4METX - Finances Publiques

SOCIETA’ DI FORMAZIONE ETICA
FINANCES PUBLIQUES
Module de formation au Master de Spécialisation en

AUDIT ET CONTROLE DE GESTION
Par
Prof. Trésor-Gauthier M. KALONJI

Doctorat/Ph.D en droit fiscal : Université de Neuchâtel (Suisse)
Executive Master/LL.M en droit européen et international : Université de Genève (Suisse)
Diplôme de spécialisation en droits économiques, sociaux et culturels : Collège universitaire
Henri-Dunant (Suisse) et Université de la Rioja (Espagne)
Master en Droit public : Université de Rouen-Normandie (France)
Licence en Droit économique et social : Université de Lubumbashi (R.D. Congo)
Email : tgk720@gmail.com
Mai 2023
T.-G. Kalonji
Finances Publiques – Master Audit et Contrôle de Gestion
REMARQUES PRELIMINAIRES
I. Finalité du module
Les finances publiques, qui apparaissent comme l’un des principaux leviers de l’action
publique, sont constamment au cœur de l’actualité. Elles ont profondément évolué avec la
transformation du rôle de l’Etat.
Ce module a pour ambition de présenter aux auditeurs, de façon synthétique et pratique, ces
finances publiques que l’on définit habituellement comme l’ensemble des règles gouvernant
les recettes et les dépenses des administrations publiques.
Les finances publiques seront donc étudiées ici dans leur globalité en tenant compte de leur
pluridisciplinarité, au carrefour de phénomènes juridiques, politiques, économiques et
sociétaux.
Le module est construit autour de la problématique générale des interventions financières de
l’Etat et autres personnes morales publiques (collectivités publiques) par les moyens classiques
(fiscalité et parafiscalité) et modernes (trésorerie, emprunt, dépenses publiques), et leur
planification dans le temps à travers le budget (processus d’élaboration, d’exécution et de
contrôle de l’utilisation des deniers publiques).
Les finances publiques sont régulièrement au cœur de l’actualité politique et économique, et

ce n’est pas nouveau : l’Etat n’a cessé de rechercher les moyens de financer son action en levant
l’impôt et en organisant ses dépenses. Mais en ce début de XXI siècle, les finances publiques
Congolaises comme celles de la plupart des Etats sont en pleine mutation et doivent relever de
nombreux défis : défi de l’orthodoxie budgétaire et de la maîtrise des dépenses publiques, crise
économique et financière oblige ; défi de la « soutenabilité » de la dette en dépit de l’atteinte
du point d’achèvement de l’initiative des pays pauvres très endettés (IPPTE) ; défi de la
transparence aussi, dans la gestion publique et vis-à-vis des citoyens ; défi de la corruption et
des détournements de deniers publics auquel le vote de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011
relative aux finances publiques tente d’apporter des éléments de réponse.
II. Plan général du module
En dehors de l’introduction et la conclusion générales, l’architecture principale du présent

module est la suivante :
 Partie I : Notion du budget et ses principaux supports juridiques ;

 Partie II : Elaboration, adoption et exécution du budget ; et
 Partie III : Contrôle de l’exécution du budget.
1
T.-G. Kalonji
III. Méthodologie d’enseignement
Cet enseignement est direct, interactif et pratique :
 Le cours est direct dans la mesure où il est dispensé en présentiel, au contact direct entre le
formateur et les auditeurs. Pour ce faire, un syllabus est mis à la disposition des auditeurs
pour leur permettre de mieux assimiler les explications fournies par l’enseignant ;
 Le cours est interactif car, au-delà du caractère magistral, un échange direct (questions-
réponses) entre l’enseignement et les étudiants permet d’approfondir des éventuelles
« zones d’ombre » sur les matières traitées et de garantir ainsi une meilleure assimilation du
cours ;
 Le cours est pratique, dans la mesure où il est prévu quelques études de cas ou scénarios
basés sur des situations de la vie réelle et auxquels on demandera aux étudiants de réagir.
IV. Éléments bibliographiques
Dans l’optique de permettre aux étudiants d’approfondir les notions abordées dans le cadre du
présent enseignement, il leur est recommandé de consulter librement les ouvrages généraux ci-
après :
 ABOLIA (J.M.), Finances et comptabilité en République Démocratique du Congo – Principes
– Pratiques et perspectives, Kinshasa, B.E.S.I.F., 2005.
 ADAM (F.), FERRAND (O.) et RIOUX (R.), Finances Publiques, Paris, Presses de Sciences
Politiques et Dalloz, 2003.
 AIME (C) et ROCHEDY (M), Droit fiscal 2019, Paris, Sirey, 2019.
 AZAMA LANA, Droit fiscal zaïrois, Kinshasa, Editions Cadicec, 1986.
 BAKANDEJA WA MPUNGU,
- Droit des Finances publiques, Kinshasa, Ed. NORAF, 1997.
- Les Finances Publiques. Pour une meilleure Gouvernance économique et
financière en République Démocratique du Congo, Bruxelles – Paris – Kinshasa,
Ed. Larcier et Afrique Edition, 2006.
- Droit minier et des Hydrocarbures en Afrique Centrale. Pour une gestion
rationnelle, formelle et transparente des ressources naturelles, Bruxelles, Larcier,
2009.
- Manuel de droit financier, Kinshasa, éditions universitaires africaines, 1997.
 BAKANDEJA WA MPUNGU/KALONJI TRESOR-GAUTHIER/AMISI MATONGO
JOSEPH/ALUMBA VINCENT DE PAUL, Les finances publiques en République
démocratique du Congo - La longue croisade pour une gouvernance financière débarrassée
des démons de la corruption et du détournement des deniers publics, Bruxelles, Bruylant,
2020.
 BAZIADOLY (S.), Les finances publiques, Paris, PUF, Collection Que sais-je ? 2008.
2
T.-G. Kalonji
 BEKOLO EBE (B.), MAMA TOUMA, FOUDA (M.) dir., Dynamiques de développement du 21e
siècle (Mélanges en l’honneur de Georges Walter NGANGO), Collection Grands colloques,
Paris, Montchrestien, 2003.
 BERTONI (P.), Finances Publiques, l’essentiel du cours, Paris, Vuibert, 3e édition, 2001.
 BOOTE (A.R.) et THUGGE (K.), Allègement de la dette des pays à faible revenu ; l’initiative
en faveur des pays pauvres très endettés, Washington DC, Série de Brochure FMI, 2001.
 BOUVIER (M), ESCLASSAN (M.C.) et LASSALE (J.P), Finances Publiques, Paris, L.G.D.J., 14e
éd., 2014.
 CATTEAU (D.), Droit budgétaire. Comptabilité publique, 2019 – 2020, Paris, Hachette, 6ème
édition, 2020.
 CHAMBAS (G.) dir., Afrique au Sud du SAHARA : Mobiliser des ressources fiscales pour le
développement, Paris, Economica, 2005.
 CHATAIL (C), Finances Publiques, Orléans, Ed. Paradigme, Publications Universitaires,
Année universitaire 2004-2005, 6e édition.
 CHOUVEL (F.), L’essentiel des Finances publiques, Paris, Gualino éditeur, 6e édition, 2005.
 CHOUVEL (F.), Finances publiques 2018, Paris, FAC Universités Mémentos LMD, Gualino
Lextenso, 21ème édition, 2018.
 CLOSON (F.L) et FILIPPI (J), L'économie et les Finances : Le Ministre, L'Administration, Les
Services, Paris, 1968.
 COLSON (J.P.), Droit public économique, Paris, LGDJ., 1995.
 DERUEL (F), Finances publiques, Droit fiscal, Paris, Mémentos Dalloz, 1995.
 DE VILLIERS (M.) et DE BERRANGER (TH.), Droit public général. Institutions politiques,
administratives et européennes - Droit administratif – Finances publiques, Paris,
LexisNexis, 5e édition, 2011.
 Direction des Etudes et Planification/Finances-RDC, Condensé des statistiques des finances
publiques, N° 002 (2000-2018), Février 2020,
 DUFOUR (A.C), KOTT (S), MONIOLLE (C), Finances Publiques, Paris, Ellipses, 3ème édition,
2020.
 DUVERGER (M), Finances publiques, Paris, PUF, Coll. Thémis Science politique, 1988.
 ECHAUDEMAISON (C.D) : Dictionnaire d’Economie et des Sciences sociales, 6e édition,
Paris, éditions Nathan, 2004.
 GAUDEMET (P.M), MOLINIER (J), Finances publiques, Tome I, Politique financière, Budget
et Trésor, Paris, Montchrestien, 6e éd. 1992.
 GICQUEL (J), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 15e
édition, 1997.
 GRANDGUILLOT (B et F), L’essentiel du Droit fiscal, Paris, Gualino, Lextenso, 2019.
 GROSCLAUDE (J.) et MARCHESSOU (PH.), Droit Fiscal général, Paris, Dalloz, 4e édition,
2003.
 GUITIAN (M) : La conditionnalité au Fonds Monétaire International : Evolution des
principes et des pratiques, Washington DC, Série des brochures FMI, 1981.
3
T.-G. Kalonji
 KALONJI TRÉSOR-GAUTHIER :
- Budget de l’Etat et nouvelle gouvernance financière publique. La performance au cœur de
la gestion publique en République Démocratique du Congo, Sarrebruck, Éditions
Universitaires Européennes, 2017.
- Droit budgétaire congolais. Pluriannualité budgétaire et budgétisation programmatique à
l’aune de la réforme des finances publiques, Sarrebruck, Éditions Universitaires
Européennes, 2015.
- L’impact des actions de l’OCDE et de l’UE contre l’évasion fiscale internationale sur les
systèmes fiscaux des pays en développement – Quelques contributions à l’amélioration de
la fiscalité congolaise des entreprises à la lumière des expériences suisses et belge, Bâle,
Helbing Lichtenhahn, 2020.
- Précis de droit fiscal congolais, Sarrebruck, Éditions Universitaires Européennes, 2014.
 LAFERRERE (A), Finances Publiques, les notices, Paris, Ed. Biadec, 2000.
 LLAU (P.), Economie financière, Paris, P.U.F., Coll. Thémis, 1995.
 MEKHANTAR (J), Finances publiques, le Budget de l'Etat, Paris, Hachette, 2e éd., 1996.
 MORDACQ (F), Les Finances Publiques, Paris, PUF, Que sais-je, 2011.
 SAÏDJ (L), Finances publiques, Paris, Dalloz, 4ème édition 2003
 SAUVAGEOT (G), CHAMILLARD (S.), LEVEAU (P-A), La fiscalité, Retenir l’essentiel, Paris,
Nathan, 2018.
 TROTABAS (L) et COTTERET (J.H.), Droit budgétaire et comptabilité publique, Paris, Dalloz,
5e éd., 1992.
 ZARKA (J.C), Finances Publiques, 2019-2020, Paris, Gualiano, Lextenso, 2019.
4
T.-G. Kalonji
INTRODUCTION GENERALE
Les finances publiques apparaissent souvent à beaucoup comme une matière qui traite peu des
préoccupations quotidiennes de chacun d’entre nous. La matière est réputée difficile et
complexe. La matière, il faut le reconnaître, ne jouit pas d’une très bonne image dans le public
en général, chez les étudiants en particulier, étant trop souvent pour beaucoup synonyme
d’aridité, de techniques compliquées. Les finances publiques traitent cependant des problèmes
familiers intéressant notre vie quotidienne ; l’on pense ici aux actes que nous posons en rapport
notamment avec le paiement des impôts, les souscriptions aux emprunts et aux certificats du
Trésor, l’envoi du courrier, l’introduction d’une action en justice, la perception des prestations
sociales, qui relèvent indiscutablement des finances publiques.
Les Finances publiques ont pour objet l’étude des problèmes financiers qui se posent aux
organismes publics.
I. NOTIONS ESSENTIELLES – DOMAINE DES FINANCES

PUBLIQUES
D’emblée, il faut préciser que dans le domaine des Finances Publiques, l’histoire, la politique
et l’économie sont liées. Historiquement, les finances publiques « modernes » ont succédé aux
finances publiques « classiques », modifiant les conceptions économiques et la répartition du
pouvoir budgétaire.
A. Finances publiques et institutions financières
1) Finances Publiques et Institutions financières
On a souvent tendance à confondre les finances publiques avec les institutions financières.
Celles-ci sont en fait des structures mises en place pour gérer les affaires financières.
Cependant, pour clarifier la notion de Finances publiques, il faut partir du terme « finance ». Le
mot « finance » a toute une histoire et revêt un sens ambivalent. Au sens ancien, finance dérive
du verbe « finer » qui signifie payer. Finance a ainsi pour synonyme paiement et désignait
« ressource pécuniaire ». Au sens moderne, la signification dépend de l’utilisation du mot et
varie selon que l’article est au singulier ou au pluriel. La finance (au singulier) désigne la bourse
des valeurs. La bourse des valeurs est le lieu où s’échangent, par l’intermédiaire des sociétés en
bourse, des valeurs mobilières (actions et obligations). Les finances (au pluriel) désignent
l’ensemble des ressources et dépenses de l’Etat. Autrement dit, il s’agit des activités de l’Etat
dans le domaine de l’argent. Par ailleurs, c’est aussi la science régissant cette activité.
Si le mot finance désigne les affaires d’argent, de paiement, l’expression « institutions
financières » serait plus vaste que celle de finances publiques car elle englobe l’ensemble des
mécanismes de financement public et privé des activités économiques.
5
T.-G. Kalonji
Il faut signaler que le terme finance a un sens plus profond chez les anglo-saxons.
« Fine » en anglais veut dire couramment « beau », notamment en parlant du temps qu’il fait.
Il veut aussi dire « une pénalité », c’est-à-dire « une amende » payée à la suite d’une
contravention ou infraction à une loi.
Par extension, l’ensemble de « fines » ou « finance » a désigné l’ensemble du butin pris par un
conquérant sur un ennemi et donc par un souverain sur les vassaux soumis. Le mot anglais
« finance » est repris en français avec le sens noble qu’il a aujourd’hui. C’est ainsi que le verbe
« financer » a pris la place de l’ancien verbe « finer », qui n’était rien d’autre qu’une altération
de « finir ».
2) Finances Publiques
Pendant longtemps, l’enseignement des finances publiques a été exclusivement juridique. Il

s’agissait d’étudier les règles administratives et constitutionnelles auxquelles doivent se plier
l’Etat et les autres personnes publiques. Les Finances regroupaient le droit budgétaire (règles
d’élaboration et de vote du Budget), le droit de la comptabilité publique (règles d’exécution des
dépenses et recettes publiques), le droit fiscal (règles d’établissement, de recouvrement et de
contrôle de l’impôt), enfin le droit financier (règles applicables à l’émission d’un emprunt).
Au fur et à mesure que le budget deviendra un outil d’intervention en matière économique et
sociale, la conception purement juridique des finances publiques s’avèrera insuffisante. Ainsi,
une place de plus en plus importante est accordée à ses aspects économiques. On s’intéresse
notamment à l’impact des finances publiques en matière économique, par exemple l’effet
productif ou improductif des dépenses publiques, l’utilisation du déficit budgétaire, les effets
de la fiscalité sur le comportement des agents économiques. Aujourd’hui, l’enseignement des
finances publiques revêt à la fois un aspect juridique très important, en raison de la
constitutionnalisation du droit budgétaire et du développement des contraintes internationales,
et aussi un aspect économique considérable compte tenu de l’importance des prélèvements
publics constatés dans la plupart des pays.
Les finances publiques désignent ainsi une double réalité : c’est à la fois un secteur de la réalité
de la vie sociale et une discipline scientifique.
B. Domaine des finances publiques
Dans le domaine des finances, l’histoire, la politique et l’économie sont liées. Historiquement,
les finances publiques « modernes » ont succédé aux finances publiques « classiques »,
modifiant les conceptions économiques et la répartition institutionnelle du pouvoir budgétaire.
Le glissement de la période classique à la période moderne date de l’entre-deux-guerres. Il
correspond au passage d’un système libéral, où le budget est économiquement neutre et la
procédure budgétaire dominée par le Parlement, à un système interventionniste, dans lequel le
budget influence l’économie et la matière budgétaire est contrôlée par l’exécutif.
Comme on peut le constater, les finances publiques comme discipline scientifique ont pour
objet l’étude des moyens et techniques dont disposent les personnes morales publiques pour se
6
T.-G. Kalonji
doter des ressources destinées à couvrir les dépenses nécessaires au fonctionnement de

l’Administration de l’Etat et à l’accomplissement de ses missions.
Le domaine des finances publiques n’est pas aisé à circonscrire. Pendant longtemps, l’étude des
finances publiques s’est limitée aux problèmes financiers des personnes publiques. Parmi
celles-ci, l’Etat occupait, et occupe encore, la place centrale.
Cependant, il ne faut pas confondre les finances publiques ni avec les finances de l’Etat, ni
même avec les finances des personnes publiques. Elles s’intéressent certes à l’Etat, mais
également aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes
internationaux et de plus en plus à des organismes privés chargés des missions de service public,
tels que les ONG. Ce sont, en effet, la notion de service public et celle connexe de prérogatives
de puissance publique qui donnent à la matière sa raison d’être et son unité.
Pour délimiter le domaine des finances publiques, il faut en comprendre la logique et les
distinguer des finances des personnes purement privées. La logique des finances publiques a
évolué suivant les époques.
1) Les Finances Publiques classiques
Pour assurer le fonctionnement de l’Etat, des dépenses sont nécessaires : il faut payer les
fonctionnaires et les fournisseurs, entretenir les locaux et le matériel, distribuer des subventions
et des secours. Comment l’Etat va-t-il couvrir ces dépenses ? La réponse à cette question forme
l’objet même de la science des finances publiques dans sa conception traditionnelle. En la
cherchant, on s’aperçoit immédiatement que les ressources de l’Etat sont toujours tirées d’un
prélèvement sur les citoyens. La science des finances consiste donc, en dernière analyse, à
répartir entre les citoyens le poids des dépenses publiques. La portion supportée par chacun
s’appelle charge publique.
Dans la notion classique, la définition complète des finances publiques est donc la suivante :
« Science des moyens par lesquels l’Etat et les autres collectivités publiques se procurent et
utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques, par la répartition
entre individus des charges qui en résultent ».
Cette définition correspond à la conception classique du domaine des finances publiques. En
effet, l’étude de la science des finances publiques est liée à l’ensemble de la philosophie
politique dominante de l’époque classique. Dans la conception classique, l’Etat devait avoir un
rôle limité au maintien de l’ordre : sécurité intérieure et extérieure, police, justice, défense
nationale. Il devait s’occuper des tâches purement administratives, car on estimait que la
meilleure manière d’assurer le profit économique de la société consistait à privilégier l’initiative
privée, la concurrence économique, l’Etat devant s’abstenir de toute activité économique
propre. La conséquence sur le plan financier est la limitation de l’objet de la science financière.
7
T.-G. Kalonji
2) Les Finances Publiques modernes
La première transformation de la notion classique de finances publiques a consisté à dissocier

les moyens des buts : au fur et à mesure de la substitution de l’interventionnisme au libéralisme,
on s’est aperçu en effet que les techniques financières constituaient pour l’Etat des procédés
très efficaces d’intervention, notamment dans le domaine économique et social, en dehors de
toute idée de couverture des dépenses publiques. Ceci a conduit à un élargissement notable du
domaine de la science des finances publiques, tel que le définissaient les financiers classiques.
Du même coup, la définition des finances publiques est devenue beaucoup moins précise. On
pourrait dire qu’elle est dans la conception moderne en ces termes : « la science qui étudie
l’activité de l’Etat en tant qu’il emploie des techniques particulières, dites techniques
financières : dépenses, impôts, taxes, emprunts, procédés monétaires, budget, etc. » C’est
uniquement une définition par les moyens, les buts n’étant pas différents de ceux qu’on
reconnaît à l’activité de l’Etat en général.
Au plan conceptuel, on peut dire qu'à la doctrine classique de l’Etat libéral, s’est succédé au 20e
siècle celle de l’Etat interventionniste avec pour idée centrale la sauvegarde d’un certain
équilibre général dans la société. On a abouti ainsi à un bouleversement, la tâche de la
dépendance publique n’est plus essentielle. Le capitalisme moderne est un système économique
caractérisé par la propriété privée des moyens de production, le rôle de marché où s’exerce une
concurrence entre les agents économiques, l’importance de l’initiative individuelle (qui n'exclut
pas totalement le rôle de l’Etat) et la recherche et le réinvestissement systématique. L’Etat doit
utiliser ses moyens et pouvoirs pour assurer cet équilibre.
Il faut souligner cependant la parenté profonde entre les deux conceptions. En effet, on a
constaté en définitive que toute la politique économique et sociale de l’Etat moderne, dont la
politique financière n’est qu’un des aspects, a pour but d’établir un équilibre social complet,
une sorte de « plein équilibre » qui dépasse —en l’englobant— la vieille notion d’équilibre
budgétaire. Equilibre de la production et des échanges, équilibre de la répartition des biens et
des risques sociaux, équilibre de la monnaie et des prix, équilibre général du développement de
la nation, équilibre des échanges extérieurs, tels sont les buts essentiels de l’intervention par
des techniques financières en particulier.
III. AUTONOMIE DE LA SCIENCE DES FINANCES

PUBLIQUES
Les phénomènes financiers publics sont toujours des phénomènes complexes ; l’on entend par-
là qu’ils sont le produit d’interactions de tous ordres, faisant intervenir une grande variété de
structures et d’acteurs, ce qui les rend très sensibles aux transformations qui s’opèrent au sein
des sociétés. Une telle hétérogénéité et une telle complexité qui exigeraient une appréhension
globale et la mise en œuvre d’une grande variété de savoir, impliqueraient un travail commun
de chercheurs appartenant aux disciplines les plus diverses. C’est aussi là un des obstacles au
développement d’une science financière autonome. En effet, plusieurs disciplines concourent à
8
T.-G. Kalonji
la constitution d’une science des finances publiques, ce qui a fait dire à certains auteurs qu’il
s’agit d’une discipline carrefour, un point de rencontre où viennent se retrouver d’autres
sciences.
A. Les sciences concourant à la réalisation de la science des Finances

Publiques
Partant de l’évolution même des finances publiques, on peut facilement déceler un nombre
important de disciplines ayant des rapports ou concourant à la réalisation de la science des
finances publiques :
 L’histoire : celle-ci a une place particulière en raison des résistances que les
administrations financières ont toujours opposé aux changements et également de la
lenteur avec laquelle les systèmes fiscaux évoluent. De plus, le conflit entre finances
classiques et modernes montre les étapes de la réflexion en la matière.
 La sociologie : l’apport de la sociologie —principalement la sociologie politique— a

permis de préciser certaines notions financières, telle que celle de dépense publique. Les
finances publiques sont adaptées à l’environnement social, politique et économique.
 La psychologie : celle-ci permet notamment l’analyse du phénomène de confiance,

essentiel en matière de crédit public (l’emprunt d’Etat n’est possible que si les citoyens
font confiance à l’emprunteur qui est l’Etat à travers ses dirigeants) et la compréhension
des réactions du contribuable devant les prélèvements fiscaux.
 La statistique: elle permet une meilleure vue des phénomènes financiers, ceux-ci se
traduisant, pour la plupart, par des chiffres. En effet, l’établissement des prévisions
financières se fonde sur l’étude des statistiques.
 Les relations internationales et le droit international. Aujourd’hui, il est un fait accepté

par tous : les finances internationales influencent fortement les finances internes et,
parfois, les règles internationales se substituent aux lacunes du droit interne.
Mais outre ces disciplines, il en est trois qui tiennent une place particulièrement importante : le
droit, l’économie et la science politique. Ces trois disciplines se chevauchent, tel que précisé
ci-après.
B. Rapports entre Finances publiques et Droit
D’emblée, il faut préciser que les finances publiques se situent au centre des enseignements de
Droit public. Les liens entre les finances publiques et le droit public sont tellement étroits que,
pendant longtemps, ils empêchèrent les finances publiques de se constituer en une discipline
autonome. Les Finances publiques étaient considérées comme une branche du droit public, d’où
l’expression « législation financière ». Progressivement, elles se sont dégagées de l’emprise du
9
T.-G. Kalonji
droit public à travers ses deux branches principales, le droit constitutionnel et le droit
administratif.
1) Finances publiques et Droit constitutionnel
Les liens entre les finances publiques et le droit constitutionnel apparaissent tantôt par la
soumission des mécanismes financiers aux règles constitutionnelles (la perception de l’impôt
doit faire l’objet d’une autorisation législative annuelle, institution de la procédure du vote des
lois de finances, bases de la répartition des impôts dans les Etats à structures fédérales), tantôt
par l’influence exercée par les phénomènes financiers sur l’équilibre constitutionnel (les
considérations financières jouent fortement sur la répartition des pouvoirs entre l’Etat fédéral
et les Etats fédérés). De même l’équilibre entre l’exécutif et le législatif est commandé par la
répartition financière entre ces deux pouvoirs. De façon générale, les pouvoirs du Parlement
dans les régimes parlementaires de type britannique sont dus à sa maîtrise sur le budget.
2) Finances publiques et Droit administratif
Du 19e au milieu du 20e siècle, les finances publiques constituaient encore un chapitre du droit
administratif tel que le révèlent les écrits de Sarigny publiés en 1954.
Quand bien même aujourd’hui, les finances publiques auraient acquis une indépendance par
rapport au droit administratif, elles gardent encore des liens étroits avec le droit administratif
qui se manifestent particulièrement du fait de :
 l’emprunt des règles du droit administratif, par exemple les règles en matière de
contentieux fiscal ;
 l’influence grandissante de l’Inspection Générale des Finances, qui déborde largement

le domaine de la gestion des finances publiques pour s’étendre à l’administration toute
entière.
C. Rapports entre Finances Publiques, Science Economique et Science

Politique
Pour les financiers classiques, les finances publiques étaient essentiellement de nature
administrative et comptable. Elles posaient surtout des problèmes juridiques d’aménagement
des pouvoirs des autorités de l’Etat, et des problèmes techniques d’organisation des impôts et
de tenue de la comptabilité.
Pour les financiers modernes, les finances publiques ont un caractère différent et leur objet est
plus vaste : elles sont à la fois une branche de la science économique et une branche de la
science politique.
10
T.-G. Kalonji
1) Finances Publiques, branche de la Science Economique
Les moyens financiers sont essentiellement employés par l’Etat pour réaliser des interventions
dans le domaine économique : régulation de la production et des échanges, équilibre des prix,
égalité dans la distribution, maintien du pouvoir d’achat de la monnaie… Ils sont intégrés dans
les mécanismes de l’économie et aménagés en fonction de ceux-ci. Les finances publiques
tendent à devenir ainsi, sous un certain aspect, une branche de l’économie financière.
L’économie financière aurait ainsi absorbé entièrement la science des finances.
Mais, si étroits que soient les liens qui unissent ces deux disciplines, on ne saurait les confondre,
leurs objectifs étant différents :
 L’économie financière étudie les phénomènes financiers sous leur aspect global : elle
analyse les « flux financiers ». Ainsi, recherche-t-elle les effets du prélèvement fiscal
sur l’économie ou les conséquences du déséquilibre budgétaire sur la conjoncture
économique ou encore les répercussions des dépenses publiques d’investissement sur la
croissance économique.
 Les finances publiques, au contraire, étudient le mécanisme des opérations financières
individuelles, recherchent les règles suivant lesquelles doit être assis un impôt,
déterminent les voies de recours ouvertes à un contribuable et définissent les techniques
de contrôle d’une opération de dépenses. On l’a dit ci-avant, les règles juridiques y
tiennent une large place. Cependant, ces opérations financières ne pourraient être bien
comprises si elles n’étaient replacées dans leur environnement économique qui, seul,
peut leur donner pleine signification.
Ainsi, les liens entre l’économie et les finances demeurent étroits ; il est impossible de les
séparer totalement. Ici encore, on doit constater que les données économiques conditionnent les
opérations financières mais aussi que les opérations financières influent sur l’économie. Si la
science économique est, comme on l’a affirmé parfois, la science de la richesse, il est normal
que les finances publiques, qui constituent une fraction de cette richesse, soient conditionnées
par l’économie.
2) Finances Publiques, branche de la Science Politique
On ne peut réduire cependant les finances publiques modernes à cet aspect économique, si
important soit-il. Tout d’abord, ce n’est pas seulement dans le domaine économique que se
produisent les interventions de l’Etat au moyen des techniques financières : on les rencontre
aussi dans le domaine social (égalisation des revenus), familial (aide à la natalité), intellectuel
(subventions aux activités artistiques ou éducatives) et même très spécifiquement politique
(fonds secrets). Ensuite, même dans le domaine économique, l’Etat ne poursuit pas seulement
des objectifs économiques : il agit en fonction du bien-être et du développement de la
communauté nationale dans son ensemble, dont le développement économique n’est qu’un
aspect.
11
T.-G. Kalonji
L’utilisation des techniques financières pose essentiellement, en réalité, des problèmes de

science politique. Ces techniques financières sont des formes particulières de l’autorité
publique, des aménagements spéciaux du pouvoir de l’Etat; pouvoir et autorité qui sont les
objets mêmes de la science politique.
Les Finances Publiques sont ainsi une branche de la Science Politique : c’est sous cet angle
qu’on peut les appréhender dans leur totalité, et non pas en saisir seulement un aspect
particulier.
En définitive, les Finances publiques sont ainsi à la fois une discipline juridique, une discipline
économique et politique. Cependant, il faut admettre que c’est une discipline autonome qui
emprunte à d’autres sciences.
12
T.-G. Kalonji
PARTIE I :
NOTION DU BUDGET ET SES PRINCIPAUX
SUPPORTS JURIDIQUES
Il convient d’évoquer, d’une part, les notions du budget (chap. 1), et de s’intéresser, d’autre
part, aux principaux supports juridiques du budget (chap. 2).
13
T.-G. Kalonji
Chapitre 1. Notion du Budget

Section 1. Définition et précision sémantique
Le terme « Budget » vient du vieux français « bouge » ou « bougette » qui désignait un petit
sac de cuir dans lequel on mettait l’argent. Il a été repris par les anglais et représentait alors la
valise dans laquelle le Ministre des Finances anglais (le Chancelier de l'Echiquier) apportait
aux Parlementaires les documents comprenant les dépenses et les recettes de l’Etat. Ce n’est
qu’en 1802 qu’il a été consacré juridiquement en France : les termes « aperçus ou états de
prévisions » étaient les seuls usités sous l’Ancien Régime. D’où l’expression « ouvrir le
Budget » lors de la présentation budgétaire aux communes.
BOUVIER et Al. notent que la notion de Budget est ambiguë, parce que c’est un instrument
financier et comptable, auquel il faut donner une forme juridique.
LEROY-BEAULIEU définit le Budget comme étant un état de prévoyance des recettes et des
dépenses pendant une période déterminée, un tableau évaluatif des recettes à réaliser et des
dépenses à effectuer ; c’est, en outre, une autorisation ou une injonction donnée par les pouvoirs
compétents à faire ces dépenses et à réaliser ces recettes.
Ainsi, il existe une ambivalence dans le sens du concept de Budget :
 Le Budget-Acte de prévision : Pour bien gouverner, le Gouvernement doit prévoir jusqu’à

leurs moindres détails, les ressources et les charges auxquelles il sera confronté, au lieu
d’être là à enregistrer les choses sans savoir vers quelle direction il va. Le tout doit être
conçu dans un programme annuel comportant des objectifs, des stratégies et des actions à
mener pour garantir l’ordre, la paix et le développement économique de la nation ;
 Le Budget-Acte d’autorisation : Ce principe suppose l’antériorité de l’autorisation par

rapport aux opérations autorisées. Le vote du Budget par le Parlement doit en principe
précéder l’ouverture de l’exercice.
Les notions de Loi de Finances et de Budget sont distinctes. La Loi de Finances est un acte
juridique d’autorisation, alors que le Budget consiste en un document comptable de prévision.
En effet, aux termes de l’article 3 point 30 de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux
finances publiques (LOFIP), la Loi de Finances est « l’acte par lequel sont prévues et
autorisées, par le Parlement, les ressources et les charges du pouvoir central pour un exercice
budgétaire donné. La loi en détermine, dans le respect de l'équilibre budgétaire et financier, la
nature, le montant et l'affectation. Elle est la traduction financière annuelle du programme
d'action du Gouvernement de la République ».
Il ressort donc de cette disposition légale que le concept de Loi de Finances est exclusivement
réservé au Budget du pouvoir central, à l’exclusion des budgets provinciaux et des ETDs, dont
les supports juridiques sont respectivement l’édit budgétaire et la décision budgétaire.
14
T.-G. Kalonji
Dans le langage courant, les deux concepts de budget et de Loi de Finances sont souvent
confondus : Le budget est la partie comptable de la Loi de Finances, alors que cette dernière,
en elle-même, en est le support juridique. C’est la Loi de Finances qui va déterminer les
dépenses et les recettes publiques, alors que le budget décrit comment elles vont l’être. En
d’autres termes, le budget, document comptable, prévoit le budget de l’année à venir et
comprend les crédits ayant une incidence sur l’équilibre de l’année à venir ; tandis que la Loi
de Finances est l’acte juridique adopté par le Parlement, autorisant le Gouvernement (Pouvoir
central) à prélever les recettes au moyen de l’impôt ainsi que l’exécution des dépenses
publiques. Le contenu de la Loi de Finances est plus large que celui du Budget, entité
comptable. Néanmoins, les deux dimensions sont indissociables. Ce qui précède vaut mutatis
mutandis pour l’édit ou la décision budgétaire.
Dans le cadre de ce cours, il est fait alternativement usage de deux concepts, sans aucune
distinction ; autrement dit, Budget du gouvernement central et Loi de Finances sont usités
comme des synonymes.
Il n’est tout de même sans intérêt de relever les trois sens que le législateur congolais apporte
dans la terminologie du concept du Budget, à savoir « Budget de l’Etat », « Budget provincial »
et « Budget de la province » :
 Le Budget de l’Etat est un document contenant les prévisions des recettes et des
dépenses du pouvoir central consolidées avec celles des provinces (Article 3 point 4 de
la LOFIP) ;
 Le Budget provincial, c’est un document contenant les prévisions des recettes et des
dépenses des ETDs intégrées dans celles de la province (Article 3 point 5 de la LOFIP) ;
 Le Budget de la province est, quant à lui, un document contenant les prévisions des
recettes et des dépenses de la province (Article 3 point 6 de la LOFIP).
Section 2. Caractéristiques essentielles du Budget

Le Budget est un acte à la fois politique, juridique, économique et social.
Dans le cadre de ce module de formation, seules les caractéristiques politiques et juridiques
sont précisées ci-après.
§1. Budget - acte politique
Le budget est un acte hautement politique, car il contient les grandes options politiques de
l’Etat. C’est en quelque sorte un acte par lequel le pouvoir législatif (Parlement) avalise le plan
d’actions du pouvoir exécutif (Gouvernement).
Le choix budgétaire de l’État est un choix politique. Elu sur un programme politique, le
Gouvernement souhaite concrétiser les engagements qu'il a pris. Ces engagements se traduisent
par une affectation des recettes à certaines dépenses. Le budget constitue l’intermédiaire
obligatoire pour atteindre des objectifs.
C’est la caractéristique première du budget. Il est le reflet financier de la politique
gouvernementale, provinciale ou encore locale, puisque quelque soit le programme politique,
15
T.-G. Kalonji
il aura nécessairement des conséquences sur les recettes et sur les dépenses. Il est d’ailleurs
voté par des élus politiques.
Reflet d’une vision politique, le budget est également un enjeu de pouvoir, car c’est par son
biais qu’ont pu apparaître les régimes parlementaires démocratiques.
§2. Budget - acte juridique

Le budget est un acte juridique puisqu’il prend la forme d’un acte administratif en ce qui
concerne les collectivités locales et les établissements publics, et d’une loi en ce qui concerne
l’Etat : la Loi de Finances. Cette dernière n’est cependant pas une loi ordinaire. Elle présente
des différences d’ordre formel et d’ordre matériel. Formellement, si la Loi de Finances est
votée par le Parlement, sa procédure d’élaboration lui est propre. Matériellement, il convient
de distinguer ces différences selon leur contenu et leurs effets :
 Si la loi comprend des dispositions générales et impersonnelles s’appliquant sans

limitation de temps, il n’en va pas totalement de même de la Loi de Finances. Il y a
donc bien là une différence quant au contenu. A titre illustratif, si certaines lois de
finances créent de nouveaux impôts, modifient le régime d’autres ou encore posent des
règles relatives au contrôle des finances publiques, elles constituent, pour ces
dispositions, une loi au sens matériel. Il en va autrement pour les dispositions qui ont
pour objet l’autorisation de la perception des recettes et l’autorisation de dépenser, ces
dispositions n’ayant qu’un caractère annuel ;
 Les effets d’une Loi de Finances se distinguent nettement d’une loi ordinaire puisque
les autorisations budgétaires ne sont pas créatrices de droits au profit des particuliers.
Autrement dit, il est impossible à un requérant de les invoquer en justice sous prétexte
qu’elles ont créé à son profit des droits nouveaux.
Section 3. Bicéphalisme du budget: dépenses publiques et recettes publiques

Le budget de l’Etat est un document bicéphale, contenant d’une part les dépenses ou les charges
publiques et, d’autre part, les recettes ou les ressources publiques.
En pratique, ce bicéphalisme se constate nettement en République Démocratique du Congo où
l’Administration en charge du Budget imprime ce document en deux volets ou tomes distincts :
d’une part, un document contenant les prévisions des dépenses publiques ; généralement, celui-
ci est plus volumineux que le second document qui, d’autre part, contient les prévisions des
recettes publiques.
Ainsi, les sections ci-après clarifient les notions des dépenses ou charges publiques et des
recettes ou ressources publiques.
16
T.-G. Kalonji
§1. Dépenses ou charges publiques
A. Notion des dépenses publiques

Les dépenses publiques « commandent » les budgets, car le pouvoir appartient à celui qui
dépense.
Les dépenses publiques (ou charges publiques) constituent un moyen par excellence de l’action
de l’Etat. Elles servent à consentir une bonne rémunération aux fonctionnaires, aux magistrats
et à ce titre, garantissent la paix, concept cristallisé dans la devise nationale congolaise, à savoir
« Paix, Justice, Travail ». Elles servent à créer directement de l’emploi dans la Fonction
publique et indirectement dans le secteur privé (par l’effet d’entrainement qu’ont les
infrastructures publiques, par exemple). Elles constituent un levier important dans le
développement de la Nation en impulsant les infrastructures, l’éducation à la santé, etc.
Juridiquement, les dépenses ou charges publiques sont celles effectuées par les collectivités
publiques, c'est-à-dire l’Etat, les provinces, territoires, villes et établissements publics. En
d’autres termes, ce qui donne à une dépense le caractère public, c’est la qualité juridique de
l’auteur de la dépense, le fait qu’il s’agit d’un organe ou d’une institution publique.
Dans la même optique, le Professeur Bakandeja estime que, juridiquement, les dépenses
publiques sont les dépenses des collectivités publiques. Par celles-ci, on désigne l’Etat et les
collectivités locales dotées de la personnalité morale. Autrement dit, ce qui donne à une dépense
le caractère public, c’est la qualité juridique de l’auteur de la dépense, le fait qu’il s’agit d’un
organe ou d’une institution publique. Toutes les dépenses des collectivités publiques sont des
dépenses publiques, tandis que toutes les dépenses des particuliers et des collectivités privées
(association, société, etc.) sont des dépenses privées. C’est donc la nature juridique d’une
collectivité, son caractère de personne morale publique, qui définit la dépense publique.
Cependant, avec le progrès réalisé dans le domaine de la sociologie politique, les dépenses
publiques sont uniquement celles effectuées par les pouvoirs publics et les collectivités
publiques dans l’exercice de leur pouvoir de commandement.
B. Classification des dépenses publiques en droit budgétaire congolais

En RD Congo, l’Etat (y compris les provinces et ETDs) fait face à plusieurs dépenses,
notamment la paie des fonctionnaires et agents publics, les frais de fonctionnements des
institutions publiques, les investissements nationaux, la prise en charge de grands travaux, etc.
Il en ressort que toutes les dépenses n’ont pas la même utilité ou importance. Certaines sont des
dépenses de simple fonctionnement, et par conséquent, pourraient être mieux encadrées, sinon
comprimées ou supprimées. D’autres sont à caractère social, et de ce fait, contribuent à
l’amélioration du vécu quotidien de la population. D’autres encore (celles d’investissements)
sont nécessaires pour faciliter le fonctionnement régulier de l’économie nationale. D’autres
enfin, comme celles concernant le remboursement de la dette publique, garantissent la
crédibilité et renforcent l’image du pays, ce qui permet à l’Etat de contracter d’autres dettes
dans l’avenir.
Par ailleurs, aux termes de l’article 36 de la LOFIP, les charges budgétaires sont classées par
programme, administration, nature économique telles que définies par la nomenclature en
vigueur ou suivant toute autre classification présentant un intérêt pour leur analyse, suivi et
17
T.-G. Kalonji
évaluation. Elles comprennent les dépenses courantes, les dépenses en capital ainsi que les prêts
et avances (Art. 37 de la LOFIP) :
 Les dépenses courantes sont groupées sous six titres ou grandes natures, à savoir :
 Titre 1er: Dette publique en capital. Ce sont les dépenses couvrant la dette intérieure1
et la dette extérieure2 ;
 Titre II : Frais financiers. Ils concernent notamment les commissions bancaires, les
frais de licence d'importation, les montants des intérêts à devoir aux institutions
financières internationales et autres bailleurs des fonds ainsi que les montants des
arriérés sur frais financiers consolidés ;
 Titre III: Dépenses de personnel. Elles permettent de prendre en charge notamment la
rémunération du personnel actif de l'Etat, des membres des institutions politiques, les
dépenses accessoires de Personnels;
 Titre IV : Biens et matériels. Ce sont notamment les dépenses liées aux fournitures et
petits matériels, pièces de rechange pour équipements, produits alimentaires,
agroalimentaires et accessoires ;
 Titre V : Dépenses de prestations. Ces dépenses couvrent, entre autres, les publicités,
communiqués, impressions, reproductions, reliures ;
 Titre VI : Transferts et interventions. Il s’agit des dépenses de subventions,
contributions internationales, charges sociales, etc.
 Les dépenses en capital sont groupées sous deux titres ou grandes natures, à savoir :
 Titre VII : Equipements. Ces dépenses visent à couvrir, notamment, les équipements
éducatifs, culturels et sportifs, les équipements de communication, les contrats
d'études ;
 Titre VIII : Construction, réfection, réhabilitation, addition d'ouvrage et édifice,

acquisition immobilière. Dans ces dépenses, l’on retrouve la construction d'ouvrages
et d’édifices, l’acquisition de terrains et bâtiments, etc.
 Les dépenses des prêts et avances forment un titre ou grande nature à savoir :
 Titre IX : Prêts et avances. Ces dépenses concernent notamment des fonds que le pays
met à la disposition d’autres pays au titre de prêt. Dans l’état actuel de l’économie
nationale congolaise, ces dépenses sont inexistantes au Budget national.
1
Constituée des arriérés sur les dépenses du Personnel en Franc Congolais ; de la dette envers les fournisseurs de
biens et prestations et les entrepreneurs des travaux publics ; des certificats des dépôts en Franc Congolais ; des
bons du trésor et des billets de trésorerie ; des avances consenties par des tiers à l'Etat ; des arriérés des loyers ;
des arriérés sur les dépenses de Personnel en devises ; des arriérés de remboursement des intérêts débiteurs
considérés BCC.
2
Constituée des montants des capitaux empruntés par le gouvernement du pays envers les différents bailleurs des
fonds dans le cadre des aides et dons bilatéraux et multilatéraux : les clubs (Kinshasa, Londres et Paris), les
institutions financières Internationales (FMI, Banque Mondiale, BAD) et autres (Pays et Multinationales).
18
T.-G. Kalonji
§2. Recettes ou ressources publiques
A. Notion des recettes publiques
Les recettes publiques sont l’ensemble des recettes perçues par les administrations publiques.
Elles se constituent essentiellement des impôts, droits et taxes. Les recettes publiques
contribuent avec les emprunts publics au financement des dépenses publiques. Elles sont
l’ensemble des sources de financement qui alimentent les Budgets publics.
B. Classification des recettes publiques en droit budgétaire congolais
Aux termes de l’article 34 de la LOFIP, les ressources budgétaires sont regroupées sous un
même titre. Elles comprennent les ressources internes et les ressources extérieures.
Les ressources internes sont composées de recettes courantes, de recettes en capital et de

recettes exceptionnelles.
 Les recettes courantes sont :

 le produit des impôts et taxes relevant de la fiscalité directe et indirecte ;
 le revenu du domaine et des participations financières et de ses autres actifs et
droits, notamment la part du pouvoir central dans le bénéfice des entreprises
publiques ;
 le produit des recettes administratives et judiciaires, des redevances et des taxes
rémunératoires des services rendus ;
 le produit des amendes ;
 les produits divers.
 Les recettes en capital sont :

 le produit des cessions du domaine;
 le produit des cessions de ses participations financières ainsi que de ses autres
actifs et droits.
 Les recettes exceptionnelles sont :

 les dons et legs intérieurs courants pour les dépenses courantes;
 les dons et legs intérieurs projets pour les dépenses d’investissement;
 le remboursement des prêts et avances;
 le produit des emprunts intérieurs (bons du trésor, par exemple).
Quant aux ressources extérieures, elles sont composées de recettes exceptionnelles qui sont :
 les dons et legs extérieurs courants pour les dépenses courantes ;

 les dons et legs extérieurs projets pour les dépenses d’investissement;
 les tirages sur emprunts extérieurs.
19
T.-G. Kalonji
§3. Equilibre entre dépenses et recettes publiques
L’article 14 de la LOFIP dispose que « Le budget du pouvoir central, de la province ou de

l’ETD est présenté en équilibre. Il prévoit le montant des dons, fixe le ou les plafonds des
emprunts et détermine l’affectation des ressources en résultat pour assurer l’équilibre
budgétaire et financier ».
Il ressort de cette disposition que les prévisions du montant des dépenses publiques annuelles
doivent égaler celles du montant global des recettes. C’est alors que le budget est dit en
équilibre. D’où l’expression consacrée dans l’exposé des motifs des lois de finances
congolaises, à savoir « la Loi de finances de l’exercice X est présentée en équilibre, en recettes
et en dépenses, à X milliards de FC, … » ou « le budget de l’exercice X a été arrêté en équilibre
à CDF X milliards, en recettes et en dépenses ».
Le principe de l’équilibre budgétaire est la clé de voûte des finances publiques classiques. Il est
profondément enraciné par ailleurs dans l’opinion publique à cause de l’analogie avec les
finances privées : ne pas dépenser plus que ses revenus, équilibrer ses ressources et ses
dépenses, n’est-ce pas la règle d’or de la sagesse privée ?
Ce principe est l’égalité mathématique entre le résultat de chaque colonne, celle des ressources
et celle des charges. Le Budget équilibré, celui dont le solde est nul, est l’idéal.
En droit budgétaire congolais, le principe de l’équilibre du budget est une expression de la

politique budgétaire qui est l’ensemble de mesures prises par les pouvoirs publics, relatives aux
dépenses et aux recettes de l’Etat, visant à atteindre certains équilibres et objectifs
macroéconomiques (Article 3 point 31 de la LOFIP).
Lorsqu’il n’y a pas égalité entre les dépenses publiques et les recettes publiques, le budget de
l'État est en déséquilibre et, dans cette optique, deux hypothèses se dessinent :
 Soit, les dépenses publiques sont supérieures aux ressources (recettes) publiques, et on
parle du « déficit budgétaire ». Celui-ci peut être compensé :
 par l’emprunt (ce qui déplace le problème dans le temps, suppose
la confiance des créanciers, et a de toute façon un coût puisqu'il faut payer
des intérêts) ;
 par le recours à des réserves préalablement accumulées à partir d'excédents
budgétaires réalisés les années antérieures ;
 par des hausses d'impôts, à supposer qu'elles n'atteignent pas le point de rupture où
elles détruisent le gisement fiscal, ou par des baisses d'impôts, qui peuvent
éventuellement augmenter les rentrées fiscales ;
 par une émission monétaire (« planche à billets »), qui ne déplace pas la difficulté
dans le temps, mais en change la nature en modifiant la valeur de la monnaie. Cette
méthode n'est plus utilisée depuis des décennies dans les pays développés , elle est
même impossible dans les États qui ont confié la gestion de la monnaie à une banque
centrale indépendante ;
 par une réduction des dépenses publiques.
20
T.-G. Kalonji
 Soit, les dépenses publiques sont inférieures aux recettes publiques, et on parle de
« surplus ou excédent budgétaire ».
L’excédent budgétaire d’un exercice précédent peut être reporté à l’exercice suivant aux
fins de couvrir notamment un éventuel déficit budgétaire.
21
T.-G. Kalonji
Chapitre 2 : Principaux supports juridiques du budget : lois de

finances, édits budgetaires et decisions budgetaires
L’analyse de ce chapitre permet d’appréhender les concepts de « loi de finances », « édit
budgétaire », et « décision budgétaire », tels que circonscrits en droit budgétaire congolais.
En effet, dans le chapitre précédent, il est relevé que le budget est l’expression financière de la
politique gouvernementale, la partie chiffrée de la Loi de Finances, de l’édit budgétaire ou de
la décision budgétaire. Ces trois instruments constituent donc des supports juridiques du budget.
Section 1. Lois de finances

§1. Définition de la Loi de finances
Aux termes de l’article 3 point 30 de la LOFIP, la Loi de finances est définie comme étant
« l’acte par lequel sont prévues et autorisées, par le parlement, les ressources et les charges
du pouvoir central pour un exercice budgétaire donné. La loi en détermine, dans le respect de
l'équilibre budgétaire et financier, la nature, le montant et l'affectation. Elle est la traduction
financière annuelle du programme d'action du Gouvernement de la République ».
Il ressort de ce qui précède que la Loi de Finances est l’expression juridique du budget du
pouvoir central de l’Etat.
§2. Objet et champ d’application des lois de finances
Aux termes de l’article 17 de la LOFIP, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la
nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat compte tenu d’un
équilibre économique et financier qu’elles définissent.
Elles tiennent compte des priorités du Gouvernement inscrites dans son programme de
développement économique et social contenu dans son plan d’actions ainsi que son évaluation
en termes d’objectifs et de résultats attendus.
§3. Différentes lois de finances et de leurs contenus respectifs
Il existe, au regard de l’article 18 de la LOFIP, quatre (4) lois de finances, en l’occurrence :
 la Loi de Finances de l’année ;

 les lois de finances rectificatives ;
 la loi portant reddition des comptes ;
 la loi portant ouverture de crédits provisoires.
A. Contenu de la Loi de Finances de l’année

Les lois de finances initiales ou lois de finances de l’année, sont les plus importantes, car elles
doivent être votées avant le début de l’année. La Loi de finances initiale est par conséquent le
document de référence pour une année budgétaire. Elle contient, pour une année civile, toutes
les ressources et toutes les charges du pouvoir central qui traduisent, à travers un document
22
T.-G. Kalonji
unique appelé budget du pouvoir central, le plan d’actions du Gouvernement, ainsi que son
évaluation en termes d’objectifs et de résultats attendus.
Le Budget du pouvoir central comprend le budget général, les budgets annexes et les comptes
spéciaux (Articles 20 à 25 de la LOFIP).
La Loi de finances de l’année comporte des dispositions relatives à la perception des recettes
internes et externes ainsi que celles relatives aux ressources qui affectent l’équilibre budgétaire. Elle
comporte aussi toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget du
pouvoir central. Elle comprend l’évaluation de chaque nature de recettes budgétaires.
De la combinaison des articles 22 et 65 de la LOFIP, il ressort que la Loi de finances de l’année

fixe pour le budget général, par ministère ou institution et par programme, le montant des
autorisations d’engagement annuelles et pluriannuelles ainsi que des crédits de paiement. Elle
fixe, par ministère ou institution et par budget annexe, les plafonds des autorisations d’emplois
rémunérés. Par Budget annexe et par compte spécial, elle fixe le montant des autorisations
d’engagement et de crédits de paiement ouverts ou exceptionnellement des découverts
autorisés. Dans ce cas, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte
d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois
suivant sa création. Durant cette période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé
par la Loi de finances créant le compte.
Ces dispositions introduisent la notion de la budgétisation pluriannuelle en droit budgétaire

congolais.
Par ailleurs, la Loi de finances de l’année autorise l’octroi des garanties de l’Etat et en fixe les
conditions. Elle autorise le pouvoir central à prendre en charge les dettes de tiers, à constituer
tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale des dettes, et fixe le
régime de cette prise en charge ou de cet engagement. Elle fixe les plafonds des charges du
budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de
comptes spéciaux ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par le pouvoir
central. Elle arrête les données générales de l’équilibre budgétaire et fixe globalement la
dotation de 40% des recettes à caractère national allouées aux provinces conformément à la
Constitution.
En effet, aux termes de l’article 175 alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006, la part des
recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40%. Elle est retenue à la
source.
La Loi de finances de l’année établit la répartition des recettes à caractère national

conformément aux articles 219 à 221 de la LOFIP.
Enfin, elle peut, le cas échéant :
 Comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année ;

 Définir les modalités de répartition des concours du pouvoir central aux provinces et
ETDs ;
23
T.-G. Kalonji
 Approuver des conventions financières ;

 Comporter toute disposition relative à l’information et au contrôle du Parlement sur la
gestion des finances du pouvoir central.
Figure 1 : Répartition des recettes à caractère national et mécanisme de la Caisse

Nationale de Péréquation
B. Contenu de la Loi de Finances rectificative

Les lois de finances rectificatives sont des lois de finances qui servent à modifier les prévisions
initiales en cours d’année. Il n’est pas obligatoire d’en avoir une tous les ans, mais en pratique
on en compte deux ou trois
Deux types de raisons justifient le recours aux lois de finances rectificatives, à savoir les raisons
économiques, dans la mesure où, à la suite d’un retournement de conjoncture, les prévisions
doivent être modifiées, et les raisons politiques, lorsqu’il y’a alternance en cours d’année et que
l’ancienne Loi de Finances initiale votée par l’ancienne majorité politique doit être modifiée.
En RDC, la Loi de Finances rectificative contient les modifications des dispositions de la loi
initiale présentée en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la Loi de finances de
l’année ; c’est-à-dire, elle est la seule qui peut, en cours d’année, modifier certaines dispositions
de la Loi de finances de l’année. Cependant, il existe quelques exceptions à ce principe,
notamment :
 Des transferts de crédits peuvent être opérés entre les programmes d’un même ministère
ou d’une même Institution. Ils concernent les titres de même nature repris dans chacun
des programmes. Le montant cumulé des transferts de crédits effectués sous cette forme
au cours d’une même année, est fixé par décret du Premier Ministre délibéré en Conseil
des Ministres sur proposition du Ministre ayant le Budget dans ses attributions (Article
48 de la LOFIP).
24
T.-G. Kalonji
 Des transferts de crédits peuvent être effectués entre programmes de différents

Ministères ou Institutions. Ces transferts concernent les crédits destinés à financer
certaines actions d’un programme. Ils se rapportent aux titres de même nature repris
dans chacun des programmes. Ils interviennent par décret du Premier Ministre après
avis préalable du Ministre ayant le Budget dans ses attributions et sur proposition des
Ministres ou responsables d’institutions concernés. Ils font l’objet de propositions
d’ouverture des crédits dans le projet de Loi de Finances rectificative (Article 49 de la
LOFIP).
 Les autorisations d’engagement pluriannuelles ainsi que les crédits de paiement non
consommés à la fin de l’exercice sur un programme et un titre déterminés, sont reportés
sur l‘exercice suivant sur le même programme et le même titre ou, lorsqu’il s’agit de
cas exceptionnels dûment justifiés, sur le même titre d’un programme poursuivant les
mêmes objectifs. Les arrêtés de report, pris conjointement par le Ministre ayant le
Budget dans ses attributions et le ministre ou le responsable de l’institution intéressé
interviennent au plus tard le 31 mars de l’année suivant celle à la fin de laquelle la
disponibilité des autorisations d’engagement pluri annuelles et des crédits de paiement
a été constatée (Article 53 de la LOFIP).
 Si, en cours d’année, les recettes effectives des comptes d’affectation spéciale sont
supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent
être ouverts dans la limite de cet excédent conformément à l’article 129 de la
Constitution. Ils sont ratifiés dans la prochaine Loi de Finances rectificative (Article 64
de la LOFIP). Ce article 129 de la Constitution fait référence à la possibilité pour le
Parlement, durant ses vacances, d’habiliter le Gouvernement à décider dans certaines
matières qui relèvent normalement de la Loi, aux fins de l’exécution urgente du
Programme d’action gouvernementale. Ce mécanisme fait intervenir trois textes
juridiques, à savoir : la loi d’habilitation ; l’ordonnance-loi délibérée en Conseil des
Ministres; et la loi de ratification qui entérine l’action du Gouvernement.
 Les fonds de concours sont constitués, d’une part, par des fonds à caractère non fiscal
versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt
public et, d’autre part, par les produits de legs et donations attribués au pouvoir central.
Ils sont directement portés en recettes au Budget général, au Budget annexe ou au
compte spécial considéré. Des crédits supplémentaires de même montant sont ouverts
sur la dotation concernée par arrêté du Ministre ayant le Budget dans ses attributions
(Article 70 de la LOFIP).
 Les parties des crédits disponibles à la fin de l’année budgétaire, destinées à couvrir des
dépenses résultant d’obligations existant à charge du pouvoir central à la date du 31
octobre et qui n’ont pu être ordonnancées et payées au 31 décembre, peuvent être
reportées à l’année suivante. Ces parties des crédits sont ajoutées aux crédits de
paiement correspondant du Budget de ladite année (Article 93 de la LOFIP).
25
T.-G. Kalonji
Les articles et les montants des dépenses courantes auxquels cette procédure est
applicable, sont énumérés dans un état approuvé par ordonnance-loi du Président de la
République, prise sur proposition conjointe des Ministres ayant les Finances et le
Budget dans leurs attributions, dans les deux mois qui suivent la fin de l’année
budgétaire. Ils font l’objet d’un arrêté du Ministre ayant le Budget dans ses attributions
et sont ratifiés dans la prochaine Loi de Finances (Article 94 de la LOFIP).
 Les opérations financières du pouvoir central, sous la forme notamment d’emprunts, de

prêts, de garanties, de subventions ou de prises de participations sont conclues par le
Ministre ayant les Finances dans ses attributions après avis du Ministre ayant le Budget
dans ses attributions. Elles ne peuvent entrer en vigueur que si une loi les autorise.
Toutefois, en cas des vacances parlementaires, les conventions financières de prêts ou
d’emprunts peuvent être approuvées par une ordonnance-loi du Président de la
République. Dans ce cas, un projet de loi de ratification est déposé immédiatement au
Parlement pour entériner cette approbation (Article 108 de la LOFIP).
Ainsi, dans l’exécution de la Loi de finances annuelle, le Gouvernement n’a pas besoin d’une
autorisation parlementaire pour effectuer toutes les opérations définies dans les hypothèses sus-
énumérées.
C. Contenu de la loi portant reddition des comptes

La loi portant reddition des comptes est une catégorie à part, car ce n’est pas une loi de
prévision ; c’est une loi de bilan qui fait le point de l’exécution budgétaire. Elle permet de
constater les résultats définitifs de l’exécution de la Loi de Finances de l’année à laquelle elle
se rapporte et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de ladite loi,
complétée le cas échéant par les lois de finances rectificatives.
En effet, toute bonne gestion financière exige de faire le point de la situation à un moment
donné, pour se rendre compte du résultat obtenu et s’inspirer de ce résultat pour l’action future.
C’est ainsi que les entreprises commerciales ou industrielles établissent les bilans de leurs
activités en fin d’exercice. Il en est de même pour un Etat qui veut assurer une bonne gestion
des finances publiques. Outre ce souci de bonne gestion, le pouvoir exécutif doit rendre compte
au pouvoir législatif de l’exécution du Budget.
La loi portant reddition des comptes, dont le projet est supervisé par le Ministre ayant les
Finances dans ses attributions, est présentée dans les mêmes formes que la Loi de finances de
l’exercice clos auquel elle se rapporte. Elle constate les résultats définitifs de l’exécution de la
Loi de Finances de l’année à laquelle elle se rapporte et approuve les différences entre les
résultats et les prévisions de ladite loi complétée, le cas échéant, par les lois de finances
rectificatives.
Chaque année, la loi portant reddition des comptes arrête le compte général du pouvoir central
et règle définitivement le budget de l’exercice précédent. Elle constate le montant des
encaissements des recettes et des dépenses payées se rapportant à une même année. Elle ratifie,
le cas échéant, les crédits ouverts par Ordonnance-loi du Président de la République et
26
T.-G. Kalonji
approuve, par le vote des crédits complémentaires, les dépassements de crédits résultant des cas
de force majeure. Elle annule la différence entre le montant des crédits ouverts par le budget
et le montant de dépenses payées au 31 décembre augmenté de celui des crédits reportés
conformément aux articles 53 et 93 de la LOFIP.3
Par ailleurs, la loi portant reddition des comptes établit le compte de résultats qui comprend :
 Le déficit ou l’excédent résultant de la différence entre les recettes et les dépenses du

Budget général et des Budgets annexes ;
 Les profits et pertes constatés dans l’exécution des comptes spéciaux ;
 Les profits et pertes résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie.
Enfin, loi portant reddition des comptes autorise l’inscription des résultats définitifs des
opérations au compte consolidé destiné à l’enregistrement des soldes positifs ou négatifs
obtenus au cours des différentes gestions budgétaires.
D. Contenu de la loi portant ouverture de crédits provisoires
En droit budgétaire congolais, la loi portant ouverture de crédits provisoires autorise le

recouvrement des recettes et l’engagement des dépenses nécessaires au fonctionnement
minimum des services publics, lorsque :
 Le Gouvernement n’a pas déposé, en temps utile, le projet de Loi de Finances de l’année
pour être promulgué avant le début de l’exercice;
 Le projet de Loi de Finances voté en temps utile par le Parlement et transmis pour
promulgation avant l’ouverture du nouvel exercice budgétaire fait l’objet d’un renvoi
au Parlement par le Président de la République.
De manière générale, l’Assemblée Nationale dispose de 40 jours à compter de la date du dépôt

pour adopter le projet de Loi de Finances de l’année. Si quinze (15) jours avant la fin de la
session budgétaire, soit le 1er décembre, le Gouvernement n’a pas déposé son projet de Loi de
Finances de l’année suivante, il est réputé démissionnaire conformément à l’article 126 de la
Constitution. Dans ce cas, le Gouvernement demande à l’Assemblée Nationale et au Sénat
l’ouverture de crédits provisoires. A cet effet, le Gouvernement dépose à l’Assemblée Nationale
avant le 15 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, un projet de loi portant
ouverture de crédits provisoires.
3
Les articles évoqués disposent, respectivement, ce qui suit :
Article 53 : « Les autorisations d’engagement pluri annuelles ainsi que les crédits de paiement non consommés
à la fin de l’exercice sur un programme et un titre déterminés sont reportés sur l‘exercice suivant sur le même
programme et le même titre ou, lorsqu’il s’agit de cas exceptionnels dûment justifiés, sur le même titre d’un
programme poursuivant les mêmes objectifs. Les arrêtés de report, pris conjointement par le ministre ayant le
Budget dans ses attributions et le ministre ou le responsable de l’institution intéressé interviennent au plus
tard le 31 mars de l’année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des pluri annuelles et des crédits
de paiement a été constatée. »
Article 93 : « Les parties des crédits disponibles à la fin de l’année budgétaire, destinées à couvrir des dépenses
résultant d’obligations existant à charge du pouvoir central à la date du 31 octobre et qui n’ont pu être
ordonnancées et payées au 31 décembre, peuvent être reportées à l’année suivante. Ces parties des crédits
sont ajoutées aux crédits de paiement correspondant du Budget de ladite année. »
27
T.-G. Kalonji
A défaut de vote, dans les quinze (15) jours du dépôt, le projet de loi portant ouverture de crédits
provisoires est mis en vigueur le premier jour de l’exercice budgétaire par ordonnance-loi du
Président de la République délibérée en Conseil des Ministres.
La loi portant ouverture de crédits provisoires est mise en exécution jusqu’au

31 janvier de l’année concernée si le dépôt du projet de Loi de Finances de l’année a eu lieu
avant le 1er décembre.
Si le Gouvernement est réputé démissionnaire, la loi portant ouverture de crédits provisoires est
mise en exécution jusqu’au vote de la Loi de Finances de l’année.
Section 2. Edits budgétaires et décisions budgétaires

§1. Liminaire
Aux termes de l’article 197 alinéas 1 et 2 de la Constitution du 18 février 2006, « l’Assemblée

Provinciale est l’organe délibérant de la province. Elle délibère dans le domaine des
compétences réservées à la province et contrôle le Gouvernement provincial ainsi que les
Services publics provinciaux et locaux. Elle légifère par voie d’édit ». L’article 205 de la même
Constitution dispose ce qui suit :
« Une Assemblée Provinciale ne peut légiférer sur les matières de la compétence exclusive du
pouvoir central. Réciproquement, l'Assemblée Nationale et le Sénat ne peuvent légiférer sur les
matières de la compétence exclusive d'une province. Toutefois, l'Assemblée Nationale et le Sénat
peuvent, par une loi, habiliter une Assemblée provinciale à prendre des édits sur des matières de la
compétence exclusive du pouvoir central. (…) Dans les matières relevant de la compétence
concurrente du pouvoir central et des provinces, tout édit provincial incompatible avec les lois et
règlements d'exécution nationaux est nul et abrogé de plein droit, dans la mesure où il y a
incompatibilité. La législation nationale prime sur l'édit provincial ».
De ces dispositions constitutionnelles, il ressort qu’en RDC les finances publiques des
provinces sont réglementées par les édits budgétaires. Qu’en est-il alors de la réglementation
des finances publiques des ETDs ? En d’autres termes, l’on serait tenté de s’interroger sur
l’existence juridique de décisions budgétaires, étant donné que le constituant de 2006 ne les a
pas expressément citées.
En effet, la réponse à ce questionnement est indirectement contenue dans l’article 3 de la même
Constitution qui reconnait l’existence, la personnalité juridique et l’autonomie administrative
et financière des ETDs en ces termes : « Les provinces et les ETDs de la République
Démocratique du Congo sont dotées dé la personnalité juridique et sont gérées par les organes
locaux. Ces ETDs sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie. Elles jouissent de la libre
administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines,
financières et techniques ».
Cette disposition a été reprise, à quelque différence près, par l’article 5 alinéa premier de la Loi
n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration
des provinces ainsi que l’article 5 alinéa deuxième de la Loi organique n°08/016 du 07 octobre
28
T.-G. Kalonji
2008 portant composition, organisation et fonctionnement des ETDs et leurs rapports avec l'Etat
et les Provinces.
Il ressort donc de ces dispositions que les ETDs, dotées de la personnalité juridique et de
l’autonomie financière, ont droit à la gestion de leurs ressources propres, en vue de garantir leur
fonctionnement et leur développement. A cet effet, ce sont leurs organes délibérants, à savoir
le Conseil Urbain4, le Conseil Communal5, et le Conseil de Secteur ou de Chefferie6 qui ont le
pouvoir de décider, dans les limites de leurs compétences, sur les Budgets des leurs entités
respectives.
Par ailleurs, les décisions budgétaires trouvent leur existence juridique dans la « constitution
financière » de la République Démocratique du Congo qu’est la Loi n° 11/011 du 13 juillet
2011relative aux Finances Publiques (LOFIP) déjà évoquée.
§2. Définition de l’édit budgétaire et de la décision budgétaire
Aux termes de l’article 3 point 18 de la LOFIP, la décision budgétaire est « l’acte par lequel
sont prévues et autorisées, par les organes délibérants des ETDs, les ressources et les charges
locales d’un exercice budgétaire. Il en détermine, dans le respect de l’équilibre budgétaire et
financier, la nature, le montant et l’affectation. Il est la traduction financière annuelle du
programme d’action de développement de l’entité concernée ».
Quant à l’édit budgétaire, c’est « l’acte par lequel sont prévues et autorisées, par l’Assemblée
Provinciale, les ressources et les charges provinciales d’un exercice budgétaire. Il en
détermine, dans le respect de l’équilibre budgétaire et financier, la nature, le montant et
l’affectation. Il est la traduction financière annuelle du programme d’action de développement
de la province » (Article 3 point 19 de la LOFIP).
Le point 20 du même article 3 de la LOFIP définit l’édit d’intégration budgétaire comme étant
« l’acte par lequel est présenté le budget provincial, obtenu par l’intégration des budgets des
ETDs dans celui de la province ».
Par ailleurs, l’article 132 de la LOFIP renforce les définitions sus relevées, en disposant que
« l’édit budgétaire et la décision budgétaire sont des actes par lesquels sont prévus et autorisés,
par les organes délibérants respectifs, les ressources et les charges provinciales et locales d’un
exercice budgétaire. Ils en déterminent, dans le respect de l’équilibre budgétaire et financier,
la nature, le montant et l’affectation. Ils sont la traduction financière annuelle du programme
d’action de développement de l’entité concernée ».
§3. Objet et champ d’application des édits et décisions budgétaires
Aux termes de l’article 133 de la LOFIP, l’édit budgétaire concerne les finances de la province.
La décision budgétaire concerne les finances des ETD, à savoir la ville, la commune, le secteur
4
Aux termes des articles 8 et 12 de la Loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition,
organisation et fonctionnement des ETDs et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces, le Conseil urbain est l'organe
délibérant de la ville. Il adopte le projet de Budget de la ville.
5
Voir l’article 48 de la Loi organique n°08/016 sus citée.
6
Voir l’article 70 de la Loi organique n°08/016 sus citée.
29
T.-G. Kalonji
ou la chefferie. Le budget de la province intègre à titre statistique, informatif et pour la

consolidation, celui des ETD y rattachées.
§4. Différents édits et décisions budgétaires et de leurs contenus respectifs
A l’instar des lois des finances, il existe quatre (4) sortes d’édits ou décisions budgétaires, à
savoir (Article 134 de la LOFIP) :
 Les édits ou décisions budgétaires de l’année ;

 Les édits ou décisions portant ouverture de crédits provisoires ;
 Les édits ou décisions budgétaires rectificatifs ;
 Les édits ou décisions portant reddition des comptes.
Leurs contenus respectifs sont explicités ci-après :
A. Contenu des édits et décisions budgétaires de l’année

L’édit budgétaire ou la décision budgétaire de l’année contient, pour une année civile, toutes
les ressources et toutes les charges de la province ou de l’ETD qui traduisent à travers un
document unique appelé Budget de la province ou de l’ETD les programmes d’actions du
Gouvernement provincial ou du Collège exécutif de l’ETD, ainsi que leurs évaluations en
termes d’objectifs et de résultats attendus.
On peut nettement apercevoir dans ce qui précède, quelques principes budgétaires déjà
examinés, à savoir l’annualité ou l’annalité (année civile), l’universalité (toutes les ressources
et toutes les charges) et l’unité de caisse (document unique).
Chaque budget comprend le budget général de la province ou de l’ETD concernée et, le cas
échéant, les budgets annexes.
Par ailleurs, l’édit budgétaire ou la décision budgétaire de l’année comporte des dispositions
relatives à la perception des recettes de toute nature conformément aux articles 147 à 149 de la
LOFIP et celles relatives aux ressources qui affectent l’équilibre budgétaire.
L’édit budgétaire ou la décision budgétaire de l’année comporte aussi toutes les dispositions
relatives aux affectations de recettes au sein du budget général de la province ou de l’ETD.
Il/elle en comprend l’évaluation de chaque nature de recettes budgétaires.
Il/elle fixe pour le budget de la province ou pour celui de l’ETD, par programme, le montant
des autorisations d’engagement et des crédits de paiement. Il/elle fixe, par Ministère et
Institution au niveau provincial ou par organe et service au niveau local et par Budget annexe,
les plafonds des autorisations d’emplois rémunérés, le montant des autorisations d’engagement
et des crédits de paiement ouverts.
Ceci met en relief le caractère de la pluriannualité budgétaire et de la budgétisation-programme

que la LOFIP imprime au budget, à tous les échelons du pouvoir (Gouvernement central,
Province et ETD).
30
T.-G. Kalonji
L’édit budgétaire ou la décision budgétaire de l’année fixe les plafonds des charges du Budget
général de la province ou de l’ETD et de chaque Budget annexe, ainsi que le plafond des
autorisations des emplois rémunérés. Il/elle arrête les données générales de l’équilibre
budgétaire. Toutefois, l’édit budgétaire fixe globalement la dotation, en termes de recettes à
caractère national et d’intérêt commun, destinée aux ressources des ETD qui en dépendent,
conformément aux dispositions de la LOFIP. Enfin, il/elle peut, le cas échéant :
 comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année ;

 définir les modalités de répartition des concours des provinces aux ETD ;
 approuver des conventions financières ;
 comporter toute disposition relative à l’information et au contrôle de l’Assemblée
provinciale ou de l’organe délibérant au niveau local sur la gestion des finances de la
province ou de l’ETD.
B. Contenu des édits ou décisions budgétaires rectificatifs

En droit budgétaire congolais, l’édit budgétaire rectificatif ou la décision budgétaire
rectificative contient les modifications des dispositions de l’édit ou de la décision de l’année
présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que l’édit budgétaire ou la décision
budgétaire de l’année.
En d’autres termes, seuls les édits ou les décisions budgétaires rectificatives peuvent, en cours
d’année, modifier certaines dispositions de l’édit budgétaire ou de la décision budgétaire de l’année.
Il existe cependant des exceptions, notamment dans les cas ci-après :

1) Des transferts de crédits peuvent être opérés entre les programmes d’un même ministère ou
d’une même institution au niveau provincial ou de l’ETD. Ils concernent les titres de même
nature repris dans chacun des programmes. Le montant cumulé des transferts de crédits
effectués sous cette forme au cours d’une même année est fixé par arrêté du Gouverneur ou
du responsable de l’exécutif local sur proposition du ministre provincial ou de l’échevin ayant
le budget dans ses attributions. Ces transferts font l’objet des propositions d’ouverture des
crédits dans le projet d’édit budgétaire ou de décision budgétaire rectificatifs (Article 161 de
la LOFIP).
2) Des transferts de crédits peuvent être effectués entre les programmes de différents
ministères ou institutions au niveau provincial ou de l’ETD. Ces transferts concernent
les crédits destinés à financer certaines actions d’un programme. Ils se rapportent aux
titres de même nature repris dans chacun des programmes. Ils interviennent par arrêté
du Gouverneur ou du responsable de l’exécutif local après avis préalable du ministre
provincial ou de l’échevin ayant le budget dans ses attributions et sur proposition des
ministres concernés. Ils font l’objet de propositions d’ouverture des crédits dans le
projet d’édit budgétaire ou de décision budgétaire rectificatifs (Article 162 de la
LOFIP).
3) Les autorisations d’engagement pluriannuelles ainsi que les crédits de paiement non
consommés à la fin de l’exercice sur un programme et un titre déterminés sont reportés
sur l‘exercice suivant sur le même programme et le même titre ou, lorsqu’il s’agit de
31
T.-G. Kalonji
cas exceptionnels dûment justifiés, sur le même titre d’un programme poursuivant les
mêmes objectifs. Les arrêtés de report, pris conjointement par le ministre provincial ou
l’échevin ayant le budget dans ses attributions et le ministre provincial ou l’échevin
concerné interviennent au plus tard le 31 mars de l’année suivant celle à la fin de laquelle
la disponibilité des autorisations d’engagement pluriannuelles et des crédits de paiement
a été constatée (Article 166 de la LOFIP).
4) Enfin, les engagements de dépenses effectuées par les ordonnateurs restent dans la limite
des crédits budgétaires correspondants et demeurent subordonnées aux autorisations, avis
ou visas prévus par les lois et règlements en vigueur. Les engagements de dépenses, autres
que celles de personnel, se rapportant aux autorisations d’engagement annuelles ne peuvent
intervenir après le 31 octobre de chaque année. Les parties des crédits disponibles à la fin
de l’année budgétaire, destinées à couvrir des dépenses résultant d’obligations existant à
charge de la province ou de l’ETD à la date du 31 octobre et qui n’ont pu être ordonnancées
et payées au 31 décembre, peuvent être reportées à l’année suivante. Ces parties des crédits
sont ajoutées aux crédits de paiement correspondant au Budget de ladite année (Article 194
de la LOFIP).
Ainsi, dans l’exécution de l’édit ou de la décision budgétaire annuelle, le Gouvernement provincial

ou l’exécutif de l’ETD concerné, n’a pas nécessairement besoin d’une autorisation de l’organe
délibérant pour effectuer toutes les opérations définies dans les hypothèses prérappelées.
C. Contenu des édits ou décisions portant reddition des comptes
La définition de la loi portant reddition des comptes que nous avons précédemment évoquée,
s’applique mutatis mutandis à l’édit ou la décision portant reddition des comptes.
En effet, l’édit ou la décision portant reddition des comptes, dont l’élaboration est supervisée par le
Ministre provincial ou l’Echevin ayant les Finances dans ses attributions, constate les résultats
définitifs d’exécution de l’édit ou de la décision budgétaire de l’année à laquelle il se rapporte. Il
approuve les différences entre les résultats et les prévisions dudit édit ou de ladite décision de l’année
complétée, le cas échéant, par ses édits budgétaires ou décisions budgétaires rectificatives.
A cet effet, l’édit ou la décision portant reddition des comptes est présenté dans les mêmes
formes que l’édit budgétaire ou la décision budgétaire de l’exercice clos auquel il se rapporte.
Chaque année, il/elle arrête le compte général de la province ou de l’ETD et règle
définitivement le budget de l’exercice précédent. A ce titre, il/elle constate le montant des
encaissements des recettes et des dépenses payées se rapportant à une même année. Il/elle
approuve, par le vote des crédits complémentaires, les dépassements de crédits résultant des cas
de force majeure. Il/elle annule la différence entre le montant des crédits ouverts par le Budget
et le montant de dépenses payées au 31 décembre augmenté de celui des crédits reportés
conformément aux articles 166 et 194 de la LOFIP.
Enfin, l’édit ou la décision portant reddition des comptes du budget de la province ou de l’ETD
établit le compte de résultats qui comprend :
 le déficit ou l’excédent résultant de la différence entre les recettes et les dépenses du
Budget général et des budgets annexes ;
32
T.-G. Kalonji
 les profits et pertes résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie.
L’édit ou la décision portant reddition des comptes autorise l’inscription des résultats définitifs
des opérations au compte consolidé destiné à l’enregistrement des soldes positifs ou négatifs
obtenus au cours des différentes gestions budgétaires.
D. Contenu des édits portant ouverture des crédits provisoires

D’emblée, notons que l’article 134 de la LOFIP dispose expressément, qu’ont caractère d’édits
ou de décisions budgétaires, les édits ou décisions portant ouverture de crédits provisoires. Il
est cependant curieux de constater que, dans l’article 144 de la même LOFIP, le législateur ne
se limite qu’à expliciter la nature juridique de l’édit portant ouverture des crédits provisoires,
ignorant la décision portant ouverture des crédits provisoires.
L’on est donc tenté de savoir s’il s’agit d’un mutisme volontaire ou d’un simple oubli de la part
du législateur. En effet, les exécutifs des ETD sont aussi en droit de requérir une autorisation
de la part de leurs organes délibérants, aux fins de recouvrer des recettes et d’engager des
dépenses nécessaires au fonctionnement minimum de leurs services, lorsque leurs projets de
décisions budgétaires de l’année n’ont pas été déposés en temps utile.
L’édit portant ouverture de crédits provisoires autorise le recouvrement des recettes et
l’engagement des dépenses nécessaires au fonctionnement minimum des services de la province
lorsque le Gouvernement provincial n’a pas déposé le projet d’édit budgétaire de l’année en
temps utile pour être promulgué dans le délai prévu respectivement aux articles 188 et 189 de
la LOFIP.
En effet, si l’Assemblée provinciale n’adopte pas le projet d’édit budgétaire de l’année déposé
en bonne et due forme avant le 15 décembre, les dispositions dudit projet sont confirmées par
arrêté du Gouverneur de Province, délibéré en Conseil Provincial des Ministres, pour entrer en
vigueur le 1er janvier de l’année de son exécution. Si 10 jours après le vote conjoint du projet
de Loi de Finances par l’Assemblée nationale et le Senat, le Gouvernement provincial ne dépose
pas le projet d’édit budgétaire sur le bureau de l’Assemblée provinciale, il est réputé
démissionnaire.
Dans ce cas, le Gouvernement provincial, expédiant les affaires courantes, présente à

l’Assemblée provinciale le projet d’édit portant ouverture des crédits provisoires qui doit être
voté au plus tard le 30 décembre. A défaut, il est mis en vigueur par arrêté du Gouverneur de
province, délibéré en Conseil provincial des Ministres, le 1er janvier de l’année de son
exécution. L’édit portant ouverture des crédits provisoires est mis en exécution jusqu’au vote
de l’édit budgétaire de l’année (Article 188 de la LOFIP).
Le projet de décision budgétaire de l’ETD prend en compte le résultats du vote de l’édit

budgétaire de la province en ce qui concerne la quotité des recettes à caractère national et des
taxes d’intérêt commun revenant à l’ETD et tout autre concours lui consenti par la province.
33
T.-G. Kalonji
PARTIE II :
ELABORATION, ADOPTION ET EXECUTION DU
BUDGET
Le processus budgétaire renvoie aux étapes par lesquelles les différents supports du budget, tels
qu’analysés dans la première partie de cet enseignement, sont mis en place à tous les échelons
du pouvoir, à savoir au niveau de l’Etat (lois de finances), des Provinces ainsi que des ETDs
(édits budgétaires et décisions budgétaires).
Ces étapes constituent donc ce qu’il conviendrait de dénommer « droit procédural budgétaire»
et sont au nombre de trois, à savoir : l’élaboration du budget par l’exécutif ; le dépôt du budget
par ce dernier devant l’organe délibérant (y compris la procédure d’adoption et de promulgation
par le Président de la République, Chef de l’Etat) ; et l’exécution du budget par l’exécutif.
Dans le cadre de ce cours, nous ne nous intéresserons qu’au seul processus budgétaire du
pouvoir central, dans la mesure où il vaut mutatis mutandis aux niveaux provincial et local.
Pour une meilleure étude, il convient d’analyser, d’une part, le processus d’élaboration et
d’adoption de la loi de finances (chapitre 3) et, d’autre part, le procéssus d’exécution de la loi
de finances (chapitre 4).
34
T.-G. Kalonji
Chapitre 3 : Processus d’élaboration et d’adoption de la loi de

finances de l’année
La loi de finances initiale constitue, chaque année, l’acte juridique qui autorise et limite les
moyens accordés aux différentes administrations de l’Etat. Elle est aussi l’expression la plus
complète et précise de la politique gouvernementale et le principal instrument de sa politique
économique. Son examen fournit au Parlement l’occasion de discuter, de critiquer, voire
d’infléchir l’orientation des politiques publiques. Pour toutes ces raisons, la préparation d'un
budget est un processus à la fois technique et politique éminemment complexe qui reste le
monopole du gouvernement.
L'élaboration du budget relève donc de la compétence exclusive du pouvoir exécutif: dans la
mesure où le budget constitue la traduction de la politique du Gouvernement, il paraît légitime
que celui-ci soit chargé de sa préparation, en outre, seul le Gouvernement dispose des ressources
techniques et humaines nécessaires à la mise au point du budget. La préparation et le vote sont
insérées dans des procédures réglementaires et constitutionnelles.
Section 1. Auteurs du Budget

§1. Aspect politique de la préparation
L’initiative de l’élaboration des textes budgétaires est un monopole du gouvernement

conformément à la Constitution et à la loi relative aux finances publiques. Ces deux textes ne
se réfèrent, à aucun moment, à des propositions de lois de finances d’émanation parlementaire.
L’exemple d’initiative parlementaire en matière budgétaire est celui des Etats-Unis où, en
raison du principe de séparation rigide des pouvoirs induit par le régime présidentiel, le
Président ne dispose pas de la faculté de déposer des projets de loi, du moins directement.
A. Ministre ayant le Budget dans ses attributions et le Ministre des Finances

C’est le problème politique de savoir qui des membres du gouvernement a prééminence et
compétence en matière d’élaboration du projet de budget de l’Etat. La réponse à cette question
diffère selon les régimes politiques adoptés par les Etats. Ce n’est pas le lieu de revenir sur cette
polémique.
A titre de rappel, les systèmes mis en œuvre tiennent compte de la différenciation résultant de
la nature des régimes institués. En République démocratique du Congo, c’est par un système de
collaboration entre les Ministères du Budget et des Finances que la question semble être résolue.
B. Premier Ministre
L’article 91 de la Constitution dispose : « Le Gouvernement définit, en concertation avec le
Président de la République, la politique de la nation et en assure la responsabilité ».
L’article 77 de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques dispose :
« Sous l’autorité du 1er Ministre, le Ministre ayant le Budget dans ses attributions prépare le
projet de loi de finances de l’année qui est présenté au Gouvernement pour approbation avant
sa transmission à l’Assemblée Nationale ». Le Premier Ministre n’intervient pas dans le
35
T.-G. Kalonji
processus technique et administratif de préparation du budget, mais c’est lui qui fixe la
stratégie budgétaire, à partir des grands choix qui lui sont proposés par le Ministre du Budget
et lui qui rend les arbitrages sur les différends pouvant opposer le Ministre du Budget aux
« Ministres dépensiers ».
C. Président de la République
A la faveur de l’article 77 de la Constitution, qui prévoit la collaboration entre les deux chefs
de l’exécutif, l’influence du Président de la République sur la politique budgétaire est évidente
compte tenu de la place éminente qu’occupe l’institution Président de la République et que le
Gouvernement issu des élections doit nécessairement appliquer le programme du Président de
la République élu au suffrage universel.
§2. Problèmes techniques

Ils concernent les procédés employés pour évaluer les recettes et les dépenses inscrites dans le
projet de budget.
Ceux-ci ont trait aux techniques d’évaluation des dépenses et des recettes. Il s’agit en fait de
présenter les méthodes administratives d’évaluation des recettes et des dépenses, tâche délicate.
Autrement dit, comment sont déterminés les chiffres inscrits dans le projet de budget et sur
quelles bases se fait la prévision budgétaire ? C’est poser le problème de l’évaluation des
masses budgétaires de l’Etat.
Dans l’ensemble, les méthodes d’évaluation des dépenses et des recettes qui ont beaucoup
évolué conservent un caractère administratif ; c’est-à-dire qu’elles se font dans le cadre des
services publics, d’après la nature des dépenses et des recettes.
A. Prévision des dépenses

Celle-ci semble relativement facile : il suffit pour chaque ministère d’évaluer directement le
coût des services publics qui dépendent de lui, compte tenu de leur extension possible.
Techniquement, cela ne présente pas de très grandes difficultés.
Mais, des considérations politiques peuvent conduire quelquefois à fausser volontairement les
prévisions, ce qu’il convient d’éviter.
1. Les dangers d’évaluations majorées ou minorées. Le risque d’évaluation majorée est le
plus naturel : il concerne surtout les services existants. En présentant une surévaluation de
leurs besoins, on sera d’abord à l’aise dans la réalisation des dépenses, et l’on pourra
disposer d’excédents qui seront éventuellement utilisables ailleurs par voie de transferts ou
de virement. Le danger de sous-évaluation semble plus étrange au premier abord.
2. La prétendue règle de la priorité des dépenses. On admet traditionnellement que le Budget
de l’Etat se caractérise par la priorité des dépenses sur les recettes. Mais, cette proposition est
de moins en moins admise aujourd’hui car les ressources de l’Etat sont limitées et toutes les
dépenses de l’Etat ne sont pas nécessaires. D’où le recours à des compressions budgétaires
pour établir un pseudo-équilibre.
36
T.-G. Kalonji
B. Evaluation des recettes

Si la prévision des dépenses ne présente guère de difficultés techniques et ne soulève que des
problèmes de sincérité politique, il n'en est pas de même du budget des recettes. Le rendement
des impôts, en particulier, dépend de toute une série de facteurs plus ou moins délicats à prévoir.
Les impôts indirects sont liés au volume de la production et d’échanges, ce volume étant
susceptible de varier très sensiblement d'une année à l’autre. En apparence, les impôts directs
sont liés moins immédiatement au processus économique, mais ils en dépendent très
étroitement aussi, en fait.
Autrement dit, le rendement des différentes ressources financières est fonction de la conjoncture
économique. Dans ce contexte, il est difficile de faire des projections. Mais, cette difficulté est
surmontée grâce au perfectionnement des techniques financières permettant l’abandon de la
règle de la pénultième année pour le système de l’évaluation directe.
1) Règle traditionnelle de la pénultième année
C’est une règle classique qui a été inaugurée en France par Villèle en 1823. Il s’agit d'une
évaluation forfaitaire des recettes, sur la base des résultats du dernier budget exécuté au moment
où l’on prépare le projet budgétaire. Comme cette préparation intervient pendant l’application
du budget de l’exercice précédent, c’est l’avant dernier budget qui sert ainsi de base aux
évaluations, le budget de la « pénultième » par rapport à l’année de budget qu’on élabore. A
titre indicatif, dans le projet de loi budgétaire de 1998, qui se prépare dans le courant de 1997,
on prendrait comme base les résultats du budget de 1996, on prendrait aussi comme base les
résultats du budget de 1995. On recule ainsi de deux ans. Cette technique d’évaluation est
corrigée par le recours à la règle des « tantièmes de majoration ». Le système consistait à ajouter
aux recettes de la pénultième année la moyenne des accroissements qui se sont produits d’une
année à l’autre pendant les cinq années précédentes. Il consiste en définitive à appliquer aux
résultats du dernier exercice connu des correctifs arithmétiques justifiés par les modifications
apportées aux tarifs fiscaux qui tiennent compte des éléments de la conjoncture économique et
aussi des tantièmes de majoration ou de réduction destinés à corriger l’automatisme trop absolu
de la méthode.
La règle de la pénultième année a été longtemps prônée comme un modèle de sagesse

financière. Par l'effet de l'accroissement normal du revenu national d'une année à l'autre, les
recettes publiques ont tendance à s'accroître : l'évaluation forfaitaire sur la base du dernier
budget a donc un caractère de prudence, qui devrait entraîner de légères plus-values de recettes,
un léger excédent budgétaire, idéal des finances classiques.
Cependant, cette règle présente de grandes faiblesses. Les principales sont d'ordre économique.
La règle de la pénultième année ignore le phénomène de cycles économiques marqué par le
niveau économique selon la conjoncture. D'où son abandon en France depuis 1938.
2) Système actuel de l'évaluation directe
Ce système repose sur une analyse aussi précise que possible de la conjoncture économique et
sociale. Il s’agit d’un dépassement de la règle de la pénultième année en fonction du progrès et
37
T.-G. Kalonji
du succès des services de la statistique. Ce progrès permet de tenir compte des flux et reflux
économiques. Le calcul de recette se fait ainsi sur la base de la conjoncture économique
immédiate, ce qui n’exclut pas de recourir au passé.
Concrètement, on évalue les recettes et les dépenses à partir des réalisations des douze derniers
mois connus, ce qui est facilité par les données statistiques et les études économétriques fondées
sur les perspectives économiques, à la réalisation desquelles sont associés les experts des
certaines administrations et organismes spécialisés dans les questions économiques et
financières (Secrétariat Général au Budget ; Secrétariat Général aux Finances ; Direction
Générale des Impôts ; Direction Générale des Douanes et Accises, Direction Générale des
Recettes Administratives, Domaniales, Judiciaires et de Participations ; Banque Centrale ;
Inspection Générale des finances ; Direction Générale de la Dette Publique).
Section 2. Calendrier budgétaire

La préparation du projet de loi de finances initiale peut être décomposée en plusieurs étapes qui
normalement se déroulent sur les neufs premiers mois de l’année.
§1. Phase préliminaire appelée autrement phase des perspectives (janvier-juin)
Cette phase concerne :
A. Définition d’une stratégie budgétaire

Il s’agit pour les autorités compétentes de présenter des documents de travail donnant :
1) Esquisse budgétaire : janvier – février et mars
Les deux premiers mois de l’année sont consacrés par la Direction de la Préparation et du Suivi
du Budget à un exercice interne de définition des perspectives budgétaires qui permettront à la
Direction de proposer au Ministre un certain nombre de grandes options s’inscrivant dans la
politique gouvernementale. Il s’agit en fait de l’élaboration des programmes et l’estimation des
coûts par le gouvernement.
Cet avant-projet est soumis au gouvernement pour examen et approbation. En cas
d’approbation, le projet du budget est élaboré suivant les orientations du gouvernement
consignées dans l’exposé des motifs.
2) Cadrage budgétaire : avril – mai
Le Président de la commission interministérielle économique et financière, après concertation

avec les Présidents des autres commissions gouvernementales, invite le ministre ayant le budget
dans ses attributions à rendre compte des perspectives budgétaires pour l’année à venir. A
l’issue de ce débat d’orientation du Gouvernement, sont arrêtés les grands objectifs de la
politique budgétaire. Enfin, des instructions dans une lettre de cadrage sont adressées à
l’ensemble de ministres.
38
T.-G. Kalonji
B. Finalisation du projet du budget (juin)

Elle passe par la détermination des recettes. Dans le même temps, les prévisions des recettes
sont affinées car les perspectives économiques sont mieux connues en juillet-août, même si
celles-ci restent éminemment aléatoires.
Après examen et adoption en Conseil des Ministres, le projet est déposé dans la seconde moitié
de septembre sur le bureau de l’Assemblée Nationale.
L’analyse des différentes phases de l’élaboration du budget montre l’importance du pouvoir
exécutif en matière budgétaire, en particulier du ministre ayant dans ses attributions le budget.
Dans tous les cas, c’est le pouvoir exécutif qui détient l’exclusivité de la préparation
budgétaire.
Les prévisions des dépenses et des recettes permettent de définir une première esquisse
budgétaire permettant au directeur de la préparation et du suivi budgétaire d'élaborer une
stratégie budgétaire à soumettre au Ministre concerné au mois de mars. En cas d'acceptation de
l'ébauche par ce Ministre, une instruction y relative est diffusée.
Lorsque des modifications sont demandées, l’esquisse est soumise à une commission pour
réexamen.
§2. Phase du budget préfiguré (fin juin – début août)
C’est la phase cruciale au cours de laquelle :

A. Le gouvernement décide de l’enveloppe globale des dépenses et des recettes. Les différents
services de l’Etat sont invités à déposer leurs prévisions pour dépouillement par la
commission budgétaire en vue de la défense des prévisions. Il s’agit de la négociation
contradictoire du plafond des dépenses de chaque ministère et service.
B. Les arbitrages sont réalisés après échanges entre ministères et services publics. Ces
conférences ou réunions budgétaires se concluent sur une liste de points d’accords et de
désaccords qui font l’objet d’un dossier d’arbitrage. Les arbitrages sont effectués par le
directeur de la préparation et du suivi du budget, par les Ministres ayant les finances et le
budget dans leurs attributions ou par le Conseil des Ministres pour les dossiers les plus
importants.
C. Les lettres-plafonds sont adressées aux Ministres. Début juillet, le Conseil des ministres
décide des plafonds de dépenses. Des lettres sont par la suite adressées à chaque ministre
fixant l’enveloppe des crédits du ministère ce qui met donc fin, en principe, à toute
discussion : ces lettres rappellent les principaux points d’accord et d’arbitrage qui précisent
les composantes du budget de chaque ministère.
§3. Globalisation des données (mi-août /début septembre)
Il s’agit de la mise au point définitive du projet budgétaire. A cet effet, le travail est réalisé
comme suit :
39
T.-G. Kalonji
A. La commission budgétaire procède au courant du mois d'août à :

- la rédaction de la synthèse des travaux de défense des prévisions budgétaires ;
- l’élaboration de l’avant-projet du budget de l’exercice.
B. Conformément à la Constitution (art. 126 alinéa 3) et à la loi relative aux finances publiques
(art. 83 alinéa 1), le projet de loi de finances de l’année doit être déposé au bureau de
l’Assemblée Nationale avant le 15 septembre de chaque année.
Section 3 : Intervention du Parlement dans l’adoption de la loi des finances

de l’année
Les règles du parlementarisme rationalisé instaurées par la Constitution de 2006, complétées
par les dispositions de la loi organique, trouve une expression renforcée à l’occasion de la
discussion budgétaire.
En effet, la prépondérance de l'exécutif en matière budgétaire ne se situe pas uniquement au

stade de l'élaboration du budget. L'expérience révèle que cette prépondérance est aussi
manifeste lors de l'examen et du vote du budget par le Parlement. La question se pose de savoir
si le Parlement dispose des moyens pour concourir efficacement à la prise de décision financière
en raison des nombreuses interférences et entraves apportées à son action. La rentrée
parlementaire de septembre est d'ordinaire consacrée à la discussion du projet de loi de finances
de l’année. Le débat budgétaire est donc un des temps forts de la vie d’un pays car le budget est
un instrument de développement économique. Il s’agit en fait de la traduction de la volonté
politique du Gouvernement
Pour que le budget soit un instrument de développement économique, divers instruments

doivent être connus des parlementaires dans l’examen du projet soumis par le gouvernement :
une meilleure connaissance du contexte économique international (prévision macro-
économique, croissance au niveau mondial pour en tirer les conséquences) et de la situation
économique des partenaires et voisins immédiats, une connaissance de l’évolution économique
nationale avec les éléments clés comme le niveau de la dette publique, la balance des paiements,
le taux de change qui est lié à l’image de solvabilité de l’Etat, la politique de taux de l’intérêt,
les recettes fiscales, la politique des investissements. Autant d’éléments qui doivent être
maîtrisés avant toute discussion budgétaire.
§1. Examen du projet de loi de finances de l’année
Le vote du budget est une prérogative essentielle du Parlement dans un régime démocratique.
Le pouvoir législatif est exercé par l'Assemblée Nationale et le Sénat. Le Parlement bénéficie
sur ce point d’un pouvoir protégé par la constitution. Mais depuis un certain temps, on assiste
impuissant à la restriction du rôle du Parlement. On explique que ce sont les raisons politiques
et économiques qui justifient les limitations des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire.
A. Rôle délibératif budgétaire du parlement

Avant de procéder au vote, le Parlement doit délibérer. Deux étapes sont prévues à cet effet :
40
T.-G. Kalonji
- les discussions au niveau de la commission économique et financière;

- les débats en plénière.
1) Rôle de la commission économique et financière du parlement

De façon générale, les commissions économiques et financières des deux chambres jouent un
rôle primordial dans l’examen, l'analyse et la discussion du budget. Chaque commission est
dirigée par un bureau composé entre autres membres, d’un Président et de deux ou trois
rapporteurs, chargés d'étudier les budgets de différents ministères ainsi que les budgets annexes
et comptes spéciaux du Trésor.
A propos des Commissions des finances, il faut préciser que leur rôle est variable et plus ou
moins important selon les pays et selon les époques. En tenant compte de la variation dans
l’espace, on distingue deux systèmes : le système anglais et le système franco-américain. En
France et aux U.S.A., le budget est d’abord discuté, parfois modifié par la Commission avant
d’être présenté au Parlement.
En Grande-Bretagne, il est discuté directement devant le Parlement entier qui se transforme

totalement en Commission des Finances. On parle dans ce cas du comité de la chambre entière.
Chaque commission des finances désigne en son sein des rapporteurs spéciaux chargés
d’étudier les budgets des différents ministères, budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor.
2) Débats en commission
Le système congolais s’inspire du système franco-américain, (avec ses particularités, justifiées
par la nature des régimes politiques institués). Depuis la promulgation de la Constitution du 18
février 2006, les Commissions économique et financière de deux chambres avec les sous-
commissions instituées, participent activement à l’analyse de projets budgétaires. C’est devant
ces sous-commissions que passaient les responsables des services et organismes publics pour
la défense de leurs prévisions.
Parfois certaines des prérogatives du Parlement sont décapitées et c’est le projet du
Gouvernement qui est présenté en séance plénière, la Commission se bornant à porter des
critiques et amendements dans un document. Malgré tout, la Commission des Finances comme
le Ministre des Finances et budget garde toujours une grande influence.
L’histoire parlementaire en République Démocratique du Congo nous enseigne que pendant
plusieurs décennies, la commission économique et financière de l’Assemblée monocamérale
n’a pas eu à jouer pleinement son rôle en matière budgétaire du fait qu’elle était un organe du
Parti-Etat pendant la IIe République. Et même au cours de la longue transition politique comme
après l’adoption de la Constitution de la 3ème République, le Parlement n’a pas su récupérer son
pouvoir budgétaire, se contentant de critiquer le projet du gouvernement suite au système des
parties dominantes ou de majorité parlementaire. Ainsi, les budgets votés ont plus été des
indicateurs de gestion que de véritables instruments de contrôle de la gestion de finances
publiques.
41
T.-G. Kalonji
Comme tout projet ou proposition de loi, le projet de loi de finances de l’année, fait tout d'abord
l’objet d’un débat général, dans lequel interviennent le Premier Ministre qui doit présenter
l’économie générale du projet et les Ministres du budget et des finances, les groupes politiques
du Parlement ainsi que les députés et sénateurs.
La première partie de la loi de finances de l’année doit ensuite être discutée et adoptée.
Lors de la discussion de la seconde partie de la loi de finances qui porte sur les crédits
ministériels, chaque ministre dont les crédits sont soumis à l'examen doit être présent à la
chambre pour expliquer sa gestion et débattre avec les parlementaires du contenu de son budget
; à ce stade, les ministres n'ont plus en face d'eux que les spécialistes de la question : le
rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la Commission et les experts des bureaux
d’études du Parlement.
B. Pouvoir budgétaire du Parlement

Les séances plénières du Parlement sont l’occasion offerte à chaque député de formuler ses
critiques négatives ou positives, à la fois vis-à-vis du projet gouvernemental et vis-à-vis des
amendements apportés. Autrefois, le Parlement avait une souveraineté financière totale, mais
aujourd’hui, ce pouvoir s’est considérablement dégradé. Il ne peut pratiquement pas modifier
profondément le budget proposé par le gouvernement. En plus, sa compétence matérielle est
fort limitée : non seulement, il n'est pas compétent pour l'ensemble des problèmes financiers de
l'Etat, mais encore les délais stricts imposés pour l'adoption du budget constituent une contrainte
pour les députés.
1) Affaiblissement des pouvoirs des députés en matière de dépenses

La tendance à restreindre les pouvoirs parlementaires à ce niveau est généralement considérable
dans tous les pays. Un acte même du Parlement peut limiter le pouvoir de celui-ci, comme c’est
le cas en Grande-Bretagne. En France, depuis la 3e République jusqu’à ce jour, les députés
gardent l’initiative en matière de suppression de dépenses, mais ils ne peuvent pas en principe
créer des dépenses. En République Démocratique du Congo, sous la 2e République, les
parlementaires ont approuvé les projets gouvernementaux plus par acclamation que par des
discussions véritables. Un changement a été cependant constaté au début des années 90 à la
suite de l’ouverture démocratique. Mais le fonctionnement du Parlement est resté le même si
bien qu’en matière de discussions budgétaires, les pouvoirs du Parlement sont demeurés intacts
en rapport avec la situation d’avant l’engagement du processus démocratique. C’est à la fin de
l’année 1995 que les parlementaires avaient finalement compris le sens de leur mission.
Pour la première fois, des discussions véritables ont été engagées au Parlement. L’enveloppe
globale des dépenses pour 1996 a été modifiée à la hausse par le Parlement qui avait estimé que
le gouvernement avait sous-évalué les dépenses pour satisfaire aux recommandations des
Institutions financières Internationales (Fonds monétaires international et la Banque mondiale).
En définitive, c’est cette décision du Parlement qui a été adoptée par la plénière (Loi budgétaire
de l’exercice 1996). De même, l’Assemblée Constituante Parlement de Transition a modifié à
la hausse le projet de budget de l'exercice 2003, proposé à une sanction par le dernier
42
T.-G. Kalonji
gouvernement avant la mise en place des Institutions issues de l’Accord global et inclusif de
Sun City en juillet 2003. Le budget a dû faire l’objet d’un réaménagement pour tenir compte de
la nouvelle donne politique. Le collectif budgétaire soumis à la discussion au niveau de deux
Chambres législatives a été adopté tel quel sans grand débat.
Au cours de deux dernières législatures (2006 - 2011 et 2011 - 2018), le Parlement n’a pas su
user des pouvoirs importants lui conférés par le législateur pour influer sur la gestion des
finances publiques par le gouvernement.
2) Affaiblissement des pouvoirs des députés en matière des recettes

De façon générale, l’évolution est presque identique comme en matière des dépenses, mais le
principe est inverse. Les députés ont perdu l’initiative d’amendements pour diminuer ou
supprimer les recettes, mais ils gardent toute initiative pour créer les recettes. L’article 127 de
la Constitution du 18 février 2006 est assez explicite à cet égard : « Les amendements au projet
de loi de finances ne sont pas recevables lorsque leur adoption a pour conséquence, soit une
diminution des recettes, soit un accroissement des dépenses, à moins qu’ils ne soient assortis
de propositions compensatoires ».
Ces contraintes juridiques ont amené les parlementaires à rechercher les moyens pour agir, d’où
la tentative de fait de sauvegarder leurs prérogatives. Ces tentatives varient selon les régimes
politiques.
Dans les régimes à système partisan (comme la Grande-Bretagne), le rôle du Gouvernement est
capital. Mais dans le système partisan souple, le Parlement dispose d’une influence certaine de
fait et d’une capacité de mise en œuvre qui lui permet de manifester son désaccord par deux
techniques. Il s’agit de :
 la réduction indicative des crédits : ne pouvant augmenter une dépense qu’il désire, le
Parlement manifestera son mécontentement en le diminuant de manière explicite. Le
Gouvernement averti, procède par lettre de rectification à l’augmentation souhaitée par
le Parlement ;
 le refus de discuter les crédits : dans ce cas, le Parlement refuse de discuter la partie
contestée du budget tant qu’elle n’est pas modifiée par le Gouvernement dans le sens
souhaité par les députés. En régime parlementaire, c’est la motion de censure qui
constitue une épée de Damoclès pour le Gouvernement qui est obligé de reculer. A noter
que cette possibilité est écartée par notre constitution de la Transition. En effet, l’article
95 alinéa 2 dispose que pendant toute la durée de la Transition, l’Assemblée nationale
ne peut renverser le Gouvernement ni par le rejet d’une question de confiance, ni par
l’adoption d’une motion de censure.
§2. Rôle de décision du parlement en matière budgétaire
Conformément aux dispositions de l'article 126 alinéa 2 de la Constitution et de l’article 85 et

suivants de la loi relative aux finances publiques, l'Assemblée nationale vote les projets de lois
de finances dans les conditions prévues par la loi organique. Celle-ci n'est pas encore votée.
Une proposition de la loi en ce sens a été déposé à l’Assemblée Nationale. Elle était inscrite à
43
T.-G. Kalonji
l’ordre du jour de la dernière session d’avril 2005 et constitue un arriéré législatif. En attendant,
on se réfère au régime antérieur.
Le dernier mot revient au Parlement en matière budgétaire. Que les parlementaires aient ou non
la possibilité de modifier le projet gouvernemental, ce sont eux normalement qui lui donnent
force de loi par leur vote.
Sur ce point aussi, on constate que le Parlement a perdu beaucoup de son influence.
A. Techniques d’affaiblissement du Parlement dans la décision budgétaire
Ces techniques sont nombreuses, certaines ayant été institutionnalisées. A titre indicatif, dans
les régimes présidentiels, l’exécutif peut décider en matière budgétaire à la place du Parlement
dans deux circonstances :
1) Lorsque le Parlement est en retard sur l'examen et le vote du projet :

Dans ce cas, le Président de la République est habilité à reconduire par douzième le budget
précédent jusqu’à l’adoption du nouveau budget par le Parlement. La Constitution du 18 février
2006 telle que modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains
articles de la Constitution règle cette situation à l’alinéa 5 de l'article 126 est ainsi libellé : « Si
le projet de loi de finances, déposé dans les délais constitutionnels, n'est pas voté avant
l'ouverture du nouvel exercice, il est mis en vigueur par le Président de la République, sur
proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des Ministres, compte tenu des
amendements votés par l’Assemblée Nationale ».
2) Par la mise en œuvre de prérogatives d’origine législative c’est-à-dire la

prise d’ordonnances ou décrets à valeur législative dans les deux cas suivants :
 le Parlement est en retard : le projet de lois doit être présenté à l’Assemblée avant un
certain délai pour permettre au Parlement de se prononcer dans un délai variant entre 20
et 40 jours. Si le Parlement ne se prononce pas, les dispositions des articles 126 alinéa 6
de la constitution et 83 de la loi relative aux finances s’appliquent et le gouvernement
demande à l’Assemblée Nationale et au Sénat l’ouverture des crédits provisoires.
 les crédits additionnels et les ressources de trésorerie : en dehors de l’emprunt public et à

long terme autorisé par le Parlement sous forme de paiement, les autres moyens échappent
au Parlement. Il s’agit de la création monétaire, des emprunts du trésor et des comptes
spéciaux. Ces catégories financières constituent des atteintes à la souveraineté financière
du Parlement.
B. Cas spécial de la République Démocratique du Congo

Le régime politique congolais présente des particularités propres par rapport aux régimes
classiques (parlementaire et présidentiel).
44
T.-G. Kalonji
S’agissant précisément des techniques d’affaiblissement du pouvoir budgétaire du Parlement,

l’article 126 de la Constitution du 18 février 2006 prévoit, dans ses alinéas 8 et 9, les
mécanismes suivants :
- Dans le cas où l’Assemblée nationale ne se prononce pas dans les 15 jours sur l’ouverture
de crédits provisoires, les dispositions du projet prévoyant ces crédits sont mises en vigueur
par le Président de la République sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil
des Ministres (alinéa 8) ;
- Si, compte tenu de la procédure ci-dessus prévue, la loi de finances n’a pu être mise en
vigueur au premier jour du mois de février de l’exercice budgétaire, le Président de la
République, sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des ministres, met en
exécution le projet de loi de finances, compte tenu des amendements votés par l’Assemblée
nationale (alinéa 9).
On voit bien que malgré l’affirmation du pouvoir budgétaire du Parlement, celui-ci a une portée
bien limitée.
C. Portée du pouvoir budgétaire du parlement

Ces multiples atteintes portées à la souveraineté financière du Parlement sont connues de tous.
On notera que le pouvoir budgétaire de celui-ci est variable dans le temps et dans l’espace et
dépend des limites légales imposées ainsi que de celles de fait. Mais l’effritement du pouvoir
parlementaire transparaît aussi à travers la procédure d’exécution du budget.
45
T.-G. Kalonji
Chapitre 4. Processus d’execution de la loi de finances
D’emblée, il convient de préciser que les principales étapes du processus budgétaire en RDC
sont : l’élaboration du projet de budget par l’exécutif ; le dépôt du projet de budget par ce
dernier devant l’organe délibérant ; l’adoption du projet de budget par ce dernier ; la
promulgation du budget (loi de finances ; édit ou décision budgétaire) par le Président de la
République, le Gouverneur de province ou l’autorité locale, selon le cas ; et l’exécution du
budget (loi de finances ; édit ou décision budgétaire) par l’exécutif.
Sous cette section, il convient de s’intéresser à la dernière étape ci-dessus, en l’occurrence
l’exécution du budget. Il s’agit uniquement de la loi de finances, dans la mesure où les principes
sont les mêmes que pour les édits et décisions budgétaires.
L’exécution de la loi de finances est l’ensemble des opérations qui consistent à mettre en œuvre
ses dispositions, telles que votées par le Parlement et promulguées par le Chef de l’Etat. Cette
exécution commence, en principe, à partir de l’entrée en vigueur de ladite loi de finances, c’est-
à-dire à dater du 1er janvier, jusqu’au 31 décembre de la même année.
Cette phase d’exécution a longtemps été tenue, à tort, pour secondaire et d’un intérêt
relativement mineur par rapport à la phase d’élaboration et de vote du budget. Il n’en est plus
ainsi aujourd’hui du fait de la problématique générale de maîtrise de finances publiques à
laquelle sont confrontés les Etats contemporains. Au surplus, compte tenu de la progression de
l’approche comptable dans le droit budgétaire actuel, ce qui compte désormais ce sont les
résultats et non plus les objectifs affichés. Dans ce contexte, la phase d’exécution a donc été
inévitablement amenée à prendre une importance capitale.
Section 1. Acteurs principaux de l’exécution du budget

Sont compétents en matière d’exécution du budget, l’ordonnateur et le comptable public
(article 102 LOFIP).
§1. Ordonnateur
Avant l’avènement de la LOFIP, les fonctions d’Ordonnateur du pouvoir central étaient

essentiellement réservées au Ministre des Finances, et il en est encore ainsi jusqu’à date, du
moins dans la pratique.
Est ordonnateur, le responsable d’institution, le ministre, le responsable de budget annexe ou

la personne déléguée par lui au niveau central et au niveau déconcentré.
L’ordonnateur a le pouvoir, dans la limite des crédits budgétaires qui lui sont accordés par les
lois de finances, d’engager, de liquider et d’ordonnancer les dépenses nécessaires au
fonctionnement de son institution ou ministère, ou service déconcentré, ou budget annexe
rattaché. Il le fait dans le respect des lois, règlements et instructions qui régissent la matière, et
sous réserve du pouvoir de régulation des crédits budgétaires du ministre ayant le budget dans
46
T.-G. Kalonji
ses attributions et du pouvoir de gestion de la trésorerie du ministre ayant les finances dans ses
attributions (article 103 LOFIP).
A cet effet, il est reconnu à tout Ordonnateur en tant que gestionnaire des crédits, la faculté de
définir la destination et la nature des dépenses lors de l’exécution du programme pour en
optimiser la mise en œuvre. C’est le principe de la « fongibilité des crédits » consacré
notamment par l’article 45 de la LOFIP, relatif aux mouvements des crédits ouverts au sein
d’un programme, lesquels sont fongibles à l’intérieur du titre et de la source de financement.
Cette fongibilité est « asymétrique » du fait que les crédits du personnel peuvent être utilisés
pour d’autres natures de dépenses, à savoir l’intervention et l’investissement, tandis que
l’inverse est interdit (Article 3 point 28 de la LOFIP).
Le ministre ayant le budget dans ses attributions est, en sus de sa qualité d’ordonnateur du
budget de son ministère, ordonnateur des charges communes et contrôleur général du budget
du pouvoir central par le truchement des contrôleurs budgétaires qui relèvent de son autorité. Il
délègue tout ou partie de ses pouvoirs à des fonctionnaires qualifiés (article 105 LOFIP).
Le ministre ayant les finances dans ses attributions est, en sus de sa qualité d’ordonnateur du
budget de son ministère, ordonnateur général de toutes les recettes du pouvoir central. A ce
titre, il constate, liquide et ordonnance lesdites recettes. Il est le régulateur de la trésorerie. Il
désigne les comptables publics. Il délègue tout ou partie de ses pouvoirs à des fonctionnaires
qualifiés (article 106 LOFIP).
Tout projet de loi, toute décision ou convention quelconque pouvant avoir une répercussion
immédiate ou future, tant sur les recettes que sur les dépenses ainsi que tout acte
d’administration portant création d’emploi, extension des cadres organiques, ou modification
du statut pécuniaire des agents de carrière des services publics du pouvoir central, doivent être
soumis à l’avis préalable du ministre ayant le budget dans ses attributions et, le cas échéant, du
ministre ayant les finances dans ses attributions comme prévu à l’article 108 de la présente loi
(article 107 LOFIP).
Les opérations financières du pouvoir central, sous la forme notamment d’emprunts, de prêts,
de garanties, de subventions ou de prises de participations sont conclues par le ministre ayant
les finances dans ses attributions après avis du ministre ayant le budget dans ses attributions.
Elles ne peuvent entrer en vigueur que si une loi les autorise.
Toutefois, en cas des vacances parlementaires, les conventions financières de prêts ou

d’emprunts peuvent être approuvées par une ordonnance-loi du Président de la République.
Dans ce cas, un projet de loi de ratification est déposé immédiatement au Parlement pour
entériner cette approbation (article 108 LOFIP).
47
T.-G. Kalonji
§2. Comptable public
Est comptable public, tout agent ayant qualité pour exécuter, au nom et pour compte du
pouvoir central, des opérations de recettes et de dépenses, de maniement de fonds et de valeurs
qu’il détient ainsi que les opérations se rapportant aux biens publics.
Le comptable public chargé de la tenue et de l’établissement des comptes du pouvoir central

veille au respect des principes et des règles de gestion des finances publiques. Il s’assure
notamment de la sincérité des enregistrements et du respect des procédures. Il relève de la
responsabilité du ministre ayant les finances dans ses attributions (article 109 LOFIP).
La fonction de Comptable public est régie par le décret n° 13/054 du 11 novembre 2013 portant
règlement d’administration applicable aux Comptables publics (« RAACP »).
Tout Comptable Public Principal est tenu de transmettre chaque trimestre, à la Cour des
Comptes, ses comptabilités mensuelles ainsi que les pièces justificatives y afférentes. Il répond
des responsabilités administratives, pénales, civiles et disciplinaires, devant les instances
compétentes pour des fautes commises dans l’exécution de ses fonctions. Toutefois, sa
responsabilité pécuniaire est établie par la Cour des Comptes et le Ministre ayant les Finances
dans ses attributions.
La responsabilité du Comptable public est qualifiée de « personnelle et pécuniaire ». Il est

responsable de la justification de ses opérations ainsi que de l’exacte concordance entre les
résultats de ses opérations et la position de ses comptes. Cette responsabilité s’étend aux actes
des agents placés sous ses ordres. Toutefois, sa responsabilité peut être dégagée pour les fautes
commises par ces agents, s’il apporte des justificatifs attestant qu’il a pris toutes les dispositions
pratiques nécessaires à la bonne exécution de cette tâche (Article 42 du RAACP).
En droit français, la responsabilité du Comptable est semblable à celle du droit congolais. Le

Comptable public français encourt une responsabilité pécuniaire personnelle qui est lourde dès
lors qu’il est tenu à réparer sur ses deniers personnels, le préjudice qu’il a fait subir au Trésor
Public ou à l’organisme intéressé. La rigueur d’une telle responsabilité trouve sa justification
traditionnelle dans l’exclusivité du maniement des fonds publics qui lui est reconnue. Il s’agit
tout de même d’une responsabilité qui est tempérée en pratique.
Ainsi, dans la jurisprudence française, la responsabilité pécuniaire du Comptable public a déjà

été engagée à raison de la tenue défectueuse de la comptabilité. Il en est ainsi du paiement sur
justifications insuffisantes ou irrégulières, ou encore à raison de l’inexactitude des calculs de
liquidation des paiements.
C’est donc à la suite de cette responsabilité personnelle et pécuniaire que les Comptables
publics ne sont pas tenus, tant en droit français qu’en droit congolais, de déferrer aux ordres
contraires aux lois, règlements et instructions régissant la fonction de Comptable public qui
engageraient leur responsabilité (Articles 39 du RGCP et 40 du RAACP). Dès lors, si un
Ordonnateur réquisitionne un Comptable pour poser un acte que ce dernier estime
48
T.-G. Kalonji
juridiquement irrégulier (par exemple régler une dépense irrégulière), il y’aura donc
endossement de la responsabilité personnelle et pécuniaire du Comptable par l’Ordonnateur.
Par ailleurs, les Comptables publics sont aidés ou appuyés, dans l’exercice de leurs fonctions,
par des Régisseurs (article 54 du RGCP) et des Mandataires comptables (article 56 du RGCP)
qui rendent compte aux Comptables Publics Principaux auprès desquels ils sont accrédités. Dès
lors, ils sont fondés à manier les deniers publics, en lieu et place du Comptable compétent, dans
les conditions strictement encadrées.
§3. Principe de la séparation de l’ordonnateur et du comptable
Comme déjà exposé ci-dessus, aux termes des articles 102 de la LOFIP et 4 du RGCP, sont
compétents en matière d’exécution de la loi de finances, l’Ordonnateur et le Comptable public.
Dans plusieurs Etats, notamment en France, les deux fonctions sont séparées et incompatibles
(principe de la séparation de l’Ordonnateur et du Comptable public). Il s’agit essentiellement
de dissocier pour l’exécution et la comptabilisation des opérations, celui qui gère les crédits,
l’Ordonnateur, et celui qui manie les fonds publics et procède aux opérations matérielles, le
Comptable. Du coup, cela implique une dualité de fonctions : celui qui décide, à savoir
l’Ordonnateur, ne manie pas les fonds (en matière de dépenses, il ne gère que des crédits) ; celui
qui manie les fonds, à savoir le Comptable, ne décide pas mais contrôle, sous sa responsabilité,
la régularité financière de l’opération.
Pour sa part, le législateur congolais est strict quant à l’application de cette séparation de
fonctions, dans la mesure où elle interdit notamment aux conjoints, ascendants et descendants
des Ordonnateurs, d’être Comptables des organismes auprès desquels ces Ordonnateurs
exercent leurs fonctions (Article 5 du RGCP). Malheureusement, en pratique, cette disposition
souffre de quelques transgressions,qui une fois detectées doivent être corrigées.
Le principe de la séparation de fonctions de l’Ordonnateur et du Comptable public, tel que

consacré par la LOFIP et le RGCP, est le fondement juridique du pouvoir reconnu au premier
dans la fongibilité des crédits, en contrepartie de son obligation de performance et de rendre
compte, et soumet le second à une responsabilité personnelle et pécuniaire sur la gestion qu’il
tient.
Malgré l’avènement de la LOFIP et du RGCP, la fonction de Comptable public en R.D. Congo

reste encore réduite à son expression traditionelle, c’est-à-dire celle de « percepteur-payeur »
des fonds publics. Son rôle de contrôleur de l’exécution budgétaire n’est pas encore assez
effectif d’autant plus que plusieurs opérations budgétaires lui échappe encore.
Section 2. Comptabilité publique

Les opérations budgétaires donnent lieu à la tenue d’une comptabilité.
49
T.-G. Kalonji
Ce point passe en revue les types de comptabilités de l’Etat consacrés RDC, tout en déterminant
les compétences et les responsabilités des acteurs y impliqués, à savoir les Ordonnateurs et les
Comptables Publics.
§1. Sens et portée de la comptabilité publique
Par définition, la comptabilité publique est la comptabilité que tiennent les Administrations et
les collectivités publiques d’un pays pour enregistrer leurs opérations des recettes, des dépenses
et du patrimoine. Elle a donc pour objectif primordial de permettre au pouvoir et à son
administration de suivre l’exécution des autorisations des recettes et des dépenses.
En RD Congo, la comptabilité de l’Etat a pour objet la description des opérations financières

et patrimoniales de l’Etat. A cet effet, elle est organisée en vue de permettre, notamment :
(Article 111 du RGCP).
- L’information des autorités de contrôle et de gestion ;

- La connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et des opérations de trésorerie ;
- La connaissance de la situation du patrimoine ;
- La détermination des résultats annuels ;
- L’analyse du coût des activités engagées dans le cadre des programmes budgétaires ;
- L’intégration des opérations dans la comptabilité nationale ;
- Des analyses économiques et financières en vue de l’établissement des ratios et tableaux de
bord.
A cet effet, cette comptabilité de l’Etat décrit :
- D’une part, toutes les opérations rattachées au budget de l’année concernée, jusqu’à la date
de clôture de ce budget, et
- D’autre part, toutes les opérations de trésorerie et du patrimoine faites au cours de l’année
ainsi que les opérations de régularisation (Article 113 du RGCP).
Somme toute, la comptabilité publique est un bon outil de gestion, la garantie d’une régularité
des opérations financières de l’Etat.
§2. Sortes de comptabilités de l’Etat consacrées en droit congolais
Aux termes de l’article 95 de la LOFIP, il est tenu, au sein des Administrations, une
« comptabilité administrative », une « comptabilité budgétaire », une « comptabilité des
matières » et une « comptabilité générale ».
L’article 112 al. 2 du RGCP rajoute que l’Etat tient également une « comptabilité d’analyse
des coûts » de différentes actions engagées dans le cadre des programmes budgétaires. Elle ne
devrait pas être confondue avec la « comptabilité analytique ». Elle est plutôt destinée à
compléter l’information du Parlement sur les moyens budgétaires affectés à la réalisation des
actions prévues au sein des programmes.
50
T.-G. Kalonji
Ci-dessous, voici le contenu de quatre sortes de comptabilités précitées :
A. Comptabilité administrative (Articles 96 de la LOFIP et 114 du RGCP)
Dans chaque Institution, Ministère et budget annexe, il est tenu une comptabilité administrative
qui concerne l’établissement et la mise en recouvrement des recettes ainsi que l’engagement et
l’ordonnancement des dépenses.
- Concernant les recettes, la comptabilité administrative permet d’enregistrer, au regard

des prévisions des perceptions, les constatations, les liquidations et les
ordonnancements. Elle permet d’assurer la traçabilité des recettes en enregistrant les
émissions des titres des recettes ;
- Quant aux dépenses, la comptabilité administrative permet d’enregistrer, au regard des
crédits budgétaires, les engagements, les liquidations et les ordonnancements. Elle
permet de suivre la consommation des crédits, les engagements juridiques
consommant les autorisations d’engagement et les titres de paiement émis par
l’Ordonnateur et pris en charge par le Comptable Public Principal Assignataire.
La comptabilité administrative est tenue en « partie simple » et en « partie double » et elle est
l’apanage des Ordonnateurs (plus loin, nous préciserons cette notion d’ordonnateur).
B. Comptabilité budgétaire (Articles 97 de la LOFIP et 115 du RGCP)
La comptabilité budgétaire retrace les recettes encaissées ainsi que les dépenses payées par le
Comptable public. Elle dégage un résultat correspondant à la différence entre ces recettes et
dépenses. Elle détermine donc la situation de caisse du Gouvernement.
La comptabilité budgétaire complète la comptabilité administrative tenue par l’Ordonnateur

dont elle doit être rapprochée. Elle est tenue en partie simple, du 1er janvier au 31 décembre,
par les Comptables Publics Principaux Assignataires.
Toutefois, dans les conditions fixées par décret du Premier Ministre, délibéré en Conseil des
Ministres, sur proposition des Ministres ayant le Budget et les Finances dans leurs attributions
respectives, les recettes et les dépenses budgétaires peuvent être comptabilisées au cours d’une
période complémentaire à l’année civile, dont la durée ne peut excéder le 31 janvier de l’année
suivante. En outre, lorsqu’une loi de finances rectificative est promulguée au cours du dernier
mois de l’année civile, les opérations de recettes et de dépenses qu’elle prévoit peuvent être
exécutées au cours de cette période complémentaire.
C. Comptabilité des matières (Articles 98 de la LOFIP et 120 du RGCP)
La comptabilité des matières a pour objet la description des existants et des mouvements
concernant les biens meubles et immeubles, les stocks de toute catégorie, les titres et valeurs.
51
T.-G. Kalonji
Elle permet un suivi des immobilisations incorporelles, des immobilisations corporelles, des
actifs financiers et des stocks. Elle concerne également la comptabilité des valeurs inactives :
titres, formules, tickets, timbres et vignettes.
Elle peut être tenue en partie simple ou en partie double, selon que la nomenclature des matières
comptables existe ou non. Des inventaires et comptes d’emplois sont établis à dates fixes et à
l’occasion des contrôles effectués par les organes habilités.
D. Comptabilité générale de l’Etat (Article 99 de la LOFIP, 118 et 119 du

RGCP et 4 du PCE)
La comptabilité générale de l’Etat s’inspire du système comptable national et des normes

comptables internationales applicables au secteur privé.
C’est une transposition en droit public financier du droit comptable des entreprises, tout en
prenant en compte les spécificités liées aux prérogatives de puissance publique.
Cette comptabilité permet d’enregistrer les opérations relatives aux recettes et aux dépenses
budgétaires, à la trésorerie, au patrimoine et aux valeurs d’exploitation, selon les normes
arrêtées par le Ministre des Finances.
Il s’agit d’une comptabilité d’exercice ou comptabilité en droits constatés dans laquelle les
opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent,
indépendamment de leur date d’encaissement ou de paiement.
Elle permet de dégager des situations périodiques, les états financiers (comptes des résultats,
bilan, tableau de flux de trésorerie, état annexé), les restes à payer et à recouvrer, ainsi que le
résultat de fin d’exercice.
Elle est tenue suivant la règle de la partie double et le principe de la constatation des droits et
obligations. Elle peut ainsi d’une part, comparer les réalisations actuelles par rapport aux
résultats antérieurs et d’autre part, permettre de faire des projections notamment en matière
d’élaboration de la loi de finances tant en recettes qu’en dépenses.
§3. Quelques précisions sur la notion de comptabilité en « partie simple » et en « partie

double »
Les notions de comptabilité en partie simple et en partie double renvoient aux méthodes
d’enregistrement des opérations financières. Alors que la comptabilité en partie simple donne
lieu à l’inscription de la transaction dans un seul compte ; la comptabilité en partie double donne
lieu à l’inscription de la même transaction dans au moins deux comptes, dont l’un est débité et
l’autre est crédité pour le même montant.
Par exemple, en cas d’achat des matières premières à crédit :
52
T.-G. Kalonji
A. Dans la comptabilité en partie simple :
L’opération sera comptabilisée dans un seul compte, le compte fournisseur. S’agissant d’un
achat à crédit, ce compte sera donc crédité du montant de la transaction. Au moment du
paiement, le même compte sera débité.
B. Dans la comptabilité en partie double :
L’opération sera comptabilisée dans au moins deux comptes, au crédit du compte fournisseur
et au débit du compte des valeurs d’exploitation ou compte matières premières. Au moment du
paiement, l’écriture inverse sera enregistrée dans les deux comptes.
En comparant les deux méthodes, la comptabilité en partie double présente deux avantages
majeurs par rapport à la méthode en partie simple, à savoir :
 Elle permet d’enregistrer des opérations différées dans le temps, tels les emprunts, les
provisions, etc.
 Elle permet, de par le principe de dualité des flux, de vérifier l’équilibre de la balance
des comptes matérialisée par l’égalité entre les soldes créditeurs et les soldes débiteurs.
Somme toute, ces notions sont à approfondir et à illustrer de manière détaillée dans un module
consacré à la tenue de la comptabilité.
Section 3. Opérations d’exécution de la loi de finances

En droit budgétaire congolais, la procédure d’exécution des lois de finances est essentiellement
décrite par la LOFIP, le RGCP.
L’exercice budgétaire étant compris du 1 janvier au 31 décembre, les crédits sont en principe
ouverts par la loi de finances. La mise à disposition des crédits aux Ordonnateurs, par Arrêté
du Ministre ayant le Budget dans ses attributions, est opérée par programme et détaillée par titre
et par source de financement correspondant aux dotations ouvertes pour chaque action. Elle est
conforme à la répartition des crédits par programme figurant dans la loi de finances de l’année,
telle que votée par le Parlement (Article 88 de la LOFIP).
Conformément à l’article 62 du RGCP, les instructions relatives aux modalités pratiques

d’exécution du budget du pouvoir central, sont fixées au début de chaque exercice budgétaire
par le Ministre ayant le Budget dans ses attributions.
Aux termes de l’article 32 de la LOFIP, les ressources et les charges de l’Etat comprennent les
ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie. Mais
dans le cadre de ce module, il convient d’exposer successivement les procédures de réalisation
des recettes publiques (§1) ainsi que celles d’exécution des dépenses publiques (§2).
53
T.-G. Kalonji
§1. Réalisation des recettes publiques
Les opérations de réalisation des recettes publiques sont au nombre de quatre, à savoir la
« constatation », la « liquidation », « l’ordonnancement », et le « recouvrement ». Ces quatre
opérations peuvent être regroupées en deux phases : La phase administrative constituée de trois
premières opérations ainsi que la phase comptable qui ne concerne que l’opération de
recouvrement. Ce regroupement a pour intérêt de séparer les responsabilités de l’Ordonnateur
et celles du Comptable Public.
A. Constatation des recettes publiques
La constatation a pour objet d’identifier et d’évaluer la matière imposable. C’est l’opération

administrative qui consiste à identifier et évaluer la matière imposable sur base de l’existence
juridique d’une créance de l’Etat.
En droit budgétaire congolais, il existe deux sortes de constations des impôts, droits, taxes et
redevances : la « constatation consécutive à une déclaration spontanée » écrite du requérant
d’un document administratif ou d’une autorisation d’exercer ou d’exploiter une activité auprès
du service d’assiette compétent, et la « constatation consécutive à une enquête ou une mission
de contrôle » faite d’office par un Officier de Police Judiciaire des Services d’assiette, qui, dans
l’accomplissement d’un Ordre de service ou de mission, identifie la matière imposable qui n’a
pas été portée à la connaissance du Service d’assiette.
Pour garantir la maximisation des recettes publiques, il serait mieux indiqué pour le fisc
congolais, de recourir très souvent à la deuxième méthode, car le contribuable ou le redevable
a toujours tendance à dissimuler la matière imposable. Ainsi, dans l’optique d’une bonne
gouvernance financière publique, la constatation consécutive à une enquête […] serait la règle,
tandis que celle consécutive à une déclaration spontanée […], l’exception.
B. Liquidation des recettes publiques
La liquidation consiste à déterminer le montant de la créance sur le redevable en indiquant les

bases, taux et tarifs appliqués (Article 89 de la LOFIP).
En d’autres termes, c’est l’opération qui consiste à calculer la dette fiscale du contribuable, par
application d’un taux ou d’un tarif à la base imposable, après prise en compte, le cas échéant,
de réduction ou de majoration portant sur l’impôt brut.
En droit fiscal congolais, la liquidation des recettes publiques est opérée par les services fiscaux
et douaniers, en confrontant la matière imposable constatée aux taux et tarifs en vigueur.
C. Ordonnancement des recettes publiques
Aux termes des articles 91 de la LOFIP, toute recette régulièrement constatée par les services
générateurs des recettes fait l’objet, préalablement à son recouvrement, d’une liquidation et
54
T.-G. Kalonji
d’un ordonnancement. Toute recette perçue au comptant fait l’objet, après son encaissement,
d’un ordonnancement pour régularisation.
L’ordonnancement consiste à établir un titre de perception destiné à la prise en charge de la

recette et permettant au comptable public d’en assurer le recouvrement.
D. Recouvrement des recettes publiques

Le recouvrement est l’opération comptable de l’exécution de la loi de finances qui consiste au
paiement de la recette publique par le contribuable ou le redevable légal.
Autrement dit, le recouvrement est la perception de sommes d’argent dues et par extension
l’ensemble d’opérations tendant à obtenir le paiement d’une dette fiscale. C’est le transfert de
l’impôt du patrimoine du contribuable à la caisse de l’Etat.
En droit congolais, les impôts et autres droits établis par les redevables dans leurs déclarations
doivent être payés au moment du dépôt de celles-ci. Les règlements s’opèrent par versement
d’espèces, par remise de chèques ou effets bancaires, par virements ou par tout autre moyen
moderne d’encaissement autorisé par les lois et règlements.
Normalement, le recouvrement se fait à l’amiable. Toutefois, en cas de non-exécution, il est

recouru à un recouvrement forcé par toutes voies de droit.
Par ailleurs, les débiteurs de l’Etat ne peuvent pas se prévaloir de leurs éventuelles créances
vis-à-vis de l’Etat pour s’opposer au paiement de leurs dettes.
§2. Exécution des dépenses publiques

Les dépenses publiques sont annuellement autorisées par la loi de finances, l’édit ou la décision
budgétaire, selon le cas. A l’instar des opérations de réalisation des recettes publiques, celles
relatives à l’exécution des dépenses publiques sont au nombre de quatre : L’engagement, la
liquidation, l’ordonnancement et le payement. Les trois premières constituent la phase
administrative de l’exécution de la dépense ; tandis que la dernière en constitue la phase
comptable.
A. Engagement des dépenses publiques
D’emblée, il convient de relever que l’engagement de la dépense publique est l’acte ou le fait
juridique faisant naître à l’encontre d’une personne publique une obligation génératrice d’une
charge budgétaire. En d’autres termes, c’est l’acte par lequel un organisme public crée ou
constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Il est donc le fait
générateur de la dépense ; c’est l’acte qui va rendre l’Etat débiteur.
En RDC, l’engagement juridique de la dépense publique est l’acte par lequel l’Etat crée ou
constate à l’encontre du trésor public, une obligation de laquelle résultera une charge. Bien
qu’étant un acte de nature politique, c'est-à-dire qui relève de la compétence de l’autorité
politique, l’engagement d’une dépense publique est un acte administratif conforme au cadre
55
T.-G. Kalonji
budgétaire et demeure subordonné aux autorisations, visas et formalités diverses prévues à cet
effet par les lois, les règlements, les décisions et instructions en vigueur qui régissent ces
matières.
Aux termes de l’article 92 alinéa 3 de la LOFIP, les engagements de dépenses, autres que celles
du personnel, se rapportant aux autorisations d’engagement annuelles ne peuvent intervenir
après le 31 octobre de chaque année.
B. Liquidation de la dépense publique
Liquider une dépense, c’est « en reconnaitre la réalité et la légalité, en arrêter le montant,

rechercher si elle n’est pas éteinte par des paiements antérieurs, par une prescription ou une
déchéance et en imputer le montant à charge du crédit budgétaire concerné.
La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant exact de la

dépense. Elle est faite au vu des documents établissant les droits acquis des créanciers.
La liquidation d’une dépense publique réunit donc deux opérations distinctes et

complémentaires : d’une part, la vérification de la réalité de la dette, c'est-à-dire la constatation
du service fait et, d’autre part, la détermination du montant de la dépense.
Selon la pratique encore en vigueur en droit congolais, la liquidation est effectuée par le
Ministre ayant le Budget dans ses attributions. Elle est confirmée à la Direction du Contrôle
Budgétaire par l’émission de la « vignette de liquidation ».
Ainsi, le Ministre du Budget peut refuser de liquider une dépense publique déjà engagée,
notamment pour illégalité, pour insuffisance des crédits ou pour tout autre motif qu’il jugerait
fondé par les textes légaux ou règlementaires.
C. Ordonnancement des dépenses publiques
L’ordonnancement est l’acte par lequel, conformément aux résultats des calculs de la
liquidation, l’ordre est donné au caissier concerné de payer la dette de l’Etat. Il s’agit donc de
la signature du titre de paiement et non pas de l’ordre de transfert des titres de paiement à la
Banque Centrale du Congo.
En droit français, le concept « ordonnancement » rime avec celui de « mandatement » qui, lui,
fait allusion à l’ordre de payer donné par les Ordonnateurs autres que les Ministres (qui, seuls,
émettent des « ordonnances » de paiement ou de délégation de crédits), tels que ceux des
collectivités locales qui effectuent un « mandatement », par l’intermédiaire d’un « mandat de
paiement » ou, lorsqu’il s’agit de dépenses non budgétaires, d’un « ordre de paiement »
nécessairement accompagné de pièces justificatives.
En droit congolais, le concept de « mandatement » pour désigner l’ordre donné par un

Ordonnateur de payer ou de recouvrer, est ignoré. Il n’est utilisé que dans le cadre du mandat
qu’un Comptable public peut donner à un agent public de payer ou de percevoir au nom du
56
T.-G. Kalonji
Comptable (mandatement comptable). C’est le Mandataire comptable déjà évoqué

précédemment.
D. Paiement des dépenses publiques
Le paiement est le versement de l’argent entre les mains du créancier de l’Etat. Il se fait par une
autorité distincte de celle qui a ordonnancé : le Comptable public.
C’est donc l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette. Matériellement, cette opération est
effectuée par la Banque Centrale du Congo ou le Comptable Public des dépenses.
Sous réserve des exceptions prévues par les lois ou les règlements, les paiements ne peuvent
intervenir avant l’échéance de la dette, l’exécution du service, et la décision individuelle
d’attribution des subventions ou allocations.
Toutefois, des acomptes et des avances peuvent être consentis au personnel, aux entrepreneurs,
aux fournisseurs, aux prestataires des services conformément aux lois et règlements en vigueur.
Ces étapes d’exécution des recettes et des dépenses sont encore effectuées conformément aux
textes et procédures de mise avant la LOFIP étant donné que celle-ci n’est pas encore
intégralement d’application notamment les principes de la déconcentration de
l’ordonnancement des dépenses.
Ainsi, c’est la chaîne de la dépense publique a été mise en place en 2003 suivant la Circulaire
interministériel (Ministre des Finances et Ministre du Budget) n°0446/CAB/MIN/FIN &
BUD/AC/2003 du 7 juin 2003 et le Manuel des Procédures et du Circuit de la Dépense Publique,
dans sa version de 2010 dite « circuit rationalisé » qui sont encore d’application. L’objectif
poursuivi était de rendre : fluide le circuit de l’exécution de la dépense publique par
l’élimination des points de stationnement sans valeur ajoutée ; transparente la procédure ; aisée
l’édition des outils concourant à la prise des décisions ; responsables de leurs actes les
intervenants. Les dépenses sont engagées, liquidées et ordonnancées avant d’être payées, c’est
le circuit simplifié de la dépense publique. Toutefois, certaines dépenses limitativement
énumérées peuvent, dans les conditions prévues par les textes en vigueur, être payées sans
ordonnancement préalable et faire l’objet d’une régularisation. Elles constituent les procédures
d’exception dans le circuit de la dépense publique.
Malheureusement, bon nombre de dépenses publiques sont exécutées par la procédure
d’urgence, alors qu’elles ne revêtent aucunement un caractère exceptionnel .
La bancarisation de la paie des fonctionnaires et agents publics – instaurée par Arrêté

Interministériel N° 039/CAB/MIN/FP/2011, n°016/CAB/MIN.BUDGET/2011 et n°
65/CAB/MIN/FINANCES du 02 juillet 2011, tel que modifié et complété par l’Arrêté
Interministériel n° 002/CAB/VPM/MIN/BUDGET/2013, n° CAB/MIN/FP/2013 et n°
688/CAB/MIN/FINANCES/2013 du 02 février 2013 portant dispositions relatives à la
procédure de la paie des Agents et Fonctionnaires de l’Etat – est l’une des mesures relatives à
57
T.-G. Kalonji
la bonne gestion des finances publique, avec comme objectifs : la maitrise des effectifs, la
maitrise de la masse salariale, et le renforcement de la gestion des dépenses publiques.
Là encore, d’aucuns considèrent que la bancarisation a permis d’endiguer les détournements

specutaculaires reccurents de la paie des agents publics mais elle n’a malheuresement pas
permis la maîtrise ni des effectifs, ni de la masse salariale ni encore des phenomènes doublons
et fictifs.
58
T.-G. Kalonji
PARTIE III :
CONTROLES DE L’EXECUTION DU BUDGET
Avec la LOFIP, la gestion des finances publiques n’est pas jugée uniquement à l’aune du respect
de la procédure, mais aussi et surtout dans une perspective de la gestion axée sur les résultats.
Soumise à un certain nombre d’évaluations, cette nouvelle gouvernance des comptes publics
permet de déterminer si les objectifs fixés ont été atteints au regard des indicateurs des résultats
préalablement déterminés. La LOFIP diffuse ainsi la culture et la pratique de la performance,
en même temps qu’elle révèle les préférences étatiques, tout en visant l’efficacité et la
démocratie. En renforçant la responsabilité des gestionnaires, à travers la variété des
mouvements des crédits, la LOFIP exige des ordonnateurs et comptables une plus grande
transparence, une amélioration de l’information destinée au parlement et un contrôle renforcé
de ce dernier sur l’exécution des finances publiques.
La volonté du législateur congolais pour le renforcement de la transparence et la redevabilité dans la

gestion publique –à travers la LOFIP– a justifié la consécration de différents contrôles des finances
publiques. Ces contrôles se déclinent en trois dimensions, en l’occurrence le contrôle administratif
(chaitre 5), le contrôle juridictionnel (chapitre 6) et le contrôle politique ou parlementaire (chapitre 7),
tels que repris ci-après.
59
T.-G. Kalonji
Chapitre 5 : Controle administratif
Le contrôle administratif des finances publiques est, par définition, la surveillance approfondie
du budget, de la part de différents services et corps administratifs de contrôle, dont la
caractéristique première est de relever, tous, des Ministères ayant en charge les Finances et le
Budget.
Aux termes de l’article 111 de la LOFIP, le contrôle administratif est le contrôle de

l’Administration sur ses services. Ce contrôle est l’apanage des Contrôleurs budgétaires, des
Ordonnateurs, des Comptables publics, des Inspecteurs des finances.
Section 1. Contrôle exercé par le Controleur budgétaire

Le contrôleur budgétaire est un agent de l’Etat placé sous l’autorité des ministres du gouvernement
central et des gouvernements provinciaux ayant le budget dans leurs attributions. Affecté auprès de
chaque ordonnateur, le contrôleur budgétaire veille à la régularité et à la légalité des dépenses. En
effet, conformément à l’article 112 de la LOFIP, tous les actes portant engagement, liquidation et
ordonnancement sont soumis au visa préalable de l’ordonnateur. Les contrats, les arrêtés, les
mesures ou décisions émanant d’un responsable d’institution, d’un ministre, d’un responsable de
service déconcentré ou d’un fonctionnaire habilité de l’administration doivent revêtir le visa
préalable du contrôleur financier.
Pour éclairer sa décision, il est impérieux que le contrôleur budgétaire obtienne communication
des toutes les pièces propres à justifier les engagements et les liquidations de dépenses (art.113
al.1 de la LOFIP). Lorsqu’il constate des irrégularités dans les actes de gestion de l’ordonnateur,
le contrôleur budgétaire doit opposer un refus de visa, sans toutefois que ce refus de visa
entraine des sanctions à son encontre. S’il y a des divergences persistantes entre le contrôleur
budgétaire et l’ordonnateur auprès duquel il est rattaché, le premier est tenu de se référer, selon
le cas, au ministre ayant le budget dans ses attributions au niveau central ou au représentant du
pouvoir central en province. Seule une autorisation écrite et dument motivée du ministre en
charge du budget ou du représentant du pouvoir central en province peut autoriser l’ordonnateur
à passer outre le refus de visa du contrôleur budgétaire. Dans ce cas, la responsabilité du
ministre ou du représentant du pouvoir central remplace celle du contrôleur.
Seules entrent dans le champ de la compétence du contrôleur budgétaire, la régularité et la
légalité de la dépense. Le contrôleur budgétaire n’a pas compétence pour contrôler l’opportunité
d’une dépense. Les interventions du contrôleur budgétaire sont sanctionnées soit par un avis
soit par un visa. L’avis peut être favorable ou défavorable. Tandis que le visa peut être accordé
purement et simplement, il peut aussi être accordé avec observation, il peut être réservé, enfin
il peut être refusé. Sont soumis au visa préalable du contrôleur budgétaire, les actes
d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement des dépenses :
60
T.-G. Kalonji
 En matière d’engagement, le contrôleur budgétaire est tenu d’examiner :
 L’imputation de la dépense, c’est-à-dire la conformité de la dépense à la rubrique

budgétaire correspondante ;
 La disponibilité des crédits ;
 L’application des dispositions d’ordre financier et réglementaire et des
conséquences que les mesures proposées peuvent entrainer pour les finances
publiques sur le budget en cours d’exercice et éventuellement sur le cadre
budgétaire à moyen terme ;
 La régularité et la budgétisation des emplois, de la masse salariale ainsi que la
soutenabilité budgétaire.
 En matière de liquidation, la mission du contrôleur budgétaire s’étend à :
 l’exactitude de calcul du montant de la dette ;

 l’effectivité du service fait.
 En matière d’ordonnancement, le contrôleur budgétaire vérifie :
 La qualité de l’ordonnateur ;
 La conformité de l’ordonnancement aux résultats de la liquidation ;
 La régularité des titres de paiement émis par l’ordonnateur
Dans l’un ou l’autre cas, le contrôleur doit motiver son rejet en indiquant les conditions dans
lesquelles il pourra ultérieurement donner son accord.
Section 2. Contrôle exercé par l’Ordonnateur

La nature du contrôle exercé par l’ordonnateur « porte sur la régularité des opérations de
recettes et de dépenses, l’exhaustivité de leur enregistrement, l’efficacité de la dépense en
conformité avec le budget et le suivi et la maitrise des coûts en relation avec la mise en œuvre
des actions ou activités programmées » (art.116 de la LOFIP). Au fait, l’ordonnateur tient une
comptabilité administrative, différente de la comptabilité de gestion ou d’exécution tenue par
les comptables publics. Outre le contrôle des opérations faites par les ordonnateurs secondaires
et délégués qui lui sont rattachés, l’ordonnateur examine la légalité et l’opportunité des
dépenses publiques.
En exerçant ce contrôle, l’ordonnateur tient une comptabilité en partie double selon le principe
de la constatation des droits et obligations. Ce contrôle a pour objectif d’enregistrer les
variations du patrimoine de l’Etat au fur et à mesure de l’enregistrement des droits et des
obligations. A cet effet, l’une des finalités du contrôle exercé par l’ordonnateur a trait au suivi
et à la maîtrise de la dépense, c’est-à-dire à son efficacité.
61
T.-G. Kalonji
Section 3. Contrôle effectué par le Comptable public

La réalisation des recettes, l’exécution des dépenses et la gestion du patrimoine sont les trois
principaux domaines sur lesquels portent le contrôle du comptable public (article 117 de la
LOFIP). En effet, de manière exclusive, le comptable public est chargé de vérifier si
l’autorisation des recettes est valide. C’est à lui que revient la responsabilité d’examiner
l’exactitude, la mise en recouvrement ainsi que la régularité des réductions et des annulations
des titres des recettes.
Pour parvenir à ce contrôle, le comptable public doit vérifier la qualité de l’ordonnateur ou de
son délégué, l’assignation de la dépense, la validité de la créance au regard de la production des
pièces justificatives, l’existence de l’intervention des contrôles préalables, l’existence
d’opposition, les éléments garantissant le caractère libératoire du règlement de la dépense et
l’observation des règles de prescription. Le contrôle du comptable public sur la gestion du
patrimoine doit porter exclusivement sur la conservation des droits, privilèges et hypothèques
ainsi que la prise en charge de l’inventaire des actifs financiers et non financiers acquis.
§1. Nature du controle

En premier lieu, le contrôle du comptable public couvre exclusivement la régularité des actes
posés par les gestionnaires, c’est-à-dire la légalité externe de leurs opérations. Ensuite, il s’agit
d’une compétence liée, c’est-à-dire qu’à partir du moment où les exigences légales et factuelles
sont rassemblées, le comptable doit donner son appréciation, il ne lui appartient pas de juger de
l’opportunité du contrôle. En effet, la régularité peut être définie comme le respect des
dispositions légales et réglementaires relatives à la gestion des finances publiques et à la tenue
des comptes publics. Ainsi la régularité est-elle déterminée par rapport aux obligations « de
faire », des « interdictions » et des « procédures ».
A ce propos, a première question – la question de fond – à laquelle l’énoncé d’une règle doit
apporter une réponse est toujours : peut-on ou doit-on faire telle opération financière ? la
seconde question est : Qui peut ou doit faire ? La troisième - question de forme - peut
s’exprimer ainsi : comment peut-on ou doit-on ?.
Que signifie exactement le contrôle de la légalité externe des actes ? Cela signifie que lorsqu’il
est appelé à se prononcer sur la régularité des recouvrements d’une recette, le comptable public
n’a pas à émettre un avis sur le fond, en vérifiant si tel contribuable doit payer ou pas un impôt.
Son rôle devra se limiter à analyser la régularité du rôle, la régularité du taux. L’assiette et la
base imposable relèvent d’un autre niveau de contrôle. Dans cet ordre d’idées, il est interdit au
comptable public d’exercer son contrôle sur une dépense entachée d’illégalité à partir du
moment où cette dépense a été effectuée par une autorité compétente. Seul le juge administratif,
en l’occurrence le conseil d’Etat est habilité à annuler une opération financière illégale.
Cependant, la doctrine enseigne que le comptable public peut s’opposer à une dépense effectuée
illégalement dans trois hypothèses : en cas d’illégalité manifeste ; en cas des pièces
justificatives contradictoires ; et en cas d’une dépense effectuée dans l’intérêt privé.
62
T.-G. Kalonji
§2. Modalités du controle

Le contrôle exercé par le comptable public sur les ordonnateurs revêt un caractère préventif
conformément à l’article 137.b du RAACP. En matière des dépenses, le comptable public est
astreint à vérifier un certain nombre d’actes limitativement énumérés.
A. Vérification de la qualité de l’ordonnateur et de l’assignation de la dépense
Les comptables publics assignataires sont accrédités auprès des ordonnateurs avec pour
missions principales : la vérification de l’authenticité de la signature de ces derniers et la
vérification de la qualité des pièces justificatives. Le comptable public peut refuser de payer,
s’il est persuadé que l’ordonnateur principal ou son délégué sont incompétents pour engager ou
liquider une dépense. Il doit vérifier si la dépense est assignée sur sa caisse plutôt que sur celle
d’un autre comptable, un tel contrôle permet de garantir les droits d’autres créanciers de l’Etat.
B. Vérification de la validité de la créance
Ce contrôle de la validité de la créance porte sur la justification du service fait résultant de la

certification délivrée par l’ordonnateur ainsi que les pièces justificatives produites. Ce contrôle
doit également consister en la vérification de l’exactitude des calculs de liquidation et
l’existence des contrôles préalables réglementés.
C. Justification du service fait
Destiné à protéger les deniers publics contre la dilapidation, le principe du paiement après
service fait a pour but de s’assurer que la dette publique est réelle. Ainsi les paiements ne
peuvent être effectués ni avant l’échéance de la dette, ni avant l’exécution du service, encore
moins avant la décision individuelle d’attribution de subventions et d’allocations. Le principe
de justification du service fait comme préalable au paiement de la dette publique est une
condition d’exigibilité de celle-ci. En effet, née avec l’engagement, la dette publique produit
ses effets juridiques sur base de la vérification de l’effectivité du service fait. Seul le service
réellement effectué oblige l’Etat à s’acquitter de ses obligations. C’est aux services de
l’ordonnateur de réaliser l’effectivité du service fait.
Le principe de justification du service fait aide les entités publiques à obliger leurs créanciers,
prestataires de service et des travaux, à respecter les engagements conformément aux cahiers
de charge. Car, payer d’avance serait s’exposer en cas de trop payé, à ne pas obtenir le
remboursement à raison de l’insolvabilité ou de la mauvaise volonté des parties prenantes. Pour
donner droit au paiement correspondant par le comptable public, la justification du service fait
doit résulter de la certification délivrée par l’ordonnateur. Faute de produire cette certification,
le comptable peut opposer son refus de payer, sauf à recourir à la procédure de réquisition.
63
T.-G. Kalonji
D. Contrôle des pièces justificatives

Une dépense ne peut être considérée comme régulière qu’au regard des pièces justificatives
valides. Sous peine d’engager sa responsabilité, le comptable public ne doit pas payer en
l’absence des pièces justificatives. La seule présence des factures ou l’effectivité de service fait
ne suffisent pas à rendre régulière une dépense, encore faudrait-il qu’à la facture soit joint le
bon de commande.
La vérification des pièces justificatives doit se faire en recourant à la nomenclature des pièces
justificatives établie par voie règlementaire. Ni l’ordonnateur ni le comptable public ne dispose
des pouvoirs discrétionnaires pour apprécier librement la qualité des pièces justificatives. Le
contrôle exercé par le comptable public est un contrôle sur pièces et non un contrôle sur place.
En effet, le comptable public ne doit pas se borner à vérifier l’existence des certifications et
non leur origine.
La responsabilité personnelle du comptable public est engagée dès lors que le paiement effectué
est basé sur des pièces justificatives fausses. En effet, les pièces justificatives présentées par
l’ordonnateur doivent non seulement obéir aux prescriptions de la nomenclature établie par le
ministère des finances, mais elles doivent surtout être produites par les personnes ou les organes
habilités : en d’autres termes, elles doivent revêtir le caractère exécutoire figurant sur l’acte lui-
même ou attesté par la signature de l’ordonnateur, seul responsable des certifications requises
par la nomenclature. En l’absence de ces conditions, le comptable public ne peut effectuer le
paiement, sauf à demander les pièces justificatives absentes ou des informations
complémentaires auprès de l’ordonnateur.
Les pièces justifiées délivrées par l’ordonnateur doivent répondre aux critères de clarté, de
précision, de cohérence et d’exhaustivité. Ainsi le comptable de l’Assemblée nationale ne doit
pas payer sur base de la nomenclature des pièces justificatives destinées aux établissements
hospitaliers, sauf lorsque la nomenclature n’a pas prévu les pièces justificatives. Dans ce dernier
cas, le comptable public doit déduire par analogie avec les opérations les plus proches de celles
qui doivent lui être produites .
Les pièces justificatives doivent exister au moment du paiement et non pas être confectionnées
a posteriori par le comptable. Les pièces justificatives entachées des contradictions manifestes
ne doivent pas faire l’objet d’un paiement. Le comptable qui paierait malgré la nature
contradictoire des pièces engage sa propre responsabilité.
Il importe que les pièces justificatives produites soient présentées en originales et non des
copies. En cas de la perte des pièces originales (contrats, actes de nomination, décisions
d’attribution de marché), le comptable doit s’assurer que les copies sont conformes aux
originales, qu’aucun paiement n’est intervenu entre temps et qu’elles n’ont pas été altérées ou
falsifiées. Le comptable ne peut payer lorsqu’il lui est présenté un simple décompte sur papier
libre ne comportant ni date ni signature et sur lequel n’est pas mentionné le nom du responsable
et de l’organisme bénéficiaire.
64
T.-G. Kalonji
E. Contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation et de l’intervention

préalable des contrôles règlementaires
Les calculs de liquidation doivent être exacts, c’est-à-dire qu’ils doivent demeurer conformes à
la fois aux dispositions légales et règlementaires relatives à la liquidation ainsi qu’aux
indications figurant sur les pièces justificatives telles qu’elles résultent des ordonnances ou des
mandats des paiements émis par l’ordonnateur principal ou délégué. En outre, préalablement à
tout paiement, le comptable public a l’obligation de vérifier l’intervention en amont des
contrôles réalisés ou à réaliser par le contrôleur budgétaire sur les engagements et les
ordonnancements à produire. Le contrôle du comptable public doit le conduire à ce stade à
s’assurer de l’existence des visas ou avis obligatoires du contrôleur budgétaire.
F. Contrôle du caractère libératoire du paiement

À la fois caissier et payeur, le comptable public doit vérifier si le paiement qu’il est appelé à
effectuer est juridiquement valable. En effet, pour être libératoire, le paiement doit être effectué
au profit du véritable créancier. L’identité, la qualité et la capacité du créancier doivent être
vérifiés avant tout paiement. Sauf lorsqu’il est fait référence à des personnes tierces reconnues
par voie légale et règlementaire comme bénéficiaires de la créance en l’absence du créancier
principal comme les héritiers. Dans ce cas, le bénéficiaire du paiement établit un acquît qui
libère définitivement l’entité publique de sa dette.
Vérifier le caractère libératoire du règlement, c’est aussi contrôler l’absence d’opposition au
paiement. Les oppositions sont irrecevables si elles ont été adressées à une autre personne que
le comptable public et si elles ont été formulées après l’apposition par le comptable public de
son avis positif sur l’ordre de dépenses daté. La levée d’opposition postérieure à cette mention
ne peut procéder que de la décision du juge ou du consentement des parties intéressées.
Le comptable qui procède à une levée de l’opposition en méconnaissance de principe engage
sa responsabilité personnelle à l’égard du tiers saisissant et à l’égard de l’État. Cette
responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public sera renforcée lorsque l’État a été
condamné à verser des indemnités au tiers saisissant.
En principe, il est de bonne tenue des finances publiques que le contrôle du caractère libératoire
du paiement par le comptable consiste aussi en la vérification du mode de règlement : virement,
chèques, paiement en espèces, carte bancaire ou tout autre mode de paiement règlementaire. La
meilleure façon valider le paiement serait de privilégier le virement bancaire. Le paiement en
espèces devant être réservé aux dépenses modestes.
G. Vérification des règles de prescription et de déchéance

Conformément à l’article 93 du RGCP, sont prescrites au profit de l’Etat les créances qui n’ont
pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au
cours de laquelle les droits ont été acquis. Le créancier qui n’a pu faire valoir ses droits endéans
ce délai ne peut être payé. Toutefois, la prescription quadriennale ne peut être invoquée à
l’encontre d’un créancier qui n’était pas au courant de sa créance ou qui a été placé dans
65
T.-G. Kalonji
l’impossibilité d’agir soit en raison de la minorité du créancier à l’époque de l’engagement de

la créance ou pour des motifs de force majeure. Dans ce sens la prescription est suspendue.
La prescription peut être interrompue par toute réclamation ayant des liens directs avec le fait
générateur, l’existence, le montant et le paiement de la créance, alors même que cette
réclamation serait adressée à une autorité incompétente, c’est-à-dire celle qui n’est pas chargée
d’un règlement, pourvu que la demande du créancier ait été accompagnée des justifications
nécessaires de nature à démontrer le service fait ou le dommage subi.
Si la demande du créancier interrompt la prescription quadriennale, le recours exercé devant les
juridictions par le créancier en réclamation de sa créance interrompt aussi la prescription, dès
lors même que le recours emprunte la forme d’une plainte contre x avec constitution de partie
civile. L’interruption est valable dans ce dernier cas si la plainte porte sur le fait générateur,
l’existence, le montant ou le paiement d’une créance sur une collectivité publique.
Par-dessus tout, le comptable public a le devoir de vérifier que les crédits sont disponibles et
qu’ils correspondent à l’imputation exacte de la dépense au chapitre y afférant. Une fois vérifier
la disponibilité des crédits et leur imputation adéquate, le comptable doit procéder à la
vérification des ordonnances et mandats de paiement délivrés par les ordonnateurs principaux
ou délégués dûment accompagnés des visas obligatoires des contrôleurs budgétaires. Mais
qu’advient-il si, malgré le refus de payer du comptable public sur base des éléments de contrôle
à sa disposition l’ordonnateur décidait de passer outre ? C’est toute la problématique de
réquisition.
H. Refus de paiement et le pouvoir de réquisition de l’Ordonnateur

Le comptable public peut refuser de payer une dépense couverte par des irrégularités en
informant l’ordonnateur, appelé dans ce cas à régulariser la situation. Mais l’ordonnateur peut
demander au comptable de payer en dépit des irrégularités relevées. C’est le pouvoir de
réquisition de l’Ordonnateur.
En mettant en action son pouvoir de réquisition, l’Ordonnateur engage sa responsabilité
personnelle et décharge le comptable public de toute responsabilité pour les dépenses payées
malgré le refus de payement.
En France, l’ordonnateur qui passe outre le refus de payer du comptable public et qui
contrevient aux règles de la comptabilité publique est justiciable devant la cour de discipline
budgétaire et financière et non devant la Cour des comptes. Cette dernière étant uniquement
compétente pour juger les comptables patents et de fait. L’ordonnateur faisant usage de son
pouvoir de réquisition ne saurait être assimilé à un comptable de fait.
La situation est délicate en République Démocratique du Congo en l’absence d’une juridiction
compétente pour juger la discipline budgétaire et financière des ordonnateurs. Il semble en
conséquence logique d’assimiler les ordonnateurs outrepassant les refus de payer des
comptables publics aux comptables de fait, justiciable devant la Cour des comptes, sans
préjudice des infractions pénales éventuelles. Pour donner droit au paiement par le comptable
66
T.-G. Kalonji
public, l’ordre de paiement doit revêtir un caractère exécutoire, à moins que l’ordonnateur
certifie sous sa responsabilité sur la validité de l’ordre par lui émis.
Le refus de paiement du comptable public n’est pas susceptible de recours. Le créancier qui
s’estime lésé par le refus du comptable ne peut que se référer auprès de l’ordonnateur pour
bénéficier du pouvoir de réquisition. Acte administratif, le pouvoir de réquisition ou plutôt
l’ordre qui en émane ne peut faire l’objet d’un contentieux devant le juge administratif. Car le
refus de paiement, simple mesure d’ordre intérieur, ne peut être regardé comme un acte faisant
grief.
En tout état de cause, le comptable public ne doit aucunement payer lorsque les crédits ne sont
pas disponibles ou en l’absence de justification du service fait. Il lui est autorisé de persister à
opposer son refus chaque fois que l’ordonnancement n’a pas d’imputation exacte de la dépense
ou lorsque le caractère libératoire du règlement fait défaut. De même qu’est motivé le refus de
payer du comptable fondé sur l’absence de l’ordre de réquisition de l’ordonnateur, en d’autres
termes si ce dernier n’a pas soumis son ordre de réquisition au représentant de l’Etat.
Section 4. Contrôle exercé par l’Inspection Générale des Finances

§1. Cadre juridique et problématique sur la tutelle
Sur recommandation des Institutions de Bretton Woods, l’IGF a été créée par l’ordonnance n°
87-323 du 17 septembre 1987, telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance n° 91-018 du
6 mars 1991 ainsi que plusieurs autres textes successifs. L’IGF est un service public disposant
d’une compétence générale en matière de contrôle supérieur des finances et des biens publics
sur toute l’étendue du territoire national. En tant que service public, elle ne dispose pas de
personnalité juridique et reste placée sous la responsabilité de l’autorité hiérarchique à laquelle
elle est rattachée (tutelle).
Cette tutelle de l’IGF est juridiquement problématique : il ressort de l’évolution historique du

dispositif normatif d’organisation et de fonctionnement de ce service, qu’il relève tantôt de la
Présidence de la République, tantôt du Ministère des Finances !
En effet, conformément à l’ordonnance n° 87-323 précitée, l’IGF est un « service d’audit

supérieur du gouvernement » (article 2), placée par ailleurs « sous l’autorité directe du
Président de la République » (article 4). Cette situation s’explique par le fait qu’à cette époque
de l’histoire de notre pays, le système politique en vigueur était présidentiel, c’est-à-dire l’Etat
était doté d’un exécutif véritablement moteur dirigé par un Président de la République, nanti de
très larges pouvoirs, à la fois Chef de l’Etat, Chef de l’exécutif et Chef du Gouvernement. Ce
paradigme constitutionnel – qui ne prévoyait pas les fonctions d’un Premier ministre – justifiait
ainsi la mise de l’IGF sous la tutelle du Président de la République, « patron » de l’exécutif.
Ce modèle de gouvernance est resté identique même lors des modifications et compléments
apportés à l’ordonnance n° 87-323 précitée, par le décret n° 034-B/2003 du 18 mars 2003. En
effet, à cette époque, le pays était régi par le décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997
67
T.-G. Kalonji
relatif à l’organisation et à l’exercice du pouvoir en RDC. L’article 5 de cet décret-loi prévoyait

que le Président de la République était le Chef de l’exécutif et des forces armées.
Le décret n° 04/018 du 19 février 2004 avait également modifié l’ordonnance n° 87-323

prérappelée, en plaçant désormais l’IGF « sous l’autorité directe du Ministre ayant les finances
dans ses attributions » (article 4). De ce fait, l’article 2 bis précisait qu’il appartenait au Ministre
en charge des Finances « d’ordonner les missions de l’IGF, soit sur instruction du Président de
la République ou du Vice-Président de la République Chargé de la Commission Economique
et Financière, soit de sa propre initiative, soit en cas de découverte d’une fraude lors de
l’exécution normale d’une mission de contrôle ou de vérification, soit sur une requête introduite
auprès du Ministre des Finances par les autorités politiques, administratives et judiciaires et,
enfin sur dénonciation des tiers dont le Ministre des Finances est saisi ». Aussi est-il que
l’Inspecteur général avait l’obligation de faire « régulièrement rapport au Ministre des
Finances des missions d’inspection ou d’enquête exécutées ». C’est ce Ministre qui approuve
également le programme annuel d’actions de l’IGF ainsi que le programme des missions
ponctuelles (article 10).
Il convient de faire remarquer que le changement de paradigme dans la tutelle de l’IGF, n’était
pas dicté par l’évolution du système politique du pays. En effet, le 04 avril 2003, la RDC s’était
dotée d’une Constitution de la Transition, qui ne prévoyait pourtant pas les fonctions de Premier
Ministre. Le Gouvernement était composé du Président de la République, des Vice-présidents,
des Ministres et Vice-ministres (article 89).
Par ailleurs, conformément à l’article 4 de l’Ordonnance n° 09/097 du 08 décembre 2009

modifiant et complétant l’Ordonnance n° 87-323 [précitée] portant création de l’IGF, cette
dernière a été de nouveau placée sous l’autorité du Chef de l’Etat. Ce changement n’est pas
justifié dans la mesure où, à cette époque (2009), la RDC était déjà régie par la Constitution du
18 février 2006 [en vigueur], qui prévoit les fonctions d’un Premier Ministre comme Chef du
Gouvernement7, censé disposer d’un outil aussi puissant de contrôle qu’est l’IGF.
Ce caractère « nomade » de l’IGF n’a pas été définitivement clôturé par l’Ordonnance de 2009
précitée, car la LOFIP de 2011 est encore revenue sur cette question, en disposant que :
« Les missions de l’Inspection générale des finances sont ordonnées, selon un programme
d’action annuel ou ponctuel approuvé par le ministre ayant les finances dans ses attributions,
par l’inspecteur général des finances-chef de service, soit sur instruction du Premier ministre,
soit sur réquisition des autorités politiques, administratives et judiciaires ou sur dénonciation
des tiers. L’Inspection générale des finances a pour mission de veiller à l’application des lois
et règlements qui régissent les finances publiques et à l’uniformisation des méthodes de
travail » (Article 122 de la LOFIP).
Au regard de ce qui précède, il y a lieu de retenir que l’IGF est en principe un service censé être
sous la tutelle du Ministère des Finances, quand bien même la pratique actuelle fait état de la
7
Voir article 90 de la Constitution de la RDC du 18 février 2006, telle que modifiée et complétée en 2011.
68
T.-G. Kalonji
survivance de la tutelle présidentielle. La LOFIP étant un texte juridique supérieur aux

Ordonnances et Décrets antérieurs, c’est elle qui doit primer sur ces derniers.
Sous d’autres cieux, comme en France, l’IGF est également placée sous la tutelle du
Gouvernement, à savoir l’autorité conjointe des Ministères des finances et de l’économie. Elle
conseille ces derniers dans le cadre des taches variées, notamment la représentation auprès des
conseils d’administration des entreprises publiques. Elle ne peut être saisie que par le Premier
ministre ou les Ministres, membres du Gouvernement.
Ce modèle français, qui a vraisemblablement inspiré le modèle congolais, est aussi de mise
dans plusieurs autres systèmes juridiques de la famille romano-germanique, telles qu’en
République du Congo, en Côte d’Ivoires, en Haïti, etc. Dans tous ces pays, l’IGF est un service
sous l’autorité du Gouvernement et non du Président de la République.
§2. Mission générale et fonctionnement : audit des deniers et biens publics
Conformément à son cadre juridique créatif, tel que modifié au fil du temps, l’IGF a pour
mission d’auditer, aussi bien en dépenses qu’en recettes, l’ensemble des administrations
financières ainsi que toutes les entreprises, et autres structures bénéficiant, à un titre ou à un
autre, d’un financement de la part de l’État ou des autres collectivités publiques.
En tant que service d’audit supérieur du Gouvernement, l’IGF peut procéder à toute mission de
contre-vérification, au second degré, de toutes les situations douanières, fiscales ou parafiscales
des contribuables ou redevable d’impôts, droits, taxes ou redevances, soit en cas de découverte
d’une fraude lors de l’exécution d’une mission de contrôle ou de contre-vérification, soit sur
une réquisition des autorités politiques et administratives, soit sur une réquisition des autorités
judiciaires, soit par une dénonciation de tiers. Ce type de contrôle est dit supérieur parce qu’il
met tout autre contrôle administratif en état, excepté ceux de l’Assemblée Nationale et de la
Cour des Comptes8. C’est-à-dire, lorsque les Inspecteurs des finances commencent un contrôle
dans un service donné, tout autre contrôle en cours s’arrête sans autre forme de procès.
L’étendue de la mission de l’IGF, telle que sus déclinée, est également reprise par l’article 121
de la LOFIP ainsi que l’article 138 du RGCP.
Il convient de préciser que, dans son essence, cette mission d’audit de l’IGF ne porte que sur la gestion
des deniers et biens publics. Il s’agit donc d’un contrôle de gestion de l’argent et du patrimoine de
l’Etat, des provinces et des entités territoriales décentralisées. A l’issue de ce contrôle, l’IGF élabore
des rapports – dans le respect du principe du contradictoire – qui permettent de s’assurer de
l’efficacité, de l’efficience et de la régularité des services contrôlés (article 140 alinéa 3 du RGCP).
Ainsi, l’autorité qui a commandité l’audit peut sanctionner positivement ou négativement les
gestionnaires audités. Le service audité peut également engager des changements proposés dans le
rapport, tout en capitalisant sur les forces de gestion constatées. Il est aussi possible que les rapports
de l’IGF donnent lieu à des poursuites judiciaires devant l’autorité judiciaire compétente, surtout que
8
Voir articles 2 et 2 bis de l’ordonnance n°87-323 du 15/9/1987, telle que modifiée par l’Ordonnance n°91 – 018
du 6 mars 1991, ainsi que l’article 2 bis du décret n°034-B/2003 du 18 mars 2003.
69
T.-G. Kalonji
les Inspecteurs des finances sont d’office des Officiers de Police Judiciaire (OPJ) à compétence
restreinte ou spéciale. Dans la même optique, l’Inspecteur des finances qui serait complice de
corruption passive de la part d’un gestionnaire public audité, s’expose ipso facto à des poursuites
pénales pour infraction de corruption, conformément au code pénal.
La mégestion des deniers et biens publics pourrait être involontaire (résultat d’une négligence
ou d’une inaptitude professionnelle en termes des capacités intellectuelles de travail) ou
involontaire (résultat d’une fraude ou intention malveillance). Dans l’hypothèse d’une
mégestion consécutive à une intention malicieuse, l’IGF peut se saisir d’office en cas de
découverte d’une fraude lors de l’exécution normale d’une mission de contrôle ou de
vérification ou en cas de fraude dénoncée par une tierce personne (Article 122 de la LOFIP).
Juridiquement, la fraude est considérée comme la ruse, la tromperie, le mensonge, la mauvaise

foi, le dol aggravé dans les rapports contractuels. Ce n’est rien d’autre que la dissimulation plus
ou moins ingénieuse de la vérité et un mensonge qui trahit la réalité. Appliquée à la gestion des
deniers et biens publics, la fraude consiste donc pour un gestionnaire public à poser
intentionnellement des actes contraires à ceux indiqués dans la loi ou la réglementation et de
les maquiller par des procédés traduisant une fausse réalité. Ce pourrait être la mise en place
des faux documents (carnet des reçus, factures, etc.) dans le but de tirer des profits pour soi-
même ou en faveur d’un tiers. Ce pourrait aussi être l’acceptation d’une corruption pour faire
passer un dossier de paiement en toute urgence, alors même que l’urgence n’en est pas une.
Par ailleurs, il convient de faire remarquer que le fait pour le législateur congolais d’avoir limité
la mission de l’IGF au seul contrôle ou audit de gestion des deniers et biens publics, est
réducteur. Sous d’autres cieux, comme en France, l’IGF dispose de larges compétences qui vont
au-delà d’un simple contrôle de gestion. Selon un décret du 4 octobre 2006, l’IGF française
assure une mission de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation en matière
administrative, économique et financière. Ainsi, les études effectuées par l’IGF française
peuvent aboutir à des propositions de réforme des politiques publiques.
§3. Nature et modalités du controle
Les contrôles exercés par l’IGF sont des contrôles administratifs. Ils peuvent être a priori ou a
posteriori, sur pièces et sur place, ils peuvent être aussi concomitants. Les contrôles sont
sanctionnés par un rapport en respectant les principes du contradictoire, c’est-à-dire en
requérant la position et les arguments du responsable de l’entité contrôlée.
Ces contrôles peuvent prendre la forme des missions de vérification, des missions d’audit et de
conseil, des missions d’assistance ou des missions d’enquêtes. La vérification permet de poser
un diagnostic complet sur le fonctionnement d’un service, en vue de proposer des améliorations
éventuelles. Le diagnostic est établi en confrontant le fonctionnement des services vérifiés aux
prescriptions légales et règlementaires. Ce diagnostic permet aussi de tester l’efficacité de la
gestion des finances publiques.
À la demande du ministre chargé des finances et du ministre concerné, l’IGF peut effectuer des
missions d’audit et de conseil dont le but principal est de conseiller les services audités sur les
70
T.-G. Kalonji
méthodes managériales, les procédures ou la réforme des structures. L’audit peut porter aussi
bien sur la communication du ministère de l’économie, la gestion des tribunaux de paix que sur
l’impôt (TVA par exemple) ou une redevance.
A travers les missions d’enquêtes diverses, l’IGF peut proposer des reformes. Les enquêtes peuvent
être effectuées à l’étranger pour y étudier les institutions similaires. L’IGF peut donner son
assistance à une administration. Toutes ces missions requièrent que soient réunies les conditions
d’indépendance, d’impartialité, de redevabilité, de conscience professionnelle par une attitude
diligente et avisée, d’objectivité dans les conclusions, de fiabilité de la preuve, conditions
indispensables à l’efficacité de la mission de contrôle.
Il est donc nécessaire de disposer d’un manuel de procédures pour la réalisation des missions.
Ce manuel, véritable référentiel en la matière, pourra déterminer les champs d’intervention ainsi
que les modalités spécifiques à chaque intervention. Ce référentiel pourra définir les contenus
d’une mission d’enquête, d’une mission d’opinion et avis, d’une mission d’analyse systémique,
d’une mission d’évaluation de politique publique et d’une mission de suivi d’un rapport de
mission. Le référentiel devra définir les types d’audit, l’approche méthodologique et les
procédures propres à chaque mission. Il importe de préciser que les Inspecteurs des finances
ont une responsabilité personnelle sur les rapports de missions qu’ils effectuent. En
conséquence, l’Inspecteur des finances, auteur d’un rapport ne peut être obligé de modifier le
contenu d’un rapport de contrôle sur injonction d’une autorité ou du destinataire final, lequel
est libre de juger de l’opportunité de la suite à donner au rapport.
Plusieurs conséquences peuvent être attachées aux rapports de l’IGF. Il y a d’abord des suites
administratives réservées aux rapports par le ministre chargé des finances ou le Président de la
République. Ce dernier peut sanctionner positivement ou négativement les gestionnaires
audités. L’entité contrôlée peut également engager des changements proposés dans le rapport,
tout en tirant profit des forces de sa gestion. Mais les effets les plus redoutés et les plus
redoutables ont trait aux conséquences juridictionnelles ou judiciaires, pénales et disciplinaires.
Aussi tout inspecteur qui serait complice de corruption passive de la part d’une personne
contrôlée s’expose en même temps que celle-ci à des poursuites pénales.
En vue de doter l’Inspection générale des finances des moyens d’action conséuent et prévenir
les infractions de corruption dans le chef des Inspecteurs des finances, l’article 5 de
l’ordonnance n°87-323 portant création de l’IGF dispose que celle-ci « dispose pour son
fonctionnement et la motivation de son personnel, d’une allocation budgétaire émargeant aux
budgets annexes de l’Etat et au moins égale à 1% des recettes assignées aux régies financières
de l’Etat ainsi que d’une allocation de 40% des pénalités douanières, fiscales et parafiscales
recouvrées à la suite de ses redressements d’impôts, droits, taxes ou redevances éludées ».
Malgré les garanties financières accordées à l’IGF par le législateur, il est impérieux que
l’éthique, la conscience professionnelle et une formation continue adéquates parviennent à avoir
raison des velléités de corruption. A cela, il faut ajouter des sanctions disciplinaires et pénales
sévères à l’encontre des inspecteurs des finances contrevenant aux lois et règlements en matière
de contrôle des finances publiques.
71
T.-G. Kalonji
Chapitre 6 : Controle juridictionnel
Section 1. Géneralités
§1. Historique de la Cour des comptes en RDC
Le contrôle de l’exécution des finances publiques par la cour des comptes date de l’époque de
la charte coloniale (Article 13 de la charte coloniale). Cependant, c’est à la cour des comptes
de la Belgique que revenait cette mission jusqu’à l’accession de la RDC à la souveraineté
internationale. Encore que, malgré l’institution d’une Cour des comptes par la loi fondamentale
du 19 mai 1960 (article 243 de la loi fondamentale), le contrôle des finances publiques de la
RDC était exercé par la cour des comptes de la Belgique conformément à l’article 253 de la loi
fondamentale, en attendant la création d’une cour des comptes congolaise. Celle-ci interviendra
le 16 Avril 1963, avant d’être supprimée dans la foulée du coup d’Etat du 24 novembre 1965
et rétablie par la constitution du 24 Juin 1967 en son article 107.
§2. Base légale en vigueur

La Constitution de la RDC dispose en son article 180 que « la Cour des comptes contrôle dans
les conditions fixées par la loi, la gestion des finances de l’Etat, des biens publics ainsi que les
comptes des provinces, des entités territoriales décentralisées ainsi que des organismes
publics ». Contrairement, par exemple, à la cour des comptes française qui jouit d’une
indépendance en vertu du principe de séparation des pouvoirs, consacré du reste par le conseil
constitutionnel, la cour des comptes de la RDC relève de l’Assemblée nationale.
En 2018, la RDC s’est dotée de la Loi n° 18/024 du 13 novembre 2018 portant composition,
organisation et fonctionnement de la Cour des comptes, en remplacement des Ordonnances-lois
n° 87-005 du 06 février 1987 et n° 87-031 du 22 Juillet 1987 portant respectivement sur la
composition, l’organisation et le fonctionnement de la Cour des comptes et sur la procédure
devant la Cour des comptes.
Comme l’indique son exposé des motifs, cette nouvelle loi de 2018 innove sur certains points,
notamment :
 Le recours à des concepts habituellement utilisés par la plupart des Cours des comptes
et des organisations internationales de contrôle des finances et biens publics ;
 L’installation des Chambres des comptes déconcentrées au niveau provincial ;
 La formation de l’inter-chambre comme institution d’appel pour statuer sur les voies de
recours contre les arrêts définitifs rendus en premier jugement des comptes et de
discipline budgétaire et financière ;
 La consécration de la suprématie de la Cour des comptes sur les autres organes de
contrôle en matière de contrôle des finances publiques.
§3. Nature et caractère du contrôle du juge des comptes

Le contrôle exercé par la cour des comptes est un contrôle externe qui vise à s’assurer de
l’emploi régulier des crédits, des fonds et valeurs gérés par le pouvoir central, les provinces et
72
T.-G. Kalonji
plus généralement tous les organismes bénéficiant des fonds publics (Article 123 de la LOFIP).
La portée du contrôle de l’exécution des finances publiques par la cour des comptes a une triple
vocation : informative, normative et opérationnelle.
En effet, d’abord par sa mission informative, la cour met à la disposition des assemblées
délibérantes les données fiables relatives à l’exécution du budget, tout en informant également
l’opinion publique sur sa gestion. Ensuite, à travers sa vocation normative la cour des comptes
cherche à s’assurer que les règles du droit budgétaire sont respectées par les ordonnateurs et les
comptables. Enfin, la fonction opérationnelle de la cour se traduit par la formulation des
recommandations destinées à améliorer la gestion des finances publiques. Il s’agit de parvenir,
à travers le contrôleur juridictionnel, en un équilibre entre sanction, dissuasion et prévention,
ce qui implique d’identifier les risques et les enjeux financiers.
Section 2. Missions de la Cour des comptes et catégories des controles

§1. Fondements juridiques
Conformément aux articles 2 et 24 à 39 de la loi organique n° 18/024 du 13 novembre 2018
portant composition, organisation et fonctionnement de la Cour des comptes, celle-ci a pour
missions :
 Le contrôle permanent de la gestion des finances, des biens et des comptes du pouvoir
central, de la province, de l’ETD et de ses organismes auxiliaires ainsi que de toute
personne de droit public ou privé bénéficiaire d’un concours financier de l’État ou de toute
personne qui se serait ingérée dans le maniement des fonds, valeurs et biens publics sans
en avoir la qualité ;
 Le contrôle des organismes qui bénéficient du concours financier du pouvoir central et des
ETD ;
 L’assistance du Parlement, des assemblées provinciales, des organes délibérants des ETD
et des exécutifs nationaux, provinciaux et des ETD dans le contrôle de l’exécution des lois
de finances, des édits budgétaires et des décisions budgétaires ;
 L’évaluation des rapports de performance ;
 Le contrôle juridictionnel a posteriori des recettes et des dépenses publiques ;
 Le contrôle juridictionnel des comptables publics ;
 L’évaluation, assortie des recommandations, des politiques, programmes et actions publics
que lui transmettent les gestionnaires des entités publiques ;
 La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes du pouvoir
central, des provinces et des ETD ;
 La vérification des comptes du pouvoir central, de la province, de l’ETD et des entreprises
du portefeuille, des établissements publics et des services publics ;
 Les conseils au Président de la République, au Parlement, aux assemblées délibérantes des
provinces et des ETD ainsi qu’aux exécutifs nationaux, provinciaux et locaux;
§2. Catégories du contrôle juridictionnel des comptes

Les différentes missions de la cour des comptes peuvent être ramenées à deux catégories :
73
T.-G. Kalonji
Il s’agit d’abord du contrôle de la sincérité et de la régularité des comptes des administrations

publiques selon une triple approche juridique : l’approche du droit budgétaire et administratif à
l’égard des entités qui relèvent de ces droits, l’approche du droit commercial à l’endroit des
entreprises du portefeuille de l’Etat. L’approche du droit civil s’il s’agit de contrôler la
régularité des comptes des associations subventionnées, selon une approche du droit fiscal et
du droit pénal chaque fois qu’une gestion est entachée d’une violation de ces règles.
En deuxième lieu, le contrôle de la cour des comptes porte sur la qualité de la gestion. Il
cherche à s’assurer que les deniers publics ont été utilisés à bon escient selon les critères
d’économie, d’efficience et d’efficacité, en procédant au besoin à l’évaluation des politiques
publiques. Bien entendu, ces différentes missions peuvent être entreprises simultanément.
un distinguo doit être établi entre les activités juridictionnelles, qui se rapportent
essentiellement aux jugements des comptes et les autres attributions non juridictionnelles, qui
s’étendent du contrôle de la gestions au contrôle de l’exécution des lois de finances, en passant
par l’assistance technique de l’Assemblée nationale, qui se traduit notamment par la
certification des comptes des organismes publics.
Section 3. Activités juridictionnelles de la Cour des comptes

§1. Justiciables de la cour des comptes
Les missions juridictionnelles de la cour portent d’une part sur la gestion des ordonnateurs, « eu
égard à la régularité de leurs actes, règlements ou décisions » d’une part et sur « la gestion des
comptables publics » d’autre part (Articles 125 et 126 de la LOFIP). L’article 32 de la loi
organique n° 18/024 du 13 novembre 2018 portant composition, organisation et fonctionnement
de la Cour des comptes, sont justiciables devant celle-ci pour faute de gestion en matière de
discipline budgétaire et financière :
 Les contrôleurs budgétaires ;

 Les comptables publics ;
 Les ordonnateurs autres que les responsables du Parlement, des Assemblées
provinciales et des organes délibérants des ETD, les membres du gouvernement et des
gouvernements provinciaux ainsi que les membres des exécutifs des ETD ;
 Tout responsable ou agent des entreprises publiques, des établissements publics ou
organismes publics.
Seuls les organes politiques compétents sont habilités à exiger des comptes auprès des
ordonnateurs responsables du Parlement, des Assemblées provinciales, des organes délibérants
des ETD, des membres du gouvernement et des gouvernements provinciaux ainsi que des
organes délibérants des ETD.
§2. Contrôle juridictionnel effectué sur la gestion des comptables publics

Selon l’expression consacrée, « la cour des comptes juge les comptes, et non les Comptables ».
Tel est l’adage qui circonscrit le champ de la compétence de la cour vis-à-vis des comptables
publics. Par conséquent, la compétence de la Cour est matérielle et s’analyse objectivement en
74
T.-G. Kalonji
considérant la régularité des comptes tenus par les Comptables publics. Certes, les circonstances
à la base des opérations irrégulières peuvent servir comme moyen de défense au soutènement
des intérêts du comptable public mis en cause ; toutefois, le juge des comptes ne saurait
s’appuyer sur ces circonstances en s’abstenant de constater le manquant.
Il est utile de préciser que le contenu du contrôle juridictionnel de la Cour des comptes a pour
base l’article 90 de la loi organique n° 18/024 prérappelée. En effet, cet article spécifie que
« dans l’exercice de son pouvoir juridictionnel, la Cour des comptes juge les comptes des
Comptables publics principaux assignataires de recettes et de dépenses, déclare et apure les
gestions de fait, statue sur les fautes de gestion et prononce les condamnations. Elle statue aussi
sur les recours en appel formés contre les arrêts définitifs rendus en premier ressort. Elle statue
enfin sur les recours en révision et en rétractation, ainsi que sur les renvois après cassation ».
Selon le RGCP, tout Comptable est personnellement et pécuniairement responsable de la
justification des opérations ainsi que de l’exacte concordance entre les résultats de ses
opérations et la position de ses postes comptables. Il en résulte que toute confusion entretenue
par le Comptable entre les fonds et valeurs qu’il détient en sa qualité de comptable et ceux
qu’il possède à titre personnel le fait présumer coupable de malversation. L’article 91, alinéa
1er , de la loi organique n° 18/024 précitée dispose que « tout Comptable public assignataire
des recettes et des dépenses ainsi que toute personne déclarée Comptable de fait doit rendre
compte de sa gestion ».
La responsabilité du Comptable public est engagée à l’égard du juge des comptes s’il s’est
rendu coupable personnellement, ou l’un des agents placés sous sa responsabilité, des
détournements ou des malversations. Il est utile de rappeler que les comptables publics engagent
leur responsabilité pécuniaire et personnelle non seulement pour l’exécution des recettes et des
dépenses mais aussi pour les contrôles qu’ils sont tenus d’effectuer sur les ordonnateurs.
Le comptable public assignataire est tenu responsable des opérations effectuées par les agents
du poste comptable. Ces derniers sont de simples agents subordonnés placés sous la hiérarchie
du comptable chef de poste. Le comptable ne saurait se soustraire de sa responsabilité en
arguant que les opérations comptables litigieuses ont été réalisées à son insu par les agents
comptables commis à son poste à la demande de l’ordonnateur pendant son absence du poste,
y compris pendant un congé régulièrement obtenu.
De même, des erreurs informatiques commises par les agents commis au poste comptable ne
sauraient exonérer le comptable public, chef de poste. A fortiori, lorsque les manquants
constatés résultent d’une désorganisation systématique du service comptable, la responsabilité
du comptable public, chef de poste, se trouve aggravée.
Il peut y avoir une mise en débets in solidum de plusieurs comptables successifs dans le cadre
du recouvrement des créances. C’est pourquoi, lors de la remise et reprise, la présence de deux
comptables entrant et sortant est indispensable, sauf si ils ont obtenu l’autorisation de se faire
représenter par un mandataire.
Le comptable en fonction sera tenu responsable des opérations des dépenses litigieuses payées
après sa prise de fonction. Toutefois, en cas de double paiement, c’est le comptable sortant qui
75
T.-G. Kalonji
doit être mis en cause, sauf s’il avait bénéficié d’une décision de décharge ou de quitus. Deux
comptables successifs doivent être tenu responsables des paiements indus chacun à concurrence
de trop payé décaissé.
Le comptable entrant sera tenu responsable des recettes non recouvrées par son prédécesseur
dans l’hypothèse où il n’avait pas émis des réserves sur la gestion de son prédécesseur lors de
son entrée en fonction. Cette responsabilité est également mise à la charge du comptable entrant
si la recette litigieuse n’était pas devenue irrécouvrable. Le comptable entrant doit faire les
diligences nécessaires lors de son entrée en fonction, en exigeant notamment l’état récapitulatif
des opérations effectuées par son prédécesseur.
Les réserves émises par le Comptable entrant les déchargent de toute responsabilité sur les
opérations comptables effectuées par son prédécesseur. A contrario, en l’absence des réserves,
le comptable entrant engage sa responsabilité. Les réserves doivent être écrites et motivées,
aussi les réserves générales portant notamment sur l’état de désordre du poste comptable laissé
par son prédécesseur ne saurait constituer une cause d’exonération du comptable entrant. Ce
dernier doit formuler des réserves précises lors de son entrée en fonction. C’est la raison pour
laquelle un délai – généralement de six mois – est accordé au Comptable entrant pour disposer
du temps nécessaire pour formuler avec précision ses réserves. Lorsque le Comptable est resté
pendant une courte période qui ne lui a pas permis de formuler des réserves sur les comptes de
son prédécesseur, il ne peut être tenu responsable de sa gestion. En cas de décès d’un Comptable
sortant et devant la difficulté de formuler des réserves, le Comptable entrant doit signer
contradictoirement un procès-verbal mentionnant ses réserves avec les ayant droit du comptable
sortant décéder.
Section 4. Modalités du contrôle juridictionnel de la cour des comptes

§1. Particularités du contrôle des comptes
Le droit public financier a instauré un régime répressif sui generis pour la sanction des règles
des finances publiques, qui n’est ni pénal ni civil. Toutefois, si la juridiction spécialisée en
matière budgétaire ainsi que les sanctions qu’elle édicte à l’encontre des gestionnaires publics
revêtent un caractère sui generis, il n’en demeure pas moins évident que les principes généraux
du procès répressif s’appliquent aussi aux modalités du contrôle juridictionnel de la cour des
comptes.
Ainsi, les principes relatifs à l’application des lois dans le temps (non-rétroactivité de la loi
répressive et applicabilité de la disposition répressive la plus douce) doivent-ils s’appliquer à la
compétence juridictionnelle de la cour des comptes. Il en est de même des principes de la
légalité des peines, de proportionnalité ou de nécessité des peines, de la présomption
d’innocence, de personnalité des peines et du contradictoire, et d’une manière générale tous les
principes qui encadrent un procès équitable.
En effet, la procédure devant la cour est contradictoire. Le juge des comptes cherche avant
tout à s’assurer que le comptable a accompli toutes les obligations mises à sa charge en matière
des recettes comme en matière de dépenses publiques (vérification de la qualité de
l’ordonnateur, imputation exacte de la dépense au chapitre correspondant, vérification de la
disponibilité des crédits, contrôle de l’exactitude des calculs et des pièces justifiées).
76
T.-G. Kalonji
Une fois la malversation ou le détournement constaté dans le chef du comptable public ou de

l’un de ses agents, l’ordonnateur d’accréditation doit immédiatement informer le ministre des
finances du pouvoir central concomitamment à l’ouverture de la procédure contentieuse
(Article 42 du RGCP).
Si le comptable ne bénéficie pas du sursis, les versements des sommes manquantes ou lorsque
le délai de ce sursis a expiré sans que le comptable public se soit acquitté de la somme réclamée,
le ministre prend à son encontre un arrêté de débet qui est systématiquement transmis à la cour
des comptes (Article 43 du RGCP).
Il revient au Greffe central de la Cour des comptes d’enregistrer les comptes à la date de leur
dépôt en s’assurant qu’ils sont en état d’examen. C’est ce qui ressort de l’article 91, alinéa 3,
de la Loi n° 18/024 du 13 novembre 2018 portant composition, organisation et fonctionnement
de la Cour des comptes.
§2. Débets administratifs et juridictionnels
A. Définition et but du débet
Le débet est une décision qui consiste à faire débiteur le comptable public mis en cause dans le
détournement, la malversation ou le manquant des deniers, droits et valeurs publics. L’article 7 point
6 de la loi organique n° 18/024 précitée définit le débet comme étant « l’acte par lequel la Cour des
comptes déclare les comptes du comptable public principal assignataire sont non conformes et décide
d’engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire ».
En mettant à la charge du comptable public principal assignataire le montant du déficit, le débet
ne « constitue pas à proprement parler une sanction », il a pour but de « rétablir les comptes
dans l’état qu’ils devraient avoir si le comptable n’avait pas manqué à ses obligations »
(PICARD, 2017 : 281). Le débet doit être proportionnel au montant payé de manière irrégulière
par le comptable ou à la somme non recouvrée par lui, en y ajoutant les intérêts au taux fixé par
la loi, sans préjudice des amendes pour faute de gestion fixée par la LOFIP en ses articles 129
et 134. Le débet est engagé aussi lorsque par « la faute du comptable public, l’Etat a dû procéder
à l’indemnisation d’un tiers » (Article 36 du RGCP). C’est à l’entité ayant enregistré le
manquant que le débet doit être versée.
B. Débet administratif et débet juridictionnel
La mise en débet du comptable public peut être administrative ou juridictionnelle. Le débet

administratif est l’arrêté pris par le ministre du gouvernement central ayant les finances dans
ses attributions, par lequel est mis en cause le comptable public qui a engagé sa responsabilité
à la suite des irrégularités constatées dans la tenue de ses comptes. Pris par le ministre chargé
des finances, l’arrêté de débet est un acte administratif, susceptible de recours devant le conseil
d’Etat conformément à l’article 42 al. 5 du RGCP. La mise en débet peut concerner aussi bien
les comptables patents que les comptables de fait.
L’émission d’un arrêté de débet entraine la saisie du cautionnement au bénéfice du trésor public
et le calcul d’intérêts au taux légal à compter du jour de la constatation du déficit ou du
77
T.-G. Kalonji
manquant. Si le cautionnement est constitué en numéraire ou en valeurs, c’est au payeur général

central que revient la responsabilité de prélever sur le cautionnement le montant du débet mis
à la charge du comptable défaillant.
En revanche, s’il s’agit d’une caution solidaire, c’est au ministre du gouvernement central ayant
les finances dans ses attributions de prélever le montant du débet, après avoir notifié à
l’association le débet constaté. Les arrêtés de débet doivent être transmis systématiquement à
la cour des comptes et sont soumis aux mêmes règles d’exécution que les décisions
juridictionnelles (article 43 du RGCP). Le débet administratif peut être précédé d’une procédure
non contentieuse ou contentieuse.
La mise en mouvement de la procédure non contentieuse intervient lorsque le manquant
constaté dans le chef du comptable public n’est pas constitutif d’un délit, d’un détournement
ou d’une malversation. Dans ce cas, l’ordonnateur auprès duquel le comptable est accrédité
demande au ministre national ayant les finances dans ses attributions que soit émis à l’encontre
du comptable défaillant un ordre de versement. Ainsi, à compter de la date de réception de
l’ordre de versement émis à son encontre, le comptable public dispose d’un délai de quinze
jours pour solliciter un sursis de versement auprès du ministre du pouvoir central ayant les
finances dans ses attributions ou le délégué de celui-ci.
Pour sa part, le RGCP accorde au ministre des finances du pouvoir central un délai d’un mois
à compter de la réception de la demande de sursis pour se prononcer, faute de quoi le sursis est
réputé accordé. Le sursis de versement est limité à une année. Toutefois, lorsque le comptable
public a sollicité une décharge de responsabilité ou une remise gracieuse, il peut bénéficier
d’une prolongation de délai au-delà d’une année accordée par le ministre des finances du
pouvoir central ou son délégué. Il est important de préciser qu’ « à la différence de la décharge
de responsabilité, la remise gracieuse n’a pas pour effet d’éteindre la responsabilité du
comptable public. Elle autorise seulement le comptable public à ne pas payer des deniers
personnels en tout ou partie de la somme qui a été mise à sa charge » (article 41 du RGCP), en
particulier lorsque le comptable public n’a pas sollicité de manière formelle une décharge de
responsabilité ou lorsque sa demande a fait l’objet d’un rejet total ou partiel de la part de
l’autorité compétente. En cas de détournements ou malversations avérées commis par le
comptable public ou ses agents, la procédure contentieuse est entamée d’office à leur encontre.
En effet, sans préjudice des poursuites pénales éventuelles, la procédure contentieuse est
engagée sur base de l’information fournie par l’ordonnateur d’accréditation au ministre des
finances du pouvoir central. Ce dernier saisit alors les instances judiciaires compétentes
conformément au droit commun. En outre, le fait pour un comptable public de ne pas s’acquitter
de la somme réclamée et s’il n’a pas bénéficié d’un sursis de versement ou lorsque ce sursis a
expiré, l’ordre de versement qui lui était adressé est immédiatement remplacé par un arrêté de
débet décerné à son encontre (article 42 du RGCP). C’est au pouvoir central d’apurer le débet
émis contre le comptable public, en avançant éventuellement « les fonds nécessaires au
rétablissement immédiat de l’équilibre de la comptabilité de l’organisme public auquel le tort a
été causé », quitte à poursuivre par toutes les voies de droit le recouvrement auprès de toute
78
T.-G. Kalonji
personne publique ou privée dans laquelle le comptable à un intérêt (article 44 du RGCP). C’est
au receveur général central qu’incombe la responsabilité de recouvrer les arrêtés de débet.
Le débet juridictionnel est une décision prise par le juge des comptes à l’encontre du
comptable public mis en cause pour motifs d’irrégularité dans l’exercice de ses missions ayant
abouti aux manquant, détournements ou malversations. Il s’agit d’un acte juridictionnel qui
rend débiteur le comptable défaillant vis-à-vis du trésor public. La mise en débet peut
sanctionner l’irrégularité de la dépense, le non recouvrement de la recette, le paiement indu
résultant d’un double paiement ou des calculs erronés de liquidation ou encore des paiements
fondés sur de mauvaises bases juridiques ou de fausses factures.
Lorsque la Cour des comptes est saisie, son Premier président désigne un magistrat-rapporteur
qui instruit sur pièces et sur place, en requérant, éventuellement, les forces de l’ordre pour
assurer l’accomplissement de sa mission. L’instruction sur place signifie que « les
ordonnateurs, les comptables publics ainsi que les autorités hiérarchiques ou de tutelle et tout
vautre responsable concerné ont l’obligation de communiquer, à la demande des magistrats de
la Cour des comptes, tout document et de fournir tout renseignement relatifs à la gestion des
services et organismes publics et privés soumis au contrôle de la Cour des comptes » (Article
98, al. 3 de la loi organique n° 18/024 précitée). Le contrôle sur place implique que « les
magistrats et les fonctionnaires ou experts, assistant à la vérification à la Cour des comptes en
mission de vérification ont le pouvoir de se rendre dans les services des ordonnateurs et des
comptables publics » (Article 99 al. 1 de loi organique n°18/024 précitée).
L’instruction du magistrat-rapporteur se clôture par des observations et propositions qui
déterminent le suite à réserver au dossier. Ces observations et propositions sont communiquées
au Comptable public principal assignataire. Ce dernier dispose d’un délai d’un mois pour
présenter ses moyens de défense par écrit. Après le délai d’un mois, le magistrat-rapporteur
transmet au président de la chambre son rapport accompagné des pièces justificatives et des
réponses du comptable public principal assignataire.
En attendant la saisine du procureur, le magistrat-rapporteur peut proposer un certain nombre
de mesures conservatoires s’il s’avère que les graves irrégularités ont été actées à l’occasion
des contrôles. Prises à l’encontre de l’auteur des irrégularités, ces mesures peuvent porter
notamment sur la suspension ou la destitution des fonctions, le blocage des comptes bancaires,
l’interdiction de sortir du territoire national et l’obligation de se tenir à la disposition de la Cour
des comptes jusqu’à la clôture du dossier, l’interdiction d’accomplir certains actes de gestion,
la proposition de nomination d’un intérimaire (article 39 de la loi organique n°18/024 précitée).
Dans un délai de 5 jours francs de la saisine, l’autorité saisie est appelée à communiquer à la
Cour des comptes les suites données aux propositions. Le président de la chambre peut désigner
un magistrat contre-rapporteur « pour vérifier le travail du magistrat rapporteur » (Article 106,
al. 4 de la loi organique n°18/024 précitée).
C. Primat du débet juridictionnel sur le débet administratif
En comparant l’autorité de la chose décidée (débet administratif) à l’autorité de la chose jugée

(débet juridictionnel), il est de principe général de droit que l’autorité de la chose décidée est
79
T.-G. Kalonji
subordonnée à celle de la chose jugée. En d’autres termes, le débet juridictionnel rend sans
conséquence l’économie interne du débet administratif. Il en est ainsi lorsque le juge des
comptes accorde un quitus au comptable public, c’est-à-dire le décharge de toute responsabilité.
Face à une telle hypothèse, le Ministre des finances doit se conformer au point de vue de la
Cour des comptes. Par conséquent, il doit s’abstenir de prendre un arrêté de débet administratif.
La loi lui donne la possibilité de contester la décision juridictionnelle en introduisant un recours
en révision. C’est en ce sens qu’il faut comprendre l’article 115 de la loi organique n°18/024
précitée, qui dispose que « le débet fait obstacle à la décharge ou au quitus du comptable public
assignataire aussi longtemps qu’il n’a pas été apuré ».
Qu’il soit administratif ou juridictionnel, le débet entraine le prélèvement du cautionnement à
l’initiative du payeur général si le comptable avait déposé un cautionnement en numéraire ou
en valeur. Si le cautionnement est solidaire, l’initiative de son prélèvement appartient au
Ministre du gouvernement central ayant les finances dans ses attributions qui notifie à
l’association des comptables le débet constaté à charge du comptable public et dont le
versement incombe à l’association.
C’est au receveur général central qu’il appartient de procéder au recouvrement du débet par
« toutes les voies de droit sur l’intéressé ou sur toute personne publique ou privée dans laquelle
le comptable public a un intérêt » (Article 44 du RGCP). Le pouvoir central peut avancer les
fonds en vue de rétablir immédiatement l’équilibre de l’entité publique préjudiciée par les
irrégularités du comptable public.
D. Apurement des débets
La décision juridictionnelle de débet est constitutive d’une créance nominative de l’entité

concernée sur le comptable public à inscrire en comptabilité budgétaire de la dite entité. Il suit
de ce principe que les décisions des juges des comptes lient aussi bien le comptable que l’entité
créancière, victime du manquant. Il n’appartient donc pas à cette entité de soustraire son
comptable à l’apurement du débet mis à sa charge. C’est par un ordre de versement remis au
comptable que débute la procédure d’apurement des débets. Le comptable est donc tenu de
payer la somme réclamée ; Faute de le faire, un arrêté de débet est pris à son encontre.
Lorsqu’un arrêt provisoire enjoint au comptable public assignataire de rétablir la situation de
son compte, objet du débet, ce comptable doit s’exécuter, sauf s’il parvient à prouver qu’il
bénéficie d’une décharge de responsabilité en bonne et due forme. Faute de satisfaire à ces deux
conditions alternatives, la Cour des comptes est tenue de prendre un arrêt définitif de mise en
débet à l’encontre de ce comptable public principal assignataire. Dans cette dernière hypothèse,
le montant du débet sera déterminé dans l’arrêt définitif avec des intérêts au taux directeur de
la Banque centrale du Congo courant à partir de la notification de l’arrêt provisoire à l’origine
du débet (Article 113 de la loi organique n°18/024 précitée).
Toutefois, s’il le juge fondé, le Ministre des finances peut, à la demande du comptable mis en
débet, accorder une remise gracieuse à ce dernier. Peu importe l’origine des fonds destinés au
remboursement, le versement par le comptable des sommes concernées par le débet le décharge.
80
T.-G. Kalonji
Cependant, le paiement effectué par l’entité créancière sur base de ses lignes budgétaires ou des
titres de recouvrement émis pour compenser les manques à gagner n’est pas autorisé. Les débets
étant susceptibles de produire les intérêts doivent être payés à titre définitif en principal et en
intérêts. Le remboursement des montants concernés par la décision de débet décharge le
comptable public qui bénéficie alors d’une décision de décharge ou quitus. Le comptable peut
se trouver subroger les autres personnes ayant bénéficié du manquant, c’est-à-dire qu’il peut
réclamer auprès des personnes ayant encaissé les trop payés de lui rembourser au moins
l’équivalent des montants qu’il a versés en débet. La juridiction financière devra aussi
rembourser le montant des débets versés par le comptable dans l’hypothèse où les autres
débiteurs se seraient acquittés de leurs dettes.
Section 5. Causes exonératoires des responsabilités du Comptable public

La responsabilité encourue par le comptable peut être atténuée, soit en raison d’un cas de force
majeure, soit à cause de l’existence d’un ordre de réquisition ou pour des motifs de remise
gracieuse de responsabilité.
§1. Force majeure

L’article 47 du RGCP dispose en effet que « le comptable public dont la responsabilité a été
engagée ou mise en jeur, en cas de force majeure, doit obtenir décharge totale ou partielle de
sa responsabilité ». Par force majeure, il faut entendre un événement que le comptable n’aurait
pu prévoir ou empêcher. Sont ainsi exclus des cas de force majeure des actes de négligence du
comptable résultant d’une vérification insuffisante de l’identité du créancier.
Sont considérées comme circonstances donnant droit au bénéfice du cas de force majeure : les
faits de guerre, l’incendie et le vol à main à armée. De même, peuvent être érigées en cas de
force majeure certaine circonstances, après examen des conditions exactes de déroulement de
l’affaire. Il s’agit notamment des circonstances de certains vols, de l’acceptation de faux billets
en fonction de la qualité de la contrefaçon, c’est-à-dire de faux billets présentant à tout point de
vue une similitude avec les vrais billets de banque, et dans tous les cas les pièces justificatives
qui empêchent au comptable public de déceler leur caractère frauduleux.
§2. Ordre de réquisition émis par l’ordonnateur

La responsabilité du comptable public peut être écartée devant la cour des comptes en raison
d’un ordre de réquisition consécutif au refus de payer dument motivé. L’ordonnateur passant
outre le refus de paiement du comptable public peut demander à celui-ci de payer en dépit ou
à cause de ce refus par lui émis à payer. Il s’adresse alors au ministre ayant les finances dans
ses attributions. Dans ce cas, le comptable est déchargé au moyen d’un quitus, c’est-à-dire qu’il
jouit d’une décision de décharge à son profit (Article 114 de la loi organique n°18/024 précitée).
§3. Remise gracieuse

En adressant sa demande en décharge de responsabilité et une demande de remise gracieuse,
l’agent ou le comptable peut se voir déchargé de toute responsabilité. Cette demande doit être
adressée au ministre qui statue sur les deux requêtes.
81
T.-G. Kalonji
Section 6. Arrêts et décisions de la cour des comptes

§1. Arrets de la Cour des comptes
Les décisions de la Cour des comptes prises sous la forme juridictionnelle sont notamment :
 Le non-lieu ;
 L’ordonnance ;
 Le déféré ;
 La déclaration de gestion de fait ;
 La déclaration de faute de gestion ;
 La décharge ;
 Le quitus ;
 Le débet ;
 L’amende.
L’arrêt de décharge aboutit à décharger le comptable public de toute responsabilité pour

l’exercice budgétaire et comptable soumis au contrôle de la cour des comptes, lorsqu’aucun fait
irrégulier ne sera mis à charge du comptable public mis en cause ou lorsque ce dernier, à la
suite d’un arrêt provisoire, aura fourni des nouvelles justifications ou aura couvert les
irrégularités en recouvrant la recette. La décharge pourra être accordée au comptable public qui
se sera acquitté de sa responsabilité par la réparation du préjudice causé par lui. L’arrêt de
quitus, rendu pour décharger le comptable public pour son mandat, permet au comptable de
récupérer le cautionnement qu’il avait constitué en garantie de sa solvabilité.
Les arrêts d’avance sont ceux qui interviennent pour constater le recouvrement indu ou les
paiements inférieurs opérés par le comptable public. Même si le jugement ne sanctionne que
les irrégularités (manquants, détournement et malversation), le juge des comptes ne peut
sanctionner le comptable public pour les paiements indus.
Les arrêts de débet peuvent être provisoires ou définitifs. Lorsqu’ils sont définitifs, obligation est
faite au comptable public d’apurer la somme manquante en versant ses propres fonds au compte du
trésor. Les juges des comptes peuvent aussi rendre des arrêts de débet provisoires qui ordonnent
aux comptables publics mis en cause de régulariser la situation ou de justifier d’une décharge de
responsabilité. Le débet peut être rendu même en l’absence de tout préjudice subi par l’organisme
public dès lors qu’il fait suite à une erreur d’imputation de la part du comptable public. Dans tous
les cas, les débets portent plein droit intérêt au taux légal à partir de la date du fait générateur ou à
défaut dès l’instant où le fait générateur a été découvert.
L’intérêt du principe du double arrêt (provisoire et définitif) est de garantir aussi bien les droits
de la défense que le principe du contradictoire. La clôture de la procédure du double arrêt
intervient si la cour des comptes le juge nécessaire au regard des éléments en sa présence.
§2. Formes des décisions des juges des comptes
La cour des comptes peut donner, soit des injonctions et formuler des réserves, soit ordonner
des amendes à l’encontre du Comptable public mis en cause.
82
T.-G. Kalonji
Les injonctions fermes font suite aux arrêts de débets provisoires aux termes desquels le juge
des comptes donne l’ordre au comptable poursuivi pour irrégularités à présenter des motifs
exonératoires de sa responsabilité. A peine de nullité, les injonctions faites au comptable
doivent être suffisamment motivées.
La cour des comptes peut aussi émettre des réserves. Celles-ci constituent en quelque sorte une
cause suspensive de la responsabilité du comptable public mis en cause en attendant que soient
réunis certains éléments susceptibles d’éclairer la religion du juge des comptes. On peut
comparer des réserves à des décisions avant dire droit, en ce qu’elles n’enjoignent pas au
comptable de produire des justifications comme c’est le cas pour les injonctions fermes. Les
réserves consistent en la suspension de la mise en jeu de la responsabilité du comptable public,
en attendant la suite d’autres procédures connexes. À s’en tenir à ce qu’en pense la loi, « les
réserves ont pour effet de différer l’admission des recettes ou des dépenses dont l’omission,
l’irrégularité ou l’incidence d’un fait connexe sont susceptibles d’engager la responsabilité en
attendant l’aboutissement d’autres procédures » (Article 110, al. 4 de la loi organique
n°18/024 précitée).
A côté des injonctions fermes et des réserves, le juge des comptes peut donner des injonctions
pour l’avenir. Ces dernières sont des avertissements adressés au comptable public visant à
attirer son attention sur certains comportements dont la répétition pourrait engager à l’avenir sa
responsabilité. Les injonctions pour l’avenir peuvent se référer aussi aux actes du comptable en
fonction qu’à ceux de ses prédécesseurs. Les injonctions pour l’avenir déchargent
immédiatement le comptable public de toute responsabilité, elles peuvent également faire
l’objet de débet. La Cour peut inscrire aussi les mentions qui constatent l’accomplissement de
certaines formalités requises ou l’exécution de certaines opérations.
§3. Amendes prononcées par le juge des comptes

Le comptable public qui n’a pas produit un rapport annuel de reddition des comptes en
application des dispositions relatives à la comptabilité publique, encourt des amendes pour
retard dans la production des comptes (Articles 32 et 33 du RGCP). S’il persiste dans la non
transmission du rapport de gestion, le comptable défaillant est remplacé par un « commis
d’office » par le ministre en charge des finances.
Des circonstances atténuantes peuvent motiver le juge à réduire le montant des amendes pour
retard dans la production des comptes : l’équité envisagé du point de vue des sommes en jeux,
l’inexpérience du comptable, absence du personnel au poste, gestion désordonnée du comptable
précédent, etc.
Le retard mis par le comptable public à répondre dans le délai aux injonctions du juge des
comptes peuvent entrainer les amendes à son encontre. Il s’agit du retard en réponse aux
injonctions fermes et non en réponse aux injonctions pour l’avenir qui, du reste, ne nécessitent
aucune réponse de la part du comptable public. Il ressort de l’article 166 alinéa 2 de la loi
organique n°18/024 précitée que « les amendes sont assimilées aux débets des comptables
publics quant au mode de recouvrement, des poursuites et de remises ».
En outre, les amendes et les débets bénéficient du privilège du Trésor en matière de
recouvrement de recettes « et ne peuvent faire l’objet d’une mesure de dégrèvement de la part
du ministre ayant les finances dans ses attributions ». En d’autres termes, que « dès leur
83
T.-G. Kalonji
notification, les arrêts de la Cour des comptes sont exécutoires sur le patrimoine de la personne
condamnée, ou en cas d’absence, de disparition ou de décès de celui-ci, sur la masse
successorale » (Articles 174 et 175 de la loi organique n°18/024 précitée).
Les décisions prises sous la forme administrative par la Cour des comptes sont notamment : la
note du Premier président de la Cour des comptes, le référé et l’insertion au rapport annuel.
Section 7. Controle de la cour des comptes sur les gestions de fait

§1. Personnes visées
A la lumière de la LOFIP, il ressort que « toute personne qui s’ingère dans les opérations de
recettes, de dépenses ou maniement de valeurs sans avoir qualité pour le faire ou sans avoir le
titre de comptable public, est réputée comptable de fait. Sans préjudice des sanctions pénales
ou administratives qu’elle peut encourir, elle est soumise aux mêmes obligations et assume les
mêmes responsabilités qu’un comptable public » (Article 130 de la LOFIP).
La déclaration de gestion de fait relève de la procédure pénale. Son but est de rétablir de l’ordre
dans les postes comptables du fait de l’immixtion des gestionnaires de fait. La gestion de fait
doit être distinguée de l’escroquerie ou de la fraude. La mission de la Cour des comptes consiste
alors à obtenir l’apurement des comptes manquants qui ont fait l’objet d’une mise en débet. Elle
consiste aussi à identifier le comptable patent ou de fait responsable du manquant en caisse.
La comptabilité publique est régie par un principe fondamental, précédemment développé, celui
de la séparation des ordonnateurs et des comptables. L’immixtion par une personne de droit
privé ou de droit public, physique ou morale dans la sphères des compétences des comptables
publics relève de la gestion de fait. La cour des comptes est compétente pour mettre en cause
toute personne impliquée dans les irrégularités de gestion au moyen d’une décision de débet.
Les gestionnaires de fait peuvent être :
 Des ordonnateurs qui se seraient substitués à la place des comptables, tel est le cas d’un
ministre ou d’un gouverneur de province qui aurait encaissé les deniers publics.
 Les règles des gestions de fait peuvent s’appliquer aussi aux comptables patents qui ont
pris part active intentionnellement à la gestion de fait en complicité avec d’autres
acteurs. C’est le cas des comptables patents qui, étant informés des irrégularités, n’ont
entrepris aucune démarche pour dénoncer, ceux qui se sont révélé par une tolérance
complice face aux irrégularités.
 la procédure de la cour des comptes en matière de gestion de fait s’applique aussi aux
personnes physiques ou morales, aux notaires, aux huissiers de factice, aux banquiers
ainsi qu’aux régisseurs de recettes et d’avances. La gestion de fait concerne tous ceux
qui ont participé consciemment et volontairement au maniement irrégulier et sans
qualité des deniers publics.
§2. Modalités du contrôle de la gestion de fait par la cour des comptes

Les juges de comptes a pour mission de restaurer la régularité et la légalité des comptes. Les
comptables de fait doivent ainsi « compter » devant la cour, c’est-à-dire qu’ils sont soumis aux
84
T.-G. Kalonji
mêmes obligations qui incombent aux comptables publics patents, en rendant compte des
opérations effectuées. La mise en débet contre les comptables de fait intervient après cette
opération.
§3. Modes de saisine du juge des comptes

La saisine du juge des comptes peut être d’office, c’est notamment le cas lorsque la cour des
comptes a pris connaissance des évènements constitutifs de gestion de fait dans le cadre de ses
attributions non juridictionnelles (contrôle de la gestion, certification des comptes ou assistance
parlementaire). La cour peut être saisie également par le Parquet près la Cour des comptes sur
dénonciation du ministre chargé des finances ou de tout autre ministre qui a intérêt. Les
gouverneurs de province ou les responsables exécutifs des ETD peuvent aussi dénoncer au
parquet des gestions de fait.
Sauf lorsqu’ils s’estiment lésés par la gestion de fait, les tiers ne peuvent dénoncer les
gestionnaires de fait. La saisine de la Cour des comptes déclenche l’action en déclaration de
gestion de fait. Cette déclaration, étape initiale du contrôle des actes des comptables de fait, a
vocation à situer les responsabilités des personnes mises en cause pour gestion de fait.
A. Regime de la déclaration de gestion de fait
La déclaration de gestion de fait peut être provisoire ou définitive. En cas de déclaration

provisoire, les comptables de fait doit présenter ses justifications en remettant son compte de
gestion. Lorsque la déclaration de gestion de fait est définitive, en raison de l’absence de
contestation des irrégularités mises à charge du gestionnaire de fait présumé ou faite de réponse
à la déclaration provisoire de gestion de fait, le juge des comptes met en débet les comptables
de fait.
La mise en débet pour gestion de fait peut être individuelle ou solidaire. La déclaration de
gestion de fait peut s’appliquer in solidum à l’encontre des comptables de fait qui seront alors
tenus de restituer l’intégralité du débet dont ils sont tenus responsables, sans tenir compte de
l’attitude de chacun. L’objectif est de maximiser les possibilités de recouvrer les deniers maniés
indûment.
B. Gestion de fait de brève main ou de longue main.
La gestion de fait est considérée de brève main si elle procède des actes accomplis
irrégulièrement par les personnes qui ont reçu pouvoir d’agir en matière de gestion des comptes
publics. Certes, les gestionnaires de fait de brève main sont compétents pour poser des actes de
maniement des deniers publics, mais violent les règles de la comptabilité publique. La gestion
de fait est considérée de longue main si le maniement des comptes a été l’œuvre de ceux qui
sont investis de l’autorité hiérarchique, et qui, abusant de leur autorité ont pu donner l’ordre de
manier ou de soustraire irrégulièrement les fonds publics. La qualification de maniement de
longue main s’applique également aux supérieurs hiérarchiques qui n’ont pas pu empêcher les
irrégularités ou ont fait preuve de négligence pour y mettre fin. Peuvent également tomber sous
la qualification de gestion de fait de longue main les actes de gestion accomplis par les
85
T.-G. Kalonji
personnes qui n’ont jamais détenu matériellement les deniers publics. Tel est notamment le cas
d’un chef de service agissant par délégation de signature. En général, la gestion de fait est dite
de longue main s’il s’agit des ordres donnés dans le but de vider les attributions reconnues aux
comptables publics.
Pour recevoir la qualification de gestionnaire de fait de longue main, la Cour des comptes pourra
tenir compte de :
 L’existence d’un lien de subordination hiérarchique suffisante attestant que la personne

mise en cause n’a pas joué un rôle actif dans la gestion de fait ;
 Le grade de l’agent placé dans une position de subordination hiérarchique ou de
dépendance ;
 Le niveau d’implication de l’agent concerné dans le maniement des opérations
litigieuses quel que soit par ailleurs son grade administratif ;
 L’ignorance de l’agent subordonné du caractère frauduleux des opérations qualifiées de
gestion de fait ;
 Les diligences entreprises par l’agent subordonné après la découverte de la fraude afin
d’alerter son supérieur hiérarchique ainsi que le comptable patent.
La personne qui n’a exécuté que les ordres d’un comptable de fait ne peut être mis en cause
pour gestion de fait, si elle démontre que les actes posés par elle ont été en exécution des ordres
d’un comptable de fait. Ainsi, si les commettants peuvent échapper, dans les limites des critères
ci-dessus, en revanche les supérieurs hiérarchiques qui ont été au courant des opérations mises
en cause et les ont tolérées ou ordonnées doivent être déclarés comptables de fait. Les supérieurs
hiérarchiques doivent également compter devant la Cour pour les encouragements, les
facilitations, les approbations ou les simples tolérances des opérations tombant sous le coup de
gestion de fait. En général, la qualification de gestionnaire de fait de longue main s’applique
aux ordonnateurs à l’occasion de certifications de service fait frauduleuses. Doivent ainsi
compter devant le juge des comptes, les ministres ayant ordonné des opérations fictives ou
frauduleuses à leurs subordonnés. Pour échapper à la qualification des gestionnaires de fait de
longue main, les supérieurs hiérarchiques doivent prouver d’une part que, quoiqu’étant au
courant des opérations mises en cause, ils ont été dans l’impossibilité d’empêcher leur
exécution/opérations et d’autre part qu’ils ont tiré profit des opérations mises en cause sans en
connaître l’origine. Ainsi, un simple manque de surveillance du supérieur hiérarchique ne fait
de lui un gestionnaire de fait de longue main.
C. Déclaration de gestion de fait des comptables patents
Dans quels cas les comptables patents peuvent être déclarés gestionnaires de fait ? Dans les
hypothèses générales ci-après :
 participation active aux opérations considérées comme gestions de fait ;
 tolérance des opérations irrégulières ;
 prise de connaissance des opérations irrégulières ;
 opérations irrégulières exécutées par les régisseurs ;
86
T.-G. Kalonji
 profit tiré des opérations irrégulières à titre personnel ;

 opérations réalisées relevant de la compétence d’un autre comptable patent, en violation
du principe d’autonomie reconnu aux autres établissements publics ;
 opérations constitutives de gestion de fait réalisées par les comptables publics apparents
(comptables dont la décision de nomination a été annulée, comptable à la retraite), sans
préjudice de la solidarité éventuelle entre le comptable patent et le comptable apparent,
si celui-là était au courant des opérations exécutées par celui-ci.
D. Déclaration de gestion de fait des régisseurs
S’il refuse de compter entre les mains du comptable public assignataire, le régisseur peut faire
l’objet d’une déclaration en comptabilité de fait. Il en va ainsi aussi pour les régisseurs qui ont
dépassé les attributions qui leur ont été assignées dans l’acte constitutif de la régie. Sont aussi
susceptibles d’être déclarés gestionnaires de fait, les régisseurs qui ont toléré des opérations
irrégulières constitutives de gestion de fait. Les régisseurs qui ont agi sans titre ni qualité comme
ceux qui auront détourné rentrent sous le coup de la gestion de fait et de ce fait, peuvent faire
l’objet d’une déclaration de gestion de fait.
E. Déclaration de gestion de fait des personnes morales
Qu’elle soit de nationalité congolaise ou étrangère, qu’elle soit dotée de la personnalité juridique
ou non, qu’elle soit transparente ou réelle, une personne morale qui s’ingère de manière irrégulière
dans les comptes publics peut faire l’objet d’une déclaration de fait. À cet égard, pour apprécier si
une association est responsable de gestion de fait, le juge des comptes devra vérifier le degré
d’autonomie d’une telle association par rapport à un organisme public. En effet, les personnes
physiques revêtues de la qualité d’agents publics de l’État créent souvent de personnes morales de
droit public dans le but de soustraire frauduleusement les fonds publics. De ce fait, l’absence
d’autonomie d’une association et par conséquent sa totale dépendance à l’égard des agents publics
constitue un indice sérieux de gestion de fait. Au surplus, une association composée essentiellement
des agents de l’administration au sens large (assemblée provinciale, fonctionnaires de l’État) dans
le but de tirer bénéfice des subventions versées par l’État donne la preuve suffisante pouvant donner
lieu à une déclaration en gestion de fait par les juges des comptes. Les personnes morales ainsi que
leurs dirigeants peuvent être en cause solidairement.
F. Déclaration de gestion de fait des dépositaires des fonds publics
Lorsque les dépositaires des fonds publics font usage des fonds publics en violation de la
volonté des déposants, ils encourent une mise en cause pour gestion de fait et a fortiori
lorsqu’une banque viole la réglementation bancaire, elle est susceptible de faire l’objet d’une
déclaration de fait. De même un notaire qui a reçu mission de vendre les biens publics, et qui
se fait payer les honoraires sur les recettes issues de cette vente, peut être mis en cause pour
gestion de fait.
87
T.-G. Kalonji
G. Déclaration d’une gestion de fait suivie de la décision de la cour relative à la

reconnaissance de l’utilité publique de la dépense
Cette utilité publique doit être recherchée au regard du contenu des lois de finances (loi de
finances de l’année, loi de finances rectificative ou loi de règlement). La décision de la cour des
comptes sur la gestion de fait peut aboutir soit à un acquittement faute des preuves
d’irrégularités, soit à des amendes, en tenant comptes dans ce dernier cas des circonstances
aggravantes et atténuantes. Les décisions rendues par la cour des comptes sont susceptibles de
recours, soit devant la même Cour au second degré, soit au moyen d’un pourvoi en cassation
devant le conseil d’Etat.
§4. Certification des comptes par la Cour des comptes

Il est généralement admis que, sous réserves des spécificités du secteur public, la mission de
certification des comptes assignée à la Cour des comptes par la LOFIP, est comparable aux
opérations de vérification effectuées par les commissaires aux comptes sur les états financiers
des personnes morales de droit privé. La certification des comptes des entités publiques par la
Cour des comptes participe de son rôle de renforcement de la transparence financière et de la
fiabilité de la gestion des budgets publics.
Obligation légale, la certification est une opération d’audit externe réalisée par la cour des
comptes consistant à apprécier la régularité et la sincérité des comptes publics. Il s’agit
d’examiner non seulement la conformité de la gestion publique au référentiel comptable en
vigueur mais aussi de vérifier si la comptabilité de l’Etat est conforme à l’image fidèle. D’un
côté, l’image fidèle découle du respect des règles comptables et des principes comptables
généralement acceptés et de l’autre côté elle peut s’apprécier en tenant compte du choix du
principe le mieux adapté à la situation lorsque plusieurs principes existent.
Conformément aux prescriptions des institutions supérieures de contrôle des normes
internationales d’audit (International Standards on Auditing – ISA), telles qu’édictées par la
fédération internationale des experts comptables (IFAC), la certification de la Cour des comptes
« doit repondre au principe d’indépendance, au principe du contradictoire et respecter le
principe de collégialité des vérifications opérées à la publication de l’acte de certification ». Les
conclusions de la certification doivent faire l’objet d’une motivation nottament en rapport avec
les reserves et les observations.
Ainsi pour respecter le cadre traditionnel de sa mission et rester proche des exigences de l’image
fidèle, le certificateur des comptes publics doit surtout vérifier qu’ont été respectés les critères
d’exhaustivité et de réalité. En effet, le critère d’exhaustivité vise à s’assurer que les opérations
de l’entité publique ont été intégralement enregistrées en comptabilité. Le critère de réalité
n’admet que l’enregistrement des opérations réelles. La finalité de la mission de la Cour des
comptes consiste moins en l’obtention d’une certitude qu’en l’acquisition d’une assurance
raisonnable que les comptes des organismes publics ne sont pas entachés d’anomalies
significatives. La certification, activité non juridictionnelle de la Cour des comptes, relève du
contrôle de gestion. Le contrôle de gestion passe aussi par l’identification et la mise en place
d’une cartographie des risques spécifiques à l’entité concernée.
88
T.-G. Kalonji
La Cour des comptes de la RDC note que « l’exhaustivité et la fiabilité des statistiques
financières demeurent un défi majeur à relever pour les finances publiques de la République
démocratique du Congo ». En effet, la non exhaustivité et la non fiabilité des statistiques
s’observent en partie à travers les disparités existant entre les informations provenant des
directions chargées de collecter et de traiter les informations relatives aux dépenses engagées,
liquidées, ordonnancées et payées.
Selon que les informations transmises à la Cour des comptes proviennent de la Cellule
informatique Interministérielle - CII, de la Direction Générale des Politiques et Programmation
Budgétaires - DGPPB) et de la Direction de Préparation de la Reddition des Comptes - DPRC,
les écarts sont révélateurs du caractère non-exhaustif et peu fiable des données budgétaires
(Cour des comptes, 2018 : 35). Pour ces différents motifs, la Cour des comptes est fondée à
certifier les comptes des Administrations publiques en émettant des réserves, s’il échait.
89
T.-G. Kalonji
Chapitre 7 : Contrôle parlementaire ou politique
Section 1. Géneralités sur le contrôle politique de finances publiques

§1. Remarques préliminaires
Le contrôle parlémentaire des finances publiques fait partie des missions traditionnelles
assignées aux élus au coté de la fonction de la légalisation et de la réprésenrration.
Les controles des assemblées délibérantes sur l’action de l’exécutif peut être méné ex-ante,
nottamment sur les projets de lois et en particulier sur les projets des lois de finances. Ce
contrôle peut aussi avoir lieu ex-post, et dans ce cas il porte alors sur l’évaluation de la
performance des politiques publiques.
De manière spécifique, le contrôle budgétaire ex-post revet la forme d’un examen de conformité
de l’exécution du budget par rapport aux autorisations parlémentaires réalisées ex-ante. Le
contrôle parlémentaire des finances vise à apprécier la crédibilité et la performance des crédits
budgétaires.
Partant de cette conception, l’objet de la fonction du contrôle parlémentaire sur les finances
publiques consiste à veiller à ce que l’exécutif tienne compte des désiratats des citoyens, en
rendant compte de leurs gestion devant le parlement.
En effet, subordoné à l’intérêt géneral, le contrôle est toujours exercé au nom du corps social,
dont le controleur n’est qu’un mandataire. Selon que ce dernier soit l’administration, les
juridictions financières, ou le parlement, le contrôle sera aussi réalisée au nom des administrés
du peuple francais ou de citoyen.
Les leviers de contrôle parlémentaire : les commissions permanentes ou spéciales, les motions
de défense, les questions orales avec ou sans débat, les questions écrites, les bureaux d’études
jouent un role majeur dans l’exercice de la mission de contrôle parmlémentaire.
Selon une étude ménée par Lienet, jusqu’au début des années 2000, les pays africains
francophones étaient caractérisés par un faible dégré de contrôle sur les finances publiques en
comparaison avec les pays africains anglophones.
Pourtant, il a été abondamment démontré que la qualité du contrôle parlémentaire a une
incidence significative sur le niveau de développement, sur le niveau de la démocratie et sur le
degré de la démocratie.
§2. Fondement théorique de la la nature du contrôle parémentaire : la théorie de

l’agence
Le mandat d’un contrôle de l’exécutif confié au législatif par l’electorat en vertu du contrat
constitutionnel implique une délegation supplémenttaire des responsabilités par laquelle le
legislatif délegue à l’exécutif la tache de réaliser le budget que le premier a autorisé. Si le
90
T.-G. Kalonji
peuple (electorat) est le principal par rapport au legislatif (agent), ce dernier devient à son tour
principal à l’endroit de l’exécutif qui revet alors le statut d’agent.
Comme dans toutes les relations entre le principal et l’agent, il existe des assymétries
d’information et de conflit d’intérêt qui rendent légitimes le contrôle du principal sur l’agent.
La lisibilité de la gouvernance, mesurée à l’aune de la reddition des comptes par les
gouvernants, a donné ses lettres de noblesse à la modernité politique. Tenir des comptes et
rendre des comptes procèdent de la même racine du mot anglais « accountability ». Le contrôle
de la représentation nationale sur le gouvernement est une institution qui donne à la
représentativité toute sa valeur. C’est grâce à « l’œil du parlement sur le gouvernement » qu’il
est possible que le peuple garde son « œil sur ses élus », en sorte que la « lisibilité et la visibilité
politique » rendent possible le passage d’une simple « démocratie d’expression » à une
« démocratie d’appropriation ».
Dans le but de rendre effective cette démocratie d’appropriation, la LOFIP dispose que « le
parlement veille au cours de la gestion annuelle à la bonne exécution de la loi de finances »
(Article 127, al.2, de la LOFIP). Le contrôle parlementaire a deux dimensions : le contrôle a
priori de la bonne exécution de la loi de finances de l’année d’une part et le contrôle a posteriori
s’exerçant à l’occasion de l’examen du vote du projet de loi portant reddition de comptes.
Section 2. Contrôle de la bonne exécution de la loi de finances de l’année :

le rôle des commissions des finances du parlement
§1. Problématique
En vue de veiller à la bonne exécution de la loi de finances de l’année, le parlement s’appuie
sur les commissions de finances mais aussi sur l’assemblée plénière. « Cheville ouvrière » du
contrôle parlementaire, les commissions des finances demeurent le cœur du système de contrôle
de la bonne exécution de la loi de finances de l’année.
Toutefois, contrairement à la LOLF française, la LOFIP n’institue pas un régime particulier sur
le rôle des commissions de finances dans le contrôle de lois de finances. Ces commissions sont
instituées par les règlements des assemblées en tant qu’organes techniques habilités à les aider
à contrôler la bonne exécution des lois de finances.
Pour parvenir à leurs missions, les commissions de finances examinent en profondeur la
documentation budgétaire transmise par le gouvernement au parlement. Leur mission s’étend
également au traitement des aspects comptables et budgétaires des missions de contrôle
parlementaire. Questions orales, questions écrites, auditions des responsables des services
publics de l’Etat. Il s’agit donc d’un contrôle sur place et sur pièces.
A travers leurs diligences permanentes, les commissions de finances informent le parlement sur
les changements enregistrés dans l’exécution de la loi de finances. Il en est ainsi chaque fois
que le gouvernement procède aux transferts et aux virements des crédits ou réalisation d’un
dépassement des crédits évaluatifs. D’autres outils sont à la disposition des commissions de
91
T.-G. Kalonji
finances de l’assemblée : rapports des missions d’informations, les annexes accompagnants les
projets des lois de règlement des exercices antérieurs, rapports de la cour de comptes.
§2. Conditions d’éfficacité du contrôle parlémentaire des finances publiques par les
commissions de finances
L’éfficacité du contrôle parlémentaire des finances publiques repose fondamentalement sur les
commissions permanentes des finances (Commission ECOFIN) des assemblées délibérantes.
Mais, le travail de ces commissions doit se faire en respectant un certain nombre des standards.
L’indépendance des commissions des finances par rapport à l’éxecutif détermine sensiblement
la qualité du contrôle. Une commission dont les membres sont désignés de façon formelle ou
informelle par l’exécutif aura tendance à exercer un contrôle faible sur ce dernier.
Lorsqu’elles tirent leurs mandats de la constitution plutôt que de la loi ou des règlements des
assemblées, les commissions des Finances exercent plus éfficacement leur contrôle sur
l’exécutif.
La publicité des débats des commissions parlémentaires des finances, leur liberté à fixer le
calendrier des travaux, le recours aux témoins, les règles de quorrum, les règles d’élaboration
et de suivi de rappport, la qualité et la quantité des ressources fiancières et humaines à la
disposition des commissions parlémentaires des finances, la formation des membres et le
recours à l’expertise externe constituent aussi des critères concourant à l’éfficacité du contrôle
parlémentaire des finances publiques.
§3. Rôle de la plénière dans le contrôle de l’exécution des finances publiques : le controle
des projets de lois de finances rectificatives et le contrôle de loi de réglement
Le travail effectué par les commissions des finances est destiné à être lu par les rapporteurs en
séances plénières. A cette occasion, la plénière, qualifiée de souveraine dans le langage
parlementaire, engage le débat sur le rapport présenté par les commissions de finances. De
même, lorsqu’ils sont soumis à l’autorisation parlementaire, les projets de lois de finances
rectificatives sont confiés aux commissions des finances pour approfondissement.
Souvent négligés par les parlementaires au profit du contrôle de la bonne exécution de la loi de
finances initiale, les projets de loi de règlement font souvent l’objet d’un examen précipité par
les commissions des finances des assemblées délibérantes. La raison généralement avancée
pour justifier ce fréquent bachotage est le manque de temps. Les documents transmis aux
commissions des finances étant remis dans un court délai ne permettant pas d’examiner aussi
bien les projets de loi de finances de l’année et le projet de règlement. Pourtant, l’examen du
projet de loi de règlement est une étape préalable à l’adoption des projets des lois de finances
de l’année.
C’est à travers la reddition des comptes que l’on peut aisément retracer la responsabilité des
gestionnaires publics. Or, la tradition parlementaire, figée dans la logique partisane des
antagonismes majorité-opposition, semble donner plus d’importance aux autres types de
contrôle. Est-ce parce que les chambres ne disposent pas de beaucoup d’experts en la matière ?
92
T.-G. Kalonji
Le contrôle du projet de loi de règlement conduit à arrêter définitivement les recettes et les
dépenses du budget de l’exercice précédent, c’est-à-dire à la fois le résultat de l’examen des
ressources et des charges sur base desquelles a été réalisé l’équilibre financier. Le contrôle a
pour finalité de constater et au besoin d’ajuster l’équilibre financier réalisé. Le parlement peut
décharger éventuellement les ordonnateurs. Il est important de souligner qu’en vertu de l’article
127 de la LOFIP, les informations que le parlement demande ou les investigations sur pièces
ou sur place qu’il entend conduire, ne peuvent lui être refusées.
En substance, le contrôle politique présente un réel intérêt pour la démocratie en ce qu’il traduit
la nécessité du contrôle des élus sur les gestionnaires. Cependant, son efficacité reste tributaire
de plusieurs facteurs. En effet, l’appropriation des résultats des contrôles ne peut être possible
en l’absence d’une bonne éducation de l’opinion. Car, une bonne compréhension des
mécanismes économiques est un bien public que les médias et les chercheurs doivent chercher
à répandre, pour éviter que, face à l’opacité de la gouvernance des comptes publics, les
populismes et les extrémismes de tout bord ne prennent en otage le débat public.
Outre l’exigence de lisibilité, de vulgarisation et d’appropriation des résultats des contrôles
budgétaires, indispensables à la refondation de la légitimité démocratique, le réaménagement
de l’agenda budgétaire du parlement est nécessaire. En effet, le calendrier budgétaire dans les
différentes chambres devra être raccourci pour redonner davantage du temps à l’Assemblée
nationale, désormais investie du monopole de l’examen de la loi de finances de l’année et du
contrôle de la bonne exécution des finances publiques, tandis qu’au Sénat reviendrait
l’exclusivité du contrôle de la loi de règlement.
Dans ce cas, la loi de règlement ne serait pas expédiée en quelques heures en séance publique
comme elle est souvent à l’heure actuelle. Un investissement de l’institution sénatoriale dans le
contrôle budgétaire a posteriori permettrait, non seulement de remédier à une lacune profonde
du contrôle parlementaire, mais aussi d’assurer la complémentarité des deux chambres, vertu
principale du bicamérisme.
Ces recommandations peuvent valoir aussi de lege ferenda pour les réformes constitutionnelles
et législatives à entreprendre en République Démocratique du Congo. En effet, encore peu
exploité en RDC, l’exercice de la reddition des comptes est souvent réduit à une simple
formalité sans rapport avec les données réelles de l’exécution budgétaire, en dépit des
institutions chargées de contrôler l’exécution du budget de l’Etat. C’est qu’à l’absence d’une
culture de reddition des comptes respectueuse des standards en la matière, se joint un déficit
communicationnel des décideurs sur leur gestion. Or, la vitalité démocratique et institutionnelle
est à ce prix.
Section 3. Limites du contrôle parlémentaire des finances publiques

Malgré son importance, le contrôle parlémentaire des finances publiques reste tributaire des
régimes et des systèmes politiques. Dans les régimes parlémentaires rationalisés, la règle des
majorités au sein des assemblées déliberantes handicape souvent le bon déroulement du
contrôle des finances publiques
93
T.-G. Kalonji
En effet, comme l’a écrit avec lucidité Pierre P. Tremblay, sur une question aussi fondamentale
que les questions budgétaires, les parlémentaires doivent suivre une ligne de parti, car la
politique qui y est exposée engage le gouvernement. Le vote du budget n’est pas un vote libre.
C’est avant tout un vote partisan. Si une loi de crédits lui est refusée, un gouvernement perd de
facto sa légitimité et, selon la logique politique courante, il doit démissionner. Le parti au
pouvoir a aussi tout intérêt à rappeler ses parlémentaires à l’ordre afin que la majorité vote en
bloc pour le budget proposé. L’élu qui refuserait la discipline du parti prend le risque, bien réel,
d’être exclu du caucus et de devoir siéger en tant qu’indépendant. On ne saurait donner un
meilleur contenu aux limites du contrôle parlémentaire des finances publiques.
CONCLUSION GENERALE
Tâche réservée aux auditeurs !
94
T.-G. Kalonji
TABLE DES MATIERES
REMARQUES PRELIMINAIRES ..................................................................................................................... 0

I. FINALITE DU COURS .............................................................................................................................. 1
II. PLAN GENERAL DU COURS..................................................................................................................... 1
III. METHODOLOGIE D’ENSEIGNEMENT ..................................................................................................... 2
IV. ÉLEMENTS BIBLIOGRAPHIQUES ............................................................................................................ 2
INTRODUCTION GENERALE ......................................................................................................................... 5
I. NOTIONS ESSENTIELLES – DOMAINE DES FINANCES PUBLIQUES ....................................... 5
A. Finances publiques et institutions financières ...................................................................................... 5
1) Finances Publiques et Institutions financières .................................................................................................. 5
2) Finances Publiques ........................................................................................................................................... 6
B. Domaine des finances publiques .......................................................................................................... 6
1) Les Finances Publiques classiques ................................................................................................................... 7
2) Les Finances Publiques modernes .................................................................................................................... 8
III. AUTONOMIE DE LA SCIENCE DES FINANCES PUBLIQUES .................................................... 8
A. Les sciences concourant à la réalisation de la science des Finances Publiques .................................. 9
B. Rapports entre Finances publiques et Droit ......................................................................................... 9
1) Finances publiques et Droit constitutionnel ................................................................................................... 10
2) Finances publiques et Droit administratif ....................................................................................................... 10
C. Rapports entre Finances Publiques, Science Economique et Science Politique ................................ 10
1) Finances Publiques, branche de la Science Economique................................................................................ 11
2) Finances Publiques, branche de la Science Politique ..................................................................................... 11
PARTIE I : NOTION DU BUDGET ET SES PRINCIPAUX SUPPORTS JURIDIQUES ........................ 13

CHAPITRE 1. NOTION DU BUDGET .............................................................................................................. 14
Section 1. Définition et précision sémantique ......................................................................................... 14
Section 2. Caractéristiques essentielles du Budget ................................................................................. 15
§1. Budget - acte politique .................................................................................................................................. 15
§2. Budget - acte juridique ................................................................................................................................. 16
Section 3. Bicéphalisme du budget: dépenses publiques et recettes publiques ....................................... 16
§1. Dépenses ou charges publiques .................................................................................................................... 17
A. Notion des dépenses publiques ........................................................................................................... 17
B. Classification des dépenses publiques en droit budgétaire congolais .................................................. 17
§2. Recettes ou ressources publiques .................................................................................................................. 19
A. Notion des recettes publiques.............................................................................................................. 19
B. Classification des recettes publiques en droit budgétaire congolais .................................................... 19
§3. Equilibre entre dépenses et recettes publiques .............................................................................................. 20
CHAPITRE 2 : PRINCIPAUX SUPPORTS JURIDIQUES DU BUDGET : LOIS DE FINANCES, EDITS BUDGETAIRES
ET DECISIONS BUDGETAIRES ............................................................................................................... 22
Section 1. Lois de finances ...................................................................................................................... 22
§1. Définition de la Loi de finances .................................................................................................................... 22
§2. Objet et champ d’application des lois de finances ........................................................................................ 22
§3. Différentes lois de finances et de leurs contenus respectifs .......................................................................... 22
A. Contenu de la Loi de Finances de l’année ........................................................................................... 22
B. Contenu de la Loi de Finances rectificative ........................................................................................ 24
C. Contenu de la loi portant reddition des comptes ................................................................................. 26
D. Contenu de la loi portant ouverture de crédits provisoires .................................................................. 27
Section 2. Edits budgétaires et décisions budgétaires............................................................................. 28
§1. Liminaire ...................................................................................................................................................... 28
§2. Définition de l’édit budgétaire et de la décision budgétaire.......................................................................... 29
§3. Objet et champ d’application des édits et décisions budgétaires .................................................................. 29
95
T.-G. Kalonji
§4. Différents édits et décisions budgétaires et de leurs contenus respectifs ...................................................... 30

A. Contenu des édits et décisions budgétaires de l’année ........................................................................ 30
B. Contenu des édits ou décisions budgétaires rectificatifs ..................................................................... 31
C. Contenu des édits ou décisions portant reddition des comptes ............................................................ 32
D. Contenu des édits portant ouverture des crédits provisoires................................................................ 33
PARTIE II : ELABORATION, ADOPTION ET EXECUTION DU BUDGET .......................................... 34

CHAPITRE 3 : PROCESSUS D’ELABORATION ET D’ADOPTION DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE ......... 35
Section 1. Auteurs du Budget .................................................................................................................. 35
§1. Aspect politique de la préparation ................................................................................................................ 35
A. Ministre ayant le Budget dans ses attributions et le Ministre des Finances ......................................... 35
B. Premier Ministre ................................................................................................................................. 35
C. Président de la République .................................................................................................................. 36
§2. Problèmes techniques ................................................................................................................................... 36
A. Prévision des dépenses ........................................................................................................................ 36
B. Evaluation des recettes ........................................................................................................................ 37
1) Règle traditionnelle de la pénultième année .................................................................................. 37
2) Système actuel de l'évaluation directe ............................................................................................ 37
Section 2. Calendrier budgétaire ............................................................................................................ 38
§1. Phase préliminaire appelée autrement phase des perspectives (janvier-juin) ................................................ 38
A. Définition d’une stratégie budgétaire .................................................................................................. 38
1) Esquisse budgétaire : janvier – février et mars ............................................................................... 38
2) Cadrage budgétaire : avril – mai ..................................................................................................... 38
B. Finalisation du projet du budget (juin) ................................................................................................ 39
§2. Phase du budget préfiguré (fin juin – début août) ......................................................................................... 39
§3. Globalisation des données (mi-août /début septembre) ................................................................................ 39
Section 3 : Intervention du Parlement dans l’adoption de la loi des finances de l’année ...................... 40
§1. Examen du projet de loi de finances de l’année ............................................................................................ 40
A. Rôle délibératif budgétaire du parlement ............................................................................................ 40
1) Rôle de la commission économique et financière du parlement ..................................................... 41
2) Débats en commission .................................................................................................................... 41
B. Pouvoir budgétaire du Parlement ........................................................................................................ 42
1) Affaiblissement des pouvoirs des députés en matière de dépenses ................................................. 42
2) Affaiblissement des pouvoirs des députés en matière des recettes ................................................. 43
§2. Rôle de décision du parlement en matière budgétaire................................................................................... 43
A. Techniques d’affaiblissement du Parlement dans la décision budgétaire ............................................ 44
1) Lorsque le Parlement est en retard sur l'examen et le vote du projet : ............................................ 44
2) Par la mise en œuvre de prérogatives d’origine législative c’est-à-dire la prise d’ordonnances ou
décrets à valeur législative dans les deux cas suivants : ................................................................ 44
B. Cas spécial de la République Démocratique du Congo ....................................................................... 44
C. Portée du pouvoir budgétaire du parlement......................................................................................... 45
CHAPITRE 4. PROCESSUS D’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES .............................................................. 46
Section 1. Acteurs principaux de l’exécution du budget ......................................................................... 46
§1. Ordonnateur .................................................................................................................................................. 46
§2. Comptable public.......................................................................................................................................... 48
§3. Principe de la séparation de l’ordonnateur et du comptable ......................................................................... 49
Section 2. Comptabilité publique ............................................................................................................ 49
§1. Sens et portée de la comptabilité publique.................................................................................................... 50
§2. Sortes de comptabilités de l’Etat consacrées en droit congolais ................................................................... 50
A. Comptabilité administrative (Articles 96 de la LOFIP et 114 du RGCP) ........................................... 51
B. Comptabilité budgétaire (Articles 97 de la LOFIP et 115 du RGCP) ................................................. 51
C. Comptabilité des matières (Articles 98 de la LOFIP et 120 du RGCP) .............................................. 51
D. Comptabilité générale de l’Etat (Article 99 de la LOFIP, 118 et 119 du RGCP et 4 du PCE) ............ 52
§3. Quelques précisions sur la notion de comptabilité en « partie simple » et en « partie double » ................... 52
A. Dans la comptabilité en partie simple : ............................................................................................... 53
B. Dans la comptabilité en partie double : ............................................................................................... 53
Section 3. Opérations d’exécution de la loi de finances ......................................................................... 53
§1. Réalisation des recettes publiques ................................................................................................................ 54
A. Constatation des recettes publiques .................................................................................................... 54
B. Liquidation des recettes publiques ...................................................................................................... 54
C. Ordonnancement des recettes publiques ............................................................................................. 54
96
T.-G. Kalonji
D. Recouvrement des recettes publiques.................................................................................................. 55

§2. Exécution des dépenses publiques ................................................................................................................ 55
A. Engagement des dépenses publiques ................................................................................................... 55
B. Liquidation de la dépense publique ..................................................................................................... 56
C. Ordonnancement des dépenses publiques ........................................................................................... 56
D. Paiement des dépenses publiques ........................................................................................................ 57
PARTIE III : CONTROLES DE L’EXECUTION DU BUDGET ................................................................. 59

CHAPITRE 5 : CONTROLE ADMINISTRATIF ................................................................................................. 60
Section 1. Contrôle exercé par le Controleur budgétaire ....................................................................... 60
Section 2. Contrôle exercé par l’Ordonnateur ........................................................................................ 61
Section 3. Contrôle effectué par le Comptable public ............................................................................. 62
§1. Nature du controle ........................................................................................................................................ 62
§2. Modalités du controle ................................................................................................................................... 63
A. Vérification de la qualité de l’ordonnateur et de l’assignation de la dépense...................................... 63
B. Vérification de la validité de la créance .............................................................................................. 63
C. Justification du service fait.................................................................................................................. 63
D. Contrôle des pièces justificatives ........................................................................................................ 64
E. Contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation et de l’intervention préalable des contrôles
règlementaires ..................................................................................................................................... 65
F. Contrôle du caractère libératoire du paiement ..................................................................................... 65
G. Vérification des règles de prescription et de déchéance ...................................................................... 65
H. Refus de paiement et le pouvoir de réquisition de l’Ordonnateur ....................................................... 66
Section 4. Contrôle exercé par l’Inspection Générale des Finances ..................................................... 67
§1. Cadre juridique et problématique sur la tutelle ............................................................................................. 67
§2. Mission générale et fonctionnement : audit des deniers et biens publics ...................................................... 69
§3. Nature et modalités du controle .................................................................................................................... 70
CHAPITRE 6 : CONTROLE JURIDICTIONNEL ............................................................................................... 72
Section 1. Géneralités ............................................................................................................................. 72
§1. Historique de la Cour des comptes en RDC ................................................................................................. 72
§2. Base légale en vigueur .................................................................................................................................. 72
§3. Nature et caractère du contrôle du juge des comptes .................................................................................... 72
Section 2. Missions de la Cour des comptes et catégories des controles ................................................ 73
§1. Fondements juridiques .................................................................................................................................. 73
§2. Catégories du contrôle juridictionnel des comptes ....................................................................................... 73
Section 3. Activités juridictionnelles de la Cour des comptes ................................................................. 74
§1. Justiciables de la cour des comptes ............................................................................................................... 74
§2. Contrôle juridictionnel effectué sur la gestion des comptables publics ........................................................ 74
Section 4. Modalités du contrôle juridictionnel de la cour des comptes ................................................. 76
§1. Particularités du contrôle des comptes .......................................................................................................... 76
§2. Débets administratifs et juridictionnels ........................................................................................................ 77
A. Définition et but du débet.................................................................................................................... 77
B. Débet administratif et débet juridictionnel .......................................................................................... 77
C. Primat du débet juridictionnel sur le débet administratif..................................................................... 79
D. Apurement des débets ......................................................................................................................... 80
Section 5. Causes exonératoires des responsabilités du Comptable public ............................................ 81
§1. Force majeure ............................................................................................................................................... 81
§2. Ordre de réquisition émis par l’ordonnateur ................................................................................................. 81
§3. Remise gracieuse .......................................................................................................................................... 81
Section 6. Arrêts et décisions de la cour des comptes ............................................................................. 82
§1. Arrets de la Cour des comptes ...................................................................................................................... 82
§2. Formes des décisions des juges des comptes ................................................................................................ 82
§3. Amendes prononcées par le juge des comptes .............................................................................................. 83
Section 7. Controle de la cour des comptes sur les gestions de fait ........................................................ 84
§1. Personnes visées ........................................................................................................................................... 84
§2. Modalités du contrôle de la gestion de fait par la cour des comptes ............................................................. 84
§3. Modes de saisine du juge des comptes ......................................................................................................... 85
A. Regime de la déclaration de gestion de fait ......................................................................................... 85
B. Gestion de fait de brève main ou de longue main. .............................................................................. 85
C. Déclaration de gestion de fait des comptables patents ........................................................................ 86
97
T.-G. Kalonji
D. Déclaration de gestion de fait des régisseurs ....................................................................................... 87

E. Déclaration de gestion de fait des personnes morales ......................................................................... 87
F. Déclaration de gestion de fait des dépositaires des fonds publics ....................................................... 87
G. Déclaration d’une gestion de fait suivie de la décision de la cour relative à la reconnaissance de
l’utilité publique de la dépense ........................................................................................................... 88
§4. Certification des comptes par la Cour des comptes ...................................................................................... 88
CHAPITRE 7 : CONTROLE PARLEMENTAIRE OU POLITIQUE....................................................................... 90
Section 1. Géneralités sur le contrôle politique de finances publiques ................................................... 90
§1. Remarques préliminaires .............................................................................................................................. 90
§2. Fondement théorique de la la nature du contrôle parémentaire : la théorie de l’agence................................ 90
Section 2. Contrôle de la bonne exécution de la loi de finances de l’année : le rôle des commissions des
finances du parlement ....................................................................................................................... 91
§1. Problématique ............................................................................................................................................... 91
§2. Conditions d’éfficacité du contrôle parlémentaire des finances publiques par les commissions de finances 92
§3. Rôle de la plénière dans le contrôle de l’exécution des finances publiques : le controle des projets de lois de
finances rectificatives et le contrôle de loi de réglement ............................................................................. 92
Section 3. Limites du contrôle parlémentaire des finances publiques .................................................... 93
CONCLUSION GENERALE ............................................................................................................................ 94
TABLE DES MATIERES .................................................................................................................................. 95
98

4METX - Finances Publiques

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

4METX - Finances Publiques

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

SOCIETA’ DI FORMAZIONE ETICA

Module de formation au Master de Spécialisation en

Prof. Trésor-Gauthier M. KALONJI

Les finances publiques sont régulièrement au cœur de l’actualité politique et économique, et

II. Plan général du module

En dehors de l’introduction et la conclusion générales, l’architecture principale du présent

 Partie I : Notion du budget et ses principaux supports juridiques ;

III. Méthodologie d’enseignement

Cet enseignement est direct, interactif et pratique :

IV. Éléments bibliographiques

I. NOTIONS ESSENTIELLES – DOMAINE DES FINANCES

A. Finances publiques et institutions financières

1) Finances Publiques et Institutions financières

Pendant longtemps, l’enseignement des finances publiques a été exclusivement juridique. Il

B. Domaine des finances publiques

doter des ressources destinées à couvrir les dépenses nécessaires au fonctionnement de

1) Les Finances Publiques classiques

2) Les Finances Publiques modernes

La première transformation de la notion classique de finances publiques a consisté à dissocier

III. AUTONOMIE DE LA SCIENCE DES FINANCES

A. Les sciences concourant à la réalisation de la science des Finances

 La sociologie : l’apport de la sociologie —principalement la sociologie politique— a

 La psychologie : celle-ci permet notamment l’analyse du phénomène de confiance,

 Les relations internationales et le droit international. Aujourd’hui, il est un fait accepté

B. Rapports entre Finances publiques et Droit

1) Finances publiques et Droit constitutionnel

2) Finances publiques et Droit administratif

 l’influence grandissante de l’Inspection Générale des Finances, qui déborde largement

C. Rapports entre Finances Publiques, Science Economique et Science

1) Finances Publiques, branche de la Science Economique

2) Finances Publiques, branche de la Science Politique

L’utilisation des techniques financières pose essentiellement, en réalité, des problèmes de

Chapitre 1. Notion du Budget

Ainsi, il existe une ambivalence dans le sens du concept de Budget :

 Le Budget-Acte de prévision : Pour bien gouverner, le Gouvernement doit prévoir jusqu’à

 Le Budget-Acte d’autorisation : Ce principe suppose l’antériorité de l’autorisation par

Section 2. Caractéristiques essentielles du Budget

§2. Budget - acte juridique

 Si la loi comprend des dispositions générales et impersonnelles s’appliquant sans

Section 3. Bicéphalisme du budget: dépenses publiques et recettes publiques

§1. Dépenses ou charges publiques

A. Notion des dépenses publiques

B. Classification des dépenses publiques en droit budgétaire congolais

 Titre VIII : Construction, réfection, réhabilitation, addition d'ouvrage et édifice,

§2. Recettes ou ressources publiques

A. Notion des recettes publiques

B. Classification des recettes publiques en droit budgétaire congolais

Les ressources internes sont composées de recettes courantes, de recettes en capital et de

 Les recettes courantes sont :

 Les recettes en capital sont :

 Les recettes exceptionnelles sont :

 les dons et legs extérieurs courants pour les dépenses courantes ;

§3. Equilibre entre dépenses et recettes publiques

L’article 14 de la LOFIP dispose que « Le budget du pouvoir central, de la province ou de

En droit budgétaire congolais, le principe de l’équilibre du budget est une expression de la

Chapitre 2 : Principaux supports juridiques du budget : lois de

Section 1. Lois de finances

§2. Objet et champ d’application des lois de finances

Il existe, au regard de l’article 18 de la LOFIP, quatre (4) lois de finances, en l’occurrence :

 la Loi de Finances de l’année ;

A. Contenu de la Loi de Finances de l’année

De la combinaison des articles 22 et 65 de la LOFIP, il ressort que la Loi de finances de l’année

Ces dispositions introduisent la notion de la budgétisation pluriannuelle en droit budgétaire

La Loi de finances de l’année établit la répartition des recettes à caractère national