2EME PARTIE DU COURS : LES FINANCES DES CT.

L’Etude du budget des CT est importante parce que la place des CT s’accroit depuis 1982 (date de la première
loi de décentralisation). Cependant, aborder les finances locales soulève des questions voir des problèmes. En
effet, la multiplication des niveaux locaux (millefeuille territorial), l’enchevêtrement des règles relatives à la
décentralisation ont nécessairement une incidence sur les finances locales. Le principe fondateur des
démocraties occidentales est l’expression « pas de taxation sans représentation ». En vertu de ce principe,
les citoyens doivent pouvoir contrôler le bien-fondé de l’impôt et l’usage qui en est fait par les élus. Depuis
Tocqueville, on considère qu’un système décentralisé devrait permettre de faciliter le contrôle de de cet usage
et garantirait une meilleure information des individus. Au niveau européen, cette idée a été consacrée dans le
préambule de la charte européenne de l’autonomie locale du 25 octobre 1985 : « Le droit des citoyens de
participer à la gestion des affaires publique fait partie des principes démocratiques communs à tous les
états membres du Conseil de l’Europe et convaincu que c’est au niveau local que ce droit peut être exercé
le plus directement ».

Comme l’écrit Patrick Le Lidec « la décentralisation serait supposé renforcer la redevabilité démocratique
des élus à l’égard des électeurs ». Grandes problématiques découlant de cette idée de finances locales :

La nécessité d’efficacité de l’action administrative des politiques locales est-elle compatible avec le souci
croissant de transparence ? La transparence en matière budgétaire est un principe de base en France depuis
la révolution et cette question qui se pose au niveau national se pose aussi au niveau local.

Peut-on palier les déséquilibres financiers verticaux, c'est-à-dire l’inadéquation entre les sources de
revenu des CT et les dépenses qu’elles engagent et dont elles sont responsables ? C’est une question
importante dans la mesure où dans la plupart des États, les entités infra étatiques n’ont pas de revenu propre
suffisant (recettes fiscales et redevances) pour assurer les dépenses.

Section 1. Histoire des finances publiques locales

L’histoire des finances publiques locales se caractérise par l’accroissement constant des budgets locaux. La
date la plus importante, c’est 1884 avec la loi municipale dont l’article 61 al 1er dispose que « le conseil
municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Il s’agit de ce que l’on appelle
l’attribution d’une clause générale de compétence aux communes. Les « affaires » dont il est question ne sont
pas définies par la loi et laissent une large part à l’initiative des communes et se voit donc ainsi reconnaitre de
larges compétences. Les budgets locaux se développent progressivement et l’accroissement des budgets
locaux devient sensible dès la fin du XIXème siècle. Les dépenses apparaissent importantes et croissantes et
commencent à susciter l’inquiétude tant des politiques que de la doctrine. Comment expliquer cet
accroissement ? Fait que la loi donne aux communes de larges compétences, ce qui laisse toute la latitude
aux communes de définir leur compétence, à cela s’ajoute la doctrine du socialisme municipal. Cette doctrine
a aussi conduit à augmenter les compétences communales par la création de Service public communaux en
cas de carence de l’initiative privée. A titre d’exemple, dans ses conclusions sous l’arrêt CE Mesle-sur-Sarthe
du 3 février 1911, Léon Blum alors commissaire du Gouvernement prône « la municipalisation progressive
du plus grand nombre possible de services d’intérêts communs ». Les deux guerres mondiales et la crise de
1929 ont contribuées à accentuer cette tendance du rôle croissant des communes dans la création et la gestion
de Service public de plus en plus nombreux. Cela a entrainé la crise des finances locales, déjà à l’époque.
Autre période marquante pour les finances publiques locales, c’est la prise de conscience de l’inadéquation
du modèle de l’État Providence. Dans les années 70, les deux chocs pétroliers ont mis en évidence son
incapacité à gérer la crise et Hayek et l’école du Public Choice du Chicago remettent en cause le caractère
rationnel de l’activité étatique en matière économique. L’État devrait se retirer et les politiques publiques
redéfinies de manière à laisser une large place aux Collectivités locales. Leur rôle serait alors de promouvoir
le développement de l’économie locale sans entraver la liberté du marché. Cette nouvelle philosophie trouve
son paroxysme dans les années 80 avec la reprise internationale du titre de l’ouvrage de Schumacher « Small
is beautiful » de 1973. Ce n’est pas seulement une théorie économique, cela va avoir des impacts importants.
C’est sur cette Base que Ronald Reggan va utiliser comme base à son discours lorsqu’il devient président. Il
fait état des problèmes économiques, il montre que la crise est profonde et qu’elle ne pourra pas être résolue
en quelques mois. Ce qui est important, c’est la solution envisagée. « Gouvernement est le problème ». Le
Gouvernement est le problème aux problèmes économiques. « Government is not the solution, Government
is the problem » : discours d’investiture de Reggan le 20 janvier 1981 : « Dans la présente crise, le pouvoir
n’est pas la solution, le Gouvernement est le problème ».

En France, le passage à la décentralisation et à la responsabilisation des acteurs publics locaux a compliqué

les rapports entre l’État et la périphérie. Comme l’explique M. Bouvier dans la préface de la thèse de Mr
Partour sur l’autonomie financière des CT : « le développement des CT a eu des causes diverses ». Les causes
sont liées au discrédit de l’État, mais aussi au fait qu’elles ont été « de facto intégrées dans une culture de
gestion publique conçue comme le moteur de la modernisation de l’État ». Cela a eu pour effet leur
développement croissant. Autre effet plus global, « une nouvelle ère de la gestion publique était en réalité
en train de s’ouvrir, c’est la nouvelle gouvernance financière publique, c’est donc à la périphérie de l’État
qu’un processus de responsabilisation des acteurs financiers publics a commencé à voir le jour et ce sur la
base d’une mise à disposition de financements globaux ». Nous avions évoqué le rôle de l’État et ses
évolutions et en creux, pouvait être dessiné le rôle assigné aux CT. Ainsi, depuis une trentaine d’années, le
recul ou l’essor de l’État entraine en parallèle l’essor ou le recul des CT.

Mais quoiqu’il en soit, comme le note Michel Bouvier dans un article sur l’autonomie financière locale au
travers de la crise, « la situation reste instable dans les rapports entre pouvoir central et pouvoirs locaux ».
La tendance actuelle, en raison de la crise, est à un accroissement du rôle de l’État qui est amené à jouer un
rôle de premier rang en matière de gestion de la crise et cela en raison de l’aggravation de l’endettement
public. La tendance est à un État fort.

Section 2 : Les sources du droit public financier local

Le premier article, c’est l’article 72 de la Constitution qui consacre la libre administration des CT. Également,
l’article 34 de la Constitution qui dispose « la loi détermine les principes fondamentaux de la libre
administration des CT de leurs compétences et de leurs ressources ». Ce principe, étant encadré par la loi,
cette dernière peut donc le limiter. Autre texte important : Charte européenne de l’autonomie locale du 25
octobre 1985, elle a été ratifiée par la France en 2007. Avant de ratifier ce traité, la France, par la révision
constitutionnelle de 2003 a procédé à la modification de la Constitution dans le sens de l’article 9 de la charte.
En effet, l’article 72-2 issu de cette réforme de 2003 contient des dispositions relatives aux finances des CT.
L’article 9 de la Charte dispose que « les CT ont le droit, dans le cadre de la politique internationale, à des
ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences
».

Ainsi, la libre administration des CT suppose qu’elle puisse disposer librement de ressources. De même, d’une
certaine manière, est consacrée, une certaine autonomie fiscale des CT. Il y a une autonomie FINANCIERE,
mais pas FISCALE. Cependant, il y a une petite part certaine d’autonomie fiscale. Pour cela « elles peuvent
recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature. La loi peut en outre les autoriser à en
fixer l’assiette et le taux ». Loi organique du 7 décembre 2010 qui est codifiée à l’article LO 1114-1 du CGCT
(Code général des CT) qui dispose que les « catégories concernées sont les communes, les départements et
les régions ».
Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public. Ce texte n’est pas propre
aux CT, il concerne aussi l’État et les autres personnes morales de droit public.

TITRE I : LA DECENTRALISATION FINANCIERE

Pour qu’il puisse valablement y avoir une décentralisation financière, cela suppose un certain nombre de
prérequis. Selon Patrick Le Lidec dans l’ouvrage « Gouverner par les finances publiques », il y a trois
conditions :

Que la répartition des compétences entre l’État et les échelons territoriaux soit clairement identifiable, ce
sont des blocs de compétence. Le but étant que l’origine d’une dépense soit identifiable. De deux choses l’une
: soit une dépense est d’origine locale et alors, l’échelon exacte concerné est identifié pour pouvoir être
contrôlé ; soit cette dépense est de niveau national, mais dans tous les cas, les électeurs doivent être en mesure
d’en connaitre aisément l’origine. Ici, la transparence est visée, mais aussi le fondement de base du
consentement à l’impôt.

Assurer une réelle autonomie des CT. Cela passe notamment par une capacité d’autofinancement de Service
public locaux par l’impôt local. Cela implique aussi comme le rappelle Patrick Le Lidec que l’autonomie
fiscale des collectivités ne serve pas à financer des services prescrits par l’État. Comme interroge Michel
Bouvier : « peut-on parler d’autonomie financière des collectivités locales lorsque la liberté de gestion des
fonds qui leurs sont alloués n’est pas associé à un pouvoir fiscal conséquent ? ». Cette question est centrale
parce que l’impôt en général a toujours été l’attribut de souveraineté par excellence. On sait aussi que la
démocratie parlementaire s’est initialement fondée sur la reconnaissance du consentement à l’impôt. Si on
suit cette logique, on peut dire que si le pouvoir politique a construit son autonomie par la maitrise de l’impôt,
il doit en être de même pour les CT.

Que soit visible l’adéquation entre les recettes et les dépenses locales, C'est-à-dire que chacun de ces deux
aspects soit stable dans le temps afin que les électeurs puissent censurer aux prochaines élections le candidat
qui aurait voté une éventuelle augmentation fiscale qui ne leur paraitrait pas justifiée aux vues des services
offerts.

Les problématiques de base de la décentralisation financières sont ainsi posées. On va traiter la question de
l’autonomie financière des CT et ensuite les ressources des CT.

CHAPITRE 1 : L’autonomie financière des CT

Elle est au cœur de sujet, la notion est simple en apparence, s’avère assez subtile et nombre d’interprétation
sont donnée par la doctrine et la jurisprudence.

Section 1 : La notion d’autonomie financière des CT

Par définition, si les CT sont financés par le concours direct de l’État, que ce soit par la voie de subvention et
dotations. Alors, on peut douter de leur réelle autonomie. Peut-on être financièrement autonome si les
ressources dépendent du bon vouloir d’une autre entité ? faut-il encore définir cette autonomie et
étudier les textes qui les encadrent.

Paragraphe 1 : Définir l’autonomie financière des CT

Vouloir définir l’autonomie financière des CT est un écueil puisque personne ne s’accorde sur la définition à
retenir. L’évolution des dernières décennies tant au niveau local, national qu’international conduit à rendre
l’exercice encore plus difficile. Cela est gênant dans la mesure où l’autonomie financière est au cœur de la
problématique de la libre administration des collectivités. A quoi tient l’absence de consensus autour de ce
qu’est l’autonomie financière des Collectivités locales ? Tout dépend de l’importance que l’on accorde aux
deux facettes de l’économie financières :

- Autonomie de gestion financière : cela signifie qu’une collectivité qui est suffisamment dotée et
subventionnée par l’État pourra s’autogérer et opérer des choix en matière de gestion. Dans ce cas, elle
n’a pas de pouvoir de décision.
- Autonomie de décision fiscale : Cette autonomie existe dès lors qu’une collectivité est en mesure de
décider et de maitriser ses sources de financements. C’est le cas pour l’emprunt et pour l’impôt.

Il faut que ces deux facettes soient claires. Elles sont fondamentales pour comprendre les finances locales.
Pour M. Bouvier : « La véritable autonomie financière réside dans l’autonomie de décision fiscale. Ce n’est
que partiellement le cas actuellement en France ». Aux vues de ces éléments, l’autonomie financière doit-
elle être appréhender dans les deux aspects de l’autonomie évoquée, peut-on les dissocier, les refonder, les
questions restent ouvertes. Pas de définition de ce qu’est l’autonomie financière.

Paragraphe II : Les sources de l’autonomie financière

Elles sont multiples et recoupent en bonne partie les sources du droit financier local en général. Il y a les
Articles 72 et 34 de la Constitution. L’article 72-2 est important car il fixe les modalités financières de la
libre administration des collectivités. Il suppose d’abord une certaine autonomie fiscale puisque les CT «
peuvent percevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature, la loi peut les autoriser à en
fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine ». La Constitution prévoit que « les recettes
fiscales et les autres ressources propres des CT représentent pour chaque catégorie de collectivité une part
déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». Enfin, la Constitution prévoit que « tout transfert de
compétence entre l’État et les CT s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui
étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence
d’augmenter les dépenses des CT est accompagnée de ressource déterminée par la loi ».

Il a fallu attendre la révision de mars 2003 sur l’Organisation Décentralisée de la République, des lors en 1998
Leon Blum alors commissaire du Gouvernement avait relevé des lors qu’il s’agit de service obligatoire, les
communes ne doivent pas avoir leur budget excessivement grevé et qu’il incombe à l’État d’assumer
l’essentiel des dépenses. Dans ces Conclusion CE 17 mai 1918 Commune de la Berlière et Sieur Chabory :
« Considère que la loi a fait de ce nouveau service d’assistance un service à base communale et n’a
cependant jamais entendu en faire supporter au commune la charges effective, ce service est sociale a base
communale et a comptabilité départementale » Le socialisme municipale ne peut se développer au détriment
des finances d’une commune alors, il incombe à l’État d’assurer dans certains cas les services qu’il impose au
commune.

Pour que cette disposition soit insérée dans la Constitution mais il a fallu attendre le Conseil Constitutionnel,
dans sa décision 2009- 599 DC du 29 décembre 2009, loi de financement 2010. Considérant N°105 qui
consacre cette règle : ainsi, à propos du transfert du RSA de l’État au département, il a été décidé que la
création et l’extension de compétence obligatoire pour les collectivités doit prévoir le transfert de ressources
correspondant. Tout transfert de compétence obligatoire doit s’accompagner d’un transfert de ressources.

Section 2 : Les interprétations de l’autonomie financière des CT

Paragraphe I : Les interprétations de l’autonomie par le Conseil Constitutionnel, une jurisprudence

favorable à l’État

Le Conseil Constitutionnel est le premier à avoir consacré le principe de libre administration des CT. Il a
rappelé dans sa décision du 29 mai 1990, confirmée par celle du 18 juillet 2001 que le législateur, peut prévoir
des dépenses obligatoires pour les collectivités, les obligations qui en résultent « doivent être définies avec
précision quant à leur objet et à leur portée sauf à méconnaitre la compétence propre des CT et à entraver
leur libre administration ». Bien que le Conseil Constitutionnel ait fixé là certaines règles ayant pour objet
de garantir l’autonomie financière des collectivités et plus généralement leur libre administration, force est de
constater que l’effet reste limité. La jurisprudence du Conseil Constitutionnel est globalement favorable à
l’État. Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut relever que fréquemment, quel que soit le fondement donné au
moyen tendant à contester la loi, le Conseil Constitutionnel rejette les arguments tendant à la contestation de
mesures qui auraient pour effet de limiter l’autonomie financière des collectivités.

L’argument fondé sur le principe de libre administration : dans sa décision du 12 juillet 2000, « loi de finance
rectificative pour 2000 », il a décidé que pour les régions, « les règles posées par la loi sur le fondement de
ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de diminuer les ressources globales des CT ou de réduire la
part des recettes fiscales dans ces ressources au point d’entraver leur libre administration ». La règle en
question portait sur la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation et la compensation par le budget
de l’État. Selon laquelle des deux facettes est considérée comme importante, il y a ou non atteinte à la libre
administration.

L’argument de l’OVC-Accessibilité et intelligibilité de la Loi : invoqué pour contester les règles relatives aux
fonds départemental de péréquation (réparation égalitaire des ressources et des charges) des cotisations sur la
VA des entreprises institué par la loi. Bien que la loi contenait des erreurs rédactionnelles, le conseil n’a pas
suivi les requérants et a validé le dispositif.

On aurait pu penser que le conseil aurait annulé la loi. Mais non, car une loi entrait en vigueur pour pallier les
problèmes rédactionnels. Reconnaitre la prévalence de l’Etat veut dire que les CT sont minorés.

On peut dire que l’interprétation de l’autonomie financière des collectivités du point de vue de la doctrine,
met d’avantage l’accent sur les collectivités et non pas sur l’Etat comme la JP du conseil mais elle n’en aboutit
pas moins à un constat équivalent.

Paragraphe II : Des interprétations de l’autonomie par la doctrine

Ce qu’observe la doctrine, c’est la réduction des marges de manœuvre des collectivités en recette comme en
dépense.

A- La réduction des recettes des collectivités

Comme le relève Yves Bertucci, président de chambre de la cour régionale des comptes d’IDF, la réduction
des recettes des collectivités s’observe à 3 égards.

1- Diminution de la liberté en matière de fiscalité locale

La fiscalité locale serait le moyen le plus efficace de garantir l’autonomie financière des collectivités.
Cependant, il faut reconnaitre avec le président que la suppression de la taxe professionnelle, même si elle a
été remplacée par la contribution économique territoriale, a diminué la faculté des collectivités de « fixer le
taux de ces principaux impôts directs ». Ainsi, même si le ratio d’autonomie financière n’a pas baissé, le fait
que les collectivités voient progressivement leur marge de manœuvre se réduire, n’augure pas un renforcement
de leur autonomie financière.

2- La fin de la baisse des concours de l’État ?

Comme le relève l’auteur, depuis 2012, on observe non plus seulement le gel des dotations de l’État, mais leur
réduction. En effet, les CT doivent participer à l’effort commun de diminution des déficits publics. Cependant,
cet effort n’est pas sans incidence sur leur autonomie financière. La réduction des concours de l’État s’élève
3,67 milliards d’euros pour 2016. En raison de l’inflation, la baisse ne pouvait pas éternellement baisser a
moins de mettre a mal les CT et les empêcher de fonctionner, alors les dotations de l’Etat aux CT augmente.
La dotation globale de fonctionnement augmente de 213 millions par rapport à 2023 le but de cette hausse
d’aider les CT dans leur fonctionnement. L’État prévoit une augmentation des dotations en vue de la transition
écologique dans le PLF 2024 : « 17 millions euros en 2023 pour atteindre 41 millions la dotation Biodiversité
faire l’objet d’une hausse 100 million en 2024 conformément aux annonces de la PM. Le PLF prévoit que 7
milliards d’euros seront dédié à la planification écologique dans le but d’atteindre la Reduction de 50 % des
gaz à effet de serres d’ici 2030. Mais, ces augmentations sont insuffisantes, compte tenu des défis écologique
et dans un contexte inflationniste.

3- « Les difficultés d’accès au crédit » :

Le recours au crédit dans le financement des CT est un procédé classique. Pour l’État il est considéré comme
une dépense à prendre en compte dans son déficit, en revanche, pour les CT, il s’agit d’une recette dans la
mesure où le recours à l’emprunt se justifie que pour le financement des investissements des collectivités. En
principe, les banques étaient favorables à prêter de l’argent aux collectivités dans la mesure où même en cas
d’insolvabilité, une personne publique n’est potentiellement jamais en faillite. Toutefois, depuis la crise de
2008, c’est davantage à l’État qu’il incombe de compenser les difficultés des banques auprès des CT. Pour
l’auteur, la seule solution à court terme pour pallier ces difficultés qui mettent à mal ces difficultés financières
locales, ce serait la péréquation qui permettrait de rééquilibrer les divergences financières entre collectivités.

Péréquation : idée de solidarité ente les collectivités pour essayer d’avoir une égalité financière sur le territoire.

B- La maitrise relative des dépenses

La maitrise des dépenses par les collectivités n’est que relative. Il existe des dépenses obligatoires qui résultent
des transferts de compétence de l’État vers les collectivités. Dans ce cas, le type d’autonomie mis à mal est
une autonomie de gestion car l’argent vient de l’État et que la dépense est obligatoire. Certains transferts
décidés par le législateur s’imposent aux collectivités sans qu’elles n’aient de liberté dans leur mise en œuvre.
C’est ainsi que pour le RSA, la situation est délicate pour les départements à deux égards. Déjà, d’un point de
vue organisationnel, « les départements ne maitrisent ni les règles d’attribution, ni le niveau des prestations,
ni l’évolution du nombre des bénéficiaires ». De plus, d’un point de vue strictement financier, La Taxe
Intérieure sur la Consommation des Produits Énergétiques qui est transférée pour pallier le coût engendré par
le RSA ne le palie que partiellement.

Pour le magistrat financier, la maitrise des dépenses passerait par une réduction des dépenses de
fonctionnement et il s’agissait et il s’agit encore d’une nécessité puisque depuis 2008, la crise conduit à
augmenter les dépenses sociales. Sur quel type de dépense de fonctionnement à porter cette réduction : parmi
les différents budgets d’IDF relève « les économies ont portés subventions aux associations ou crèches
privées, les dépenses de communication, frais liés aux parcs automobiles ou encore sur les dépense
personnel recours à des formation moins couteuses et non remplacement de personnel non titulaire » ...

(Dans le QCM) Autre moyen envisagé aussi qui commence à se généraliser : Mutualisation des services
dans le cadre de l’intercommunalité. Ex : ramassage des ordures ménagères. Il a été constaté que nombre
de collectivités rémunèrent leurs agents à hauteur de 35 h hebdomadaire pour un travail en pratique inférieur
en termes de temps effectivement réalisé. Cet avantage qui ne respecte pas la durée légale du temps de travail
conduit à un manque à gagner pour les collectivités. Au vue de ce tableau mitigé et complexe de l’autonomie
financière des collectivités, convient de montrer les risques que cette situation peut avoir.

CHAPITRE 2 : LES RESSOURCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Il est possible de traiter les ressources des collectivités territoriales en faisant l’énumération parce que c’est le
seul moyen de connaître ces ressources. Au préalable, il est important de savoir ce que sont les ressources
propres des collectivités territoriales

Section préliminaire : La notion de ressources propres des collectivités territoriales

On aurait pu penser que la notion de ressources propres consacrée par la Constitution induirait la
reconnaissance d’un principe d’autonomie fiscale des collectivités. Or, il n’en est rien.

Paragraphe I : L’absence d’autonomie fiscale des collectivités

L’absence d’autonomie fiscale des collectivités constitue l’une des plus importantes problématiques des
finances locales.

A- Les problématiques liées à l’absence de reconnaissance de l’autonomie fiscale des collectivités

Si l’autonomie financière des collectivités territoriales est un principe constitutionnel ; en revanche, il n’existe
pas de principe d’autonomie fiscale des collectivités. En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du
29 décembre 1999 « Loi de finance de 2000 », au considérant 94 que l’article 72-2 alinéa 3 de la Constitution
ne garantit « aucun principe d’autonomie fiscale d’autorité territoriale ».

Mais, malgré cette non-reconnaissance par le Conseil constitutionnel, il n’en demeure pas moins que la
question de l’autonomie fiscale des collectivités reste une question de premier plan.

La question de l’autonomie fiscale se combine avec le principe constitutionnel de libre administration

des collectivités locales. A cet égard, la jurisprudence du Conseil est ambiguë puisque, d’un côté, le Conseil
a décidé le 12 juillet 2000, dans la décision Loi de finance rectificative pour 2000, que « les règles posées par
la loi, sur le fondement de ces dispositions, ne sauraient avoir pour effet de diminuer les ressources globales
des collectivités territoriales ou de réduire la part des recettes fiscales dans ses ressources au point
d’entraver leur libre administration ». En l’espèce, il s’agissait de la suppression de la part régionale de la
taxe d’habitation. Cette suppression a été compensée par le budget de l’État. Cela signifie que ce dernier
prévoit la perte de recettes supportée par les régions dans son propre budget.

D’un côté, d’un point de vue strictement financier, on voit bien que la suppression d’une recette fiscale n’a
pas eu d’effet sur le budget de la région. Cependant, dans la même décision, le Conseil décide que, les
dispositions litigieuses réduisent « la part des recettes fiscales des régions dans l’ensemble de leurs
ressources, qu’elles n’ont pour effet ni de restreindre la part de ces recettes, ni de diminuer les ressources
globales des régions, au point d’entraver leur libre administration » il y a là une certaine ambiguïté. La libre
administration des collectivités territoriales, pour qu’elles soient vraiment libres, suppose que ces dernières
puissent subvenir, le plus possible, seules à leur besoin par des ressources fiscales et non pas, par le budget de
l’État.

D’après M. Bouvier, « il n’est pas, d’une manière générale, de pouvoirs politiques autonomes sans pouvoir
fiscal ». Michel Bouvier relève que le Conseil constitutionnel ne définit pas « le seuil des recettes fiscales en
deçà duquel serait remise en cause le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités
locales ». C’est finalement par la loi organique du 29 juillet 2004, relative à l’autonomie financière des
collectivités locales, que le seuil a été fixé par le biais de la définition des « ressources propres ».

M. Bouvier n’hésite pas à qualifier la situation de « décadence de l’autonomie fiscale locale ». Cette situation
est due à la multiplication des compensations, comme pour la taxe d’habitation. Cela conduit à multiplier les
dotations de l’État au détriment de l’impôt local. Cela aboutit à une conséquence concrète : l’autonomie en
matière fiscale porte donc sur la gestion des collectivités (donc de leur impôt) et non pas sur leur capacité à
décider en matière fiscale. C’est au Parlement que revient l’essentiel de cette compétence.

Quelle pourrait être la conséquence générale de tout cela ? - Michel Bouvier diagnostique un risque de retour
à « la centralisation, à l’irresponsabilité, voire à la rigidité ».

B- Faut-il souhaiter une véritable autonomie fiscale des collectivités territoriales ?

La réponse n’est pas simple. Les États modernes se sont construits sur la base du renforcement de leur pouvoir
fiscal. Si on donne aux collectivités territoriales un véritable pouvoir fiscal, cela pourrait aboutir à ce que
Michel Bouvier qualifie de « néo Moyen Age fiscal » au sein des sociétés contemporaines. Toutefois, la
complexité croissante des sociétés modernes conduit à s’interroger aussi à la légitimité du refus de reconnaître
une véritable autonomie fiscale des collectivités. La décentralisation croissante devrait conduire à donner aux
collectivités les moyens de gérer leur échelon et contribuer ainsi à « la maîtrise d’une telle complexification
» (Bouvier).

Le constat des réformes entreprises ces dernières années donne à voir une prégnance de l’État qualifiée de «
véritable bailleur de fond des collectivités ». C’est l’État qui décide, par le haut, des politiques locales.

Quelles seraient les solutions pour résoudre ces difficultés ? – M. Bouvier propose que l’État redevienne «
l’organe supérieur de contrôle qu’il était autrefois, sauf à instituer une nouvelle forme d’intégration des
composantes du secteur public », autrement dit, un nouveau développement polycentrique. Il s’agit de
reconnaître une véritable autonomie des collectivités cas ce sont elles, à leur niveau, qui font vivre le système
complexe. Il n’est pas exclu de simplifier le système, mais cette simplification ne peut pas passer par le recul
de le l’autonomie qui est précisément la clé de la souplesse du système. Il s’agit, ni plus ni moins, d’organiser
la complexité.

De plus, dans la logique de ce qu’a été énoncé en introduction, le rôle de l’État se trouve accru au niveau
national en raison de la crise générale des dettes souveraines, la crise sanitaire et de la crise économique en
général. Mais, il n’en demeure pas moins que l’échelon local conserve une grande pertinence.

Paragraphe II : Circonscrire la notion de ressources propres

La notion de « ressources propres » est évoquée à l’article 72-2 alinéa 3 de la Constitution qui dispose «
les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque
catégorie de collectivité, une part déterminante de l’ensemble de leur ressource ». L’article LO 114-3 du
CGCT prévoit le calcul de la part des ressources propres dans le calcul des budgets locaux.

A- La définition des ressources propres

Qu’est-ce qu’une ressource propre ? – La définition est donnée à l’article LO 1114-2 du CGCT. Selon cet
article, « au sens de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales
sont constituées du produit des impositions de toute nature dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux
ou le tarif* ou dont elle détermine par collectivité le taux ou une part locale d’assiette des redevances pour
service rendu, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons
et legs** ».

Avant d’en arriver à cette définition (article), les débats parlementaires sur cette question ont divisé les
protagonistes en deux camps. Comme le relève Jean François Picard, il y avait deux camps, d’un côté ceux
pour qui il s’agissait « du seul produit des impositions dont les collectivités territoriales avaient le droit de
fixer le taux ». De l’autre camp, il y avait ceux pour qui les ressources propres devaient « inclure un partage
du produit de l’impôt entre les produits de l’État et les collectivités locales ».

A la lecture de l’article LO 1114-2, les deux idées ont été retenues, chacune, de part et d’autre, de la
conjonction de coordination « ou » (*premier camp - ** deuxième camp).

Ainsi, ne constitue pas une ressource propre à l’inverse, les emprunts, les subventions ou dotations de l’État.

Une fois que l’on a défini ainsi ce que sont les ressources propres, encore faut-il préciser la part de ses
ressources dans les budgets.

B- La part des ressources propres dans les ressources des collectivités

En vertu de l’article 72-2 alinéa 3 de la Constitution, ces ressources doivent correspondre à une « part
déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». La notion de « part déterminante » n’a pas été codifiée
à l’article LO 1114-2 du CGCT. Quant à l’article suivant, dans sa version initiale, il prévoyait qu’il fallait
rapporter les ressources propres des collectivités afin de mesurer leur degré d’autonomie financière. Il était
également prévu que la part des ressources propres était déterminante si deux conditions cumulatives sont
réunies : La part déterminante doit garantir la libre administration des collectivités territoriales au vue des
compétences qui leur incombe ; un seuil minimal doit être fixé.

Dans sa décision 2004-500 DC du 29 juillet 2004, Loi organique relative à l’autonomie financière des
collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel a décidé que la simple mention du fait que « lorsqu’elle
garantit la libre administration des collectivités territoriales, relevant de cette catégorie, compte tenu des
compétences qui lui sont confiées », la part est jugée déterminante et dépourvue de portée normative et ne
répond pas à l’exigence de clarté et de précision suffisante. Quelle est la part déterminante qui garantit
l’autonomie financière des collectivités territoriales ? – La réponse aujourd’hui tient dans l’article 1114-3 du
CGCT qui apporte des éléments de réponse, à défaut de définition. La part déterminante se calcule de la
manière suivante :

1ère façon : pour toutes les catégories de collectivités (commune, département, région), la part des
ressources propres = la totalité des ressources – les emprunts – « les ressources correspondant au
financement de compétence transférée à titre expérimental » - des transferts financiers entre collectivités
d’une même catégorie. Quant à la part déterminante, elle voit son seuil fixer à l’article LO 1114-3 in fine qui
dispose « pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieur au niveau constaté
au titre de l’année 2003 ». A cet égard, depuis 2003, ce que la doctrine nomme les « ratios d’autonomie
financière », ont augmenté pour toutes les catégories de collectivité en raison de l’augmentation des partages
de l’impôt entre l’État et les collectivités.

La baisse a priori des dépenses avec les CT : Quelles sont les modalités suivies par les CTs pour contribuer
à la baisse des dépenses publiques ? L’Etat central est plus endetté, alors c’est à lui de faire plus d’effort.
L’Etat ne donne pas grand-chose alors si on coupe les dotations alors les CT seront plus libres, les CT n’ont
pas de pouvoir fiscal, la SS est plus endettée.

C- Le rôle informatif du Parlement

Toujours, selon la logique d’information du Parlement, le gouvernement, en vertu de l’article LO 1114-3 du

CGCT a l’obligation de transmettre « au Parlement pour une année donnée au plus tard le 1er juin de la
2ème année qui suit, un rapport faisant apparaître pour chaque catégorie de CT, la part des ressources
propres dans l’ensemble des ressources ainsi que ses modalités de calcul et son évolution ».
Hypothèse : Si, pour une catégorie de CT, la part des ressources propres ne répond pas aux règles fixées à
l’article LO 1114-3, les dispositions nécessaires sont arrêtées au plus tard par une loi de finance pour la
deuxième année suivant celle où ce constat a été fait.

Section 1 : Les ressources fiscales des collectivités territoriales

Michel Bouvier soulève la grande problématique de l’autonomie des CT « la question que l’on est conduit
à se poser est celle de savoir si l’on peut parler d’autonomie financière des collectivités locales lorsque la
liberté de gestion des fonds qui leurs sont allouée n’est pas associée à un pouvoir fiscal conséquent ». A
cet égard, si l’impôt est un moyen pour les collectivités territoriales d’assurer une partie de leur financement,
il reste limité.

Déjà, en vertu de la Constitution, la compétence de décider de créer, de modifier ou de supprimer un impôt

revient au seul Parlement en vertu de l’article 34. La compétence des collectivités territoriales en matière
fiscale repose sur leur capacité à voter le montant des impôts locaux. L’autonomie fiscale est essentielle
dans la reconnaissance de l’autonomie des collectivités car ce mode de financement a l’avantage d’être
définitif, à la différence de l’emprunt qui est lui définitif, et il est non contingent des politiques budgétaires
de l’État comme le sont les subventions.

Paragraphe I : Les principales ressources fiscales :

L’impôt : est défini par Jèze comme « une prestation pécuniaire requise des particuliers à titre définitif et
sans contrepartie en vue de la couverture des charges publiques ». Il s’agit donc d’un prélèvement
obligatoire auquel celui qui est soumis ne peut se soustraire dans la mesure où il s’agit d’une obligation
résultant d’une décision unilatérale d’une personne publique habilitée.

La taxe : se rapproche de l’impôt en ce que, si on reprend la définition de Jèze, c’est une prestation pécuniaire
requise des particuliers à titre définitif, mais elle s’en distingue en ce qu’elle ne vise pas tous les particuliers
mais seulement ceux qui bénéficient d’un service public. Elle se rapproche encore davantage d’un autre
concept, de la « redevance pour service rendu ». Ce qui la distingue, c’est que cette dernière (RSR) n’est pas
un prélèvement fiscal, la taxe relève de la compétence du législateur et la redevance, du pouvoir réglementaire.
L’exemple type de redevance rendu pour traitement des déchets ménagers.

Paragraphe II : Les principales ressources fiscales

Les recettes fiscales des collectivités territoriales sont, par définition, limitées dans la mesure où leur
création et leur suppression relève de la seule compétence du Parlement. La compétence des collectivités
est centrée sur leur capacité à voter le montant des impôts locaux sur le fondement de la loi de finance.
Parmi les impôts locaux, on distingue les impôts directs et les impôts indirects. A l’intérieur de cette
distinction, on distinguera les impôts locaux selon leur importance quantitative. Il y a donc 4 grands impôts
directs locaux et les autres impôts.

A. Les quatre grands impôts directs locaux

Il existe 4 grandes taxes directes qui constituent à elles-seules 90% du revenu fiscal des collectivités. Il s’agit
de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, la contribution économique et territoriale, la taxe
foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Outre les quatre grandes taxes directes, il existe d’autres impôts locaux directs et des impôts locaux indirects.

Parmi les autres impôts locaux directs, on dénombre :

La taxe d’enlèvement des ordures ménagères : Elle est due par les mêmes personnes qui s’acquittent de la
taxe sur les propriétés bâties, c’est-à-dire les propriétaires ou bien les usufruitiers (pas propriétaire mais jouie
du bien ; ex : les parents donnent la propriété à leurs enfants mais ils restent propriétaires).

La taxe de balayage : Celle-ci est instituée par les communes si ces dernières le prévoient sur leur voie
publique. Cette taxe est due aussi par les propriétaires de propriété bâtie qui peuvent l’imputer à leur locataire.
On peut aussi mentionner l’imposition forfaitaire sur les pilonnes électriques ou la taxe sur les activités
saisonnières.

Les impôts locaux indirects :

Ils sont aussi nombreux et variés et portent sur divers types de biens. La liste distingue les impôts anciens et
les nouveaux impôts qui sont venus se surajouter à cette première catégorie.

- Les impôts anciens

Parmi ces impôts que JF Picard qualifie de traditionnels, il y a tout d’abord les impôts d’État dont une partie
du produit est versée aux collectivités. Sans entrer dans des détails de complexité et technicité, on peut relever
que les communes bénéficient de taxes perçues au titre des droits d’enregistrement et de publicité foncière. Il
s’agit par exemple de la taxe due en cas de vente d’immeuble. Plus précisément, elle est due en cas de vente
d’immeuble, plus précisément elle est due pour l’acte dressé par le notaire. Juridiquement, le droit
d’enregistrement (taxe) constitue, pour les actes qu’il concerne, une condition de validité desdits actes.

- Les impôts issus de la réforme constitutionnelle de 2003

Ces impôts ont été institués dans le but de couvrir les dépenses des collectivités au titre des transferts des
compétences par l’État. Comme le note JF Picard, il n’en existe que deux :

La taxe intérieure des consommations sur les produits énergétiques et La taxe spéciale sur les conventions
d’assurances. Ces deux taxes ont la particularité d’être « des impôts d’État dont une partie de la liquidation
est effectuée au profit des départements et des régions ». JF Picard.

Paragraphe III : Les modalités de gestion de l’impôt local

A priori, la question de la gestion de l’impôt local n’est en apparence pas du tout une question en soit. En
effet, l’article 34 de la Constitution est clair. Il incombe au législateur de voter la loi de finance et par là-
même les impôts. Quant à l’exécution de la loi de finances, elle est obligatoire pour le gouvernement. Il n’en
demeure pas moins qu’une série de questions de fond, dès lors qu’il s’agit du caractère local des impôts, qui
a des implications concrètes.

A- Les questions de fond

Michel Bouvier voit 3 avantages à la fiscalité locale « un moyen efficace de financer le développement,
une voie d’accès privilégiée à une responsabilité de la gestion publique et un élément clé de la démocratie
de proximité ». Or, force est de constater que ce n’est que très partiellement le cas aujourd’hui, on ne trouve
pas vraiment ces avantages. L’État garde la main mise sur la fiscalité locale. Ce que relève encore l’auteur
c’est que, par la loi, le législateur peut autoriser les collectivités à fixer l’assiette et le taux des impôts locaux
(article 72-2) et selon lui, il est symptomatique de cette mainmise que le législateur n’ait jamais accordé
pleinement cette autorisation. Conséquence d’une telle autorisation : il s’agirait de leur conférer un pouvoir
quasi législatif qui entraînerait une responsabilisation accrue des acteurs politiques locaux.
Autre question de fond : la solidarité fiscale. Les collectivités ne sont pas financièrement égales et c’est la
raison pour laquelle ont été institués des mécanismes comme la péréquation financière des ressources
fiscales.

B. Les implications concrètes

Les implications concrètes sont visibles dans les rapports entre l’État et les collectivités et ceux entre les
collectivités elle-même.

1. La part de l’État dans la fiscalité locale

Le vote des taux des impôts directs par les collectivités est limité. Le législateur a ainsi institué un plafond de
référence qui empêche les conseils municipaux de voter pour les 4 grandes taxes sauf la CET (Contribution
Économique Territoriale) un taux excédant 2 fois 1⁄2 la moyenne des communes du département. Donc au
niveau du vote des taux qui sont les plus rémunérateurs, l’État intervient et empêche les collectivités de
moduler.

Autre implication : les subventions fiscales se multiplient en raison de l’obligation constitutionnelle pour l’État
d’accompagner tout transfert obligatoire de compétence vers les collectivités des financements nécessaires.
De plus, lorsque le législateur décide d’abattement (baisse) pour les impôts locaux, cela entraîne un manque
à gagner pour les collectivités et l’État doit les compenser.

- Donc plusieurs façons d’interférer :

En matière de recouvrement, l’État intervient seul, à de très rares exceptions près, en l’occurrence la taxe
communale sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière, c’est la Direction Générale des
Finances Publiques qu’incombe le recouvrement de tous les impôts locaux. En contrepartie de ce service de
l’État aux collectivités, il prélève 4,4 % du montant des impôts directs locaux pour frais d’assiette et de
recouvrement.

2. Les modalités de péréquation entre collectivités

Par la péréquation, il s’agit de compenser les écarts de richesse entre les collectivités. La péréquation a été
constitutionnalisée en 2003 et est inscrite à l’article 72-2 in fine de la Constitution, en vertu duquel « la loi
prévoit des dispositifs de péréquations destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ».
Dans sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, loi de finance de 2010, le Conseil constitutionnel
a précisé « qu’il est loisible au législateur de mettre en œuvre la péréquation financière entre ces collectivités
en les regroupant par catégorie dès lors que la définition de celle-ci repose sur des critères objectifs et
rationnels : que cette péréquation peut corriger non seulement les inégalités affectant les ressources mais
également les inégalité relatives aux charges ; qu’elle peut également mise en œuvre par une dotation de
l’État ou grâce à un fond alimenté par des ressources des collectivités territoriales ».

Quels sont les critères objectifs et rationnels ? Le principal critère est celui du potentiel fiscal. Jean François
Picard dit qu’il s’agit « de la première notion clé des finances locales, il vise à évaluer les recettes
potentielles d’une collectivité territoriale au-delà de la politique de taux qu’elle mène et permet ainsi
d’opérer des comparaisons entre les CT ».

Le juge financier a eu l’occasion de relever que pour toutes les juridictions financières, il a été constaté que la
multitude de systèmes de péréquation ainsi que leur complexité a conduit à les rendre partiellement effectifs
dans leur vocation à limiter les inégalités entre collectivités. C’est ainsi que Yves Bertucci considère qu’ils
n’ont eu « qu’un impact limité et ont laissé subsister de grandes inégalités ».
Section 2 : Les ressources non fiscales des CT

Il existe plusieurs types de ressources non fiscales des CT. Les principales sont les subventions et dotations
accordées par l’État, le recours à l’emprunt et la gestion du patrimoine et des services.

Paragraphe I : Les subventions et dotations de l’État

Le nom donné à diverses ressources non fiscales qu’ils s’agissent essentiellement des subventions et dotations
de l’État et autres concours, dits de manière générique crédits, prélèvements, compensations etc. ne
correspondent pas à une typologie précise. Pour ce qui est des dotations, J.F. Picard note que « le terme n’a
aucune signification particulière si ce n’est qu’une masse d’argent ».

Le budget des CT est abondamment alimenté par le budget de l’État. En effet, les concours financiers de l’État
aux collectivités s’élèvent à 55,3 milliards d’euros en 2023. La seule dotation globale de fonctionnement
s’élevait à 27 milliards d’euros en 2023.

La Dotation Globale De Fonctionnement (DGF) : Créée par la loi du 3 janvier 1979, la DGF a été réformée
par la loi de finance initiale pour 2004. La DGF est de loin le premier des concours étatiques. Depuis 2011,
son montant est gelé et même a diminué depuis afin que les collectivités contribuent au redressement des
comptes publics. Elle augmente après, elle perçue par toutes les collectivités. Elle a la particularité d’être
globale. Cela signifie que les collectivités en usent à leur guise. Cela est le signe d’une véritable autonomie
de gestion des autorités.

Le fond de solidarité en faveur des collectivités touchées par des catastrophes naturelles Ce fond a été
institué par la LFI pour 2008 et cette création prend acte de deux faits principaux :

En cas de catastrophe naturelle, le système de l’assurance ne couvre pas une part importante du patrimoine
des collectivités, comme le domaine routier ou les ponts.

L’État n’intervient qu’après des catastrophes naturelles, mais que dans des hypothèses où elles ont été
particulièrement spectaculaires. On parle alors de subventions d’équipement aux collectivités pour la
réparation de dégâts causés pour les calamités publics. Entre ces deux faits, il n’y a rien, et les CT devront
financer en cas de dommages. C’est la raison pour laquelle on a créé ce fond. C’était le système du tout ou
rien, c’est-à-dire que soit une collectivité subie un dommage issu d’une catastrophe naturelle tout à fait
exceptionnel et d’ampleur national soit si la catastrophe n’est pas d’ampleur national ou tout en étant une
catastrophe, n’est pas suffisamment grave, alors la collectivité n’a droit a aucune aide de l’État.

C’est en raison des fréquentes disproportions dans le cas des collectivités selon les aléas de la nature, que ce
fond a été mis en place. Il est régi par l’article L1613-6 du CGCT : « Ne peuvent en bénéficier que les
collectivités métropolitaines, les collectivités d’outremer disposant de subventions liées à leur spécificité
climatique ». Pour en bénéficier, une collectivité doit avoir subi « des dégâts causés à leurs biens par des
évènements climatiques ou géologiques graves ». Ce fond permet aussi de couvrir tout ou partie les
conséquences dommageables, qui ne seraient pas prises en compte par l’assureur de la commune.