Notes de cours 2013

Université de Kinshasa
Université de KINSHASA
Faculté des Sciences Economique et de Gestion

NOTES DE COURS DE FINANCES PUBLIQUES

NOTES DE COURS
ème
DE FINANCES PUBLIQUES
3 Graduat A
3ème Graduat
Economique

Jean-Bosco NSUAMI
Dr Jean-Bosco NSUAMI
Prof d’universités
Prof d’universités

Avec la collaboration de l’Assistant LIWONO Dickens

Janvier 12
FEVRIER 2015

Pr Dr JB
NSUAMI1
 Notes de cours 2013

A feu Professeur Venant Patrice KINZONZI

Je dédie ces notes de cours

Pr Dr JB
NSUAMI2
 Notes de cours 2013

Préambule
Les présentes notes servent de support du cours de finances publiques dispensé en 3 ème
graduat économie à l’université de Kinshasa et dans les autres universités du pays (UPC,
UNIMBA, etc.). L’objectif principal du cours est celui d’apporter un éclairage sur les notions
de finances publiques. Ces dernières sont au centre des préoccupations du pouvoir public et
constituent un levier important du développement des Etats.

De façon spécifique, le cours vise à définir les principaux concepts (notions) en rapport avec
les finances publiques pour un usage adéquat par les étudiants, à initier les étudiants à la
lecture et à l’analyse du plan financier de l’Etat qu’est le budget de l’Etat, à permettre aux
étudiants de comprendre les mécanismes liés à l’élaboration, au vote, à l’exécution et au
contrôle du Budget, à faire ressortir l’importance des finances publiques dans la vie
économique et sociale du pays, à déterminer les principaux axes de réforme des finances
publiques engagés dans notre pays et en particulier dans les provinces de congolaises depuis
2008. Un accent particulier est mis sur les réformes des finances publiques dans les zones
d’intervention du Programme d’Appui à la Décentralisation et au Développement Local
(PADDL).

Le cours est ainsi subdivisé en huit chapitres d’égale importance.

Dans le premier chapitre, il est fait allusion au plan d’action financier de l’Etat qui est le
budget. Le plan financier est abordé en termes de définition, de préparation et d’exécution.
Le deuxième chapitre présente un modèle-type de budget d’une des ETDs de la province de
l’Equateur qui bénéficie de l’appui du PADDL dans le cadre de la réforme des finances
publiques de ces entités. Le troisième chapitre porte sur l’analyse des ressources de l’Etat.
Une attention particulière est accordée aux principes de mobilisation des ressources fiscales
directes et indirectes et à l’effort fiscal à fournie tant au niveau national que local. Le
quatrième chapitre analyse la question de la dépense publique. Plusieurs sections de ce
chapitre s’inspirent largement du manuel de procédure et du circuit de la dépense en
élaboration au niveau du COREF. Ce dernier chapitre sera au fur et à mesure amélioré pour
lui permettre de prendre en compte les innovations en matière de procédure de
recouvrement des recettes, avec la création récente des régies financières provinciales. Le
cinquième chapitre examine les principes de contrôle de l’exécution du budget. Le sixième
chapitre présente la situation de l’organisation et de la gestion des finances publiques en
RDC. Le septième chapitre présente l’état de la mise en œuvre de la réforme des finances
publiques tant au niveau national que provincial. Le huitième et dernier chapitre aborde
dans une première section les grandes lignes de la nouvelle loi financière récemment
élaboré (la LOFIP), puis dans une deuxième et dernière section la synthèse des différences et
des innovations apportées dans le cadre de la nouvelle loi organique sur les finances.

Pr Dr JB
NSUAMI3
 Notes de cours 2013
Il est à retenir que les présentes notes de cours ne sont valables que cette année
académique. Elles ne peuvent en aucune manière faire l’objet de citation bibliographique
quelconque. Car certaines parties du cours sont élaborées sur base des règles et
procédures non encore validées ou publiées dans le journal officiel. L’intérêt d’une telle
approche est de faire participer les étudiants à la réflexion sur l’évolution de la conception
des finances publiques dans notre pays.

Les présentes notes de cours sont appelées à évoluer pour intégrer progressivement
l’ensemble de réflexions conduites actuellement en RDC tant par le Gouvernement de la
République que par les partenaires techniques et financiers (PTF) dans le but de moderniser
les finances publiques nationales, provinciales et locales.

Pr Dr JB
NSUAMI4
 Notes de cours 2013

Introduction générale

Pr Dr JB
NSUAMI5
 Notes de cours 2013
Définition du concept finances publiques
Financer vient du mot finer signifiant étymologiquement terminer, arriver au bout,
mener à terme, liquider ou payer. En finances publiques, les termes couramment
utilisés c’est liquider et payer. Lorsqu’on parle de finance au singulier, on fait souvent
allusion à l’argent, au sous ou au dénier en référence aux particuliers. L’adjectif
« publiques » associé aux finances concerne les institutions auxquelles il est attribué.
Il peut dans ce contexte s’agir de l’Etat Central, des Collectivités Publiques, des
Etablissements Publics, etc.

Le concept finances publiques est à ce jour diversement défini par les auteurs. Et ce
cours n’a pas pour objectif de les reproduire dans le sens de l’exhaustivité. La
définition à laquelle nous nous référons est celle que propose Maurice DUVERGER
selon qui, les finances publiques est une science des moyens par lesquels l’Etat et les
autres Collectivités Publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la
couverture des dépenses publiques et la répartition entre individus des charges qui
en résultent.

Cette approche définitionnelle permet de dégager les commentaires suivants :

 Les finances publiques c’est une science qui étudie l’activité de l’Etat. Celle – ci
l’amène à utiliser des techniques particulières qu’on appelle techniques
financières, parmi lesquelles on peut citer la technique de dépense, la technique
de recettes, la technique du budget, la technique de l’impôt, la technique de
l’emprunt.
 Cette définition se rapporte uniquement au moyen et non à l’objet même de
l’activité de l’Etat en général. En effet, l’objet de finances publiques est l’étude des
règles et opérations relatives au dénier public.

Finances publiques et finances privées, éléments de différences

 Par rapport au sujet en présence on distingue généralement l’Etat pour les

finances publiques et les privés pour les finances privées ;
 L’Etat utilise des moyens ou des prérogatives exorbitantes de droit commun
comme le pouvoir de contrainte, le caractère obligatoire et forcé du prélèvement
de l’impôt, qui n’est pas le cas chez les privés ;
 L’Etat demeure le plus grand entrepreneur du pays par le marché qu’il conclut.
L’administration publique reste l’employeur qui dispose de plus de salariés dont le
nombre est en augmentation constate ;

Pr Dr JB
NSUAMI6
 Notes de cours 2013
 Les finances publiques s’expriment en une monnaie dont l’Etat à la maitrise plus
ou moins complète. Ce qui n’est pas le cas chez les privés ;
 Les finances privées sont orientées vers des projets visant la réalisation des
bénéfices tandis que les finances publiques sont au contraire un instrument de
réalisation de l’intérêt général.

Finances Publiques et les autres disciplines

La science de finances publiques fait appel à d’autres disciplines scientifiques.
Celles-ci contribuent à une meilleure connaissance des phénomènes financiers.
Néanmoins, les finances publiques en tant que science font partie d’une branche
juridique qui est le Droit public. D’où la relation privilégiée qu’elles entretiennent
avec le droit en général et le droit public en particulier.

 Finances Publiques et Droit

Il s’agit d’une relation entre les finances publiques et le droit constitutionnel,

d’une part, et des finances publiques et le droit administratif, d’autre part.

Avec le droit constitutionnel, il faut savoir que toutes les assises du droit budgétaire
reposent sur la Constitution. Par rapport au droit administratif, il ya par exemple une
relation entre la décentralisation administrative et l’autonomie financière. Autre
exemple, les attributions des contrôleurs financiers et des comptables publics sont
déterminées conformément aux prescriptions du droit administratif. Les
contentieux fiscaux sont examinés à la lumière des contentieux administratifs.

 Finances publiques et Economie

Les moyens financiers sont essentiellement employés par l’Etat pour réaliser des
interventions dans les domaines économiques. Par exemple, la régulation de la
production et les échanges, l’équilibre des prix, l’égalité dans la distribution, le
maintien du pouvoir d’achat de la monnaie, etc.

 Finances publiques et exercice public (Politique)

L’analyse des politiques est aujourd’hui facilitée par l’établissement du budget

programme ou du budget fonctionnel. L’analyse de l’évolution des dépenses permet
par exemple d’apprécier si un pays a tendance à accroître ses efforts en matière de
défense ou en matière d’éducation.

Pr Dr JB
NSUAMI7
 Notes de cours 2013
Conception classique et conception moderne des finances publiques
La science de finances publiques a évolué consécutivement à l’évolution de la
philosophie politique dominante. Nous distinguons ici deux types de conceptions : il
ya la conception classique et la conception moderne des finances publiques.

 Conception classique des finances publiques

Sous cette conception, l’Etat devait avoir un rôle limité au maintien de l’ordre
public et la sécurité intérieure et extérieure, à la conduite de la politique, à
l’établissement de la justice, à la sauvegarde de la défense nationale et à la gestion
de la diplomatie. Ici le rôle de l’Etat est strictement administratif. A cet effet, l’Etat
devait s’abstenir de toutes activités économiques. En cela, son rôle était réduit à celui
de l’Etat gendarme.

 Conception moderne des finances publiques :

Elle correspond à la doctrine de l’Etat interventionniste, qui doit s’occuper de

l’équilibre général de la société. En dehors de ses attributions, l’Etat doit utiliser les
ressources et le pouvoir dont il dispose pour assurer cet équilibre.

Ici, l’Etat peut intervenir dans la production, dans la commercialisation et dans

l’échange. Il réalise presque toutes les activités économiques, et intervient une fois
encore en tant qu’agent économique spécial capable de réguler les marchés.

Cette doctrine de finances publiques répond à des considérations politiques et

économiques. On est donc passé de l’Etat gendarme à l’Etat interventionniste.

Pr Dr JB
NSUAMI8
 Notes de cours 2013

Chapitre 1. Le plan financier de l’Etat :

le Budget

Pr Dr JB
NSUAMI9
 Notes de cours 2013
Les moyens financiers permettent à l’Etat d’atteindre ses objectifs. Mais quand bien
même il les aurait, ils ne peuvent être exécutés en désordre, ni n’importe comment.
D’où la nécessité d’avoir le Budget comme plan financier de l’Etat pour contrôler
l’allocation des moyens d’actions.

Le terme budget est d’origine anglaise qui date des années 1215. Mais selon le
dictionnaire historique de la langue française, le mot budget viendrait du vieux
français « bougette » (petit sac de cuire). Le mot a pris son sens financier dans un
pamphlet de 1933 intitulé The Budget Opened, dans lequel le Premier Ministre R.
Walpole était comparé à un charlatan ouvrant une besace de remèdes miraculeux et
d’attrape nigauds.

Définition du budget
Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses
des organismes publics. Cette définition nécessite trois commentaires :

 Il est un acte par lequel pour une année donnée, sont prévues et autorisées les
recettes et les dépenses annuelles de l’Etat.
 Le budget de l’Etat prévoit et autorise en la forme législative les charges et les
ressources de l’Etat ;
 Le budget est voté par le Parlement sous forme de loi des Finances qui traduit les
objectifs financiers du Gouvernement pour une période donnée.

Les caractéristiques du Budget

La loi budgétaire présente essentiellement les caractéristiques suivantes :

 Le budget est un acte législatif : le budget est une loi (Loi budgétaire) votée par le
Parlement ;
 La loi budgétaire traduit l’action du Gouvernement :
Sur le plan politique, l’importance considérable apparaît dans l’histoire
constitutionnelle de tous les pays, tandis que sur le plan économique et social,
elle traduit en termes financiers les interventions des pouvoirs publics.
 Le budget est un acte prévisionnel : cet acte prévoit les ressources à mobiliser et
les charges à exécuter. Il se différencie ainsi du Bilan qui s’établit en fin de
période. Il constitue un tableau évaluatif et comparatif des recettes et des
dépenses à effectuer.
 Le budget est un acte d’autorisation : le vote par le Parlement tient valeur
d’approbation des recettes et des dépenses publiques. Il accorde au
Pr Dr JB
NSUAMI1
0
 Notes de cours 2013
Gouvernement l’autorisation de procéder aux dépenses arrêtées et lui fait
l’obligation de percevoir les recettes conformément aux mesures fiscales en
vigueur (Fiscalité) ;
 Le budget est un acte répétitif : chaque année le Gouvernement est obligé de
déposer un projet de loi budgétaire pour l’exercice en cours. Seulement, il est à
noter aujourd’hui qu’il existe déjà dans certains pays des budgets pluriannuels.

Les aspects du budget

On peut en distinguer plusieurs :

1. Aspect ou dimension politique du budget

Le vote du budget par le Parlement est un acte de haute portée politique. Il permet
au Gouvernement de pouvoir mener ses actions. Sur ce, l’Exécutif sollicite
l’autorisation de pouvoir recouvrer les recettes nécessaires auprès du Parlement. Le
refus de voter le budget constitue en fait une sanction que le Parlement inflige à
l’Exécutif.

2. Aspect juridique du Budget

Le budget est un acte juridique qui comprend les autorisations de percevoir et de

dépenser dans le but d’accomplir les missions de l’Etat.

3. Aspect social

Le budget se traduit par l’interventionnisme de l’Etat dans le secteur social par l’effet
de la fiscalité qui crée une justice sociale en permettant une redistribution du revenu
à l’ensemble de la communauté nationale (allocation familiale, indemnité de
chômage et de vieillesse).

4. Aspect financier du budget

Le budget est un moyen d’assurer une relation adéquate entre les recettes et les
dépenses. Il permet ainsi de faire apparaître un excédent ou un déficit. Le budget
énumère les sources de recettes de l’Etat et les objets en vue desquels les produits de
ces recettes pourront être utilisés ou dépensés. Il évalue les recettes et fixe les
dépenses.

Pr Dr JB
NSUAMI1
1
 Notes de cours 2013
Les principes budgétaires
La discussion qui existe aujourd’hui est celle qui se base sur le nombre exact des
principes budgétaires mais on examinera ici les plus généralement admis à savoir :

1° Le principe d’annualité du budget

La durée de l’autorisation budgétaire est habituellement fixée à une année. Elle

correspond à la période allant du 1er janvier au 31 décembre de chaque année.

Deux exceptions ou aménagement sont reconnus à ce principe à savoir :

 La possibilité d’ouvrir des crédits provisoires : La loi budgétaire prévoit des cas de
modifications des crédits par virements, transferts, adoption des crédits
supplémentaires ou rectification du budget.
 Au delà du cadre annuel, nous avons deux situations :
- Le budget bi annuel : c’est un budget voté pour une année mais appliqué pour
deux années.
- Le budget d’investissement : c’est le cas des projets d’investissement qui
nécessitent pour leur exécution un temps plus long qu’une année.

2° Le principe d’unité budgétaire

Il consacre la présentation des recettes et des dépenses dans un seul document. Cela
permet d’éviter la multiplicité des documents qui pourrait être un moyen de
camoufler le déficit et consacrer par la même occasion les gaspillages des ressources
publiques.

Le système de budgets annexes et l’émiettement budgétaire par suite de la création

des multiples entités publiques constituent l’exception à ce principe.

3° Principe d’universalité du budget

Il stipule que toutes les recettes et toutes les dépenses sont à inscrire au budget sans
qu’il y ait compensation comptable entre elles. Ce principe renferme trois aspects :

 La règle du produit brut : elle consacre l’enregistrement intégral des recettes

prévues dans le budget sans aucune contraction de leur montant.
 La règle de non affectation des recettes : l’ensemble de recettes encaissées par le
trésor se confond en une mise unique sans distinction de provenance, sans
aucune affectation de leurs produits à des dépenses particulières.

Pr Dr JB
NSUAMI1
2
 Notes de cours 2013
 La règle d’unité de caisse : il n’existe pas d’affectation des deniers publics à une
dépense bien déterminée.

4° Principe de spécialité budgétaire

Il consacre l’utilisation des crédits budgétaires par l’objet pour lequel ils ont été
retenus. C’est le respect de l’autorisation budgétaire par ligne budgétaire. Une autre
notion introduite ici concerne le caractère limitatif de dépenses. A cet effet, le
montant des crédits budgétaires pour les dépenses est limitatif, c'est-à-dire, il
représente le plafond qui ne doit pas être dépassé. Celui des recettes par contre
peut être dépassé car il représente le minimum obligatoire à réaliser.

Catégories des lois de finances

Les lois budgétaires sont soumises à une procédure particulière pour leur
préparation, leur vote et leur exécution. Ce qui les distingue des lois ordinaires.

Nous distinguons :

1° La loi budgétaire de l’année correspondant à l’acte budgétaire annuel. Elle

détermine l’ensemble de charges et de ressources de l’Etat pour l’année concernée.

2° Les lois de finances rectificatives : ce sont des lois budgétaires qui corrigent au
cours de l’année la détermination des charges et des ressources établies par la loi
budgétaire de l’année.

3° La loi de règlement : c’est la loi qui rend compte de l’exécution de la loi budgétaire
de l’année. Elle est appuyée par les comptes budgétaires. Elle permet de constater les
résultats financiers de chaque année civile. Elle facilite l’approbation des différences
entre les résultats et les prévisions de la loi budgétaire de l’année, complétée, le cas
échéant, par les collectifs budgétaires.

Présentation formelle du Budget

Hormis certains textes précisant les conditions générales de son élaboration et/ou de
son exécution, les documents budgétaires prévus par la loi sont ceux du Budget
Général, des budgets annexes et des budgets pour ordre.

a) Budget Général

Pr Dr JB
NSUAMI1
3
 Notes de cours 2013
Le Budget Général de l’Etat enregistre, quelle que soit leur nature, l’ensemble de
recettes et de dépenses des institutions de l’Etat (Présidence, Parlement,
Gouvernement, Services Centraux, Provinces, Territoires et Districts). Le budget
général ne contient pas les budgets des organismes auxiliaires.

Il est subdivisé, du côté de dépenses par les dépenses courantes (crédits annuels), les
dépenses en capital (investissements) et les dépenses pour ordre, tandis que du côté
de recettes par les recettes fiscales, les recettes du portefeuille, les recettes
exceptionnelles, les recettes administratives et judiciaires.

b) Les budgets annexes :

Ils englobent les budgets des organismes auxiliaires de l’Etat et des entreprises
publiques à caractère social, culturel ou scientifique dont l’équilibre est réalisé par le
Budget Général.

c) Le Budget pour ordre :

Le budget pour ordre contient essentiellement les opérations financières qui sont
exécutées par l’Etat pour le compte des tiers et celles des comptes spéciaux financées
par des produits d’impôts et taxes affectées, ainsi que des dons étrangers destinés à
des projets spécifiques.

Règles d’élaboration du budget

L’établissement du budget est l’acte fondamental de la vie de l’Etat. C’est la base du
programme d’action de l’Etat. Cette élaboration incombe à l’Exécutif national pour la
simple raison que c’est à lui que revient la responsabilité de gérer les administrations
et les services qui s’occupent tant de la mobilisation des recettes que de l’exécution
des dépenses. Les rôles sont bien discriminés en matière de gestion du budget. Si
donc l’Exécutif élabore et exécute le budget, le Parlement le vote et le contrôle. On
voit apparaître ici le problème de l’équilibre des pouvoirs entre l’Exécutif et le
Législatif.

 Le rôle de l’Exécutif

La préparation du budget appartient au Ministère approprié. Le Gouvernement est

composé de plusieurs ministères et chaque ministère joue un rôle très important
dans cette matière. En matière de budget, c’est le Ministère des Finances et du
Budget qui jouent un rôle primordial.

Pr Dr JB
NSUAMI1
4
 Notes de cours 2013
Chaque Ministre établit, néanmoins, pour son compte des prévisions des dépenses et
sera le gestionnaire réel des crédits qui seront alloués à son secteur (ministère). Le
Ministre du Budget joue le rôle essentiel dans la préparation technique des lois de
finances en assumant la coordination et l’homogénéité des prévisions de dépenses
effectuées par chaque ministère, tandis que le Premier Ministre joue le rôle de
l’autorité politique chargée d’opérer les arbitrages et de gérer les tensions entre les
services dépensiers (Ministres) et le Ministre du Budget.

 Lancement des travaux de préparation du budget

Calendrier des travaux budgétaires

La préparation du budget s’effectue en plusieurs phases :

 Entre Mars et Avril : la phase préparatoire du budget ;

 Entre Avril et Juin : la phase de décision globale ;
 Entre Juin et Juillet : la phase analytique ;
 Entre Août et Septembre : la phase de concertation ; et
 Entre Septembre et Octobre : la phase synthétique.
Instruments d’élaboration du budget

Il s’agit des instruments budgétaires et des prévisions économiques.

 Instructions budgétaires : elles se présentent sous forme de notes circulaires

rappelant les plafonds globaux figurant dans le budget. Elles indiquent la forme
sous laquelle la demande des crédits doit être présentée pour garantir sa
recevabilité au niveau du Parlement. Elles établissent également le calendrier de
préparation du budget.
 Prévisions économiques : l’administration met à la disposition du Gouvernement
les éléments de l’environnement macroéconomique pour l’établissement de
bonnes prévisions. Généralement ce sont des indicateurs conjoncturels ou
supposés capables de décrire le mouvement conjoncturel dans l’ensemble des
secteurs d’activités économiques du pays. Au nombre de ces indicateurs on peut
citer :
- Le PIB
- Le taux de change
- Le taux de croissance ;
- La démographie,

Pr Dr JB
NSUAMI1
5
 Notes de cours 2013
- Etc.

 Déroulement des travaux

Les travaux de préparation du budget sont souvent chapeautés par une commission
budgétaire présidée par le Secrétaire Général au budget. Cette commission est
subdivisée en sous-commission.

 1° Sous-commission des recettes (DGI, DGDA et DGRAD) : on se réfère ici aux

principales sources de ressources publiques (impôts et taxes, douanes et accises
et recettes administratives) et ;
 2° Sous-commission des dépenses (qui s’occupe des rémunérations, de
fonctionnement des services centraux, du budget des investissements, des
budgets annexes, du budget des dettes publiques, etc. (on se réfère ici aux
services dépensiers).

Phase administrative de la préparation du budget

Elle débute par l’évaluation des recettes et des dépenses. L’exactitude dans
l’évaluation des recettes et des dépenses est très importante car un budget contient
les prévisions de recettes et de dépenses se rapprochant autant que possible de la
réalité qui se vérifieront lors de son exécution.

1) Prévision des dépenses

Chaque ministère est censé évaluer directement dans les conditions exposées ci-
haut, le coût des services publics qui dépendent de lui, compte tenu de leur extension
possible. En règle générale, les ministères procèdent par la comparaison avec les
dépenses réalisées l’année précédente.
Le ministre de Budget est obligé de contrôler et de veiller surtout à une prévision
rationnelle. Car certaines considérations politiques peuvent conduire quelque fois à
fausser volontairement les prévisions et en plus, chaque ministre a souvent tendance
à accroitre largement ses dépenses pour l’année suivante.
2) Evaluation des recettes

Nous avons deux méthodes pour évaluer les recettes publiques :

 Méthode de pénultième année (avant dernière année) : on prend comme base

d’évaluation l’avant dernière année en se référant aux recettes du dernier budget
exécuté. Mais cette méthode fait ressortir un écart de deux années.

Pr Dr JB
NSUAMI1
6
 Notes de cours 2013
 Méthode d’évaluation directe : il s’agit d’une méthode d’analyse plus précieuse
que possible de la conjoncture économique et sociale. Les évaluations sont faites
sur base de dernières recettes recouvrées grâce aux progrès réalisés en matière de
résultats de l’année en cours.

Phase politique ou gouvernementale

Après la centralisation des données au sein de la grande commission budgétaire,

cette dernière présente d’abord au Ministre du Budget les conclusions des travaux
qui débouchent sur une proposition des documents des projets budgétaires suivant
les directives données en conformité avec le programme du Gouvernement.

A ce stade, le Ministre peut donner d’autres recommandations à la commission. Il

peut par exemple demander d’augmenter le niveau de recettes, auquel cas il
retourne le projet du budget pour les amendements. Mais s’il est d’accord avec le
projet, il le présente au Conseil des Ministres en transitant par la commission
économico-financière et par le Premier Ministre.

Structure de la loi budgétaire

Le projet de la loi budgétaire comprend trois parties :
 Le rapport général et l’exposé des motifs : L’exposé général des motifs fait la
synthèse du Budget et fourni l’analyse économique et financière du budget en
question. Il comprend également les modalités d’exécution du budget.
 La loi budgétaire proprement dite : elle est subdivisée en quatre budgets : le
budget général, le budget pour ordre, les budgets annexes et les dispositions
finales.
 Les annexes.

Rôle du Parlement dans le budget

Le vote du Budget est une prérogative essentielle des Assemblées nationales dans un
régime démocratique. Le Parlement bénéficie sur ce point d’un pouvoir protégé par
la Constitution. Sur le plan constitutionnel, le budget, qui est le moyen de contrôle du
Parlement, est voté par ce dernier.

Principes fondamentaux

Pr Dr JB
NSUAMI1
7
 Notes de cours 2013
Avant de procéder au vote, le Parlement doit délibérer. Deux étapes sont prévues à
cet effet : les discussions au niveau de la commission économico-financière et les
débats en plénière de la commission. Le dernier mot revient au Parlement en matière
budgétaire. Que les Parlementaires aient ou non la possibilité de modifier le projet
gouvernemental, ce sont eux normalement qui lui donnent la force de loi par leur
vote :

 Le Parlement peut interdire la diminution ou la suppression des recettes ;

 Le Parlement peut imposer l’obligation de gager toute dépense par un
accroissement des recettes ;
 Tout amendement au projet du budget entraînant un accroissement des dépenses
doit, en compensation, prévoir les voies et moyens de les financer ;
 Toute proposition de diminution des recettes, qui a pour effet de rompre
l’équilibre du budget, doit prévoir une diminution des dépenses correspondantes
ou la création des recettes nouvelles;
 Après adoption de différents chiffres proposés par l’Exécutif, la plénière passe à
l’adoption du projet de loi article par article. Si le Parlement est bicaméral, le
projet ainsi adopté par la chambre des représentants (chambre basse) sera
envoyé à la chambre haute (Senat).

Dès que du coté du Senat toutes les formalités sont remplies, le projet de loi sera
promulgué par le Chef de l’Etat dans le journal officiel de la République.

Portée juridique de l’autorisation budgétaire

L’autorisation du Parlement porte sur les dépenses et les recettes et la portée
juridique de la loi budgétaire diffère selon qu’il s’agit des dépenses et des recettes
publiques.

En matière de dépenses, nous avons trois éléments :

 Le caractère facultatif de la dépense : c'est-à-dire l’autorisation d’effectuer la

dépense reste facultative sauf pour les dépenses obligatoires comme les
rémunérations, et même dans ce cas, certaines dépenses sont obligatoires non en
vertu de la loi budgétaire mais en vertu de leur caractère spécial (contrats,
décisions judiciaires). L’autorisation pour la dépense ne comporte pas d’obligation
et c’est un exercice de faculté ;

Pr Dr JB
NSUAMI1
8
 Notes de cours 2013
 Limitation de la dépense à l’objet : la dépense ainsi autorisée permet aux
Ministres d’utiliser les crédits en conformité avec l’objet pour lequel ils ont été
ouverts ;
 Limitation dans le temps de l’autorisation des dépenses : cette autorisation n’est
accordée que pour une année.

Pr Dr JB
NSUAMI1
9
 Notes de cours 2013

Chapitre 2. Modèle type de présentation

des prévisions budgétaires d’une ETD

Pr Dr JB
NSUAMI2
0
 Notes de cours 2013

Le deuxième chapitre constitue une espèce de monographie basée sur un cas

réel, celui de l’élaboration des prévisions budgétaires du Secteur de Basankusu,
l’un des Secteurs pilotes appuyé par le PNUD dans le cadre de son Programme
d’Appui à la Décentralisation et au Développement Local (PADDL).

Le chapitre a l’avantage d’initier les étudiants au processus d’établissement des

prévisions budgétaires des ETDs. Le choix du modèle de présentation a été
dicté par des exigences d’instauration de la transparence dans la gouvernance
financière des collectivités locales.

La présentation du budget est axée sur différents points tels que l’exposé des
motifs, la synthèse budgétaire en recette et en dépense, la présentation
analytique des recettes et des dépenses, les fiches analytiques portant
ventilation des recettes fiscales et des taxes, les fiches de projets
indispensables pour la matérialisation des dépenses d’investissement.

De l’exposé des motifs

Les prévisions budgétaires du Secteur de Basankusu sont élaborées dans un
contexte particulier de reconnaissance générale tant au niveau national que
provincial de la nécessité pour les ETD de disposer des prévisions de recettes et
des dépenses basées sur la réalité de leur milieu. Cette démarche est en
opposition avec les habitudes d’autre fois qui consistaient à établir des
prévisions standards pour l’ensemble des ETD, sans tenir compte de leur
superficie, de leur démographie ou de leur capacité contributive. Cette volonté
vient de se matérialiser par la convocation à Mbandaka, par les autorités
provinciales, de tous les responsables des Secteurs pour une conférence
budgétaire dans le but de disposer des prévisions budgétaires réalistes.

Le Secteur de Basankusu peut être compté parmi les Secteurs pilotes en

matière des prévisions budgétaires propres, puisque cette entité disposait dès
l’exercice 2012 des prévisions de recettes et de dépenses élaborées avec
l’appui financier du PADDL.

Ainsi,

Pr Dr JB
NSUAMI2
1
 Notes de cours 2013

Vu la constitution de la RDC du 18 février 2006 dans son article 3 érigeant le

Secteur en une entité territoriale décentralisée avec les prérogatives de jouir
de la libre administration et de l’autonomie de gestion de ses ressources
économiques, humaines, financières et techniques,

Vu la loi organique n° 08/016 du 17 octobre 2008 portant composition,

organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leur
rapport avec l’Etat et les provinces.

Eu égard à son Plan Local de Développement issu du diagnostic participatif

renfermant les aspirations de la population à la base,

Avec l’appui du PADDL et du Gouvernement provincial de l’Equateur,

Le secteur de Basankusu présente ses prévisions budgétaires pour l’exercice

2013 en tenant compte de son potentiel économique, touristique, humain et
hydrographique ainsi que de la capacité contributive à travers ses données
démographiques. Les prévisions équilibrées en recette et en dépense indiquent
un montant égal à 395610278,48 FC reparti en recettes nationales
(272625848,50 FC), recettes d’intérêt commun (66762429,98 FC) et recettes
spécifiques (562221000 FC).

Fait à le

Le Chef de Secteur

Pr Dr JB
NSUAMI2
2
 Notes de cours 2013

De la synthèse prévisions budgétaires du Secteur de Basankusu,

exercice 2013
N° Rubriques Montant en FC

I. RECETTES 395610278,48 FC

I.1 Recettes à caractère national 272625848,50 FC

I.2 Recettes d’intérêt commun 66762429,98 FC

I.3 Recettes spécifiques 56222000,00 FC

II. DEPENSES 395610278,48 FC

II.1 Rémunération 66760000,00 FC

II.2 Fonctionnement 85241530,00 FC

II.3 Investissement 243608748,48 FC

Fait à le

Le Chef de Secteur

Pr Dr JB
NSUAMI2
3
 Notes de cours 2013

Des fiches analytiques de prévision de recettes pour l’exercice 2013

N° LIBELLE PREVISIONS PREVISIONS JUSTIFICATION CHIFFREE

2012 2013 ET DETAILLEE

1 Solde au 31/12/2012 - - -

2 Recettes à caractère 39000000,00FC 272625848,50FC Montant réservé aux

national Entités autres que les
villes. Soit :

32169850123,98FC : 118
entités=272625848,50FC

3 Recettes d’intérêt 30000000,00FC 66762429,98FC Montant issu des

commun recettes réalisées par la
province et à répartir aux
118 ETD autres que les
villes, soit
7877966738,68FC :118

4 Recettes spécifiques au
secteur

Taxes rémunératoires

Taxes journalières
1300000,00FC 6500 cas X
marchés (vignettes)
200FC/vendeur

Nous envisageons cette

- Location échoppe au 3792000FC taxe puisque PADDL
marché du secteur compte construire pour
soit : le compte du Secteur de
Basankusu 2 marchés à
Boutiques : 10000FCx6 CCP/LISAFA et TALANGAI
cas x 12=720000, FC ; à LILANGI.
Dépôts : 5000FCx20
casx12=1200000FC ;

Restaurants : 2000FCx3
casx12=72000FC ;

Pr Dr JB
NSUAMI2
4
 Notes de cours 2013
Tables : 3000FCx50
casx12=1800000FC.
150 casx2000FC/extrait
- Taxe/extrait d’acte
de naissance
- Taxe sur extrait 15
d’acte de décès ; Casx2000FC/Attestation
- Taxe sur attestation 300000FC
de mariage ; 15 casx2000FC :
- Taxe sur attestation
de divorce ; 300000FC
- Taxe sur attestation
de naissance ;
- Taxe sur autorisation
30000FC
de déplacement ;
5 casx2000FC
- Taxe sur légalisation
de signature ;
- Taxe sur attestation 10000FC
de perte de pièce 15 casx2000FC/cas
d’identité ;
- Taxe sur 30000FC
identification ; 50 casx1000FC/cas
- Taxe sur fiche de
recensement adm ;
50000FC
- Taxe sur certificat
10 casx5000FC/cas
d’aptitude physique ;
- Taxe sur autre
document de l’Etat- 50000FC
Civil ; 50 casx1000FC/cas
- Frais de justice et de
procédure ; 50000FC
- Inscription des
affaires au rôle ;
- Frais de convocation ; 15000 casx100FC
- Frais sur mandat
d’amener ; 1500000FC
- Désistement ; 15000 casx100FC
- Retrait plainte ;
- Droit proportionnel 1500000FC
de 10% ; 50 casx3000FC/cas
- Frais de
consignation ;

Pr Dr JB
NSUAMI2
5
 Notes de cours 2013
- Taxe d’inspection 150000FC 30 casx2000FC/cas
vétérinaire
-
60000FC

- Taxe sur entretien 200 casx2000FC

des bêtes prises en
divagation ;
- Taxe sur autorisation 400000FC 100 casx2000FC
recherche des
produits de carrière
- 200000FC 200 casX2000FC
-
- Taxe sur étalage de 20 casx5000FC
diamant et autres
400000FC
minerais
d’exploitation 100000FC 20 casx7500FC
artisanale dans les
mini-marchés publics 150000FC ; 20 casx15000FC

300000FC Forfait estimé

Sous total 100000FC

Forfait estimé

50000FC

10 cas x 2000FC/gros
bétail ;
120000FC
100 cas x 1000FC/ petit
bétail
30000FC 10 casx1000FC/3 jours
200000FC Sable : 10
11172000FC casx5000FC/an ;

Moellon, caillasse,
limonites : 50 cas x
3000FC/an

Pr Dr JB
NSUAMI2
6
 Notes de cours 2013

II. taxes fiscales

- Impôt personnel 32000000FC Homme contribuables :

minimum ; 10000 CASx2000FC= ;

- Taxe licence vente Femmes contribuables :

boisson alcoolique de 6000 CASx2000FC
fabrication Agene, lotoko 100
artisanale ; casx7500FC/an ;
1250000FC
- Amendes et
confiscations Vin de palme et rafia :
prononcées par les 100 casx5000FC
tribunaux
Affaires civiles 50
coutumiers ;
casx30000FC ;
- Taxes sur
autorisation 2500000FC Affaires pénales : 20 cas
d’abattage palmier ; x 50000FC
- 2500000FC
- Taxe sur autorisation Sociétés 500
120000FC
d’abattage d’arbres ; casx4000FC ;
- 3550000FC
Personne physique : 500
- Taxe sur plaque vélo
850000FC casX1000FC
et chariot
- Taxe sur pirogue ; Sté : 20 casx4000FC ;
600000FC
- Taxe sur production
artisanale d’huile de 100000FC Personne physique : 20
palme ; cas x 2000FC
- Taxe sur carte de 300000FC
Vélo ordinaire : 1000
pêche artisanale ;
200000FC casx3000FC/an ;
- Taxe sur carte de
planteur ; 20000FC Vélo transport : 100 cas x
- Taxe sur carte 5000FC/an ;
d’éleveur ;
- Taxe sur achat des Chariot : 10
produits agricoles casx5000FC/an
non vivriers ;
Pirogue de pêche : 200

Pr Dr JB
NSUAMI2
7
 Notes de cours 2013
- Taxe sur autorisation 460000FC casx3000FC/an ;
d’abattage et
incinération des 100000FC Pirogue de transport : 50
bêtes ; casx5000FC/an
500000FC
- Salubrité publique ; 50 cas x10000FC/an ;
- Recettes
accidentelles ; Production dans les
- plantations de plus de 5
Ha : 2 casx50000FC/an

50 casx2000FC/an

30 casx10000FC

40 casx5000FC/an de 5
bêtes ou plus et chien de
chasse

2 cas x 10000FC/ an

Vache : 1
casx10000FC/tête ;

Porc : 50
casx5000FC/tête ;

Chèvre et mouton : 50
casx3000FC/tête ;

Chien : 50
casx1000FC/tête

Forfait

Forfait

5 Recettes exceptionnelles Nous avons prévu ces

recettes puisque le
- PADDL ; secteur de Basankusu se
- Dons et legs
45050000FC compte parmi les ETD
Sous total appuyées par le PADDL

Total général 395610278,48FC

(1+2+3+4+5)

Pr Dr JB
NSUAMI2
8
 Notes de cours 2013

Des fiches analytiques pour la prévision des dépenses courantes

(fonctionnement et rémunération), exercice 2013.

N° Art- Libellé Prévi Prévisions Justification chiffres et détail en FC

Liter sions 2013
a 2012

01 11- Dette 2740000,00 Arriérés créances du personnel administratif.

00 intérieure FC FC 2740000.

02 22- Frais 500000, FC Pour couvrir les frais de transfert des fonds
00 financiers auprès des agences de transfert. Nous avons
prévu 500000, 00 FC.

03 32- Traitement 7560000,00FC Traitement de base au personnel permanent

10 de base du ci-après :
personnel
permanent - Chef de Secteur : 300000
FCX12=3600000 ;
- Secrétaire adm : 180000
FCX1X12=2160000,00 FC ;
- Reco : 150000X1X12=1800000,00 FC ;

04 32- Traitement 39240000,00 Motivation des agents non encore pris en

11 de base du FC charge par la fonction publique et à charge du
personnel Secteur :
contractuel
- Chef de Secteur : 200000,00
FCX1X12=2400000,00 FC ;
- Agents recenseurs :
50000,00FCX7X12=600000,00FC ;
- Commis dactylo :
50000,00FCX1X12=600000,00FC ;
- Commis classeur :
50000X1X12=600000,00FC ;
- Commis indicateur :
50000X1X12=600000,00FC ;
- Huissier :

Pr Dr JB
NSUAMI2
9
 Notes de cours 2013
40000,00FCX1X12=480000,00FC ;
- Messagers :
30000FCx30x12=10800000,00FC ;
- Chefs de villages :
25000,00FCX55X12=16500000,00FC ;
- Greffier principal :
50000,00FCX1X12=600000FC ;
- Greffiers second :
30000,00FCX6X12=2160000,00FC ;
- Travailleurs ord. :
25000,00FCX1X12=3000000,00FC.

05 34- Prime et 5400000,00FC - Prime de responsabilité et de caisse

10 indemnités au chef de secteur :
permanents 300000X1X12=360000,00FC ;
- Receveur comptable :
150000,00FCX1X12=1800000,00FC

06 34- Indemnité de 600000,00FC - Le chef-lieu du Secteur ne dispose pas

20 logement de gîte d’étape pour le logement de
ses visiteurs. Nous avons prévu un
crédit de 600000,00FC pour subvenir
à toutes ces éventualités.

07 34- Primes et 8000000,00FC - Nous avons prévu un crédit de l’ordre

40 gratifications de 8000000,00FC pour diverses
et rencontres et motivations pour
indemnités prestations de service les dimanches
non et jours fériés + les rencontres avec
permanentes les membres du CLD+les missions
. d’itinérance du Chef de Secteur.

08 34- Indemnités 2500000,00FC - Pour couvrir les dépenses inhérentes

50 de aux frais d’installation de nouveaux
rapatriement cadres affectés au Secteur et frais de
, mutation et rapatriement. On a prévu
installation. 2500000,00FC.

09 34- Indemnités 1800000,00FC - Indemnité du Chef de secteur au cas

60 de sortie où il perd son emploi : 300000FCX6
mois=1800000FC.

10 34- Indemnités 1200000,00FC - Cette indemnité couvre les frais

kilométrique d’utilisation des engins privés (moto)

Pr Dr JB
NSUAMI3
0
 Notes de cours 2013
70 s du chef de secteur et autres pour 12
mois.

11 41- Fournitures 1000000,00FC - Pour achat rames de papiers

10 et petit duplicateurs, carbone, agrafes,
matériels de agrafeuses, calculatrices, stylo et
bureau autres matériels de bureau.

12 41- Livres, 100000,00FC - C’est pour l’utilisation des

20 abonnement bibliothèques privées et la location
et des livres d’autres bibliothèques.
bibliothèque Montant 100000,00FC.
s

13 41- Matériel 2000000,00FC - Nous envisageons d’acheter pour

30 éducatif, certaines écoles ciblées des matériels
sportif et didactiques, des ballons pour les
récréatif. activités sportives dans les villages et
autres équipements. Montant :
2000000,00FC.

14 41- Articles et 2920000,00FC - Pour produits d’entretien résidences

50 produits et outils pour travail d’entretien.
d’entretien Montant : 2920000,00FC.
divers.

15 42- Pièce de 1000000,00FC - Achat pièces de rechanges suivantes :

10 rechange pneus, chambres à air, rayons,
pour moyens carburateur, moyeux pour moto du
roulants Chef de Secteur et vélos de service.
Montant prévu : 1000000,00FC.

16 43- Carburants, 3000000,00FC - Pour la moto du chef de secteur, il ya

20 lubrifiants et lieu de prévoir pour les courses
bois de diverses : 3 litres
chauffage d’essence/jX26jrsX12X2500FC=23400
00,00FC ;
- 200 litres d’essence de réserve pour
les missions d’itinérance soit
500000,00FC ;
- Lubrifiant SAE 40 : 5000,00FCx12
Pr Dr JB
NSUAMI3
1
 Notes de cours 2013
mois=60000,00FC ;
- Bois de chauffage : 500FCX30 Jrsx12=
180000FC.

17 44- Alimentation 10800000,00F - Frais d’alimentation pour chef de

10 C secteur : 20000FCx30JRSX12
mois=7200000,00FC ;
- Secrétaire administratif :
5000FCx30Jrsx12
mois=1800000,00FC ;
- Receveur comptable :
5000FCx30jrsx12 mois=1800000,00FC.

18 44- Vaisselles et 800000,00FC - Nous avons prévu 800000,00FC pour

20 ustensiles de équiper la résidence du Chef de
cuisine Secteur en vaisselles et ustensiles de
cuisine.

19 45- Tissus 1000000,00FC - Achat de drapeau, moquettes et

10 rideaux pour le bâtiment administratif
et la résidence du chef de secteur.
Nous avons prévu 1000000,00FC.

20 45- Habillement 2675130,00FC - Achat tenue décentes pour le chef de

20 secteur et ses deux collaborateurs.
- Chef de secteur : 3 costumesx150
$x941FC/$=423450,00FC ;
- 2 paires de
chaussures x120$x941FC/$=225840,0
0FC ;
- Secrétaire administratif et RECO :
Costume
120$X941FC/$=225000,00FC ;

21 46- BOIS 2500000,00FC - Pour achat des planches, madrier

10 chevrons ainsi que divers travaux au
profit du secteur. 2500000,00FC.

22 46- Métaux 1000000,00FC - Achat barres de fer et autres métaux

20 pour divers travaux de construction.
Le crédit alloué est de 1000000,00FC.

23 46- Pierres, 1500000,00FC - Achat pierre, remblais et graviers pour

Pr Dr JB
NSUAMI3
2
 Notes de cours 2013
30 remblais, travaux de construction et de
graviers réfection.

24 46- Matériel de 1000000,00FC - Achat fils électriques, bloc WC,

40 quincaillerie baignoire, lavabo, etc. pour
installation électrique et sanitaires.

25 46- Matériaux de 2000000,00FC - Pour achat stock de tôle, éternites,

50 couverture chaumes (pailles).

26 46- Ciment, 2500000,00FC - Nous avons prévu l’achat de ciment,

60 asphalte, sable pour travaux divers.
sable, argile

27 51- Communicati 800000,00FC - Nous avons prévu d’acheter des

10 on et cartes prépayées et frais d’utilisation
télécom phonies privées et accès internet.
Montant 800000FC.

28 52- Reproductio 800000,00FC - Pour frais de photocopies, saisie des

20 n, reliure et documents et impression plus la
impression reliure. Le crédit alloué est de
800000,00FC.

29 53- Transport 1000000,00FC - Nous avons prévu 1000000,00FC pour

10 objets couvrir les frais de transport et de
manutention.

30 53- Titre de 1800000,00FC - Frais de voyage par bateau et avion

21 voyage à pour le chef de secteur et ses
l’intérieur collaborateurs soit :
- Chef de secteur : 250$x4x941,2FC
=941200FC ;
- Secrétaire adm. :
250$x1x941,2FC=235300FC ;
- Receveur comptable :
250$x2x941,2FC=470600FC.

31 54- Location 500000FC - 500000FC prévus pour la location des

10 immobilière maisons privées.

32 54- Frais 500000FC - Pour paiement frais d’hôtel. Montant

20 d’hébergeme prévu : 500000FC.
nt

Pr Dr JB
NSUAMI3
3
 Notes de cours 2013
33 54- Location 1000000FC - Pour la location fanfares pour les fêtes
30 d’équipemen commémoratives, micros et autres
t et matériel équipement de musique.

34 55- Entretien et 8000000,00FC - Pour l’entretien et la réparation des

10 réparation machines de bureau, matériels et
mobilier et mobiliers. Montant prévu :
matériel de 800000,00FC.
bureau

35 55- Entretien et 800000,00FC - Frais d’entretien et réparation moto,

30 réparation vélos, groupes électrogène et autres
d’équipemen équipements du secteur. Montant :
ts généraux. 800000,00FC.

36 57- Entretien, 1800000,00FC - Travaux de décoration des bâtiments

10 réparation et administratifs, résidences, ramassage
décoration des ordures, entretien installations
d’édifices. sanitaires.

37 58- Frais de 4500000,00FC - Paiement frais de missions autorisées

31 mission à aux taux appliqués en rapport avec
l’intérieur du chaque catégorie :
pays - Chef de secteur : 100000,00FCX15
jrsx2 =3000000,00FC ;
- Receveur
comptable=100000,00FCx1x15jrs=150
0000,00FC.

38 58- Frais secret 1000000,00FC - Montant prévu pour les frais de

40 de recherche recherche.

39 63- Intervention 700000,00FC - Paiement mensuel pour nécessiteux,

20 sociale enfants abandonnés, vieillards et
autres indigents.

40 63- Intervention 1000000,00FC - Appui aux activités culturelles,

30 scientifique encadrement de la jeunesse, écoles,
et culturelle etc.

41 63- Fonds spécial 1000000,00FC - Frais à engager pour encourager les

40 d’interventio activités sportives, intervention
n spéciale, etc.

Pr Dr JB
NSUAMI3
4
 Notes de cours 2013
42 63- Catastrophes 1000000,00FC - Pour notre intervention encas
50 naturelles, d’inondation, et autres accidents
calamités et majeurs survenus dans notre entité.
accidents
majeurs

43 66- Aide et 700000,00FC - Pour les faire-part et autres secours.

20 secours

44 67- Soins 3580000,00FC - Nous avons prévu 3580000,00FC pour

20 médicaux et la prise en charge des soins médicaux
pharmaceuti de notre personnel plus les membres
ques de leur famille.

45 67- Frais 1200000,00FC - Montant prévu pour dépenses

30 funéraires afférentes aux décès des membres du
personnel ou de leur famille :
cercueil+ linceul ; charge de boisson et
autres dépenses dans la veillée
mortuaire.

46 70- Acquisition 1800000,00FC - Achat table de bureau, chaise,

10 équipement machine, calculatrice, photocopieuse.
de bureau

47 71- Acquisition 3000000,00FC - Forfait pour achat kits informatique

20 équipement (ordinateur, imprimantes, cartouches,
informatique etc.).

48 71- Acquisition 2000000,00FC - Forfait pour équiper la résidence du

30 d’équipemen chef de secteur et gîte d’étape.
t domestique

49 74- Electroména 2500000,00FC - Achat d’un frigo ou d’un congélateur

30 ger pour la résidence.

50 75- Acquisition 6963400,00FC - Une moto de marque AG ou DT

20 des véhicules Yamaha pour le chef de secteur et
terrestres vélos pour les courses de service.
- Moto :
5000$x941,2FC=4700000,00FC ;
- Vélo : 150$x941,2FC=220000,00FC ;
- Vélos membres des CLD :
150$x14x941,2FC=1970000,00FC.

Pr Dr JB
NSUAMI3
5
 Notes de cours 2013
52 75- Acquisition 2923000,00FC - Nous envisageons l’achat d’un moteur
30 d’autres hors bord + une pirogue pour les
équipements missions d’itinérance dans les villages
de transport et campements se trouvant le long
des rivières.

Dépenses 3000000,00FC -
accidentelles

S/TOTAL 152001530,00 -
FC

52 81- Construction 91747500,00F - Résidence du chef de secteur :

10 édifices et C 14115000,00FC ;
immeubles - Maison carcérale au chef-lieu du
secteur : 9410000,00FC ;
- 3 Gîte d’étape : 42345000,00FC ;
- Centres de santé EKOTO et IFO :
18820000,00FC ;
- 3 marchés : 7057000,00FC.

53 81- Construction 9412000,00FC - Construction de 2 ponts à TSENGE

30 routes, BOYELA sur la route d’intérêt général
pistes, ponts, qui mène vers MBKA : 9412000,00FC.
ports et
aéroports

54 82- Réhabilitatio 79985000,00F - Réhabilitation de 7 maisons du

10 n et C personnel à Bolanda :
réfection 23525000,00FC ;
d’ouvrages - Tribunaux : 28230000,00FC ;
et d’édifices - 6 écoles primaires : 28230000,00FC.

55 82- Réfection et 58464248,48F - Nous comptons recruter les

30 réparation C cantonniers pour l’entretien des
des routes routes. Axe Nsongo, lilangi, Bolombo-
Mengi, et tronçon Linkoko vers Mbka.

56 83- Terrain pour 4000000,00FC - Acquisition des forêts auprès des

10 édifice public autochtones pour divers travaux de
pour activité champs appartenant au secteur.
publique, Forfait de 4000000,00FC.
agricole ou
sportive.

Pr Dr JB
NSUAMI3
6
 Notes de cours 2013
S/TOTAL 243608748,48 -
FC

TOTAL 395610278,48 -
GENERAL FC

Pr Dr JB
NSUAMI3
7
 Notes de cours 2013

Des annexes au budget

Annexe 1 : FICHE ANALYTIQUE DES PREVISIONS DES RECETTES

N°1

Article :

Paragraphe :

Libellé taxe : recettes à caractère national

Recettes prévues en 2013 : 272625848,50 FC

Recettes linéaires 1er semestre 2012 :

Recettes réalisées 1er semestre 2012 :

__________________________________________________________________________________

Actes générateurs :

Mode de calcul

Quantité X FF X Taux Budgétaire

------------------------------------------------------------------------= 272625848,50 FC

Commentaire

Le Secteur de Basankusu attend 272625848,50 FC au titre de recettes à caractère national

rétrocédées.

Pr Dr JB
NSUAMI3
8
 Notes de cours 2013

Annexe 2 : FICHE ANALYTIQUE DES PREVISIONS DES RECETTES

N°2

Article :

Paragraphe :

Libellé taxe : recettes d’intérêt commun

Recettes prévues en 2013 : 66762429,98 FC

Recettes linéaires 1er semestre 2012 :

Recettes réalisées 1er semestre 2012 :

__________________________________________________________________________________

Actes générateurs :

Mode de calcul

Quantité X FF X Taux Budgétaire

------------------------------------------------------------------------= 66762429,98 FC

Commentaire

Le Secteur de Basankusu attend 66762429,98 FC au titre de recettes d’intérêt commun rétrocédées.

Pr Dr JB
NSUAMI3
9
 Notes de cours 2013

Annexe 3 : FICHE ANALYTIQUE DES PREVISIONS DES RECETTES

N°3

Article :

Paragraphe :

Libellé taxe : Taxes journalière marchés publics

Recettes prévues en 2013 : 1300000,00 FC

Recettes linéaires 1er semestre 2012 :

Recettes réalisées 1er semestre 2012 :

__________________________________________________________________________________

Actes générateurs :

Mode de calcul

Quantité X FF X Taux Budgétaire

6500x200 FC------------------------------------------= 1300000,00FC

Commentaire

Au cours de l’exercice budgétaire 2013, le Secteur entend vendre 6500 vignettes à 200 FC l’unité aux
vendeurs exposant leurs produits aux marchés publics du Secteur.

Pr Dr JB
NSUAMI4
0
 Notes de cours 2013
Annexe 4 : Fiche de projet n°5

B.I. 2013

III. I. identification

Nom du projet : Construction de 3 marchés

Article : 81

Litera : 10

Localisation : EKOTO, BONSOLE, ISANTUKA

Province : Equateur

Secteur d’activité : production

S/S :

Maître d’ouvrage : Secteur de Basankusu

Agent d’exécution : TPI

IV. II. justification et description technique du projet

Objectif

Trouver un abri pour les vendeurs des denrées alimentaires et articles divers pouvant
générer des recettes à l’entité.

Résultat attendu

Petits métiers de commerce exercés dans des bonnes conditions

Description technique :

V. Coût d’investissement

Coût : 7057500,00FC

Pr Dr JB
NSUAMI4
1
 Notes de cours 2013
VI. Financement

Coût initial du projet = 7057500,00FC

Paiements antérieurs = -

Coût actualisé : -

Source de financement : Secteur de Basankusu

Pr Dr JB
NSUAMI4
2
 Notes de cours 2013

Chapitre 3. Les ressources publiques

Pr Dr JB
NSUAMI4
3
 Notes de cours 2013
Pour accomplir ses missions, l’Etat se procure des moyens variés que nous
catégorisons en ressources permanentes/ordinaires et ressources exceptionnelles.

Les Ressources Ordinaires ou permanentes

Les ressources ordinaires comprennent :

 Les produits des contributions et des taxes relevant de la fiscalité directe et

indirecte ;
 Les revenus du domaine et de participation de l’Etat dans les bénéfices des
entreprises publiques ;
 Le remboursement des prêts et avances à son profit ;
 Les produits de recettes administratives, judiciaires et les redevances;
 Les produits divers.

2.1.1. Les Ressources fiscales

L’adjectif « fiscal » tiré du mot « Fisc » vient du latin «Fiscus » qui désignait une sorte
de panier (corbeille) dans lequel on récoltait l’argent que les citoyens romains
devaient au Roi pour son entretien à l’époque de la Rome antique. Aujourd’hui, le fisc
désigne généralement l’Administration chargée de la perception des impôts pour le
compte du Trésor Public.

Il est de nos jours souvent fait allusion, parlant de la fiscalité, à l’impôt qui constitue
la principale source de recettes des Etats modernes. Dans le temps antique, l’impôt
était considéré comme un attribut de la puissance du prince, fondé sur les droits
régaliens. L’impôt figure parmi les ressources principales de l’Etat.

La notion de l’impôt a évolué en même temps que celle de l’Etat. Ainsi sous l’empire
romain et sous la deuxième dynastie de Pharaon en Egypte, l‘impôt a surtout été
utilisé dans un but militaire afin de faire face aux dépenses des armées.

Les financiers classiques considéraient l’impôt comme un mode de financement des

dépenses publiques ou un moyen de couverture des charges publiques. Cette
conception correspond évidemment au rôle que ce courant de pensé attribuait à
l’Etat, c’est-à-dire, un Etat neutre ne s’immisçant pas dans les affaires économiques
et sociales du pays, ne s’occupant que des tâches essentielles comme la Sécurité, la
Police ou la Diplomatie. L’impôt était donc neutre et n’avait qu’un rôle financier à
jouer, du reste, limité aux seules dépenses publiques nécessaires.

Pr Dr JB
NSUAMI4
4
 Notes de cours 2013
Depuis la fin du 19 siècle, avec le passage de l’Etat gendarme à l’Etat providence,
l’impôt n’a plus seulement une importance financière et politique mais aussi
économique et sociale. Cette irruption de la fiscalité dans les domaines économique
et social s’est accompagnée non seulement de l’évolution de la notion d’impôt mais
aussi d’un perfectionnement de l’outil fiscal, si bien qu’on a débouché sur des
véritables systèmes fiscaux d’une grande complexité.

2.1.1.1. Notions de l’impôt

L’impôt est la principale ressource des recettes publiques dans ce temps moderne. Il
intervient généralement à près de 85% dans le Budget de l’Etat. On parle
généralement de l’impôt (contrainte) et de la contribution (consentement).

Le système fiscal fait référence à l’ensemble d’impôts et taxes institués et perçus

dans un Etat ou une collectivité publique. Il traduit également l’ensemble de
dispositions juridiques et administratives relatives à l’impôt.

a) Définition de l’impôt

La doctrine en matière fiscale propose plusieurs définitions de l’impôt selon que l’on
met l’accent sur l’un ou l’autre de ses aspects. La définition la plus élaborée, jamais
contredit sur le plan du fond par les auteurs modernes, est celle que propose Gaston
JEZE, l’un des plus grands financiers du 18è siècle.

Il définit l’impôt comme étant « une prestation pécuniaire requise des

particuliers par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la
couverture des charges publiques.

L’évolution actuelle de l’environnement économique et social des pays nécessite une

adaptation de la définition de l’impôt telle que proposée par Gaston JEZE :

 L’impôt comme prestation pécuniaire requise des particuliers qui sont des
individus. Or, aujourd’hui l’impôt est requis non seulement des individus,
personnes physiques, mais aussi des personnes morales de droit privé voire de
droit public ;
 L’impôt, une somme d’argent à payer qui ne tient pas compte du principe de
justice fiscale qui veut que l’impôt soit requis en fonction de la capacité
contributive du contribuable ;
 L’impôt, un paiement sans contrepartie. Il sied de préciser, sans vouloir contredire
l’auteur de la définition, que l’impôt comporte toujours une contrepartie dans
une certaine mesure des services dont bénéficie le contribuable de la part du
Pr Dr JB
NSUAMI4
5
 Notes de cours 2013
pouvoir publics. Seulement, cette contrepartie n’est ni déterminée, ni
proportionnelle à l’impôt payé ;
 L’impôt pour la couverture des charges publiques. La couverture des charges
publiques n’est plus, de nos jours, le seul objectif du prélèvement des impôts. La
perception des impôts sert aussi à l’Etat comme instrument d’intervention dans
la vie économique et sociale.
La doctrine moderne en matière fiscale propose l’adaptation de la définition de JEZE
de la manière suivante : l’impôt est une prestation pécuniaire requise des personnes
physiques ou morales de droit privé voire de droit public, d’après leurs facultés
contributives, par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie déterminée en
vue de la couverture des charges publiques ou à des fins d’intervention de la
puissance publique.

b) Caractéristiques de l’impôt

Se servant des principaux éléments constituant sa définition, l’impôt a les

caractéristiques suivantes :

 L’impôt est une prestation pécuniaire : il se paie rarement en nature mais en

espèce/argent ;
 L’impôt est une prestation requise des membres de la collectivité. Par membre de
la collectivité il faut entendre des personnes physiques ou morales de droits
publics ou privés, nationaux ou immigrés résident sur un territoire donné. L’impôt
traduit par là, la volonté des membres d’une collectivité d’améliorer leurs
conditions de vie par un effort commun. C’est ainsi qu’on évoque le principe de
territorialité de l’impôt c’est-à-dire, en principe, seule la personne ayant son
domicile fiscal sur un territoire donné qui sera concernée par le prélèvement.
 L’impôt est une prestation perçue d’autorité, c’est-à-dire qu’il ne peut être établi
d’impôt qu’en vertu de la Loi. D’où l’aspect légal de l’impôt. L’intervention du
législateur s’explique par le fait que l’impôt met en œuvre la contrainte pour
obliger les contribuables à payer l’impôt.
 L’impôt est perçu à titre définitif : il n’est jamais envisagé un cas de restitution de
l’impôt payé régulièrement. Le remboursement peut concerner le cas de trop
perçu et la loi prévoit des mécanismes y relatifs ;
 L’impôt est perçu sans une contrepartie directe pour la couverture des charges
publiques et l’intervention de la puissance publique.

Pr Dr JB
NSUAMI4
6
 Notes de cours 2013
c) Principaux aspects de l’impôt

C1. Aspect financier de l’impôt

L’impôt est avant tout un fait financier parce qu’il a normalement pour objet de
procurer au Trésor Public des ressources dont il a besoin. Pour être adapté à cet
objet, l’impôt doit présenter deux caractères : il doit être permanent et productif.

La permanence de l’impôt

La permanence de l’impôt est une conséquence de la permanence des dépenses

publiques. C’est une exigence absolue pour les Etats qui ont dépassé un certain stade
de développement ou qui cherchent à s’assurer un certain développement. Par
ailleurs, il convient de souligner que l’instabilité fiscale est un handicap en soi. En
règle générale, les contribuables n’apprécient pas les impôts qui leur sont appliqués.
Mais un impôt perçu régulièrement finit par entrer dans les mœurs. Son maintien
présente l’avantage essentiel d’être accepté facilement que l’institution d’un nouvel
impôt.

La productivité de l’impôt

La productivité est, en effet, la seconde qualité essentielle qui doit être exigée d’un
impôt. Pour répondre à cette exigence, un système fiscal doit présenter un certain
nombre de caractères, dont les plus essentiels sont :

 Il doit être général : un système fiscal ne peut comporter trop de privilèges

susceptibles de provoquer la réduction de l’assiette fiscale. Le privilège entraîne
l’exclusion du bénéfice de la franchise d’impôts pour certaines classes.
 Il doit comprendre plusieurs impôts : un système fiscal est rentable lorsqu’il y a
pluralité d’impôts. Ceci pour des raisons techniques évidentes parce que les taux
d’impôt unique devraient être excessivement élevés avec comme conséquence la
réduction de l’assiette. Parce que les erreurs d’un tel impôt seraient irréparables,
insupportables et ne pourraient faire l’objet d’aucune compensation ;
 Les impôts doivent être sensibles : être dynamique, suivre l’évolution économique
de certains phénomènes en tenant compte des aspects structurels, de l’évolution
du revenu national et des besoins de l’Etat, des aspects conjoncturels, de
l’évolution des prix, etc. Ils doivent être établis sur une assiette suffisamment

Pr Dr JB
NSUAMI4
7
 Notes de cours 2013
large sans pour autant que le fisc soit distrait par l’assiette et le recouvrement des
multiples petites taxes qui empêchent le contrôle des impôts importants.

C2. Aspect politique de l’impôt

L’impôt est un phénomène politique du fait de son établissement qui exige de lier
l’exercice de la souveraineté à la conciliation du pouvoir public et des libertés
individuelles. Il constitue un instrument de l’action politique. Il apparaît sur le plan
politique comme une manifestation du pouvoir. Et son acquittement constitue une
reconnaissance du pouvoir à qui on exprime un type d’allégeance.

C3. Aspect moral ou social de l’impôt

L’impôt est un instrument qui doit être utilisé pour corriger les inégalités sociales,
assurer la répartition du revenu national et permettre une certaine égalisation des
conditions de vie ou des conditions sociales à travers les mécanismes de transfert et
de nivellement des revenus.

C4. Aspect économique

L’impôt sert de régulation économique de l’Etat. L’Etat se sert de l’impôt pour

surtaxer les domaines économiques qu’il ne veut pas promouvoir tandis qu’il détaxe
ou sous-taxe ceux qu’il veut promouvoir. Les relations qui existent entre l’impôt et la
vie économique peuvent être considérées de différents points de vue. L’impôt peut
modifier le comportement des agents économiques. L’économie constitue de ce fait
l’un des domaines de prédilection de l’interventionnisme étatique à travers l’impôt.

d) Fonctions de l’impôt

 Productivité : l’impôt doit être productif, c’est-à-dire, que les frais de sa

perception doivent être inférieurs à ce qu’il rapporte comme ressource. Donc, les
coûts consentis pour mobiliser l’impôt ne doivent pas dépasser l’ensemble de
ressources à prélever. Sur ce, l’impôt doit être universel, inéluctable et élastique.
L’université de l’impôt oblige tout le monde à s’y soumettre. L’inéluctabilité de
l’impôt veut dire que personne n’à le pouvoir de l’éviter (par exemple l’impôt qui
frappe la consommation) tandis que l’élasticité de l’impôt se traduit par le degré
de réaction, c’est-à-dire, à tout accroissement du taux de l’imposition ne doit pas
correspondre une contraction de la matière imposable qui annule l’effet de
l’augmentation de l’impôt.

Pr Dr JB
NSUAMI4
8
 Notes de cours 2013
 La justice et l’équité : l’équité et la justice de l’impôt renvoient à la répartition
équitable des charges fiscales entre tous les membres de la collectivité,
susceptible de justifier d’un revenu. L’application des taux proportionnels
croissants répond à cette exigence.

 La fonctionnalité de l’impôt : l’impôt doit être fonctionnel. Il doit répondre aux

objectifs de stabilité économique en ce qu’il suit toutes les oscillations de la
conjoncture et du développement du pays.

e) Principes de l’impôt

Il y a un certain nombre des principes qui doivent être pris en compte pour
l’établissement de l’impôt. Ces principes sont :

La justice : ce principe veut que tout citoyen participe aux dépenses de la collectivité
proportionnellement à ses capacités contributives, c’est-à-dire au revenu qu’il gagne.
L’impôt doit donc être perçu uniformément, sans privilèges et sans surcharges. Plus
on dispose d’argent, plus on paye ;

La certitude : l’impôt doit être certain, déterminé ou déterminable. Ce qui veut dire
que la matière imposable, le taux de l’impôt et son mode de perception doivent être
déterminés ;

La commodité : elle suppose le prélèvement de l’impôt à une période et suivant les

modes de perception les plus favorables aux contribuables ;

L’économie : le prélèvement de l’impôt doit se faire de manière à ce que les

contribuables sortent de leurs poches le moins d’argent possible par rapport à ce
qu’ils gagnent.

f) Les éléments constitutifs de l’impôt

De manière générale, l’impôt se compose de cinq éléments principaux qui

constituent en même temps les étapes de l’établissement de l’impôt. Il s’agit de la
matière imposable, de la base imposable (ou l’assiette de l’impôt), du taux
d’imposition, du fait générateur (l’essence de l’existence de l’impôt) et du redevable
de l’impôt.

Pr Dr JB
NSUAMI4
9
 Notes de cours 2013
f1. La matière imposable : c’est le champ d’application de l’impôt. Par exemple, pour
l’impôt sur le bénéfice et profit (IBP), la matière imposable c’est le bénéfice réalisé
par l’entreprise à la fin d’un exercice comptable et fiscal.

f2. La base imposable (l’assiette) : c’est le montant net sur lequel le taux va devoir
s’appliquer pour le calcul de l’impôt.

F3. Le taux : c’est l’essentiel du tarif d’imposition. Ainsi, la fixation du tarif de l’impôt
pose le problème du choix entre le taux de répartition et le taux de quotité, entre le
taux spécifique et le taux ad valorem et entre le taux proportionnel et le taux
progressif.

F4. Fait générateur : c’est l’élément qui donne naissance à l’impôt. Par exemple, pour
l’IBP, c’est la clôture de l’exercice comptable et fiscal.

F5. Redevable de l’impôt : il peut exister en matière d’impôt un redevable réel ou un

redevable légal. Pour les impôts directs, le redevable réel est le même que le
redevable légal tandis que pour les impôts indirects, le redevable réel est différent du
redevable légal.

Le redevable légal est celui désigné par la loi pour le paiement de l’impôt au trésor
tandis que le redevable réel (contribuable) c’est celui qui supporte en définitif le
poids de l’impôt.

Techniques de prélèvement d’impôt

a) L’évaluation de la Matière imposable

Différentes méthodes permettent d’évaluer la matière imposable. Il s’agit

particulièrement de la méthode de la déclaration contrôlée, de la méthode
forfaitaire, de la méthode indiciaire et de l’évaluation directe par témoignage.

a1. La déclaration contrôlée

La déclaration contrôlée apparaît aujourd’hui comme le mode normal d’évaluation de
la matière imposable. C’est l’acte par lequel le contribuable fait connaître au fisc
l’existence de la matière imposable, son montant et éventuellement tous les
éléments nécessaires au calcul de l’impôt ou au contrôle (régime matrimoniale, taille
du ménage, statut du conjoint ou de la conjointe, etc.).

Pr Dr JB
NSUAMI5
0
 Notes de cours 2013
a2. La méthode forfaitaire

Le forfait est une technique d’évaluation simplifiée qui vise à substituer à la

détermination exacte d’une donnée, un calcul approché, fondé sur une analyse
intérieure de cette donnée. Il s’agit en fait d’un accord entre le contribuable et
l’administration fiscale. Il ne s’agit donc pas d’une évaluation directe de la matière
imposable. L’impôt est sur cette base évalué en fonction des renseignements fournis
par le contribuable à l’Administration fiscale et cette dernière lui notifie le montant à
payer.

a3. La méthode indiciaire

La méthode indiciaire consiste à évaluer la matière imposable à partir de certains
signes extérieurs facilement constatables et auxquels on attribue une valeur
représentative donnée. Cette méthode permet d’évaluer la matière imposable à
partir des indices les plus divers. Par exemple, le nombre de véhicules en possession,
le personnel de maison, etc.

a4. L’évaluation directe par témoignage

Avec cette méthode, l’administration fiscale oblige ceux qui connaissent la matière
imposable de lui déclarer la valeur exacte. Il peut s’agir du contribuable lui-même
mais le plus souvent c’est un tiers, ce qui est plus objectif. L’impôt sur le revenu
locatif peut correspondre à ce type d’évaluation. Il est alors demandé au locataire de
déclarer le montant du loyer mensuel versé au bailleur.

b) La liquidation de l’impôt

La liquidation de l’impôt a pour objectif de fixer le montant de la dette fiscale.

Liquider l’impôt, c’est déterminer le montant par l’application du taux sur la matière
imposable. C’est à l’étape de la liquidation que se réalisent les opérations
d’abattements et certaines réductions ou majorations sur l’impôt brut obtenu afin de
déterminer le montant réel dû au fisc par le redevable. Les différents calculs opérés à
cette étape constituent donc ce qu’on appelle liquidation de l’impôt.

1°La détermination du taux de l’impôt

Le principe est que le taux de l’impôt doit être fixé de telle manière que le rendement
de l’impôt assure à l’Etat les ressources nécessaires permettant de faire face à ses
besoins.
Le mode de calcul de l’impôt peut varier selon la nature de la technique utilisée.
Ainsi, la fixation du tarif de l’impôt pose le problème du choix entre :

Pr Dr JB
NSUAMI5
1
 Notes de cours 2013
 Le taux de répartition et le taux de quotité : dans le système de la répartition,
l’Etat fixe le rendement global de l’impôt à plusieurs degrés administratifs. Tandis
que dans le système de la quotité, le taux de l’impôt est déterminé à l’avance par
le législateur.
 Le taux spécifique et le taux ad valorem (sur le volume/quantité et sur la valeur de
la matière imposable).

 Le taux proportionnel et le taux progressif.

2° La liquidation proprement dite

La liquidation diffère selon qu’il s’agit des impôts spontanés (droits au comptant) ou
des impôts constatés (droits émis).
Pour les impôts spontanés, la liquidation est faite lors du dépôt de la déclaration par
le redevable. En général, les droits spontanés font l’objet de la retenue à la source.
Pour les droits constatés, la liquidation est faite par les agents du fisc lors de la
constatation du fait générateur qui peut être soit le défaut de déclaration du
redevable, soit une fausse déclaration constatée lors de l’exercice du contrôle fiscal
ou par la découverte d’un contribuable non recensé.

c) Le recouvrement
Le recouvrement est l’ensemble des opérations qui ont pour but de faire passer
l’argent de l’impôt des poches des contribuables dans les coffres du trésor. Il existe
plusieurs types de recouvrements dont les principaux sont le recouvrement de droit
commun ou spontané et le recouvrement forcé. Le recouvrement de droit commun
s’effectue par voie de déclaration auto liquidative, par voie d’avis de mise en
recouvrement et par voie de rôle.

1° Les organes de recouvrement

Actuellement, les impôts sont généralement recouvrés par l’administration : c’est le

système dit de la régie. Mais il y a eu, par le passé, le système de la collecte et celui
de la ferme qui ont précédé la régie.

 Le système de la collecte
Ce système suppose que les contribuables élisent des délégués qui recouvrent
l’impôt pour le compte du Trésor : ce sont les collecteurs.
Les dangers de ce système sont évidents : Les collecteurs risquent d’être partiaux
dans l’exercice de leur autorité vis-à-vis des contribuables de leur collectivité en

Pr Dr JB
NSUAMI5
2
 Notes de cours 2013
ayant par exemple tendance à les protéger. D’où le faible rendement d’un tel
système.

 Le système de la ferme
Il consiste en un accord entre l’Etat et un particulier en vertu duquel celui-ci verse à
celui-là une somme forfaitaire qu’il récupère sur les contribuables de la ferme.
Ce système a de très graves inconvénients. Du point de vue rendement, le Trésor
perd toute la différence entre la somme forfaitaire que lui versent les fermiers et
celle qu’ils récupèrent sur les contribuables, d’une part. D’autre part, les fermiers
doivent créer une immense administration pour organiser le recouvrement. La ferme
devient ainsi un Etat. Et sa situation de monopole lui permet de dicter ses conditions
au Gouvernement, qui ne se trouve alors plus libre de ses ressources.

 Le système de la régie
La régie a été générée par la Révolution Française qui a crée après quelques
tâtonnements les grandes administrations fiscales: impôts directes et impôts
indirecte (DGI) et les Douanes (DGDA). C’est le système actuel de recouvrement
d’impôt en R.D.C.

d) Poids de l’impôt

Généralement, l’impôt est ressenti par le contribuable comme une charge, une
privation et un sacrifice. Lorsque l’individu se rend compte du poids de l’impôt, il
cherchera à s’en soustraire en recourant à des pratiques comme : la fraude fiscale,
l’évasion fiscale, la compensation ou la répercussion. D’où les expressions suivantes :
« trop d’impôts tuent l’impôt » et « les gros taux tuent les totaux ».

 La fraude fiscale c’est lorsque le contribuable cache au fisc sa richesse pour

s’échapper à l’impôt, c’est-à-dire, lorsque la déclaration de la richesse par le
contribuable n’est pas bien faite.
 Il ya évasion fiscale lorsque le contribuable profite soit de la faiblesse de la loi
pour s’éclipser de la charge fiscale ;
 Il ya compensation lorsque le contribuable s’oppose à la réduction de son revenu
résultant du prélèvement fiscal par un effort accru en vue de maintenir inchangé
le niveau de son revenu disponible.
 Il ya répercussion lorsque celui qui paie l’impôt n’en supporte pas en réalité la
charge mais en fait reporter le poids sur un tiers qui devient le contribuable
effectif.

Pr Dr JB
NSUAMI5
3
 Notes de cours 2013

Types d’impôts
Les impôts se catégorisent en impôts directs et impôt indirects :

a) Les impôts directs

Les impôts directs sont subdivisés en impôts réels et impôts cédulaires sur les
revenus.

1° Les impôts réels

L’impôt réel est un impôt qui frappe les biens du fait de leurs existences et qu’ils sont
sources de revenus sans considération de la personne qui le supporte.
L’impôt réel comprend donc trois impôts distincts :
 L’impôt foncier ou impôt sur la superficie des propriétés foncières bâties et non
bâties ;
 L’impôt sur le véhicule ou la vignette et ;
 L’impôt sur la superficie des concessions minières et d’hydrocarbures.

2° Impôts sur les Revenus

Le système fiscal congolais organise trois impôts cédulaires sur le revenu :

 Impôt sur le revenu locatif (IRL) ;

 Impôt sur les revenus mobiliers ou impôt mobilier (IM) ;
 Impôt sur les revenus professionnels (IPR).

b) Les impôts indirects

Les impôts indirects sont ceux qui frappent les dépenses ou les consommations. Ils
visent les revenus mais ne les frappent pas en tant que tels. Ils les saisissent dans
leur emploi lors des achats des biens ou des services ou même de leurs
consommations. Ils sont destinés à être supportés en définitive par les
consommateurs dans la mesure où ils sont systématiquement intégrés dans le prix de
vente des marchandises. Les contribuables les paient souvent sans s’en rendre
compte.
Ce sont donc des impôts qui frappent indirectement les revenus ou les fortunes des
contribuables lors de leurs usages ou de leurs emplois.
Il s’agit :

 de l’impôt sur le chiffre d’affaires (ICA) ;

 de l’impôt ou de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

Pr Dr JB
NSUAMI5
4
 Notes de cours 2013
 de droits de douanes et de l’accise.

2.2.1. Les Ressources parafiscales

La parafiscalité est constituée des prélèvements obligatoires affectés à d’autres

organismes que l’Etat et les Collectivités Territoriales.

Il s’agit d’une institution intermédiaire entre les taxes administratives et celle

d’impôts. Mais ses conceptions socio-économique et juridique ne coïncident pas.

Vue sous l’angle socio-économique, les recettes parafiscales constituent l’ensemble

de prélèvements opérés sur les usagers par certains organismes publics ou semi-
publics en vue d’assurer leurs financements autonomes. Il s’agit des ressources
gérées en dehors du budget de l’Etat par les organismes personnalisés.

a) Différence entre la taxe parafiscale et l’impôt

Une taxe est considérée comme le prix payé par un usager pour un service précis et
déterminé qui lui est rendu par la collectivité publique ou tout au moins mise à la
disposition du redevable. En d’autres termes, elle est aussi un procédé de répartition
des charges publiques proportionnellement aux services rendus dont le bénéficiaire
doit payer la prestation fournie par l’autorité publique.

Les taxes parafiscales diffèrent de l’impôt dans la mesure où ce denier a un caractère

absolument obligatoire. Aucune redevable ne peut s’y soustraire, d’une part, et, de
l’autre, il n’y a pas de proportionnalité entre la redevance payée et le service rendu.

Donc, la taxe parafiscale tend à se rapprocher de l’impôt mais la différence réside en

ce que la taxe est souvent instituée au profit d’organismes publics ou privés par des
actes réglementaires, alors que l’impôt l’est par des actes législatifs au profit du
trésor public.

b) Différence entre taxe parafiscale et taxe administrative

En apparence, les prélèvements parafiscaux semblent analogues aux taxes

administratives qui présentent les deux caractères suivants : les versements sont
effectués par les usagers et la perception est faite au profit d’un organisme/service
particulier. La seule différence est que les taxes administratives sont des
rémunérations versées à des services publics administratifs tandis que les taxes
parafiscales sont perçues au profit des organismes privés, soit des organismes publics

Pr Dr JB
NSUAMI5
5
 Notes de cours 2013
mais non des services administratifs proprement dits. Ce sont des organismes à
caractère social, économique ou professionnel. Donc, c’est la nature des services
publics qui serait à la base de cette différenciation.

2.2.2. Les Ressources non fiscales

2.3.3. Ressources domaniales

Le domaine est le patrimoine immobilier de l’Etat. Il est constitué de locations des

terres et des bâtiments, de coupes des bois, de permis d’exploitations, de droits de
chasse, d’occupations du domaine public, de recettes des entreprises, services
industriels et commerciaux, de droits de stationnement, etc.

C’est l’ensemble de recettes constituées par des revenus provenant des produits du
domaine foncier, immobilier et mobilier de l’Etat, privé comme public. Même les
recettes des participations financières de l’Etat font aussi partie du domaine de l’Etat.
Il s’agit des actions et des obligations détenues par l’Etat.

a) Différence entre impôt et revenus domaniaux

Les ressources domaniales sont nombreuses comme on vient de les énumérer dans
les points précédents. Ces revenus sont affectés, selon les cas, au budget de l’Etat, au
budget des Collectivités locales ou celui des établissements publics. Quels que soient
leur affectation, leur taux ou leurs montants, ces ressources sont fixées par l’Etat et, à
quelques exceptions près, leur perception est effectuée selon les prérogatives et la
sanction de droit public. A la différence des revenus domaniaux, l’impôt ne fait pas
l’objet d’une affectation spéciale.

2.2.3. Les taxes administratives

Les taxes administratives sont des rémunérations pour services rendus. Seulement il
existe une différence entre taxe administrative et prix des services industriels. Par
exemple, la paie des factures de la SNEL est un prix industriels tandis que la paie des
frais d’inscription à l’université est une taxe administrative.

Les Ressources exceptionnelles/occasionnelles

Les ressources sont qualifiées d’occasionnelles ou d’exceptionnelles lorsqu’elles
surviennent de manière irrégulière ou sporadique dans le processus de mobilisation

Pr Dr JB
NSUAMI5
6
 Notes de cours 2013
des recettes de l’Etat. Il s’agit notamment de l’emprunt, des avances du système
monétaire, des aides et dons nationaux et étrangers, des legs et de la trésorerie, etc.

2.2.4. L’Emprunt

Pour se procurer des ressources, l’Etat recourt aussi à l’emprunt en émettant des
titres de dette.

a) Définition de l’emprunt public

L’emprunt est une prestation monétaire que les particuliers et les institutionnels
versent volontairement aux collectivités publiques moyennant une promesse de
remboursement du capital (principal) et un service d’intérêt (principal et intérêt).

L’emprunt n’est pas considéré comme moyen pour adapter les recettes aux
dépenses mais comme instrument à la fois financier et économique qui s’intègre
dans la politique économique du Gouvernement à travers les lois budgétaires.

b) Caractéristiques de l’emprunt

L’emprunt remplit les caractéristiques suivantes résultant de sa définition :

 L’emprunt est un acte volontaire de prêt et suppose un accord entre parties;

 L’emprunt constitue une recette pour l’Etat mais qui fait naitre une dette
publique remboursable à une échéance bien déterminée. En cela, l’emprunt est
un gage de la crédibilité de l’Etat ;
 L’emprunt entraîne une charge pour l’Etat et peut peser sur les années futures ou
même hypothéquer les recettes permanentes futures ;

c) La technique d’emprunt

L’emprunt est une opération en deux phases : l’émission de l’emprunt et la gestion

du service de la dette. En RDC par exemple, c’est à la DGEDEP qu’a été confié la
charge de gérer la dette publique.

Par rapport à l’émission de l’emprunt, on retrouve ce qu’on appelle «le pouvoir

d’emprunt » qui est généralement de la compétence du pouvoir législatif dont le
Gouvernement n’a juste que le pouvoir d’exécution. Le Gouvernement exécute par
des textes règlementaires en fixant les conditions de l’émission ou les modalités de

Pr Dr JB
NSUAMI5
7
 Notes de cours 2013
l’émission (taux d’émission, durée de l’émission, avantages accordés au souscripteur,
etc.).

L’exécution du budget de l’Etat en recette

Exécuter le budget en recette revient à mobiliser les ressources budgétaires pour
couvrir différentes charges de l’Etat et des collectivités publiques. On a souvent
coutume, s’agissant des provinces et des ETDs, de classifier les ressources
budgétaires en trois catégories :

- Les recettes à caractère nationale ;

- Les recettes d’intérêt commun ;
- Les recettes spécifiques.

Il existe une procédure d’exécution du budget en recette. Le respect de la procédure

empêche la survenance des erreurs et des fraudes, fréquemment observées dans la
gestion des finances publiques de différents pays. Et en matière de recettes fiscales,
la procédure d’exécution du budget comporte 3 éléments essentiels :

- Les intervenants en interaction ;

- Les étapes et les phases agencées ;
- La circulation des documents et des statistiques financières.

Des intervenants

L’exécution du budget en recette fait intervenir différents responsables tels que les
ordonnateurs, les comptables publics de recettes, les receveurs des régies
financières, les receveurs comptables des Entités Territoriales Décentralisées, les
responsables des services d’assiette, les agences bancaires.

Des étapes d’exécution du budget en recette

La mobilisation des recettes publiques passe par les quatre étapes suivantes :

- Le constat ;
- La liquidation ;
- L’ordonnancement ;
- Le recouvrement.

Pr Dr JB
NSUAMI5
8
 Notes de cours 2013
Les trois premières étapes forment la phase administrative de l’exécution du budget
en recette. La dernière étape constitue la phase comptable.

De la circulation des documents et informations

Le traitement des opérations sur la mobilisation des recettes permet à chaque étape
et pour chaque responsable de tenir différents documents et supports
d’enregistrement des informations comptables et financières, indispensables pour la
reddition des comptes. Les responsables des services d’assiettes sont en charge de
l’enregistrement des statistiques sur les recettes publiques constatées. Ils se servent
de la note de débit à cette fin. Les services de l’ordonnateur tiennent la comptabilité
des recettes ordonnancées. Le receveur tient quant à lui les statistiques sur les
recettes ordonnancées et recouvrées. La différence entre deux agrégats (recette
ordonnancées et recettes recouvrées) dégage la situation des créances de l’Etat sur
les assujettis. Le suivi des dates de paiement permet au receveur, en cas de
dépassement de délai, de relancer la procédure de recouvrement des recettes.

Les deux tableaux ci-dessous illustrent la situation en rapport avec le traitement des
statistiques financières dans le Secteur des ELANGA.

Statistiques des recettes recouvrées au Secteur des ELANGA, exercice 2012

Recettes
Libellé Prévisions
Article Litera 2012 Recouvrées
304 165
RECETTES 902
I.1. Recettes à caractère national 39 000 000 0
1.2. Recettes d'intérêt commun 30 000 000 0
131 665
1.3. Recettes spécifiques 902
Impôt
Impôt personnel minimum 16 816 000 0
Taxes
Etat civil
Extrait d'acte de naissance 1 765 680 0
Extrait d'acte de décès 88 284 0
Extrait d'acte de mariage 1 765 680 0
Extrait d'acte de divorce 75 672 0
Extrait de nullité de mariage 100 896 0
Attestation de perte de pièce d'identité 63 060 0

Pr Dr JB
NSUAMI5
9
 Notes de cours 2013
Autres documents Etat civil 252 240 0
Mines
Autorisation recherche produits de
carrière
31 530 0
Environnement
Autorisation d'abattage de palmier 84 080 0
Taxe d'abattage d'arbre 21 020 0
Agriculture, Pêche et Elevage
Petit bétail (mouton, chèvre) 367 850 103 880
Taxe sur carte de planteurs et d'éleveur 163 956 0
Taxe sur pirogue 81 080 0
Taxe sur pêche artisanale 52 550 0
Taxe sur production artisanale d'huile de
palme
73 570 0
PMEA
Taxe sur étalage aux marchés des ETD
(tickets)
50 448 28 000
Taxe sur licence de vente de boisson
locale
1 051 000 62 500
TRANSPORTS ET COMMUNICATION
Taxe sur vente plaque vélo et chariot 3 153 000 419 160
JUSTICE
Frais de justice 294 280 460 294
Frais d'inscription d'affaire 147 140 0
Frais de procédure devant la justice 147 140 0
Amendes des Tribunaux coutumiers 1 103 550 161 000
Retrait plainte 147 140 0
Annulation du jugement 157 650 0
Copie de jugement 105 100 105 100
Consignation (Confiscation) 6 306 0
Recettes exceptionnelles
103 500
352 638
Dons et legs consentis par PADDL 000
304 165
1 692 572
TOTAL RECETTES EXERCICE 2012 902

Fait à PENZELE, le
15/12/2012

Le Chef de Secteur,

Pr Dr JB
NSUAMI6
0
 Notes de cours 2013

Statistiques des recettes ordonnancées au Secteur des ELANGA, exercice 2012

Recettes
Libellé Prévisions
Article Litera 2012 Ordonnancées
RECETTES 304 165 902
I.1. Recettes à caractère national 39 000 000 0
1.2. Recettes d'intérêt commun 30 000 000 0
1.3. Recettes spécifiques 131 665 902
Impôt
Impôt personnel minimum 16 816 000 0
Taxes
Etat civil
Extrait d'acte de naissance 1 765 680 0
Extrait d'acte de décès 88 284 0
Extrait d'acte de mariage 1 765 680 0
Extrait d'acte de divorce 75 672 0
Extrait de nullité de mariage 100 896 0
Attestation de perte de pièce d'identité 63 060 0
Autres documents Etat civil 252 240 0
Mines
Autorisation recherche produits de carrière 31 530 0
Environnement
Autorisation d'abattage de palmier 84 080 0
Taxe d'abattage d'arbre 21 020 0
Agriculture, Pêche et Elevage
Petit bétail (mouton, chèvre) 367 850 163 956
Taxe sur carte de planteurs et d'éleveur 163 956 0
Taxe sur pirogue 81 080 0
Taxe sur pêche artisanale 52 550 0
Taxe sur production artisanale d'huile de palme 73 570 0
PMEA
Taxe sur étalage aux marchés des ETD (tickets) 50 448 50 448
Taxe sur licence de vente de boisson locale 1 051 000 62 500
TRANSPORTS ET COMMUNICATION
Taxe sur vente plaque vélo et chariot 3 153 000 900 000
JUSTICE
Frais de justice 294 280 460 294
Pr Dr JB
NSUAMI6
1
 Notes de cours 2013
Frais d'inscription d'affaire 147 140 0
Frais de procédure devant la justice 147 140 0
Amendes des Tribunaux coutumiers 1 103 550 161 000
Retrait plainte 147 140 0
Annulation du jugement 157 650 0
Copie de jugement 105 100 105 100
Consignation (Confiscation) 6 306 0
Recettes exceptionnelles
Dons et legs consentis par PADDL 103 500 000 352 638
TOTAL RECETTES EXERCICE 2012 304 165 902 2 255 936

Pr Dr JB
NSUAMI6
2
 Notes de cours 2013

Chapitre 4. Les dépenses publiques

Pr Dr JB
NSUAMI6
3
 Notes de cours 2013
Ce chapitre examine la notion de la dépense publique. L’analyse de la dépense
publique se fera en référence à l’approche classique et à l’approche moderne.

La conception classique de la dépense publique se base sur les points suivants :

 Il faut d’abord déterminer la hauteur de la dépense et ensuite rechercher les

ressources;
 La dépense publique a un caractère fondamental. Elle est obligatoire et
inéluctable du fait qu’elle ne peut être évitée ;
 Ce qui est important pour la conception classique, c’est le montant de la dépense
et non son contenu;
Cette conception a des conséquences sur l’élaboration du budget ou sur le fait
d’admettre ou non l’existence d’un déficit budgétaire. Un important développement
de ce point est réservé dans la suite de ce chapitre. Car pour la conception classique,
l’élaboration du budget accorde priorité aux ressources disponibles capables de faire
face aux dépenses.

La conception moderne de la dépense publique se base sur les points suivants :

 Ce qui importe dans la conception moderne de la dépense publique c’est le

contenu de la dépense et non son montant (chiffre) ;
 Pour la conception moderne, toute dépense n’est pas toujours obligatoire ;
 La conception moderne différentie les dépenses non productives (destinées à
couvrir les frais de fonctionnement des services publics) et les dépenses
productives (dépenses en capital) ;

Il convient de noter que lorsqu’on aborde l’analyse de l’activité du secteur public, on

peut être amené à se contenter uniquement de l’ampleur des dépenses et des
ressources de l’Etat et d’en évaluer l’impact sur le reste de l’économie.

En revanche, lorsqu’on s’intéresse au contenu des composantes de la dépense

publique suivant leur nature, on constate qu’il y en a qui se destinent à couvrir les
frais de fonctionnement des services publics (dépenses de fonctionnement) ; c’est
notamment le cas des dépenses de salaire. D’autres dépenses prennent plutôt le
caractère économique. Elles sont essentiellement et principalement destinées à
servir de moyens de production. C’est le cas notamment des subsides, des prises de
participation ou des créations d’entreprises d’Etat.

Pr Dr JB
NSUAMI6
4
 Notes de cours 2013
Il existe divers classements de la dépense publique. Dans le budget, les dépenses
publiques sont souvent classées en dette publique, frais financiers, dépenses du
personnel, biens matériels, dépenses de prestation, transfert et intervention,
Equipement, construction, réfection, réhabilitation d’ouvrages et d’édifices,
acquisition immobilières.

Définition de la dépense publique

Deux critères facilitent la définition du concept dépense publique à savoir, critère
juridique et critère économico social ou politique.

 Le critère juridique : ce qui donne à une dépense le caractère public c’est la

qualité juridique de son auteur. Il peut s’agir d’une institution ou d’une collectivité
publique. Cette notion juridique correspond à la conception classique des finances
publiques.
 Le critère économico-social ou politique : ce sont les dépenses qui permettent à
l’Etat d’assurer la mise en œuvre de sa politique économique par l’exercice de son
pouvoir régalien. L’Etat déploie la puissance publique régalienne lui reconnu pour
réaliser sa politique.

Cependant, toutes les dépenses des institutions et organisations publiques ne sont

toujours pas de dépenses publiques. Les dépenses exécutées par les organes de
gestion de la REGIDESO, de la SNEL ou de toute autre entreprise publique ne sont pas
de dépenses publiques.

Très spécifiquement, le terme dépenses publiques gouvernementales est employé au

sens plus étroit pour désigner l’ensemble de dépenses incluses dans le Budget
général de l’Etat, les comptes spéciaux du trésor, le budget annexe et le budget des
collectivités locales.

Caractères de la dépense publique

La dépense publique a deux caractères :

 Le caractère matériel : l’exécution d’une dépense publique nécessite l’emploi

d’une somme d’argent bien qu’à titre tout à fait exceptionnel certaines activités
soient assurées par nature (ex : le bénévolat, travaux d’intérêt public, corvée) ;
 Le caractère de finalité de la dépense : La dépense publique vise en premier lieu la
satisfaction de l’intérêt général.
Pr Dr JB
NSUAMI6
5
 Notes de cours 2013

Nature de la dépense publique

La conception classique et la conception moderne s’opposent également au sujet de
la nature de la dépense publique.

a) Nature classique de la dépense publique

Pour les classiques, la dépense publique c’est une simple dépense de consommation.
Donc, l’Etat est un simple consommateur des biens et services disponibles.
L’enrichissement de la société ne peut se faire que par l’initiative privée au moyen de
l’accumulation des richesses. De ce point de vue, les dépenses de l’Etat constituent
un appauvrissement de la collectivité. Et cela s’explique du point de vue scientifique.
Car les classiques ont une attitude libérale du rôle de l’Etat à qui ils reconnaissent un
rôle économique minimal (Etat gendarme).

Pour nous résumer sur ce point, nous dirons en ce qui concerne les classiques que la
dépense publique :

 Est neutre. L’Etat ne peut influer sur la vie économique de la nation;

 A un caractère destructeur : l’Etat consomme mais sans produire. L’Etat prélève
mais sans distribuer;
 A pour but d’assurer la marche des services publics. Ainsi, la dépense publique est
obligatoire, fondamentale et inéluctable ;
 Doit être égale au montant de la recette en vertu du principe de l’équilibre
budgétaire.

Pr Dr JB
NSUAMI6
6
 Notes de cours 2013
b) Nature moderne de la dépense publique :

Les modernes s’opposent à la conception classique de la dépense. Pour eux, l’Etat ne

consomme pas mais il distribue, et cela se fait sous trois formes : (1) la redistribution
analogue à celle des privés, (2) la redistribution sur une échelle plus large que la
consommation privée et (3) le transfert proprement dit (subventions, différentes
formes d’allocations).

Les modernes rejettent, d’une part, la suprématie de l’initiative privée sur

l’intervention publique du point de vue de son efficacité et, d’autre part, l’idée d’un
Etat considéré comme une entité purement juridique.

Les modernes rejettent également l’idée selon laquelle la dépense publique serait un
trou. Ils l’ont substituée en filtre qui définit l’activité financière de l’Etat.

Classifications de dépenses publiques

Chez les classiques toutes les dépenses avaient la même nature ; elles servaient au
fonctionnement de l’Administration. Seule la classification administrative existait. Les
modernes distinguent deux catégories de dépenses publiques : une classification
administrative et une classification économique.

a) Classification administrative de la dépense

La référence administrative de la dépense permet de distinguer la classification

organique et/ou formelle de la classification fonctionnelle.

 La classification organique est basée sur le tableau administratif de différents

services publics. Les dépenses sont classées suivant les ministères. Cette
classification n’a pas de valeur scientifique du fait du caractère mouvant et
changeant des ministères lors des remaniements ministériels.
 La classification fonctionnelle de la dépense est récente. Elle correspond à la
modernisation des conceptions des finances publiques où les deniers publics ne
sont plus seulement envisagés comme moyens pour couvrir les frais des services
publics mais aussi comme un instrument de réalisation de la politique
gouvernementale et d’établissement des responsabilités des gestionnaires
étatiques.

Dans cette classification, les dépenses sont présentées selon les grandes fonctions de
l’Etat afin de mieux apprécier le contrôle et le rendement des services qu’il rend.
Pr Dr JB
NSUAMI6
7
 Notes de cours 2013
C’est à partir de 2003 que cette classification a commencé à être expérimentée dans
le projet de loi budgétaire en RDC.

Exemple de classification fonctionnelle du budget

Codes Libellés % Montant en CDF

1. Administration publique centrale 55% 17 813 143 593

2. Défense nationale 8,6% 29 456 234

3. Ordre et sécurité territoriale 2% 12 234 178

4. Affaires économiques 26% 11 456 211 000

b) Classification économique de la dépense publique

Cette catégorisation cherche à répartir les dépenses suivant leurs influences sur la vie
économique du pays. On y distingue les dépenses effectives et les transferts, d’une
part, et les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital, d’autre part.

 Les dépenses effectives : le critère pris en compte ici est l’existence d’une contre
partie. Il s’agit d’une catégorie de dépenses qui rémunèrent les services mis à la
disposition de l’usager-client. Par exemple l’achat des formulaires pour la
mobilisation des recettes.
 Les dépenses de transferts ou de redistribution : il s’agit d’une catégorie de
dépenses correspondant à un transfert de revenu d’un secteur à un autre. Ce sont
des dépenses effectuées sans contre partie directe qui reflètent la dimension
sociale de l’Etat. C’est le cas des allocations familiales et de la sécurité sociale.

C’est cette catégorie de dépense qui serait à l’origine de la théorie de filtre. Sur base
de cette dernière, le budget apparaît comme un moyen pour canaliser la richesse
nationale vers les secteurs qui en ont besoin.

Le transfert constitue une espèce d’imposition ou de taxation négative pour l’Etat,

une sorte de ristourne accordée par l’Etat aux contribuables après qu’ils se seraient
effectivement acquittés de leurs impôts.

Pr Dr JB
NSUAMI6
8
 Notes de cours 2013
 Les dépenses de fonctionnement : ce sont des dépenses courantes nécessaires à
la bonne marche des services publics et à la vie de l’Etat. La paie des agents et la
réfection des bâtiments administratifs entrent dans cette catégorie.
 Les dépenses en capital : ce sont des dépenses qualifiées de productives. Elles ont
pour objet principal la création des richesses (production des biens et services
comme chez les privés). Ces dépenses améliorent l’outil de production ainsi que
les capacités productives en permettant d’accroître le patrimoine de l’Etat. Elles
couvrent les investissements exécutés par l’Etat et non les entreprises publiques,
les subventions accordées par l’Etat aux entreprises (publiques ou privées) ainsi
que les prises de participation ou des créations d’entreprises par l’Etat.

Le montant de la Dépense Publique

Sur une période de courte durée, on peut observer une stagnation ou un recul des
dépenses publiques. Mais à long terme, des études empiriques ont observé qu’elles
ont tendance à s’accroître. Les causes de cette ascendance de dépenses publiques
seront développées dans les lignes qui suivent.

Mesure de l’accroissement de dépenses publiques

Les chiffres du Budget ne sont pas des ordres de grandeur. Ils ne désignent pas de
réalités identiques non plus. Ils subissent ainsi fréquemment différentes corrections
pour les adapter à la réalité. De là découle le problème de l’accroissement réel par
opposition à l’accroissement apparent, d’une part, et de l’accroissement absolu à
l’accroissement relatif, d’autre part.

 Accroissement réel et Accroissement apparent

Deux éléments expliquent la différence entre l’accroissement apparent et

l’accroissement réel. Il s’agit de la variation de la valeur de la monnaie au cours d’une
période donnée et des différences dans les méthodes d’établissement des comptes.

1° Par rapport à la variation de la valeur de la monnaie

Lorsque le budget de l’année est voté et qu’il est exprimé en monnaie courante, il est
normal que celui de l’année n+1 lui soit supérieur lorsque la monnaie a subi une
dépréciation. La conversion en monnaie constante en tenant compte de la variation

Pr Dr JB
NSUAMI6
9
 Notes de cours 2013
du prix et du pouvoir d’achat est la solution généralement recommandée dans cette
situation.

Exemple illustratif

Année n Année2003 n+1

Recettes 458 540 000 638 342 212
Dépenses 528 285 000 641 286 302
Taux de change 1$=150FC 1$=305FC

Le recours aux taux de change permet d’apprécier la réalité de l’accroissement

apparent des moyens d’actions de l’Etat. L’exemple montre que d’une année à
l’autre, les dépenses publiques ont accru alors que la monnaie nationale s’est
dépréciée par rapport à la devise étrangère.

2° Par rapport aux méthodes d’établissement des comptes

On se base ici souvent sur une vision chiffrée de la manière dont les comptes publics
sont présentés. Les éléments de différences peuvent provenir de la règle de
référence pour le calcul. Il peut s’agir de la règle de produit brut ou celle de produit
net.

 Accroissement absolu et accroissement relatif

De manière générale, les chiffres absolus ne sont toujours pas significatifs. D’où la
nécessité de rapporter l’accroissement relatif sur des indicateurs généralement admis
comme la taille de la population ou la richesse nationale exprimée par le PIB ou le
PNB.

I.3. Les causes de l’accroissement des dépenses publiques

Il existe aujourd’hui au moins trois éléments (causes) qui influencent l’accroissement

des dépenses publiques. Il s’agit :

 Du développement du rôle de l’Etat ;

 Du progrès technique et des dépenses militaires et ;
 De l’évolution de la notion de finances publiques.

Pr Dr JB
NSUAMI7
0
 Notes de cours 2013

Plafond des dépenses publiques

Pour différentes raisons, les financiers classiques acceptent une limitation des dépenses
publiques en se basant sur la capacité de l’Etat à mobiliser les ressources. Les financiers
modernes n’admettent pas totalement cette conception. Ce qui compte pour eux ce n’est
pas la limite des dépenses publiques mais la répartition de celles-ci et leur incidence sur
l’activité économique du pays.

Exécution de la dépense publique

L’exécution de la dépense publique commence après la promulgation de la loi de finances,
de l’édit budgétaire ou de la décision budgétaire. Le Ministre ou l’échevin ayant le budget
dans ses attributions met alors les crédits à la disposition des Ordonnateurs. Ces derniers
doivent suivre des règles précises pour l’exécution des dépenses. Les opérations liées à
l’exécution de la dépense publique nécessitent le respect des dispositions légales et
règlementaires requises et la mise en place d’outils informatiques élaborés.

Par dépense publique, il faut entendre celle qui est exécutée au nom du Pouvoir Central,
de la Province ou de l’Entité Territoriale Décentralisée. Elle est imputée au budget de
l’exercice correspondant et est soumise, d’une part, aux règles et procédures des pratiques
budgétaires, et d’autre part, aux dispositions légales et réglementaires auxquelles elle se
rapporte.

La dépense publique est exécutée suivant un procédé qui découle du Règlement Général
sur la Comptabilité Publique (RGCP) et qui se matérialise en ordre chronologique en deux
phases (administrative et comptable) effectuées en quatre étapes, à savoir : l’engagement,
la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.

1.1.1. Principes fondamentaux de l’exécution de la dépense publique

L’exécution d’une dépense publique est soumise à des principes fondamentaux visant à
assurer une gestion saine et rationnelle des deniers publics. Ces principes sont (i) la
conformité au Budget, (ii) la conformité aux lois et règlements et (iii) la certification du
service fait.

La conformité au Budget du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales

décentralisées est réalisée sous deux conditions à savoir l’exactitude de l’imputation et la
disponibilité des crédits.

Pr Dr JB
NSUAMI7
1
 Notes de cours 2013
La conformité aux lois et règlements n’est assurée que dans la mesure où sont respectées
les dispositions contenues dans les lois, règlements et instructions qui régissent les
finances publiques.

La certification du service fait est la constatation par l’Administration de l’exécution des

travaux, de la livraison des biens, des fournitures, des services et des prestations
intellectuelles, commandés par l’Ordonnateur concerné. Cette constatation est
sanctionnée notamment par un procès-verbal de réception établi par la cellule de gestion
des projets et de passation des marchés publics.

1.1.2. Etapes de l’exécution de la dépense publique

L’exécution de la dépense publique s’effectue en quatre étapes distinctes. Les trois
premières étapes constituent la phase administrative. Il s’agit précisément de
l’engagement, de la liquidation et de l’ordonnancement. La dernière étape, celle de
paiement, constitue la phase comptable.

La séparation des opérations entre la phase administrative et la phase comptable a pour

fondement :

 Sur le plan financier : d’assurer la clarté et la précision des dépenses en

permettant d’en séparer nettement les diverses opérations ;

 Sur le plan juridique : de déterminer à partir de quel moment l’Etat est

juridiquement engagé ;

 Sur le plan administratif : d’établir la séparation des pouvoirs en confiant

chacune des phases à des autorités distinctes intervenant de manière indépendante.

De l’engagement
L’engagement d’une dépense publique revêt deux aspects : un aspect juridique et un
aspect comptable. L’engagement juridique d’une dépense consiste pour l’Ordonnateur
compétent ou son délégué à créer ou à constater à l’encontre du Trésor Public une
obligation de laquelle résultera une charge. L’engagement comptable de la dépense
publique consiste à affecter des crédits au paiement de la dépense.

Pr Dr JB
NSUAMI7
2
 Notes de cours 2013
L’engagement de la dépense doit être fait sous réserve du pouvoir de régulation des
crédits budgétaires de l’autorité ayant le budget dans ses attributions au moyen du Plan
d’Engagement Budgétaire (PEB).

Dès l’engagement comptable, des crédits budgétaires sont réservés au paiement de la

dépense qui a fait l’objet de l’engagement juridique.

Cette réservation de crédits interdit leur utilisation à d’autres fins sous peine de mettre en
péril l’engagement de l’Etat à payer ladite dépense. Cette affectation ou réservation de
crédits est un acte administratif de précaution opéré par l’Ordonnateur ou son délégué
pour l’Etat afin de s’assurer de la capacité de la puissance publique à payer la dépense le
moment venu.

L’engagement comptable d’une dépense publique se matérialise par la signature du Bon

d’Engagement (BDE) et il est confirmé par l’émission de la vignette d’engagement.

Un contrôle est effectué au moment de l’engagement comptable. Ce dernier s’articule sur

les éléments ci-après :

 la qualité de l’Ordonnateur ou de son délégué grâce aux informations contenues dans

le fichier, notamment la vérification des noms, du spécimen de sa signature ;

 la légalité ;

 la disponibilité des crédits vérifiée par rapport au plan d’engagement budgétaire et

au budget ;

 l’exactitude et la conformité de l’imputation budgétaire;

 les renseignements sur le fournisseur, notamment la raison sociale, les documents

commerciaux, l’attestation fiscale, l’affiliation à l’Institut National de Sécurité Sociale
(INSS), le Nouvel Identifiant Fiscal (NIF), les coordonnées bancaires, la caution bancaire
pour les marchés publics ;

 les prix pratiqués en comparaison avec les informations données par la mercuriale
des prix ;

Pr Dr JB
NSUAMI7
3
 Notes de cours 2013
 les avis de non objection de la DGCMP, l’acte d’approbation de l’autorité compétente
et le contrat de marché ;

 l’exactitude arithmétique des opérations;

 la vérification des pièces jointes au bon d’engagement (BDE).

A l’issue de ce contrôle, le Contrôleur Budgétaire peut approuver ou rejeter l’engagement.

Les motifs de rejet peuvent être notamment :

 l’Illégalité ;

 la mauvaise imputation

 l’indisponibilité des crédits par rapport au budget et/ou au PEB ;

 les calculs erronés ;

 le fournisseur non en règle;

 les prix excessifs ;

 le défaut de qualité de l’Ordonnateur ;

 le non respect des règles applicables aux marchés publics …

Pr Dr JB
NSUAMI7
4
 Notes de cours 2013

Modèle de Bon d’Engagement des Dépenses

REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
MINISTERE DU BUDGET
DIRECTION DU CONTRÔLE BUDGETAIRE

BON D'ENGAGEMENT BUDGETAIRE N° 059/2012

TYPE DE PROCEDURE SERVICE AUQUEL LA DEPENSE EST IMPUTE

1) Dépense standard ou hors marché
public……..…… X SECTEUR
2) Dépense par marché
public………………………….……. ……………………………………………...…………………………………………
3) Procédure
exceptionnelle…………………………………… Section: Fonctionnement
3a'-Dépense en
urgence……………………………...……….. Chapitre: Entretien
3b'-Dépense de la
dette…………………………….………….. Service ayant émis le Bon de commande
3c'-Charge
commune……………………………...…………….. Secrétariat Administratif
3d'-Dépense PPTE ou pro-
pauvre…………...……………. …………………………………….………………………………………………….
3a'-Dépense de
MAD………………………………….………….. …………………………………..……………………………………………………
Budget/ Nature de la
Exercice Grandes fonctions de Service emetteur dépense Numéro
Localisation
l'Etat projet
Section Chapître Article Littera Finan. Spécif.
1 2 5 7 1 0 0 3 5 1 5

DESCRIPTION DE LA DEPENSE: MONTANT 7000 FC

Budget/ Nature de la
Exercice Grandes fonctions de Service emetteur dépense Numéro
Localisation
l'Etat projet
Section Chapître Article Littera Finan. Spécif.

DESCRIPTION DE LA DEPENSE: Entretien bât

adm MONTANT 7 000,00

TOTAL 7 000,00
En lettres (TOTAL)…Francs congolais Sept mille
BENEFICIAIRE
1) FOURNISSEUR
Numéro d'identification
nationale………………………………………… Raison sociale ou nom………………………………………………….

Pr Dr JB
NSUAMI7
5
 Notes de cours 2013

Adresse……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….
N°
Compte…...……………………………………………………………………….. Banque……………………………………………………………………………………
2) COMPTABLE PUBLIC
Code……………………... Pour compte de……………………………………………………………..
Service ayant émis le bon d'engagement Visa du contrôleur affecté
Le Gestinnaire de crédit, soussigné: Le C.B.A. (Noms) : le Chef de secteur, NGELE BEFOFE MBOYO
1)
Nom du Secrétaire Administratif APPROUVE
NGELE BOKETE Théodore 2) REJETE Motif de rejet:…… ……….
………………………………………………………………………………………………..
Cachet Cachet
Fait à PENZELE, le 11/12/2012 Fait à PENZELE, le11/12/2012

Signature Signature

Pr Dr JB
NSUAMI7
6
 Notes de cours 2013
De la liquidation
La liquidation de la dépense publique a pour objet de vérifier la réalité de la dette et
d’arrêter le montant exact de la dépense. Il s’agit donc de deux opérations distinctes et
complémentaires : d’une part, la certification du service fait et, d’autre part, la
détermination du montant de la dépense. Elle est faite au vu des documents établissant les
droits acquis des créanciers.

La liquidation est effectuée par l’Ordonnateur ou son délégué. Elle est confirmée par
l’émission de la vignette de liquidation. A cet effet, cette liquidation doit être
impérativement soumise à l’approbation du Contrôleur Budgétaire pour le contrôle
requis.

Ce contrôle revient à vérifier la légalité et la régularité de la dépense en attestant :

 l’effectivité du service fait ;

 l’exactitude arithmétique du montant ;

 l’exactitude des éléments complémentaires (lettre de marché, procès-verbal de

réception et facture définitive).

A l’issue de ce contrôle, le Contrôleur Budgétaire peut accepter ou rejeter le dossier. Les

motifs de rejet peuvent être notamment :

 calculs erronés ;

 fournisseur non qualifié ou non en règle ;

 défaut de livraison ;

 prix excessifs ;

 défaut de qualité de l’Ordonnateur ;

 non respect des règles applicables aux marchés publics…

Pr Dr JB
NSUAMI7
7
 Notes de cours 2013
De l’ordonnancement
L’ordonnancement est l’acte administratif par lequel, conformément aux résultats de la
liquidation, l’ordre est donné par l’Ordonnateur compétent ou son délégué au Comptable
Public Assignataire de payer la dette de l’Etat. Il s’agit donc de la signature du titre de
paiement.

Du paiement
Le paiement est l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette. Sous réserve des exceptions
prévues par les lois et règlements, le paiement ne peut intervenir qu’à l’échéance de la
dette, après l’exécution du service. L’acte de paiement est l’unique étape de la phase
comptable d’exécution de la dépense. Matériellement, cette opération relève de la
compétence et de la responsabilité du Comptable Public Assignataire des dépenses.

Le contrôle effectué à ce niveau par le Comptable Public préalablement au paiement porte

notamment sur la vérification des éléments ci-après :

 la qualité de l’Ordonnateur ou son délégué ;

 l’assignation de la dépense ;

 la validité de la créance au regard de la production des pièces justificatives ;

 l’existence de l’intervention des contrôles préalables ;

 l’absence d’opposition ;

 les éléments garantissant le caractère libératoire du règlement de la dépense et de

l’observance des règles de prescription.

Il existe des cas de paiement dérogeant au principe de paiement de la dette à l’échéance.

A l’issue de ce contrôle, le Comptable Public peut accepter ou rejeter le dossier pour les
mêmes motifs que ceux évoqués précédemment.

Pr Dr JB
NSUAMI7
8
 Notes de cours 2013
Statistiques des dépenses ordonnancées au Secteur des
ELANGA, exercice 2012

Dépenses
Article Litera Libellé
Prévisions Ordonnancées
DEPENSES
DEPENSES COURANTES
Dépenses de personnel
Primes aux agents du secteur 203 946
Paiement messagers 166 800
Paiement juges 110 500
Paiement greffiers 60 000
Paiement percepteurs taxe vélo 20 000
Paiement état civil 270 000
Paiement gardien maison d'arrêt 50 000
Frais funéraire 4 000
Avance huissier 50 000
Déclaration des créances 35 000
DEPENSES DE FONCTIONNEMENT
Alimentation & accueil 700 000 53 300
Frais de restauration 20 000
Fourniture de bureau 258 326
Rétribution au CLD 60 000
Matériel de bureau 15 000
Impression plaque vélo et reproduction 31 000
Carburant 105 000
Soins médicaux 5 000
Entretien bâtiment administratif 40 000
Matériaux durables 65 000
DEPENSES D'INVESTISSEMENT 500 000
Construction Marché NTOMBA 20 000
Construction Tribunal BONGONDE DJOLE 25 000
Acquisition Terrain de culture 50 000
Constructions Tribunal EMBELE 27 500
TOTAL DEPENSES EXERCICE 2012 2 245 372

Pr Dr JB
NSUAMI7
9
 Notes de cours 2013

Illustration statistiques des dépenses payées, secteur

des ELANGA, exercice 2012

Dépenses
Article Litera Libellé
Prévisions Payées
DEPENSES
DEPENSES COURANTES
Dépenses de personnel
Primes aux agents du secteur 203 946
Paiement messagers 16 000
Paiement juges 110 500
Paiement greffiers 60 000
Paiement percepteurs taxe vélo 20 000
Paiement état civil 8 000
Paiement gardien maison d'arrêt 8 000
Frais funéraire 4 000
Avance huissier 2 000
Déclaration des créances 35 000
DEPENSES DE FONCTIONNEMENT
Alimentation & accueil 700 000 53 300
Frais de restauration 20 000
Fourniture de bureau 258 326
Rétribution au CLD 10 000
Matériel de bureau 15 000
Impression plaque vélo et reproduction 31 000
Carburant 105 000
Soins médicaux 5 000
Entretien bâtiment administratif 40 000
Matériaux durables 65 000
DEPENSES D'INVESTISSEMENT 500 000
Construction Marché NTOMBA 20 000
Construction Tribunal BONGONDE DJOLE 25 000
Acquisition Terrain de culture 50 000
Constructions Tribunal EMBELE 27 500
TOTAL DEPENSES EXERCICE 2012 1 692 572

Pr Dr JB
NSUAMI8
0
 Notes de cours 2013
1.1.3. Mouvements des crédits au cours de l’exécution de la dépense

Des mouvements des crédits (le virement et le transfert) peuvent intervenir en cours
d’exercice budgétaire et peuvent modifier la répartition des crédits ouverts pour les
programmes dûment créés.

Les virements de crédit peuvent être opérés à l’intérieur d’un programme entre les titres
de même source de financement, par arrêté du Ministre ayant le Budget dans ses
attributions, sur proposition de l’Ordonnateur concerné.

Les transferts des crédits peuvent être opérés entre les programmes d’un même ministère
ou d’une même institution. Ils concernent les titres de même nature repris dans chacun
des programmes. Ils peuvent aussi concerner les programmes des différents ministères et
institutions pour financer certaines actions d’un programme pour les titres de même
nature repris dans chacun des programmes. Les transferts sont effectués par le Décret du
Premier Ministre après avis préalable du Ministre ayant le Budget dans ses attributions et
sur proposition de l’Ordonnateur concerné.

Le Responsable du programme, avec l’appui du Fonctionnaire qualifié, analyse la

consommation des crédits budgétaires de l’Institution ou service par rapport au besoin de
dépenses à effectuer. Ils identifient les lignes en diminution des crédits et les lignes en
augmentation devant permettre la prise en charge de la nouvelle dépense à effectuer. Il
soumet un projet de décision et/ou de lettre demandant le virement ou le transfert des
crédits à l’Ordonnateur pour signature.

Le Ministre ayant le budget dans ses attributions transmet la lettre de demande de

virement ou transfert à la Direction de la Préparation et du Suivi du Budget (DPSB) pour la
préparation de l’arrêté de virement à la signature du Ministre ou du décret de transfert à
soumettre à la signature du Premier Ministre. La DPSB analyse la conformité du dossier en
vérifiant :

 le respect de la loi relative aux finances publiques et au budget de l’exercice

concerné ;

 la disponibilité des crédits suffisants dans les lignes en diminution conformément au

budget de l’exercice et éventuellement au PEB ;

Pr Dr JB
NSUAMI8
1
 Notes de cours 2013
 l’équilibre entre le montant total des crédits des lignes en diminution et celui des
lignes en augmentation, qui, du reste, doivent être égaux.

Le préposé de la DPSB, ayant l’habilitation dans la chaîne de la dépense, saisit dans la base
les modifications de dotations budgétaires concernées par le virement ou le transfert. Il
prépare alors l’attestation du projet d’arrêté de virement ou de décret de transfert qui est
signée conjointement par les Directeurs de la DPSB et de la Direction du Contrôle
Budgétaire (DCB). Le directeur de la DPSB valide ladite attestation. Il prépare le projet
d’arrêté de virement et du décret de transfert à soumettre au Ministre ayant le budget
dans ses attributions accompagné de l’attestation éditée par la chaine de la dépense.

Le Ministre ayant le budget dans ses attributions signe l’arrêté de virement et appose son
visa sur le projet de décret de transfert, le cas échéant. Il transmet le projet du décret au
Premier Ministre pour signature, le Conseil des Ministres entendu.

Après signature de l’arrêté de virement ou du décret de transfert, le directeur de la DPSB

valide définitivement le virement ou le transfert et édite l’attestation de virement ou de
transfert. La modification des dotations budgétaires est alors effectivement impactée dans
la chaine de la dépense. Il transfère à l’Ordonnateur l’arrêté ou le décret signé
accompagné de l’attestation définitive.

Aucun mouvement des crédits ne peut être effectué au profit d’un programme non prévu
au budget ni au profit d’un titre de dépenses du personnel à partir d’un autre titre.

1.1.4. Pièces Justificatives de la Dépense Publique

Les pièces justificatives de la dépense publique sont contenues dans un recueil appelé
Vade-mecum des pièces justificatives de la dépense publique. Ces dernières sont des
éléments constitutifs du dossier de dépenses à base desquels une fois engagée, la dépense
peut être liquidée, ordonnancée et payée.

Elles se présentent souvent sous forme de bon ou lettre de marché, de contrat, de facture,
d’une note à l’Ordonnateur, d’une liste de paie, d’une déclaration de créance, d’une
décision de restitution et de listings.

Pr Dr JB
NSUAMI8
2
 Notes de cours 2013

Intervenants dans la Chaine de la Dépense Publique

L’exécution de la dépense publique implique plusieurs intervenants représentant la
puissance publique et ce, de la préparation des dossiers des dépenses au paiement effectif
de la dette.

Ces intervenants sont regroupés en deux catégories :

 Intervenants impliqués directement dans la gestion quotidienne de la dépense

publique ; et

 Autres intervenants en charge du suivi de la dépense ou de la mise en œuvre du

système informatique.

Les intervenants sont astreints au devoir d’accréditation les uns envers les autres. Ils sont
expressément habilités d’exercer certains rôles dans la chaîne de la dépense publique.
Cette habilitation résulte de la nomination et de l’accréditation d'un intervenant
conformément aux lois et règlements. II est interdit à toute personne non habilitée
d'exercer un quelconque rôle dans la chaine de la dépense, sous peine des sanctions
prévues par la loi.

L’accréditation est l’obligation qui est faite à l’intervenant, selon son rôle, de notifier son
acte de nomination et de communiquer son spécimen de signature. L’accréditation
s’effectue par diligence de l’agent lui-même dès son installation.

1.1.5. Intervenants impliqués directement dans le circuit de la dépense

Les intervenants impliqués directement dans le circuit de la dépense ci-après exécutent
quotidiennement les opérations de l’exécution de la dépense. Il s’agit de :

 L’Ordonnateur ou ses délégués;

 Le Contrôleur Budgétaire ;

 Le Comptable Public assignataire;

 Les autres intervenants impliqués directement.

Pr Dr JB
NSUAMI8
3
 Notes de cours 2013
Ordonnateur ou ses délégués
L’Ordonnateur est le responsable d’institution, le ministre, le responsable d’organe,
l’échevin, le responsable de budget annexe ou les personnes déléguées par lui aux niveaux
central, provincial et local.

L’Ordonnateur a le pouvoir, dans la limite des crédits budgétaires qui lui sont accordés par
la loi de finances, l’édit budgétaire ou la décision budgétaire, d’engager, de liquider et
d’ordonnancer les dépenses nécessaires au fonctionnement de son institution, ministère,
service déconcentré, organe et service local ou budget annexe rattaché.

L’ordonnateur a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants de la

Chaine, particulièrement auprès du Contrôleur Budgétaire et du Comptable Public
Assignataire, à qui il communique son acte de nomination et le spécimen de sa signature.

Contrôleur Budgétaire
Le ministre ou l’échevin ayant le budget dans ses attributions est le contrôleur général du
budget du pouvoir central, de la province ou de l’ETD par le truchement des contrôleurs
budgétaires qu’il affecte auprès de chaque ordonnateur. Tout projet de loi, toute décision
ou convention quelconque pouvant avoir une répercussion immédiate ou future, tant sur
les recettes ou sur les dépenses ainsi que tout acte d’administration portant création
d’emploi, extension de cadre organique ou modification du statut pécuniaire des agents de
carrière de services publics du pouvoir central, de la province ou de l’ETD doivent être
soumis à l’avis préalable du Ministre ou de l’échevin ayant le budget dans ses attributions.

Les Contrôleurs Budgétaires assurent un contrôle administratif a priori des opérations

budgétaires d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement des dépenses de l’Etat.

Dans l’exercice de ses fonctions, le Contrôleur Budgétaire est tenu de refuser tout visa
lorsqu’à l’occasion de ses contrôles, il constate des irrégularités.

Dans le cas d’un rejet du dossier des dépenses, le Contrôleur Budgétaire ne peut en aucun
cas être sanctionné ou déplacé pour avoir refusé son visa. Toutefois, en cas de désaccord
persistant avec l’Ordonnateur auprès duquel il est rattaché, le Contrôleur Budgétaire en
réfère, selon le cas, au Ministre ou à l’échevin ayant le Budget dans ses attributions. Et il ne
peut être passé outre le refus de visa que sur autorisation motivée et écrite dudit Ministre
ou échevin.
Pr Dr JB
NSUAMI8
4
 Notes de cours 2013
Le contrôleur budgétaire a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants
de la chaîne, particulièrement auprès de l’Ordonnateur et du Comptable public
assignataire, à qui il présente sa commission d’affectation, son cachet et le spécimen de
sa signature.

Comptable Public
Conformément aux articles 109 et 208 de la Loi relative aux finances publiques, est
Comptable Public tout agent ayant qualité pour exécuter, au nom et pour compte du
Pouvoir Central, de la province ou de l’ETD, des opérations de recettes et de dépenses, de
maniement de fonds et de valeurs qu’il détient ainsi que les opérations se rapportant aux
biens publics.

Le Comptable Public est avant tout un Fonctionnaire qualifié et désigné par le Ministre du
Pouvoir Central ayant les Finances dans ses attributions. Le comptable public est habilité à
constater l’imputation définitive d’une opération de dépense.

Il est également tenu de refuser tout paiement lorsqu’à l’occasion de ses contrôles, il
constate des irrégularités. Dans ce cas, il est tenu d’adresser à l’Ordonnateur avec copie au
Ministre ou échevin en charge des Finances une déclaration écrite et motivée de son refus
de payer, accompagnée des pièces rejetées.

Le Comptable Public Assignataire a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des

intervenants de la chaîne, particulièrement auprès de l’Ordonnateur, du Contrôleur
Budgétaire, du Service du Trésor et de la Banque Centrale, à qui il présente son acte de
nomination, sa commission d’affectation, son cachet et le spécimen de sa signature.

Les contrôles effectués par le Comptable Public Assignataire portent exclusivement sur (i)
la qualité de l’Ordonnateur ou de son délégué, le visa du Contrôleur Budgétaire,
l’assignation de la dépense, la validité de la créance portant sur la justification du service
fait résultant de la certification délivrée par l’Ordonnateur ainsi que les pièces justificatives
produites, (ii) l’intervention préalable des contrôles, autorisations, approbations, avis ou
visas réglementaires, (iii) la production des justifications et, le cas échéant, du certificat de
prise en charge à l’inventaire, (iv) l’application des règles de prescription et de l’échéance,
(v) le caractère libératoire du paiement incluant le contrôle de l’existence éventuelle
d’oppositions notamment des saisies-arrêts ou des cessions.

Pr Dr JB
NSUAMI8
5
 Notes de cours 2013
Autres intervenants impliqués directement

1.1.6. Intervenants impliqués dans la passation des marchés publics

Dans le cadre de passation des marchés publics laquelle est règlementée par le décret
10/22 du 02 juin 2010 portant Manuel de Procédures de la loi relative aux marchés publics,
quatre types d’acteurs interviennent dans la passation des marchés publics. Ils sont
désignés comme services et autorités impliqués exceptionnellement dans la procédure de
passation des marchés publics. Il s’agit de :

 l’Autorité Contractante (Ordonnateur) dotée de la Cellule de Gestion des Projets et

des Marchés Publics (CGPMP) ;

 la Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics (DGCMP) ;

 l’Autorité Approbatrice Compétente ;

 l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP).

L’Autorité Contractante est toute personne morale de droit public ou personne morale de
droit privé ou son délégué, chargée de définir les projets publics du secteur sous sa
responsabilité, de les préparer et d’en planifier la réalisation suivant la procédure
d’attribution des marchés publics, d’en suivre et d’en contrôler l’exécution. Elle comprend
les institutions et organes du Pouvoir central (y compris ses services déconcentrés et ses
services auxiliaires), des Provinces et des ETD (y compris leurs services auxiliaires), des
établissements et entreprises publics ainsi que les sociétés commerciales où l’Etat est
majoritaire. L’Autorité Contractante est l’Ordonnateur. Elle dispose en son sein d’une
Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP).

La Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP) est chargée de la
conduite de l’ensemble de la procédure de gestion des projets et de passation des marchés
publics et de délégation de services publics. La CGPMP intervient dans le circuit de
l’exécution de la dépense comme un des services de l’Ordonnateur qui est l’Autorité
contractante. La CGPMP a comme attributions, notamment :

 L’élaboration du plan de passation des marchés ;

 La rédaction des appels d’offres et des termes de référence (TDR);

Pr Dr JB
NSUAMI8
6
 Notes de cours 2013
 La réception et l’analyse des offres ;

 La rédaction des projets de contrats, le cas échéant leurs avenants ;

 L’organisation et la direction de la réception des ouvrages, des fournitures et des

services faisant objet de marchés publics sanctionnées par l’établissement du procès-
verbal de réception.

La Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics (DGCMP) assure le contrôle a priori
de l’application de la règlementation des marchés publics et délégations de service public.
Dans le cadre de l’exécution de la dépense publique, elle est chargée notamment :

 D’émettre, en fonction de seuils, un avis de non objection sur les dossiers d’appel
d’offres avant le lancement de l’appel à la concurrence ;

 D’émettre, en fonction de seuils, un avis de non objection sur le rapport d’analyse

des offres avant l’attribution provisoire des marchés ;

 D’accorder aux Autorités contractantes toutes autorisations et dérogations prévues

dans la règlementation en vigueur.

L’Autorité Approbatrice est compétente dans l’approbation des marchés publics et

délégations de service public. L’acte d’approbation valide les marchés et leur confère le
caractère définitif et exigible. Au niveau du Pouvoir Central, l’autorité approbatrice des
marchés publics et délégations de service public est :

 le Premier Ministre pour tous les marchés conclus à l’issue des appels d’offres
internationaux et les marchés conclus par le Ministre ayant le budget dans ses
attributions ;

 le Ministre ayant le budget dans ses attributions, pour les marchés conclus à l’issue
des appels d’offres nationaux ;

 les Ministres de tutelle pour les marchés conclus, par les entreprises et
établissements publics, à l’issue des appels d’offres nationaux.

Pr Dr JB
NSUAMI8
7
 Notes de cours 2013
 Au niveau de la province et des ETD, les autorités compétentes d’approbation des
marchés publics et délégations de service public sont fixées par les édits provinciaux
organisant la passation des marchés publics de leurs ressorts, conformément à l’article 7
alinéa 2 du Décret n° 10/33 du 28 décembre 2010 fixant les modalités d’approbation des
marchés publics et délégations de service public.

L’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) a la mission d’assurer la régulation

du système de passation des marchés publics et des conventions de délégation de service
publics.

Les responsables de ces services ont le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des
intervenants de la chaîne, particulièrement auprès du Contrôleur Budgétaire et du
Comptable Public Assignataire, à qui ils communiquent les actes de leurs nominations et
les spécimens de leurs signatures.

1.1.7. Intervenants impliqués dans la Paie des agents de l’Etat

 Dans le cadre de la gestion du personnel de l’Etat, beaucoup d’acteurs sont impliqués
et agissent dans les phases administratives de cette gestion. Mais leurs actions sont
centralisées au niveau de la Direction de la Paie du Ministère ayant le budget dans ses
attributions.

Pour rappel, l’Ordonnateur reste le responsable de la gestion administrative du personnel

de l’Etat. A ce titre, il s’occupe des mouvements du personnel : recrutement, promotion,
mutation, rapatriement et séparation avec le personnel. Il assure donc l’engagement
juridique des dépenses de rémunération.

La Direction de la paie prépare les éléments nécessaires (les états liquidatifs consolidés) à
la liquidation définitive par l’Ordonnateur.

Service du Trésor
Le pouvoir de gestion de la trésorerie revient au Ministre ayant les Finances dans ses
attributions. De ce fait, il est le régulateur de la trésorerie. Le Ministre des Finances
délègue cette fonction à l’un des services relevant de son autorité. Ce service est alors
dénommé «Service du Trésor ».

Pr Dr JB
NSUAMI8
8
 Notes de cours 2013
Dans le circuit de l’exécution de la dépense, le Service du Trésor est le seul à donner l’ordre
à la Banque Centrale du Congo, Caissier de l’Etat, de mouvementer le Compte Général du
Trésor. Le Service du Trésor joue le rôle de régulation de la trésorerie et celui de
centralisation des ordonnances de paiements approuvées par les Comptables Publics.

Le responsable du Service du Trésor a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des

intervenants de la Chaîne, particulièrement auprès du Comptable public assignataire et de
la Banque Centrale du Congo, à qui il signale sa commission d’affectation, son cachet et le
spécimen de sa signature.

Régisseur d’avances
 Le Régisseur d’avances est un agent, placé sous l'autorité de l'Ordonnateur et sous la
responsabilité du Comptable Public Assignataire. Il est habilité à exécuter de manière
limitative et contrôlée, un certain nombre d'opérations en dépenses. Il est désigné par le
Ministre du Pouvoir Central ayant les finances dans ses attributions ou son délégué.

Le régisseur d’avances est soumis aux contrôles du Comptable Public assignataire auprès
duquel il est placé. Sans préjudices des sanctions pénales ou administratives, le Régisseur
d’avances est soumis aux mêmes obligations et assume les mêmes responsabilités qu’un
Comptable Public. Le Régisseur d’avances a l’obligation de procéder à une série de
contrôles avant d’effectuer le paiement. Ces contrôles portent notamment sur le caractère
libératoire de la dépense et la validité des pièces justificatives.

Après avoir exercé les contrôles mentionnés ci-dessus, le régisseur est en mesure de
déterminer si le paiement peut être effectué. Lorsque toutes les conditions réglementaires
sont remplies, le régisseur approuve et paie la dépense. Lorsque des irrégularités,
omissions ou erreurs sont constatées par le régisseur, celui-ci doit surseoir le paiement de
la dépense et renvoyer les pièces à l'ordonnateur pour correction.

Le Régisseur a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants de la

Chaine, particulièrement auprès de l’Ordonnateur, du Contrôleur Budgétaire, du Service
du Trésor et du Comptable public assignataire, à qui il présente son acte de nomination,
sa commission d’affectation, son cachet et le spécimen de sa signature.

Pr Dr JB
NSUAMI8
9
 Notes de cours 2013
Banque Centrale du Congo (BCC)
Conformément à la Constitution, la Banque Centrale du Congo joue le rôle de gardien des
fonds de l’Etat.

La Banque Centrale du Congo a pour mission, dans le cadre du circuit de l’exécution de la

dépense publique, d’approvisionner les comptes des Comptables Publics Assignataires sur
ordre du Service du Trésor.

Direction en charge du Contrôle Budgétaire

La Direction en charge du Contrôle Budgétaire assure la fonction de suivi journalier de
l’exécution des dépenses et des activités des Contrôleurs Budgétaires. Il s’agit
essentiellement des tâches suivantes :

 le suivi et l’évaluation des activités des Contrôleurs Budgétaires ;

 l’élaboration du Plan d’Engagement Budgétaire (PEB) cohérent au Plan de
Trésorerie (PTR) en tenant compte des priorités définies dans les Plans de
Passation des Marchés (PPM) ;
 l’élaboration des instructions relatives à l’exécution du budget de l’Etat, du Vade-
mecum des pièces justificatives des dépenses, …
 le suivi du respect des procédures et de la réglementation en vigueur ;
 la consolidation des comptabilités de tous les engagements des dépenses,
effectués au niveau des Ordonnateurs ainsi que l’analyse de leur rythme de
consommation des crédits budgétaires en vue d’une élaboration réaliste du plan
d’engagement budgétaire.
Etant donné que la phase administrative de la dépense est prise en charge par
l’Ordonnateur, les actes tels que la réception des dossiers de dépenses, la confirmation de
l’engagement ainsi que la validation de la liquidation de la dépense sont dorénavant
dévolues au Contrôleur Budgétaire affecté auprès de l’Ordonnateur.

Direction en charge du Suivi du Budget

La Direction en charge de la Préparation et du Suivi du Budget a la fonction de suivi des
opérations budgétaires. Il s'agit essentiellement d'un travail de consultation et d'analyse
des statistiques d’exécution des dépenses portant sur les étapes d’engagement, de
liquidation, d’ordonnancement et de paiement rapprochées à la dotation.

Pr Dr JB
NSUAMI9
0
 Notes de cours 2013
Cette direction publie mensuellement, trimestriellement et annuellement des états de
suivi budgétaire (ESB) sous différentes formes conformément à la nomenclature des
dépenses en vigueur ainsi qu’une note de synthèse sur la consommation des crédits.

Cette direction produit les statistiques de fluidité hebdomadaires, mensuelles et annuelles

dans chaque station et en fait rapport aux Ministres des Finances et du Budget.

Cette direction assure aussi l’opérationnalisation des mouvements des crédits en saisissant
les mouvements concernés dans la base des données et en produisant les projets d’arrêtés
de virement et les projets de décrets de transferts.

Direction en charge du Trésor

La Direction en charge du Trésor assure notamment les fonctions suivantes :

 Régulation de la trésorerie ;
 Production du PTR ;
 Suivi de la situation du compte général du trésor et ses sous-comptes ;
 Gestion de la liaison avec la Banque Centrale du Congo ;
 Tenue des statistiques des opérations financières résultant de ses relations avec
la BCC et les Comptables Publics Assignataires ;
 Consolidation des comptabilités de tous les ordonnancements des dépenses
effectuées au niveau des Ordonnateurs ainsi que l’analyse de leur besoin de
trésorerie en vue d’une élaboration réaliste du plan de trésorerie.

Direction en charge de la Comptabilité Publique

La Direction en charge de la Comptabilité Publique assure notamment la fonction de suivi
journalier de la tenue de la comptabilité des dépenses. Il s’agit essentiellement des tâches
suivantes :

 L’élaboration de la réglementation ;
 Le suivi et évaluation des activités des Comptables publics assignataires ;
 Le suivi du respect des procédures et de la réglementation en vigueur en matière
de tenue de la comptabilité publique;
 La centralisation des comptabilités budgétaires de tous les Comptables Publics
Assignataires ainsi que l’analyse des restes à payer (RAP) comptables.

Pr Dr JB
NSUAMI9
1
 Notes de cours 2013
Coordination Informatique Interministérielle
La Coordination Informatique Interministérielle exécute notamment les tâches qui lui sont
dévolues par la fonction d’administration des ressources informatiques de la chaîne de la
dépense, à savoir :

 le développement du réseau informatique national ;

 la gestion des bases de données, des applicatifs et des autres logiciels ;
 la validation des accréditations des utilisateurs de la chaîne en leur attribuant des
codes utilisateurs et des mots de passe reflétant leurs habilitations ;
 la prise en compte de nouveaux besoins des utilisateurs ;
 la maintenance des matériels informatiques, l’extension du réseau informatique
et des applicatifs ;
 la formation des utilisateurs.

Procédures et Circuit d’Exécution de la Dépense Publique

Le circuit de l’exécution de la dépense publique est le chemin fixé d’avance que doivent
parcourir tous les dossiers de dépenses, de l’imputation conforme à la loi des finances,
l’édit budgétaire et la décision budgétaire, à l’enregistrement dans le rapport d’exécution
budgétaire. C’est aussi une suite d'étapes à parcourir pour exécuter une dépense publique
dans le respect de la procédure.

De cette définition, on relève trois éléments essentiels :

 une suite d’étapes ou un chemin fixé d’avance, faisant allusion aux étapes
d’exécution de la dépense ;
 un ensemble d’acteurs interagissant dans le respect de la loi, faisant allusion aux
intervenants légaux et règlementaires ;
 une marche à suivre ou un ensemble de démarches à accomplir, donc des types
précis de procédure à suivre.

Une dépense publique peut être exécutée suivant deux catégories de procédures : les
procédures normales et les procédures d’exception.

Pr Dr JB
NSUAMI9
2
 Notes de cours 2013
1.1.8. Procédures normales
La procédure normale d’exécution de la dépense publique constitue la règle et commence
avec l’engagement juridique de la dépense publique sur demande formulée par le
responsable du Programme et s’achève avec le paiement effectué par le Comptable Public
Assignataire. Elle peut prendre deux formes, de manière exclusive, suivant les dispositions
légales et règlementaires. La procédure standard, comme son nom l’indique, est la règle
par excellence et concerne toute dépense. Par contre, les marchés publics par appels
d’offres ou par demandes de propositions doivent être exécutés suivant la procédure de
Marchés Publics.

1.1.9. Procédure standard

L’exécution de toute dépense publique est soumise à la procédure standard, sauf
exceptions prévues par les lois et les règlements en vigueur.

La Procédure standard est schématiquement exécutée suivant la figure 1. Dans les lignes
qui suivent, la procédure standard est présentée en mettant en exergue l’enchaînement
des étapes de l’exécution de la dépense, l’interaction des intervenants et la circulation des
pièces constitutives de la dépense publique.

Au niveau de l’Engagement

L’Ordonnateur décide de l’engagement juridique de la dépense sur base de la demande

préparée par le Responsable du Programme. Cette demande tient compte du Plan
d’Engagement Budgétaire (PEB) cohérent au Plan de Trésorerie (PTR) et des priorités
exprimées dans le Plan de Passation des Marchés (PPM). L’Ordonnateur transmet le
dossier au Fonctionnaire Qualifié ayant délégation de pouvoir en matière d’engagement
comptable de la dépense publique.

Le Fonctionnaire Qualifié prépare le dossier contenant les pièces justificatives prévues

dans le vade-mecum des pièces justificatives de la dépense publique. Il propose
l’engagement comptable de la dépense conformément au Plan d’Engagement Budgétaire
et procède à la saisie informatique des éléments constitutifs du Bon d’Engagement (BDE)
qui sera généré automatiquement.

L’Ordonnateur ou son délégué visualise sur l’écran les éléments constitutifs du BDE. Il
valide, édite et signe le BDE généré automatiquement. Il renvoie ensuite le dossier au

Pr Dr JB
NSUAMI9
3
 Notes de cours 2013
Fonctionnaire Qualifié pour la tenue de la comptabilité des engagements et la
transmission du dossier au Contrôleur Budgétaire.

Pr Dr JB
NSUAMI9
4
 Notes de cours 2013
Figure 1 : Circuit de l’Exécution de la Dépense en Procédure Standard

Pr Dr JB
NSUAMI9
5
 Notes de cours 2013
Le Contrôleur Budgétaire réceptionne et examine le dossier lui transmis par le
Fonctionnaire Qualifié, avec le BDE appuyé des pièces justificatives. Ainsi le
Contrôleur Budgétaire peut, à cet effet, obtenir communication de toutes les pièces
propres à justifier les engagements de dépenses et à éclairer sa décision.

Sur base des éléments lui transmis, le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles
sur pièces et/ou à l’écran suivant un certain nombre de critères. A l’issue de ces
contrôles, la dépense peut être acceptée ou rejetée.

En cas d’acceptation, le Contrôleur Budgétaire appose le visa (électronique et

manuel) d’approbation. Il édite le listing des engagements acceptés, le transmet à
l’Ordonnateur ou son délégué et réserve une copie à annexer au rapport journalier
destiné à la Direction du Contrôle Budgétaire. Le dossier est ensuite transmis à
l’Ordonnateur ou son délégué pour édition de la vignette d’engagement. Une copie
de cette vignette est transmise au bénéficiaire (Fournisseur ou Service).

En cas de rejet, le Contrôleur Budgétaire appose le Visa (électronique et manuel) de

rejet. Il édite le listing des engagements rejetés, le transmet à l’Ordonnateur ou son
délégué et réserve une copie à annexer au rapport journalier destiné à la Direction
du Contrôle budgétaire. Un code motif de rejet est introduit électroniquement dans
le dossier. Une lettre de rejet est automatiquement éditée.

Au niveau de la Liquidation

Le Bénéficiaire s’exécute par la livraison des biens commandés ou la prestation du

service demandé à l’exception des dépenses qui dérogent à la constatation préalable
du service fait (cas des missions, de la dette, des subventions, des avances, …)

La Cellule de Gestion des Projets et Marchés Publics (CGPMP), au niveau de

l’Ordonnateur, réceptionne les biens ou services demandés en vérifiant la conformité
avec la lettre de marché, puis celle de la facture définitive avec le BDE et les factures
pro-forma. Elle transmet à l’Ordonnateur les conclusions de ses vérifications.

Sur base des conclusions de la CGPMP, l’Ordonnateur ou son Délégué certifie la

facture définitive en y apposant la mention « service fait ». Il transmet la facture
définitive et le PV de réception au Fonctionnaire Qualifié.

Pr Dr JB
NSUAMI9
6
 Notes de cours 2013
Le Fonctionnaire Qualifié réunit les éléments de liquidation de la dépense sur base
des pièces renseignées dans le vade-mecum des pièces justificatives. Il enrichit le
dossier de la dépense en saisissant les informations complémentaires, en particulier :

 le numéro et la date de la facture définitive ;

 les références de la lettre de marché (date, numéro, objet, montant) ;
 les références du procès-verbal de réception.
Il soumet ensuite le dossier à la validation de l’Ordonnateur ou son délégué. Après
validation, ce dernier transmet le dossier au Contrôleur Budgétaire.

Sur base du dossier lui transmis, le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles. A
l’issue de ces contrôles, la liquidation peut être acceptée ou rejetée.

Lorsque ces différents contrôles s’avèrent concluants, le Contrôleur Budgétaire

appose le visa de certification de liquidation et renvoie le dossier à l’Ordonnateur ou
à son délégué.

L’Ordonnateur ou son délégué réceptionne le dossier approuvé par le Contrôleur

Budgétaire, édite et signe la vignette de liquidation.

Au niveau de l’Ordonnancement

A l’issue de la liquidation, le Fonctionnaire Qualifié prépare les éléments pour la

validation de l’ordonnancement. Pour ce faire, il vérifie la régularité formelle avant
ordonnancement. Il s’assure alors que le dossier est régulièrement engagé et liquidé,
mais il ne refait aucun contrôle précédemment effectué.

A l’issue de ce contrôle, le Fonctionnaire Qualifié prépare la proposition

d’ordonnancement en apprêtant les ordonnances de paiement destinées au
Comptable Public Assignataire de la dépense et les avis de paiement destinés aux
bénéficiaires (fournisseurs ou services) ainsi que les listings des ordonnancements et
transmet ensuite le dossier à l’Ordonnateur ou son délégué pour validation.

L’Ordonnateur ou son délégué valide, édite et signe les ordonnances et les avis de
paiement et transmet le dossier au Contrôleur Budgétaire.

Le Contrôleur Budgétaire contrôle la régularité de l’ensemble du dossier.

Pr Dr JB
NSUAMI9
7
 Notes de cours 2013
A l’issue de ce contrôle, le dossier de la dépense peut être rejeté ou accepté. Le
Contrôleur Budgétaire édite enfin les journaux des ordonnancements acceptés et
rejetés qu’il transmet à l’Ordonnateur avec copie desdits journaux à transmettre en
annexe de ses rapports journaliers à la Direction du Contrôle budgétaire. Il vise les
ordonnances de paiement et les avis de paiement.

L’Ordonnateur transmet le journal des ordonnancements acceptés accompagné des

ordonnances de paiement et du dossier physique au Comptable Public assignataire
pour la prise en charge de la dépense. Il transmet en outre les avis de paiement au
bénéficiaire pour le suivi du dossier auprès du Comptable Public assignataire.

Au niveau de Paiement

Le Comptable Public Assignataire réceptionne le dossier de la dépense accompagnée

des titres de paiement (Ordonnances de paiement) émis par l’Ordonnateur
compétent ou son délégué.

Avant le règlement de la dépense, le Comptable Public Assignataire procède aux

contrôles.

En cas d’acceptation du dossier, le Comptable Public Assignataire confirme le mode

de paiement et communique les ordonnances de paiement approuvées au Service
du Trésor.

En cas de rejet de titres pour non-conformité ou insuffisance d’informations (libellé

incorrect, adresse de paiement ou coordonnées bancaires non mentionnées), le
Comptable Public Assignataire renvoie le titre de paiement (Ordonnance de
paiement) accompagné du dossier physique à l’Ordonnateur pour correction.

Le Service du Trésor réceptionne les ordonnances de paiement acceptées par le

Comptable Public Assignataire. Il évalue les besoins de trésorerie de l’ensemble du
réseau des comptables. Sur base de la trésorerie disponible et de la programmation
du PTR, il procède à l’alimentation des comptes des Comptables Publics Assignataires
auprès de la BCC en fonction des besoins exprimés. A cet effet, il établit un ordre
d’approvisionnement des comptes (OAC) à destination de la BCC et en réserve une
copie aux Comptables Publics Assignataires.

Pr Dr JB
NSUAMI9
8
 Notes de cours 2013
Le Comptable Public Assignataire (CPA) organise par la suite le règlement de la
dépense suivant les modalités définies dans l’ordonnance de paiement.

Avant paiement au bénéficiaire, le CPA procède à certaines vérifications. Il s’assure

qu’il n’y a pas d’actions visant à arrêter le paiement sinon il est tenu de reverser les
fonds au Trésor public dans le délai légal. Il s’assure également que le paiement est à
effectuer en faveur du véritable bénéficiaire ou de son représentant qualifié.

Le Comptable Public Assignataire règle le paiement par voie de virement bancaire ou

en espèces suivant le mode de paiement indiqué sur l’ordonnance de paiement dans
le respect des lois et règlements en vigueur. S’agissant du paiement par voie de
virement bancaire, il établit un ordre de virement (OV) adressé à la BCC. Par contre, il
paie le bénéficiaire en espèces après avoir retiré les fonds au guichet de la BCC au
moyen de chèque-guichet.

Le Comptable Public Assignataire passe les écritures comptables sur base de

l’ordonnance de paiement, l’ordre d’approvisionnement des comptes, l’ordre de
virement, bon de caisse ou chèque-guichet. Il conserve les pièces justificatives.

Après décaissement des fonds par alimentation du Compte du Comptable Public

assignataire ou à son guichet, la Banque Centrale édite et renvoie électroniquement
au Service Régulateur de Trésorerie ainsi qu’au Comptable Public Assignataire,
chacun en ce qui le concerne, les avis de débit et les autres états prescrits dans la
Convention du Caissier de l’Etat, notamment le journal des opérations comptabilisées
et les états de décaissement.

Après le décaissement par la Banque Centrale du Congo et la réception des avis de

débit, le Service Régulateur de Trésorerie met à jour :

 Le fichier des paiements par la réception des avis de débits;

 Le fichier des restes à payer comptables ;
 La différence entre les ordonnancements validés par le Comptable Public
assignataire et ceux transférés à la Banque Centrale du Congo.

 En ce qui concerne la dette publique, la Direction Générale de la Dette

Publique (DGDP) en tant que Responsable de Programme en matière de gestion de la

Pr Dr JB
NSUAMI9
9
 Notes de cours 2013
dette publique prépare trimestriellement le dossier de la dépense qui comprend
notamment les noms des créanciers ainsi que leurs échéances de paiement. Elle
transmet ledit dossier à l’Ordonnateur ou son délégué pour engagement, liquidation
et ordonnancement.

 S’agissant du transfert aux provinces au titre d’allocation de 40% des recettes

à caractère national, de la Caisse Nationale de Péréquation (CNP) ou tout autre
transfert, le Ministre ayant le budget dans ses attributions en est l’Ordonnateur. A ce
titre, il engage, liquide et ordonnance conformément à la procédure standard ci-haut
décrite. Quant à la phase de paiement, le Comptable Public assigné au Ministre ayant
les finances dans ses attributions en est le Comptable Public Assignataire. Une fois
son compte alimenté, le Comptable Public Assignataire établit un ordre de virement
en faveur des Comptables Publics des provinces.

 Quant aux charges communes, conformément aux articles 105 et 206 de la loi
n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, le Ministre ou Echevin
ayant le budget dans ses attributions en est l’Ordonnateur.

Procédure de Marché Public

La procédure des dépenses par marché public est exécutée conformément au manuel
des procédures de la loi relative aux marchés publics tels définis dans le décret
n°10/22 du 02 juin 2010.

Les marchés publics sont passés par appel d’offres. Ils peuvent exceptionnellement
être attribués par la procédure de gré à gré dans les conditions définies aux articles
40, 41, 42 et 43 de la loi n°10/010 du 27 avril 2010 relative aux marchés publics.

L’appel d’offres est la procédure par laquelle l’Autorité contractante (l’Ordonnateur)

choisit sans négociation avec les candidats l’offre la plus avantageuse
économiquement, évaluée sur la base des critères objectifs préalablement portés à la
connaissance des candidats et exprimée en terme monétaire. L’appel d’offre est
selon le cas ouvert, restreint ou sur concours. Suivant le seuil d’appel d’offres, celui-ci
peut être fait au niveau international, national ou par demande de cotation.

En cas de demande de cotation pour le marché dont le montant est inférieur aux
seuils d’appels d’offres. On applique les règles de bonne gestion de la commande
Pr Dr JB
NSUAMI1
00
 Notes de cours 2013
publique, notamment (1) la mise en concurrence d’au moins trois fournisseurs ou
prestataires ayant les capacités techniques, financières et juridiques requises, en
sollicitant simultanément par écrit, leur prix et en définissant la nature et les
spécifications techniques de travaux, fournitures ou services recherchés et (2)
l’attribution des marchés aux candidats présentant l’offre conforme aux
spécifications techniques, évaluée la moins disante, attestée par un Procès-verbal
d’attribution provisoire.

Il est à noter que le recours au marché de gré à gré qui constitue une exception à la
règle édictée est conditionné par l’autorisation spéciale de la DGCMP.

Dans le cas de la demande de cotation et de marché de gré à gré, l’exécution de la

dépense se fait suivant la procédure standard ci-haut décrite. Tandis que dans le cas
d’appel d’offres, la procédure décrite dans les lignes qui suivent s’applique sur
l’exécution de la dépense.

La Procédure de Marché Public est schématiquement exécutée suivant la figure 2 du

présent manuel. Dans les lignes qui suivent, le circuit de la dépense est présenté en
mettant en exergue l’enchaînement des étapes de l’exécution de cette dépense.

Au niveau de l’Engagement

Dans le cadre de la mise en œuvre du Plan de Passation des Marchés (PPM)

préalablement approuvé par la Direction de Contrôle des Marchés Publics (DGCMP)
et publié dans le site de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP), la
Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP) prépare le Dossier
d’Appel d’Offre (DAO) ou la Demande de Proposition (DP), avec l’appui du
Responsable du Programme conformément au Plan d’Engagement Budgétaire (PEB)
respectant le Plan de Trésorerie (PTR), et le transmet à la DGCMP pour Avis de Non
Objection.

La DGCMP procède au contrôle du DAO dans le délai prescrit par la loi relative aux
marchés publics pour accorder l’Avis de Non Objection (ANO). Le contrôle a priori
porte sur :

 La procédure de passation et d’attribution des marchés publics et de délégation

des services publics ;
Pr Dr JB
NSUAMI1
01
 Notes de cours 2013
 Le respect des seuils de passation des marchés publics ;
En cas d’accord de l’ANO, la DGCMP transmet le DAO à l’Ordonnateur pour la suite
des opérations. Dans le cas contraire, le DAO est renvoyé à la CGPMP, via
l’Ordonnateur, pour correction.

L’Ordonnateur transmet le DAO portant l’ANO respectivement à l’ARMP pour sa

publication et à la CGPMP pour l’organisation de la mise en concurrence des
candidats et éventuellement
Encadré n°1 : NOUVELLES DISPOSITIONS LEGALES ET REGLEMENTAIRES EN MATIERE DE
pour la préparation de l’analyse PASSATION DES MARCHES PUBLICS

des offres.
La CGPMP procède à l’ouverture
des offres et à l’élaboration du
rapport d’analyse des offres dans
le délai règlementaire. Elle
transmet ledit rapport à la
Par Marché Public, il faut entendre un contrat conclu par écrit à titre onéreux entre l’Autorité
Contractante et des opérateurs économiques publics ou privés et ayant pour objet l’exécution
des travaux, la fourniture des biens ou la prestation des services. Dans le cadre du Présent
Manuel, l’Autorité Contractante correspond à l’Ordonnateur, La gestion des projets et la
passation des marchés publics sont assurées par l’Autorité Contractante qui dispose en son sein
d’une Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP) et de délégations de
service public.
Le contrôle à priori, assuré par la Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics
(DGCMP), porte sur le respect par les Autorités Contractantes des procédures de passation des
marchés et de délégations de service public. Ce contrôle s’effectue par des avis de non
objection, des autorisations et dérogations nécessaires. La régulation des marchés publics est
assurée par l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) chargée notamment du
contrôle à posteriori des Marchés Publics, de délégations de service public et de l’audit.

DGCMP en vue de requérir son Les Procédures de Passation des Marchés Publics
En cas de demande de cotation pour le marché dont le montant est inférieur aux seuils d’appels
ANO. En cas d’avis favorable, d’offres fixés à l’article 37 du Décret n°10/22 du 02 juin 2010 portant sur le Manuel des
procédures, on applique les règles de bonne gestion de la commande publique, notamment : (1)
l’ANO est retourné à l’Autorité la mise en concurrence d’au moins trois fournisseurs et (2) la prise en compte du moins disant
attestée par un PV d’attribution provisoire.
contractante, qui est Plan de Passation des Marchés
l’Ordonnateur. Au début de l’exercice budgétaire, la CGPMP prépare le Plan annuel de Passation des
Marchés (PPM) suivant les directives de l’Autorité contractante et les besoins exprimés par les
responsables des programmes. La CGPMP soumet ensuite le PPM à l’Autorité Contractante
pour signature.
L’Ordonnateur transmet le
Après signature, l’Autorité Contractante soumet le PPM à la DGCMP pour Avis de Non
dossier de la dépense, Objection (ANO). La DGCMP est tenue de réserver systématiquement copie à l’ARMP de toutes
les demandes de non objection et d’autorisation spéciale ou de dérogation reçues des Autorités
notamment le rapport d’analyse Contractantes et les suites y réservées dans le délai règlementaire. En cas d’avis favorable, elle
retourne le PPM à l’Autorité Contractante pour la continuation de la procédure et pour la
des offres avec l’ANO de la publication dans le site internet de l’ARMP.
Dossier d’Appel d’Offres
DGCMP au Fonctionnaire qualifié
Une fois le PPM publié, l’Autorité Contractante transmet ensuite l’ANO à la CGPMP pour la
ayant délégation de pouvoir en préparation du dossier de marché. Dans le cadre de la mise en œuvre du Plan de Passation des
Marchés ainsi approuvé et publié, la CGPMP confectionne alors des Dossiers d’Appel d’Offres
matière d’engagement (DAO) ou des Demandes de Proposition (DP) qu’elle soumet à la DGCMP qui procède
systématiquement à une revue préalable des dossiers d’appel à la concurrence des marchés
publics et des délégations de services publics dans le délai règlementaire. Une fois l’ANO
comptable de la dépense accordé, la DGCMP le transmet à l’Autorité contractante qui le fait parvenir ensuite à la
CGPMP en vue d’organiser la mise en concurrence des candidats.
publique.
L’Autorité contractante procède a la publication de la DAO dans le délai règlementaire sous
peine de nullité de la procédure, sauf en cas d’urgence dûment motivé et après autorisation
spéciale de la DGCMP.
Le Fonctionnaire Qualifié prépare
Apres analyse des offres par la CGPMP, l’Autorité contractante transmet, dans le délai
le dossier conformément au règlementaire, le rapport d’analyse des offres à la DGCMP en vue de requérir l’ANO. En cas
d’avis favorable, l’ANO est retourné à l’Autorité contractante. L’Autorité contractante attribue
rapport d’analyse des offres et au provisoirement le marché et notifie les soumissionnaires dont les offres n’étaient pas retenues.
Elle transmet ensuite le dossier auprès de l’Autorité approbatrice compétente.
vade-mecum des pièces Approbation du Marché
L’Autorité approbatrice compétente approuve la décision d’attribution du marché prise par
l’Autorité contractante postérieurement à l’avis favorable de la DGCMP. L’approbation
Pr Dr JB confère donc un caractère définitif et exécutoire au marché. Les autorités approbatrices
compétentes sont : (1) le Premier Ministre pour les appels d’offres internationaux et les
NSUAMI1 marchés du Ministère du Budget, (2) le Ministre en charge du Budget pour les appels d’offres
nationaux et (3) les Ordonnateurs pour les marchés conclus par les entreprises et les
02 établissements publics sous leur tutelle et à l’issue des appels d’offre nationaux. Elle notifie sa
décision à l’Autorité contractante et au soumissionnaire dans le délai. Ce dernier présente sa
garantie de bonne exécution qui marque le début de l’exécution du marché.
Marché de gré à gré
Quant aux marchés de gré à gré, l’autorisation spéciale de la DGCMP est requise. Le marché
 Notes de cours 2013
justificatives de la dépense publique. Il propose l’engagement comptable de la
dépense conformément au Plan d’Engagement Budgétaire et procède à la saisie
informatique des éléments constitutifs du Bon d’Engagement (BDE) et de la décision
provisoire d’attribution du marché qui seront générés automatiquement.

L’Ordonnateur visualise sur l’écran les éléments constitutifs du BDE et de la décision

provisoire d’attribution du marché. Il valide, édite et signe la décision d’attribution
provisoire générée automatiquement qu’il communique au candidat dont l’offre est
retenue, publie l’avis provisoire d’attribution sur le site internet de l’ARMP et informe
les fournisseurs non retenus des raisons de leur rejet.

Il soumet sa décision d’attribution provisoire du marché ainsi que le procès-verbal de

la commission de passation des marchés publics, tous les avis favorables ou
l’autorisation spéciale de la DGCMP, les documents administratifs du soumissionnaire
et la pièce justifiant la disponibilité des crédits budgétaires à l’Autorité Approbatrice
compétente.

L’Autorité Approbatrice compétente procède au contrôle de la décision d’attribution

provisoire en fonction des pièces justificatives de la dépense et des ANO de la
DGCMP sur l’ensemble des étapes précédentes. Si le contrôle est concluant, elle
transmet son approbation à l’Ordonnateur dans le délai prescrit.

Dans ce cas, l’ordonnateur signe la lettre de marché à transmettre au fournisseur ou

prestataire des services, et valide, édite et signe le BDE.

Il renvoie ensuite le dossier au Fonctionnaire Qualifié pour la tenue de la comptabilité

des engagements et la transmission du dossier au Contrôleur Budgétaire.

Le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles du dossier sur pièces et à l’écran. A

l’issue de ces contrôles, la dépense peut être acceptée ou rejetée.

En cas d’acceptation, le Contrôleur Budgétaire appose le Visa d’engagement sur le

BDE. Il édite le listing des engagements acceptés et le transmet à l’Ordonnateur avec
copie desdits listings à transmettre en annexe de ses rapports journaliers à la
Direction du Contrôle budgétaire. Le dossier est ensuite transmis à l’Ordonnateur
pour édition de la vignette d’engagement.

Pr Dr JB
NSUAMI1
03
 Notes de cours 2013
En cas de rejet, le Contrôleur Budgétaire appose le Visa de rejet sur le BDE. Il édite le
listing des engagements rejetés et les transmets à l’Ordonnateur un code motif est
introduit électroniquement dans le dossier. Une lettre de rejet est automatiquement
éditée.

L’ordonnateur édite la vignette d’engagement en prenant soin de transmettre une

copie au Bénéficiaire (Fournisseur) accompagnée de la notification d’attribution
définitive des marchés et de la lettre de marché

Au niveau de la Liquidation

Au vu de la commande passée, le Bénéficiaire (Fournisseur) s’exécute en livrant les

biens commandés ou en fournissant le service demandé.

La Cellule de Gestion des Projets et Marchés Publics (CGPMP), au niveau de

l’Ordonnateur, vérifie la conformité de la livraison avec le DAO, puis celle de la
facture définitive avec le BDE et les factures pro-forma. Et elle transmet à
l’Ordonnateur les conclusions de ses vérifications.

Le dossier de dépense comprenant les éléments complémentaires produits par la

CGPMP poursuit le processus de la même manière que la procédure standard.

Au niveau de l’Ordonnancement

A l’issue de la liquidation, le dossier de dépense poursuit le processus de la même

manière que la procédure standard.

Au niveau de Paiement

Le Comptable Public assignataire réceptionne électroniquement et physiquement la

dépense accompagnée des titres de paiement (Ordonnances de paiement) émis par
l’Ordonnateur compétent.

Avec le dossier de dépense, le Comptable Public Assignataire poursuit le processus de

la même manière que dans la procédure standard.

Avec le dossier de dépense, le Service du Trésor poursuit le processus de la même

manière que dans la procédure standard.

Pr Dr JB
NSUAMI1
04
 Notes de cours 2013
Avec le dossier de dépense, la Banque Centrale du Congo procède de la même
manière que dans la procédure standard.

Figure 2 : Circuit de l’Exécution de la Dépense en Procédure des Dépenses par

Marché Public

Pr Dr JB
NSUAMI1
05
 Notes de cours 2013
1.2. Procédures d’Exception dans le Circuit de la Dépense Publique
La procédure d’exception est celle qui déroge à la procédure normale. Elle s’applique
à des dépenses de nature particulière ou celles qui nécessitent une réalisation
simultanée des étapes d’engagement, de liquidation ou d’ordonnancement.

Il s’agit de :

 la Procédure de la Paie des Agents de l’Etat ;

 la Procédure de Régie d’avance ;
 la Procédure de Régularisation.

Procédure de la Paie des Agents de l’Etat

La Procédure de la Paie des Agents de l’Etat est une procédure d’exception du fait
qu’elle concerne une nature de dépense publique spécifique « la Rémunération » et
nécessite une réalisation simultanée des étapes d’engagement et de liquidation.

La Procédure de la Paie des Agents de l’Etat est schématiquement exécutée suivant la

figure 3 qui met en exergue l’enchaînement des étapes, l’interaction des
intervenants et la circulation de pièces constitutives du dossier de la dépense
publique.

Il est à signaler qu’à ce jour, une partie des données des rémunérations est traitée
par la Procédure Transitoire Simplifiée (PTS) qui est un programme de réforme du
système de paie des agents et fonctionnaires de l’Etat. Ce système, à terme, prendra
en charge toutes les rémunérations quelle que soit la catégorie du personnel
concerné.

Au niveau de l’Engagement et de la liquidation

L’engagement juridique de la dépense des rémunérations s’effectue au niveau des

services de l’Ordonnateur. Ils communiquent trimestriellement à la Direction de la
Paie du Ministère en charge du Budget les mouvements du personnel.

L’engagement comptable est directement effectué lors de la liquidation de la paie.

Pr Dr JB
NSUAMI1
06
 Notes de cours 2013
A partir des mouvements du personnel communiqués par les Services de
l’Ordonnateur, la Direction de la Paie calcule la paie des agents et établit les états
liquidatifs, les listings, les bulletins individuels de paie ainsi que le BDE.

Ce calcul se fait à l’aide notamment du logiciel de la PTS et sur base des effectifs et
barèmes en vigueur, en tenant compte spécifiquement de la grille d’équivalences
salariales des fonctions entre les membres de différentes institutions publiques. Cette
opération est strictement nominative.

Les états liquidatifs, les listings, les bulletins de paie ainsi que le BDE sont soumis à
l’approbation de l’Ordonnateur ou son délégué. Ce dernier valide les éléments de la
paie et signe les états liquidatifs et les listings de paie. Il transmet le dossier de la paie
au Fonctionnaire Qualifié pour la préparation de l’ordonnancement.

Pr Dr JB
NSUAMI1
07
 Notes de cours 2013
Figure 3 : Circuit de l’Exécution de la Dépense en Procédure de la Paie des Agents de l’Etat

Pr Dr JB
NSUAMI1
08
 Notes de cours 2013

Au niveau de l’ordonnancement

Le Fonctionnaire Qualifié prépare ensuite la proposition d’ordonnancement en

éditant les ordonnances de paiement destinées au Service du Trésor et les avis de
paiement destinés au Comptable Public Assignataire à soumettre à l’Ordonnateur.

Le Fonctionnaire Qualifié soumet le dossier à la validation de l’Ordonnateur. Ce

dernier valide et signe les ordonnances de paiement et avis de paiement et transmet
le dossier au Contrôleur Budgétaire.

Sur base du dossier lui transmis, le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles de
la régularité de l’ensemble du dossier.

A l’issue de ce contrôle, le dossier de la dépense peut être accepté ou rejeté. Le

Contrôleur Budgétaire édite enfin les journaux des ordonnancements acceptés et
rejetés qu’il transmet à l’Ordonnateur avec copie desdits journaux à transmettre en
annexe de ses rapports journaliers à la Direction en charge du Contrôle budgétaire. Il
vise les ordonnances de paiement et les avis de paiement.

L’Ordonnateur ou son délégué transmet le dossier de la paie accompagné des

ordonnances de paiement et des avis de paiement au Comptable Public Assignataire
pour la paie effective.

Au niveau du Paiement

Le Comptable Public assignataire réceptionne électroniquement et physiquement la

dépense accompagnée des titres de paiement (Ordonnances de paiement) émis par
l’Ordonnateur compétent.

Avec le dossier de dépense, le Comptable Public Assignataire poursuit le processus de

la même manière que la procédure standard.

Avec le dossier de dépense, le Service du Trésor poursuit le processus de la même

manière que dans la procédure standard.

Avec le dossier de dépense, la Banque Centrale du Congo procède de la même

manière que dans la procédure standard.

Pr Dr JB
NSUAMI1
09
 Notes de cours 2013
Le CPA procède à la remise aux bénéficiaires, agents de l’Etat, les bulletins individuels
de paie. Il organise par la suite la paie effective des agents de l’Etat suivant les
modalités en vigueur.

Procédure des Régies d’Avance

La procédure des régies d’avances est une procédure particulière instituée par les
règlements, notamment le RGCP, et constitue une exception à la procédure normale
des dépenses publiques. La régie d'avances permet le paiement immédiat de la
dépense publique, dès le service fait, pour des opérations simples et répétitives. Elle
est à l’origine des caisses ouvertes auprès de différentes institutions et ministères
pour le paiement rapide des dépenses limitativement énumérées dans la circulaire du
Ministre ayant le budget dans ses attributions portant instructions spécifiques aux
régies d’avances de l’Etat.

Les dépenses dont il est question dans la régie d’avances comprennent notamment :

 des dépenses des petits matériels ;

 de la rémunération du personnel contractuel payés sur une base horaire ou à la
vacation ;
 des secours urgents et exceptionnels;
 des frais de mission ou des avances sur frais de mission ;
 du traitement ou salaire des personnels qui entrent au service de l’administration
ou la quitte en cours de mois.
La Procédure de la Régie d’avances est schématiquement exécutée suivant la figure 4
qui met en exergue l’enchaînement des étapes, l’interaction des intervenants et la
circulation de pièces constitutives du dossier de la dépense publique.

Au niveau de l’Engagement

Au début de l’exercice budgétaire, le Ministre ayant le Budget dans ses attributions,

sur proposition de l’Ordonnateur et sur base des imputations précises, prend la
circulaire d’attribution des régies aux services de l’Etat. Ladite circulaire identifie les
lignes budgétaires à exécuter par régie d’avance et les imputations précises à
utiliser dans la demande d’avances de fonds, la fréquence de renouvellement ainsi
que le montant de ces avances de fonds.

Pr Dr JB
NSUAMI1
10
 Notes de cours 2013
Le recours à la Procédure de Régie d’avances peut se faire en suivant les trois cas de
figure ci-après :

 la première demande des fonds par régie d’avances ;

 le renouvellement de l’avance des fonds ;
 la modification du montant d’avance des fonds par régie accordée par le Ministre
ayant le Budget dans ses attributions, sur demande de l’Ordonnateur.
Dans le cas de la première demande des fonds par régie d’avances, l’Ordonnateur
décide de l’exécution de la dépense sur base de l’état des besoins préparé par le
Responsable du Programme conformément à la circulaire d’attribution des régies aux
services de l’Etat.

Dans le cas de renouvellement de l’avance des fonds par régie accordée,

l’Ordonnateur décide de l’exécution de la dépense sur base du projet d’utilisation
des fonds préparé par le Responsable du Programme à la hauteur du montant total
des justificatifs fournis par le Régisseur et approuvés par le Comptable Public
Assignataire et conformément à la circulaire d’attribution des régies aux services de
l’Etat.

Dans le cas de la modification du montant d’avance des fonds par régie,

l’Ordonnateur saisit, au préalable, le Ministre ayant le Budget dans ses attributions,
sur base d’un nouvel état des besoins préparé par le Responsable du Programme. Si
le Ministre du Budget marque son accord, il prend une nouvelle circulaire modifiant
la première à due concurrence.

Pr Dr JB
NSUAMI1
11
 Notes de cours 2013
Figure 4 : Circuit de l’Exécution de la Dépense en Procédure par Régie d’Avance

Pr Dr JB
NSUAMI1
12
 Notes de cours 2013
Le Fonctionnaire Qualifié prépare le dossier à l’appui de l’état des besoins ou du
projet d’utilisation des fonds. Il propose l’engagement comptable de la dépense et
procède à la saisie des éléments constitutifs du Bon D’Engagement (BDE).

Au niveau de la liquidation et de l’ordonnancement

De même, le Fonctionnaire Qualifié prépare la proposition d’ordonnancement en

apprêtant les ordonnances de paiement destinées au Comptable Public Assignataire
de la dépense et les avis de paiement destinés aux Régisseurs ainsi que les listings des
ordonnancements et transmet ensuite le dossier auprès de l’Ordonnateur pour
validation.

L’Ordonnateur valide et signe le BDE, les ordonnances et les avis de paiement. Il

renvoie ensuite le dossier au Fonctionnaire Qualifié pour la mise à jour de la
comptabilité des engagements, des liquidations et des ordonnancements et la
transmission du dossier au Contrôleur Budgétaire.

Après vérification, le Contrôleur Budgétaire appose son visa qui est à la fois un visa
d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement. Le contrôle revient notamment
à vérifier la conformité avec la circulaire du Ministre du Budget et avec l’état des
besoins ou le projet d’utilisation des fonds et la disponibilité des crédits budgétaires.

A l’issue de ce contrôle, le dossier des dépenses peut être accepté ou rejeté. Le

Contrôleur Budgétaire édite enfin les journaux des engagements, des liquidations et
des ordonnancements acceptés et rejetés qu’il transmet à l’Ordonnateur avec copie
desdits journaux à transmettre en annexe de ses rapports journaliers à la Direction du
Contrôle budgétaire. Il vise les ordonnances de paiement et les avis de paiement.

Si, pour une raison ou une autre, l’exécution des dépenses par régie d’avances (DRA)
pourrait provoquer un dépassement des crédits sur l’une ou l’autre ligne budgétaire,
l’Ordonnateur est tenu de solliciter a priori un virement ou un transfert des crédits
selon le cas conformément à la procédure légale. Le cas contraire, le dossier d’une
régie d’avance est à rejeter d’office par le Contrôleur Budgétaire.

Au cas où une dépense par régie d’avance n’est pas totalement justifiée par la
procédure de régularisation, le Contrôleur Budgétaire refuse d’apposer son visa sur

Pr Dr JB
NSUAMI1
13
 Notes de cours 2013
tout autre dossier de demande de renouvellement de régie d’avance initiée par la
suite.

L’Ordonnateur transmet le journal des ordonnancements acceptés accompagné des

ordonnances de paiement et du dossier de la dépense au Comptable Public
Assignataire pour la prise en charge de la dépense. Il transmet en outre les avis de
paiement au Régisseur pour le suivi du dossier auprès du Comptable Public
Assignataire.

Au niveau de Paiement

Le Comptable Public assignataire réceptionne le dossier de la dépense accompagné

des titres de paiement (ordonnances de paiement) émis par l’Ordonnateur
compétent.

Avant le règlement de la dépense, le Comptable Public assignataire procède à une

série des contrôles suivant les critères légaux. Le Comptable public Assignataire a
aussi le devoir de contrôler si les régularisations ont été faites pour la précédente
avance. Le cas échéant, il renvoie le dossier à l’Ordonnateur pour non respect de la
procédure de Régie d’avances.

En cas d’acceptation du dossier, le Comptable Public assignataire confirme le mode

de paiement et communique les Ordonnances de paiement approuvées par le Service
du Trésor.

En cas de rejet de titres pour non conformité ou insuffisance d’informations (libellé

incorrect, adresse de paiement ou coordonnées bancaires non mentionnées), le
Comptable Public Assignataire renvoie le titre de paiement (ordonnance de
paiement) accompagné du dossier à l’Ordonnateur pour correction.

Les Service du Trésor réceptionne l’ordonnance de paiement acceptée par le

Comptable Public assignataire et édite deux titres : l’ordonnance de paiement
adressé au Comptable Public Assignataire de la dépense pour la mise en paiement et
l’Ordre de Paiement Informatisé (OPI) adressé à la Banque Centrale du Congo pour
l’alimentation du Compte du Comptable Public Assignataire domicilié auprès d’une
institution bancaire.

Pr Dr JB
NSUAMI1
14
 Notes de cours 2013
Le Comptable Public Assignataire organise par la suite le règlement de la dépense
suivant les modalités définies dans l’ordonnance de paiement au profit du Régisseur.

Avec les fonds mis à sa disposition, le régisseur d'avances reçoit les demandes de
paiement signées par l’Ordonnateur ou son délégué justifiées par les pièces
conformes au vade-mecum des pièces justificatives de la dépense publique. Il ne
peut payer que des demandes conformes à l'état des besoins ou au projet
d’utilisation des fonds. Si la demande est régulière, elle est impérativement honorée.
Par contre, si la demande est irrégulière, le Régisseur est obligé de la rejeter et d’en
informer l’Ordonnateur pour modification de celle-ci.

Après utilisation des fonds, le Régisseur réunit les pièces justificatives, les valide
auprès du Comptable Public Assignataire et les communique au Fonctionnaire
Qualifié pour la préparation d’un dossier de dépense pour la régularisation. Les
pièces justificatives rejetées par le Comptable Public Assignataire engagent la
responsabilité personnelle et pécuniaire du régisseur.

Procédure de Régularisation
Pour assurer l’intégrité des enregistrements de la base des données de la chaine de la
dépense publique, toute modification d’information préenregistrée doit être prise en
charge par la procédure spécifique de la Régularisation. Le recours à ladite procédure
permet, entre autre, de rapprocher les informations électroniques aux documents
physiques archivés et de corriger les informations électroniques.

La Procédure de Régularisation peut être utilisée dans les cas suivants :

 l’imputation d’une dépense publique non préalablement prise en charge par la

chaine de la dépense publique. Il s’agit plus singulièrement de l’enregistrement
des dépenses sur ressources extérieures dérogeant aux procédures en vigueur du
fait de leur mode d’exécution et de l’obligation d’exhaustivité des opérations
budgétaires ;
 la modification d’un enregistrement de la base de données de la chaine motivée
par une erreur matérielle avérée après le visa du Contrôleur Budgétaire dans
chaque étape de l’exécution de la dépense publique.
La Procédure de Régularisation est schématiquement présentée suivant la figure 6.
Celle-ci met en exergue l’enchaînement des étapes de l’exécution, l’interaction des
Pr Dr JB
NSUAMI1
15
 Notes de cours 2013
intervenants et la circulation des pièces constitutives du dossier de la dépense
publique.

Au niveau de l’Engagement

Dans le cas de l’imputation d’une dépense sur ressources extérieures non

préalablement prise en charge par la chaine de la dépense, la Direction en charge de
la Préparation et du suivi du Budget, dans sa fonction de suivi budgétaire, regroupe
les pièces justificatives des paiements en vue d’assurer l’exhaustivité des opérations
budgétaires suivant la procédure et le format définis par l’arrêté interministériel du
Ministre des Finances, du Budget et du Plan du 10 décembre 2011. Elle propose des
imputations budgétaires cohérentes avec les informations sur les paiements captés.
Elle transmet à la Direction en charge du Contrôle Budgétaire le dossier pour
l’établissement d’un BDE de régularisation.

Au niveau de la liquidation et de l’ordonnancement

Un Fonctionnaire Qualifié au niveau de la Direction en charge du Contrôle Budgétaire

prépare la proposition d’ordonnancement en apprêtant les ordonnances de paiement
portant mention « régularisation » destinées au Comptable Public Assignataire de la
dépense et les listings des engagements, des liquidations et des ordonnancements et
transmet ensuite le dossier auprès du Ministre ayant le budget dans ses attributions
pour validation.

Le Ministre ayant le budget dans ses attributions valide, édite et signe le BDE et les
ordonnances de paiement portant mention « régularisation ». Il renvoie ensuite le
dossier au Fonctionnaire Délégué pour la mise à jour de la comptabilité des
engagements, des liquidations et des ordonnancements et la transmission du dossier
au Contrôleur Budgétaire.

Le Contrôleur Budgétaire réceptionne et examine le dossier lui transmis par le

Fonctionnaire Qualifié, avec le BDE de régularisation appuyé des pièces justificatives.
Ainsi le Contrôleur Budgétaire peut, à cet effet, obtenir communication de toutes les
pièces propres à justifier l’engagement des dépenses et à éclairer sa décision.

Sur base des éléments lui transmis, le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles
sur pièces et à l’écran suivant les procédures légales.

Pr Dr JB
NSUAMI1
16
 Notes de cours 2013
A l’issue de ce contrôle, le dossier des dépenses peut être accepté ou rejeté. Le
Contrôleur Budgétaire édite enfin les journaux des engagements, des liquidations et
des ordonnancements acceptés et rejetés qu’il transmet au Ministre ayant le budget
dans ses attributions avec copie desdits journaux à transmettre en annexe de ses
rapports journaliers à la Direction du Contrôle budgétaire. Il vise les ordonnances de
paiement de régularisation.

Le Ministre ayant le budget dans ses attributions transmet le dossier de la dépense

accompagné des ordonnances de paiement de régularisation au Comptable Public
Assignataire. Une copie du dossier est transmise à l’Ordonnateur bénéficiaire de la
dépense sur ressources extérieures pour sa propre comptabilisation.

Au niveau du Paiement

Le Comptable Public Assignataire réceptionne le dossier de la dépense accompagnée

des ordonnances de paiement de régularisation émis par l’Ordonnateur compétent.
Il procède au contrôle requis notamment en s’assurant que le dossier est conforme à
sa demande de régularisation. Il transmet le dossier et communique les ordonnances
de paiement de régularisation au Service du Trésor.

Le Service du Trésor réceptionne les ordonnances de paiement de régularisation et

édite le mandat de paiement de régularisation qu’il transmet au Comptable Public
Assignataire pour la mise à jour de sa comptabilité.

Le cas de la modification d’un enregistrement de la base de données de la chaine

n’est possible que lorsqu’une erreur matérielle s’est avérée préjudiciable à la
consommation des crédits budgétaires. Le Fonctionnaire Qualifié, qui constate
l’erreur matérielle, saisit l’Ordonnateur.

Si l’erreur matérielle est survenue avant le visa du Contrôleur Budgétaire ou du

Comptable Public Assignataire dans chaque étape de l’exécution de la dépense
publique, l’Ordonnateur signe une réquisition et habilite le Fonctionnaire Qualifié à
corriger.

Après correction, l’Ordonnateur valide et réédite les documents exigés à l’étape en

question et la procédure continue.

Pr Dr JB
NSUAMI1
17
 Notes de cours 2013
Si l’erreur matérielle survient après le visa du Contrôleur Budgétaire à l’étape de
liquidation ou d’ordonnancement, l’Ordonnateur signe une réquisition et demande
au Contrôleur Budgétaire d’annuler le dossier pour permettre un nouveau dossier de
demande. Le Contrôleur Budgétaire se réfère, au préalable, au Ministre ou l’échevin
ayant le budget dans ses attributions. Il annule alors le dossier sur l’autorisation
expresse du Ministre ou de l’échevin.

Si l’erreur matérielle est après le visa du Comptable Public Assignataire à l’étape de

paiement, l’Ordonnateur signe une réquisition et demande au Comptable Public
Assignataire d’annuler le dossier pour permettre un nouveau dossier de demande
après avis du Ministre ou l’échevin ayant les finances dans ses attributions.

Pr Dr JB
NSUAMI1
18
 Notes de cours 2013

Chapitre 5. Le contrôle de l’exécution

du budget

Pr Dr JB
NSUAMI1
19
 Notes de cours 2013
Le contrôle de l’exécution du budget a toujours été ressenti comme une nécessité
primordiale afin d’assurer, d’une part, le respect de la légalité budgétaire, c’est –à-
dire, la conformité de l’exécution administrative et comptable du budget aux règles
de droit, d’autre part, celui de l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement.

A cette préoccupation initiale s’ajoute celle complémentaire d’une évaluation de la

qualité de la gestion financière publique, une évaluation réalisée simultanément ou
d’une manière distincte dans le cadre des mécanismes de contrôle.

Le contrôle de l’exécution du Budget constitue un élément central non seulement des

Finances publiques, mais aussi de la vie administrative. Il est une nécessité à la fois
politique et financière à cause du double aspect de l’acte budgétaire.

La fonction de contrôle est essentielle pour la bonne exécution de la loi financière.

D’une manière plus comptable, la fonction de contrôle se définit comme la
comparaison entre les prévisions et les réalisations et s’explique par
l’équation :<prévisions-réalisations = écarts>.

Ce contrôle revêt deux significations :

 Politique : il faut veiller à une exécution sans faille des autorisations

parlementaires.
 Financière : il faut qu’à travers le contrôle, l’Exécutif puisse éviter la dilapidation
et le gaspillage des deniers publics. D’où la nécessité de surveiller les personnes
chargées d’assurer l’exécution du budget.

Fondement du contrôle et cadre légal

La loi financière n° 83-0030 du 23 février 1983, telle que modifiée et complétée par
l’Ordonnance-loi n° 87_004 de janvier 1987, définit les règles d’élaboration, de
préparation et d’exécution du budget de l’Etat ainsi que les compétences et les
modalités de sa gestion.

Cette loi prévoit l’assertion suivante : « Les Finances de l’Etat font l’objet d’un
contrôle étroit exercé à l’intérieur de l’administration, par les juridictions et par le
Parlement qui doit s’assurer de la conformité de son exécution aux dispositions
légales ».

Pr Dr JB
NSUAMI1
20
 Notes de cours 2013

Formes de Contrôle
Pour protéger les deniers de l’Etat, plusieurs formes de contrôle ont été mises en
œuvre. De façon générale, on peut distinguer et classer les contrôles de différentes
façons :

 D’après la nature des personnes contrôlées (contrôle sur les Administrateurs et

sur les Comptables) ;
 D’après le moment du contrôle (contrôle a priori, contrôle en cours d’exécution et
contrôle a postériori) ;
 D’après la nature des faits contrôlés (contrôle des recettes et contrôle des
dépenses) et ;
 D’après la nature des organismes contrôleurs (contrôle administratif exercé par
les Administrateurs, contrôle juridictionnel exercé par le tribunal, la cour des
comptes et le contrôle politique exercé par le Parlement).

Ces classifications théoriques se recoupent plus ou moins dans la pratique mais, les
contrôles administratifs sont des contrôles en cours d’exécution.

 Le contrôle a priori repose sur une intervention préalable à tout acte engageant
les finances publiques. Il est préventif et s’efforce justement de prévenir les
irrégularités. Son inconvénient provient du fait qu’utilisé abusivement, il risque de
paralyser l’action administrative.
 Le contrôle a postériori intervient alors que la procédure de recette et de dépense
est déjà totalement réalisée, en sanctionnant les irrégularités commises. Si ce
contrôle évite la paralysie de l’action administrative générée par le contrôle a
priori, il n’en est pas moins dépourvu d’inconvénient en ce qu’il est moins
protecteur des deniers publics, car les conséquences d’irrégularités budgétaires
sont souvent difficilement réparables.

Types de contrôle
En s’intéressant aux Organismes chargés du contrôle des opérations budgétaires, on
peut relever trois types de contrôles, à savoir : le contrôle administratif, le contrôle
politique ou parlementaire et le contrôle juridictionnel.

4.3.1. Contrôles Administratifs

Les contrôles administratifs sont les contrôles internes, réalisés a priori par certains
corps, agents ou instances spécialisées de l’Etat et portant à la fois sur les

Pr Dr JB
NSUAMI1
21
 Notes de cours 2013
Ordonnateurs Principaux ou secondaires et sur les Comptables. La direction du
contrôle budgétaire et la direction de la trésorerie exercent par exemple les contrôles
internes à l’administration avant le paiement de la dépense.

Les contrôles s’exercent sur deux plans : on a d’abord le contrôle sur les opérations
administratives proprement dites et sur ceux en rapport avec la comptabilité.

a) Contrôle des opérations administratives

Contrôle des dépenses

C’est le contrôle des opérations courantes, il porte soit sur les dépenses engagées,
soit sur le contrôle a priori, soit encore sur le contrôle avant ordonnancement.
Connaissant leurs rôles respectifs, le contrôle des dépenses engagées est fait par le
Gestionnaire des crédits.

De même, le contrôle a priori de dépenses est souvent effectué par des comités de
surveillance ou des commissions ou organismes consultatifs crées par le
Gouvernement. Finalement, le contrôle avant ordonnancement, qualifié
d’intermédiaire est fait par les Ordonnateurs Délégués.

Contrôle des opérations de recettes

C’est le contrôle effectué au sein des Organismes spécialisés dans le recouvrement de

toutes les recettes de l’Etat.

Contrôle des dépenses d’investissement

Le Ministère national du Plan exerce le contrôle et le suivi de tout accord de

paiement fait sur un projet d’investissement.

b) Contrôle des opérations comptables

Le contrôle hiérarchique

Le contrôle hiérarchique est le contrôle exercé par les supérieurs sur les
subordonnés.

 Le contrôle des Ordonnateurs résulte de leur position hiérarchique qui donne au

Ministre les pouvoirs nécessaires. Il s’exerce par la vérification des rapports et
documents adressés périodiquement par les Ordonnateurs secondaires à
l’administration centrale et, éventuellement, par l’intermédiaire des corps de
contrôle (contrôleurs des dépenses engagées) ;
Pr Dr JB
NSUAMI1
22
 Notes de cours 2013
 Le contrôle des Comptables est assuré par la hiérarchie. Il est naturellement
diligenté par le Secrétaire Général aux Finances ou le Directeur chef de service de
la comptabilité publique et exécuté par les contrôleurs des finances qui ont un
pouvoir à compétence restreinte.

Les contrôleurs des finances ont pour mission de vérifier l’exactitude et la réalité de
toutes les opérations des recettes et des dépenses effectuées par les comptables
publics et de veiller à l’application des dispositions du Règlement Général sur la
Comptabilité Publique et des instructions s’y rapportant. Ils sont également chargés
de surveiller l’organisation et la gestion des dépôts du matériel remis aux Chefs de
Services. Ils sont tenus de signaler tous les abus constatés dans la gestion de
matériels et dans la constitution de stocks dépassant les besoins normaux.

Les contrôles exercés sur les Ordonnateurs par l’administration des finances

Ces contrôles sont réalisés par le Ministère des finances, par les Comptables publics
et l’Inspection Générale des Finances.

 Les Ministres ayant les finances et le budget dans leurs attributions exercent
directement en personne ou par l’intermédiaire des contrôleurs financiers, une
surveillance permanente des opérations d’exécution du budget effectuées par les
Ministres (visa, comptabilité administrative) et même sur leur activité
règlementaire (contreseing).
 Les comptables vérifient, au moment de régler les dépenses et les recettes, la
régularité budgétaire des opérations qui leur sont ordonnées.

 Le contrôle de l’IGF porte sur l’ensemble du secteur public. La fonction de

contrôle, sous la forme d’audit interne est exercée par l’IGF, dont la mission
consiste à auditer l’ensemble des administrations financières ainsi que toutes les
entreprises bénéficiant, à un titre ou un autre, d’un concours financier de l’Etat.
4.3.2. Le contrôle Parlementaire
Dans le schéma des contrôles de l’exécution des lois des finances, le contrôle
parlementaire/politique opéré par le Parlement tient en principe la première place.
Ayant initialement autorisé la mise en œuvre des opérations de recettes et de
dépenses, il suit le déroulement puis se prononce sur l’exécution définitive du
budget.

Pr Dr JB
NSUAMI1
23
 Notes de cours 2013
Sur le plan strictement juridique, le contrôle parlementaire devrait être le principal
contrôle en raison des prérogatives constitutionnelles conférées au Parlement en
matière budgétaire. Dans beaucoup de pays, cette mission de contrôle est devenue
presque l’unique activité du Parlement. Or, le contrôle de l’exécution du budget n’est
guerre son intention.

Enfin, le contrôle parlementaire peut s’exercer à l’occasion du vote de la loi de

règlement. Le projet annuel de la loi de règlement constate le montant définitif des
encaissements des recettes à des ordonnancements se rapportant à une même
année. Il ratifie en outre les ouvertures des crédits non autorisés par la loi des
finances de l’année ou une loi rectificative.

De façon générale, l’autorité financière du Parlement ne peut être garantie que dans
la mesure où les Assemblées elles-mêmes disposent des pouvoirs de contrôle en
cours d’exécution et lorsque le budget est exécuté.

4.3.3. Le contrôle juridictionnel

Ce contrôle est exercé par la Cour des Comptes qui a un pouvoir général et
permanent de contrôle de la gestion des finances et des biens de l’Etat, des entités
décentralisées et des Etablissements publics.

Le contrôle de la Cour porte essentiellement, d’une part, sur l’exactitude, la

légalité et la régularité des opérations budgétaires et comptables ainsi que du
jugement des comptes établis par les comptables publics et, d’autre part, sur
l’efficacité, l’efficience et l’économie des opérations de gestion des Entreprises
publiques.

Aujourd’hui, la Cour des comptes de la RDC souffre de beaucoup de maux qui

favorisent la faiblesse de son organisation et l’inefficacité de son contrôle. Or, hormis
le contrôle du Parlement, la Cour des comptes reste la plus grande instance de
contrôle de la gestion des finances publiques congolaises.

Pr Dr JB
NSUAMI1
24
 Notes de cours 2013

Chapitre 6. Contexte institutionnel et

performance de la gestion des finances
publiques en provinces et dans les ETD

Pr Dr JB
NSUAMI1
25
 Notes de cours 2013

Dynamique d’approfondissement du processus de décentralisation

L’approfondissement du processus de décentralisation en RDC a pris un réel tournant en octobre
2007, avec l’organisation du Forum national sur la décentralisation. L’objectif principal de ce
Forum était de permettre à tous les acteurs (Etat central, Provinces, société civile et secteur
privé) une meilleure appropriation du processus de décentralisation en dégageant une vision
partagée sur les grands axes d’orientation pour la mise en place des administrations provinciales
et des ETD.
Plus de 300 délégués représentant le Gouvernement central, l’Assemblée nationale, le Sénat, les
Assemblées provinciales, les Gouvernements provinciaux, les organisations de la société civile,
les chefs coutumiers, les partenaires techniques et financiers ont participé à ces assises. Les
principaux résultats de ce forum se résument à l’adoption d’une esquisse du Cadre Stratégique
de Mise en œuvre de la Décentralisation (CSMOD) et des recommandations visant à
approfondir les études concernant le régime financier des provinces et ETD, la réalisation d’une
étude de faisabilité pour la mise en place de la Caisse Nationale de Péréquation et l’élaboration
d’une stratégie nationale d’appropriation sociale du processus de décentralisation.
Le deuxième temps fort de cette dynamique a été l’adoption, en octobre 2008, par le Parlement de
trois lois :

- Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre

administration des provinces ;
- Loi organique n°08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités d’organisation et de
fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de Province ;
- Loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et
fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces.
Ces évolutions par touches successives ont accéléré le processus d’adoption du CSMOD, en juin
2009, par les gouverneurs provinciaux et le gouvernement central. Les prochaines étapes du
processus sont :

- Élaboration du plan d’actions du CSMOD ;

- L’adoption de la loi financière régissant les finances publiques nationales et provinciales ;
- L’élaboration et la mise en place d’une stratégie de communication pour une meilleure
appropriation du processus de décentralisation par tous les acteurs
- L’adoption des textes régissant l’organisation et le fonctionnement de la Caisse Nationale de
Péréquation (CNP) ;
- L’élaboration des textes d’application des deux lois sur la décentralisation ;
- L’organisation des élections locales.

Cadre financier et budgétaire de la décentralisation

Cadre juridique et institutionnel des finances publiques
Le cadre juridique de la gestion des finances publiques est relativement ancien. La loi financière et le
Règlement général sur la comptabilité publique sont anciens, peu connus et peu appliqués. La
nouvelle Constitution de février 2006 a introduit de nouvelles dispositions fondamentales comme :

- les conditions du vote de la loi de finances ;

Pr Dr JB
NSUAMI1
26
 Notes de cours 2013
- la partage de la fiscalité entre l'Etat et les provinces ;

- les missions de la Cour des comptes.

La loi financière 83/003 du 23 février 1983 modifiée par l'Ordonnance-loi 87/004 du 10

janvier 1987 définit les règles d'élaboration et d'exécution du budget de l'Etat et des Entités
administratives décentralisées (EAD). A cela s’ajoutent la liste des recettes des EAD ainsi que
l'obligation d'établir chaque année un compte consolidé de l'Etat et des EAD. Cette loi est aujourd'hui
largement dépassée (source PEFA). Un projet loi unique est en cours d’examen par le gouvernement.
Sa présentation au Parlement est attendue pour cette année 2009 si le consensus est trouvé autour
de plusieurs points qui font encore débats. Cette loi a été préparée par le Comité de rédaction
interministériel de réforme des finances publiques.

En ce qui concerne la comptabilité, le Règlement de la comptabilité publique, ordonnance 34/242 du

10 juillet 1952, est trop ancien (PEFA). La Circulaire en matière de comptabilité publique est la vraie
référence pour les instructions d'exécution du budget de l'Etat. La Circulaire est publiée chaque
année, après le vote de la loi de finances. Dans le cadre des travaux du Comité de mise en place de la
comptabilité publique en partie double à la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement, un
ensemble de documents techniques ont été élaborés en juillet 2005. Parmi ces documents, il ya :

- Cadre restreint des comptes de la comptabilité en partie double ;

- Liste des comptes du cadre comptable restreint ;
- Procédures comptables relatives aux dépenses budgétaires de l’Etat ;
- Procédures comptables relatives aux recettes courantes du Trésor Public.
Le code des impôts date de 2003, sa mise à jour est attendue incessamment. Selon le Ministère des
Finances, le code des marchés publics qui a été finalisé en 2008 sera présenté à la fin de cette année
2009 à l’Assemblée Nationale.

Le cadre institutionnel des finances publiques en RDC est marqué par :

- la coexistence de trois ministères en charge du pilotage des finances publiques, le Ministère

des Finances, le Ministère du Budget, et le Ministère du Plan ;
- des degrés d'autonomie de plusieurs structures administratives, surtout les cabinets
ministériels ;
- le rôle de la Banque Centrale du Congo en tant que caissier, mais aussi d'une certaine façon
comptable de l'Etat ;
- l'organisation de la déconcentration et de la décentralisation des administrations.
La chaîne de la dépense est partagée entre le Ministère du budget et le Ministère des finances. Ce
dernier joue son rôle pour l'ordonnancement et le paiement. Une particularité de l'organisation des
finances publiques congolaises est la réunion dans la même direction, la Direction du Trésor et de
l'ordonnancement (DTO), de la fonction d'ordonnateur et de celle de Trésor public. Une autre
particularité est la présence au sein des ministères techniques d'un agent du Ministère du budget, le
sous gestionnaire des crédits, en charge de l'assistance à la préparation et à l'exécution du budget.
Les fonctions et les responsabilités sont confuses, ouvrant la voie à toute sorte de déviations. La
chaîne de la dépense publique devrait respecter les principes généraux des finances publiques
suivants :
Pr Dr JB
NSUAMI1
27
 Notes de cours 2013

- les administrateurs de crédits proposent les engagements de dépense et en préparent la

liquidation ;
- les ordonnateurs poursuivent l’engagement et la liquidation des dépenses et en ordonnent le
paiement ;
- les comptables publics paient les dépenses.
Les phases d’engagement et de liquidation requièrent le visa préalable du Contrôleur Financier. En
RDC, le visa du Directeur Contrôle budgétaire n’est pas définitif. Le Ministère du Budget a le dernier
mot dans l’approbation du contrôle définitif pour valider les engagements.

En Province et au niveau des ETD, le respect des principes de séparation des principales étapes du
circuit de la dépenses publique est importante pour à la fois agir sur les faiblesses des systèmes en
place et mieux responsabiliser les différents services dans l’engagement et la liquidation des
dépenses publiques.

Mécanismes financiers envisagés pour la décentralisation

A) Les dispositions légales et connexes
La décentralisation est inscrite dans la Constitution de 2006 comme principe fondamental de gestion
des affaires du pays. Avec la nouvelle Constitution, l’article 171 dispose que les finances du Pouvoir
Central et celles des Provinces sont distinctes.

L’article 175, alinéa 2 indique que la part des recettes à caractère national allouées aux Provinces est
établie à 40% et est retenue à la source. A son aliéna 3, le même article(171) dispose que la loi fixe la
nomenclature des autres recettes locales et la modalité de leur répartition. Le partage des ressources
est encadré ainsi par la Constitution ; mais l’effectivité de ce principe se heurte aux problèmes de la
désorganisation totale du Trésor Public et du système de comptabilité publique (source PEFA).

Le système est très peu informatisé, seulement quelques services sont équipés d’outils
informatiques. La fonction de payeur n’est pas remplie, en raison de l’absence d’un véritable réseau
de comptables publics et d’un Comptable Principal de l’Etat, d’un plan Comptable Général de l’Etat et
d’un Règlement Générale de la Comptabilité Publique à jour. La fonction de caissier est exercée par
la Banque Centrale du Congo (BCC). Plusieurs dépenses dites « sensibles » sont exécutées « hors
chaîne », par le simple dépôt à la Banque Centrale du Congo d’une correspondance du Ministre des
finances.

Ces dépenses s’imputent sur des comptes d’avance de la BCC au Trésor. Elles font souvent l’objet
d’une émission d’un Ordre de paiement de régularisation. Ce type de dépenses court-circuite le
contrôleur budgétaire affecté. Cette situation est assez singulière en RDC par rapport au schéma
classique du rôle du Trésor dans d’autres pays africains.

Un processus de dialogue national, dans le cadre du Forum national sur la décentralisation, organisé
en octobre 2007, a été engagé pour clarifier plusieurs points relatifs à la tutelle des ETD, à la question
des 40 % et du transfert des compétences aux provinces.

Pr Dr JB
NSUAMI1
28
 Notes de cours 2013

Les deux lois sur la décentralisation posent plusieurs principes et règles sur le mode de
fonctionnement des provinces et des ETD.

La loi portant sur les principes de la libre administration des provinces précise que :

- Les ETD sont dotées de la personnalité juridique ;

- Les comptes des provinces et ceux des ETD sont soumis au contrôle de l’Inspection Générale
des Finances (IGF) et de la Cour des comptes ;
- La clé de répartition du produit des taxes d’intérêt commun entre les provinces et les ETD est
fixée par la législation, après avis de la Conférence des Gouverneurs de Province (CGP) ;
- La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40 % et retenue
à la source, par un versement automatique dans le compte de la province exécuté par la
Banque Centrale conformément à la loi des finances.
La loi sur la libre administration des Provinces, consacre les articles 49 à 59 aux finances de la
Province tandis que les ressources financières des ETD font l’objet des articles 104 à 118.

Les implications de ces dispositions sont multiples. Avant tout, les ETD auront plus de possibilités de
conduire la gestion des affaires publiques locales et l’opportunité de développer la fiscalité locale.
Ensuite, les provinces se verront dans l’obligation d’allouer 40 % des ressources rétrocédées par
l’Etat central aux ETD. Enfin, les ETD auront toute la latitude pour organiser les circuits des dépenses
publiques locales, en cohérence avec les grandes orientations des finances publiques du pays.

Toutes ces dispositions ont du mal à se mettre en place. Actuellement, les finances publiques au
niveau des ETD et des provinces sont gérées selon les anciennes procédures et le Règlement de la
comptabilité publique. Depuis 2008, les provinces versent 40 % aux ETD. La répartition des 40 %
entre les Entités Territoriales Décentralisées est fonction des critères de capacité de mobilisation, de
la superficie et de la population. Mais aujourd’hui, seuls les critères de la population (80 %) et de
mobilisation des ressources (20 %) sont pris en considération. Les fonds réellement transférés aux
ETD sont encore très faibles. Selon les données du Bureau du Président de l’Assemblée Nationale, les
fonds reçus des exécutifs provinciaux ont représenté en 2008 19 % des fonds rétrocédés par l’Etat
central contre 12,75 % en 2007.

Le tableau suivant résume les fonds rétrocédés pour 2006 et 2007.

Tableau 1 : Evolution des rétrocessions des provinces aux ETD en 2007 et 2008
Provinces Rétrocessions en Franc Congolais
Fonds reçus Assemblée Exécutif Provincial Fonds ETD reçus % accord aux
Kinshasa Provinciale de l’Exécutif ETD par
provincial l’exécutif
provincial
2007
Total Provinces 48.744.749.438,14 5.817.663.419,00 42.713.461.519,74 5.445.046.825,60 12,75 %
dont :
1. Equateur 2.979.781.968,00 1.119.701.973,00 1.860079.995,00 445.905.048,00 23,98 %
2. Nord Kivu 2.513.163.008,00 434.312.500,00 2.078.850.508,00 304.561.098,00 14,65 %
2008
Total Provinces 127.288.827.858,77 20.007.757.094,68 107.281.070.764,09 20.453.312.162,39 19,07 %

Pr Dr JB
NSUAMI1
29
 Notes de cours 2013
dont :
3. Equateur 10.665.660.053,40 2.969.637.554,02 7.696.022.499,38 948.788.080,40 12,33 %
4. Nord Kivu 8.301.138.623,25 1.071.252.439,00 7.229.886.184.25 655.337.144,34 9,07 %
Source : RDC, Bureau du Président de l’Assemblée Nationale 2009

Les autres recettes locales prélevées directement par les ETD sont généralement conservées à
leur niveau pour les besoins de fonctionnement. Il n’y a aucune maîtrise ni transparence dans la
collecte et l’utilisation de ces recettes. Mais leur montant est très faible.
B) Cadre de gestion des finances publiques des provinces et des ETD
En attendant l’adoption de principaux textes de lois régissant la comptabilité publique et les
contrôles financiers des comptes des provinces et des ETD, une lettre circulaire du Premier Ministre
instaure des mesures transitoires pour permettre un fonctionnement harmonisé des institutions
provinciales. Il a été demandé, en mars 2009, aux gouverneurs de prendre des arrêtés provinciaux
dans les domaines suivants :

- Canevas d’un gouvernement provincial type correspondant aux grandes fonctions de l’Etat ;
- Les attributions de chacun des dix ministères provinciaux ;
- Circuit de la dépense publique dans la province ;
- Conseil provincial des adjudications des marchés publics en province ;
En matière de circuit de la dépense publique, le premier principe des chaînons de la dépense
publique provinciale est que tout paiement est subordonné à l’engagement, la liquidation et
l’ordonnancement. Tout dossier de dépense doit être initié sur base d’un Bon d’engagement dûment
visé par le Contrôleur budgétaire affecté par le Ministre provincial du Budget et appuyé des pièces
justificatives authentiques et probantes. Le dépassement des crédits est strictement interdit. Le
circuit simplifié de la dépense restitue les fonctions et les responsabilités selon le niveau
d’implication de chaque service provincial. Tout paiement d’une dépense publique au niveau
provincial impliquera les responsables suivants :

 Gestionnaire des crédits

 Contrôleur budgétaire
 Directeur provincial du Budget
 Le responsable de la Cellule de liquidation
 Le pool de contrôle/ordonnancement
 Ordonnateur-délégué
 Directeur Provincial du Trésor et Ordonnancement
 Banque Centrale du Congo
 Comptable public provincial des dépenses
Un décret du Premier Ministre a été également pris en mars 2009 pour fixer les règles de mise à
disposition des agents de l’Etat œuvrant en province auprès des gouverneurs provinciaux.

Pour les ETD, les procédures de préparation des budgets locaux et d’exécution des dépenses sont
désuètes et peu appliquées. Il existe parfois des comptes administratifs très sommaires montrant
l’utilisation de certaines recettes locales.

Une nouvelle loi financière a été adoptée. Les principales orientations de cette loi sont :

Pr Dr JB
NSUAMI1
30
 Notes de cours 2013
- La loi financière a le caractère organique pour éviter que les règles du jeu budgétaire ne
soient remises en cause annuellement. Elle vise à organiser les lois de finances, les
budgets des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées en définissant les
principes généraux de gestion des finances publiques et d’encadrement de la politique
budgétaire.

- La budgétisation est fondée sur une logique de résultats au moyen de Budgets-

Programmes permettant un meilleur alignement des choix budgétaires aux politiques
publiques et une meilleure responsabilisation des acteurs concernés ; le Ministre des
Finances assure la gestion de la trésorerie et l’organisation des services du Trésor,
assignataires des ordres de dépenses des Ministères et Institutions et le rôle du Ministre
du Budget relève de la planification des dépenses et de l’encadrement du contrôle
budgétaire ;
- L’approche budgétaire est pluri annuelle (sur trois), ans impliquant l’élaboration du cadre
des dépenses à moyen terme des Ministères et Institutions, avec un budget par tranche
annuelle ;
- La prise en compte de la décentralisation en fixant les modalités de répartition des
recettes à caractère national entre les différents niveaux ; elle définit également les
modalités de consolidation du budget du Pouvoir Central avec ceux des Provinces et les
règles d’intégration des budgets des Entités Territoriales Décentralisées dans ceux des
provinces de rattachement ;
- L’unité de caisse et l’unité de trésorerie en centralisant les fonds publics du pouvoir
central sur le compte du trésor ; cette loi fait obligation à chaque Province et à chaque
Entité Territoriale Décentralisée de ne disposer que d’un seul et unique compte ouvert
en leur nom à la Banque centrale du Congo.

Cadre national de gestion et de suivi des finances publiques

décentralisées
Les procédures et mécanismes de contrôle des dépenses publiques, à la faveur du retour progressif à
la légalité et la stabilité des institutions de la RDC, se mettent en place lentement mais souvent avec
beaucoup de résistance à toutes les réformes tendant à améliorer la transparence et l’efficacité
d’utilisation des recettes du budget de l’Etat. La désuétude de plusieurs textes régissant la fiscalité, la
douane, la réglementation des marchés publics et les systèmes de contrôles n’a pas accéléré le
processus des réformes jugés vitales pour la réhabilitation de la crédibilité de l’Etat.

La dernière revue de mesure de la performance de la gestion des finances publiques en RDC de

2008, réalisée selon la méthode PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), a permis de
mettre en lumière certains progrès accomplis dans la gestion des finances mais aussi de nombreux
défis restant à relever, face aux exécutions budgétaires hors circuit normal. Cette revue a examiné la
situation des finances publiques à travers certains points de repères clés : crédibilité, transparence,
alignement, contrôle, comptabilité et vérification.

Les constats dégagés au niveau national sont plus alarmants au niveau des provinces où les réformes
de gestion des finances publiques ne sont encore bien appliquées. La Banque Mondiale dans le cadre

Pr Dr JB
NSUAMI1
31
 Notes de cours 2013
de son projet de renforcement des capacités de gouvernance a initié, depuis 2008, une expérience
pilote dans trois provinces (Bandundu, Katanga et Sud Kivu) pour promouvoir un système de gestion
des finances publiques provinciales mettant l’accent sur la chaîne de dépenses.

La crédibilité du budget de l’Etat est mise à mal par des forts dépassements de dépenses de
certaines institutions au détriment d’autres institutions et services sans ressources budgétaires. Les
taux d’exécution des dépenses sur ressources propres ont souvent connu des dépassements de 15 à
20%, notamment pour les exercices 2005 et 2006. Le budget a toujours été aménagé pour ajuster les
prévisions non respectées. Il y a lieu également de noter les forts écarts entre la composition des
dépenses par ministère et institution, telles que prévues par le budget et telles qu'exécutées. Les 10
ministères ou institutions les plus dépensiers l'ont été à des taux compris entre 202% et 518% en
2004, 159% et 566% en 2005, et 241% et 890% en 2006.

En 2006 parmi ces ministères, on trouve les Mines, la Poste, la Reconstruction, le Tourisme et les
Finances. Cela s’est réalisé au détriment de plusieurs ministères (Développement Rural,
Enseignement et Santé) enregistrant des taux d’exécution variant entre 6 et 35 % pour les mêmes
années budgétaires. Parmi les secteurs sous-exécutés figurent le ministère de la santé et le ministère
de l’Education. A cela s’ajoutent les dépassements des budgets des cabinets des ministres et des
secrétariats généraux alors que d’autres reçoivent peu de ressources. Ces dépassements se
retrouvent également au niveau des recettes du budget de l’Etat du fait de la sous-estimation de
certaines recettes, en particulier les versements des pétroliers-producteurs, les rétrocessions aux
régies, etc. Le suivi des arriérés de paiement sur les dépenses (hors principal de la dette) est réalisé
dans des conditions floues.

L’Exhaustivité et la transparence sont tributaires des dépenses publiques hors budget. Les recettes
et dépenses sont présentées dans une nomenclature équivalente à celle du Manuel de statistiques
de finances publiques du FMI. Différentes entités exécutent des politiques publiques sans avoir
aucun lien financier avec l'Etat (Office de contrôle congolais – OCC – Office de gestion du frêt
maritime – OGEFREM). Les services au public, tels que l'enseignement et la santé, sont largement
hors budget, essentiellement financés par les usagers ou les bailleurs, qu'il s'agisse du
fonctionnement ou des salaires. Il existe également toute une parafiscalité non connue, taxes
diverses instituées par divers services en province (péages, droit de sorties du bois, …). Il existe de
nombreux comptes en banques commerciales ouverts par des administrations, sans autorisation du
Ministre des finances. Les fonds de l’aide internationale sont mal comptabilisés et souvent
imprévisible, malgré la présence de plusieurs agences en RDC. Enfin, les rétrocessions financières des
provinces et des ETD ne sont pas exécutées en totalité. L’opacité est encore plus grande entre les
provinces et les ETD, surtout que les transactions sont réalisées en majorité en espèces. Les fonds au
titre des rétrocessions aux Provinces et aux ETD ont été de 34 milliards Franc Congolais en 2006
contre 17,9 milliards Franc Congolais soit respectivement 0,86 % et 0,53 % du PIB. Pour 2007, les
prévisions ont tablé sur 40 milliards Franc Congolais soit 0,81 % du PIB.

L’alignement du budget sur les politiques nationales est très faible du fait que les politiques
publiques sont insuffisamment déclinées en plans d’action. Le budget est souvent préparé selon les
normes connues. Mais le problème central réside dans le manque d’instructions et de capacités des
Pr Dr JB
NSUAMI1
32
 Notes de cours 2013
ministères. L’année 2008 a constitué une exception dans le respect du délai de vote, avant janvier. Le
manque de confiance et de crédibilité du budget n’encourage pas les ministères à s’impliquer
intensivement. L’absence de lien entre les politiques publiques et le budget ne permet pas aux
conférences budgétaires d’être un outil de dialogue et de programmation sérieuse.

La prévisibilité et le contrôle de l'exécution du budget sont toujours confrontés aux procédures

exceptionnelles et au non respect des règles de marchés publics. Les nombreux comptes bancaires
sont loin d’être consolidés. L’impunité généralisée met à mal tout le système de contrôle. La
Direction du contrôle fiscal de la Direction générale des impôts n'est pas opérationnelle. Elle
n'effectue aucun contrôle. En matière de douanière, les régimes d’exception (enlèvements
d’urgence, entrepôts fictifs, etc.) font perdre près de 30 % des recettes potentielles, selon les
estimations de la dernière mission du PEFA en mars 2008.

Vu que les droits et taxes sont versés directement par les redevables auprès du système bancaire et
portés au crédit d'un compte du Trésor à la Banque Centrale et en l’absence d’un système
d’information comptable fiable au niveau des recettes, les soldes présentés par la Banque Centrale
sont difficilement contestés alors qu’il s’agit d’une attribution dévolue au comptable public. Cela
ouvre la voie à toutes les possibilités et facilités des dépenses dites urgentes exécutées directement
par la Banque Centrale. Dans l’ensemble, les dépenses exécutées en procédure d’urgence ont
représenté 42,5% en 2007 contre 4,5 % pour celles exécutés en procédure normal.

En matière de salaires des agents de l’Etat, la situation est totalement confuse malgré les tentatives
d’apurement de différents fichiers existants. Toutefois, certaines modifications ont été introduites à
partir de la paye de février 2008.

En matière de passation des marchés publics, le système est encore régi par des textes de 1969
(ordonnance loi n°69-054 modifiée par la loi 78-019), totalement dépassés. Un nouveau décret vient
d’être pris récemment. Le rapport PEFA indique que « Dans les faits, le fournisseur choisi est presque
toujours celui qui a été désigné par le ministère sectoriel, quel que soit le prix proposé ». Le Conseil
d’Adjudication ne fait qu’entériner les décisions prises ailleurs. Il y a aussi lieu de signaler que depuis
l’exercice 2003 une chaîne informatique de la dépense publique a été mise en place en vue de
réhabiliter les quatre phases de la dépense : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement, le
paiement. Les dépenses d’exception sont devenues, selon les ministères, le seul mode d’exécution
qui garantisse la réalisation effective des dépenses.

La Comptabilité, l’enregistrement des informations et les rapports financiers des dépenses

publiques n’offrent pas toutes les garanties pour avoir les situations effectives des finances
publiques. Les informations les plus fiables sont celles provenant des encaissements et
décaissements de la Banque centrale. Ce qui est anormal, parce que c’est une attribution dévolue à
la comptabilité.

La Surveillance et la vérification externe par la Cour des comptes sont théoriquement possibles pour
toutes les dépenses publiques. Cette Cour peut exercer à la fois les contrôles administratifs du
budget et les contrôles juridictionnels des comptables. Mais ses moyens budgétaires sont limités par

Pr Dr JB
NSUAMI1
33
 Notes de cours 2013
le Ministère du Budget rendant sa mission difficile, surtout dans les provinces. Toutefois, depuis son
installation le gouvernement lui a confié deux missions de contrôle :

- l'audit des dépenses publiques effectuées durant la période du 1er décembre 2006 au 28
février 2007 ;
- l'audit de la gestion des fonds PPTE du début 2003 à avril 2007.
Ce rappel des principaux résultats atteints au niveau national en matière des finances publiques
montre que les règles de l’orthodoxie budgétaire ne sont pas encore bien respectées. En province, la
situation est plus critique surtout tout ce qui touche à la transparence de dépenses et à la gestion
des trésoreries du Trésor. Il en est de même pour la comptabilisation des flux financiers, malgré les
avancées avec l’adoption de la nouvelle nomenclature comptable. Un plan comptable simplifié
conforme aux standards internationaux a été défini dès 2004 et sa mise en œuvre a été progressive
sur les trois ans qui ont suivi. Le Trésor a été réorganisé en conséquence et l’informatique a prévu
l’automatisation des saisies comptables en temps réel. Mais dans les provinces, le réseau des
comptables nationaux est mal organisé, mal outillé et peu formé en matière de nouvelles techniques
comptables. Les documents comptables ne sont pas du tout à jour.

En provinces, les efforts à faire se résument à la mise en place du circuit simplifié de la dépense
publique, au renforcement du réseau des comptables publics et à l’amélioration de la gestion de
trésorerie du Trésor public dont sa gestion reste aujourd’hui fondée sur les avances de la Banque
centrale. A cela s’joute la nécessité d’accompagner la mutation et la modernisation du circuit du Trésor
dans le sens d’une meilleure répartition des tâches d’exécution comptable et d’une responsabilité
du personnel du Trésor notamment quant au rythme de saisie des opérations de validation
d’écritures comptables.

Pr Dr JB
NSUAMI1
34
 Notes de cours 2013

Identification des risques majeurs et mesures de mitigation dans le

sens de l’amélioration du circuit de gestion des finances publiques
Circuit du Trésor

Le Cadre institutionnel des finances publiques en RDC est marqué par l’existence des deux ministères
(Budget et Finances). Le Ministère du budget élabore le budget, exécute la phase administrative du
budget (engagement et liquidation), et produit un rapport d’exécution budgétaire. Le Ministère des
finances exécute l’ordonnancement et le paiement et produit des états comptables. Le circuit de
circulation de l’information entre les deux ministères est très faible, mais des efforts importants sont
déployés dans le sens de l’amélioration.

Le Ministère du budget est représenté au sein des ministères sectoriels par le Contrôleur
budgétaire affecté et par le Sous-gestionnaire, en vue de faciliter l’intégration des ministères
technique dans le circuit budgétaire. Mais dans la réalité ces sous-gestionnaires ne sont pas
suffisamment intégrés dans le processus de préparation et d’exécution du budget, les exposant
à une situation de marginalisation au sein des ministères techniques. La formation de ces sous-
gestionnaires est insuffisante dans le domaine des marchés publics et des questions sectorielles.

L'exécution des dépenses peut suivre une procédure standard ou une procédure d’exception
(DPE). La procédure standard comporte quatre étapes: l'engagement, la liquidation
(vérification du service fait), l'ordonnancement et le paiement. Depuis fin 2005, la phase de la
liquidation est sous la responsabilité de la Direction du contrôle budgétaire (DCB) du Ministère
du budget. La DCB saisit le dossier et le liquide, mais la Direction du Trésor et de
l’Ordonnancement (DTO) vérifie de nouveaux les éléments. Dans la réalité, la DTO continue à
contrôler la liquidation en particulier à contrôler les acomptes. L’étape de l'engagement consiste à
établir le Bon d’engagement (BDE). La liquidation (vérification du service fait) consiste en la
certification du service fait par le gest ionnaire de crédit. L'ordonnancement, est
l’acte administratif donnant, conformément au résultat de la liquidation, l’ordre de payer. Il
s’agit donc de la signature du titre de paiement. Le paiement effectif des titres de paiement et
des débits d’office est fait par la Banque centrale. La procédure de dépenses par exception (DPE)
consiste principalement en l’exécution des dépenses de nature particulière entrainant une action
simultanée des étapes de l’engagement, de liquidation et d’ordonnancement. Cette pratique ne
garantie pas suffisamment la traçabilité sur la nature de la dépense et affaiblie le contrôle
budgétaire.

Toutes étapes sont encore plus sommaires en provinces en raison du sous-équipement et du manque
de formation du personnel. La lenteur dans la mise en place des ministères provinciaux n’aident pas
à faciliter l’amélioration du circuit de la dépense publique. Le principal problème dans l’efficacité du
circuit du Trésor réside dans la rigueur du respect des étapes de la dépense. Le délai de passation et
d’approbation des dossiers sont lents. La transparence dans la passation et le traitement des dossiers
n’est pas souvent de rigueur. La BCC, caissier de l’Etat dans ce cas de figure, ne fait qu’exécuter les

Pr Dr JB
NSUAMI1
35
 Notes de cours 2013
ordres de paiement venant des gestionnaires de crédit. Pour le paiement des prestataires de
services, les difficultés actuelles sont de plusieurs sources :

- Les gouverneurs ont souvent recours aux procédures d’exception pour les dépenses
publiques en raison de leur rapidité et leur échappement à certaines « forces de blocage »
pouvant se situer au niveau des chaînons de la dépense publique ;
- Le pouvoir discrétionnaire du gouverneur dans l’engagement de certaines dépenses et
surtout l’absence de la double signature des ordres de paiements donnant plus pouvoirs au
gouverneur ;
- Les gestionnaires de crédit n’ont pas une vue d’ensemble de la situation réelle de leur
trésorerie provoquant de retard de paiement ou d’impayés ;
- Le non respect de l’orthodoxie des crédits budgétaires selon leur affectation budgétaire ;
- La BCC a souvent de problèmes d’honorer les paiements en dollars ;
- Le manque de suivi des comptes courants ouverts à la BCC par les services provinciaux du
ministère des Finances pour connaître au jour le jour le solde des comptes permettant à la
province d’honorer ses engagements.

Risques et impacts financiers à prendre en compte dans la gestion des

finances publiques (Illustration à partir de la zone d’intervention du PADDL)

Principaux indicateurs de la gestion des Risques Tendances Mesures d’atténuation

finances publiques en Provinces

1. Crédibilité du budget E 1. Plan d’actions pour la mise en place du

1. Taux d’exécution du budget de l’équateur circuit simplifié de la dépense publique
de 68 % E 2. Plan d’actions pour la mise en place du
2. Taux d’exécution budgétaire au Nord Kivu circuit simplifié de la dépense publique
de 72 % E 3. Renforcement des capacités de
3. Taux de recouvrement des taxes et services en charge de collecte des taxes
redevances dans l’Equateur est de 29 % en E et redevances
2007 4. Renforcement des capacités de
4. Taux de recouvrement des taxes et services en charge de la collecte des
redevances dans le Nord Kivu est de 35 % taxes et redevances
en 2007 E 5. Respect des délais légaux pour la
5. Rapports d’exécution de budgets sont production des rapports d’exécution
envoyés avec plusieurs mois de retard budgétaire
2. Exhaustivité Transparence N 1. Approfondissement du système en vue
1. La préparation et l’exécution provinciale de mieux identifier les responsabilités
repose sur la classification économique et institutionnelles et pécuniaires
fonctionnelle 2. Elaboration annuel d’un Tableau de
2. Les documents budgétaires ne sont pas Bord économique et financier de la
basés sur des études et prévisions macro- Province
économiques M 3. Les taux de dépenses extra budgétaires
3. L’importance des dépenses devront se situer en dessous de 10 %
extrabudgétaires difficilement chiffrable E des dépenses totales de la province
4. Limitation à 20 % des dépenses
publiques en espèces
4. Importance des dépenses payées en 5. Réduction du nombre de comptes

Pr Dr JB
NSUAMI1
36

espèces
5. Diversité de comptes courants des
provinces dans les banques commerciales
6. Absence de consolidation des comptes
courants bancaires
7. Rétrocessions des ETD payées en espèces
8. Taux de reversement de la rétrocession
des ETD par les provinces est de 9 % en
2008 et 14,65 % en 2007 dans le Nord Kivu
9. Taux de reversement de la rétrocession
des ETD par les provinces est de 12,3 % en
2008 et 23,98 % en 2007 dans l’Equateur
10. Absence de communication et de
publication du niveau de transfert des
rétrocessions aux ETD
11. Inexistence de système de reportage sur
les flux financiers entre provinces et ETD
12. Centralisation des pouvoirs d’engagement
des dépenses au niveau du gouverneur
13. Manque de lisibilité et de traçabilité dans
les dépenses d’investissements provinciaux
Pr Dr JB
NSUAMI1
37
Notes de cours 2013
selon les besoins des investissements
et du fonctionnement
E 6. Obligation d’avoir la situation
mensuelle de tous les comptes
bancaires
7. Obligation pour les provinces à
E effectuer les rétrocessions par
virements bancaires
8. Taux de reversements de rétrocessions
ETD 100 %
E
9. Taux de reversements de rétrocessions
ETD 100 %
E 10. Publication annuelle du niveau et des
montants des rétrocessions aux ETD
11. Mise en place d’un système de
reportage entre les provinces et les
E ETD
12. Respect strict de nouvelles procédures
simplifiées de la dépense publique en
province
- Trois signatures pour les chèques et les
ordres de virement
E - Responsabilités partagées entre
Gouverneur, Ministre Provincial des
Finances et Ministres techniques
13. Comptes spécifiques selon le type de
financements et comptabilisation des
opérations selon les projets
E
d’investissements
 Notes de cours 2013

3. Budgétisation basée sur des documents M 1. Elaboration et adoption du Plan de

programmatiques
1. Les provinces ne disposent pas de Plan de
Développement provincial
2. Inexistence de système de programmation
des investissements provinciaux et locaux
3. Organigrammes des ministères provinciaux
ne sont pas en place
4. Absence de système de suivi des
investissements réalisés
Développement Provincial
E 2. Mise en place d’un système de
programmation des investissements
M publics
3. Adoption et mise en application des
organismes des ministères provinciaux
4. Mise en place d’un système de suivi et
E évaluation des investissements
provinciaux

4. Comptabilité et rapports financiers M 1. Equipement, fournitures et formation

1. Les comptables publics sont sous-équipés des comptables publics
et manquent de documents de base pour E 2. Tenue mensuelle des journaux de
passer les opérations comptables banque et de caisse
(journaux de caisse et de banque) E 3. Comptes consolidés à la fin de chaque
2. Irrégularité dans la tenue des journaux de exercice budgétaire
caisse et de banque M 4. Réception et consolidation des
3. Absence d’exercice annuel de comptes administratifs des ETD, au
consolidation et de rapprochement des plus tard à la fin de chaque mois de
comptes mars
4. Non consolidation des comptes
administratifs des ETD

5. Surveillance et vérification E 1. Renforcement des services de

1. Mécanismes internes de vérification des contrôles internes dans le cadre du
comptes sont très faibles E circuit simplifié de la dépense publique
2. Faibles inspections par l’Inspection 2. Contrôle annuel obligatoire par
Générale des Finances E l’Inspection Générale des Finances
3. Contrôle de la Cour des Comptes des 3. Mission annuelle de la Cour des
opérations de la province de l’Equateur E Comptes pour auditer les comptes de
peu suivi de sanctions la Province
4. Audits peu courants pour les M 4. Audits annuels par des cabinets privés
investissements sur financements pour les investissements sur
extérieurs financements extérieurs
5. Informations insuffisantes fournies par 5. Documents plus détaillés et analysés à
l’exécutif provincial à l’Assemblée mettre à la disposition des élus
Provinciale provinciaux, deux mois avant la tenue
Pr Dr JB
NSUAMI1
38

Sigles : E : Elevé ; M : Moyen et F : Faible
Risques fiduciaires au niveau des ETD
Principaux indicateurs de la gestion des
finances publiques des ETD
1. Crédibilité du budget
1.1 Nombre faible des ETD disposant de
budget
1.2 Recettes locales marginalement mobilisées
1.3 Budgets dominés par le paiement des
salaires
1.4 Absence de dépenses de fonctionnement
et d’entretien
2. Exhaustivité Transparence
2.1 Toutes les transactions et activités des ETD
sont payées en espèces
2.2 Diversité de comptes courants des ETD
dans les banques commerciales
2.3 Absence de consolidation des comptes
courants bancaires
2.4 Opacité sur les montants réellement
rétrocédés par la Province aux ETD
2.5 Absence d’exécutifs élus pour les ETD
2.6 Forte tutelle du Territoire et de la Province
3. Budgétisation basée sur des documents
programmatiques
3.1 Les ETD ne disposent pas de Plans Locaux
de développement
3.2 Inexistence de système de programmation
locale (planification-budgétisation-maitrise
d’ouvrage locale)
3.3 Inexistence d’administration locale
opérationnelle
3.4 Inexistence d’espaces de coordination
entre le Groupements de villages et le
chef-lieu de l’ETD
Pr Dr JB
NSUAMI1
39
Notes de cours 2013
des débats budgétaires
Risques Tendances Mesures d’atténuation
E 1. Instauration d’établissement de budget
annuel de l’ETD
E 2. Plan d’opération pour recenser les
taxes mobilisables
E 3. Budgets en deux parties :
fonctionnement et investissement
E 4. 5 % des nouveaux financements pour
les investissements à allouer à
l’entretien des équipements
E 1. Limitation à 30 % les dépenses en
espèces
E 2. Simplification des comptes suivant les
besoins de fonctionnement et
E d’investissement
3. Situation annuelle des mouvements et
E soldes de tous les comptes
4. Communication et affichage des
E ressources rétrocédées par la Province
5. Mise en place des Comités Locaux de
E Développement élus
6. Clarification de nouveaux rapports de
partenariats techniques et financiers
entre les ETD, les Territoires et les
provinces
M 1. Elaboration et adoption par le Comité
Local de Développement du Plan Local
E de Développement
2. Mise en place des procédures
E simplifiées de gestion communale
3. Réorganisation des services
E administratifs et comptables
4. Consultations périodiques de
Groupements de villages
5. Mise en place d’un système comptable
de suivi des investissements et des
capacités locales de pilotage des
projets locaux de développement
 Notes de cours 2013
Principaux indicateurs de la gestion des Risques Tendances Mesures d’atténuation
finances publiques des ETD

3.5 Absence de système de suivi des E

investissements réalisés

4. Comptabilité et rapports financiers M 1. Equipement, fournitures et formation

4.1 Les comptables publics sont sous-équipés
et manquent de documents de base pour
passer les opérations comptables
(journaux de caisse et de banque)
4.2 Irrégularité dans la tenue des journaux de
caisse et de banque
4.3 Absence d’exercice annuel de
consolidation et de rapprochement des
comptes
4.4 Envoi irrégulier des comptes administratifs
à la Province
5. Surveillance et vérification
5.1 Mécanismes internes de vérification des
comptes sont très faibles
5.2 Faibles inspections par l’Inspection
Générale des Finances
5.3 Audits peu courants pour les
investissements sur financements
extérieurs
5.4 Informations insuffisantes fournies par
l’exécutif des ETD aux Provinces et aux
populations
des comptables publics
E 2. Tenue mensuel des journaux de
banque et de caisse
E 3. Comptes consolidés à la fin de chaque
exercice budgétaire
4. Envoi au mois de mars de chaque
année les comptes administratifs
M définitifs à la Province
E 1. Renforcement des services de
contrôles internes dans le cadre des
E nouvelles procédures comptables
2. Contrôle annuel obligatoire par
E l’Inspection Générale des Finances
3. Audits annuels par des cabinets privés
E pour les investissements sur
financements extérieurs
4. Documents plus détaillés et analysées à
mettre à la disposition de la Province et
des populations locales

Sigles : E : Elevé ; M : Moyen et F : Faible

Risques résiduels et mesures d’accompagnement

Les progrès en matière de gouvernance provinciale et locale sont encore très lents dans les deux
provinces de l’Equateur et le Nord Kivu. Les rapports entre les ETD et les autorités provinciales sont
encore dominés par les pouvoirs hiérarchiques et administratifs. Les nouvelles pratiques centrées sur
les priorités de développement local tardent à se mettre en place. Les débats nationaux sur la
décentralisation ont peu d’échos au niveau local. Cela pose d’autres types de risques liés
essentiellement à la gouvernance politique et aux capacités des provinces et des ETD.

Les principaux risques pouvant retarder la mise en œuvre du Fonds de Développement ou pouvant
être source de dysfonctionnements sont résumés dans le tableau suivant.

Risques Actions à prendre

Pr Dr JB
NSUAMI1
40
 Notes de cours 2013
Risques Actions à prendre

1. Risques liés à la gouvernance politique et à l’insécurité

1.1 Méfiance et attentisme des populations en raison 1. Mise en place d’un plan d’actions de Bonne
des mauvaises pratiques de gouvernance à tous les Gouvernance au niveau de chaque province
niveaux (local et provincial) dans les deux provinces
1.2 Mauvaise circulation de l’information sur la gestion
des affaires publiques provinciales et locales 2. Instauration d’un système d’information
(émissions radios et réunions périodiques sur
les activités de la province)
1.3 Influence des pouvoirs des chefferies dans la 3. Equilibre des pouvoirs locaux entre les
province du Nord Kivu chefferies et les différents comités locaux de
1.4 Très faible appropriation du processus de développement à trouver
décentralisation par les populations locales 4. Organiser des réunions d’information sur les
1.5 Instabilité de l’Assemblée Provinciale de l’Equateur textes de la décentralisation
1.6 Pratiques opaques en matière de gestion des 5. Partage des responsabilités au sein de
ressources de la province dans l’Equateur, malgré le l’exécutif et transparence dans la gestion des
départ de l’ancien gouverneur affaires provinciales
1.7 Dans la province du Nord Kivu, il y a un discours 6. Responsabiliser les directions techniques pour
d’ouverture et de changement dans la gouvernance assurer la continuité de plusieurs activités de
des institutions provinciales mais peu suivis de la province
meilleures pratiques de transparence 7. Mise en place du circuit simplifié de la
1.8 Persistance de plusieurs poches d’insécurité, limitant dépense publique
les actions de développement 8. Intervention prioritaire du PADDL dans les
1.9 Plusieurs ETD sont enclavées dans l’Equateur et zones sécurisées
surtout au Nord Kivu rendant le travail de terrain très 9. Intervention prioritaire dans les zones
difficile accessibles
2. Risques liés aux faibles capacités des provinces
2.1 Persistance d’incertitudes sur le statut de la fonction 1. Elaboration d’une feuille de route du travail
publique provinciale et locale gouvernemental, surtout pour les principales
2.2 Faibles capacités techniques du personnel déployé réformes à engager pour rendre
dans les services du Trésor et du budget l’administration plus performante
2.3 Inexistence de tout dispositif d’appui-conseil aux ETD 2. Audits techniques et organisationnels des
dans l’initiation et la conduite des exercices principaux ministères provinciaux et Mise en
budgétaires place d’un plan d’action pour la modernisation
des administrations budgétaires et
financières ;
3. Mise en place, au niveau provincial, d’un
service spécial d’appui aux ETD, Cellules
Provincial d’Appui-Conseil prévues par le
CSMOD

3. Risques liés aux capacités des ETD

3.1 Dénuement total des administrations locales de tous
les moyens de fonctionnement de base
3.2 Délabrement total des bâtiments dont certains sont
en ruine hypothéquant toutes activités de services
administratifs
3.3 Absence de plusieurs chefs de Secteurs ne résidant
pas au chef-lieu de secteurs, car souvent ils résident
au niveau de la capitale provinciale
1. Equipement de base de bâtiments réhabilités
par du matériel de bureau (produit
localement) et de matériel informatique
2. Réhabilitation urgente d’au moins une dizaine
de bâtiments abritant les principaux services
administratifs et comptables surtout dans
l’Equateur pour rendre les ETD fonctionnels
3. Instaurer un système de permanence

Pr Dr JB
NSUAMI1
41

Risques
3.4 Désorganisation des services administratifs et
comptables des ETD
3.5 Développement de l’incivisme et Esprit individualiste
à tous les niveaux ainsi que la pesanteur des
mauvaises pratiques du passé de gestion des
administrations publiques locales ont crée un climat
de méfiance et de scepticisme auprès des
populations
3.6 Perte de repères pour les principaux responsables
des ETD et de leur personnel sur l’obligation d’offres
de services publics de base et de culture de rendre
compte dans d’utilisation des fonds publics
3.7 Retard dans la clarification du statut des
fonctionnaires affectés au niveau des ETD et les
faibles salaires de ces fonctionnaires
Pr Dr JB
NSUAMI1
42
Notes de cours 2013
Actions à prendre
périodique pour maintenir le contact avec les
populations
4. Un audit organisationnel des principaux
services des ETD et élaboration d’un guide
d’administration et de comptabilité pour les
EDT
5. Mise en place d’une stratégie de
communication et d’information pour
développer la notion de citoyenneté et la
responsabilisation de chaque acteur dans la
gestion des affaires locales
6. Réhabilitation de la notion de service public
local à travers une charte communal liant les
responsables et les populations et affichage du
bilan des activités du Comité Locale de
Développement
7. Plaidoyer auprès de l’Etat pour clarifier le
statut des fonctionnaires provinciaux et locaux
 Notes de cours 2013

Chapitre 7. Capitalisation des

expériences de réforme des finances
publiques dans la zone d’intervention
du PNUD à travers le PADDL

Pr Dr JB
NSUAMI1
43
 Notes de cours 2013

Des objectifs de la note

La présente note décrit le contexte de la mise en œuvre de la réforme des finances
publiques dans la province de l’Equateur. Elle indique que la réforme des finances publiques
est une conséquence de l’adoption en 2006 d’une nouvelle constitution qui s’est clairement
prononcée sur la décentralisation comme mode de gouvernance de la RDC. La note présente
ainsi le schéma parcouru par les autorités nationales et provinciales avec l’appui des PTFs
dont le PADDL (Programme d’appui à la décentralisation et au développement local) dans la
mise en œuvre de la réforme des finances publiques.

La note se limite, toutefois, à la stricte présentation de la conduite de ce processus dans la

province de l’Equateur, l’une des zones d’intervention du PADDL. Elle indique bien entendu
le déroulement du processus, les structures mises en place dans le cadre de la réforme au
niveau provincial et local avec l’appui du PADDL. Ces structures servent d’interface entre la
partie nationale et les PTFs au niveau provincial. La note présente également la stratégie de
la conduite des activités, les leçons apprises, les contraintes et les défis majeurs en rapport
avec la pérennisation des acquis.

Du contexte de la réforme des finances publiques

Le PADDL dans son volet spécifique de la réforme des finances publiques poursuit, entre
autres résultats, l’amélioration du système de gestion des finances publiques provinciales
devant fonctionner de manière transparente et avec respect des procédures et règles en
vigueur.

L’atteinte de cet objectif est évaluée en termes de nombre des comptables publics ayant
transmis les extraits des livres de caisse à la division des apurements de la Direction de la
Comptabilité Publique, de % des recettes perçues via la chaîne des recettes dans les
provinces appuyée par le PADDL, de % des comptables publics provinciaux (des provinces
appuyées par le PADDL) envoyant leurs comptes à la Division des Apurements du ministère
des finances, de volume des dépenses budgétaires (en $) exécutées via le système provincial
de passation des marchés au niveau des provinces appuyées par le PADDL, de maîtrise et
d’identification de la population fiscale dans la province de l’Equateur, d’effectivité de la
reddition des comptes publics à l’Assemblée provinciale, de nombre d’ETDS dont l’exécution
de la dépense suit la procédure normale d’exécution d’une dépense publique, de taux
d’accroissement des recettes fiscales propres mobilisées par les services de la DGRPE, etc.

Pour atteindre les objectifs tant en province que dans les ETDS pilotes, le PADDL organise
des activités sur quatre axes d’intervention que sont : la construction de la fiscalité, la
gestion de la dépense publique, l’appui au processus de planification, Budgétisation et Suivi

Pr Dr JB
NSUAMI1
44
 Notes de cours 2013
–Evaluation ainsi que l’axe transversal en rapport avec le cadre légal. L’articulation de ce
cadre d’intervention est décrite dans la suite de la présente note.

Du déroulement du processus de réforme des finances publiques à

l’Equateur
La réforme des finances publiques dans la province de l’Equateur se situe dans une phase
très avancée du processus. Les structures en charge de la conduite de la réflexion sur cette
question sont bien en place. Les outils (Plan provincial de développement, feuille de route de
la plateforme de réforme, Arrêté portant création du CPS, etc.) indispensables à la mise en
œuvre de la réforme sont véritablement appropriés par la partie gouvernementale et la
société civile. Le PADDL a joué un rôle considérable dans cette perspective.

La première action à signaler, même s’elle n’a pas de lien direct avec la réforme des finances
publiques, mais qui confirme que la réforme des finances publiques en province est avant
tout une préoccupation nationale, est la tenue du forum national sur la décentralisation. Ce
forum a été organisé à Kinshasa par le Gouvernement de la République Démocratique du
Congo du 03 au 05 octobre 2007 avec le concours des Gouvernements Provinciaux et des
partenaires de développement.

Ce forum a permis de bâtir les principaux éléments d’une vision partagée entre tous les
acteurs sur la portée et les modalités de la mise en œuvre maîtrisée de la décentralisation en
RDC. Il a recommandé entre autres, l’élaboration d’un cadre stratégique de mise en œuvre
de la décentralisation avec des axes stratégiques précis, notamment l’adoption d’un cadre
juridique de la décentralisation.

La deuxième action qu’il convient d’inscrire dans le registre de préludes à l’assainissement

de la gestion des finances publiques provinciales est la validation du cadre stratégique de la
mise en œuvre de la décentralisation à l’horizon 2009-2019 par un atelier national qui a
réuni à Kinshasa du 10 au 11 juin 2009 plus de 300 acteurs institutionnels. Le cadre
stratégique est un document de synthèse qui établit et définit en grandes lignes, l’état des
lieux, les grandes orientations, les principes directeurs et les axes majeurs de l’action du
Gouvernement dans la conduite du processus de la décentralisation en RDC de 2009 à 2019.

La concrétisation du volet finances publiques du cadre stratégique a nécessité la mise en

place en août 2009 d’un Comité d’Orientation des Réformes des Finances Publiques (COREF)
au niveau du Ministère des finances, pour appuyer le Gouvernement Central de la RDC dans
la réforme en matière des finances publiques et l’adoption le 31 mars 2010 par le
Gouvernement de la RDC d’un plan stratégique de réforme des finances publiques (PSRFP).

Pr Dr JB
NSUAMI1
45
 Notes de cours 2013
Dans la suite de l’adoption du PSRFP s’est tenue du 20 au 21 octobre 2010 à Kinshasa à
l’Hôtel SULTANI un atelier sur l’appui aux réformes des finances publiques en Provinces et
dans les ETD. A l’issue des travaux, les participants à cet atelier ont adopté à l’unanimité le
projet de la plateforme minimale en matière de gestion des finances publiques en provinces
et dans les ETD.

Les éléments pertinents (axes principaux) de cette plateforme minimale sont (1) la
construction de la fiscalité, (2) la gestion de la dépense, (3) l’appui au processus de
planification, Budgétisation et Suivi –Evaluation et (4) la mise en place d’un cadre légal et
réglementaire en Provinces et dans les ETD.

Toute l’action du PADDL s’agissant de la réforme des finances publiques s’inscrit dans le
cadre de la matérialisation de la plateforme minimale de réforme des finances publiques en
ciblant les 4 axes prioritaires précités et les trois niveaux d’intervention que sont le niveau
du cadre légal, le niveau structural et le niveau procédural.

a. Actions du PADDL sur la réforme des finances publiques provinciales

En février 2011, l’UADPL Equateur a appuyé la réalisation d’un diagnostic du système de

gestion des finances publiques dans la province de l’Equateur. Un atelier de restitution en
date du 26 et 27 avril 2011 des conclusions du diagnostic posé sur le système de gestion des
finances publiques dans la province de l’Equateur a permis d’élaborer une ébauche de feuille
de route pour la mise en œuvre de la plateforme minimale de réforme.

Cette feuille de route a été formalisée suivant une approche participative au cours de
différentes séances de travail organisées du 11 au 13 octobre 2011 par le COREF en synergie
avec le PADDL à Mbandaka et auxquelles différents responsables des institutions
provinciales (DGRPE, Ministère du Plan et Budget, Ministère des Finances, Ministère de la
Fonction Publique, etc.) ont pris une part active.

La feuille de route élaborée a connu une appropriation politique en date du 14 octobre 2011
par l’Exécutif provincial, puis une appropriation technique en date du 21 au 22 décembre
2011 par les membres du Comité de Pilotage et de Suivi de la réforme des finances
publiques CPS en sigle.

Le CPS est l’organe provincial créé par Arrêté provincial

n°2010/0121/CAB/PROGOU/MINPRO/ECOFI&JS/EQ/2011 du 23 août 2011. La mission
principale du CPS est d’appuyer l’Exécutif provincial dans la mise en œuvre de la réforme des
finances publiques provinciales et locales à l’Equateur. Le CPS dispose d’un programme de
travail (PTA) adossé au PTA du PADDL et à la feuille de route de réforme des finances
publiques, d’un règlement intérieur et d’un arrêté portant nomination de ses membres. Le
PADDL a réalisé un véritable transfert des connaissances vers les membres du CPS.
Pr Dr JB
NSUAMI1
46
 Notes de cours 2013
Les activités de renforcement des capacités au profit des membres du CPS ont produit leur
effet et montrent aujourd’hui qu’un transfert effectif des connaissances et une
appropriation du processus ont bel et bien eu lieu. Le programme s’appuie sur le CPS pour
organiser la conduite de certaines activités de la réforme des finances publiques à
l’Equateur.

Parallèlement aux activités visant la mise en place du cadre organique et légal requis dans la
gestion des finances publiques provinciales, le PADDL appuie l’organisation par le CPS et/ou
les autres institutions provinciales des activités qui visent la construction de la fiscalité
provinciale et l’amélioration de la gestion de la dépense publique.

S’agissant de la construction de la fiscalité, les interventions visent essentiellement la

DGRPE, instrument dont se sont dotées les autorités de la province de l’Equateur pour
maximiser la mobilisation des recettes propres. Les interventions du PADDL en faveur de
cette régie financière poursuivent trois objectifs : 1) l’amélioration du cadre de travail et
l’efficacité des interventions des agents par la construction des bâtiments administratifs, la
dotation de la DGRPE en mobilier et équipement divers et l’initiation des activités de
renforcement des capacités au profit des agents et cadres de la régie, 2) l’accroissement des
recettes mobilisées par l’organisation des activités visant la maîtrise de la population fiscale,
la construction d’un guichet unique au port de Mbandaka, l’accroissement de la mobilité des
responsables et l’appui à l’acquisition des imprimés des valeurs, 3) l’instauration de la
transparence et la traçabilité dans le processus de recouvrement des recettes publiques
provinciales par l’informatisation de la chaine de recettes.

S’agissant de la gestion de la dépense et des finances publiques en général, le PADDL appuie

l’organisation des activités d’informatisation de la chaine de la dépense, le renforcement des
capacités des agents provinciaux sur les procédures de gestion des finances publiques, la
dotation de la province des documents et supports indispensables à la gestion orthodoxe de
la dépense publique et l’appui à la production des comptes d’exécution du budget. Les
appuis du PADDL sur la construction de la fiscalité et sur la gestion de la dépense sont basés
sur « une démarche de terrain » visant le recueil des besoins de la partie gouvernementale
appuyée.

b. Actions du PADDL sur la réforme des finances publiques des ETDS

Les interventions du PADDL en matière de réforme des finances publiques concernent

également les ETDS. Le schéma stratégique d’intervention est quasi identique en ce qui
concerne ces deux niveaux de structures territoriales, avec une exception due au fait que les
interventions du PADDL au niveau des ETDS sont soutenues par des études préalables et une
stratégie d’immersion des personnes ressources. L’action soutenue par des études

Pr Dr JB
NSUAMI1
47
 Notes de cours 2013
préalables est une garantie pour l’efficacité. L’immersion des personnes ressources est une
vérification et une assurance quant au transfert effectif des compétences.

Quatre études ont au total été réalisées dans les ETDS pilotes appuyées par le PADDL.

La première étude concerne le diagnostic sur la gestion des finances publiques locales. Les
conclusions de cette étude ont constitué la pierre de lance pour l’élaboration de la feuille de
route de réforme des finances publiques dans les ETDS. Cette feuille de route a également
fait l’objet d’une appropriation technique par les membres du CPSL en date du 28 au 29
février de l’année en cours. Ce comité institué au niveau local dispose également d’un PTA
adossé au PTA du PADDL et à la feuille de route de réforme des finances publiques des ETDS.
Le programme de travail du CPSL fait partie des activités que le PADDL appuie dans le cadre
de son PTA 2012.

La deuxième étude a consisté en un inventaire des points d’activités économiques. L’idée de

départ a été de recenser dans le cadre de la construction de la fiscalité des ETDS des
infrastructures publiques économiques susceptibles de permettre à ces entités de mobiliser
suffisamment des ressources pour financer leur Programmes de Développement Local, PDL
en sigle. C’est dans ce cadre que les marchés d’ITIPO (secteur des EKONDA) et de KALAMBA
(secteur des ELANGA) ou encore l’abattoir et le marché de LISAFI (secteur de Basankusu) ont
été identifiés comme investissements prioritaires.

Le PADDL Equateur a appuyé une étude d’évaluation de l’impact socio-économique et

environnemental de ces infrastructures. Les conclusions de cette étude ont recommandé la
construction de ces infrastructures marchandes, car elles sont susceptibles de générer des
recettes fiscales au profit des ETDS.

La dernière étude conduite avec le concours d’un consultant recruté par le PADDL pour
analyser l’administration des ETDS sur le plan organisationnel et fonctionnel visait
l’identification des points de dysfonctionnement nécessitant des interventions du PADDL. Le
PADDL prévoit des initiatives dans ce sens. Des équipes mixtes composées des
informaticiens, des techniciens des finances publiques et de l’administration vont en
immersion dans les ETDS pilotes pour apprendre aux responsables de ces entités l’usage de
l’outil informatique dans la gestion du budget tant en recette qu’en dépense.

D’autres actions menées par le PADDL en faveur des ETDS concernent l’exercice de la
rédévabilité. Elles portent sur l’organisation des séances de restitution de l’exécution du
budget du Secteur à la population. ELANGA, l’un des secteurs pilote du PADDL, a organisé la
conduite de cette activité avec l’appui technique, matériel et financier du PADDL. Il est prévu
de répéter cette expérience dans les autres ETDS pilotes du programme. L’objectif de cette
activité est l’apprentissage de la démocratie à la base. L’activité est susceptible de rétablir la

Pr Dr JB
NSUAMI1
48
 Notes de cours 2013
confiance de la population dans le fonctionnement administratif et d’accroître la
participation de cette dernière à la vie socio-économique de l’ETD.

Des résultats et leçons apprises

L’appropriation de la stratégie de réforme des finances publiques par les membres du CPS
est le principal résultat de notre intervention en rapport avec ce volet. Le CPS est
actuellement fonctionnel. Ce comité dispose d’un programme de travail annuel assorti d’un
budget. Du fait de sa légitimité et de sa représentativité, le PADDL s’appuie désormais sur
cette structure pour faire avance la réflexion sur la réforme.

La mise en œuvre des activités visant la construction de la fiscalité est avancée avec
l’équipement des administrations fiscales en bâtiments et autres moyens matériels de
travail, la formation du personnel, la construction des équipements marchands au profit des
ETDS, la conduite de la réflexion sur la viabilisation des statistiques sur la mobilisation des
ressources, la conduite de la réflexion sur la fiscalité foncière, l’appui au recensement de la
population fiscale, l’appui à la vulgarisation de la feuille de route, etc.

Des défis et contraintes

Les défis majeurs au nombre de 4 sont :

 La maintenance informatique après l’informatisation des chaînes de recettes et de

dépenses;
 La motivation du personnel afin qu’il ne soit pas tenté de quitter l’administration
publique ;
 La sécurisation du matériel et mobilier mis à la disposition des ETDS;
 Le financement du fonctionnement des comités en charge de pilotage de la réforme des
finances publiques.

Si le fonctionnement du CPS peut être pris en charge dans le cadre du budget de la province
ou des ETDS, il convient de trouver des réponses de mitigation pour les autres défis. Car le
risque de voir les efforts anéantis après la fermeture du PADDL est très important.

Les contraintes au nombre de 5 sont :

 Le retard pris dans la signature des dossiers de construction des infrastructures ;

 L’absence d’organes délibérants véritables dans les ETDS ;
 La modicité des ressources financières au niveau provincial et local ;
 Les divergences de vue entre l’Exécutif et l’Assemblée provinciale qui ne favorise pas
l’adoption des Edits requis pour la gestion des finances publiques provinciales et locales.

Pr Dr JB
NSUAMI1
49
 Notes de cours 2013

Chapitre 8. Note de présentation de la

loi organique n°11/011 du 13 juillet
2011 relative aux finances publiques en
RDC

Pr Dr JB
NSUAMI1
50
 Notes de cours 2013

Contexte de l’adoption de la LOFIP

La LOFIP a été élaboré à l’issu de différents diagnostics alarmants sur la situation de la

gestion des finances publiques en RDC. Elle constitue l’une de mesures décidées dans le
cadre du Plan Stratégique de Reforme des Finances Publiques (PSRFP). La mise en place du
Comité d’Orientation de la Reforme des Finances Publiques (COREF) a été déterminante
dans la matérialisation de ce texte de loi qui, dorénavant, va servir de référence en matière
d’organisation et de gestion des finances publiques en RDC. La nouvelle loi financière repose
sur cinq piliers à savoir, la réforme Budgétaire, la réforme de la fiscalité, la réforme de la
gestion de la dépense, la réforme de la comptabilité et de la gestion de la trésorerie ainsi
que la réforme du système de contrôle.

Pourquoi une nouvelle loi sur les finances publiques?

Une nouvelle loi pour différentes raisons. Les principales sont les suivantes :

 prendre en compte les observations de différentes revues des dépenses publiques et

du PEFA ;
 refléter dans la loi financière les pratiques modernes en la matière;
 améliorer la couverture du champ des administrations publiques ;
 tenir compte des innovations introduite par la Constitution de 2006 ;
 tenir compte des innovations induites par les réformes mises en œuvre depuis 2002 ;
 l’adoption de l’approche de gestion axée sur les résultats (GAR) ;
 la mise en perspectives des politiques publiques et la responsabilisation accrue des
gestionnaires publics ;
 l’utilisation des instruments de la GAR : Budgets-programmes, CBMT, CDMT et
CDSMT.

Eléments de différence entre la LOFIP et l’ancienne loi des finances

La plus grande différence résulte dans le champ d’application de la nouvelle loi

notamment en ce qui concerne la fixation des règles spécifiques relatives à l’affectation
des ressources et des charges, à l’élaboration, à la présentation, à l’adoption et à

Pr Dr JB
NSUAMI1
51
 Notes de cours 2013
l’exécution des lois de finances, des édits budgétaires et des décisions budgétaires, à la
détermination des responsabilités et des sanctions qui découlent des interventions des
acteurs, à la spécification des rapports entre le Pouvoir Central et les Provinces, d’une
part, et entre les provinces et les ETDs, d’autre part.
En outre la nouvelle loi est ordinaire tandis que l’ancienne est organique.

Contenu de la LOFIP

L’architecture de la loi relative aux finances publiques s’articule autour de 5 parties

suivantes :

 La première partie de la LOFIP qui s’étend de l’article 1er à l’article 16 traite des
dispositions générales. Elle précise le champ d’application de la loi et énonce les
principes et les règles budgétaires en vue de l’encadrement de la politique
budgétaire. Les principes de base retenus par la LOFIP sont ceux de l’annualité, de
l’unité, de l’universalité, de la spécialité, de l’équilibre du budget et de la
soutenabilité budgétaire.
 La deuxième partie de la LOFIP s’étend de l’article 17 à l’article 131. Elle concerne le
Pouvoir Central. Elle est consacrée aux dispositions relatives aux lois des finances,
notamment au champ et à l’objet des lois des finances, aux ressources et aux charges
du Pouvoir Central, à l’élaboration et à la présentation des lois des finances, à
l’exécution de la loi des finances et aux différents types de contrôle.
 La troisième partie s’étend de l’article 132 à l’article 216. Elle concerne les provinces
et les Entités Territoriales Décentralisées (ETDs). Il est relevé dans cette partie l’objet
et le champ des Edits et des décisions budgétaires, l’élaboration et la présentation
des Edits et Décisions budgétaires ainsi que l’exécution et le contrôle du Budget des
Provinces et des Entités Décentralisées.
 La quatrième partie de la LOFIP s’étend de l’article 217 à l’article 229. Elle précise les
rapports entre le Pouvoir Central, les Provinces et les ETDs. Il est fait allusion aux
modalités de répartition de recettes à caractère national entre le Pouvoir Central et
les Provinces, d’une part, et la répartition des recettes à caractère national entre les
Provinces et les Entités territoriales décentralisées, d’autre part.
 La cinquième partie s’étend de l’article 230 à l’article 235. Elle présente les
dispositions transitoires et finales. Ces dispositions visent notamment le caractère
progressif du transfert des compétences du Pouvoir Central vers les Provinces. Elle
aborde également la question de la responsabilité des Ministres de finance et

Pr Dr JB
NSUAMI1
52
 Notes de cours 2013
budget. Ces derniers sont appelés à déterminer le calendrier de mise en application
de la LOFIP.

Principales innovations

 Présentation dans un texte unique de l’ensemble de dispositions devant régir les

Finances Publiques tant du Pouvoir Central que des Provinces et des Entités
Territoriales Décentralisées ainsi que de leurs organismes auxiliaires ;
 Introduction en lieu et place de la loi budgétaire de la notion de loi de finances qui,
dans un document unique, contiendra des dispositions législatives relatives aux
ressources et aux charges et déterminera l’équilibre budgétaire ;
 Renforcement du principe de la légalité des recettes et des dépenses ;
 Il ne peut être établi d’impôts qu’en vertu de la loi ;
 Il ne peut être établi d’exemption ou d’allégement fiscal qu’en vertu de la loi ;
 La loi fixe la nomenclature des autres recettes locales et les modalités de leur
répartition.
 Aucune dépense ne peut être exécutée :
– si elle ne rentre pas dans les compétences du Pouvoir Central, des
Provinces ou des Entités Territoriales Décentralisées ;
– si elle n’a pas été définie par un texte régulièrement adopté et publié
par l’autorité compétente. Les obligations financières créées par toute
loi, édit décision, ordonnance, règlement ou contrat ne deviennent
certaines et définitives qu’avec l’ouverture des crédits correspondant
au budget du Pouvoir Central, de la Province ou de l’Entité Territoriale
Décentralisée.
 Instauration de la déconcentration de l’ordonnancement. La fonction d’Ordonnateur
en matière de dépense sera confiée à chaque Ministre sectoriel qui la déléguera à
des fonctionnaires qualifiés. Les Ordonnateurs seront entièrement responsables des
résultats à atteindre dans la mise en œuvre des programmes. Ils auront l’obligation
de rendre compte de leurs gestions, et seront redevables vis-à-vis du Parlement.
Les actes posés à ce titre devront être en conformité avec le Plan d’Engagement
Budgétaire (PEB) et en cohérence avec le Plan de Trésorerie (PTR) élaboré par le
Ministre des Finances.

 Introduction de la pluri annualité budgétaire. Cette dernière va améliorer la gestion

des choix budgétaires, dans la mesure où les gestionnaires vont disposer d'une plus
grande visibilité des moyens mis à leur disposition pour exécuter les activités liées à

Pr Dr JB
NSUAMI1
53
 Notes de cours 2013
la mise en œuvre de la politique de développement. Pour réussir cette innovation, la
loi sur les Finances Publiques prône l’utilisation d’un cadre budgétaire à moyen
terme dont le budget de l’année constituera la tranche annuelle.

 Renforcement du rôle du Parlement en sa qualité d’organe de contrôle politique. Le

Parlement devra évaluer les politiques publiques et les choix stratégiques du
Gouvernement en abordant l’efficacité et l’efficience des dépenses par rapport aux
objectifs définis pour chaque programme.

 implémentation de la dualité du pouvoir d’Etat :

Pouvoir Central et Provinces = finances distinctes, mêmes règles de gestion, pouvoirs
fiscaux limités pour les Provinces et les ETDs par la nomenclature des recettes.
 Proposition des modalités pratiques de répartition des ressources à caractère
national. Il s’agit d’une réponse que la nouvelle loi financière apporte aux difficultés
rencontrées dans la mise en œuvre de la disposition constitutionnelle relative à la
retenue à la source de 40% de recettes à caractère national.
 L’instauration des budget-programme en RDC avec des principes innovants tels que
la globalisation des crédits par programme et le regroupement des programmes par :
a) Fonction :
 Politique publique ou secteur d’activité.
 Ministérielle ou interministérielle
b) Programme :
 Unité de mise en œuvre des politiques publiques ;
 Unité du vote du Parlement national ou de l’Assemblée
provinciale ;
 Regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d’actions ;
 Relève d’un seul ministère ou institution.
Les objectifs à atteindre au regard des indicateurs vérifiables nécessite un
pilotage et une désignation d’un responsable de programme.
 Spécification de la nature des autorisations parlementaires
 Autorisations d’engagements ;
– limites supérieures des dépenses pouvant être engagées ;
– Ces autorisations peuvent être annuelles ou pluriannuelles.
 Crédits de paiement
– limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou
payées pendant l’année.
 Spécification de la nature des crédits budgétaires

Pr Dr JB
NSUAMI1
54
 Notes de cours 2013
 Crédits limitatifs (engagements et ordonnancement conformes aux
dotations budgétaires) ;
 Crédits évaluatifs (les services de la dette) ;
 Crédits provisionnels (les dépenses liées aux calamités et autres
imprévisibles) ;
 Spécification des mouvements des crédits
 Virements : toléré entre titres d’un même programme.
 Transferts :
– Entre les programmes d’une même fonction ministérielle ;
– Entre les programmes de différents ministères ou institutions ;
– Peuvent concerner des crédits globaux des programmes ou des
crédits destinés à financer certaines actions à l’intérieur des
titres des dépenses des programmes concernés.
 Compétence en matière d’exécution du budget : elle est du ressort de l’Ordonnateur
et du Comptable public assignataire. Il s’agit là d’une réaffirmation du principe de la
séparation des fonctions d'Ordonnateur et de Comptable. Ce principe clé en finance
publique vise à assurer la protection des finances publiques à travers une répartition
et une responsabilisation des différents intervenants dans le circuit de l’exécution
des opérations de recettes et de dépenses. Il instaure ainsi un contrôle mutuel entre
l’Ordonnateur et le Comptable public.
 La responsabilité en matière d’exécution du budget.
 UNE CONSTANCE : la responsabilité des membres du
Gouvernement et des responsables d’instituions constitutionnelles
ainsi que les sanctions qu’ils encourent sont prévues par la
Constitution et les lois de la République ;
 L’exigence du respect de la légalité est un acte de prévention
contre la concussion.
 Le respect du principe de sincérité. Le budget du Pouvoir Central,
de la Province ou de l’Entité Territoriale Décentralisée présente de
façon sincère l’ensemble de leurs ressources et de leurs charges. La
sincérité s’apprécie en fonction des informations disponibles et des
prévisions qui en découlent.
 En termes de respect du principe de sincérité et de la tenue de la comptabilité.
La tenue des documents comptables et financiers n’est plus facultative mais obligatoire.
La LOFIP énumère les comptabilités qui doivent être tenues. Les comptes du Pouvoir
Central, de la Province et de l’Entité Territoriale Décentralisée doivent être réguliers,
sincères et refléter une image fidèle de leur situation patrimoniale.

Pr Dr JB
NSUAMI1
55
 Notes de cours 2013

Table des matières

Préambule 3
Définition du concept finances publiques .................................................................................... 6
Finances publiques et finances privées, éléments de différences ................................................. 6
Finances Publiques et les autres disciplines ................................................................................. 7
Conception classique et conception moderne des finances publiques ......................................... 8
Définition du budget ................................................................................................................... 10
Les caractéristiques du Budget ................................................................................................... 10
Les aspects du budget ................................................................................................................. 11
Les principes budgétaires ........................................................................................................... 12
Catégories des lois de finances ................................................................................................... 13
Présentation formelle du Budget ................................................................................................ 13
Règles d’élaboration du budget .................................................................................................. 14
Structure de la loi budgétaire.......................................................................................................... 17
Rôle du Parlement dans le budget .................................................................................................. 17
Portée juridique de l’autorisation budgétaire ................................................................................. 18
De l’exposé des motifs ................................................................................................................... 21
De la synthèse prévisions budgétaires du Secteur de Basankusu, exercice 2013........................... 23
Des fiches analytiques de prévision de recettes pour l’exercice 2013 ........................................... 24
Des fiches analytiques pour la prévision des dépenses courantes (fonctionnement et
rémunération), exercice 2013. ........................................................................................................ 29
Des annexes au budget ................................................................................................................... 38
Les Ressources Ordinaires ou permanentes ................................................................................... 44
2.1.1. Les Ressources fiscales ........................................................................................................ 44
2.1.1.1. Notions de l’impôt ............................................................................................................. 45
C2. Aspect politique de l’impôt ............................................................................................ 48
C3. Aspect moral ou social de l’impôt .................................................................................. 48
C4. Aspect économique .......................................................................................................... 48
e) Principes de l’impôt ........................................................................................................... 49
f) Les éléments constitutifs de l’impôt ............................................................................... 49
Techniques de prélèvement d’impôt .............................................................................................. 50
a1. La déclaration contrôlée ....................................................................................................... 50
a2. La méthode forfaitaire .......................................................................................................... 51
a3. La méthode indiciaire ........................................................................................................... 51
1°La détermination du taux de l’impôt....................................................................................... 51
2° La liquidation proprement dite .............................................................................................. 52
1° Les organes de recouvrement ................................................................................................ 52
Types d’impôts ............................................................................................................................... 54
1° Les impôts réels ..................................................................................................................... 54
2° Impôts sur les Revenus ......................................................................................................... 54
Les Ressources exceptionnelles/occasionnelles ............................................................................. 56
L’exécution du budget de l’Etat en recette ..................................................................................... 58
Définition de la dépense publique .................................................................................................. 65
Caractères de la dépense publique .................................................................................................. 65
Nature de la dépense publique........................................................................................................ 66
Classifications de dépenses publiques ............................................................................................ 67

Pr Dr JB
NSUAMI1
56
 Notes de cours 2013
Exemple de classification fonctionnelle du budget ........................................................................ 68
Le montant de la Dépense Publique ............................................................................................... 69
Mesure de l’accroissement de dépenses publiques ........................................................................ 69
1° Par rapport à la variation de la valeur de la monnaie ................................................................. 69
2° Par rapport aux méthodes d’établissement des comptes ............................................................ 70
I.3. Les causes de l’accroissement des dépenses publiques ........................................................... 70
Plafond des dépenses publiques ..................................................................................................... 71
Exécution de la dépense publique .................................................................................................. 71
1.1.1. Principes fondamentaux de l’exécution de la dépense publique ................................. 71
1.1.2. Etapes de l’exécution de la dépense publique ............................................................. 72
De l’engagement..................................................................................................................... 72
Modèle de Bon d’Engagement des Dépenses ................................................................................ 75
De la liquidation ..................................................................................................................... 77
De l’ordonnancement ............................................................................................................. 78
Du paiement ........................................................................................................................... 78
1.1.4. Pièces Justificatives de la Dépense Publique ............................................................. 82
Intervenants dans la Chaine de la Dépense Publique ..................................................................... 83
1.1.5. Intervenants impliqués directement dans le circuit de la dépense ............................... 83
Ordonnateur ou ses délégués ................................................................................................. 84
Contrôleur Budgétaire ............................................................................................................ 84
Comptable Public ................................................................................................................... 85
Autres intervenants impliqués directement ............................................................................ 86
1.1.6. Intervenants impliqués dans la passation des marchés publics ................................... 86
1.1.7. Intervenants impliqués dans la Paie des agents de l’Etat ........................................... 88
Service du Trésor.................................................................................................................... 88
Régisseur d’avances ............................................................................................................... 89
Banque Centrale du Congo (BCC) ......................................................................................... 90
Direction en charge du Contrôle Budgétaire .......................................................................... 90
Direction en charge du Suivi du Budget ............................................................................... 90
Direction en charge du Trésor ................................................................................................ 91
Direction en charge de la Comptabilité Publique ................................................................... 91
Coordination Informatique Interministérielle......................................................................... 92
Procédures et Circuit d’Exécution de la Dépense Publique .......................................................... 92
1.1.8. Procédures normales ................................................................................................... 93
1.1.9. Procédure standard ...................................................................................................... 93
Procédure de Marché Public......................................................................................................... 100
1.2. Procédures d’Exception dans le Circuit de la Dépense Publique ................................. 106
Procédure de la Paie des Agents de l’Etat ............................................................................ 106
Procédure des Régies d’Avance .......................................................................................... 110
Procédure de Régularisation ................................................................................................. 115
Fondement du contrôle et cadre légal .......................................................................................... 120
Formes de Contrôle ...................................................................................................................... 121
Types de contrôle ......................................................................................................................... 121
4.3.1. Contrôles Administratifs .......................................................................................... 121
a) Contrôle des opérations administratives ....................................................................... 122
Contrôle des dépenses .................................................................................................................. 122
Contrôle des opérations de recettes .............................................................................................. 122
b) Contrôle des opérations comptables.............................................................................. 122
Le contrôle hiérarchique ............................................................................................................... 122

Pr Dr JB
NSUAMI1
57
 Notes de cours 2013
4.3.2. Le contrôle Parlementaire ......................................................................................... 123
4.3.3. Le contrôle juridictionnel .......................................................................................... 124
Dynamique d’approfondissement du processus de décentralisation ............................................ 126
Cadre financier et budgétaire de la décentralisation..................................................................... 126
Cadre juridique et institutionnel des finances publiques ...................................................... 126
Mécanismes financiers envisagés pour la décentralisation .......................................................... 128
Cadre national de gestion et de suivi des finances publiques décentralisées ............................... 131
Identification des risques majeurs et mesures de mitigation dans le sens de l’amélioration du
circuit de gestion des finances publiques ..................................................................................... 135
Circuit du Trésor ...................................................................................................................... 135
Risques et impacts financiers à prendre en compte dans la gestion des finances publiques
(Illustration à partir de la zone d’intervention du PADDL) ......................................................... 136
Risques fiduciaires au niveau des ETD ........................................................................................ 139
Risques résiduels et mesures d’accompagnement ........................................................................ 140
Des objectifs de la note ................................................................................................................ 144
Du contexte de la réforme des finances publiques ....................................................................... 144
Du déroulement du processus de réforme des finances publiques à l’Equateur .......................... 145
Des résultats et leçons apprises .................................................................................................... 149
Des défis et contraintes................................................................................................................. 149
Contexte de l’adoption de la LOFIP ............................................................................................. 151
Pourquoi une nouvelle loi sur les finances publiques? ................................................................. 151
Eléments de différence entre la LOFIP et l’ancienne loi des finances ......................................... 151
Contenu de la LOFIP .................................................................................................................... 152
Principales innovations................................................................................................................. 153

Pr Dr JB
NSUAMI1
58