33Université Catholique de Bukavu

Faculté de droit
B.P 285 Bukavu

COURS DE DROIT DES FINANCES PUBLIQUES

(Dispensé en BAC 2 en droit)

Par

Wenceslas BUSANE Ruhana Mirindi

Professeur à la Faculté de droit
Avocat au Barreau du Sud-Kivu

Année académique 2022-2023

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FICHE PÉDAGOGIQUE D’UN ELEMENT CONSTITUTIF D’UNE UNITE

D’ENSEIGNEMENT

I. A remplir par la Faculté

Intitulé de l’Unité d’enseignement : Politiques économiques et publiques

Intitulé de l’élément constitutif de l’unité d’enseignement : Droit des

finances publiques

Code de l’élément constitutif de l’unité d’enseignement :

Objectifs et compétences : (ce qui est prévu dans la maquette ou ce que la

Faculté a comme attentes de contribution à l’option des compétences dans la filière
où le cours est dispensé)

Semestre : 3

Nombre d’heures (CMI ; TD ; TP et TPE) :

CMI : 30
TD : 7,5
TP : 7,5
TPE : 30

Nombre de crédits : 3

Responsable de l’unité d’enseignement :

Titulaire de l’élément constitutif : Prof. Wenceslas Busane Ruhana Mirindi

Autres Intervenants (s’il y en a) : CT Bertin Nalukoma Irenge

Année d’étude : BAC 2 Droit

Nombre d’étudiants : 77

II. A remplir par le titulaire du cours

Résumé du cours :

Le cours de droit des finances publiques vise la connaissance et l’analyse du droit

applicable aux moyens, au cadre et aux procédures de la vie financière des
personnes publiques. Pour ce faire, le cours étudie les moyens d’action des finances
publiques, à savoir les dépenses et les recettes publiques. Il étudie ensuite le budget
de l’Etat et des entités territoriales décentralisées, cadre à travers lequel sont mises
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en œuvre les dépenses et les recettes. Dans l’étude du budget, le cours examine les
principes budgétaires, la procédure d’élaboration du budget, l’exécution du budget et
le contrôle de l’exécution du budget.

Contexte du cours : (Le cours est-il obligatoire ou non?; il est dispensé après quel
cours? Il est à dominance pratique ou théorique?; avez-vous prévu combien de
séances pour ce cours?).

1. Le cours de Droit des finances publiques est dispensé en BAC 2 Droit, c’est-à-
dire au milieu du premier cycle d’études en droit.
2. Il s'agit d'un cours obligatoire, un cours de tronc commun pour les étudiants
inscrits dans toutes les options. Il est à dominance théorique. Il comporte,
subsidiairement, une dimension pratique.

Profil et pré-requis : (ce qui est exigé pour pouvoir suivre ce cours ; les autres
horizons scientifiques auxquels ouvre cet enseignement).

Les notions de l’Etat, de la personnalité juridique et du patrimoine sont

indispensables pour la meilleure appréhension de ce cours. Ces notions sont
développées dans les cours de Droit constitutionnel, d’Introduction générale à l’étude
du droit, de Droit des personnes et de Droit des biens.

Ce cours est un préalable indispensable pour l’appréhension du cours de Droit fiscal

dispensé en BAC 3.

Il ouvre aux débats actuels portant sur les réformes, en cours, relatives aux finances
publiques.

Ce cours ouvre à de nombreux débouchés professionnels : enseignement, recherche,

consultance, administration publique, fonction publique, administrations privées,
institutions politiques, professions indépendantes, etc.

Objectif général :

Ce cours poursuit l’objectif général d’amener l’apprenant à connaître le droit

applicable aux moyens, au cadre et aux procédures de la vie financière des
personnes publiques.

Objectifs spécifiques :

De manière spécifique, ce cours vise à rendre les apprenants capables de (d’) :

a) Analyser les lois, règlements et autres mesures juridiques du domaine des
finances publiques ;
b) Evaluer la régularité juridique des procédures financières des personnes
publiques ;
c) Evaluer la régularité juridique de l’élaboration, de l’exécution et du contrôle
de l’exécution des budgets des personnes publiques.
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Compétences transversales qu’offre ce cours :

Ce cours offrira aux apprenants les compétences transversales de (d’) :

- Evaluation du droit des finances publiques ;

- Evaluation des politiques publiques dans le domaine des finances publiques.

Contenu du cours (plan du cours détaillé):

Introduction
1. La définition et les critères des finances publiques
2. L’objet du cours des finances publiques
3. Les conceptions des finances publiques
4. Les finances publiques et les autres sciences sociales

Chapitre Ier : Les sources formelles et les moyens d’action des finances publiques

Section 1. Les sources formelles

Section 2. Les moyens d’action des finances publiques

Chapitre II : Le budget de l’Etat, des provinces et des entités territoriales

décentralisées

Section 1. Les notions générales

Section 2. Les principes budgétaires
Section 3. L’établissement du budget
Section 4. L’exécution du budget
Section 5. Le contrôle du budget

Activités d’Enseignements-apprentissages :

- Exposés magistraux ;
- Travaux dirigés d’analyse des textes et des institutions ;
- Travail pratique d’analyse des budgets.

Chronogramme et ressources :

Les séances des cours magistraux interactifs auront lieu de 8h à 12h tandis que les
travaux de recherche ou d’approfondissement auront lieu de 13h à 16h.

Les apprenants sont tenus au respect des prescrits suivants, pour le bon
déroulement de l’enseignement :
a) Présence obligatoire au cours et aux séances de travaux pratiques ;
b) Ponctualité et discipline ;
c) Participation active à toutes les activités d’enseignement, de travaux
dirigés et de travaux pratiques.
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Modalité d’évaluation :

1. Les évaluations seront réalisées suivant les modalités ci-après :

a) Des travaux de recherche ou d’approfondissement ;
b) Examen écrit, à livres fermés, d’une durée maximale de 2 heures.
2. Répartition des notes
a) Examen : 10/20 ;
b) Travaux pratiques : 7,5/20 ;
c) Participation : 2,5/20

SUPPORTS ET OUTILS

1. Un syllabus est disponible en version électronique.

2. Une farde de documentation est également disponible en version électronique.
Elle est constituée essentiellement de textes légaux relatifs aux finances
publiques.
3. Cinq ouvrages de base recommandés :
BAKANDEJA wa MPUNGU Grégoire, Les finances publiques. Pour une meilleure gouvernance
économique et financière en République Démocratique du Congo , Bruxelles, Larcier, Kinshasa,
Afrique Editions, 2006.
BASLE, Maurice, Le budget de l’Etat, Paris, Ed. La Découverte, 1993.
ISAIA, Henri, Finances publiques. Introduction critique, Paris, Economica et Karthala, 1985.
GAUDEMET, Paul, Précis des finances publiques, Paris, Montchrestien, 1977.
DUVERGER, Maurice, Finances publiques, Paris, PUF, 1965.

Fait à Bukavu, le 18 mars 2023

Prof. Wenceslas BUSANE Ruhana Mirindi

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INTRODUCTION

1. Définition et critères de finances publiques

A. Définition

Les différents essais de définition des finances publiques les présentent du point de vue de
l’étymologie, de l’objet, et en tant que discipline juridique.

La finance vient de l’ancien français « finer » qui signifie mener à bien, payer. La finance
s’attache à mener à bonne fin une opération économique par un paiement.

Les finances, c’est l’état de fortune. Ce sont des ressources pécuniaires publiques. Cet adjectif
vient du latin « publicus » (qui concerne tout un peuple, une collectivité, un groupe social, qui
concerne ou relève de l’Etat).

Les finances publiques, c’est l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat et des
collectivités publiques (petit Larousse 1984).

Elles sont encore définies comme une discipline juridique emportant de multiples aspects
politique, économique, social et ayant pour objet l’étude des règles et des opérations relatives
aux dépenses et aux recettes des collectivités publiques (NGUYEN, Lexique de droit des
affaires zaïrois).

Comme objet, elle est définie comme l’ensemble des ressources (en argent, crédit ou autre
moyen financier) de l’Etat et des collectivités publiques. Comme discipline juridique, elle est
une branche du droit régissant ces ressources et plus généralement les voies et moyens,
procédés techniques se rapportant à l’activité financière des personnes publiques1.

Les « finances » sont par ailleurs comprises comme l’ensemble des opérations des recettes et
des dépenses qu’effectuent les personnes juridiques (les sujets de droit) 2.

1
Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2005, p. 406, terme « Finance ».
2
Henri ISAÏA, Finances publiques. Introduction critique, Paris, Economica et Karthala, 1985.
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B. Les critères de finances publiques.

Trois critères d’identification de finances publiques se présentent à l’analyse.

1° le critère organique

Pour de nombreux auteurs, le droit de finances publiques a pour objet l’administration des
activités financières des « personnes publiques » ou des « collectivités publiques ». Cette
conception organique présente de nombreux avantages. D’abord la simplicité du fait qu’elle
rattache les finances publiques à l’Etat qui est aujourd’hui une réalité universelle. En outre,
elle s’accorde parfaitement avec la distinction traditionnelle entre le droit privé et le droit
public.

En effet, c’est en principe le statut de la personne juridique qui détermine la nature du droit
des finances qui lui est applicable. Malheureusement, la notion de collectivité publique est
loin d’être parfaitement claire. S’il est vrai que les collectivités publiques, dans leurs formes
classiques, n’ont pas disparu, l’action des pouvoirs publics se réalise de plus en plus souvent
par le canal des personnes privées ou d’organismes hybrides, dont la nature juridique est
incertaine.

2 ° le critère matériel.

Une partie de la doctrine présente les finances publiques comme les fonds relevant des
activités publiques. Sachant qu’il n’est pas possible de définir le droit de finances publiques
uniquement à partir du critère organique des collectivités publiques, GAUDEMET propose
d’en rechercher le fondement au niveau de la matière même des activités financières.

Il considère en effet que les finances publiques constituent la branche du droit public qui a
pour objet l’étude de règles et des opérations relatives aux deniers publics 3. La difficulté n’est
pas complètement éludée car, en définissant les deniers publics, on dit encore qu’il s’agit des
deniers dont disposent les organismes publics, semi-publics ou même privés dans l’exercice
de leur activité de puissance publique.

3
Paul GAUDEMET, Précis de finances publiques, Paris, Montchrestien, 1977, p. 19.
 8

3 ° Le critère de la nature des moyens juridiques mis en œuvre

Depuis quelques décennies, les collectivités publiques n’hésitent pas, dans certains cas, à agir
ou à se considérer comme des personnes privées. Plutôt que de mettre en œuvre leurs
« prérogatives de puissance publique », elles procèdent par voie d’accords mutuels, par
contrats et acceptent, même lorsqu’elles se comportent en débiteurs défaillants, qu’on utilise,
à leur encontre, les voies d’exécution forcée qu’elles appliquent dans la même situation. Par
là même, une partie de leur activité échappe au droit de finances publiques et obéit au
contraire, aux mêmes règles que celles qui s’appliquent dans cette matière aux personnes
privées et plus particulièrement au droit commercial.

Certains, auteurs en concluent que le critère des finances publiques ne peut résider que dans la
nature des moyens juridiques qui sont mis en œuvre par les personnes publiques ou privées
pour l’exercice de leurs activités respectives.

2. Objet du cours

La détermination de l’objet des finances publiques soulève immanquablement la question de

la personne publique. Chaque collectivité publique dispose de ses propres finances.
L’expression « finances publiques » fait habituellement penser à l’Etat. Il existe toutefois des
collectivités publiques autres que l’Etat. Les unes se situent à l’intérieur de l'Etat. Il s’agit
notamment des collectivités locales et des établissements publics. Les autres englobent
plusieurs Etats. Ce sont notamment les organisations internationales tels la C.E.P.G.L., la
CDEAO, l’ONU, la SADCC, le COMESA, l’OMS, l’UNICEF, le PAM,… Les finances de
ces organisations sont considérées aussi comme des finances publiques mais les problèmes
posés par celles-ci sont différents de ceux posés par les finances de l’Etat moderne. Ce cours
portera essentiellement sur les finances publiques de l’Etat, c’est-à-dire sur les finances de
toutes les personnes publiques qu’il comprend4.

4
La loi sur les finances publiques dispose à cet égard qu’elle s’ « (…) applique s’applique aux finances de l’Etat,
à savoir les finances du pouvoir central, celles des provinces, ainsi que celles des entités territoriales
décentralisées et de leurs organismes auxiliaires », Article 2 de la Loi n°10/011 du 13 juillet 2011 relative aux
finances publiques, JORDC, Numéro spécial, 25 juillet 2011.
 9

A. Les finances publiques des collectivités locales et des établissements publics

L’existence de ces finances est liée au développement de la décentralisation de ces entités. Si

l’Etat reconnaît l’autonomie des collectivités locales par une décentralisation territoriale
réelle, celles-ci ont des finances propres c’est-à-dire qu’elles ont le pouvoir de décider leurs
dépenses et leurs recettes autonomes. L’autonomie financière est un élément essentiel à la
décentralisation. Le pouvoir reconnu aux entités locales risque d’être réduit à néant si le
pouvoir central reste maître des décisions financières. La Constitution du 18 février 2006 a
instauré le régime de libre administration pour les provinces et les entités territoriales
décentralisées (article 3). En ce qui concerne plus spécifiquement les provinces, leurs finances
sont distinctes de celles du pouvoir central 5. Le budget de l’Etat comprend ainsi le budget du
pouvoir central ainsi que celui des provinces6.

La décentralisation est concevable également sur le plan technique. Dans ce cas, elle
consacre l’autonomie de certains services publics (la désignation autonome des dirigeants, la
gestion autonome des affaires,…)7. Financièrement, cela implique l’autonomie budgétaire et
le financement des activités par des ressources propres (prix, taxes, parafiscalité). Certes, dans
la pratique, la décentralisation financière est-elle limitée, une grande partie des finances
locales étant alimentée par des ressources de l’Etat. Toutefois, l’évolution des finances
publiques tend à développer des services autonomes et la décentralisation technique ;
l’intervention de l’Etat dans la vie économique se fait en partie au moyen d’entreprises d'Etat
et d’organismes autonomes.

B. Les finances publiques internationales

Le problème financier public se présente en matière internationale sous trois formes

essentielles :
- Les limitations contractuelles au droit des Etats concernant leurs finances nationales :
1. Les conventions douanières par lesquelles des Etats s’accordent des concessions
mutuelles en ce qui concerne les droits de douane frappant leurs marchandises
respectives ;
5
Article 171 de la Constitution du 18 février 2006 ; Article 43 de la Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant
principes fondamentaux sur la libre administration des provinces.
6
Article 44 de la Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux sur la libre administration des
provinces.
7
L’article 2 de la Loi de 2011 sur les finances publiques précitée mentionne ainsi les finances publiques des
« organismes auxiliaires » des entités territoriales.
 10

2. Les conventions relatives aux doubles impositions qui tendent à empêcher que les
étrangers, ayant une résidence ou une activité dans un Etat, paient un double impôt, à
la fois dans cet Etat et dans leur Etat d’origine.
- Le financement des organismes internationaux peut être assuré de deux façons :

a) La procédure la plus répandue est relative aux contributions versées par les Etats membres
et qui sont, en général, proportionnelles à l’importance de chaque Etat (PNB, PIB,…). Cela
représente en général l’essentiel de ce qui fait fonctionner les organismes internationaux. Ex :
- La RDC couvrait 50% des finances de la CEPGL.
- Les USA couvrent à eux seuls le 1/3 des dépenses de l’ONU.

b) Une procédure assez rare consiste dans le droit des organisations internationales aient le
d’établir et de prélever eux-mêmes directement des impôts internationaux sur les entreprises.
Ex : - la CECA
- actuellement beaucoup d’entreprises de télécommunication recourent aux impôts
directs internationaux.

- En ce qui concerne les organismes financiers internationaux c’est-à-dire les institutions

internationales dont le but essentiel est d’intervenir en matière financière, le point de vue
classique prône que les Etats doivent assurer la couverture des dépenses effectuées par ces
organismes tandis que le point de vue moderne soutient, en outre, que ces organismes ont
pour objectif direct d’exercer une action économique ou sociale par des techniques
financières.
Ex : le BIRD, la BAD, le FMI, la Banque Mondiale,…

3. Les conceptions des finances publiques

L’étude des conceptions des finances publiques permet de répondre aux questions de savoir à
quels besoins servent les finances publiques et d’où peuvent être tirées ses ressources. La
conception classique et la conception moderne des finances publiques répondent à ces
questions en fonction des convictions de leurs contextes respectifs.
A. La conception classique des finances publiques
 11

Pour comprendre cette conception classique, il importe de rappeler le rôle de l’Etat libéral
dont la conception remonte au 18 et au 19 èmes siècles. Dans la conception classique l’Etat ne
doit pas intervenir dans le domaine économique qui est réservé aux particuliers. C’est le
principe de la séparation du politique et de l’économique. Le politique appartient à l’Etat et
l’économique aux particuliers. Cela se traduit, d’une part par la neutralité et d’autre part par la
non-intervention de l’Etat.

La neutralité de l’Etat comporte elle-même deux aspects :

- Un aspect négatif selon lequel l’Etat ne doit pas intervenir dans les relations entre les
particuliers notamment pour les réglementer. Cela signifie que les particuliers fixent librement
la nature et l’étendue de leurs conventions ;
- Un aspect positif selon lequel l’Etat doit intervenir parfois pour empêcher que les conditions
de concurrence ne soient troublées.

La non- intervention interdit à l’Etat de pouvoir entreprendre les activités à caractère socio-
économiques car elles doivent être menées par les particuliers. L’Etat ne peut intervenir que
lorsque l’initiative des particuliers est insuffisante ou défaillante. Il intervient alors pour
combler la carence des particuliers.

Par ailleurs, et de tout temps, certaines activités relèvent de la compétence de l’Etat. Il s’agit
du maintien de l’ordre et de la défense du territoire ainsi que quelques activités à caractère
social peu rentables pour les particuliers telles que l’enseignement, la santé et la construction
des routes.

Ces activités de l’Etat impliquent des dépenses qui doivent être nécessairement couvertes.
Pour les financiers classiques, la couverture des dépenses de l’Etat passe par le prélèvement
de l’impôt c’est-à-dire la contribution des citoyens pour le fonctionnement de l’Etat. L’argent
de l’Etat ne doit pas servir pour intervenir dans le domaine économique par l’intermédiaire
des dépenses ou des recettes budgétaires. L’Etat doit limiter son rôle à assurer le paiement
des fonctionnaires et d’autres agents publics.

L’Etat ne peut pas dépenser plus qu’il ne récolte, il doit respecter un équilibre budgétaire. Cet
équilibre implique d’une part que l’Etat ne dépense tout ce qu’il a prélevé pour recourir après
à l’emprunt ou au moyen monétaire. L’emprunt est dangereux puisqu’il constitue une charge
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pour les générations futures qui n’auront pas bénéficié de services rendus. En recourant à
l’emprunt, l’Etat détourne l’épargne de sa fonction normale qui est de financer les activités
des particuliers. De même, l’Etat ne doit pas recourir au moyen monétaire, c’est-à-dire à son
pouvoir de battre la monnaie. Si l’on peut, dans une mesure exceptionnelle, accepter
l’emprunt public, on ne peut en aucune manière accepter que l’Etat puisse recourir au moyen
monétaire pour financer ses activités à cause du risque de l’inflation.
D’autre part, l’équilibre implique que l’Etat ne doit pas avoir de surplus puisque ce serait user
de manière non rentable de l’épargne des citoyens collectés par l’impôt. L’Etat ne doit pas
faire d’épargne, il doit utiliser l’argent prélevé.

En résumé, dans cette conception, les activités de l’Etat sont limitées et les finances publiques
ont pour rôle de les financer. Pour ce faire, l’Etat doit recourir à l’impôt et exceptionnellement
au crédit public mais ne doit jamais recourir au moyen monétaire.

B. La conception moderne des finances publiques

Ici également, pour saisir la notion des finances publiques, il faut recourir au rôle de l’Etat.
L’Etat libéral était un Etat non – interventionniste, son époque est révolue. L’Etat moderne est
interventionniste. Plusieurs facteurs, notamment les crises économiques, les crises sociales et
les guerres expliquent l’interventionnisme étatique.

Les guerres se caractérisent par l’utilisation d’une technologie très perfectionnée, par un
nombre très élevé de soldats et surtout par l’emploi de l’économie au service de la guerre.
Cette économie reste au service de la nation une fois la guerre terminée. Les crises
économiques ont poussé les entreprises à requérir l’intervention de l’Etat afin de juguler les
effets néfastes. Les travailleurs, pour leur part, ont requis l’intervention de l’Etat pour trouver
des solutions durables aux crises sociales. Gérard FARJAT suggère que c’est probablement
ces crises économiques qui ont justifié l’interventionnisme étatique. Une fois ces crises
passées, l’Etat a continué à contrôler l’économie. Il est devenu, par conséquent, un Etat
banquier, entrepreneur, commerçant. Les activités de l’Etat ont donc augmenté de façon très
sensible, surtout à partir de 1929.

Comment financer les activités de l’Etat ? La première source de financement reste l’impôt
mais étant donné que l’impôt est insuffisant, l’Etat peut recourir au crédit c’est-à-dire qu’il
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peut faire appel à l’épargne publique. L’emprunt n’est pas mauvais lorsqu’il est destiné à
l’investissement ou au financement des dépenses publiques. Impôt et emprunt se situent au
même pied d’égalité. L’on peut pareillement recourir au moyen monétaire à condition que les
ressources supplémentaires dégagées soient affectées à des dépenses productives. Cela veut
dire que si les ressources sont affectées à des dépenses non productives, notamment le
paiement des salaires, elles ne font que gonfler la masse monétaire et par conséquent
entretenir l’inflation.

Pour faire face aux dépenses publiques, l’Etat recourt à l’impôt et si les recettes s’avèrent
insuffisantes, il recourt au crédit public. Si cela ne suffit toujours pas, l’Etat peut faire usage
de son pouvoir régalien (prérogatives reconnues au roi), c’est-à-dire de battre monnaie. Les
finances publiques deviennent donc un moyen utilisé par l’Etat pour financer aussi bien ses
activités classiques, celles de maintien de l’ordre et de la défense nationale, les activités
modernes et traditionnelles mais surtout un moyen de financer toutes les activités socio-
économiques qu’il peut entreprendre. L’Etat n’est pas limité dans ses moyens, les
conséquences en sont que le principe de l’équilibre budgétaire est redéfini dans les finances
publiques modernes.

C. Effets découlant de la conception moderne des finances publiques.

Les finances publiques classiques, par la ressemblance de leurs règles avec celles des finances
privées, avaient l’avantage de la simplicité et du bon sens. Les finances modernes, dont les
techniques sont plus complexes et plus difficiles, ont un caractère plus ésotérique et plus
choquant pour l’opinion commune.

Pour l’Etat moderne, les finances publiques ne sont pas seulement un moyen d’assurer la
couverture de ses dépenses d’administration mais aussi et surtout un moyen d’intervenir dans
la vie sociale, d’exercer une pression sur les citoyens pour organiser l’ensemble de la nation.
Les techniques financières constituent un procédé d’interventionnisme de type original. On
pourrait opposer à cet égard l’intervention par contrainte et l’intervention financière. La
science des finances se définit désormais par les techniques utilisées et non plus seulement par
le but poursuivi. Les finances publiques modernes et les finances publiques classiques
étudient exactement les mêmes procédés. Mais celles-ci conçoivent seulement ces procédés
comme mode de couverture des dépenses publiques, celles-là s’appliquent au contraire à
 14

analyser de plus en plus leur emploi pour réaliser une intervention de l’Etat en matière
économique, sociale, politique,…

La notion de science des finances se trouve donc notablement étendue. Elle comprend
désormais deux domaines : l’étude de l’usage de moyens financiers (couverture des dépenses)
et l’analyse de leur utilisation dans un but interventionniste (action de l’Etat sur les activités
privées).

4. Les finances publiques et les autres sciences sociales

Les finances publiques font appel à plusieurs disciplines : la Sociologie, la Science

administrative, le Droit, l’Economie, bref à plusieurs sciences sociales.

A. Les finances publiques et la science politique

L’on ne peut pas réduire les finances publiques modernes au seul aspect économique si
important soit-il. Tout d’abord, ce n’est pas seulement dans le domaine économique que se
produisent les interventions de l’Etat au moyen de techniques financières. Elles se rencontrent
aussi bien dans le domaine social tel que l’égalisation des revenus sur le plan fiscal, l’aide à la
natalité, les subventions aux études et à la recherche sur le plan intellectuel, aux activités
artistiques ou éducatives que dans le domaine politique. Ensuite, même dans le domaine
économique, l’Etat ne poursuit pas que des objectifs économiques. Il agit en fonction du bien-
être et du développement de la communauté nationale dans son ensemble dont le
développement économique n’est qu’un aspect.

L’utilisation des techniques financières pose des problèmes de science politique. Ces
techniques financières sont des formes particulières de l’autorité publique, des aménagements
spéciaux du pouvoir de l’Etat, pouvoir et autorité qui sont les objets même de la science
politique. Pendant très longtemps, c’est le côté politique des finances publiques qui a retenu
l’attention des spécialistes. La bonne gestion financière était recherchée pour la grandeur
politique d’un prince, d’un Etat. La science financière est alors conçue comme une auxiliaire
de la politique. Elle vise exclusivement à résoudre les problèmes pratiques de la gestion
financière du prince. C’est surtout dans les ouvrages de science politique et administrative que
les questions financières sont traitées. Au sujet du rapport entre le pouvoir politique et les
 15

finances publiques, Maurice Duverger fait remarquer que les problèmes de l’Etat ne se situent
pas seulement dans l’atmosphère éthérée des principes a priori des raisonnements logiques,
mais sur le terrain des faits, et de plus prosaïques et brutaux parmi les faits : les questions
d’argent. L’étude des institutions financières apparaît ainsi comme le complément et le
prolongement de celles des institutions politiques. En pratique ces deux catégories ont été si
profondément mêlées dans l’évolution humaine qu’il est difficile de les distinguer :
démocratie et impôts, parlementarisme et budget se sont développés en même temps, en
s’influençant réciproquement8.

La démocratie est le pouvoir du peuple, par le peuple et pour le peuple. Le droit du citoyen de
participer à la direction des affaires publiques, comme membre du peuple, se fonde sur le
paiement par lui de l’impôt. Ce dernier est, en effet, la contribution financière aux moyens
nécessaire pour la gestion de l’Etat.

B. Les finances publiques et la science administrative

« La place de l’administration dans le processus budgétaire est essentielle. Non seulement

parce que l’action administrative dépend étroitement des crédits accordés par le budget mais
aussi parce que l’administration joue un rôle prédominant dans la préparation du budget et
dans le contrôle de son exécution »9. Les finances publiques apparaissent comme une branche
de la science administrative. En effet, l’étude des budgets et la procédure budgétaire c’est-à-
dire de l’élaboration, de la prise des décisions et de l’exercice du budget, la technique
budgétaire ainsi que la procédure comptable et l’exécution du budget relèvent de la science
administrative. Cette partie du cours pourrait être qualifiée d'administration financière.

C. Les finances publiques et la science juridique

L’Etat est obligé de prélever des revenus sur les budgets des particuliers afin de réaliser les
ressources nécessaires à la couverture des besoins de la collectivité. Dans cette optique, des
mécanismes ont été établis pour permettre aux budgets des particuliers de mouvoir vers le
patrimoine de l’Etat. L’étude porte, à cet égard, sur les règles juridiques qui prévoient et
organisent ce passage. La science juridique s’intéresse ainsi aux règles relatives à la

8
Maurice DUVERGER, Finances publiques, Paris, PUF, 1965.
9
Charles DEBBASCH, Fréderic COLIN, Administration publique, 6ème édition, Paris, Economica, 2005, p. 795.
 16

mobilisation des ressources publiques, à leur utilisation et au contrôle de cette utilisation. Cela
fait l’objet de ce qu’on appelle la législation financière.

D. Les finances publiques et la science économique

Les activités socio-économiques de l’Etat ainsi que les répartitions des revenus auxquelles
l’Etat procède ont des influences sur l’ensemble de l’économie nationale. En effet, en
prélevant les revenus sur le patrimoine X et en les redistribuant au patrimoine Y, l’Etat
procède à niveler des inégalités sociales en construisant des écoles, des hôpitaux, des routes,
…l’Etat enrichit le patrimoine national. La science financière étudie l’influence qu’exercent
les finances publiques sur l’économie du pays dans son ensemble. A ce titre, ces dernières
font partie d’une branche spéciale de l’Economie appelée Economie financière. La législation
financière, l’économie financière et l’administration financière sont les grandes parties de
finances publiques.
 17

CHAPITRE I. LES SOURCES FORMELLES ET LES MOYENS D’ACTION DES

FINANCES PUBLIQUES

Section I. Les sources formelles du droit des finances publiques

Le mot «sources » peut être entendu de deux façons. Les auteurs d’ouvrages juridiques
utilisent le plus souvent ce terme pour désigner les différentes techniques d’expression du
droit. Mais la référence au mot «sources » peut signifier aussi que l’on s’intéresse à l’origine
proprement dite des normes, aux racines profondes d’où le droit tire sa substance, c’est-à-dire
finalement aux phénomènes sociaux auxquels le Droit, dont c’est la vocation, donne des
formes juridiques. Deux facteurs d’élaboration des normes juridiques agissent simultanément.
Il y a d’un côté les sources réelles qui déterminent le contenu du Droit et sa consistance en
tant que discours juridique sur une réalité donnée ; de l’autre les sources formelles, qui sont
les techniques qu’il utilise pour exprimer intelligiblement les normes qui le composent. Les
sources formelles du droit positif sont relativement nombreuses. On peut citer la Constitution,
les conventions internationales, les lois et les règlements, la jurisprudence, les contrats, plus
accessoirement la coutume et indirectement la doctrine et la pratique juridique. La présente
section répond à la question de savoir où se situe la règle de droit des finances publiques
congolaises ainsi qu’à celle de son contenu.

§1. Les dispositions constitutionnelles

La constitution est l’ensemble des règles écrites ou coutumières qui déterminent la forme de
l’Etat, la dévolution et l’exercice du pouvoir. Elle fixe les principes généraux dans les
domaines intéressant la vie de l’Etat. Il en est ainsi des finances publiques. La Constitution est
source de droit des finances publiques dans la mesure où elle confère le pouvoir budgétaire
aux entités publiques ; elle fixe des principes budgétaires (annualité, …) et prévoit des
institutions financières (Banque centrale, Caisse nationale de péréquation, Cour des comptes,
…).

Des textes à valeur constitutionnelle ont disposé sur les finances publiques du Congo depuis
l’époque coloniale. La Constitution du 18 février 2006 actuellement en vigueur mérite
davantage l’attention. Cependant, pour des raisons de perspective historique, dont l’éclairage
est important pour comprendre le régime actuel, les textes antérieurs seront sommairement
renseignés.
 18

1. Les textes constitutionnels antérieurs

1.1. Epoque coloniale

En raison de la nature sui generis de l’Etat Indépendant du Congo, l’intérêt de rechercher la

règle constitutionnelle organisant l’élaboration du budget à cette époque est à relativiser. Il
existait entre Léopold II, roi de belges et l’E.I.C un lien personnel. Les entreprises africaines
du Roi passaient pour ses affaires privées n’engageant nullement le trésor ni la responsabilité
de l’Etat belge. Sous la Charte coloniale du 18 octobre 1908 fut consacré le principe de la
séparation des patrimoines. Le Congo Belge, dispose l’article 1 er de la Charte, a une
personnalité distincte de celle de la métropole. Il est régi par des lois particulières. La
séparation des patrimoines entraînait la séparation des budgets et des fiscalités 10. De ce fait, la
Colonie devait assumer la totalité de ses dépenses et les couvrir au moyen de ses ressources
propres.

1.2. La loi fondamentale

La loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures avait organisé le Congo en un Etat
unitaire à structure fédérale. Les six provinces étaient dotées d’une très large autonomie
politique et administrative avec une répartition des compétences entre le pouvoir central et le
pouvoir provincial. Toutefois, les provinces contrairement aux Etats fédérés ne se sont pas
vues attribuer le pouvoir souverain résiduaire. En ce qui concerne le régime politique, il était
de type parlementaire, alors qu’au niveau central, la loi fondamentale prévoyait l’exercice du
pouvoir législatif par ses chambres de représentants et un sénat. Au niveau provincial
l’exercice du pouvoir législatif demeurait monocaméral. Quant à l’organisation financière de
l’Etat, elle était prévue principalement aux articles 153, 154, 155, 156, 157, 219 et plus
spécialement aux titres 7 (les articles 237 à 246).

Le domaine budgétaire dans la loi fondamentale, tant au niveau central qu’au niveau
provincial était de la compétence exclusive de la loi et de l’édit. Le pouvoir législatif
provincial était exercé sous forme d’édit (loi provinciale). L’article 241 de la loi fondamentale
dispose que le budget des recettes et des dépenses de l’Etat est arrêté chaque année par la loi.

10
Félix VUNDUAWE TE PEMAKO, Précis de droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 342.
 19

L’article 153 dispose, quant à lui, que l’assemblée vote annuellement et en séance publique le
budget des dépenses de la province pour l’exercice suivant et les moyens d’y faire face.

1.3. La Constitution de Luluabourg du 1er août 1964

C’est au parlement que revenait la compétence du vote de la loi budgétaire. La préparation du

budget était laissée au pouvoir exécutif. Il incombait au gouvernement l’obligation de déposer
au plus tard à la session de septembre le projet de loi budgétaire sur le bureau des chambres
des représentants. Et si jusqu’à l’ouverture de la session de mars, le gouvernement n’avait pas
encore déposé le projet de la loi budgétaire, il était réputé démissionnaire.

1.4. La constitution du 24 juin 1967

Tout en conférant au parlement le pouvoir budgétaire, la constitution de 1967 n’avait plus

retenu la sanction prévue par la constitution de Luluabourg à l’encontre du gouvernement,
cela en raison du caractère présidentialiste du régime politique mis en place. Les différentes
constitutions qui ont succédé à celle de 1967 ont consolidé davantage l’autonomie de
l’exécutif surtout dans le chef du Président de la République.

1.5. L’acte constitutionnel de la transition de 1994

Celui-ci maintient l’autonomie de l’exécutif mais cette fois-ci dans le chef du premier
ministre. En effet, ce dernier peut mettre en vigueur des dispositions du projet budgétaire
lorsque le parlement ne s’est pas prononcé sur le projet avant l’ouverture du nouvel exercice
budgétaire. De même, le premier ministre peut-il mettre en vigueur les dispositions du projet
prévoyant les crédits provisoires si le parlement ne se prononce pas dans les 15 jours. Cet acte
a été suivi de deux décrets-lois constitutionnels qui n'ont pas apporté de changement par
rapport à l'ACT en ce qui concerne les finances publiques.

1.6. La Constitution du 4 avril 2003 pour la période de la transition

Elle consacre la réunification politique et administrative de la RDC à la suite de l'Accord dit

global et inclusif de Sun City. Dans sa partie relative aux droits et devoirs fondamentaux des
citoyens, elle relève l'obligation pour tout citoyen de s'acquitter de ses contributions fiscales et
 20

de remplir ses obligations sociales11. Elle consacre aussi le droit au développement et le droit
à une redistribution équitable des richesses nationales 12 que l'Etat a l'obligation de réaliser
notamment à travers les finances publiques. Cette constitution définit également la
compétence de la loi en matière de finances publiques 13. Dans le titre relatif à l'exercice du
pouvoir, un chapitre est consacré aux finances publiques 14. Il dispose sur l'exercice budgétaire,
le compte général de la République, la Cour des comptes et la Banque centrale.

2. La Constitution du 18 février 2006

Cette constitution confère à l’Etat congolais une forme mi-fédérale mi-unitaire. Les provinces
sont plus que des entités décentralisées, elles sont quasi-fédérées. Elles disposent à ce titre du
droit d’établir leurs propres budgets et de les gérer en toute autonomie. Ce budget est adopté
par l’assemblée provinciale, composée des députés provinciaux élus au suffrage universel
direct, et exécuté par le gouvernement provincial. Il est ainsi consacré la séparation entre les
finances publiques du pouvoir central et les finances publiques des provinces (article 171). La
ville, la commune, le secteur et la chefferie sont des entités territoriales décentralisées. Les
autres entités sont des simples circonscriptions administratives.

Cette constitution consacre la détermination budgétaire annuelle par la loi. Les institutions
financières prévues sont la Banque centrale et la Caisse nationale de péréquation. La Cour
des Comptes est chargée du contrôle de la régularité financière ainsi que de la discipline
budgétaire. La Banque centrale jouit de l’indépendance et de l’autonomie de gestion dans
l’accomplissement de ses attributions, notamment la garde des fonds publics, la sauvegarde et
la stabilité monétaire, la définition de la politique monétaire et sa mise en œuvre. Dans la
constitution de la transition, elle jouissait certes de l’autonomie de gestion mais elle était
soumise à la tutelle du Ministre des finances.

La Cour des comptes contrôle dans les conditions fixées par la loi, la gestion des finances de
l’Etat, des biens publics ainsi que les comptes des provinces, des entités territoriales
décentralisées ainsi que des organismes publics. Elle publie chaque année un rapport remis au
Président de la République, au Parlement et au Gouvernement. Elle relève de l’Assemblée
nationale. Le rapport est publié au Journal officiel.
11
Article 59
12
Article 55
13
Articles 104 à 123
14
Articles 161 à 169.
 21

La Caisse nationale de péréquation, dotée de la personnalité juridique et placée sous la tutelle

du gouvernement, a pour mission de financer des projets et programmes d’investissement
public, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de
développement entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées. Elle
dispose d’un budget alimenté par le Trésor public à concurrence de dix pour cent de la
totalité des recettes à caractère national revenant à l’Etat chaque année.

§2. Les dispositions légales

1. La loi financière

Les règles relatives aux finances publiques sont du domaine de la loi 15. La loi financière est
une loi qui régit dans un pays donné et sur une certaine période, la conception, l’élaboration,
l’exécution et le contrôle du budget. Depuis l’accession du Congo à l’indépendance,
différentes mesures législatives ont porté loi financière. Il s’agit notamment de :
- la loi du 11 juin 1963 organisant la répartition des domaines financiers respectifs de l’Etat
et des provinces ;
- l’O-L n° 68 / 011 du 6 / 01/ 1968 portant création de la loi financière telle que modifiée
par l’O-L N° 69 / 061 du 5 / 12/ 1969 ;
- la loi n° 72 / 005 d u 5 /01 / 1972 ;
- la loi n° 80/006 du 22 janvier 1980 ;
- la loi n° 83 / 003 du 23 /12 1983 telle que modifiée par les O-L n° 84 / 003 du 7 / 11
1984 / 004 du 10 / 10/ 1987.

La loi financière du 6 janvier 1968 est la première véritable loi organique dans le domaine des
finances publiques16. Si la loi du 11/ 6/ 1963 avait pour ambition d’organiser la collaboration
entre les autorités centrales et provinciales, la loi du 6 / 01 / 1968, en revanche, répondait aux
impératifs de la centralisation administrative initiée par le régime du président Mobutu
notamment en opérant une réduction du nombre de provinces et en supprimant les institutions
politiques.

15
Articles 122.2 et 175, Constitution du 18 février 2006.
16
Mulumba LUKOJI, Manuel de Finances publiques zaïroises, Kinshasa, Unaza, Faculté de droit, 1979-1980.
 22

La loi de 1983 répond, quant à elle, aux impératifs de la décentralisation. La prise en compte
de l’autonomie de ces entités décentralisées apparaît dans l’exposé des motifs. Il y est affirmé,
en effet, que « les entités locales, ayant dorénavant la capacité d’exprimer une volonté propre
de prendre et de réaliser des initiatives d’intérêt local doivent de ce fait disposer des
ressources propres ». Cependant, elle ne correspond plus à la répartition des pouvoirs
financiers organisée par la Constitution en vigueur. La loi de 1983 présente d’abord les
généralités sur le budget (article 1 er à 9), dispose sur l’élaboration et la présentation du budget
(article 10 à 19) sur l’exécution et la gestion du budget (article 20 à 27) sur l’aménagement et
la rectification du budget (Article 28 à 30), sur les virements des crédits (article 33 à 41), sur
les règlements définitifs du budget (article 42 à 46) et donne enfin les dispositions transitoires
et finales (article 47 à 48).

La loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques tient compte de la nouvelle
organisation politique et administrative de la République Démocratique du Congo.

2. Les lois des finances

Les autorisations budgétaires sont données dans le cadre des lois de finances qui déterminent
« la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, compte tenu
d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent »17. La loi sur les finances
publiques de 2011 utilise les expressions suivantes : « loi des finances » pour les finances du
pouvoir central, « édit budgétaire » pour les finances des provinces et « décision budgétaire »
pour les finances des entités territoriales décentralisées. Le concept de « loi de finances » ne
se réduit pas aux dispositions qui déterminent le budget. Il est plus large dans la mesure où,
outre les dispositions relatives aux ressources et aux charges de l’Etat, la loi des finances
contient obligatoirement :
- les dispositions législatives destinées à organiser l’information et le contrôle du Parlement
sur la gestion des finances publiques ;
- les dispositions législatives destinées à imposer aux agents des services publics des
responsabilités pécuniaires ;
- les créations d’emplois ;

17
François DERUEL, Jacques BUISSON, Finances publiques. Budget et pouvoir financier, 13ème édition, Paris,
Dalloz, 2001, p.12.
 23

- les transformations d’emplois (sous réserve de la compétence gouvernementale si elles ne

provoquent pas un dépassement des crédits annuels préalablement ouverts) ;
- les autorisations de programme nécessaires à la réalisation d’investissements pluriannuels
(toutefois ces autorisations peuvent être groupées dans des lois de programme).
Les lois de finances peuvent contenir (et contiennent effectivement) des dispositions à
caractère fiscal, mais ces dispositions n’y figurent pas obligatoirement18.

Ont le caractère de lois de finances (Article 18 de la Loi de 2011 relative aux finances
publiques) :
- la loi de finances de l’année ;
- les lois de finances rectificatives, ou collectifs budgétaires, qui corrigent, en cours
d’année, la loi de finances initiale ;

- la loi portant reddition des comptes ;

- la loi portant ouverture des crédits provisoires.

La « loi de finances de l’année » prévoit et autorise, pour chaque année civile, « l’ensemble
des ressources et des charges de l’Etat ». La nouvelle constitution consacre aussi
l’expression « loi de finances de l'année » et dispose qu’elle comprend notamment le budget 19.
La loi de finances de l'année contient, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les
charges du pouvoir central qui traduisent, à travers un document unique appelé budget du
pouvoir central, le plan d'actions du Gouvernement, ainsi que son évaluation en termes
d'objectifs et de résultats attendus20.

Sous réserve des exceptions prévues aux articles 48, 49, 53, 64, 70, 94 et 108, seule la loi de
finances rectificative peut, en cours d'année, modifier certaines dispositions de la loi de
finances de l'année21. Les lois de finances rectificatives ne sont pas soumises aux mêmes
exigences que les lois de finances initiales ; elles doivent simplement être présentées en partie
ou en totalité dans les mêmes formes et soumettre à la ratification du parlement toutes les
ouvertures de crédits opérées par décrets d’avances. Leur importance varie en fonction de leur

18
François DERUEL, Jacques BUISSON, Op.cit., p. 13.
19
Article 126, alinéa 2, de la Constitution du 18 février 2006.
20
Article 20 de la Loi de 2011 relative aux finances publiques.
21
Article 26 de la Loi de 2011 relative aux finances publiques.
 24

objet et selon qu’elles contiennent des changements importants par rapport à la loi initiale ou
qu’elles constituent de simples « collectifs d’ajustement », en fin d’année.

La loi portant reddition des comptes, dont le projet est supervisé par le ministre ayant les
Finances dans ses attributions, constate les résultats définitifs de l'exécution de la loi de
finances de l'année à laquelle elle se rapporte et approuve les différences entre les résultats et
les prévisions de ladite loi complétée, le cas échéant, par les lois de finances rectificatives.
Elle est présentée dans les mêmes formes que la loi de finances de l'exercice clos auquel elle
se rapporte22.
La loi de règlement du budget a pour objet de :
- constater le montant définitif des recettes et des dépenses ;
- ratifier les ouvertures de crédit qui auraient été effectuées par décrets d’avances et
n’auraient pas déjà été ratifiées par un collectif ;
- donner, à titre de régularisation, les autorisations nécessaires pour mettre les opérations
réelles en accord avec les lois des finances (volume exact des dépenses pour lesquels
étaient prévus des crédits provisionnels ou évaluatifs, dépassement des crédits…) ;
- autoriser le transfert du résultat de l’année au compte permanent des découverts du Trésor.

La loi portant ouverture de crédits provisoires autorise le recouvrement des recettes et

l'engagement des dépenses nécessaires au fonctionnement minimum des services publics
lorsque:
- le Gouvernement n'a pas déposé le projet de loi de finances de l'année en temps utile pour
être promulgué avant le début de l'exercice;
- le projet de loi de finances voté en temps utile par le Parlement et transmis pour
promulgation avant l'ouverture du nouvel exercice budgétaire fait l'objet d'un renvoi au
Parlement par le Président de la République23.

3. Les lois relatives à l'organisation territoriale et administrative

Une telle loi définit les attributions financières des entités subordonnées à l'Etat de même
qu'elle organise la répartition des compétences en matière financière entre l'Etat et les entités

22
Article 28 de la Loi de 2011 relative aux finances publiques.
23
Article 31 de la Loi de 2011 relative aux finances publiques.
 25

susnommées. Trois textes portent actuellement sur l’organisation territoriale et

administrative :
- La loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces ;
- La loi n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement
des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces ;
- La loi organique n°10/011 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à
l’intérieur des provinces.

Des changements notables ont été apportés sur la répartition des finances entre le pouvoir
central, les provinces et les entités territoriales décentralisées. La part des recettes à caractère
national allouées aux provinces est établie à 40% et doit être retenue à la source 24. La province
n’est plus une entité décentralisée. Elle est dotée d’une plus grande autonomie avec une
définition constitutionnelle des compétences. Elle est une entité quasi-fédérée. Les seules
entités décentralisées sont désormais la ville, la commune et le secteur et la chefferie. L’entité
« territoire » n’est plus rangée parmi les entités décentralisées25. Les entités territoriales
décentralisées ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national allouées aux
provinces26.

4. Les règles de la comptabilité publique

Les procédures d’exécution du budget tant en ce qui concerne la phase administrative que la
phase comptable sont définies par le règlement général sur la comptabilité publique. Plusieurs
dispositions de la loi relative aux finances publiques renvoient au Règlement général de
comptabilité publique pour la détermination des règles applicables à la tenue de la
comptabilité administrative ou budgétaire et au jugement des comptes des comptables
publics27.

Le règlement général de la comptabilité publique est porté par le Décret n°13/050 du 6

novembre 2013 dont la structure est la suivante :

24
Article 175 alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006.
25
Article 3 de la Constitution du 18 février 2006.
26
Article 115 de la loi relative aux entités territoriales décentralisées.
27
Articles 61 alinéa 2 ; 96 ; 97 alinéa 4 ; 126 alinéa 3 ; 197 alinéa 1er ; 198 alinéa 4 ; 208 alinéa 2 ; 220 de la loi
de 2011 sur les finances publiques.
 26

Titre I: Dispositions générales

Titre II: Des ordonnateurs et des comptables publics
Titre III: Des opérations d’exécution du budget
Titre IV: Des opérations de trésorerie et de patrimoine
Titre V: De la comptabilité et des comptes de l’Etat
Titre VI: Du contrôle
Titre VII: De la répartition des recettes à caractère national et d’intérêt commun
Titre VIII : De la gestion des ressources extérieures
Titre IX: Dispositions transitoires et finales

5. La protection pénale des finances publiques

La loi pénale prévoit des infractions et sanctionne les actes commis par les fonctionnaires
publics en violation de la réglementation de leur fonction et attributions relatives aux finances
publiques. Ces infractions sont le détournement des deniers publics et la concussion prévus et
réprimés respectivement aux articles 145 et 146 du Code pénal livre II.

L’article 145 dispose que « sera puni d’une servitude pénale de 2 à 10 ans, tout fonctionnaire
ou officier public, toute personne chargée d’un service public qui aura détourné des deniers
publics ou privés, des effets en tenant lieu, des pièces, titres, actes, effets mobiliers qui
étaient entre ses mains soit en vertu soit à raison de sa charge ». L’on retient « en vertu de sa
charge » dans le cas où les biens ont dû lui être remis. Ex : le montant des impôts versés entre
les mains du comptable des impôts ou les droits de douane remis au receveur des douanes.
L’on dit, en revanche, «à raison de sa charge » lorsque la remise des valeurs a été faite à
l’intéressé non parce qu’il était autorisé d’exiger mais spontanément par suite de la confiance
que commande la situation qu’il occupe. Ex : le montant de dommages et intérêts remis au
greffier.

L’article 146 dispose, quant à lui, que « seront punis d’une servitude pénale de 6 mois à 5 ans,
tous les fonctionnaires ou officiers publics et toute personne chargée d’un service public qui
se sont rendus coupables de concussion en ordonnant de percevoir, en exigeant ou en recevant
ce qu’ils savaient n’être pas dû ou excédé pour droits, taxes, contributions, revenus ou intérêts
pour salaires ou traitements.
 27

En outre, la loi pénale prévoit et réprime les infractions à la foi publique. Parmi celles-ci, elle
vise la protection de la confiance du public dans les signes monétaires et des épargnes
individuelles considérées comme la richesse de la Nation 28. La loi sanctionne ainsi la
contrefaçon, la falsification et l’imitation des signes monétaires (peine de prison de 2 à 15
ans ; art. 116 à 120 CPLII). Elle sanctionne aussi l’escroquerie, la tromperie et l’abus de
confiance (art. 95 à 96 bis et 98 à 100 CPLII).

Section II. Les moyens d’action des finances publiques

Cette section sera consacrée à l’étude des institutions financières publiques. Deux catégories
sont à distinguer. Les unes constituent pour l’Etat des moyens d’action lui permettant
d’intervenir dans la vie économique et sociale ; tels sont les dépenses publiques, les taxes
administratives et parafiscales, l’impôt, l’emprunt, les mécanismes de la trésorerie, les
manipulations monétaires, etc. Tel sera d’ailleurs l’objet du présent chapitre. Les autres
forment en quelque sorte le cadre à l’intérieur duquel sont employés les moyens d’action
précédents. L’originalité de l’activité financière, c’est qu’elle est planifiée, c’est qu’elle se
déroule selon un programme d’action annuel, le budget. En raison de la place centrale qu’il
occupe dans la vie financière de l’Etat, le chapitre deuxième lui sera entièrement consacré.

§1. Les dépenses publiques

1. Notions générales

Les dépenses publiques sont l’expression chiffrée des besoins ressentis par la collectivité
publique. Elles constituent l’emploi normal des deniers publics. En effet, la couverture des
besoins de la collectivité publique est assurée par des paiements prévus au budget de cette
dernière. Or, lesdits besoins sont répertoriés à travers les dépenses publiques inscrites au
budget. Tout autre paiement en dehors des dépenses budgétairement prévues constitue une
faute de gestion budgétaire et un détournement des deniers publics.

Les dépenses publiques tiennent leur nature de la qualité des organismes qui les engagent et
non de celles de leurs bénéficiaires. Elles peuvent être payées à des fins et suivant des

28
LWAMBA KATANSI, « Le contrôle financier des Institutions de Transition : Analyse sémantique du sujet,
détermination des institutions de transition et essai d’inventaire des différents contrôles financiers », Revue
juridique du Zaïre, 1995, p. 83.
 28

modalités très diverses29. Les dépenses publiques sont les dépenses effectuées au moyen des
deniers publics. Elles ne se limitent pas aux dépenses de l’Etat mais englobent également
celles des collectivités territoriales décentralisées, des établissements publics administratifs et,
plus généralement, de tous les organismes détenteurs de deniers publics.

Le montant des dépenses publiques est considérable. Il s’élève avec les attributions confiées à
l’Etat et aux organismes publics. Le total des dépenses publiques est toutefois difficile à
déterminer. Il ne correspond pas au total des dépenses de divers organismes publics. Certaines
dépenses d’un organisme public ont pour bénéficiaire un autre organisme public qui les
dépense à son tour. L’Etat verse ainsi des subventions aux entités administratives
décentralisées qui les dépensent pour financer certains services. Totaliser la dépense de
subvention de l’Etat et la dépense de service de l’entité décentralisée conduirait à compter
deux fois la même somme. Une totalisation des dépenses publiques doit éliminer ces doubles
emplois. C’est une opération délicate. Le montant des dépenses autorisées d’un organisme
public est fixé par le budget de cet organisme qui sait les adapter aux ressources dont il
dispose. Les dépenses effectivement réalisées apparaissent dans les comptes de l’organisme.
Les dépenses publiques sont soumises aux règles de la comptabilité publique. Celles-ci en
permettent le contrôle. Elles tendent à assurer la conformité des dépenses aux autorisations
budgétaires30.

Le droit congolais retient l’expression « charges ». Le mot charge est pris dans un sens
technique tout à fait particulier mais il suggère naturellement l’idée d’un poids, d’un fardeau.
Toutes les dépenses publiques ne sont cependant pas des charges. Sous l’angle collectif, la
notion des charges publiques n’a de sens que définie par rapport à l’économie de la nation.
Constitue une charge de la communauté tout prélèvement net sur la substance économique.

2. Les catégories de dépenses publiques

On distingue les classifications administratives fondées sur la structure de l’Etat, de ses

organes, de sa fonction et de sa réglementation juridique ; les classifications politiques qui se
sont imposées avec l’essor de l’interventionnisme ; les classifications économiques qui ont été

29
Paul Marie GAUDEMET, « Dépenses publiques. Notions générales et classifications », in PHILIP, Loïc (dir.),
Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Paris, Economica, 1991, p. 596.
30
Ibidem.
 29

employées avec l’accroissement du rôle économique des dépenses publiques et les

classifications financières qui ont été utilisées avec l’affinement de l’analyse financière.

2.1. Les classifications administratives

La présentation des dépenses de l’Etat a d’abord été calquée sur le tableau administratif de
différents services publics. Les dépenses sont groupées d’après les autorités administratives
qui les effectuent. Ce critère de répartition est à la base de la présentation des documents
budgétaires. C’est suivant ce classement que sont discutées les autorisations budgétaires.
L’ensemble des dépenses d’un ministère est appelé parfois assez improprement son
« budget », la liste des départements ministériels étant modifiée lors de la formation de
chaque gouvernement. La classification par ministère manque de stabilité. Elle n’a pas de
valeur scientifique31.

A l’intérieur de chaque ministère, on retrouve la distinction de diverses directions et ensuite

celles des dépenses du personnel, du matériel, de travaux,… A cette classification organique
essentielle, peuvent s’ajouter diverses classifications formelles fondées sur la diversité des
réglementations juridiques de la dépense.

A la vieille classification organique fondée sur la distinction des ministères et des services, on
tend à substituer une classification fonctionnelle. La classification fonctionnelle correspond à
la modernisation des concepts des finances publiques. Les dépenses sont considérées comme
un instrument de la politique gouvernementale. Elles sont classées suivant les grandes
fonctions de l’Etat. « Un budget fonctionnel » est ainsi constitué. Il permet d’apprécier l’effort
financier accompli par-delà les cloisonnements ministériels dans les divers domaines de
l’activité étatique. Il est révélateur de la politique menée par l’Etat 32.

2.2. Les classifications politiques

Elles sont fondées sur l’impact politique plus ou moins prononcé susceptible de résulter de
dépenses publiques. Certaines dépenses sont ainsi qualifiées de « neutres » tandis que d’autres
sont qualifiées d’ « actives ».

31
Idem, p. 597.
32
Ibidem.
 30

Pour les financiers classiques, les dépenses publiques doivent demeurer neutres c'est-à-dire
qu’elles ne doivent pas modifier les conditions de la vie économique, sociale et politique
telles qu’elles résultent du libre jeu des lois naturelles. Les libéraux classiques estiment que
cet équilibre naturel est le meilleur possible. Ils ne veulent pas que les dépenses publiques le
perturbent. En 1776, Adam Smith dans sa « Richesse des nations » examine les diverses
catégories des dépenses publiques. Il en retient quatre : défense, justice, institutions publiques
et diplomatie. Toutes sont des dépenses sensiblement neutres. Toutefois, elles ont
inévitablement quelques incidences sur le milieu. Aussi les libéraux sont-ils partisans de les
réduire au strict minimum. Pourtant le caractère bénéfique des dépenses publiques était déjà
observé depuis le 19ème siècle. Balzac écrit : « le budget n’est pas un coffre-fort, mais un
arrosoir ; plus il prend et répand d’eau, plus un pays est prospère ». C’est l’annonce des
dépenses actives.

Les dépenses actives se sont développées avec l’interventionnisme : l’ordre naturel n’est pas
nécessairement le meilleur, il faut intervenir pour l’améliorer. Les dépenses publiques peuvent
servir d’instrument d’intervention, elles deviennent actives. Les dépenses actives peuvent
poursuivre divers objectifs : objectifs politiques comme les dépenses payées sur les crédits des
« fonds spéciaux » dits « fonds secrets » ou l’aide accordée à un pays en difficulté, objectifs
sociaux comme les dépenses d’assistance ou de santé, objectifs économiques comme les
subventions de certaines productions ou les commandes passées à certaines entreprises.

Les dépenses actives se différencient aussi suivant leurs formes. On distingue ainsi les
dépenses sans contrepartie directe comme les subventions, les aides versées à des particuliers,
à des entreprises ou à des collectivités et les dépenses avec contrepartie qui permettent
d’exercer une action plus discrète comme des commandes d’armement destinées non
seulement à renforcer l’équipement militaire mais aussi à soutenir un secteur industriel et à
exercer une action économique indirecte.

On distingue aussi les dépenses actives qui sont spécialisées et permettent d’agir sur un
secteur économique ou social déterminé (agriculture, lutte contre une épidémie) et les
dépenses qui ont un caractère global et agissent plus par leur montant que par leur objet : ainsi
l’augmentation globale des dépenses publiques peut contribuer à relancer l’économie 33.
33
Idem, p.598.
 31

2.3. Les classifications économiques

La classification administrative fonctionnelle est une classification économique car le tableau

des fonctionnaires de l’Etat qui lui sert de base est lui-même établi d’après les diverses sortes
d’activités économiques, juridiques, agricoles, de transport, etc. Mais, cette classification est
quelque peu rudimentaire. C’est pourquoi deux autres beaucoup plus précises sont proposées.

Les principaux critères de distinction retenus sont tirés soit de la durée de l’avantage procuré
par la dépense (opposition des dépenses d’investissement et de fonctionnement), soit de
l’existence d’une contrepartie à la dépense (opposition des dépenses de service et de
transfert).

2.3.1. Dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement ou en capital

Investissement et fonctionnement sont l’objet de dépenses tant privées que publiques. Elles se
distinguent par le fait que les dépenses d’investissement ou en capital procurent un bien
durable à la personne ou à l’organisme qui les a effectuées, tandis que les dépenses courantes
ou de fonctionnement ne permettent à cette personne ou à cet organisme que d’exercer son
activité sans rien laisser subsister après elles.

Les dépenses d’investissement furent longtemps surtout le fait de personnes privées

soucieuses d’accroître leur capital. Dans les finances modernes, il est admis que les
organismes publics doivent non seulement conserver mais également accroître le patrimoine
public et veiller à l’amélioration de l’équipement public. Sont ainsi des dépenses publiques
d’investissement les dépenses de construction d’écoles, de routes, d’hôpitaux, les dépenses
d’équipement militaire ou d’aide aux entreprises privées pour la construction des logements.
Ces dépenses sont considérées comme bénéfiques dans la mesure où elles améliorent les
conditions de vie.

Les dépenses de fonctionnement constituaient jadis l’essentiel des dépenses publiques. Elles
restent importantes. Elles assurent la marche des services publics (traitement des
fonctionnaires, entretien des bâtiments publics) sans y apporter d’amélioration. Cette
classification se rapproche de celle des dépenses ordinaires et des dépenses extraordinaires
 32

qui firent longtemps l’objet de deux budgets distincts. Les dépenses d’investissement ont un
caractère extraordinaire puisqu’elles conduisent à des équipements durables. Les dépenses de
fonctionnement ont un caractère ordinaire, ce sont des dépenses « courantes » qui doivent être
constamment renouvelées. Les distinctions ne coïncident pas exactement : l’équipement d’un
pays ne peut être considéré comme un fait exceptionnel, inversement, certaines circonstances
(intempéries, épidémies, guerres) peuvent entraîner des dépenses de fonctionnement
exceptionnelles.

La distinction des dépenses d’investissement et de fonctionnement se rapproche aussi de celle

des dépenses productives et des dépenses improductives, sans les recouvrir exactement. Les
dépenses d’investissement sont généralement productives soit directement (barrages, canaux),
soit indirectement (écoles, hôpitaux), mais certaines ne le sont pas (statues, équipements
militaires). Les dépenses de fonctionnement sont généralement improductives (chauffage et
éclairage des édifices publics) mais peuvent devenir productives (rémunération d’agents
améliorant la productivité).

On pourrait être tenté d’affirmer que les dépenses d’investissement sont bénéfiques et doivent
être accrues tandis que les dépenses de fonctionnement sont nuisibles et doivent être réduites
au minimum. Mais la distinction ne doit pas être poussée à l’excès. Les dépenses
d’investissement sont souvent génératrices de dépenses de fonctionnement : la construction
d’une route ou d’une école entraîne des dépenses pour son entretien et son utilisation. La
classification des dépenses ne doit pas masquer l’unité des opérations.

2.3.2. Dépenses effectives ou de service et dépenses de transfert

Certaines dépenses de l’Etat sont de consommation. Il achète des biens et des services pour
son usage. D’autres dépenses correspondent à des salaires versés aux fonctionnaires et au
personnel de diverses entreprises publiques. Cette catégorie des dépenses correspondant à la
vie des services publics, à l’activité des administrations constitue les dépenses effectives ou
des services. Service et transfert est une distinction propre aux dépenses publiques. Le critère
de distinction est l’existence d’une contrepartie pour les dépenses des services et son absence
pour les dépenses de transfert.
 33

Les dépenses de service ont pour objet de rémunérer des services, prestations, fournitures
nécessaires au fonctionnement et à l’équipement de l’administration. L’organisme public qui
les effectue obtient une contrepartie dont il prive du même coup le secteur privé. Ces
dépenses étaient dans les finances classiques sensiblement les seules dépenses publiques.

Les dépenses de transfert se sont développées avec les finances modernes. Elles ne
comportent pas de contrepartie. Ce type de dépense est rare dans le secteur privé ou il prend la
forme des «dons ». Dans les finances publiques modernes, il permet aux collectivités
publiques d’exercer une fonction sociale (dépenses d’assistance, allocations diverses,…) ou
économique (subventions). Ces dépenses permettent de pratiquer une politique de
redistribution. Les sommes prélevées sur les contribuables sont distribuées aux allocataires.
Ces dépenses ne prélèvent rien sur le secteur privé dont elles accroissent les ressources.

Les deux types de dépenses ne doivent pas être trop rigoureusement opposés. Les dépenses
de transfert peuvent avoir des contreparties indirectes (allocations d’assistance contribuant au
maintien de la santé publique) et se rapprocher des dépenses des services.

2.4. Les classifications financières

Elles s’attachent à la nature de la dépense : la nouveauté de son objet, la durée de la sortie des
fonds qu’elle implique.

2.4.1. La nouveauté de l’objet de la dépense

Les dépenses relatives aux services votés et les dépenses découlant de mesures nouvelles se
distinguent par la nouveauté de la dépense. Les crédits relatifs aux services votés sont ceux
que le gouvernement juge indispensables pour poursuivre l’exécution des services publics
dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement. Les dépenses
découlant de mesures nouvelles consacrent des réformes. Elles se traduisent généralement par
des accroissements de crédits. Elles peuvent cependant entraîner des réductions des crédits en
cas de mesures nouvelles d’économie. La distinction est importante dans la procédure
budgétaire. Les services votés sont votés globalement en un seul vote. Les mesures nouvelles
sont soumises à des votes plus détaillés.
 34

2.4.2. La durée de la sortie des fonds

Les dépenses définitives et les charges temporaires s’opposent par la durée de la sortie des
deniers publics qu’elles impliquent. Les dépenses définitives constituent la règle. Très
généralement, lorsque les deniers publics sont sortis des caisses publiques, ils n’y reviennent
pas. Ce sont des « dépenses » proprement dites. Les charges temporaires sont des sorties de
fonds suivies à plus ou moins longue échéance d’une opération de rentrées corrélative. Elles
constituent des « opérations de trésorerie ».

Ces deux catégories de dépenses sont comptabilisées séparément dans la loi des finances. Les
dépenses définitives figurent au budget général de l’Etat et dans les budgets annexes, elles
constituent aussi la majeure partie des sommes inscrites aux comptes d’affectation spéciale.
Les charges temporaires figurent dans les comptes spéciaux du Trésor, tout spécialement dans
les comptes d’avances. Seuls les comptes d’affectation spéciale ne retracent qu’une minorité
d’opérations temporaires, la plupart étant des opérations définitives.

3. La classification des dépenses en droit congolais

La classification des dépenses publiques en droit congolais est consacrée par la loi de 2011
sur les finances publiques. Elle correspond à la nomenclature élaborée depuis 2002 avec le
concours des partenaires internationaux et prise dans l’optique de la modernisation des
finances publiques congolaises34.

Les charges budgétaires comprennent les dépenses courantes groupées sous six titres, les
dépenses en capital groupées sous deux titres ainsi que les prêts et avances qui forment un
seul titre35.

3.1. Les dépenses courantes

Titre I. La dette publique en capital

34
Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU, Les finances publiques. Pour une meilleure gouvernance économique
et financière en République Démocratique du Congo, Bruxelles, Larcier, Kinshasa, Afrique Editions, p.47 ;
MISSION CONJOINTE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO DE LA BANQUE MONDIALE
ET DU FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL, Suivi des dépenses relatives à la réduction de la pauvreté,
Novembre 2004, p. 1.
35
Articles 36, alinéa 2 et 37 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 35

Cette rubrique concerne le service de la dette au titre de remboursement du principal. Elle

comprend deux sous-catégories à savoir la dette intérieure et la dette extérieure.

La dette intérieure concerne :

- les arriérés sur les dépenses de personnel en monnaie nationale, des fournisseurs des biens
et prestations, des entrepreneurs des travaux publics, des certificats de dépôt en monnaie
nationale ;
- les bons du Trésor et les billets de trésorerie, des avances consenties par les tiers à l’Etat,
des arriérés de loyers, des arriérés sur condamnations judiciaires et indemnisations, des
arriérés sur les dépenses de personnel en devise, des arriérés de remboursement intérêts
débiteurs consolidés BCC.
La dette extérieure comprend :
- Le Club de Paris ;
- Le Club de Londres ;
- Le Club de Kinshasa ;
- La dette multilatérale ;
- La dette née de la zaïrianisation.

Titre II. Les frais financiers

Ils comprennent :

- Les commissions bancaires ;

- Les frais de licence ;
- La rétribution aux institutions financières ;
- Les arriérés sur les frais financiers consolidés.

Titre III. Les dépenses de personnel

Elles comprennent trois catégories principales :

- La rémunération des membres des institutions politiques et coutumières (Chef de l’Etat,

membres du Gouvernement, du Parlement, des cabinets et services de la Présidence, des
tous les autres cabinets, etc.);
 36

- La rémunération du personnel actif de l’Etat : traitement de base des fonctionnaires du

régime général, traitement du personnel contractuel relevant des organismes auxiliaires,
traitement des enseignants de l’EPSP, ESURS, ATG, des professionnels de la santé, des
professionnels de l’agriculture et du développement rural, des militaires, des policiers, du
personnel diplomatique, des magistrats civils et militaires, des agents des services de
sécurité ;
- Les dépenses accessoires du personnel concernant le transport du personnel, l’indemnité
de sortie des membres des institutions politiques et de fin de carrière des fonctionnaires
civils et militaires ; les primes et gratifications, les frais de mission, les frais secrets et de
recherche, les frais de rencontres locales.

Titre IV. Les biens et matériels

Ces dépenses concernent :

- Les fournitures et petit matériel de bureau ;
- Les livres, abonnements et bibliothèques ;
- Le matériel éducatif, récréatif, culturel et sportif ;
- Les fournitures et outils médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques et vétérinaires ;
- Les articles divers et d’entretien ;
- Les cadeaux ;
- Les pièces de rechange pour équipements ;
- Les pièces de rechange pour moyens roulants ;
- Les produits chimiques et fournitures énergétiques ;
- Les carburants, lubrifiants et bois de chauffage ;
- Les produits alimentaires, agro-alimentaires et accessoires ;
- Les textiles, insignes et habillement ;
- Les matériaux de construction et de quincaillerie ;

Titre V. Les dépenses de prestations

Elles concernent :

- Les fêtes, cérémonies et rencontres publiques ;

- Les dépenses de base ;
 37

- La publicité, communiqué, reproduction et reliure ;

- Le transport ;
- L’entretien et la réparation de matériel et d’équipement ;
- Les soins vétérinaires et de protection de l’environnement ;
- L’entretien, la décoration et la réparation d’ouvrages et d’édifices ;
- Les autres services.

Titre VI. Les transferts et interventions de l’Etat

Ils concernent :
- Les subventions ;
- Les rétrocessions ;
- Les interventions de l’Etat ;
- Les prises de participation dans les entreprises et organismes
- Les contributions internationales ;
- Les charges sociales ;
- Les pensions et rentes, honorariat et éméritat.

3.2. Les dépenses en capital

Titre VII. Les équipements

Ces dépenses concernent :

- Les équipements et mobiliers ;
- Les équipements de santé ;
- Les équipements éducatifs, culturels et sportifs ;
- Les équipements agro-sylvo-pastoraux et industriels ;
- Les équipements de construction et de transport ;
- Les équipements de communication ;
- Les équipements militaires ;
- Les contrats d’études.

Titre VIII. Les constructions, réfections, réhabilitations, additions d’ouvrages et édifices,

les acquisitions immobilières
 38

Elles concernent :

- Les constructions d’ouvrages et d’édifices ;

- Les réhabilitations, les réfections et additions d’ouvrages et d’édifices ;
- Les acquisitions de terrains ;
- Les acquisitions de bâtiments.

3.3. Les dépenses de prêts et avances

Titre IX. Prêts et avances

3.4. Les crédits budgétaires

A la notion de dépense il faut allier celle de crédit. Un crédit budgétaire est une autorisation
de dépenser. Les crédits se distinguent ainsi des fonds. Les crédits sont affectés à une dépense
déterminée (spécialité des crédits). Ils donnent le droit d’effectuer l’ensemble des actes qui
jalonnent la dépense publique : engagement, liquidation, ordonnancement, paiement. Le
montant du crédit ne peut être dépassé (caractère limitatif). Le crédit doit être consommé par
le service prévu, sur le chapitre prévu et dans l’année pour laquelle il a été accordé.

Les crédits budgétaires peuvent être des crédits d’autorisation, des crédits d’engagement, des
crédits de paiement. Ils peuvent avoir différents caractères : crédits évaluatifs, crédits
estimatifs, crédits provisionnels ou crédits limitatifs.

La loi prévoit que les crédits budgétaires ont un caractère limitatif. Elles ne peuvent être
engagées ni ordonnancées au-delà des dotations budgétaires. Par contre, les crédits relatifs
aux charges de la dette du pouvoir central ont un caractère évaluatif36.

Les dépenses pour lesquelles les besoins ne peuvent être exactement chiffrés au moment du
vote de la loi de finances de l'année ont un caractère provisionnel. Ils correspondent à des
dépenses accidentelles et imprévisibles concernant notamment les faits de guerre et les
catastrophes naturelles. Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées
que dans les limites des allocations budgétaires correspondantes. Toutefois, en cas

36
Articles 38 et 39 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 39

d'insuffisance de ces crédits, des crédits supplémentaires sont demandés au Parlement,

conformément à l'article 129 de la Constitution37.

§2. Les ressources publiques

L’extrême diversité des ressources alimentant les budgets des organismes publics, la richesse
de la terminologie (impôt, imposition, contribution, taxe, redevance, rémunération, prix,
remboursement, cotisation, etc.) utilisée de manière très libre par l’Administration et le
législateur font souhaiter que l’on dispose d’une classification dans laquelle on puisse situer
ces différentes ressources38. Les difficultés d’une classification satisfaisante se posent. La
classification des impôts, qui distingue entre les contributions directes et les contributions
indirectes, purement administrative et juridique, ne permet pas d’embrasser l’ensemble de la
fiscalité (les taxes sur les chiffres d’affaires, les droits d’enregistrement, diverses autres
impositions). Les classifications économiques sont fondées sur la nature de l’assiette des
impôts : revenu, dépense, capital. La notion de prélèvements obligatoires, très utilisée en
statistiques et dans beaucoup d’études économiques, pose des problèmes méthodologiques
considérables, qui donnent aux définitions retenues un caractère très conventionnel et
contestable. En outre, les critères retenus conduisent à exclure des prélèvements obligatoires
des sommes qui ont un régime fiscal, comme les documents administratifs, mais qui sont
rangés ici parmi les prix. Il se pose désormais la question de savoir s’il ne conviendrait pas
alors de s’en tenir aux classements retenus par les documents budgétaires et comptables, qui
ont l’avantage d’être officiels39.

L’aperçu général des ressources publiques permet de distinguer les recettes budgétaires de
recettes extrabudgétaires40. Parmi les recettes budgétaires, il y a la fiscalité (impôt) et les
recettes non fiscales. Ces dernières comprennent :
- les produits des exploitations industrielles et commerciales et des établissements publics à
caractère financier ;
- les produits et revenus du domaine ;
- les taxes, redevances et recettes assimilées ;
- les intérêts des avances, des prêts et dotations en capital ;
37
Article 40 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
38
Robert HERTZOG, « Classification des ressources publiques », in PHILIP, Loïc (dir.), Dictionnaire
encyclopédique des finances publiques, Paris, Economica, 1991, p.1362.
39
Idem, p. 1363.
40
François DERUEL, Jacques BUISSON, Op.cit., p. 46.
 40

- les retenues et cotisations sociales au profit de l’Etat (essentiellement les retenues pour
pensions civiles et militaires) ;
- les recettes provenant de l’extérieur ;
- les opérations entre administrations et services publics ; des recettes diverses.

Les recettes extrabudgétaires utilisées pour financer le budget comprennent les recettes
d’emprunt et de trésorerie. Ces recettes sont autorisées par la loi des finances, mais elles ne
sont pas chiffrées et ne sont pas comptabilisées dans les comptes d’exécution du budget. C'est
pourquoi le découvert du budget donne la mesure des ressources que le Trésor doit se
procurer pour assurer le financement des dépenses budgétaires. Les emprunts des budgets
annexes sont toutefois inclus dans les budgets annexes de ces services.

La loi détermine la nature de ressources et distingue, à cet effet, les ressources internes des
ressources extérieures41. Les ressources internes sont composées de recettes courantes, de
recettes en capital et de recettes exceptionnelles.
Les recettes courantes sont:
- le produit des impôts et taxes relevant de la fiscalité directe et indirecte;
- le revenu du domaine et des participations financières et de ses autres actifs et droits,
notamment la part du pouvoir central dans le bénéfice des entreprises publiques;
- le produit des recettes administratives et judiciaires, des redevances et des taxes
rémunératoires des services rendus;
- le produit des amendes;
- les produits divers.
Les recettes en capital sont:
- le produit des cessions du domaine;
- le produit des cessions de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et
droits.
Les recettes exceptionnelles sont:
- les dons et legs intérieurs courants pour les dépenses courantes;
- les dons et legs intérieurs projets pour les dépenses d'investissement;
- le remboursement des prêts et avances;
- le produit des emprunts intérieurs.
Les ressources extérieures sont composées de recettes exceptionnelles qui sont:
41
Article 34 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 41

- les dons et legs extérieurs courants pour les dépenses courantes;

- les dons et legs extérieurs projets pour les dépenses d'investissement;
- les tirages sur emprunts extérieurs.

Au-delà de la détermination de la nature des ressources, la loi détermine la nomenclature des

ressources en indiquant leur libellé, le fait générateur qui est à leur origine ainsi que le service
public à l’initiative duquel elles sont perçues42.

Les ressources publiques sont permanentes ou définitives, temporaires ou exceptionnelles43.

1. Les ressources permanentes ou définitives

Les ressources publiques permanentes sont soit les ressources fiscales soit les ressources non
fiscales.

1.1. Les ressources fiscales ou l’impôt

1.1.1 Notion de l’impôt

L’impôt est une prestation pécuniaire requise de particuliers par voie d’autorité à titre définitif
et sans contrepartie en vue de la couverture des charges publiques ou des interventions de
l’Etat. L’impôt est la principale source des revenus de l’Etat 44. L’expression « impôt »
véhicule l’idée de ce qui s’impose. C’est justement le poids qui pèse sur le citoyen qui a le
devoir constitutionnel de s'acquitter de ses contributions fiscales et de remplir ses obligations
civiques45.

L’impôt réalise trois fonctions principales à savoir la répartition des charges publiques,
l’interventionnisme et la redistribution des revenus ou des richesses 46. La branche du droit

42
Ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances des
Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition ; Ordonnance-loi
n°13/002 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des droits, taxes et redevances du Pouvoir central.
43
Grégoire BAKANDEJA, Op.cit., p. 71.
44
Grégoire BAKANDEJA, Op.cit., p. 72.
45
Article 65, Constitution du 18 février 2006.
46
Grégoire BAKANDEJA, Op.cit., p. 73.
 42

relative à la détermination, au calcul, au prélèvement et à l’utilisation de l’impôt est le droit

fiscal. Le droit fiscal congolais se retrouve dans une grande diversité de textes47.

1.1.2. Les diverses catégories de l’impôt

L’on peut dresser une typologie d’impôts selon les choix qui se présentent aux gouvernants à
deux niveaux :
- Cherchera-t-on à atteindre les biens du contribuable en prélevant directement une fraction
ou cherchera-t-on plutôt à les atteindre indirectement à l’occasion des dépenses effectuées
par le contribuable ? C’est le choix entre l’impôt direct et l’impôt indirect.
- Dans les biens du contribuable, visera-t-on son revenu ou visera-t-on jusqu’à son capital ?
C’est le choix entre l’impôt sur les revenus et l’impôt sur le capital.
Une autre typologie peut être dégagée de la méthode utilisée pour le calcul de l’impôt.
D’autres classifications peuvent être établies sur la base de l’imposition d’une valeur
individualisée ou de la situation économique du contribuable dans son ensemble (impôt
analytique et impôt synthétique) ou encore en fonction des regroupements des impôts suivant
leur objet.

1.1.2.1. L’impôt direct ou l’impôt indirect

L’impôt direct, dont l’exemple type est l’impôt sur le revenu, touche le contribuable sans
l’interposition de quiconque entre l’administration et lui-même. L’impôt indirect implique par
contre que le contribuable acquitte l’impôt auprès d’un tiers, généralement un commerçant qui
joue le rôle de « collecteur d’impôt ». Ce redevable devra ensuite verser l’impôt collecté au
Trésor. L’impôt indirect est donc un impôt sur la consommation ou d’une façon plus
générale un impôt sur la dépense acquittée par le consommateur. A ce titre, il est moins
ressenti que l’impôt direct (aspect indolore) mais il frappe le contribuable sans aucune
personnalisation. C’est là son aspect injuste. On l’appelle encore impôt aveugle.

La distinction est fondamentale mais demeure délicate du fait de l’imprécision des critères sur
lesquels ils reposent. Il s’agit des critères économique et financier, juridique et administratif.

47
Lire à ce sujet notamment Les codes Larcier. République démocratique du Congo. Tome V. Droit fiscal,
Bruxelles, Larcier, 2003. Voir aussi la rubrique de Droit fiscal sur www.leganet.cd
 43

Le critère économique repose sur la théorie des incidences. C’est le critère de la répercussion
repris à partir des données de l’économie financière. Pour ce critère, les impôts qui restent à la
charge du contribuable légal sans subir une translation, une répercussion sont des impôts
directs. Par contre, les impôts que le contribuable légal peut répercuter sur le contribuable réel
sont des impôts indirects. Cette distinction a la force de la simplicité et correspond dans les
faits à une part de réel. Dans la pratique, cependant, la détermination de l’incidence précise
d’un impôt peut être délicate car plusieurs facteurs entrent en jeu. L’Etat de la conjoncture
peut ainsi permettre ou interdire la translation de l’impôt. Par exemple, en situation de
concurrence et de tension sur le prix, une entreprise pourra difficilement répercuter sa charge
fiscale en l’intégrant dans les prix de ses produits.

Le critère financier est fondé sur le fait générateur de l’impôt. Dans certains cas, le fait
générateur est stable. Il se reproduit périodiquement à intervalles réguliers. C’est le cas pour
le revenu tiré d’une profession ou de la location d’un immeuble. L’impôt déclenché par ce
fait générateur est un impôt direct. Inversement, pour le fait intermittent comme une
transaction immobilière, l’impôt supporté est un impôt indirect. Ce critère ne rend hélas pas
compte de toutes les situations. Les droits de mutations sont rangés parmi les droits
d’enregistrement et donc dans la fiscalité indirecte. Le fait générateur de ce droit se
renouvelant avec une périodicité de 30 à 40 ans, on pourrait soutenir qu’il devrait être rangé
parmi les impôts directs. C’est aussi le cas des mutations pour cause de succession.

Le critère juridique est tiré de l’existence ou de l’absence d’un rôle nominatif. Le rôle
nominatif, pour un impôt donné, est une liste de contribuables domiciliés dans une
circonscription donnée qui indique la dette fiscale de chaque contribuable et une fois rendu
exécutoire par l’autorité compétente constitue le titre de recouvrement de l’impôt concerné.
Les impôts perçus en vertu d’un rôle nominatif sont considérés comme des impôts directs.
Inversement, l’impôt indirect est celui perçu sans établissement d’un rôle nominatif. Cette
classification n’est pas inattaquable. Par exemple, certains impôts qu’il est bien difficile de ne
pas considérer comme directs ne sont pas perçus par voie de rôle. C’est le cas des impôts
recouvrés par stoppage à la source tel l’impôt sur les traitements et salaires.

Le critère administratif part de la distinction entre deux grandes administrations fiscales.

Seront considérés comme directs tous les impôts recouvrés par l’Administration des
contributions directes (impôts sur les revenus, impôts sur le chiffre d’affaires recouvrés par la
 44

DGI). Seront considérés comme impôts indirects les impôts recouvrés par l’Administration
des impôts indirects (DGDA). D’un point de vue scientifique, le critère administratif n’est pas
inattaquable car il y a des impôts indirects qui sont perçus par l’Administration des
contributions directes.

En définitive, aucun de système de distinction de ces deux impôts n’est entièrement

satisfaisant. Lorsqu’on entend opposer les impôts directs aux impôts indirects, il est utile de
préciser d’abord le point de vue auquel on s’est placé.

1.1.2.2. Impôt sur les revenus ou impôt sur le capital

Il y a des cas où la notion de capital reste floue et se distingue mal soit de celle de revenu soit
de celle d’objet de consommation. Ainsi les annuités d’une rente viagère apparaissent comme
un revenu alors que bien souvent elles ont pour origine un capital. C’est le cas de la rente
viagère à la suite de la remise d’un capital à une compagnie d’assurances. De même, les lots
attachés à certaines valeurs mobilières ont une nature incertaine. Pour le bénéficiaire, ils se
présentent comme un capital en raison de leur caractère exceptionnel mais ils ont pour origine
une distribution des revenus. Parfois le capital se distingue mal de l’objet de consommation.
Ainsi une voiture automobile qui est hors service après quelques années d’usage peut être
tantôt considérée comme un capital qui doit être rapidement amorti tantôt comme un bien de
consommation.

Hormis ces cas flous, on distingue les capitaux immobiliers (forêts, terrains, maisons, etc.) de
capitaux mobiliers (créances, valeurs mobilières telles actions et obligations, objets d’art,
etc.). On distingue aussi les capitaux productifs de revenus (maisons d’habitation, les actions,
les créances qu’il est possible d’imposer sans les détruire) de capitaux non productifs de
revenus (bijoux, lingots d’or, terrains à bâtir, etc.).

Pour qu’il y ait un véritable impôt sur le capital, il faut non seulement qu’il soit calculé
d’après le capital, mais encore que le montant soit tel qu’il faille amputer le capital.

L’impôt sur le capital est un instrument efficace d’interventionnisme. La confiscation partielle

des héritages constitue un moyen de redistribution des biens. Les financiers classiques
estimaient que l’impôt sur le capital devrait être prohibé parce qu’il aurait pour effet de
 45

détruire les richesses qui sont la source même de revenus des individus qui assureront à l’Etat
les autres recettes fiscales. Ce raisonnement ne tient pas parce que l’argent prélevé ne
disparaît pas. Il est redistribué. Le problème est plutôt de déterminer quels sont les capitaux
improductifs et quels sont les emplois utiles que l’Etat pourra faire des sommes qu’il a
prélevées sur les capitaux improductifs (exemple : imposer fortement la spéculation des
terres).

1.1.2.3. Les classifications selon le calcul de l’impôt

Certaines classifications sont de simple portée technique. L’on distingue ainsi entre l’impôt de
répartition et l’impôt de quotité et entre l’impôt spécifique et l’impôt ad valorem.

Pour l’impôt de répartition, le législateur ne fixe pas le taux d’imposition mais le montant
attendu des recettes. Ce montant, appelé encore contingent national, sera divisé entre les
différentes circonscriptions par application du procédé dit de répartement. Pour l’impôt de
quotité, le taux est déterminé à l’avance.

La deuxième distinction se fonde sur la manière de saisir la base imposable soit dans son unité
métrique soit dans sa valeur. L’impôt spécifique est celui calculé d’après le poids, le volume
ou la surface de la matière imposable. L’impôt s’établit en hectolitres, en tonnes ou en
chevaux-vapeur. Les contributions indirectes sont souvent des impôts spécifiques (la taxe
différentielle sur les véhicules à moteur). L’impôt ad valorem est calculé en fonction du « tant
pour cent » de la valeur de la base imposable. C’est l’impôt le plus répandu.

D’autres classifications sont à résonance politique. Il s’agit de la distinction entre impôt réel et
impôt personnel, impôt proportionnel et impôt progressif, impôt perçu et impôt reçu.

L’impôt réel n’envisage que la matière imposable abstraction faite de la personne du

contribuable. C’est un impôt dit opaque. L’impôt personnel, en revanche, vise à adapter la
charge fiscale à la situation individuelle du contribuable. Pour des raisons de justice sociale,
l’on cherche à proportionner l’impôt à la capacité contributive du contribuable.
 46

L’impôt proportionnel est un impôt à tarif constant quelle que soit la quantité de la matière
imposable. L’impôt progressif quant à lui opère le prélèvement d’une fraction d’autant plus
grande de la matière imposable que celui-ci croît en importance.

L’opposition entre l’impôt perçu et l’impôt reçu se ramène au débat relatif à la proposition
d’un impôt négatif. Elle a été présentée en 1969 aux USA par l’Administration Nixon comme
Plan d’assistance familiale. Cet impôt encore appelé impôt des pauvres devrait consister en
une somme reçue par le bénéficiaire, soit un ménage de deux enfants sans autre revenu, d’une
somme de 1500 $. Le projet fut malheureusement rejeté.

1.1.2.4. L’impôt analytique et l’impôt synthétique

L’impôt analytique ne frappe qu’un élément d’un patrimoine ou d’une catégorie de revenu.
C’est le cas de l’impôt cédulaire sur le revenu qui n’atteint qu’une catégorie de revenu.
L’impôt analytique est le plus souvent proportionnel.

L’impôt synthétique, en revanche, atteint une valeur ou une situation économique prise dans
son ensemble. C’est le cas de l’impôt général sur les revenus qui porte sur le revenu global
d’un contribuable, toutes sources de revenu confondues. L’impôt synthétique est
généralement un impôt progressif. La tendance du droit fiscal est le passage de l’impôt
analytique vers l’impôt synthétique qui présente l’avantage d’être économiquement neutre et
d’un meilleur rendement48.

1.1.2.5. Les regroupements fonctionnels

Les différents impôts peuvent être regroupés en fonction de leur objet (fiscalité immobilière,
fiscalité de l’épargne, fiscalité des assurances) ou en considération du sujet de l’obligation
fiscale (impôt sur les entreprises, impôt sur les ménages). Ces regroupements ne sont toutefois
pas des véritables classifications car ce sont souvent les mêmes impôts qui sont appliqués,
dans des conditions différentes, aux différents objets et sujets49.

48
Idem, p. 78.
49
Idem, p. 79.
 47

1.1.3. Les impôts perçus au Congo

L’on distinguera les impôts perçus dans le cadre de la fiscalité directe de ceux perçus dans le
cadre de la fiscalité indirecte.

1.1.3.1. La fiscalité directe

Il y a des impôts réels et des impôts cédulaires sur les revenus.

Les impôts réels organisés par le législateur congolais sont :

- l’impôt sur la superficie des propriétés bâties ou non bâties ou impôt foncier ;
- l’impôt sur les véhicules ;
- l’impôt sur la superficie des concessions minières et hydrocarbures ;
- la taxe spéciale de circulation routière.

Les impôts cédulaires sur les revenus organisés par le législateur congolais sont :
- l’impôt sur les revenus locatifs ;
- l’impôt sur les revenus des capitaux mobiliers ou impôt mobilier ;
- l’impôt sur les revenus professionnels ou impôt professionnel.

1.1.3.2. La fiscalité indirecte

La fiscalité indirecte reposait antérieurement sur l’impôt sur le chiffre d’affaires. Elle repose
actuellement sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Alors que l’impôt sur le chiffre
d’affaires était limité (chiffre d’affaires à l’importation, chiffre d’affaires à l’exportation,
chiffre d’affaires à l’intérieur), la TVA est « un impôt général sur la consommation »50. Sous
réserve des exonérations prévues par la loi, les opérations soumises à la TVA sont celles
relevant d’une activité économique concernant la livraison des meubles faites à des tiers et les
prestations de services faites à des tiers 51. Sont assujetties à la TVA, les personnes physiques
ou morales, y compris l’Etat, les provinces, les entités territoriales décentralisées et les
organismes de droit public, qui effectuent de manière indépendante, à titre habituel ou
occasionnel, les opérations imposables52. Les personnes morales et physiques sont assujetties
50
Article 1er de l’Ordonnance-loi n°10/001 du 20 août 2010 portant institution de la Taxe sur la Valeur Ajoutée.
51
Article 3 de l’Ordonnance-loi n°10/001 du 20 août 2010 portant institution de la Taxe sur la Valeur Ajoutée.
52
Article 13 de l’Ordonnance-loi n°10/001 du 20 août 2010 portant institution de la Taxe sur la Valeur Ajoutée.
 48

à la TVA lorsqu’elles réalisent un chiffre d’affaires annuel égal ou supérieur à 50 000 000
francs congolais. Toutefois, les membres des professions libérales sont assujettis à la TVA
sans considération de leur chiffre d’affaires53.

1.2. Les ressources non fiscales

Les ressources non fiscales sont les ressources domaniales, les taxes administratives et
judiciaires et la parafiscalité. Le caractère commun à ces trois catégories de ressources est de
s’opposer à l’impôt. L’opposition est plus nette pour les deux premières qui comportent une
contrepartie directe comme un prix ou un loyer que pour la dernière qui n’en comporte pas
comme l’impôt. La parafiscalité est presque une fiscalité. Les droits, taxes et redevances au
titre de recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations sont perçus par la
Direction Générale des Recettes Administratives, Domaniales, Judiciaires et de Participations,
DGRAD en sigle. Cette direction a été créée, au sein du Ministère des Finances, par le décret
0058 du 27 décembre 1995. Elle exerce toutes les missions et prérogatives en matière
d'ordonnancement et de recouvrement des recettes administratives, judiciaires, domaniales et
de participations émargeant au budget général de l'Etat (article 3). Elle a pour mission de :
- contrôler, avant émission du titre de perception, la régularité de toutes les opérations de
constatation et de liquidation des recettes administratives, judiciaires et domaniales ;
- percevoir les droits, taxes et redevances au titre de recettes administratives, judiciaires,
domaniales et de participations ;
- valider les actes et documents administratifs par l’apposition des preuves ou référence des
sommes dues ;
- relancer et poursuivre en recouvrant les débiteurs défaillants conformément aux lois et
règlements en vigueur.

1.2.1. Les ressources domaniales

L’expression « ressources domaniales » comporte deux sens. Au sens restreint, elle désigne
les revenus que l’Etat tire de la gestion des biens et droits mobiliers et immobiliers de son
domaine public et privé (vente de bois des forêts ; droit de pêche et de chasse ; droit de
stationnement et d’occupation du domaine public, etc.). Au sens large, elle englobe les
revenus précédents et les recettes des entreprises et services industriels et commerciaux.

53
Article 14 de l’Ordonnance-loi n°10/001 du 20 août 2010 portant institution de la Taxe sur la Valeur Ajoutée.
 49

L’histoire des ressources domaniales et celle de l’impôt sont étroitement liées. Au début du
Moyen-âge, le domaine est la source fondamentale des revenus publics, l’impôt ayant un
caractère exceptionnel. Les revenus domaniaux étaient ceux que les rois tiraient de
l’exploitation des terres qui leur appartenaient. Les rois percevaient, en effet, des redevances
féodales en leur qualité de seigneur sur leurs domaines. Ensuite, le développement de l’Etat a
entraîné un développement parallèle de l’impôt, la part du domaine de l’Etat s’affaiblissant
dans les ressources publiques. Au XIXème siècle, l’impôt est devenu la source fondamentale
des revenus et les domaines ne jouent plus qu’un rôle très effacé. Mais au XXème siècle, on
assiste à une renaissance des revenus domaniaux sous des formes nouvelles.

1.2.1.1. Les ressources domaniales proprement dites

Ce sont des revenus des biens appartenant à l’Etat. Ils découlent du domaine immobilier et
des participations financières. Les revenus du domaine immobilier proviennent de la
jouissance par les tiers des biens immobiliers dont l’Etat est propriétaire (droit d’occupation
du domaine public, coupe de bois de forêt, de chasse et de pêche…). Ils proviennent
également des produits de l’aliénation de certains biens (vente d’une maison, d’un
appartement, etc.). Les revenus des participations financières proviennent des fruits des
actions ou obligations que l’Etat détient dans certaines entreprises privées.

1.2.1.2. Les revenus des exploitations industrielles et commerciales

Trois catégories d’exploitations par l’Etat peuvent être relevées. Primo, l’Etat peut détenir le
monopole sur certaines activités industrielles et commerciales. L’on parle, dans ce cas, des
monopoles fiscaux. Ce fut le cas de la compagnie aérienne nationale Lignes aériennes
congolaises (LAC) avant la libéralisation du secteur du transport aérien. Secundo, l’Etat peut
organiser des services publics sur des bases industrielles et commerciales. Même si ces
services sont payants et génèrent des recettes pour l’Etat, le bénéfice n’en est toutefois pas le
but essentiel. Ils poursuivent principalement la satisfaction de l’intérêt général. Tel est le cas
de la Société nationale d’électricité (SNEL). Tertio, il existe la catégorie d’entreprises
nationales qui ont autrefois appartenu à des particuliers avant d’être prises en charge par l’Etat
à la suite de l’opération de la « nationalisation ».
 50

Le Conseil supérieur du portefeuille (C.S.P), créé par L'ordonnance 89-033 du 30 janvier

1989, est chargé d'assister le gouvernement dans le suivi et le contrôle des entreprises
publiques et la gestion des participations de l'Etat dans les sociétés d'économie mixte (article
2).

1.2.2. Les taxes administratives

Le mot taxe est utilisé dans trois sens différents.

Il est d’abord synonyme d’impôt ; ainsi les anciens impôts cédulaires sur les revenus sont
appelés taxes proportionnelles. La plupart d’impôts sur les dépenses s’appellent également
taxes. C’est le cas de la taxe sur le chiffre d’affaires, de la taxe à la production et de la taxe à
la valeur ajoutée.

Dans le deuxième sens, la taxe est le prix acquitté par l’usager d’un service public non
industriel en contrepartie des prestations ou avantages qu’il retire de ce service. Il s’agit des
taxes administratives qui sont plus ou moins des rémunérations pour les services rendus.

Dans le troisième sens, les taxes correspondent à la notion de la parafiscalité. L’on parle de la
taxe parafiscale.

La taxe administrative constitue une catégorie intermédiaire entre les ressources publiques des
services industriels et de l’impôt. C’est, en principe, une rémunération symbolique des
services rendus. La taxe administrative se distingue de l’impôt à deux points de vue
essentiels. Elle comporte une contrepartie. Elle est facultative et non obligatoire. Mais on
rencontre des atténuations qui aboutissent à des institutions intermédiaires entre la taxe
administrative proprement dite et l’impôt.

Un groupe d’organismes étatiques fonctionne au moyen de procédures de contrainte, de

coercition, de décisions unilatérales qui caractérisent le droit public et définissent la puissance
publique. Les services de ce groupe sont soumis au régime de taxe administrative lorsqu’ils
sont payés, le plus grand nombre de ces services étant gratuit.
 51

Un autre groupe d’organismes étatiques est géré par des méthodes analogues à celles des
particuliers que définit le droit privé : l’accord de volonté, le contrat, les qualités des parties,
la concurrence,…Les services de ce groupe sont toujours payants et régis par le système des
prix industriels. Le prix est, théoriquement, la contrepartie exacte du service rendu ; en
pratique toutefois, l’effet de cette différence importante entre la taxe et le prix est atténué par
le mode de détermination de la taxe ou le mode de fixation du prix (prix forfaitaire, prix
différentiels, prix composés d’un élément fixe et d’un élément proportionnel au service
consommé…). La technique du prix s’applique couramment aux services dont la gestion est
établie sur des bases commerciales et industrielles, même s’il s’agit de services à caractère
administratif très marqué ; à plus forte raison s’applique-t-elle aux services publics à caractère
industriel et commercial, des sociétés d’économie mixte ou des sociétés nationales 54.

La loi financière retient la « redevance » parmi les ressources publiques sans la définir. L’on
note à ce sujet que « le terme de redevance entre dans la dénomination de nombreuses recettes
publiques ou privées, sans correspondre à une catégorie juridique ou financière
déterminée »55. Le terme de redevance est utilisé dès le 13 ème siècle. Les redevances désignent
les aides, corvées, dîmes, péages, etc. L’utilisation actuelle du terme tend à en faire souvent
un synonyme du prix ou de la rémunération, auquel cas on le complète éventuellement avec
l’expression « pour service rendu » : les redevances d’enlèvement des ordures ménagères, la
redevance d’assainissement, les redevances de location d’immeubles du domaine privé, etc.
Mais il couvre tout l’éventail des recettes publiques.

Certaines redevances sont des impositions : redevance des mines, redevance sur l’édition des
ouvrages de librairie et celle sur l’emploi de la reprographie, redevance de pollution,
redevances domaniales, redevance télévision, etc. Dans tous les cas, le juge recherche, au-delà
de la dénomination de « redevance », sa nature financière intrinsèque pour décider du régime
à appliquer (CE français 15 mars 1961, Vannini ; 3 nov. 1967, Min. de l’Econ. Et des Fin. c/
Marc, AJDA, 1968 ; 13 nov. 1987, Synd. Nat. Des transporteurs aériens). Sous l’influence de
la jurisprudence constitutionnelle, on assiste à un élargissement en faveur de la notion
d’imposition : ainsi, un prélèvement, qui ne constitue ni une rémunération pour services
rendus, ni une taxe parafiscale doit être considéré comme une imposition (Décision 124 L du
23 juin 1982).
54
François DERUEL, Jacques BUISSON, Op.cit, p. 49.
55
Robert HERTZOG, « Redevance », in PHILIP Loïc (dir.), Dictionnaire encyclopédique des finances
publiques, Paris, Economica, 1991, p.1288.
 52

Les taxes administratives et autres droits et redevances du pouvoir central sont perçus par la
DGRAD et par les Administrations et services d’assiette. Par conséquent, il leur est alloué une
rétrocession globale de 10% répartie comme suit :
- DGRAD : 5% sur toutes les recettes réalisées ;
- Administrations et services d’assiette : 5% au prorata des recettes réalisées.
Les modalités de cette dernière rétrocession sont fixées par le ministre ayant les finances dans
ses attributions56.

1.2.3. La parafiscalité

C’est une notion qui a pris un grand développement ces dernières années. Il s’agit d'une
institution intermédiaire entre celle de la taxe administrative et celle de l’impôt. On qualifie de
parafiscaux des prélèvements sur leurs usagers par certains organismes publics ou semi-
publics, économiques et sociaux en vue d’assurer leur financement autonome. La parafiscalité
est constituée en somme par des sortes d’impôts corporatifs perçus au profit d’institutions
publiques ou privées ayant le caractère de collectivité. Elle est analogue pour celles-ci à ce
que sont les impôts locaux pour les communes et les entités administratives décentralisées.
C’est le cas des cotisations versées à la sécurité sociale, à l’ordre ou aux chambres
professionnelles, comités, offices, centres techniques,…

La différence fondamentale entre les taxes administratives et les taxes parafiscales est la
nature des services publics au profit desquels elles sont perçues. Les premières sont des
rémunérations versées à des services publics administratifs, les secondes sont perçues au
profit soit d’organismes privés soit d’organismes publics mais non des services administratifs
proprement dits. Il s’agit d’organismes à caractère économique, social ou professionnel.

La parafiscalité se rapproche beaucoup plus de l’impôt car les redevances parafiscales ont un
caractère obligatoire. Personne ne peut refuser les avantages du service et refuser par
conséquent de contribuer à ses charges. Il n’y a pas de proportionnalité entre la redevance
payée et la contrepartie obtenue. Les avantages sociaux ne sont pas donnés en fonction des
cotisations payées mais plutôt du besoin qu’on a.

56
Article 7 de l’ordonnance-loi n°13/002 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des droits, taxes et
redevances du Pouvoir central.
 53

La parafiscalité doit être précisée par un texte de loi. Aucun droit ou taxe ne peut être perçue
au profit d’organismes publics ou privés et inclus dans le prix sans que la loi en ait autorisé
l’institution et fixé les modalités d’assiette et de recouvrement. Le règlement fixe les
modalités des organismes qui gèrent les taxes parafiscales.

La parafiscalité est revêtue d’un caractère obligatoire et ne donne pas lieu à une contrepartie
directe et immédiate. Elle ne peut être instituée qu’au profit d’organismes revêtant la forme de
personnes morales de droit privé (associations, sociétés) ou d’établissements publics
industriels et commerciaux. Il s’agit, le plus souvent, d’organismes techniques ou
professionnels57.

2. Les ressources temporaires

Les ressources temporaires sont encore qualifiées de ressources de trésorerie. Elles

fournissent une anticipation des recettes en attendant les rentrées fiscales et la perception des
recettes publiques. Elles assurent, en outre, le financement de l’impasse budgétaire à savoir la
différence entre les dépenses totales et les recettes fiscales et domaniales. Les activités de
trésorerie sont réalisées par le Trésor public. Il peut recourir à l’emprunt ou à la création de la
monnaie.

2.1. Le Trésor public

Le droit congolais utilise souvent l’expression « Trésor public » sans l’avoir préalablement
défini. Les auteurs relèvent la difficulté de le définir en raison de ses très nombreuses
prérogatives, de ses compétences trop diverses et de son rôle trop contingent 58. La définition
suivante en est proposée : « service de l’Etat qui assure le maintien des grands équilibres
monétaires et financiers : en effectuant les opérations de caisse, de banque et de comptabilité
nécessaires à la gestion des finances publiques et en exerçant des activités de tutelle, de
financement et d’impulsion en matière économique et financière »59. Le Trésor est un service
de l’Etat sans personnalité juridique fonctionnant comme une direction générale dans le cadre
du Ministère ayant les finances et le budget dans ses attributions.
57
Guy GEST, « Parafiscalité », in PHILIP Loïc (dir.), Dictionnaire encyclopédique des finances publiques,
Paris, Economica, 1991, p.1115.
58
François ECK, «Notion de Trésor public », in PHILIP Loïc (dir.), Dictionnaire encyclopédique des finances
publiques, Paris, Economica, 1991, p.1532.
59
Idem, p. 1531.
 54

Les finances classiques reconnaissent au Trésor deux fonctions essentielles, celle de caissier
et celle de banquier de l’Etat (chercheur de moyens). Dans les Etats modernes, le Trésor
contrôle le marché financier et le marché monétaire. Ainsi, il doit maintenir l’équilibre
monétaire et régulariser l’économie. En plus du seul équilibre financier prôné par les
classiques entre dépenses et recettes, les modernes estiment que l’Etat ne peut pas se
désintéresser de l’équilibre des offres et des demandes des capitaux (marché financier) et de
l’équilibre des entrées et des sorties de devises étrangères (marché monétaire).

La trésorerie est une activité de crédit à court terme chargée d’équilibrer à tout moment les
rentrées et les sorties des fonds. Elle consiste à aménager dans le temps les ressources de
façon à faire correspondre aux dépenses des disponibilités permanentes. Il y a deux
possibilités au fait pour réunir de grands capitaux. Grâce aux emprunts, on anticipe les
ressources futures pour faire face immédiatement à des dépenses. Grâce aux épargnes, on
conserve les ressources passées pour faire face à des dépenses futures. Ainsi en plus de
procurer des ressources, la trésorerie publique doit assurer leur aménagement dans le temps et
leur adaptation aux dépenses dans le cadre de l’exercice budgétaire. A certains moments,
surtout au début de l’année, si les fonds disponibles dans les caisses de l’Etat sont insuffisants
par rapport aux dépenses à payer, le Trésor se procure des fonds par prêts à court terme qu’il
rembourse au fur et à mesure des rentrées fiscales et de la perception des recettes publiques.

Le rôle du Trésor est d’assurer la distribution des fonds dans l’espace et dans le temps. Il
opère l’exécution des encaissements et des décaissements et veille à l’existence de
disponibilités suffisantes pour faire face aux engagements de l’Etat. Il bénéficie, pour ce faire,
de la règle de l’unité de caisse. Tous les fonds détenus par les comptables publics sont réunis
sur un compte courant unique auprès de la Banque centrale et qui sert à payer l’ensemble des
dépenses de l’Etat. Certains organismes publics sont autorisés à procéder à des opérations de
recettes et de dépenses par l’intermédiaire des comptables du Trésor. Certaines banques
commerciales et la Caisse d’épargne du Congo sont des correspondants du Trésor.

Le Trésor public a également une fonction bancaire très importante. Etant donné la masse des
deniers qu’il collecte, il a la possibilité de les utiliser à d’autres fins que le paiement des
dépenses publiques. Il agit alors comme un banquier en fournissant des capitaux ou en
octroyant des avantages à des entreprises dont ils vont assurer le développement. Le Trésor a,
 55

par ailleurs, un rôle monétaire. Il peut détenir, sous certains cieux, le monopole de l’émission
des pièces métalliques. Il peut, ensuite, créer indirectement de la monnaie, comme d’ailleurs
les banques, lorsqu’il utilise les fonds des correspondants du Trésor pour assurer ses
règlements60.

Généralement, il arrive que des dépenses exceptionnelles doivent être faites telles qu’en cas
de guerre ou de reconstruction qui ne peuvent être couvertes par l’impôt et les autres
ressources publiques dans le cadre d’une année. On doit les payer tout de suite mais la charge
financière est à répartir sur les budgets successifs. C’est alors qu’intervient l’emprunt pour
permettre cet aménagement des recettes aux dépenses pour une très longue période.

2.2. Les emprunts publics

2.2.1. Notions générales

Il existe une distinction classique entre les emprunts à long ou moyen terme (emprunts
publics) et ceux à court terme (emprunt du trésor). Les premiers couvrent l’impasse
budgétaire et sont remboursés grâce à l’épargne publique. Les seconds n’interviennent que
comme une solution provisoire dans le cadre de l’année budgétaire en cours. Ils sont
remboursés au cours de l’année budgétaire dès que les recettes prévues sont rentrées.

L’emprunt a les caractères volontaire et contractuel et implique l’existence d’une contrepartie.

Il est utilisé à titre accessoire pour combler les limites de ressources fiscales. Il est plus
onéreux que l’impôt dans la mesure où il faut rembourser le capital et les intérêts. Dans
certains cas, notamment ceux des investissements importants qui ne peuvent être financés que
sur une longue période, la technique de l’emprunt est plus appropriée que celle de l’impôt. Le
recours à l’emprunt est autorisé par le Parlement.

L’emprunt est un contrat, conclu entre l’Etat et le souscripteur, caractérisé par l’accord de
volonté des parties et l’existence d’une contrepartie. Ces caractères sont parfois limités par
l’existence des emprunts forcés et des emprunts semi-forcés. Dans le premier cas, souvent en
période de guerre, l’Etat décide unilatéralement de la participation de chaque individu. Dans
le second cas, les pouvoirs publics orientent l’épargne vers la souscription à l’emprunt public

60
P. BERTONI, Finances publiques. L’essentiel du cours, Paris, Vuibert, 2001, p. 75 cité par Grégoire
BAKANDEJA, Op.cit., p. 124.
 56

en raréfiant la demande privée des capitaux et en favorisant les demandes publiques.

L’émission des emprunts s’accompagne d’une propagande patriotique, tendant à démontrer
aux citoyens qu’il y a pour eux un véritable devoir moral à souscrire à l’emprunt. D’où le
recours à la réduction volontaire ou forcée de la contrepartie. Dans certaines circonstances,
par exemple en temps de guerre, cette propagande et la pression sociale qui l’entoure
aboutissent à restreindre suffisamment la liberté réelle du souscripteur. Dans les pays
dictatoriaux, la crainte d’être mal jugé par le gouvernement en cas d’abstention donne des
résultats encore plus efficaces.

L’usage de l’emprunt est conditionné par les possibilités matérielles. Il tient à l’existence
d’une épargne disponible disposée à s’orienter vers l’emprunt public. Il est un procédé plus
doux que l’impôt parce qu’il ne prive pas définitivement le contribuable de son revenu.

2.2.2. La mise en œuvre de l’emprunt

L’emprunt est une opération en deux phases. L’Etat reçoit d’abord l’argent des souscripteurs ;
c’est la phase de l’émission. Il doit, ensuite, tenir les promesses qu’il a faites à ses
souscripteurs concernant le service des intérêts et le remboursement du capital ; c’est la phase
du service de la dette publique.

2.2.2.1. L’émission de l’emprunt

Les émissions d’emprunt sont autorisées par la loi des finances et mise en œuvre par le
pouvoir exécutif. Les principaux problèmes posés sont relatifs à la détermination des
conditions faites aux souscripteurs éventuels, à savoir les avantages à consentir aux prêteurs,
et au placement des titres.

2.2.2.1.1. Les avantages consentis aux prêteurs

L’avantage principal est le principal est l’intérêt qui représente le prix du loyer de l’argent
prêté à l’Etat par le souscripteur de l’emprunt. En outre, contrairement aux emprunts entre
particuliers, d’autres avantages sont offerts dans le but d’attirer les souscripteurs.

A. L’intérêt de l’emprunt
 57

L’intérêt est la rémunération du capital prêté versé par l’emprunteur et fixé lors de la
conclusion du contrat. C’est la situation du marché financier au moment de l’émission qui
détermine en pratique le taux d’intérêt de l’emprunt. Une fois le taux de l’intérêt fixé, il
demeure la question de son aménagement. Des aménagements sont, en effet, possibles et qui
aboutissent à fixer un taux apparent différent du taux réel. L’on parle, dans ce cas, d’un « taux
d’émission » différent du « taux de placement ». Tel est le résultat obtenu par les émissions
au-dessous du pair.

L’émission est faite au pair quand la somme que l’Etat s’engage à rembourser, celle sur
laquelle sont calculés les intérêts, est égale à la somme versée par le souscripteur. Si on lui
prête 1000 $ à 3%, l’Etat remboursera 1000 $ et paiera 30$ d’intérêt annuel. L’émission est
faite au-dessous du pair lorsqu’il réclame de son prêteur une somme inférieure. A titre
d’exemple, l’Etat rembourse 1000$ et paie 30$ d’intérêt alors qu’il n’a reçu que 750$. Cette
technique comporte une prime de remboursement sauf dans le cas des emprunts dits de « rente
perpétuelle » qui ne sont jamais remboursés. Par ailleurs, elle entraîne un taux d’intérêt réel
supérieur au taux d’intérêt apparent.

B. Les avantages accessoires

Ils sont très variés. Il s’agit, entre autres, de :

- primes de remboursement et lots. Les primes de remboursement concernent notamment
l’émission d’emprunts au-dessous du pair. Parfois, il peut être procédé au tirage au sort
des titres qui seront remboursés ;
- privilèges fiscaux notamment des exonérations fiscales spécifiques ou des exemptions ;
- privilèges juridiques comme l’insaisissabilité. Les titres d’emprunts bénéficient
généralement d’un privilège juridique exorbitant.
L’Etat offre, en outre, des garanties contre les variations monétaires. Il s’agit, d’une part, de
l’offre des taux d’intérêt élevés et de l’autre, de l’indexation de l’emprunt sur les prix.

2.2.2.1.2. Le placement des titres

Trois procédés sont possibles : la souscription publique, la vente directe en bourse et la vente
aux banques.
 58

A. La souscription publique

L’Etat place lui-même les titres dans le public. Les titres d’emprunts sont achetés aux guichets
de l’Etat, c’est-à-dire auprès des comptables du Trésor ou aux guichets des établissements
financiers publics ou privés (banques et autres institutions financières non bancaires, etc.).
Pour la répartition des titres, on distingue les emprunts à montant illimité et les emprunts à
montant limité.

B. La vente en bourse

Les bourses de valeurs sont des marchés où s’achètent et se vendent les « valeurs
mobilières », actions et obligations des sociétés privées et emprunts publics. Quand une
société privée veut lancer un emprunt, elle émet un certain nombre de titres, appelés
« obligations » et elle les met en vente en bourse.

C. La vente aux banques

Les banques prêtent ou louent leurs guichets. Les opérations qu’elles font sont alors
seulement des opérations de commission. Mais une intervention plus directe est possible. Des
banques, généralement groupées en syndicats des banquiers « achètent » l’emprunt en quelque
sorte pour le revendre à leurs clients. Ce procédé est considéré actuellement comme primitif.
Il comporte toutefois des avantages étant donné que le placement des titres est rapide et
intégral, les banquiers sont des professionnels et il s’offre un choix facile du taux.

2.2.2.2. La dette publique

L’emprunt ne crée pas une charge pour les générations futures considérées globalement mais
plutôt une obligation juridique pour l’Etat de prélever les sommes nécessaires au service de la
dette intérieure et de remboursement sur l’ensemble des citoyens. L’emprunt ne crée pas de
charges publiques au sens précis mais il entraîne des dépenses de transfert et les dépenses de
la dette. L’Etat cherchera naturellement à réduire et à aménager ses dépenses de la façon la
plus commode pour lui. C’est vers cette optique de l’allégement des charges qu’est surtout
orientée la politique de la dette publique. Le moyen le plus direct, à cet égard, consiste à
 59

diminuer le capital de la dette. C’est ce qu’on appelle amortissement de la dette. Mais il est
possible aussi, sans toucher au capital, de diminuer les intérêts ; ce qui allège les charges de
gestion de la dette.

Bien que la notion de la dette se confonde souvent avec celle de l’emprunt, la dette est une
notion plus large que celle de l’emprunt. Elle comprend généralement :
- la dette à terme ou dette consolidée composée elle-même du montant des emprunts
contractés par l’Etat à l’intérieur ou à l’extérieur du pays ;
- la dette viagère, née indépendamment de tout emprunt (pensions, retraites, …) ;
- la dette flottante qui est composée de certificats et bons du trésor ; de titres à long terme
échus (dette exigible) ; des avances consenties au trésor par la banque centrale ou par les
gouvernements et organismes extérieurs ; des dépôts effectués dans les caisses composant
le circuit du trésor.

La dette publique au sens strict comprend uniquement les « engagements de l’Etat ». Elle ne
comprend pas le montant de certains emprunts qui pourtant intéressent les finances de l’Etat,
soit parce qu’ils servent à financer des dépenses décidées par le Gouvernement, soit parce
qu’ils sont garantis par l’Etat. Il s’agit des emprunts que l’Etat contracte par l’intermédiaire de
personnes morales distinctes telles que les entreprises de son secteur industriel et commercial
(dettes rétrocédées) et les organismes de crédit public (caisse d’épargne) qui empruntent et
prêtent pour le compte de l’Etat et déchargent ainsi le budget d’opérations importantes qui en
souligneraient le déséquilibre.

2.2.2.2.1. La gestion de la dette publique

L’on distingue deux mécanismes de gestion de la dette publique. La gestion normale consiste
à en payer les intérêts et à en soutenir éventuellement le cours en bourse. La gestion
exceptionnelle, appelée conversion, tend à obtenir une diminution des intérêts.

La gestion normale comprend trois techniques. Primo, le paiement des intérêts au souscripteur
par le Trésor. Ce paiement peut être échelonné dans le temps ou en un seul temps lors du
remboursement du principal. Dans la plupart des cas, le paiement se fait contre remise d’un
coupon ou par simple virement bancaire au compte du propriétaire du titre. Secundo, le
transfert des titres. L’Etat peut permettre aux souscripteurs de vendre leurs titres à tout
 60

acheteur à condition que les titres ne soient pas inscrits au grand livre. Dans ce cas, ces
derniers ne peuvent être transmis que sous deux conditions : d’une part, l’annulation officielle
de l’inscription primitive au nom de l’ancien souscripteur et l’établissement d’une inscription
nouvelle d’autre part. Tertio, l’Etat peut permettre de coter leurs titres en bourse. Cette
intervention permet de soutenir les titres afin de maintenir sa confiance.

La gestion exceptionnelle met en œuvre les techniques de la conversion et de la consolidation

dont le but est de réduire le poids de la dette publique. La conversion est une opération de
transformation d’un titre ancien en titre nouveau ayant la même valeur en capital comportant
un taux d’intérêt faible. Il existe trois types de conversion. La conversion forcée consiste en ce
que l’Etat oblige le public à accepter un nouveau titre portant intérêt inférieur. La conversion
semi-forcée consiste à présenter au porteur l’alternative d’accepter le nouveau titre
d’avantages moindres que l’ancien ou d’être remboursé. La conversion facultative, à l’inverse
de la conversion forcée, comporte l’accord du particulier. Elle n’est généralement possible
que lorsque le marché financier est défavorable ou lorsque le taux d’intérêt sur le marché est
supérieur à celui qui prévalait auparavant.

La consolidation consiste à transformer la dette de court ou moyen terme en une dette à long
terme ou perpétuelle. Dans le cas de la dette perpétuelle, l’Etat ne remboursera jamais la dette
principale mais paiera continuellement les intérêts. La consolidation peut être forcée ou
facultative.

2.2.2.2.2. L’amortissement de la dette

L’amortissement de l’emprunt consiste à rembourser tout ou partie du capital. Il existe

l’amortissement obligatoire, l’amortissement facultatif et l’amortissement par la dépréciation
monétaire.

L’amortissement obligatoire est celui où l’Etat est obligé de rembourser l’emprunt contracté à
certaines dates uniques ou échelonnées. Il existe deux modalités de remboursement
échelonné. La première est celle du remboursement par annuités terminales qui consiste pour
l’Etat, chaque année, à payer une partie du capital et les intérêts échus. La seconde est celle du
système de tirage au sort où l’échelonnement a un caractère global. Chaque titre est
remboursé en bloc, en une seule fois.
 61

L’amortissement facultatif appelle la distinction entre deux types d’emprunts. Dans le cadre
de l’emprunt perpétuel, il y a toujours la possibilité d’un amortissement facultatif. Dans le
cadre de l’emprunt à long terme, la possibilité de l’amortissement facultatif existe
généralement avant la date d’échéance fixée. A cette date, l’Etat est obligé de rembourser
mais il peut rembourser auparavant s’il le veut.

L’amortissement par dépréciation monétaire est né de la pratique. L’Etat utiliserait les effets
de l’inflation pour aménager la dette lorsque la valeur des titres n’est pas indexée. La
dépréciation peut être menée volontairement par l’Etat dans le cadre de la politique
d’inflation.

L'Office de gestion de la dette publique (OGEDEP) créé par la loi 76-021 du 16 septembre
1976 avait pour objet notamment d'élaborer et de soumettre à l'appréciation du ministère des
finances la politique nationale de l'endettement, y compris la prospection de meilleures
sources de financement, d'émettre des avis et suggestions sur toutes questions ayant trait à la
conclusion d'emprunts publics, sur la garantie à accorder par l'Etat aux emprunts souscrits par
les établissements publics, paraétatiques et privés, d'assurer la gestion de la dette publique
extérieure et intérieure ainsi que de la dette garantie, etc.(article 4). Il a été remplacé par la
Direction de Gestion de la Dette Publique créée par le décret du Premier Ministre du 3
décembre 2009.

2.3. Les procédés monétaires

L’un des attributs de la souveraineté de l’Etat est le pouvoir de battre la monnaie. L’Etat peut
donc, pour financer ses activités, battre lui-même les billets de banque ou faire imprimer par
l’institut d’émission les signes monétaires afin de faire face aux besoins de financement.

Il existe cependant une autre technique plus subtile qui consiste à procéder à la dévaluation de
la monnaie. Cette dévaluation entraîne généralement pour l’Etat un accroissement de la
richesse surtout lorsqu’il dispose des devises à l’étranger.

Considérons l’hypothèse où la République disposerait de 150 000$ us. Supposons qu’une

dévaluation du FC intervient le 5 décembre alors que la parité des francs congolais est de
 62

1$=920 FC à la date du 4 décembre. Le taux s’élève à 1$=1500 FC. A la date du 4 décembre,

920 FC x 150 000$= 138 000 000 FC. A la date du 5 décembre 1500 FC x 150 000$= 225
000 000 FC. L’Etat réalise un bénéfice qui se dégage de la différence de 225 000 000 FC et de
138 000 000 FC qui est de 87 000 000 FC. Cette technique est couramment utilisée pour le
financement des activités de l’Etat.

3. Les ressources exceptionnelles : le financement extérieur

Les ressources visées sont celles qui proviennent principalement du financement des bailleurs
de fonds extérieurs à savoir les Etats, les institutions financières internationales et les
organismes internationaux. D’aucuns mentionnent également les ressources qui peuvent
provenir de la guerre menée contre des Etats étrangers ou de l’action en réparation mue contre
les Etats agresseurs61. L’on se limitera cependant aux ressources provenant des bailleurs des
fonds extérieurs en examinant successivement l’emprunt international, la création monétaire
et l’impôt international.

3.1. L’emprunt international

L’emprunt international traduit la solidarité entre les peuples et permet le partage des
richesses de la planète. Il pose un problème technique de choix de monnaie de l’emprunt
(dollar, euro, yen, etc.) et un problème économique de l’utilisation du pouvoir d’achat
supplémentaire procuré par l’emprunt.

Des techniques traditionnelles sont utilisées afin d’alléger la dette, c'est-à-dire, en réduire
partiellement ou totalement le volume ou le poids. Il peut s’agir de l’exigence du paiement
intégral ou fractionné à des échéances convenues entre parties ; du rééchelonnement sur la
base d’un calendrier arrêté de commun accord entre parties ; de l’effacement ou de
l’annulation totale ou partielle de la dette.

Il existe également de nouveaux mécanismes de règlement de la dette dont l’initiative pays

pauvres très endettés (IPPTE). Le mécanisme a été mis en place en septembre 1996 sur la
proposition conjointe du FMI et de la BIRD. Il est régi par les principes directeurs ci-après :

61
Grégoire BAKANDEJA, Op.cit., p. 152 et s.
 63

- s’efforcer, au cas par cas, de parvenir à une situation tenable de l’endettement global, étant
entendu que la totalité de la dette du pays est prise en considération ;
- n’envisager d’agir que lorsque le pays a montré, par les antécédents qu’il a établis, qu’il
saura faire bon usage de l’aide exceptionnelle accordée ;
- faire en sorte que les nouveaux dispositifs s’inscrivent autant que faire se peut dans le
prolongement des mécanismes existants ;
- veiller à coordonner toute action supplémentaire au niveau de l’ensemble des créanciers
intéressés, la participation étant large et équitable ;
- s’assurer que l’action des créanciers multilatéraux préserve leur intégrité financière et leur
statut de créanciers privilégiés ;
- veiller à ce que tout nouveau concours financier en faveur des pays endettés soit assorti de
conditions suffisamment concessionnelles62.

L’objectif de l’initiative est de régler le problème de la charge globale d’endettement des pays
admissibles à en bénéficier et de ramener cette charge à un niveau tolérable dans un délai
raisonnable.

La mise en œuvre de l’initiative comporte deux phases à savoir le point de décision et le point
d’achèvement.

Le point de décision est la date à laquelle les institutions financières internationales décident
de l’éligibilité d’un pays aux allègements de dettes prévus par l’initiative et donc de la
réduction de la dette qui rendra l’endettement du pays soutenable. Le point de décision est
atteint si les mesures traditionnelles de réduction du stock de la dette ne suffisent pas à
ramener cette dernière à un niveau soutenable et si le pays a suivi un programme du FMI
pendant 3 ans et rédigé un document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) ou du
moins un document intérimaire. Un pays peut aussi bénéficier d’allègement de dette partiel
aux points de décision en proposant un DSRP intérimaire qui représente de manière plus
succincte les stratégies qui seront développées dans le document final. Ces allègements sont
dits « intérimaires ».

62
BOOTE (A.R) et THUGGE (K.), Allègement de la dette des pays à faible revenu : l’initiative en faveur des
pays pauvres très endettés. Série de brochures FMI Washington D.C. 2001, p. 91 cité par Grégoire
BAKANDEJA, op.cit., p. 165.
 64

Le point d’achèvement est la date à laquelle un pays bénéficie de l’ensemble des allègements
de dette convenus dans le cadre de l’initiative PPTE. Pour atteindre le point d’achèvement, le
pays doit mettre en œuvre les stratégies définies dans son DSRP pendant une durée minimale
d’un an et le programme du FMI pendant au moins 6 mois sans qu’il ait à remplir d’autres
conditions. La période comprise entre le point de décision et celui d’achèvement est appelée
période intérimaire. L’IPPTE renforcée ayant pour objectif d’accélérer le processus
d’annulation, assouplir le calendrier et le point d’achèvement et la période intérimaire
initialement fixée à trois ans devient flottante 63 en fonction des critères de performance des
pays.

Les bailleurs de fonds extérieurs assortissent leur appui à l’accomplissement d’un certain
nombre de conditionnalités. A titre d’illustration, les conditionnalités financières couvrent les
préoccupations :
- de consolidation de la stabilité économique sur la vérité des prix et sans recourir à
l’émission monétaire ;
- de gestion transparente des finances publiques à l’abri des fraudes, des évasions fiscales,
de détournements de deniers publics, etc. ;
- de dégraissage des structures improductives et la suppression de poste de travail fictifs ;
- d’instauration et d’application d’un cadre légal et réglementaire régissant les activités du
secteur privé.

Les défis à relever consistent à :

- assurer la stabilité macroéconomique tout en éliminant le financement monétaire ;
- assurer une gestion transparente des finances publiques, notamment par le respect des
procédures relatives à l’exécution des dépenses publiques ;
- instaurer et appliquer un cadre légal et réglementaire pour le secteur privé par notamment
la simplification de la fiscalité et des procédures fiscales, l’élaboration de la loi anti-
corruption ;
- s’assurer de la bonne gouvernance par l’adoption des lois contre le blanchiment des
capitaux.

63
Dette flottante : « Dette composée des emprunts à court terme émis pour les besoins de la trésorerie, ainsi
qualifiée parce que son montant varie constamment en fonction des besoins du Trésor », Gérard CORNU,
Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2006, p. 301.
 65

La sanction principale du non-respect des engagements à l’égard des partenaires est

l’accroissement de l’endettement avec l’ajout de tous les fonds reçus à titre de prêt, dons et
autres facilités.

3.2. La création monétaire

Bien que la création monétaire soit un attribut de l’Etat, l’on observe aujourd’hui un
phénomène international indirect de création de monétaire. Le FMI a renforcé cette situation
avec l’institution des DTS (Droits de Tirages Spéciaux). L’institution de l’Euro (unité de
compte européenne) est en train de mener inexorablement vers l’intégration totale des
économies en Europe. L’institution des DTS est un exemple de création directe. Il existe à
côté d’autres exemples de création indirecte. C’est le fait de l’universalisation de monnaies de
certains Etats acceptées dans les territoires étrangers comme monnaies internationales de
référence. C’est le cas du dollar américain, du yen japonais ou du deutsch mark allemand.
D’une manière indirecte, les Etats peuvent utiliser leurs monnaies comme un privilège et
acquérir un pouvoir d’achat qui leur permet de prélever sur les pouvoirs économiques d’autres
Etats.

3.3. L’impôt international

L’hypothèse de l’impôt international est, aujourd’hui, davantage d’ordre théorique et

historique. Lorsqu’un Etat fort assurait la protection à un Etat faible, il lui était reconnu, en
contrepartie, le droit de prélever l’impôt au sein de l’Etat assisté. L’optique actuelle est de
promouvoir l’impôt international général en vue de poursuivre des objectifs de
développement. Cet impôt est à prélever sur les individus pour alimenter les dépenses
communes des Etats.

Ajouter
- un point sur la nomenclature et la répartition des recettes en droit congolais
- Nomenclature permanente des recettes du pouvoir central, des provinces et des
entités territoriales décentralisées
- Nomenclature annuelle des recettes du pouvoir central, des provinces et des
entités territoriales décentralisées
- Répartition des recettes à caractère national entre le pouvoir central, les
provinces et les entités territoriales décentralisées (art 218 à 221 LOFIP)
-
 66

CHAPITRE II : LE BUDGET DE L’ETAT, DES PROVINCES ET DES ENTITES

TERRITORIALES DECENTRALISEES

Section 1. Notions générales

§1. Le budget, acte de prévision

Le budget est un acte de prévision. Cela découle de la loi financière qui dispose que le budget
de l’Etat et des entités administratives décentralisées prévoient pour une année les dépenses et
les recettes de l’Etat et de ses entités sans aucune compression de dépenses. Le mot essentiel
de l’expression légale est le verbe « prévoir ». Cela veut dire que le budget est une simple
prévision que l’administration a établi en vue de réaliser des dépenses et des recettes. En tant
que tel, les chiffres qui figurent dans le budget doivent être considérés comme de simples
données statistiques qui n’ont à première vue aucune signification politique ; mais on dit que
prévoir c’est dépenser et dépenser, c’est réaliser des progrès. Il est difficile de déterminer avec
exactitude le montant des ressources. Le rendement de certains impôts est, en effet, très
influencé par la conjoncture. La prévision est plus simple pour les dépenses. Les besoins des
différents services des organismes publics font l’objet d’une évaluation relativement facile. La
surévaluation des dépenses ne présente pas d’inconvénients car les administrations ne sont pas
obligées de consommer tous les crédits prévus au budget. Il en va autrement lorsque les
crédits sont insuffisants ou lorsque la dépense n’était pas prévue. Les dépenses ont, en
principe, un caractère limitatif. Il n’est donc pas possible d’engager des dépenses au-delà du
montant inscrit dans le budget. Ce principe peut, cependant, connaître des exceptions
justifiées par la nécessité d’une gestion plus souple du budget. Ces exceptions concernent,
entre autres, les crédits évaluatifs, les crédits provisionnels et les crédits d’avances.

§2. Le budget, choix politico-économique de l’Etat

Les besoins de l’Etat sont multiples et variés. Ils sont encore dénommés besoins collectifs.
L’Etat ne peut pas, toutefois, les satisfaire tous en même temps. Il faut procéder à une élection
des besoins ; choisir parmi les multiples besoins collectifs ceux qui deviendront les besoins
publics c'est-à-dire les besoins à satisfaire en priorité. Cela fait du budget un acte politique. Le
budget de l’Etat rend compte de toutes les activités que l’Etat s’assigne pour une période
déterminée. C’est le répertoire des activités de l’Etat. Ainsi, écrit Gaston Jèze, le budget « est
 67

essentiellement un acte politique. Cette formule est doublement exacte. Il constitue, en effet,
la traduction financière d’une vision politique, et il est en même temps un enjeu de
pouvoir »64.

§3. Le budget, acte d’une durée déterminée

En statistique, pour être valable, une prévision ne doit pas être établie sur une période très
longue. La clarté dans les données statistiques et les prévisions exigent que le budget soit
établi pour des durées assez courtes, généralement 1 an, 2 ans ou tout au plus 5 ans. Cette
règle a été transposée dans le domaine des finances publiques. Dans la plupart des pays du
monde, les prévisions budgétaires sont ainsi établies pour un an. Cette année peut
correspondre à l'année civile. Mais dans certains pays, elle n’y correspond pas. Par exemple
en France, en Belgique, en RDC, l’année budgétaire correspond à l’année civile (du 1 er
janvier au 31 décembre). Aux USA et en Angleterre, l’année budgétaire va du 1er juillet d’une
année au 30 juin de l’autre. Il est à noter, toutefois, que le budget annuel découle désormais
d’une budgétisation pluriannuelle consistant à prévoir les dépenses, les recettes et les
opérations de financement sur un horizon de trois années65.

§4. Le budget, acte d’autorisation

Les prévisions budgétaires établies par le gouvernement ne font pas le budget. Elles
requièrent encore une autorisation. C’est l’autorisation qui fait le budget. Par l’acte
d’autorisation, le parlement permet au pouvoir exécutif d’effectuer des dépenses et de
recouvrer des recettes. Si l’autorisation est un acte du pouvoir législatif, il n’en a pas toujours
été le cas dans notre pays. A titre d’exemple, au cours des années 70, le budget n’a pas été
voté par le parlement parce que celui-ci n’existait pas. De même à partir de 1995, le budget
n’a pas été voté par le parlement. Il faut donc rechercher dans l’histoire de chaque pays à quel
moment et quelle autorité a exercé le pouvoir législatif se rapportant au budget.

64
BOUVIER (M.), ESCLASSAN (M.C.) et LASSALE (J.P.), Finances publiques, Paris, LGDJ, 2002, p. 223
cité par Grégoire BAKANDEJA, op.cit., p. 181.
65
Article 5, alinéa 2, de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 68

§5. La signification sociologique du budget

Cette dernière dépend de la nature de l’Etat. Dans un Etat libéral où les activités socio-
économiques sont réservées aux particuliers, le budget ne peut prévoir que des activités
limitées. Celles-ci se rapporteront le plus souvent au maintien de l’ordre, à la défense du
territoire, à quelques activités socio-économiques, au paiement des salaires de ses agents.
Dans un Etat interventionniste, l’idée part du souci de réaliser le développement socio-
économique de la nation et le budget sera plus détaillé car, comme on le verra, les recettes et
les dépenses de l’Etat doivent figurer dans le budget. Le budget doit donc enregistrer dans sa
totalité tout ce que l’Etat peut faire pendant une période déterminée. On aura ainsi un budget
d’investissement consacré notamment à la construction d’infrastructures de base, un budget
social en vue de venir au secours de la population la plus démunie matériellement, en
octroyant des bourses d’études ou toute autre subvention à caractère social.

§6. Précisions terminologiques

La notion de budget est souvent confondue avec celle de loi de finances ainsi qu’avec celle de
compte de la nation. Il convient de les distinguer. La loi définit par ailleurs de nombreux
autres concepts66.

1. Le budget et les lois de finances

Les lois de finances déterminent l’ensemble des ressources et des dépenses de l’Etat. Elles
concernent les finances du pouvoir central et traitent des dispositions relatives aux
provinces67. Le budget de l’Etat est, en revanche, l’aspect comptable de la loi de finances. Il
détermine les autorisations globales données dans la loi de finances. La notion de budget de
l’Etat est moins large que celle de la loi de finances. Cette dernière retrace, en effet,
l’ensemble de ressources et des charges à caractère permanent, c'est-à-dire en excluant les
opérations d’emprunt et de trésorerie qui ne sont pas budgétisées. Les ressources d’emprunt et
de trésorerie sont recherchées après le vote de la loi de finances, en cours d’exécution du
budget, par le Ministère des finances. Elles sont donc autorisées dans leur principe dans la loi
de finances mais n’ont pas de traduction comptable dans le budget de l’Etat.

66
Article 3 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
67
Article 17, 18 et 19 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 69

L’on observe cependant une évolution dans le sens de la simplification qui consiste dans le
fait d’englober dans la loi des finances de l’année non seulement les ressources et les charges
budgétaires, mais également des ressources de trésorerie. Le parlement se prononcera ainsi
désormais dans la loi des finances sur la totalité des ressources et des charges et les ressources
d’emprunt seront désormais budgétisées.

Conformément à la Constitution, la loi distingue entre les finances du pouvoir central, des
provinces et des entités territoriales décentralisées.

Au niveau du pouvoir central, ont le caractère de loi de finances la loi de finances de l’année,
les lois de finances rectificatives, la loi portant reddition des comptes et la loi portant
ouverture des crédits provisoires.

La loi de finances de l’année contient, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les
charges du pouvoir central repris dans un document unique appelé budget du pouvoir central.
Ce dernier comprend le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Le budget général comporte une disposition assez détaillée de toutes les recettes, toutes les
dépenses des administrations centrales et provinciales.

Les budgets annexes retracent les seules opérations de certains services du pouvoir central
non dotés de la personnalité juridique s’adonnant à titre principal à une activité de production
de biens ou de prestations de services rémunérés sous forme de redevances (article 56, alinéa
1er de la loi de 2011 sur les finances publiques).

Les comptes spéciaux sont constitués des comptes d’affectation spéciale et des comptes de
concours financiers. Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations budgétaires
financées au moyen des recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les
dépenses concernées. Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances
consentis par le pouvoir central à une personne physique ou morale.

Au niveau des provinces et des entités territoriales décentralisées, la loi consacre les édits
budgétaires et les décisions budgétaires. Il s’agit des actes par lesquels les organes délibérants
 70

respectifs prévoient et autorisent les ressources et les charges provinciales et locales d’un
exercice budgétaire. Ont caractère d’édits ou de décisions budgétaires les édits ou décisions
budgétaires de l’année, les édits ou décisions portant ouverture de crédits provisoires, les édits
ou décisions budgétaires rectificatifs et les édits ou décisions portant reddition des comptes.
Chaque budget comprend le budget général de la province ou de l’entité territoriale
décentralisée concernée et, le cas échéant, les budgets annexes.

Au regard de ce qui précède, le budget de l’Etat est un document contenant les prévisions des
recettes et des dépenses du pouvoir central consolidées avec celles des provinces. Le budget
provincial est un document contenant les prévisions des recettes et des dépenses des entités
territoriales décentralisées intégrées dans celles de la province. Le budget de la province est
un document contenant les prévisions des recettes et des dépenses de la province.

2. Le budget de l’Etat et les comptes de la nation

« Les comptes de la nation » sont un concept récent né du besoin de dépasser le cadre du

budget pour permettre d’avoir une vision globale rétrospective et prospective des données.
Les comptes de la nation résument la participation de différentes catégories d’agents
économiques aux activités nationales. L’on parle ainsi de comptes rétrospectifs et des comptes
prospectifs. Les comptes rétrospectifs retracent les activités économiques nationales. Les
comptes prospectifs sont une projection pour le futur. A partir de comptes rétrospectifs, l’on
établit des prévisions quant à l’évolution de l’économie. Ces prévisions sont représentées sous
forme de comptes dont l’ensemble forme le budget économique de la nation. Le budget
économique ne se substitue pas au budget financier mais il est généralement la base de
l’élaboration du budget de la nation. Le budget financier permet d’intégrer la politique
budgétaire à la politique économique d’ensemble et de faire du budget public un instrument
d’équilibre économique. Les comptes prospectifs sont, en effet, un guide pour la politique
économique en général, et pour l’établissement du budget de l’Etat en particulier.
 71

Section 2. Les principes budgétaires

L’expression « principes budgétaires » peut être prise dans un sens plus ou moins large 68. Au
sens étroit, elle vise les règles classiques du droit budgétaire : l’unité, l’universalité,
l’annualité budgétaires, la spécialité des crédits et la règle de l’équilibre budgétaire. Cette
dernière règle sera discutée dans la section suivante. D’autres auteurs ne distinguent pas entre
le principe de l’unité et celui de l’universalité et évoquent en plus le principe de la publicité
budgétaire.69 Au sens large, l’expression englobe également les principes relatifs au contenu,
au vote, à l’exécution et au contrôle du budget, c’est-à-dire en définitive, tous les grands
principes qui régissent le budget d’une personne publique. Nous nous limiterons, dans ce
chapitre, à l’expression comprise au sens restreint. Nous commenterons, en outre, les
principes de légalité des recettes et des dépenses ainsi que celui de sincérité ajoutés par le
législateur congolais. Les principes sus évoqués ont participé à la construction du régime
parlementaire et ont pour objectif de permettre au parlement d’exercer un contrôle approfondi
sur les finances publiques. Ils sont également destinés à faciliter le contrôle du parlement sur
la gestion gouvernementale.

§1. Le principe de l’annualité

1. Le contenu du principe

Ce principe budgétaire, retenu depuis longtemps, a une portée très large. Il signifie que la vie
financière de l’Etat doit se développer par tranches annuelles. Le budget est voté chaque
année et pour une année par le parlement et exécuté dans l’année par le gouvernement 70. Le
principe interdit d’inscrire dans la loi de finances de l’année des autorisations portant sur
plusieurs années. Il implique, en outre, que le Gouvernement doit utiliser dans l’année les
autorisations accordées.

L’article 5 de la loi de 2011 sur les finances publiques dispose : « L’exercice budgétaire
s’étend sur une année civile allant du 1er janvier au 31 décembre. Toutefois, les crédits y
afférents découlent d’une budgétisation pluriannuelle consistant à prévoir les recettes, les

68
Philip LOIC, « L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 », Documentation française, Documents d’études,
1990, in Dictionnaire encyclopédique de Finances publiques, Paris, Economica, 1991, p.1225 S/dir Philip LOIC.
69
M. MARCHAND, Finances publiques I, UCL, Facultés des sciences économiques, sociales et politiques,
1990-1991.
70
Grégoire BAKANDEJA, Op.cit., p. 192.
 72

dépenses et le financement des opérations du pouvoir central, des provinces et des entités
territoriales décentralisées sur un horizon de trois années. Ce cadrage budgétaire pluriannuel
inclut le cadre des dépenses à moyen terme ».

Le fait que le principe de l’annualité veuille que les prévisions et surtout les autorisations de
recettes et des dépenses ne soient que pour un an ou plus précisément une année civile ouvre
la voie à plusieurs interprétations 71. En effet, les opérations budgétaires ne sont pas
d’exécution instantanée : les recettes doivent être successivement établies, mises en
recouvrement et recouvrées ; les dépenses doivent être successivement engagées, liquidées,
ordonnancées et payées. La question se pose donc de savoir quelles sont celles des opérations
de chaque série qui sont soumises à la limitation annuelle et, notamment, si les recettes et les
dépenses entreprises dans le cours de l’année civile pour laquelle le budget a été voté peuvent
être, en exécution de ce même budget, achevées après la fin de cette même année et
corrélativement incluse dans le compte correspondant. La réponse à cette question oppose
deux systèmes : l’exercice et la gestion.

Dans le système de l’exercice, l’autorisation budgétaire annuelle porte sur les faits générateurs
des recettes et des dépenses, c’est-à-dire, les actes ou les faits juridiques d’où résultent les
dettes et les créances de l’Etat ou des autres organismes publics. Les conséquences de ces
faits générateurs jusque et y compris les décaissements et les encaissements, peuvent être
triées après la fin de cette année, soit jusqu’à l’expiration des délais complémentaires préfixés
(exercice limité), soit même sans limitation de ce temps (exercice illimité).

Dans le système de la gestion, l’autorisation budgétaire annuelle porte sur les encaissements
et les décaissements, quelle que soit l’année au cours de laquelle ont lieu les faits générateurs
des recettes et des dépenses. Il n’y a pas dans ce système des délais complémentaires, puisque
rien ne reste à achever.

Le système de l’exercice répond mieux à la raison d’être de l’autorisation budgétaire qui

porte ainsi sur les faits générateurs des créances ou des dettes publiques, d’où les
encaissements et les décaissements suivront nécessairement à terme plus ou moins éloigné. Il
facilite aussi le contrôle, l’ensemble des opérations successives qui constituent les recettes et

71
Jacques MAGNET, « L’annualité budgétaire », Cahiers de comptabilité publique,1989, in Philip LOIC (dir.),
Dictionnaire encyclopédique des Finances publiques, Paris, Economica, 1991, p.80 et s.
 73

les dépenses se trouvant présenté dans un même compte et pouvant ainsi rapprocher des
autorisations correspondantes. Mais s’il est appliqué sans mesure, il conduit à n’arrêter les
comptes qu’après l’épuisement des autorisations budgétaires par exécution des opérations ou
échéance de la prescription, ce qui complique la tâche de l’administration, tenue de suivre
simultanément et distinctement plusieurs exercices et rend illusoire un contrôle final trop
éloigné du vote du budget. Néanmoins, ces inconvénients peuvent être réduits à volonté par
l’abrègement des délais complémentaires.

Le système de la gestion répond mieux à la raison d’être de la prévision budgétaire, qui est
d’assurer que la trésorerie sera toujours suffisante pour faire face aux besoins et de mesurer
les effets que les encaissements et décaissements peuvent avoir sur la conjoncture
économique. Il permet aussi un prompt établissement des comptes qui peuvent être arrêtés
aussitôt après la fin de l’année civile, sans devoir attendre l’achèvement d’opérations
complémentaires. Mais ces comptes sont sans correspondance avec les budgets votés,
puisqu’ils relatent toutes les opérations effectuées durant une même année civile, quel que
soit le budget qui les a autorisées et qui de plus incluent les opérations de trésorerie,
lesquelles, indépendantes des budgets, se règlent nécessairement par gestion.

La considération de ces avantages et inconvénients respectifs a conduit à l’élaboration de

systèmes mixtes juxtaposant ou combinant l’exercice et la gestion. Le droit congolais a adopté
le système de gestion. En effet, la loi dispose que « les recettes sont prises en compte au titre
du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public. Les
dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont
prises en charge par le comptable public. Elles sont imputées sur les crédits de cette même
année»72.

Le principe de l’annualité comporte des limites dans la mesure où la division annuelle paraît
artificielle. Certains programmes d’équipement s’échelonnent souvent sur plusieurs années.
Par ailleurs, les cycles économiques ne sont pas annuels. Ce principe connaît des
aménagements pour pallier des retards éventuels de la discussion budgétaire ou pour intégrer
les crédits additionnels en cours d’exercice. Le principe connaît, dès lors quelques
dérogations.

72
Article 92, alinéas 1er et 2, de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 74

2. Les dérogations au principe

Certaines dérogations sont liées au vote annuel du budget et d’autres à son exécution.

2.1. Les dérogations au vote annuel

Les dérogations au vote annuel portent soit sur une période inférieure à un an soit sur une
période supérieure à un an.

2.1.1. Les dérogations pour une période inférieure à un an

La loi sur les finances publiques de 2011 dispose, en son article 26, que « Sous réserve des
exceptions prévues aux articles 48, 49, 53, 64, 70, 94 et 108, seule la loi de finances
rectificative peut, en cours d'année, modifier certaines dispositions de la loi de finances de
l'année ». L’article 27 dispose que « La loi de finances rectificative ratifie, le cas échéant, les
modifications des dispositions de la loi de finances de l'année, conformément à l'article 129 de
la Constitution. La loi de finances rectificative contient les modifications des dispositions de
la loi initiale présentée en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de
l'année ».

Les aménagements et rectifications du budget font donc l’objet d’une loi, d’un édit ou d’une
décision budgétaire présentée dans les mêmes formes que la loi, l’édit ou la décision
budgétaire annuelle. En cas d’urgence et moyennant un aménagement correspondant des
recettes, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par ordonnance du président de la
République. Un projet de loi portant rectification est déposé immédiatement au Parlement ou
à l’ouverture de sa plus prochaine session. Les lois de finances rectificatives peuvent donc
modifier en cours d’année les dispositions de la loi de finances de l’année. Ces textes,
également appelés « collectifs budgétaires », permettent de corriger ou de modifier en cours
d’exécution, le contenu et les options de la loi budgétaire initiale et de procéder à des
ajustements conjoncturels.

Toujours dans le cadre de l’année, il peut arriver que le parlement soit en retard sur le vote du
budget et que les prévisions faites au début de l’année s’avèrent par la suite insuffisantes.
Dans le premier cas l’on recourt aux crédits provisoires tandis que dans le second cas l’on
 75

recourt aux crédits additionnels. Les crédits provisoires sont décidés par le parlement et sont
de deux catégories. D’une part, les crédits provisoires proprement dits qui sont le vote du
budget limité à quelques mois et que l’on intégrera par la suite au budget général. D’autre
part, les reconductions de crédits qui permettent de se passer du parlement. Le gouvernement,
sur autorisation du parlement, reprend le vote précédent de celui-ci pour l’ensemble des
dépenses et recettes soit pour certaines catégories. Les reconductions concernent en principe
les services votés et non les dépenses nouvelles. A titre d’exemple, les reconductions sont
automatiques pour les crédits de fonctionnement.

2.1.2. Les dérogations pour une période supérieure à un an

Les dépenses en capital ou dépenses d’investissement bénéficient de financements répartis sur

plusieurs années. La loi sur les finances publiques de 2011, en son article 22, assouplit, à cet
effet, le principe de l’annualité par les mécanismes des autorisations d’engagement et de
crédits de paiement. Les autorisations d’engagement relatives aux dépenses d’investissement
qui nécessitent un délai d’exécution supérieure à un an prévoient le montant des obligations
qui peuvent souvent être contractées pendant la durée de l’exécution du projet. Les crédits de
paiement prévoient le montant des dépenses qui peuvent être ordonnées et payées en vue
d’apurer les obligations contractées soit pendant l’année budgétaire, soit au cours des années
antérieures, si les engagements sont reconduits régulièrement ou si les obligations sont nées
dans le cadre des autorisations d’engagement précédemment utilisées.

Une autorisation d’engagement concerne l’ensemble d’une opération qui peut être divisée en
plusieurs tranches fonctionnelles dont chacune donnera lieu à une autorisation d’engagement
de programme distincte. La réalisation progressive du programme donnera lieu ensuite à
l’inscription au budget, chaque année, des crédits de paiement nécessaires en fonction de
l’échéancier des travaux. Cette procédure permet d’engager des opérations d’investissement
de grande ampleur dont la réalisation ne peut être envisagée que pluriannuellement (ponts,
routes, …). La loi prévoit même la programmation financière des reliquats d’autorisations
d’engagement données. Les reliquats d’autorisations d’engagement au titre de dépenses en
capital partiellement utilisées demeurent valables pour les années suivantes pendant toute la
durée du programme. Dans le cas où la loi ou la décision fixe la répartition des autorisations
d’engagement par tranches annuelles, les reliquats disponibles à la fin de chaque année
s’inscrivent en augmentation de la tranche prévue au titre de l’année suivante. Les
 76

autorisations de programme demeurent valables tant qu’il n’est pas procédé explicitement à
leur annulation et permettent donc de passer des commandes pluriannuelles. Les crédits de
paiement ont, comme les autorisations budgétaires en matière des dépenses ordinaires, une
validité annuelle mais leur report est automatique s’ils ne sont pas consommés.

2.2. Les dérogations à l’exécution annuelle

Deux opérations peuvent être mentionnées à titre de dérogation à savoir les crédits de report et
les opérations de régularisation.

2.2.1. Les crédits de report

Un crédit voté n’est, en principe, valable que pour un an. Sous certaines conditions, il est
également possible de « reporter » les autorisations budgétaires inutilisées à l’exercice
suivant, c'est-à-dire d’en prolonger la validité. Le report de crédits est l’opération par laquelle
les crédits accordés à un ministère et non consommés en tout ou en partie en fin d’année,
peuvent venir s’ajouter à la dotation de l’année suivante. Les crédits de report permettent à un
service d’utiliser, l’année suivante, le reliquat des crédits inutilisés au cours de l’année
d’autorisation. L’avantage du report des crédits est d’éviter le gaspillage qu’entraînerait la
crainte de perdre tous les crédits inutilisés en cas d’application stricte du principe de
l’annualité. La loi dispose que : « Les parties des crédits disponibles à la fin de l'année
budgétaire, destinées à couvrir des dépenses résultant d'obligations existant à charge du
pouvoir central à la date du 31 octobre et qui n'ont pu être ordonnancées et payées au 31
décembre, peuvent être reportées à l'année suivante. Ces parties des crédits sont ajoutées aux
crédits de paiement correspondant du budget de ladite année »73.

2.2.2. Les opérations de régularisation

La comptabilité de l’exécution du budget est en principe close le 31 décembre. Cette date peut
toutefois être dépassée par les ministères et les comptables dans les conditions prévues par la
loi financière. La date limite de validité des autorisations budgétaires n’est pas exactement le
dernier jour de l’année civile. Au début de l’exercice, pendant une période de plusieurs

73
Article 93 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 77

semaines dite « période complémentaire », il demeure possible de dépenser les crédits de

l’exercice antérieur. Ainsi, pour régulariser un engagement antérieur, les ministères peuvent
engager des dépenses ordinaires autres que de personnel jusqu’à la fin de la première
quinzaine de janvier de l’année suivante.

§2. Le principe de l’universalité

La loi dispose que : « Le montant intégral des produits est enregistré sans contraction entre les
recettes et les dépenses et, par conséquent, entre les dettes et les créances. L'ensemble de
recettes assure l'exécution de l'ensemble de dépenses sans aucune affectation de leur produit à
des dépenses particulières »74.

1. Le contenu du principe.

Ce principe désigne deux règles distinctes quoique très proches l’une de l’autre :
- la règle dite de produit brut (principe de totalité budgétaire) ;
- la règle de non affectation des recettes.

La première veut que les recettes et les dépenses figurent au budget dans leur montant intégral
prohibant de ce fait toutes les contractions des montants (détail, spécification). La deuxième
interdit d’affecter certaines recettes déterminées à la couverture de certaines dépenses
spécifiques. En effet, exiger que toutes les ressources et que toutes les charges de l’Etat
figurent dans son budget suppose que l’on évite les contractions qui font se dissimuler une
ressource derrière une charge nette ou une charge derrière une ressource nette. Le contraire de
cet aspect consisterait à présenter les recettes et les dépenses en affectant des recettes
particulières à des dépenses déterminées : au lieu d’un budget universel (dit parfois aussi
brut), on aurait un budget de recettes et des dépenses affectées (appelé budget net si l’on se
limitait même à ne présenter que le solde de chaque poste recette-dépense) 75. L’inscription au
budget de simples soldes résultant de compensations entre des recettes et des dépenses
empêcherait une vue complète des opérations financières de l’Etat par occultation de certaines
d’entre elles.

74
Article 7 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
75
M.MARCHAND, Finances publiques I., UCL, Faculté de Sciences Economiques, Sociales et Politiques,
1990-1991.
 78

Par ailleurs, toute contraction implique qu’au préalable une relation d’affectation soit établie
entre la recette et la dépense concernées. Même si toute affectation n’entraîne pas
nécessairement une contraction, le plus sûr moyen de ne pas courir le risque de contraction
consiste à prohiber que le produit d’une recette soit spécialement destiné au financement
d’une dépense particulière.76

Ainsi la règle de la non-affectation vient au soutien de celle de non contraction qui comporte
elle-même l’impératif d’unité ou de totalité budgétaire en ce sens que l’universalité permet
d’aller jusqu’au bout de leur logique : non seulement toutes les ressources et toutes les
charges de l’Etat doivent être réunies dans le budget mais elles doivent l’être sous la forme
d’une masse globale des ressources couvrant d’une manière indifférenciée une masse globale
de charges.

Aujourd’hui, ce principe a perdu sa valeur politique de l’époque pour ne conserver qu’une

valeur économique et technique. La non contraction des recettes est maintenue à la fois par
les exigences techniques de l’efficacité et peut –être de la planification financière ainsi que
pour les nécessités du contrôle technique et politique. Cela justifie des dérogations au
principe.

2. Les dérogations au principe

Les dérogations sont justifiées par la nécessité de l’interventionnisme de l’Etat en matière

économique et sociale. Elles se situent dans le cadre du budget général et à côté de celui-ci.

2.1. Les dérogations dans le budget général

Elles s’observent dans les cas ci-après :

2.1.1. Les fonds de concours

Les fonds de concours sont des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes
physiques ou morales pour concourir à des dépenses d'intérêt public ou des produits de legs et
donations attribués à l'Etat77.

76
Joël MOLINIER, « L’universalité budgétaire », Cahiers de comptabilité publique, n°1, 1989, in Philip LOIC,
Op.cit, p.1587.
77
Article 3.27 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 79

Les fonds de concours représentent une procédure permettant d’ouvrir des crédits et de les
affecter à certaines dépenses dont les volumes de crédits sont fort importants. Ce sont des
fonds versés par des personnes physiques ou morales pour contribuer avec ceux de l’Etat à
des dépenses d’intérêt public. La partie versante est assurée que ses fonds seront bien affectés
à l’opération pour laquelle ils sont versés. Le fonds de concours implique l’ouverture dans le
budget des chapitres budgétaires « pour mémoire », qui ne comporte aucune évaluation
chiffrée dans la mesure où il est impossible de connaître à l’avance le montant des crédits
versés, puis lors du versement, l’inscription du montant correspondant au fonds de concours :
un arrêté du Ministre des Finances ouvre ensuite un crédit d’un égal montant au budget du
ministère concerné.

Chaque fonds de concours décrit l’affectation des ressources particulières à une catégorie de
dépenses déterminée du budget général ou de budgets annexes : dès que les recettes sont
encaissées, des crédits d’un même montant sont ouverts à un chapitre budgétaire déterminé
par un arrêté ministériel de rattachement. Il n’existe donc pas véritablement d’autorisation
parlementaire de la dépense. Les recettes de fonds de concours ne sont pas non plus évaluées
dans les lois de finances.

2.1.2. Les rétablissements de crédits

Rétablir un crédit consiste à reverser à un service de l’Etat des sommes qu’il avait indûment
ou provisoirement payées et qui lui sont donc réaffectées. Cette régularisation d’ordre
comptable intervient, par exemple, lorsqu’un fonctionnaire change d’administration et perçoit
momentanément deux traitements, l’un de son administration d’origine, l’autre de sa nouvelle
administration : il devra reverser son premier traitement et ce crédit sera rétabli au profit de
son administration d’origine. Le rétablissement de crédit permet, à la suite du reversement
opéré par le fonctionnaire, d’augmenter de la même somme le chapitre concernant les
rémunérations. Il s’agit d’une simple régularisation comptable, mais qui permet d’échapper au
jeu normal de la règle de l’universalité. Si cette procédure n’existait pas, le reversement aurait
bénéficié au budget général, et se serait confondu avec la masse des autres recettes.

2.1.3. Les dons et legs

 80

Les legs et donations attribués à l’Etat suivant la même procédure que celle du fonds de
concours, c'est-à-dire que l’emploi des fonds doit être conforme à l’intention du donateur.
 81

2.2. Les dérogations à côté du budget général

Il s’agit des dérogations à la règle de non affectation des recettes de l’Etat, certaines recettes
pouvant être affectées à certaines dépenses. Elles sont de deux sortes.

2.2.1. Les budgets annexes

Ils impliquent par nature une affectation de recettes, justifiée en général par les nécessités
d’une gestion commercialisée. Leur raison d’être est d’éviter la globalisation des recettes et
des dépenses dans le budget de l’Etat ; ce qui permet de contrôler la rentabilité d’un service et
d’affecter des ressources particulières à ce service.

2.2.2. Les comptes spéciaux du Trésor

Il s’agit, notamment, des comptes d’affectation spéciale. Ceux-ci ont été créés pour permettre
l’affectation des ressources particulières à certains types d’opérations. Il existe plusieurs
catégories de comptes spéciaux du Trésor dont :
- les comptes d’affectation spéciale, par exemple le compte d’emploi de la redevance
pétrolière ;
- les comptes de commerce qui retracent les opérations industrielles et commerciales
effectuées à titre accessoire par des services de l’Etat ;
- les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ;
- les comptes d’opération monétaire ;
- les comptes d’avance, etc.

§3. Le principe de l’unité

La loi dispose que : « Le pouvoir central, la province ou l'entité territoriale décentralisée

présente, chacun en ce qui le concerne et dans un document unique, toutes les ressources et
toutes les charges afférentes à une année. Le budget de l'entité territoriale décentralisée est
intégré en recettes et en dépenses dans le budget de la province pour constituer le budget
provincial. Les budgets provinciaux sont consolidés avec le budget du pouvoir central pour
constituer le Budget de l'Etat »78.

78
Article 6 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 82

1. Signification du principe

Ce principe souligne, dans la conception classique, que le budget doit être présenté dans un
document unique. Ce document doit, en plus, réunir toutes les recettes et toutes les dépenses
sans contraction. Les recettes et les dépenses devraient être de même nature, dans le cas
contraire, les deux additions citées par Jèze perdraient une grande partie de leur
signification.79

On peut se demander quel est l’intérêt de cette règle. Elle permet :

- de constater l’équilibre du budget ;
- d’apprécier l’ampleur du déficit prévu par le gouvernement et accepté par le
parlement.
- de connaître les volumes des budgets ;
- de comparer l’utilité relative des dépenses de l’Etat par rapport à ses besoins.

Il est évident que le constat ne serait pas aisé dans le cas d’un éparpillement des textes
budgétaires à travers de documents multiples. Apparu au 19 ème siècle, cette règle avait été
résumée comme suit dans une formule célèbre de Gaston Jèze : le budget doit être présenté de
telle façon qu’il suffise de faire deux additions pour obtenir le total des recettes et des
dépenses et une soustraction pour savoir si le budget est en équilibre, en excédent ou en
déficit.

Ces caractéristiques étaient évidemment liées aux conceptions financières classiques.

L’essentiel des dépenses était constitué par des dépenses de fonctionnement et d’équipement
des administrations (les dépenses d’intervention étant peu développées) ; la majeure partie des
recettes étant constituée par les impôts. L’évolution des fonctions de l’Etat a entraîné une
remise en cause de la règle d’unité :
- les ressources et les charges se sont diversifiées ;
- les démembrements administratifs et financiers ont proliféré, par exemple des
établissements publics dotés d’un budget autonome, tentative d’acquisition d’une certaine
autonomie au travers des comptes spéciaux du Trésor, des budgets annexes, …
De là se dégagent tout naturellement des exceptions.

79
Bernard PLAGNET, « Chronique sur la loi des finances » in Revue française de finances publiques, n°13 in
Philip LOIC, Op.cit, p.1585 et ss.
 83

2. Les exceptions au principe

- d’abord par l’émiettement budgétaire à la suite de la création de multiples entreprises

publiques ; c’est le cas de l’adaptation des formules souples de gestion comme la gestion
financière hors budget i.e autonome comme celle de la Banque du Congo, de tous les
offices,…
- ensuite, par le choix tripartite du budget : budget général, budget annexe et comptes
spéciaux.
- enfin par la multiplication des documents budgétaires autres que les précités qui contredit
le principe du document unique.
De ce fait, le principe de l’unité n’a plus qu’une valeur résiduelle. Aujourd’hui, le budget de
l’Etat concerne seulement des activités financières que celui-ci n’effectue pas par le biais de
gestion autonome.

§4. Le principe de la spécialité

La loi dispose que : « Les crédits sont spécialisés par grande nature de dépenses ou titres tel
que précisé à l'article 37 de la présente loi et par source de financement. Ils sont regroupés par
programme. Les programmes peuvent être regroupés par fonction. La spécialité et le détail
des crédits doivent être conformes à la nomenclature budgétaire des dépenses en vigueur.
Dans le cadre d'un budget programme, la présentation des crédits par subdivision de la
nomenclature budgétaire, chapitre, article et littera est indicative »80.

1. Signification du principe

Ce principe peut paraître à première vue contraire à certaines règles précédemment énoncées ;
en réalité il n’en est rien. Il est utilisé pour contrer certaines tendances déviationnistes du
budget. La règle de spécialité veut que les dépenses autorisées par la loi financière ne puissent
pas être utilisées par les gestionnaires du crédit pour n’importe quel objet ; ainsi, les crédits
ouverts par la loi budgétaire de l’année doivent toujours être utilisés par les gestionnaires du
crédit pour un objet précis comme préalablement déterminé par le dispositif légal. Le
principe concerne la forme précise sous laquelle les autorisations de dépenses sont faites.
Toute dépense doit dès lors être imputée à un article, au libellé duquel sa nature correspond ;

80
Article 8 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 84

et le montant prévu pour cet article doit être suffisant pour la couvrir. Si ce n’est pas le cas, la
dépense ne peut avoir lieu car il ne peut pas être fait de transfert de sommes éventuellement
disponibles sous d’autres articles, ni du même budget, ni a fortiori d’un autre budget. 81 La loi
dispose, par ailleurs, que les virements de crédits pour les dépenses en capital au titre d’un
projet approuvé au profit d’un autre projet non approuvé sont strictement prohibés.

Michel Paul enseigne que la règle de la spécialité s’est développée en même temps que le
régime parlementaire et elle veut que les crédits de la loi de finances ne soient pas ouverts en
bloc, mais soient affectées à une catégorie de dépenses déterminée. 82 Cette règle a connu une
évolution. Sous l’Empire et le Consulat en France, il a prévalu le système de l’abonnement. Il
consistait en ce que les Chambres se bornaient à déterminer en bloc un seul chiffre pour toutes
les dépenses publiques. Elles passaient avec l’Exécutif un abonnement, une sorte de concordat
par lequel elles autorisaient une somme fixée à forfait sur le vu d’un état estimatif présenté
par les ministres. L’Exécutif avait toute la latitude pour répartir librement les sommes qui lui
avaient été octroyées pour faire fonctionner en exclusivité les services publics avec pour seule
limite de ne pas dépasser l’enveloppe globale qui lui avait été allouée. Ce système donnait à
l’Exécutif des pouvoirs exorbitants en le soustrayant pratiquement à tout contrôle ; il ne
favorisait pas l’exercice de la démocratie.
Ce système a été abandonné par la suite au profit de la spécialité par ministère : la dépense ne
peut excéder le crédit en masse ouvert. Actuellement l’on consacre la spécialité par chapitres
spéciaux ne contenant que des services corrélatifs ou de même nature.

2. Les dérogations au principe

Certaines dérogations sont d’ordre politique tandis que d’autres relèvent de la technique
budgétaire.

2.1. Les dérogations d’ordre politique

2.1.1. Les fonds spéciaux

Les fonds spéciaux permettent aux gouvernements, confrontés à des problèmes urgents, d’agir
rapidement. Ainsi, le Parlement vote le montant des fonds « secrets » sans en connaître la
destination. Ces crédits, mis à la disposition du Gouvernement, sont utilisés suivant les
81
M.MARCHAND, Op.cit,p.141.
82
Michel PAUL, « Le principe de la spécialité budgétaire », Cahiers de la comptabilité publique, n°1, 1989, in
Philip LOIC, Op.cit,p.1445.
 85

nécessités sans contrôle du Parlement. Tel est le cas pour certaines opérations relevant de la
sécurité nationale et de la défense du territoire.

2.1.2. Le budget des assemblées

En principe, chaque chambre du parlement jouit d’une autonomie financière qui se traduit par
l’inapplication au budget du parlement des dispositions de la loi financière notamment. A titre
indicatif, le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale prévoit que cette dernière vote son
budget. Les projets des crédits nécessaires à chaque assemblée sont préparés par les questeurs
de chaque chambre, puis arrêtés par une commission commune de crédits composée de
questeurs de deux chambres et placée sous la présidence d’un magistrat de la Cour de
comptes. Les crédits sont automatiquement et globalement inscrits dans la loi de finances.

2.2. Les dérogations d’ordre budgétaire

Ces dérogations ne sont pas toutes expressément prévues par la loi financière. Elles sont
cependant mises en œuvre par le droit budgétaire dans certains pays.

2.2.1. Les crédits globaux

En droit français, il est prévu trois catégories de crédits globaux :

- ceux qui peuvent être ouverts pour des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut
être déterminée au moment où ils sont votés. Ils seront répartis dans l’année par arrêtés du
Ministre des Finances ;
- le crédit global pour dépenses éventuelles, lequel sert à compléter en cours d’année les
dotations des crédits provisionnels dont la liste des chapitres figure à l’Annexe des lois
des finances ;
- le crédit global pour dépenses accidentelles qui permet d’ouvrir des crédits par décret pour
faire face à des calamités ou des dépenses urgentes ou imprévues.

2.2.2. Les virements de crédits

 86

Ils sont le fait du Gouvernement. Ainsi par voie de décret, des virements de crédits peuvent
modifier la répartition des dotations entre les chapitres. Cette procédure doit intervenir à
l’intérieur du même titre du budget d’un même ministère et dans la limite du dixième de la
dotation de chaque chapitre intéressé.

La loi dispose que « Les crédits ouverts au sein d'un programme sont fongibles à l'intérieur du
titre et de la source de financement. Toutefois, les mouvements y relatifs font l'objet d'un suivi
conformément aux procédures fixées par le ministre ayant le budget dans ses attributions »83.

Elle dispose, en outre, que « Des virements et transferts de crédits peuvent intervenir en cours
d'exercice pour modifier la répartition initiale des crédits ouverts pour les programmes
dûment créés, sous réserve des dispositions particulières applicables aux budgets annexes et
aux comptes spéciaux édictées aux articles 54 à 66 de la présente loi »84.

2.2.3. Les transferts de crédits

Contrairement aux virements, les transferts modifient la détermination du service responsable

de la dépense, sans modifier la nature de celle-ci. Ils doivent être autorisés par arrêtés du
Ministre des Finances ; les transferts sont donc possibles entre ministères, dès lors que la
nature de la dépense reste inchangée.

2.2.4. Le budget des charges communes

Ce budget regroupe des dotations budgétaires qui concernent l’ensemble de services de l’Etat
ou plusieurs d’entre eux et ne peuvent, de ce fait, être directement rattachées à aucun budget
ou ministère en particulier. Tel est le cas par exemple des charges de consommation d’eau et
d’électricité.

83
Article 45 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
84
Article 46 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 87

§5. Le principe de l’équilibre budgétaire

1. La notion d’équilibre

L’équilibre budgétaire est une notion essentielle des finances publiques. Il passe,
dans l’opinion publique, pour un indicateur important de la bonne gestion financière. Cette
considération repose sur l’idée que l’on ne peut pas dépenser au-delà de ses moyens. Le
principe de l’équilibre est fondamental car l’ignorer ouvrirait la porte à l’idée perverse selon
laquelle certaines dépenses ne seront pas payées et qui présente l’inconvénient d’ébranler la
confiance des créanciers de l’Etat.

Le déficit peut, toutefois, être envisagé pour dire que le recours à des ressources autres que les
ressources ordinaires est nécessaire. En l’état actuel de la législation financière, l’Etat a la
latitude d’adopter un budget déficitaire. Il est, en revanche, fait obligation aux collectivités
territoriales et aux établissements publics de présenter et de voter leurs budgets en équilibre.

2. Les différents types d’équilibre

2.1. L’équilibre prévisionnel

L’équilibre prévisionnel (ou solde de prévision) correspond à l’équilibre ou au déficit présenté

dans la loi des finances. Ce n’est qu’une prévision qui n’est d’ailleurs pas toujours proche de
la réalité. Il existe une tendance à la sous-estimation soit pour faciliter le vote du budget, soit
en raison d’une imprécision dans l’évaluation.

2.2. L’équilibre d’exécution

L’équilibre d’exécution (ou solde d’exécution) est l’équilibre qui apparaît à la clôture de
l’exercice. C’est l’équilibre le plus important.

2.3. L’équilibre réel et l’équilibre comptable

Pour pouvoir porter un jugement sur un budget et en particulier sur son équilibre, il faut
s’assurer que les budgets que l’on compare ont le même contenu. Il existe une pratique qui
consiste à masquer la réalité des déficits par le biais d’une manipulation comptable. Cela se
 88

fait couramment par la pratique de la débudgétisation. Elle consiste, non pas à supprimer
réellement une dépense mais à en modifier le mode de financement. La dépense, au lieu d’être
inscrite au budget général, est prise en charge par d’autres organismes. La débudgétisation est
particulièrement problématique lorsqu’elle se fait au profit d’une personne publique, puisqu’il
ne s’agit pas réellement d’un désengagement de l’Etat mais tout simplement d’une
manipulation comptable.

3. La théorie du déficit systématique

L’exposé des motifs de la loi financière renseigne que le ministère des finances établit des
prévisions budgétaires en tenant compte de l’équilibre entre les dépenses et les recettes. Ces
dernières doivent couvrir les dépenses prévues ; mathématiquement recettes = dépenses ;
mais cet équilibre n’est que mathématique, il n’a pas toujours de signification réelle ; la réalité
est qu’il y a souvent un déficit. Il y a déficit lorsqu’il y a excédent de dépenses sur les recettes.
Cet excédent appelle de la part des autorités chargées de budgets des efforts supplémentaires
pour réaliser des recettes qui puissent couvrir les dépenses prévues. En d’autres termes, tout
déficit budgétaire appelle un ajustement en vue de rétablir l’équilibre budgétaire, mais il
arrive malheureusement qu’un nouveau déficit appelle à son tour un nouvel effort
d’ajustement. Ainsi, le déficit et l’ajustement sont deux aspects d’une même réalité, à savoir
l’équilibre budgétaire.

Les financiers se sont toujours posé la question de savoir s’il faut tenir compte de l’équilibre
budgétaire ou s’il faut plutôt tenir compte de l’équilibre général de l’économie nationale. En
effet, toute la politique économique et sociale de l’Etat moderne, dont la politique financière
n’est qu’un aspect, a pour but d’établir un équilibre social complet, une sorte de « plein
équilibre » qui dépasse en l’englobant la vieille notion d’équilibre budgétaire. Equilibre de la
production et des échanges, équilibre de la monnaie et des prix, équilibre général du
développement de la nation : tels sont les buts essentiels de l’intervention de l’Etat en général
et de son intervention par des techniques financières en particulier.85

Les études de conjoncture économique de l’équilibre à longue durée généralement appelées

études cycliques ont appelé les financiers à préconiser qu’il fallait un équilibre du budget mais
dans le cadre de l’économie nationale pour une durée assez longue dont l’équilibre budgétaire
85
Maurice DUVERGER, Op.cit, p.10.
 89

ne serait qu’un aspect. On s’est fondé sur une histoire de la Bible : celle des sept vaches
maigres qui ont avalé sept vaches grasses. Sur cette base, on a préconisé l’existence de
budgets économiques qui établissent l’équilibre entre les dépenses et les recettes par exemple
pour une durée de cinq ans. Compte tenu de l’abandon des études portant sur les cycles
économiques, les financiers ont remplacé la notion de budget économique par celle des
comptes prévisionnels ou encore comptes prospectifs de la nation.

Par ailleurs, une doctrine dite « du déficit systématique » a été développée par Sir William
Beveridge sur la théorie du plus grand économiste contemporain, Lord Keynes. 86 Le déficit
budgétaire est conçu comme un moyen d’assurer une expansion de l’économie en période de
chômage et d’atteindre le plein-emploi ; il sert ici à relancer une économie en stagnation.

- Le déficit, moyen de relance

Cette action de l’Etat doit se développer sur deux plans :

1° Accroître la demande globale des biens des particuliers pour amorcer en quelque sorte
le mécanisme économique.
2° Réaliser des investissements pour qu’on puisse répondre à cet accroissement de la
demande par une production accrue. Cela suppose une augmentation des dépenses
publiques et une diminution des recettes. La réduction des impôts favorise l’accroissement
de la consommation des particuliers et facilite l’activité des entreprises. Le développement
d’allocations accroît la demande des biens de la part des personnes à revenus trop faibles ;
le recours à l’emprunt permet d’orienter des sommes thésaurisées par les particuliers vers
des investissements productifs. Ces divers moyens tendent naturellement à mettre les
finances publiques en déficit : mais c’est précisément ce déficit qui permet de développer
la production et de mettre fin progressivement au chômage.

- Le retour à l’équilibre budgétaire

Le déficit budgétaire a permis de mettre fin au déficit économique constitué par le chômage et
la restriction de l’activité économique qu’il entraîne. L’équilibre économique, une fois rétabli,
va tendre lui-même à rétablir l’équilibre financier.

86
Sir William BEVERIDGE, Full employment in a free society, Londres, 1944.
 90

§ 6. Le principe de publicité budgétaire

Ce principe, évoqué par le Professeur Marchand, voudrait que le budget soit rendu public.
Cela se réalise par la publication de la loi ou de la décision budgétaire au journal officiel 87.
L’on peut ajouter en plus que les discussions et les votes parlementaires du budget se font en
séance publique88.

§ 7. Le principe de la légalité des dépenses et des recettes

La loi dispose que : « Il ne peut être établi d'impôts que par la loi. Il ne peut être établi
d'exemption ou d'allégement fiscal qu'en vertu de la loi. La loi fixe la nomenclature des autres
recettes locales et les modalités de leur répartition. Conformément à l'article 122 point 10 de
la Constitution, les règles relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des
impositions de toute nature sont fixées par la loi. Les Assemblées provinciales, les organes
délibérants des entités territoriales décentralisées ne peuvent créer ni impôt, ni taxe, ni droit
ou redevance. Toutefois, dans les conditions prévues par la présente loi, l'Assemblée nationale
et le Sénat peuvent, conformément à l'alinéa 2 de l'article 205 de la Constitution, habiliter par
une loi, les Assemblées provinciales et les organes délibérants des entités territoriales
décentralisées à fixer, par édit budgétaire ou par décision budgétaire le taux et/ou les
modalités de recouvrement de certains impôts provinciaux et locaux »89.

§ 8. Le principe la sincérité

La loi dispose que : « Le budget du pouvoir central, de la province ou de l'entité territoriale

décentralisée présente de façon sincère l'ensemble de leurs ressources et de leurs charges. La
sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui en
découlent. Tout projet de loi, d'édit, de décision, d'ordonnance ou de règlement ayant une
incidence financière doit être accompagné d'une annexe précisant ses conséquences au titre du
budget de l'année d'entrée en vigueur et de l'année suivante. Les comptes du pouvoir central,
de la province et de l'entité territoriale décentralisée doivent être réguliers, sincères et refléter
une image fidèle de leur situation financière et patrimoniale »90.

87
Article 184 de La Loi de 2011 sur les finances publiques.
88
« Sans préjudice des autres dispositions légales et réglementaires, à l’exception des réunions des Commissions
et des Sous-commissions, les séances de l’Assemblée nationale sont publiques », Art. 75, alinéa 1er, Règlement
intérieur de l’Assemblée nationale, Novembre 2006.
89
Article 9 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
90
Article 11 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 91

Section 3. L’élaboration du budget

La préparation du budget relève de la compétence exclusive du pouvoir exécutif. Cela se

comprend dans la mesure où le budget constitue la traduction de la politique du
Gouvernement. Ce dernier est, en outre, le seul qui dispose des ressources techniques et
humaines nécessaires à la mise au point du budget. L’élaboration du budget est un processus
qui se déroule sur toute l’année. Le rôle du parlement dans le processus mérite d’être souligné
dans la mesure où il lui appartient d’accorder l’autorisation d’exécuter le budget.

§1. Les auteurs du budget

La réponse à la question de savoir qui, au sein du gouvernement, a prééminence et

compétence en matière d’élaboration du projet de budget de l’Etat diffère selon les régimes
politiques. L’on rencontre le système de prépondérance du Ministre des Finances et le
système de prépondérance du chef du gouvernement.

1. Le système de prépondérance du Ministre des Finances

En France et en Grande-Bretagne, la préparation du budget relève du Ministre des Finances et

lui confère une très grande influence politique. Aux Etats-Unis, la préparation du budget est
aux mains du Président. En RDC, conformément à l’article 11 de la loi financière de 1983, le
projet de loi budgétaire était préparé par le ministre qui a les finances et le budget dans ses
attributions, sous l’autorité du Président de la République. Après la promulgation de l’Acte
constitutionnel de la transition du 6 avril 1994, cette compétence était partagée entre le
Président de la République et le Premier Ministre. Par la formule institutionnalisée de partage
équilibré et équitable du pouvoir découlant de cet Acte, la compétence en matière de
préparation du budget fut confié à la fois au Ministre du Budget et à celui des Finances, le
Ministère des Finances et Budget ayant été scindé en deux départements distincts. L’Accord
global et inclusif issu des négociations politiques congolaises de Sun City en Afrique du Sud,
partie intégrante de la Constitution de la Transition du 4 avril 2003 consacre cette pratique de
gestion consensualiste. Dans la pratique, la préparation du budget est essentiellement conduite
par le Ministère du Budget.

2. Le système de prépondérance du chef du gouvernement

 92

Le chef du Gouvernement joue un rôle clé surtout pour assurer l’arbitrage nécessaire entre le
Ministre des Finances et les autres ministres en cas de contradiction. La loi congolaise dispose
ce qui suit : « Sous l'autorité du Premier ministre, le ministre ayant le budget dans ses
attributions prépare, au vu des documents détaillés à l'article 76 de la présente loi, le projet de
loi de finances de l'année qui est présenté au Gouvernement pour approbation avant sa
transmission à l'Assemblée nationale. Il élabore, le cas échéant, en début d'année ou en cours
d'année, le projet de loi portant ouverture des crédits provisoires et le projet de loi de finances
rectificative. A la clôture de l'exercice, le ministre ayant les finances dans ses attributions
élabore et soumet au Conseil des ministres le projet de loi portant reddition des comptes du
pouvoir central »91.

§2. L’évaluation des dépenses et des recettes

Il s’agit ici d’un problème technique qui pose la question de savoir comment sont déterminés
les chiffres inscrits dans le budget et sur quelles bases se fait la prévision budgétaire. Les
méthodes d’évaluation des dépenses et des recettes ont un caractère essentiellement
administratif dans la mesure où elle se fait dans le cadre des services publics d’après la nature
des dépenses et des recettes.

1. La prévision des dépenses

Elle est relativement facile. Chaque ministère évalue directement le coût des services publics
qui relève de lui. Des considérations politiques peuvent, cependant fausser les prévisions. Le
risque d’évaluation majorée est le plus naturel. Il concerne surtout les services existants.
L’idée est qu’en surévaluant les besoins, la réalisation des besoins sera plus aisée car l’on
pourra disposer d’excédents qui seront éventuellement utilisables ailleurs par voie de
transferts ou de virement. La sous-évaluation, plus difficile à concevoir, peut résulter d’un
travail technique insuffisant en rapport avec l’identification des besoins.

Le principe est que le budget s’élabore toute l’année. Chaque ministère y compris le ministère
des finances établit le budget des dépenses de son ministère. Au niveau des ministères,
l’élaboration des budgets commence à l’échelon le plus bas, c'est-à-dire, celui des bureaux.
Chaque chef de bureau établit son budget de dépenses et le transmet au chef de division qui

91
Article 77 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 93

coordonne les dépenses de la division. Le budget de la division est communiqué au directeur

qui coordonne à son tour le budget de sa direction. Le directeur communique le budget au
secrétaire général du ministère et celui-ci coordonne le budget de son ministère y compris
celui du cabinet du ministre. Le budget de chaque ministère est communiqué au ministère du
budget et à ce niveau sera établi le budget des dépenses de la République. En principe, c’est
le secrétaire général qui doit défendre le budget de son ministère, mais rien n’empêche que le
ministre puisse convoquer son collègue pour justifier les dépenses de son ministère. Une fois
le travail de la commission budgétaire terminé au niveau du ministère du budget, celui-ci est
communiqué au ministère des finances pour le travail final.

2. L’évaluation des recettes

Si la prévision des dépenses ne présente guère de difficultés techniques et ne soulève que des
problèmes de sincérité politique, il en est tout autrement de l’évaluation des recettes. En effet,
le rendement des impôts, en particulier, dépend de toute une série de facteurs difficiles à
prévoir. Les impôts indirects sont liés au volume de la production et d’échanges, ce volume
étant susceptible de varier très sensiblement d’une année à l’autre. Les impôts directs, en
apparence moins liés au processus économique, en dépendent très étroitement aussi, en fait. Il
est ainsi important de faire des projections. Ces considérations justifient la préférence actuelle
du système de l’évaluation directe à la règle de la pénultième année.

2.1. La règle de la pénultième année

Règle classique inaugurée en France par Villèle en 1823, la règle de la pénultième année
consiste en une évaluation forfaitaire des recettes, sur la base des résultats du dernier budget
exécuté au moment où l’on prépare le projet de budget. Etant donné que la préparation
intervient pendant l’application du budget de l’exercice précédent, c’est l’avant dernier budget
exécuté qui sert de base aux évaluations, le budget de la « pénultième » par rapport à l’année
de budget qu’on élabore.

A titre d’illustration, pour l’année 2012, on prendra comme base d’évaluation le budget de
l’année 2010 qui est déjà exécuté. On reportera alors le budget des recettes de cette année
pour l’année 2012. On recule ainsi de deux ans.
 94

La règle est simple dans son énoncé et dans son calcul mais elle ne tient pas compte des
fluctuations économiques. Elle est ainsi corrigée par la règle de « tantièmes de majoration »
qui consiste à ajouter aux recettes de la pénultième année la moyenne des accroissements qui
se sont produits d’une année à l’autre pendant les cinq années précédentes. Il consiste, en
définitive, à appliquer aux résultats du dernier exercice connu des correctifs arithmétiques
justifiés par les modifications apportées aux tarifs fiscaux qui tiennent compte des éléments de
la conjoncture économique et aussi des tantièmes de majoration ou de réduction destinés à
corriger l’automatisme trop absolu de la méthode.

Le mérite de la règle de la pénultième année réside dans son caractère de prudence. Elle
implique que l’évaluation forfaitaire sur la base du dernier budget exécuté devrait entraîner de
légères plus-values de recettes et un léger excédent budgétaire. Sa grande faiblesse, en
revanche, réside dans le fait qu’elle ignore les fluctuations économiques. Elle a été
abandonnée en France depuis 1938.

2.2. Le système de l’évaluation directe

Ce système repose sur une analyse aussi précise que possible de la conjoncture économique et
sociale. Il tient compte des flux et reflux économiques. Le calcul de la recette se fait sur la
base de la conjoncture économique immédiate sans exclure le recours au passé.
Concrètement, l’on évalue les recettes et les dépenses à partir des réalisations des douze
derniers mois connus. Cet exercice est rendu possible grâce aux données statistiques et aux
études économétriques fondées sur les perspectives économiques à la réalisation desquelles
sont associés les experts de certaines administrations et organismes spécialisés dans les
questions économiques et financières (Secrétariat général au Budget ; Secrétariat général aux
finances ; Direction générale des impôts ; Direction générale des douanes et accises ;
Direction générale des recettes administratives, domaniales, judiciaires et de participations ;
Banque centrale ; Inspection générale des finances ; Direction de gestion de la dette publique).

§3. Le calendrier de la préparation du budget

La préparation du budget passe par plusieurs étapes :

1. La phase préliminaire ou phase des perspectives (de janvier à juin)

 95

Elle commence par la définition d’une stratégie budgétaire pour se terminer par la finalisation
du projet de budget.

1.1. La définition d’une stratégie budgétaire

1.1.1. L’esquisse budgétaire (janvier, février et mars)

Les deux premiers mois de l’année sont consacrés par la Direction de la Préparation et du
Suivi du Budget à un exercice interne des perspectives budgétaires. Sur la base de ces
dernières, il sera proposé au Ministre les grandes options allant dans la ligne de la politique
gouvernementale. C’est l’étape de l’élaboration des programmes et de l’estimation des coûts
par le gouvernement. L’avant-projet qui en résulte est soumis au gouvernement pour examen
et approbation.

1.1.2. Le cadrage (avril-mai)

Un débat d’orientation du Gouvernement a lieu lorsque le Président de la commission

interministérielle économique et financière, après concertation avec les Présidents des autres
commissions gouvernementales invite le ministre ayant le budget dans ses attributions à
rendre compte des perspectives budgétaires pour l’année à venir. Les grands objectifs de la
politique budgétaire sont arrêtés à l’issue de ce débat. Des instructions sont adressées à
l’ensemble des ministres dans une lettre de cadrage.

L’article 13 de la loi de 2011 sur les finances publiques dispose : « Le ministre du

Gouvernement central ayant le Budget dans ses attributions établit, chaque année, un cadre
budgétaire à moyen terme à 3 ans en fonction des hypothèses macroéconomiques
préalablement définies par le ministère ayant le plan dans ses attributions. Ce cadre présente
une prévision de l'évolution de l'ensemble des dépenses et de l'ensemble des recettes du
pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées, du solde qui s'en
dégage ainsi que celle de l'évolution de l'endettement. Adopté en Conseil des ministres au
plus tard le 1erjuin, ce document est transmis au Parlement au cours de la session budgétaire
qui en débat avant le vote du budget du pouvoir central. Les mesures d'encadrement
formulées dans une lettre d'orientation, à l'initiative du Premier ministre, adoptée en Conseil
 96

des ministres, sur proposition du ministre ayant le Budget dans ses attributions, découlent des
dispositions ci-dessus. Le budget du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales
décentralisées est établi sur la base des hypothèses macroéconomiques figurant dans ladite
lettre et dont question à l'alinéa t" du présent article ».

1.2. La finalisation du projet du budget

Les prévisions de recettes sont affinées car les perspectives économiques sont mieux connues
en juillet-août. Après examen et adoption en Conseil des Ministres, le projet est déposé avant
le 15 septembre sur le bureau de l’Assemblée nationale.

2. La phase du budget préfiguré (juillet-août)

Au cours de cette phase, le gouvernement arrête l’enveloppe globale des dépenses et des
recettes. Les différents services de l’Etat sont invités à déposer leurs prévisions pour
dépouillement par la commission budgétaire en vue de la défense des prévisions. C’est la
négociation contradictoire du plafond des dépenses de chaque ministère et service. Les
arbitrages sont réalisés après échanges entre ministères et services publics. Ils sont effectués
par le Directeur de la préparation et du suivi du budget, par les Ministres ayant les finances et
le budget dans leurs attributions ou par le Conseil des ministres pour les dossiers les plus
importants. Les lettres-plafonds sont adressées aux ministres.

3. La globalisation des données (août-septembre)

Elle consiste en la mise au point définitive du projet budgétaire. La commission budgétaire

procède, pour ce faire, au courant du mois d’août à la rédaction de la synthèse des travaux de
défense des prévisions budgétaires et à l’élaboration de l’avant-projet du budget de l’exercice.
Le projet budgétaire est déposé par le Gouvernement sur le bureau du Parlement au plus tard
le 15 septembre pour examen et vote par les deux chambres92.

§4. Les documents budgétaires

92
Article 126, alinéa 2, de la Constitution du 18 février 2006.
 97

La synthèse ou le rapport qui précède le budget doit contenir tous les éléments susceptibles
d’éclairer le parlement sur la situation économique, financière, sociale et culturelle du pays.
Des documents annexes, prévus aux articles 78 à 82 de la Loi de 2011 sur les finances
publiques, accompagnent le projet de loi, d’édit ou de décision budgétaire.

1. Les documents annexés à la loi des finances de l’année

1.1. Les documents faisant partie intégrante de la loi de finances de l’année
(Article 78)

1) L'état de la liste et de l'évaluation des prévisions de recettes à caractère national et

accordant les autorisations nécessaires en matière d'impôts, taxes, redevances et droits;
2) L'état de la répartition des recettes à caractère national allouées à chaque province;
3) L'état des prévisions de dépenses par ministère ou par institution et par programme, titre et
source de financement, pour l'exercice budgétaire;
4) L'état de l'équilibre budgétaire et financier;
5) Le document du cadrage des dépenses à moyen terme pour les trois années à venir actualisé
par glissement et détaillé par ministère ou institution et programme;
6) L'état des autorisations d'engagement pluriannuelles par ministère ou institution et par
programme;
7) L'état des subventions ou dotations inscrites au budget général du pouvoir central;
8) L'état des plafonds d'autorisations des emplois rémunérés par le pouvoir central, la création
d'emplois nouveaux et la répartition des emplois autorisés;
9) La liste complète des budgets annexes et des comptes spéciaux faisant ressortir le montant
des recettes et des dépenses prévues pour ces budgets annexes et ces comptes spéciaux.
 98

1.2. Les documents d’accompagnement de la loi de finances de l’année (Article

79)

1) L'exposé général qui fait la synthèse du budget, fixe les objectifs de la politique
économique et financière du Gouvernement en précisant les priorités, décrit l'environnement
économique international et national dans lequel il a été préparé, les perspectives futures
traduites sous la forme d'un cadre budgétaire à moyen terme et le niveau d'exécution du
budget en cours;
2) le rapport d'évaluation de l'exécution du budget de l'année précédente rendant compte des
changements éventuels apportés à l'orientation financière fixée par le cadre des dépenses à
moyen terme antérieur et qui analyse les conditions dans lesquelles a été exécuté le budget de
l'exercice antérieur;
3) Le rapport d'exécution du budget en cours au premier semestre de l'année;
4) Le projet de loi portant reddition des comptes du budget du pouvoir central du dernier
exercice clos au cas où il n'aurait pas été déposé à la date telle que prévue à l'article 85 de la
loi, ou, le cas échéant, le rapport de la Cour des comptes;
5) L'annexe explicative faisant connaître notamment:
- l'analyse des prévisions de chaque recette budgétaire;
- le développement par titre de l'estimation des crédits;
- l'état récapitulatif des crédits à reporter dans le cadre des autorisations d'engagement et des
crédits de paiement visés à l'article 53 de la loi;
- l'état détaillé de l'encours et des échéances du service de la dette de l'Etat ;
- l'état détaillé des restes à payer de l'Etat établi à la date la plus récente du dépôt du projet de
loi de finances;
- l'état détaillé des restes à recouvrer sur les exercices antérieurs.

2. Les documents joints aux projets de lois de finances rectificatives (Article 80)

1) Le rapport présentant l'évolution de la situation économique et budgétaire justifiant les

dispositions ou modifications qu'il comporte;
2) Une annexe explicative détaillant les modifications de crédits ou des autorisations de
recettes proposées ;
3) Les tableaux récapitulatifs de mouvements des crédits intervenus par voie réglementaire au
cours de l'année.
99
 100

3. Les documents annexés aux projets de loi portant reddition des comptes
3.1. Les documents faisant partie intégrante de la loi portant reddition des comptes

1) La synthèse des recettes et des dépenses de l'exercice clos;

2) Le compte général du trésor dégageant la situation consolidée de financement des
opérations du trésor ;
3) L'état comparatif des recettes prévisionnelles et des recettes effectivement réalisées,
classées d'après leur nature;
4) L'état comparatif des crédits budgétaires et des dépenses effectivement exécutées tant en
engagement, liquidation ou ordonnancement qu'en paiement, en indiquant les écarts
significatifs;
5) L'état des opérations des recettes et des dépenses de chaque budget annexe et chaque
compte spécial;
6) La situation de la dette publique interne et externe, arrêtée au dernier jour de l'exercice
écoulé, montrant pour chaque élément de la dette, le capital emprunté, l'encours au premier et
au dernier jour de l'exercice, le service de la dette;
7) L'état comparatif des autorisations d'engagement et des dépenses effectivement engagées
mettant en valeur les crédits de paiement à reporter.

3.2. Les documents d’accompagnement de la loi portant reddition des comptes

1) Le rapport explicatif des dépassements et de la nature du résultat de l'exécution du budget;

2) Le rapport d'évaluation précisant les conditions dans lesquelles le budget a été exécuté,
ainsi que, pour chaque programme, l'exécution budgétaire, le degré d'atteinte des objectifs, les
résultats obtenus et les explications relatives aux écarts constatés;
3) Le rapport de la Cour des Comptes prévu par l'article 180 de la Constitution;
4) Le rapport annuel de performance par programme rendant compte de leur gestion et de
leurs résultats.
 101

§5. La décision budgétaire

1. La procédure ordinaire de l’adoption du budget

Le budget de l’Etat arrêté en Conseil des ministres doit être déposé au bureau de l’Assemblée
nationale au plus tard le 15 septembre de chaque année pour son adoption93. La session de
septembre est dite « session budgétaire » et va du 15 septembre au 15 décembre. Le Sénat et
l'Assemblée nationale votent les projets de loi de finances dans les conditions prévues pour la
loi organique94.

Les lois auxquelles la constitution confère le caractère de loi organique, sont votées et modifiées à
la majorité absolue des membres composant chaque Chambre dans les conditions suivantes:
1. la proposition de loi n'est soumise à la délibération et au vote de la première Chambre saisie
qu'à l'expiration d'un délai de quinze jours après son dépôt au Gouvernement;
2. la procédure de l'article 132 95 est applicable. Toutefois, faute d'accord entre les deux Chambres,
le texte ne peut être adopté par l'Assemblée nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue
de ses membres;
3. les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après déclaration par la Cour
constitutionnelle obligatoirement saisie par le Président de la République, de leur conformité à la
Constitution, dans un délai de quinze jours96.

Le projet déposé est communiqué à la Commission économique et financière. C’est au sein de

celle-ci qu’a lieu le débat sur le budget. Chaque commission est dirigée par un bureau
composé, entre autres, d’un Président et de deux ou trois rapporteurs chargés d’étudier les
budgets de différents ministères ainsi que les budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor.
Il peut être constitué des sous-commissions devant lesquelles passent les responsables des
services et organismes publics pour la défense de leurs prévisions. Le projet de loi de finances
de l’année donne lieu à un débat général dans lequel interviennent le Ministre ayant le budget
a dans ses attributions, les groupes politiques du Parlement ainsi que les députés et sénateurs.
A l’issue de ce débat est discuté et adopté la première partie de la loi des finances de l’année.
93
Article 126, Constitution du 18 février 2006. Cette disposition abroge automatiquement l’article 12 de la loi
financière qui fixait le dépôt du projet de loi budgétaire à l’ouverture de la session d’octobre (elle commençait le
premier mardi du mois d’octobre).
94
Ibidem.
95
« La discussion des projets de loi porte, devant la première Chambre saisie, sur le texte déposé par le
Gouvernement. Une Chambre saisie d'un texte déjà voté par l'autre Chambre ne délibère que sur le texte qui lui
est transmis ».
96
Article 124, Constitution du 18 février 2006.
 102

Lors de la discussion de la seconde partie qui porte sur les crédits ministériels, chaque
ministre dont les crédits sont soumis à l’examen explique sa gestion et débat avec les
parlementaires du contenu de son budget. Le ministre a, en face de lui, les spécialistes à savoir
le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la Commission ainsi que les experts des
bureaux d’étude du parlement.

Le ministre des finances défend le projet de budget. Il justifie rubrique par rubrique, article
par article, toutes les dépenses de la République et toutes les recettes qu’il a prévues pour
couvrir ces dépenses. Il peut se faire accompagner des ministres directement concernés par le
débat en cours.

La Commission économique et financière, après débat, établit un rapport à l’intention de

l’assemblée plénière. Lors de celle-ci, le président de la commission fait rapport et justifie le
budget adopté par la commission.

A l’occasion des plénières, chaque député formule ses critiques négatives ou positives envers
le projet gouvernemental et les amendements apportés. La constitution et la loi reconnaissent
au parlement le droit de révision mais ce droit est limité car lorsqu’un membre du parlement
propose une réduction des recettes, il doit proposer une réduction des dépenses ; inversement
lorsqu’il propose une réduction des dépenses, il doit prévoir celles des recettes
correspondantes97.

Le budget doit être voté avant le 31 décembre et promulgué avant cette date puisqu’il entre en
vigueur le 1er janvier de chaque année. Qu’arrivera-t-il lorsque le budget n’est pas adopté et
promulgué avant cette date ? Dans ce cas, on recourt à la procédure exceptionnelle.

2. La procédure exceptionnelle

Elle est organisée par la constitution et la loi98.

L’article 126 dispose :

97
Article 86 de la Loi de 2011sur les finances publiques.
98
Articles 83, alinéas 2 et suivants de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 103

« Si le projet de loi de finances, déposé dans les délais constitutionnels, n’est pas voté avant
l’ouverture du nouvel exercice, il est mis en vigueur par le Président de la République, sur
proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des ministres, compte tenu des
amendements votés par chacune des deux Chambres (alinéa 4).

« Si le projet de loi de finances n’a pas été déposé en temps utile pour être promulgué avant
le début de l’exercice, le Gouvernement demande à l’Assemblée nationale et au Sénat
l’ouverture de crédits provisoires (alinéa 5).

« Si quinze jours avant la fin de la session budgétaire, le gouvernement n’a pas déposé son
projet de budget, il est réputé démissionnaire (alinéa 6).

« Dans le cas où l’Assemblée nationale et le Sénat ne se prononcent pas dans les quinze jours
sur l’ouverture de crédits provisoires, les dispositions du projet prévoyant ces crédits sont
mises en vigueur par le Président de la République sur proposition du Gouvernement
délibérée en Conseil des ministres (alinéa 7).

« Si, compte tenu de la procédure ci-dessus prévue, la loi de finances de l’année n’a pu être
mise en vigueur au premier jour du mois de février de l’exercice budgétaire, le Président de
la République, sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des ministres, met en
exécution le projet de loi de finances, compte tenu des amendements votés par chacune des
deux Chambres » (alinéa 8).

La révision de la Constitution intervenue au mois de janvier 2011 a intégré, à l’article 126,

l’hypothèse du retard de promulgation du budget dû au renvoi par le Président de la
République du texte adopté par le parlement pour seconde lecture et qui donne lieu à
ouverture des crédits provisoires.

La loi de 2011 dispose, quant à elle, ce qui suit :

« Le projet de loi de finances de l'année, y compris les états et documents prévus aux articles
78 et 79 de la présente loi, est déposé par le Gouvernement au bureau de l'Assemblée
Nationale au plus tard le 15 septembre de chaque année.
 104

Si le projet de loi de finances de l'année n'a pas été déposé en temps utile pour être promulgué
avant le début de l'exercice, le Gouvernement demande à l'Assemblée Nationale et au Sénat
l'ouverture des crédits provisoires.

Dans tous les cas, l'Assemblée Nationale dispose de 40 jours à compter de la date du dépôt
pour adopter le projet de loi de finances de l'année.

Si le projet de loi de finances de l'année déposé dans le délai constitutionnel n'est pas voté
dans les 40 jours suivant l'ouverture de la session budgétaire, ledit projet est transmis au Senat
pour être adopté dans les 20 jours.

Lorsque le projet de loi de finances n'est pas voté avant l'ouverture du nouvel exercice, les
dispositions dudit projet sont mises en vigueur par ordonnance-loi du Président de la
République délibérée en Conseil des ministres, en tenant compte des amendements votés par
chacune des deux chambres.

Si quinze (15) jours avant la fin de la session budgétaire, soit le 1 er décembre, le

Gouvernement n'a pas déposé son projet de loi de finances de l'année suivante, il est réputé
démissionnaire conformément à l'article 126 de la Constitution.

Dans ce cas, le Gouvernement demande à l'Assemblée Nationale et au Sénat l'ouverture de

crédits provisoires. A cet effet, le Gouvernement dépose à l'Assemblée nationale avant le 15
décembre de l'année qui précède le début de l'exercice, un projet de loi portant ouverture de
crédits provisoires, tel que défini aux articles 18 et 31 de la présente loi.

A défaut de vote, dans les quinze (15) jours du dépôt, le projet de loi portant ouverture crédits
provisoires est mis en vigueur le premier jour de l'exercice budgétaire par ordonnance-loi du
Président de la République délibérée en Conseil des ministres.

La loi portant ouverture de crédits provisoires est mise en exécution jusqu'au 31 janvier de
l'année concernée si le dépôt du projet de loi de finances de l'année a eu lieu avant le 1 er
décembre.

Si le Gouvernement est réputé démissionnaire, la loi portant ouverture de crédits provisoires

est mise en exécution jusqu'au vote de la loi de finances de l'année »99.

99
Article 83 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 105

L’élaboration de la loi sur la reddition des comptes est déterminée aux articles 84 et 87 de la
loi de 2011 sur les finances publiques. L’élaboration du budget des provinces et des entités
territoriales décentralisées est prévue aux articles 175 et suivants de la même loi. A la suite
de la modification introduite par la loi de 2011 sur les finances publiques, les sessions
budgétaires de l’assemblée provinciale se présentent désormais comme suit :
- Première session : du 30 mars au 30 mai au lieu du 15 janvier au 15 avril;
- Session budgétaire : du 30 septembre au 30 décembre au lieu du 15 juillet au 15
octobre100.

Section 4. L’exécution du budget

L’exécution du budget consiste à assurer la réalisation des autorisations budgétaires. Cela se

fait sur la base des règles de la comptabilité publique. Il s’agit également d’assurer la
disponibilité des fonds nécessaires aux dépenses publiques. Cette tâche est remplie par le
Trésor.
La loi détermine la procédure de l’exécution du budget du pouvoir central (articles 88 à 94) et
des provinces et entités territoriales décentralisées (articles 190 à 194).

§1. La procédure de l’exécution budgétaire

L’exécution budgétaire diffère selon que l’on se place sous l’angle des dépenses ou sous
l’angle des recettes. Cependant, qu’il s’agisse des dépenses ou des recettes, l’exécution
commence par une phase administrative et se clôture par une phase comptable.

1. L’exécution du budget des dépenses

Elle se déroule en quatre étapes dont les trois premières constituent la phase administrative de
la dépense et la dernière la phase comptable de la dépense.

100
Article 182, alinéa 1er de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 106

1.1. L’engagement

La procédure d’exécution des dépenses commence par l’engagement. C’est l’acte par lequel
l’autorité exécutive fait naître une obligation à charge de l’Etat. C’est un acte qui rend l’Etat
débiteur, il relève du pouvoir exécutif. Exemple : un acte de nomination d’un professeur ; un
contrat de fournitures établi entre le gouverneur de province et un fournisseur quelconque ;
un contrat de travaux de construction d’une route signé entre le ministre des finances, celui
des travaux publics et un particulier, …

L’acte d’engagement peut être unilatéral ou contractuel. Il peut s’agir d’un contrat de
l’administration, l’Etat agit alors comme une personne privée. Il peut s’agir par contre d’un
contrat administratif qui comporte des clauses exorbitant du droit commun, dérogatoires au
droit commun (régime de droit public). Cependant, cet acte ne suffit pas. L’acte de
nomination du professeur ou le contrat conclu par l’administration ne fait pas naître
automatiquement une obligation à charge de l’Etat, encore faut- il que le professeur nommé
ait presté ; que le cocontractant ait fourni ou ait rempli ses obligations. C’est le principe de
service accompli. La dépense de l’Etat ne naît effectivement qu’avec l’accomplissement de la
tâche.

1.2. La liquidation

Une fois la dette de l’Etat reconnue par l’acte d’engagement, il faut connaître le montant de
celle-ci, il faut liquider la dette. La liquidation est le calcul et la détermination précise du
montant que l’Etat doit payer. Il existe plusieurs techniques pour calculer le montant de la
dette. Ce montant doit être déterminé par l’acte contractuel ou réglementaire par lequel
l’obligation de l’Etat est née. Ainsi, par exemple, le prix des marchandises à fournir par un
cocontractant est déterminé par le contrat d’achat ; de la même manière les salaires des
fonctionnaires et agents publics sont déterminés par l’acte d’engagement. En ce qui concerne
la rémunération, la liquidation est facilitée notamment par la procédure de la mécanisation
grâce à laquelle le salaire à payer aux différents agents est déterminé. Si on a déjà calculé le
montant, on doit passer au stade suivant : celui de l’ordonnancement.
 107

1.3. L’ordonnancement ou mandatement

Le montant de la dette connu, il faut que l’Etat puisse payer. Pour ce faire, il doit donner un
ordre à son caissier pour s’exécuter, il le fait au moyen de la procédure appelée
ordonnancement ou mandatement. L’ordonnancement est l’ordre donné par le ministre des
finances à la banque nationale de payer la créance des cocontractants de l’administration. Il le
fait au moyen d’une ordonnance de paiement. Au vu de cette ordonnance, la banque nationale
procède au virement de crédit lorsqu’il s’agit de payer les fournisseurs étrangers ou établit des
accréditifs lorsqu’il s’agit de payer les salaires des agents publics. La banque nationale peut
établir des chèques. Généralement, elle met à ses différents guichets une somme d’argent à la
disposition des comptables publics.

1.4. Le paiement

Il clôture la procédure d’exécution de dépenses. Il éteint la dette de l’Etat. Le paiement se fait

toujours en argent mais exceptionnellement il peut se faire par compensation.

2. L’exécution du budget des recettes

Elle se déroule également en quatre étapes dont les trois premières constituent la phase
administrative de la recette et la dernière la phase comptable de la recette101.

2.1. La détermination de l’assiette

C’est l’opération par laquelle on détermine la matière imposable. La détermination de cette

matière peut se faire de plusieurs manières. En droit congolais, le législateur a choisi la
procédure de la déclaration c'est-à-dire que le contribuable déclare lui-même la matière
imposable. Cette déclaration peut être faite par un tiers qui est au courant des revenus du
contribuable. C’est le cas de l’employeur qui doit déclarer les revenus de l’employé. C’est
aussi le cas de sociétés qui sont obligées de déclarer les revenus des actionnaires.

Outre la déclaration, il existe d’autres techniques :

101
Lire, pour approfondissement, l’Ordonnance-loi n°13/003 du 23 février 2013 portant réforme des procédures
relatives à l’assiette, au contrôle et aux modalités de recouvrement des recettes non fiscales.
 108

- la méthode indiciaire qui tient compte des signes extérieurs de la richesse.

Exemple : le fait de posséder plusieurs voitures, plusieurs maisons, témoigne que le
propriétaire de ces biens possède une richesse importante et sur cette base, l’administration
fiscale peut établir le montant des recettes. Mais très souvent, la méthode des indices sert à
corriger les déclarations faites par le contribuable lui-même. En effet, il est exceptionnel
qu’un individu puisse déclarer honnêtement ses revenus. Le contribuable a généralement
tendance à ne pas signaler ses revenus.

- la méthode de forfait : ici, l’administration décide, de façon forfaitaire, le montant des

revenus de la matière imposable. Le forfait, est souvent utilisé comme sanction en cas de
déclaration tardive ou d’absence de déclaration. Au forfait, on peut ajouter l’imposition
d’office que l’administration pratique dans certaines hypothèses.

2.2. La liquidation

C’est le calcul du montant de la créance de l’Etat. Pour ce calcul, on tient compte de différents
tarifs établis par la loi, des majorations, des diminutions, des différents retards,….

2.3. Le recouvrement

C’est l’opération par laquelle on fait passer du patrimoine des particuliers au patrimoine de
l’Etat la somme de la créance de l’Etat. Il peut être effectué par l’administration elle-même,
c’est l’hypothèse normale. Il peut être effectué par le contribuable lui-même ou par un tiers
par la procédure de retenue à la source. Ainsi, par exemple, les employeurs sont obligés de
retenir à la source le montant de l’impôt que doivent payer les travailleurs. De même, les
sociétés sont tenues de retenir à la source le montant de l’impôt que doivent payer les
actionnaires et les mandataires sociaux.

Pour permettre à l’Etat de fonctionner normalement, celui-ci peut exiger que le débiteur des
recettes paie une avance sur le montant total au paiement duquel il est obligé. C’est le
système de l’acompte provisionnel. L’acompte est l’avance consentie par le contribuable à
faire valoir sur le montant total de sa dette fiscale. En droit congolais, les sociétés sont
obligées de payer des acomptes tout au long de l’année. Ces acomptes sont calculés sur la
 109

base de recettes de l’année antérieure et sont versés notamment au mois d’avril, de juin, de
septembre et de novembre.

2.4. Le paiement

C’est l’encaissement du montant de la créance. Le paiement clôture le cycle des opérations

des recettes, la dette du contribuable est éteinte.

Il sied, toutefois, de signaler que la procédure ci-haut indiquée s’applique généralement pour
le recouvrement des impôts directs. En ce qui concerne les impôts indirects, en revanche, les
phases préliminaires d’assiette et d’émission de titre de perception sont occultées dans la
mesure où le comptable recouvre directement les recettes. C’est le cas de la DGDA qui
recouvre diverses impositions sur les marchandises.

§2. Les organes de l’exécution du budget

La charge de l'exécution du budget, comme pour l'ensemble des lois et règlements, incombe
au Président de la République et au Gouvernement 102. L’exécution concrète est, toutefois,
réalisée par des agents de l’Etat chargés spécialement de cette tâche. L’exécution est dominée
par la distinction entre les ordonnateurs (administrateurs) et les comptables. Chacune de ces
personnes est chargée de missions particulières et est indépendante de l’autre. Les
ordonnateurs s’appuient, dans leur tâche, sur les gestionnaires de crédit. La loi sur les finances
publiques de 2011 organise la gestion des finances du pouvoir central aux articles 88 et s. et
celles des provinces et entités territoriales décentralisées aux articles 190 et s.

1. Le principe de la séparation des comptables et des ordonnateurs

La fonction d’ordonnateur est incompatible avec celle de comptable ; un comptable ne peut

pas être ordonnateur et vice-versa.

La distinction entre ordonnateur et comptable se justifie par le fait que le premier est chargé
d’apprécier l’opportunité des dépenses et des recettes. Il sera jugé, non pas sur la base
exclusive de la légalité, mais sur son efficacité à remplir de façon opportune les dépenses de

102
Article 92, Constitution du 18 février 2006.
 110

l’Etat et de réaliser au maximum les recettes. L’ordonnateur est apprécié sur son rendement.
Par contre, le comptable doit être jugé sur la base du respect de la loi et du respect de la
régularité financière. Il lui est demandé de payer uniquement les dépenses qui sont prévues
par la loi. Il n’est pas chargé d’apprécier si ces dépenses sont opportunes mais il doit vérifier
si elles sont légales. Il en est de même pour les recettes ; il doit vérifier si celles-ci sont
prévues par la loi. L’un est chargé de l’opportunité, de rendement, l’autre est chargé de la
légalité. C’est la raison pour laquelle on ne peut confier les deux tâches à une même personne.

Cette distinction présente un certain nombre d’intérêts. Le premier réside dans le fait que les
deux agents peuvent se contrôler réciproquement. En effet, le comptable procède avant de
décaisser ou d’encaisser au contrôle de légalité des actes de l’ordonnateur. Il doit vérifier si
les dépenses ont été correctement engagées ; si le calcul de la dépense respecte la loi ; si
l’ordonnance a été faite par l’autorité compétente et si le règles de passation des marchés
publics ont été respectées. Ce n’est qu’après cette vérification qu’il peut procéder au
paiement.

Inversement, l’ordonnateur procède au contrôle du comptable. Après le paiement le

comptable doit retourner à l’ordonnateur tous les documents ayant servi au paiement ou à
l’encaissement. L’ordonnateur doit alors vérifier si le comptable a respecté l’ordre donné.

Le deuxième réside dans le processus du contrôle personnel et administratif. Le contrôle

portant sur les ordonnateurs est un contrôle a priori ou concomitant c’est un contrôle
préventif, qui se passe avant que l’ordonnateur puisse accomplir toutes les phases de
l’exécution budgétaire. Il en va ainsi, par exemple, du contrôle de dépenses engagées. Le
contrôle à l’égard du comptable est un contrôle a posteriori. Il est plus juridictionnel
qu’administratif. C’est la Cour des comptes qui vérifie les comptes des comptables. Elle ne
contrôle pas les ordonnateurs, en principe, mais uniquement les comptables.

2. Les comptables et leur classification

 111

2.1. La définition des comptables

Est comptable public, tout agent ayant qualité pour exécuter, au nom et pour compte du
pouvoir central, des opérations de recettes et de dépenses, de maniement de fonds et de
valeurs qu'il détient ainsi que les opérations se rapportant aux biens publics.

Le comptable public chargé de la tenue et de l'établissement des comptes du pouvoir central

veille au respect des principes et des règles de gestion des finances publiques. Il s'assure
notamment de la sincérité des enregistrements et du respect des procédures.

Il relève de la responsabilité du ministre ayant les finances dans ses attributions 103.

2.2. Classification des comptables

On distingue généralement le comptable de deniers, le comptable des matériels et celui

d’ordre. Le premier est chargé de la conservation et du maniement des deniers publics. C’est
lui qui procède à l’encaissement des recettes, à leur conservation et au paiement des dettes de
l’Etat. Le deuxième est chargé de la conservation des biens mobiliers et immobiliers de l’Etat.
Il tient une comptabilité des matériels qui regroupent tous les avoirs de l’Etat à l’exception
des deniers publics. Le dernier est celui qui tient l’écriture des opérations comptables
effectuées par des agents placés sous son autorité. Il ne manie pas des deniers publics ni ne
procède à la conservation des biens mobiliers et immobiliers de l’Etat. Il se limite à
coordonner dans son livre comptable les différentes opérations réalisées par le comptable
subordonné.

La deuxième distinction est établie entre les comptables principaux et ceux subordonnés. Le
comptable principal est un agent public qui est chargé principalement de tenir la comptabilité
de l’Etat ou des entités administratives décentralisées et des entreprises publiques. Il a sous
ses ordres les comptables subordonnés qui doivent accomplir certaines tâches bien
déterminées.
Exemple : les comptables de l’Office national des postes sont des comptables subordonnés, en
revanche le comptable de la division provinciale des finances est un comptable principal.

2.3. La responsabilité des comptables

103
Articles 109 et 208 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 112

Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations

dont ils sont chargés. Cette responsabilité peut être engagée de son fait personnel ou à raison
des faits de ses subordonnés. C’est une responsabilité objective. La seule constatation d’une
irrégularité suffit pour le mettre en cause. Le comptable est responsable de sa caisse sans qu’il
soit nécessaire qu’une faute ait été prouvée. Dès lors qu’un déficit ou un manquement en
deniers est constaté ou qu’une dépense a été irrégulièrement payée, la responsabilité
pécuniaire du comptable est engagée. Les comptables sont en conséquence tenus de constituer
des garanties lors de leur entrée en fonction (cautionnement, assurance personnelle) même si
tel n’est pas actuellement le cas au Congo.

3. Les ordonnateurs du budget

Est ordonnateur, le responsable d'institution, le ministre, le responsable de budget annexe ou

la personne déléguée par lui au niveau central et au niveau déconcentré104.

L'ordonnateur a le pouvoir, dans la limite des crédits budgétaires qui lui sont accordés par les
lois de finances, d'engager, de liquider et d'ordonnancer les dépenses nécessaires au
fonctionnement de son institution ou ministère, ou service déconcentré, ou budget annexe
rattaché.

Il le fait dans le respect des lois, règlements et instructions qui régissent la matière, et sous
réserve du pouvoir de régulation des crédits budgétaires du ministre ayant le budget dans ses
attributions et du pouvoir de gestion de la trésorerie du ministre ayant les finances dans ses
attributions.

Dans les conditions fixées par arrêté du ministre ayant le budget dans ses attributions, un
contrôleur budgétaire est affecté auprès de chaque ordonnateur.

Les dispositions des articles 112 à 115 de la loi de 2011 sur les finances publiques
déterminent les modalités du contrôle effectué par le contrôleur budgétaire.

Le ministre ayant le budget dans ses attributions est, en sus de sa qualité d'ordonnateur du
budget de son ministère, ordonnateur des charges communes et contrôleur général du budget

104
Article 103 à 108 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 113

du pouvoir central par le truchement des contrôleurs budgétaires qui relèvent de son autorité.
Il délègue tout ou partie de ses pouvoirs à des fonctionnaires qualifiés.

Le ministre ayant les finances dans ses attributions est, en sus de sa qualité d'ordonnateur du
budget de son ministère, ordonnateur général de toutes les recettes du pouvoir central. A ce
titre, il constate, liquide et ordonnance lesdites recettes. Il est le régulateur de la trésorerie. Il
désigne les comptables publics. Il délègue tout ou partie de ses pouvoirs à des fonctionnaires
qualifiés.

Tout projet de loi, toute décision ou convention quelconque pouvant avoir une répercussion
immédiate ou future, tant sur les recettes que sur les dépenses ainsi que tout acte
d'administration portant création d'emploi, extension des cadres organiques, ou modification
du statut pécuniaire des agents de carrière des services publics du pouvoir central, doivent être
soumis à l'avis préalable du ministre ayant le budget dans ses attributions et, le cas échéant, du
ministre ayant les finances dans ses attributions comme prévu à l'article 108 de la présente loi.

Les opérations financières du pouvoir central, sous la forme notamment d'emprunts, de prêts,
de garanties, de subventions ou de prises de participations sont conclues par le ministre ayant
les finances dans ses attributions après avis du ministre ayant le budget dans ses attributions.
Elles ne peuvent entrer en vigueur que si une loi les autorise.

Toutefois, en cas des vacances parlementaires, les conventions financières de prêts ou

d'emprunts peuvent être approuvées par une ordonnance-loi du Président de la République.
Dans ce cas, un projet de loi de ratification est déposé immédiatement au Parlement pour
entériner cette approbation105.

105
Articles 103 à 108 et 204 à 207 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 114

§3. La reddition des comptes

1. Notion
La loi portant reddition des comptes, dont le projet est supervisé par le ministre ayant les
Finances dans ses attributions, constate les résultats définitifs de l'exécution de la loi de
finances de l'année à laquelle elle se rapporte et approuve les différences entre les résultats et
les prévisions de ladite loi complétée, le cas échéant, par les lois de finances rectificatives.
Elle est présentée dans les mêmes formes que la loi de finances de l'exercice clos auquel elle
se rapporte. (Article 28).

2. Fonction de la loi portant reddition des comptes : Articles 29 et 30

Chaque année, la loi portant reddition des comptes arrête le compte général du pouvoir central
et règle définitivement le budget de l'exercice précédent. Elle constate le montant des
encaissements des recettes et des dépenses payées se rapportant à une même année. Elle
ratifie, le cas échéant, les crédits ouverts par Ordonnance-loi du Président de la République et
approuve, par le vote des crédits complémentaires, les dépassements de crédits résultant des
cas de force majeure. Elle annule la différence entre le montant des crédits ouverts par le
budget et le montant de dépenses payées au 31 décembre augmenté de celui des crédits
reportés conformément aux articles 53 et 93 de la loi (Article 29).

3. Contenu de la loi de reddition des comptes

La loi portant reddition des comptes établit le compte de résultats qui comprend:
- le déficit ou l'excédent résultant de la différence entre les recettes et les dépenses du budget
général et des budgets annexes;
- les profits et pertes constatés dans l'exécution des comptes spéciaux;
- les profits et pertes résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie.
Elle autorise l'inscription des résultats définitifs des opérations au compte consolidé destiné à
l'enregistrement des soldes positifs ou négatifs obtenus au cours des différentes gestions
budgétaires (Article 30).
 115

Section 5. Le contrôle du budget

L’adaptation du budget et son exécution n’auront pas de sens si on ne peut pas prévoir un
contrôle sur l’exécution du budget. L’autorisation parlementaire serait vidée de son sens si le
parlement ne peut contrôler la manière dont le budget a été exécuté tant en recettes qu’en
dépenses. L’administration serait désarmée si l’autorité hiérarchique chargée de l’exécution
du budget ne peut pas contrôler ses subordonnés chargés des tâches matérielles. Le contrôle
permet, en effet, d’apprécier la manière dont les différents organes intervenant dans le
processus budgétaire accomplissent leurs tâches.

Pour procéder au contrôle, on peut se situer dans le temps. On va distinguer alors, le contrôle
a priori ou le contrôle concomitant qui se déroule au moment même de l’exercice du budget et
le contrôle a posteriori qui intervient après l’exécution du budget.

Le contrôle peut porter sur les organes d’exécution ; on distingue alors le contrôle sur le
comptable du contrôle sur les ordonnateurs ou administrateurs.

Enfin, on peut analyser le contrôle selon l’organe qui l’effectue :

- contrôle administratif ;
- contrôle parlementaire ou politique ;
- juridictionnel.
Quel est le contrôle le plus important ? (tous sont importants et complémentaires). Ils peuvent
s’exercer simultanément ou alternativement
Pourquoi le contrôle des dépenses engagées est le plus important : c’est du fait de son
caractère systématique.
§1. Le contrôle administratif

Il se déroule à l’intérieur même de l’administration 106. Il peut être à la fois a priori,

concomitant et a posteriori. Ce contrôle se situe à tous les échelons administratifs. Ainsi le
chef de bureau exerce un contrôle hiérarchique sur ses subordonnés. Il en est de même des
chefs de division et des directeurs, des secrétaires généraux et du ministre qui exercent un
contrôle sur leurs subordonnés. Le président de la république exerce un contrôle sur les
ministres.
106
Articles 111à 122 et 210 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 116

Le contrôle administratif est exercé par les responsables de service spécialisés tels que le
parlement, la présidence de la république et même au sein des institutions qui dépendent
directement du budget de l’Etat. Mais de tous les contrôles administratifs, celui qui porte sur
les dépenses engagées est le plus important. On l’appelle d’ailleurs «le contrôle des dépenses
engagées ». Ce contrôle est fait par des fonctionnaires appelés contrôleurs des dépenses
engagées qui dépendent directement du ministre des finances. Le contrôleur des dépenses
engagées est dénommé, dans la loi de 2011, contrôleur budgétaire.

Il existe auprès de chaque ministre, de chaque gouverneur et des responsables de toutes les
entités territoriales décentralisées ou déconcentrées un agent, le contrôleur des dépenses
engagées, chargé de vérifier la régularité des dépenses. Il doit vérifier si les dépenses que
l’autorité administrative a engagées sont régulières, prévues au budget mais aussi réelles. Ce
contrôle vise à écarter toutes les dépenses fictives. Enfin, il doit vérifier si la dépense est
conforme à la loi.

Pour ce faire, il doit examiner si la dépense a respecté la loi relative aux marchés publics et de
fournitures, si la procédure de conclusion des marchés publics, à savoir l’adjudication, l’offre
publique ou le gré à gré, a été respectée. Il doit vérifier ensuite si la signature apposée sur le
document est conforme.

Enfin, le contrôleur apprécie l’opportunité de la dépense. S’il estime qu’une dépense n’est pas
opportune, il l’arrête ; elle ne sera pas payée par l’Etat et dès qu’il est convaincu qu’elle est
conforme à la loi, opportune, il appose son visa. C’est au vu du visa que l’ordonnateur aura à
établir une ordonnance de paiement ou un mandat de paiement.

Un autre contrôle important est celui effectué par les inspecteurs des finances 107. Ceux-ci
effectuent principalement un contrôle a posteriori. Leur champ d’investigation est plus vaste
puisqu’ils sont autorisés à contrôler non seulement toutes les opérations financières de l'Etat
mais aussi celles des entreprises publiques, des sociétés d’économie mixte et même des
sociétés qui ont reçu des prêts ou subventions de l’Etat. Leur contrôle porte sur la régularité,
la sincérité et la conformité de dépenses. L'ordonnance 87-323 porte création de l'Inspection
générale des finances.
107
Articles 121 et 122 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 117

L’ensemble de ces contrôles permet à l’administration de se conformer à la loi budgétaire.

§2. Le contrôle parlementaire ou politique

Le contrôle parlementaire ou politique est effectué par le parlement et dans les entités
décentralisées par les organes délibérants 108. Le parlement dispose de tous les moyens
constitutionnels mis à sa disposition pour contrôler l’exécutif : question écrite ou orale, la
motion de censure, les enquêtes parlementaires,…Le parlement peut utiliser ces moyens
classiques pour contrôler la gestion financière de l’Etat.

Le parlement exerce aussi son contrôle lors de l’adoption de différentes lois de finances.

Cependant, il existe deux contrôles particuliers que le parlement exerce en matière de

financière :
1° Le contrôle que le parlement exerce lorsque le gouvernement, au cours de l’exercice
budgétaire vient lui demander un crédit additionnel. Pour obtenir un crédit additionnel, le
gouvernement est obligé de faire un rapport détaillé sur l’utilisation des crédits lui accordés
par le parlement. A cette occasion, le parlement procède à un contrôle de la gestion financière
de l’Etat. Ce n’est qu’après ce contrôle que le parlement peut accorder des crédits
additionnels.
2° Le deuxième contrôle important est celui que le parlement réalise au moment de la clôture
de l’exercice budgétaire. L’exercice budgétaire commence par le vote de la loi d’autorisation
et il est normal que cet exercice soit clôturé par le vote d’une loi appelé «la loi de reddition
des comptes. » Cette loi reprend de manière détaillée toutes les dépenses qui ont été
effectivement réalisées et toutes les recettes qui ont été effectivement perçues. A l’occasion
du vote de la loi de reddition des comptes, le parlement procède à un contrôle détaillé des
finances publiques de l’Etat.

§3. Le contrôle juridictionnel

108
Article 127 de la Loi de 2011 sur les finances publiques.
 118

Ce contrôle est exercé par les cours et tribunaux. A l’occasion d’une interprétation des articles
145 et suivants du code pénal, les juges peuvent exercer un contrôle sur le maniement des
deniers publics ; mais, ce n’est pas ce contrôle qui nous intéresse ici.

Le contrôle visé est celui exercé par la Cour des comptes. Cette dernière, comme son nom
l’indique, est chargé de juger les comptes ; son contrôle est a posteriori et porte
principalement sur les comptables109.

La cour des comptes cherche à vérifier si les imputations comptables ont été régulières,
sincères et conformes aux lois. Pour ce faire, tous les comptables de la République, y
compris ceux des sociétés mixtes et des entreprises ayant reçu un prêt ou une subvention de
l’Etat, sont tenus chaque mois de dresser un inventaire complet et détaillé des opérations
comptables et d’adresser le rapport à la Cour de comptes. Ils doivent joindre à ces rapports
toutes les copies des pièces comptables. En possession de ce document, la Cour des comptes
procède à des vérifications comptables. Si elle n’est pas satisfaite, elle peut adresser une
demande d’explication au comptable afin que celui-ci fournisse des renseignements
complémentaires. Elle peut aussi déléguer un magistrat à la Cour des comptes pour procéder à
cette mission.

Si la Cour constate que le rapport est satisfaisant, elle approuve les comptes par un arrêt de
quitus ; si elle retrouve qu’il y a un déficit et que celui-ci ne se justifie pas (exemple : le
comptable a payé plus ou perçu moins), elle constate le déficit par un arrêt de débet, c’est une
décision qui rend le comptable débiteur de l’Etat. Ce dernier devra payer sur ses propres
ressources.

Chaque année la cour fait un rapport qu’elle adresse au parlement et au président de la

République. Ce rapport précise la manière dont les ressources ont été gérées au cours de
l’exercice sous examen. La Cour formule des critiques et des remarques afin d’améliorer la
gestion des finances publiques.

L'ordonnance-loi 87-005 fixe la composition, l'organisation et le fonctionnement de la Cour

des comptes. Cette dernière comprend un président, des vice-présidents et des conseillers. Ils
ont la qualité de magistrat et sont régis par un statut particulier déterminé par l'ordonnance-loi
109
Articles 123 à 126 de la loi de 2011 sur les finances publiques.
 119

87-032 du 22 juillet 1987. La Cour des comptes est divisée en trois sections dont la première
est chargée des comptes et services de l'Etat et des ETD, la deuxième des établissements
publics et la troisième des fautes en matière de discipline budgétaire et financière. Chaque
section peut être divisée en chambres.

Le Procureur général près la Cour des comptes exerce son ministère par voie de conclusions,
d'avis ou de réquisition.

La procédure devant la Cour des comptes est organisée par l'ordonnance-loi 87-031 du 22
juillet 1987. Ce texte dispose sur les attributions juridictionnelles de la Cour des Comptes, sur
le contrôle budgétaire et de gestion et sur la discipline budgétaire et financière.
 120

TABLE DES MATIERES

FICHE PEDAGOGIQUE DU COURS DE DROIT DES FINANCES PUBLIQUES.............................................2

INTRODUCTION.....................................................................................................................................................5
1. Définition et critères de finances publiques..................................................................................................5
A. Définition.....................................................................................................................................................5
B. Les critères de finances publiques............................................................................................................6
1° le critère organique.................................................................................................................................6
2 ° le critère matériel...................................................................................................................................6
3 ° Le critère de la nature des moyens juridiques mis en œuvre............................................................7
2. Objet du cours.................................................................................................................................................7
A. Les finances publiques des collectivités locales et des établissements publics......................................8
B. Les finances publiques internationales....................................................................................................8
3. Les conceptions des finances publiques.........................................................................................................9
A. La conception classique des finances publiques....................................................................................10
B. La conception moderne des finances publiques.....................................................................................11
C. Effets découlant de la conception moderne des finances publiques....................................................12
4. Les finances publiques et les autres sciences sociales...............................................................................13
A. Les finances publiques et la science politique........................................................................................13
B. Les finances publiques et la science administrative..............................................................................14
C. Les finances publiques et la science juridique.......................................................................................14
D. Les finances publiques et la science économique...................................................................................15
CHAPITRE I. LES SOURCES FORMELLES ET LES MOYENS D’ACTION DES FINANCES PUBLIQUES
.................................................................................................................................................................................16
Section I. Les sources formelles du droit des finances publiques.................................................................16
§1. Les dispositions constitutionnelles.........................................................................................................16
1. Les textes constitutionnels antérieurs..................................................................................................17
1.1. Epoque coloniale.............................................................................................................................17
1.2. La loi fondamentale........................................................................................................................17
1.3. La Constitution de Luluabourg du 1er août 1964........................................................................18
1.4. La constitution du 24 juin 1967.....................................................................................................18
1.5. L’acte constitutionnel de la transition de 1994............................................................................18
1.6. La Constitution du 4 avril 2003 pour la période de la transition..............................................18
2. La Constitution du 18 février 2006......................................................................................................19
§2. Les dispositions légales...........................................................................................................................20
1. La loi financière...................................................................................................................................20
2. Les lois des finances.............................................................................................................................21
3. Les lois relatives à l'organisation territoriale et administrative.......................................................23
4. Les règles de la comptabilité publique...............................................................................................24
5. La protection pénale des finances publiques.....................................................................................25
Section II. Les moyens d’action des finances publiques................................................................................26
§1. Les dépenses publiques...........................................................................................................................26
1. Notions générales...................................................................................................................................26
2. Les catégories de dépenses publiques..................................................................................................28
2.1. Les classifications administratives................................................................................................28
2.2. Les classifications politiques..........................................................................................................29
2.3. Les classifications économiques....................................................................................................30
2.3.1. Dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement ou en
capital...................................................................................................................30
2.3.2. Dépenses effectives ou de service et dépenses de transfert....................31
2.4. Les classifications financières........................................................................................................32
2.4.1. La nouveauté de l’objet de la dépense.....................................................32
2.4.2. La durée de la sortie des fonds.................................................................33
3. La classification des dépenses en droit congolais...............................................................................33
3.1. Les dépenses courantes..................................................................................................................34
3.2. Les dépenses en capital..................................................................................................................36
3.3. Les dépenses de prêts et avances...................................................................................................37
3.4. Les crédits budgétaires..................................................................................................................37
 121

§2. Les ressources publiques........................................................................................................................38

1. Les ressources permanentes ou définitives.........................................................................................40
1.1. Les ressources fiscales ou l’impôt.................................................................................................40
1.1.1 Notion de l’impôt........................................................................................40
1.1.2. Les diverses catégories de l’impôt...........................................................41
1.1.2.1. L’impôt direct ou l’impôt indirect....................................................41
1.1.2.2. Impôt sur les revenus ou impôt sur le capital..................................43
1.1.2.3. Les classifications selon le calcul de l’impôt....................................44
1.1.2.4. L’impôt analytique et l’impôt synthétique......................................45
1.1.2.5. Les regroupements fonctionnels.......................................................45
1.1.3. Les impôts perçus au Congo....................................................................46
1.1.3.1. La fiscalité directe..............................................................................46
1.1.3.2. La fiscalité indirecte...........................................................................46
1.2. Les ressources non fiscales............................................................................................................47
1.2.1. Les ressources domaniales.......................................................................47
1.2.1.1. Les ressources domaniales proprement dites..................................48
1.2.1.2. Les revenus des exploitations industrielles et commerciales..........48
1.2.2. Les taxes administratives............................................................................................................49
1.2.3. La parafiscalité............................................................................................................................51
2. Les ressources temporaires..................................................................................................................52
2.1. Le Trésor public.............................................................................................................................52
2.2. Les emprunts publics.....................................................................................................................54
2.2.1. Notions générales......................................................................................54
2.2.2. La mise en œuvre de l’emprunt...............................................................55
2.2.2.1. L’émission de l’emprunt....................................................................55
2.2.2.1.1. Les avantages consentis aux prêteurs...........................................55
A. L’intérêt de l’emprunt.......................................................................................55
B. Les avantages accessoires.................................................................................56
2.2.2.1.2. Le placement des titres..................................................................56
A. La souscription publique...................................................................................57
B. La vente en bourse...........................................................................................57
C. La vente aux banques.......................................................................................57
2.2.2.2. La dette publique...............................................................................57
2.2.2.2.1. La gestion de la dette publique.....................................................58
2.2.2.2.2. L’amortissement de la dette..........................................................59
2.3. Les procédés monétaires................................................................................................................60
3. Les ressources exceptionnelles : le financement extérieur................................................................61
3.1. L’emprunt international................................................................................................................61
3.2. La création monétaire....................................................................................................................64
3.3. L’impôt international...................................................................................................................64
CHAPITRE II : LE BUDGET DE L’ETAT, DES PROVINCES ET DES ENTITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES............................................................................................................................................65
Section 1. Notions générales.............................................................................................................................65
§1. Le budget, acte de prévision...................................................................................................................65
§2. Le budget, choix politico-économique de l’Etat...................................................................................65
§3. Le budget, acte d’une durée déterminée...............................................................................................66
§4. Le budget, acte d’autorisation...............................................................................................................66
§5. La signification sociologique du budget................................................................................................67
§6. Précisions terminologiques.....................................................................................................................67
1. Le budget et les lois de finances...........................................................................................................67
2. Le budget de l’Etat et les comptes de la nation..................................................................................69
Section 2. Les principes budgétaires...............................................................................................................67
 122

§1. Le principe de l’annualité.......................................................................................................................70

1. Le contenu du principe.........................................................................................................................70
2. Les dérogations au principe.................................................................................................................73
2.1. Les dérogations au vote annuel.....................................................................................................73
2.1.1. Les dérogations pour une période inférieure à un an............................73
2.1.2. Les dérogations pour une période supérieure à un an..........................74
2.2. Les dérogations à l’exécution annuelle.........................................................................................75
2.2.1. Les crédits de report.................................................................................75
2.2.2. Les opérations de régularisation..............................................................75
§2. Le principe de l’universalité...................................................................................................................76
1. Le contenu du principe.........................................................................................................................76
2. Les dérogations au principe.................................................................................................................77
2.1. Les dérogations dans le budget général.......................................................................................77
2.1.1. Les fonds de concours...............................................................................77
2.1.2. Les rétablissements de crédits..................................................................78
2.1.3. Les dons et legs..........................................................................................78
2.2. Les dérogations à côté du budget général....................................................................................79
2.2.1. Les budgets annexes..................................................................................79
2.2.2. Les comptes spéciaux du Trésor..............................................................79
§3. Le principe de l’unité..............................................................................................................................79
1. Signification du principe.......................................................................................................................80
2. Les exceptions au principe....................................................................................................................81
§4. Le principe de la spécialité.....................................................................................................................81
1. Signification du principe.......................................................................................................................81
2. Les dérogations au principe.................................................................................................................82
2.1. Les dérogations d’ordre politique.................................................................................................82
2.1.1. Les fonds spéciaux.....................................................................................82
2.1.2. Le budget des assemblées.........................................................................83
2.2. Les dérogations d’ordre budgétaire...........................................................83
2.2.1. Les crédits globaux...................................................................................83
2.2.2. Les virements de crédits...........................................................................84
2.2.3. Les transferts de crédits...........................................................................84
2.2.4. Le budget des charges communes...........................................................84
§5. Le principe de l’équilibre budgétaire....................................................................................................85
1. La notion d’équilibre............................................................................................................................85
2. Les différents types d’équilibre............................................................................................................85
2.1. L’équilibre prévisionnel.................................................................................................................85
2.2. L’équilibre d’exécution..................................................................................................................85
2.3. L’équilibre réel et l’équilibre comptable.....................................................................................85
3. La théorie du déficit systématique.......................................................................................................86
§ 6. Le principe de publicité budgétaire......................................................................................................88
§ 7. Le principe de la légalité des dépenses et des recettes........................................................................88
§ 8. Le principe la sincérité...........................................................................................................................88
Section 3. L’élaboration du budget..................................................................................................................89
§1. Les auteurs du budget.............................................................................................................................89
1. Le système de prépondérance du Ministre des Finances..................................................................89
2. Le système de prépondérance du chef du gouvernement..................................................................90
§2. L’évaluation des dépenses et des recettes..............................................................................................90
1. La prévision des dépenses.....................................................................................................................90
2. L’évaluation des recettes......................................................................................................................91
2.1. La règle de la pénultième année....................................................................................................91
2.2. Le système de l’évaluation directe................................................................................................92
§3. Le calendrier de la préparation du budget...........................................................................................93
1. La phase préliminaire ou phase des perspectives (de janvier à juin)...............................................93
1.1. La définition d’une stratégie budgétaire......................................................................................93
1.1.1. L’esquisse budgétaire (janvier, février et mars)....................................93
1.1.2. Le cadrage (avril-mai)..............................................................................93
 123

1.2. La finalisation du projet du budget..............................................................................................94

2. La phase du budget préfiguré (juillet-août)........................................................................................94
3. La globalisation des données (août-septembre)..................................................................................94
§4. Les documents budgétaires....................................................................................................................95
§4. La décision budgétaire............................................................................................................................98
1. La procédure ordinaire de l’adoption du budget...............................................................................98
2. La procédure exceptionnelle................................................................................................................99
Section 4. L’exécution du budget............................................................................................................102
§1. La procédure de l’exécution budgétaire............................................................................................102
1. L’exécution du budget des dépenses..................................................................................................102
1.1. L’engagement...............................................................................................................................103
1.2. La liquidation...............................................................................................................................103
1.3. L’ordonnancement ou mandatement.........................................................................................104
1.4. Le paiement...................................................................................................................................104
2. L’exécution du budget des recettes....................................................................................................104
2.1. La détermination de l’assiette.....................................................................................................104
2.2. La liquidation...............................................................................................................................105
2.3. Le recouvrement...........................................................................................................................105
2.4. Le paiement...................................................................................................................................106
§2. Les organes de l’exécution du budget..................................................................................................106
1. Le principe de la séparation des comptables et des ordonnateurs.................................................106
2. Les comptables et leur classification.................................................................................................107
2.1. La définition des comptables.......................................................................................................108
2.2. Classification des comptables......................................................................................................108
2.3. La responsabilité des comptables...............................................................................................108
3. Les ordonnateurs du budget..............................................................................................................109
§3. La reddition des comptes (Point à introduire).......................................................................................111
1. Notion : Article 28 alinéa 1er...................................................................................................................111
2. Présentation du projet de la loi portant reddition des comptes : Article 28 alinéa 2. Erreur ! Signet
non défini.
3. Fonction et contenu de la loi portant reddition des comptes : Articles 29 et 30................................111
Section 5. Le contrôle du budget....................................................................................................................112
§1. Le contrôle administratif......................................................................................................................112
§2. Le contrôle parlementaire ou politique...............................................................................................114
§3. Le contrôle juridictionnel....................................................................................................................114
TABLE DES MATIERES..................................................................................................................................117