J. FERMOSE, U. N. EBANGA, Les Choix Budgétaires en Droit Public Financier Camerounais

Revue Semestrielle - Vol.
1, N°02, Juin 2023 - ISSN : 2959-4790
Les choix budgétaires en droit public financier camerounais
Janvier FERMOSE
Docteur/Ph.D en Droit public
Chargé de Cours à la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques
Université de Ngaoundéré (Cameroun).
et
Nicanore Uriel EBANGA

Docteur/Ph.D en Droit public
Université de Ngaoundéré (Cameroun).
**********
Résumé
La détermination des choix budgétaires est devenue une des priorités des organes
budgétaires en charge de la gestion financière des entités publiques, notamment l’État, les
collectivités territoriales décentralisées et les établissements publics. Bien que les choix
budgétaires soient par définition discrétionnaires et donc difficiles à encadrer, le législateur
camerounais parvient à le faire sans priver les organes budgétaires d’une certaine liberté d’action
nécessaire. Suivant une approche juridique, il ressort que le législateur camerounais encadre les
choix budgétaires de façon variable selon que l’on est au stade de l’élaboration ou de l’exécution
du budget. Dans le premier cas, il y a une primauté de l’opportunité des choix budgétaires alors
que dans le second cas, émerge la prégnance de la légalité dans les choix budgétaires.
Mots-clés : Choix budgétaires – Discrétionnaire – Élaboration du budget – Exécution du budget.
Abstract
The determination of budgetary choices has become one of the priorities of the budgetary
bodies in charge of the financial management of public entities, in particular the State,
decentralized local authorities and public institutions. Although budgetary choices are by
definition discretionary and therefore difficult to regulate, the Cameroonian legislator manages to
do so without depriving the budgetary bodies of a certain necessary freedom of action. Following
a legal approach, it appears that the Cameroonian legislator regulates budgetary choices in a
variable way depending on whether one is at the stage of drawing up or implementing the
budget. In the first case, there is a primacy of the timeliness of budgetary choices, while in the
second case, the importance of legality in budgetary choices emerges.
Keywords: Budgetary choices – Discretionary – Preparation of the budget – Implementation of

the budget.
Revue Tchadienne de Droit et Science Politique (RTDSP)

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Revue Semestrielle - Vol. 1, N°02, Juin 2023 - ISSN : 2959-4790
Introduction
L’évocation des choix budgétaires conduit généralement à une mise en corrélation
spontanée avec à la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) qui, dans les années 1970, a
conduit à la pratique des budgets programmes1. Or, il s’agit là une conception militée qui ne
favorise pas l’étude des problèmes juridiques que soulèvent tous les choix budgétaires. Déjà,
telle qu’elle fut pratiquée, cette technique ne s’appliquait initialement qu’aux dépenses.
Aujourd’hui, la détermination des choix budgétaires constitue une préoccupation constante des
entités publiques, notamment l’État, les collectivités territoriales décentralisées et les
établissements publics. En France, si au moment de son introduction, la RCB était souvent
perçue comme la Rationalisation du Choix des Dépenses (RCD), en 1968, le Ministère de
l’Economie et des Finances avait ainsi d’ailleurs porté « […] sa préférence sur le sigle ODP
(Optimisation des Dépenses Publiques) »2.
Depuis une décennie, la modernisation de la gestion budgétaire dans bon nombre
d’États de l’Afrique noire francophone conduit à l’optimisation des choix budgétaires, à la
rationalisation des recettes et dépenses publiques et à l’équilibre des rapports entre l’exécutif et
le législatif. Ainsi, si la RCB donne l’impression que l’exécutif est le seul pouvoir à effectuer des
choix budgétaires, il est à noter que le législatif n’est pas du tout en reste. Cette technique
conduit à porter toute l’attention uniquement sur la rationalisation des choix au détriment de
l’encadrement des choix. On le voit bien au Cameroun où Benjamin BIDIAS constate, certes
avec dépit, que « les choix budgétaires sont des compromis politico-économiques entre intérêts
contradictoires »3, mais préconise seulement d’y introduire la RCB sans même envisager s’il est
possible de mieux encadrer des choix qui sont par définition discrétionnaires.
Conceptuellement, afin de définir les choix budgétaires, il convient d’abord de procéder
séparément avec les termes clés avant d’envisager une définition d’ensemble.
Par définition, les choix sont simplement entendus comme un pouvoir de décision. De
son côté, la notion de budget reste perçue comme « un acte par lequel sont prévues et autorisées
1
Michel PAUL, « Rationalisation des Choix Budgétaires (aspects juridiques) », in Loïc PHILIP (dir.), Dictionnaire
encyclopédique de finances publiques, Paris, Economica, 1991, p. 1273.
2
Ibid., p. 1270.
3
Benjamin BIDIAS, Les finances publiques du Cameroun, Yaoundé, Editions BB Sarl, 2ème édition, 1982, p.320.

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les recettes et les dépenses annuelles de l’État […]»1. Cette conception classique de la notion de
budget qui a certes connu une évolution au cours du XXème siècle2, conserve encore une portée
pratique et permet d’appréhender les choix budgétaires comme des décisions prises en matière de
recettes et de dépenses. Mais cette définition qui se limite uniquement à l’objet des choix
budgétaires demeure insuffisante pour donner une compréhension claire du sujet. Il faut encore
pouvoir identifier les organes habilités à effectuer ces choix ainsi que leurs moments
d’intervention respectifs, c’est-à-dire le stade de la procédure budgétaire où s’effectuent les
choix budgétaires. Concrètement, il s’agit des choix effectués par les organes exécutifs et
délibérants pendant l’élaboration et l’exécution du budget.
Dans la doctrine, les auteurs camerounais ne donnent pas nécessairement un contenu
précis aux choix budgétaires. Même en France où la RCB a été appliquée, les auteurs s’efforcent
à la décrire sans souvent proposer une définition en soi des choix budgétaires3. À ce propos, le
Dictionnaire encyclopédique de finances publiques de Loïc PHILIP est très illustratif. Au lieu de
définir les choix budgétaires à la page où il prend soin de faire figurer ce vocable, il y est tout
simplement indiqué « voir : Rationalisation des Choix Budgétaires »4. En d’autres termes, ce
dictionnaire spécialisé opère un renvoi du lecteur à la page où est définie la RCB. Lorsqu’on s’y
rend, l’on ne trouve cependant aucune définition pour les choix budgétaires5.
Sous ces considérations, les choix budgétaires doivent être entendus comme les décisions
prises en matière de recettes et de dépenses par les organes exécutifs (Gouvernement, chef de
l’exécutif municipal ou régional) et l’organe délibérant (Parlement, Conseil municipal ou
régional) pendant l’adoption et l’exécution du budget.
Selon le moment où ils s’effectuent, les choix budgétaires n’ont pas nécessairement le
même objectif. Pendant l’élaboration du budget, il s’agit de décider de la création, de la
1
Article 62 du Décret de 1912 portant régime financier des colonies. Cette définition n’est qu’une reprise de celle
du Décret impérial du 31 mai 1862 sur le règlement général de la comptabilité publique.
2
Sur l’évolution de la notion de budget, V. Benjamin BIDIAS, Les finances publiques du Cameroun, op.cit., pp. 43-
53.
3
V. Jacques PERCEBOIS, « Rationalisation des Choix Budgétaires (aspects économiques) », in Loïc PHILIP (dir.),
Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, op.cit., pp. 1266-1270 ; Michel PAUL, « Rationalisation des
Choix Budgétaires (aspects juridiques) », in Loïc PHILIP (dir.), Dictionnaire encyclopédique de finances publiques,
op.cit., pp. 1270-1273.
4
Loïc PHILIP (dir.), Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, op.cit., p. 289.
5
V. Jacques PERCEBOIS, « Rationalisation des Choix Budgétaires (aspects économiques) », in Loïc PHILIP (dir.),
Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, op.cit., p. 1266 ; Michel PAUL, « Rationalisation des Choix
Budgétaires (aspects juridiques) », in Loïc PHILIP (dir.), Dictionnaire encyclopédique de finances publiques,
op.cit., pp. 1270-1273.

106
modification, de l’affectation, de l’augmentation, de la réduction ou de la suppression des

recettes et des dépenses. Pendant l’exécution du budget, il s’agit de recouvrer les recettes et
d’effectuer des dépenses. Dans l’un et l’autre stade de la procédure budgétaire, la marge
d’appréciation accordée aux organes compétents n’est pas nécessairement la même non plus. En
fait, les organes chargés de l’exécution du budget ne jouissent pas de la grande liberté d’action
qui est laissée aux organes chargés de son élaboration. Cette différence de tonalité tient à une
distinction de nature entre les problèmes respectivement posés ici et là. Tandis qu’il se pose un
problème d’opportunité au niveau de l’élaboration du budget, il se pose plutôt un problème de
légalité au niveau l’exécution du budget. En fonction de la nature du problème à résoudre, une
marge d’appréciation plus ou moins grande est donc laissée à ceux qui effectuent les choix
budgétaires.
Néanmoins, il convient de se garder d’établir une opposition étanche entre l’opportunité
et la légalité des choix, car l’une et l’autre se renforcent mutuellement et se retrouvent à des
degrés variables suivant que l’on se situe dans l’élaboration ou dans l’exécution du budget. Dès
lors, il est important de poser la question centrale suivante : comment les choix budgétaires sont
encadrés en droit public financier camerounais ? À l’évidence, il apparaît déjà que l’encadrement
de ces choix varie en fonction du moment de l’élaboration ou de l’exécution du budget.
Suivant une approche juridique, l’étude vise à mettre en exergue l’idée selon laquelle
l’encadrement juridique des choix budgétaires navigue entre l’opportunité et la légalité en
fonction du moment où ils sont effectués. Certes, l’opportunité l’emporte dans l’encadrement de
l’élaboration du budget (I) tandis que la légalité l’emporte dans l’encadrement de l’exécution du
budget (II). Mais il y a respectivement de part et d’autre une petite dose de légalité pour éviter
trop d’arbitraire et une petite dose d’opportunité pour permettre un peu de discrétionnaire.
I. La primauté de l’opportunité des choix dans l’élaboration du budget
Dans l’encadrement des choix effectués au cours de l’élaboration du budget, les
considérations relevant de l’ordre de l’opportunité tiennent en l’état celles de l’ordre de la
légalité. À ce titre, si pour le professeur Gaston JEZE, « le budget est avant tout, la mise en
œuvre d’un programme d’action politique »1, les choix budgétaires effectués à cette étape sont
essentiellement opportuns. Il est effectivement laissé une grande marge d’appréciation
1
Gaston JEZE, Cours de science des finances et de législation financière française, Paris, Giard, 1922, 6ème édition,
324p. Cité par Cyril LAURENT, L’encadrement des politiques budgétaires sous la V e République, Thèse de
Doctorat en Droit public, Université de Reims Champagne-Ardenne, 2017, p. 10.

107
discrétionnaire à l’organe exécutif qui est le premier à exprimer ses choix, puisque c’est lui qui
est chargé de préparer le projet de budget sur lequel l’organe délibérant exprimera ultérieurement
les siens. Ainsi, au stade de l’élaboration du budget, l’organe exécutif (Gouvernement, exécutif
municipal ou régional) détient un pouvoir discrétionnaire étendu pour exprimer ses choix
budgétaires (A), tandis que l’organe délibérant ne détient qu’un pouvoir discrétionnaire étriqué
pour exprimer les siens (B).
A. Des choix budgétaires étendus pour l’organe exécutif
L’organe exécutif (Gouvernement, exécutif municipal ou régional) exprime
discrétionnairement ses choix dans le projet de budget. Ayant le monopole de la préparation des
budgets1, il décide souverainement des prévisions budgétaires en matière de recettes et de
dépenses. Cela paraît peu discutable, car pour l’État, puisqu’il n’existe que « […] des projets de
lois de finances et il ne peut y avoir de ‘‘proposition de loi de finances’’ d’origine
parlementaire »2. Au Cameroun, aucune disposition juridique ne limite le pouvoir d’initiative,
par exemple, du Gouvernement qui jouit d’une totale liberté d’action en la matière3. S’il existe
des documents de programmation pluriannuelle4, ils ne portent pas atteinte à la liberté
d’appréciation et d’adaptation de l’organe exécutif5. Ce constat est autant valable pour
l’élaboration du budget de l’État (1) que de celui du budget local (2).
1. Des pouvoirs discrétionnaires dans l’élaboration du budget de l’État
Il est important que l’exécutif puisse souverainement effectuer des choix budgétaires qui
vont lui permettre de réaliser son projet de société auquel le peuple a adhéré lors des
consultations électorales. Pour ce faire, l’article 11 (1) de la Constitution6 en vigueur au
1
Jean-Luc MATT, « La procédure budgétaire : le Parlement et contrainte budgétaire », in Jean-Marie MONNIER,
Finances publiques, Paris, La Documentation française, 4ème édition, 2016, p. 109.
2
Cyril LAURENT, L’encadrement des politiques budgétaires sous la V e République, Thèse de Doctorat en Droit
public, op.cit., p. 105.
3
Si d’aucuns peuvent être tentés de voir une forme de limitation dans les six(06) lois de planification quinquennale
votées par l’Assemblée nationale entre 1960 et 1986, il ne faut pas perdre de vue qu’elles n’avaient qu’une portée
indicative. V. par exemple, la Loi n°76/020 du 09 septembre 1976 portant approbation du IV ème plan quinquennal de
Développement Économique, Social et Culturel ; loi n°81-12 du 27 novembre 1981 approuvant le Vème plan
quinquennal de Développement Economique, Social et Culturel ; loi n°86-11 du 14 août 1986 portant approbation
du VIème plan quinquennal de Développement Économique, Social et Culturel.
4
En vertu de la législation de la CEMAC, l’État du Cameroun est tenu d’élaborer quelques documents de
programmation pluriannuelle. Il s’agit du Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) ; du Cadre de Dépense à
Moyen Terme (CDMT) et de la Stratégie d’Endettement à Moyen Terme (SEMT).
5
Jean-Luc MATT, « La procédure budgétaire : le Parlement et contrainte budgétaire », in Jean-Marie MONNIER,
Finances publiques, op.cit., p. 106.
6
Loi n°2008/001 du 14 avril 2008 modifiant et complétant les dispositions de la loi n°96/06 du 18 janvier 1996
portant révision de la Constitution du 02 juin 1972 (ci-après la Constitution).

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Cameroun prévoit que « le Gouvernement est chargé de la mise en œuvre de la politique de la

Nation telle que définie par le Président de la République ». Dans la même perspective et afin de
préserver sa liberté d’action, la loi fixant le régime financier de l’État s’abstient d’encadrer
l’expression des choix qu’effectue le Gouvernement pendant la préparation du projet de budget,
ce qui n’est pas le cas du Parlement lors du vote du budget. En vertu des dispositions
communautaires et nationales, si le Gouvernement est désormais tenu d’élaborer plusieurs
documents de programmation pluriannuelle1, ses choix discrétionnaires portent autant sur les
prévisions de recettes que de dépenses.
Premièrement, les choix du Gouvernement en matière de recettes sont discrétionnaires
peu importe qu’ils soient prévus dans les documents de programmation pluriannuelle (CBMT,
SEMT, SAEP) ou dans le projet de budget de l’année (N+1). Ils sont très souvent tributaires de
la circulaire du Président de la République fixant les grandes orientations du budget pour
l’exercice N+12. Cela tient sans aucun doute au fait qu’il est très difficile d’établir avec
exactitude des prévisions de recettes à moyen et à court termes. Bien qu’il existe en théorie
plusieurs méthodes que le Gouvernement pourrait mobiliser pour effectuer ces prévisions de la
façon la plus réaliste possible3, aucune d’entre elles ne permet d’offrir en pratique des résultats
parfaits. Comme les prévisions de recettes ne se décrètent, elles sont liées à certaines
considérations se rapportant aux circonstances, suivant que l’on est en période normale ou en
période de crise.
En période normale, les choix budgétaires du Gouvernement sont fonction des prévisions
de recettes effectuées en tenant compte des informations disponibles. Il paraît raisonnable de
laisser une marge d’appréciation la plus étendue possible au Gouvernement qui, sous la diligence
de son appareil administratif, a la bonne maîtrise des données financières (BEAC, MINFI,
Institut national des Statistiques, les institutions financières internationales telles que le FMI et la
Banque mondiale). En fonction des informations disponibles, il apprécie discrétionnairement s’il
faut créer, modifier, affecter, augmenter, diminuer ou supprimer une ou plusieurs recettes, qu’il
s’agisse des recettes fiscales, douanières, ou domaniales, etc. D’une manière générale, il lui
1
Voir note n°13 supra.
2
À titre d’illustration, nous avons la circulaire n°001/CAB/PRC du 24 juillet 2019 relative à la préparation du
budget de l’État pour l’exercice 2020, pour ne citer que celle-là.
3
V. Benjamin BIDIAS, Les finances publiques du Cameroun, op.cit., pp. 231-236.

109
appartient notamment de décider de l’assiette, de la quotité, du taux, de la durée et du mode de

recouvrement d’une recette donnée.
En pratique, le Ministre des Finances est hautement concerné ici, car c’est lui qui, sous
l’autorité du Président de la République et la coordination du Premier Ministre, prépare le projet
de budget de l’État1. Pendant la préparation budgétaire, il choisit discrétionnairement entre la
création, la modification, l’affectation, l’augmentation, la diminution ou la suppression d’une ou
de plusieurs recettes. Pour l’exercice budgétaire 2022, il a, par exemple, souverainement décidé
de créer une taxe sur les transferts d’argent dont le régime d’imposition se trouve décliné aux
articles 228 bis à 228 sexies de la loi de finances de l’année considérée. Cet impôt nouveau est
assis sur les sommes transférées ou retirées «[…] par tout moyen ou support technique laissant
trace, notamment par voie électronique, téléphonie mobile, télégraphique ou par voie de télex ou
télécopie, à l’exception des virements bancaires et des transferts pour le règlement des impôts,
droits et taxes »2. Son taux est fixé à 0,2%3 et son recouvrement est assuré par les entreprises
prestataires qui sont tenues de reverser le produit aux centres des impôts de rattachement au plus
tard le 15 du mois au cours duquel les opérations ont été effectuées4.
En période de crise, le Gouvernement dispose du pouvoir discrétionnaire en matière de
recettes. C’est le cas de la décision d’exonérer ou de différer le recouvrement de certains impôts
pendant la crise sanitaire de Covid-195 qui a conduit les pouvoirs publics à décréter les premières
mesures de confinement au cours du mois de mars 2020. Il est important de préciser ici que ces
aménagements fiscaux ont été rendus légalement possibles à la faveur d’une ordonnance
présidentielle qui a modifié les dispositions de la loi de finances pour l’exercice 2020 6. Une telle
situation de crise peut susciter le recours à l’emprunt pour juguler les éventuels déficits de
recettes budgétaires7. À ce titre, il ressort clairement qu’au cours de l’élaboration du budget, le
Gouvernement dispose effectivement d’un pouvoir discrétionnaire très étendu pour exprimer ses
1
V. l’article 55 (1) de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques.
2
Article 228 ter de la loi n02021/026 du 16 décembre 2021 portant loi de finances de la République du Cameroun
pour l’exercice 2022.
3
Article 228 quinquies de la même loi.
4
Article 228 (1) de la même loi,
5
V. Janvier FERMOSE, « Covid-19 : l’aménagement des dispositions fiscales au Cameroun », Lexbase Afrique-
OHADA, n°37, 2020, pp. 24-27. V. aussi Diane MANDENG, « Dépenses fiscales et COVID-19 au Cameroun »,
RAFIP, n010, op.cit., pp. 279-305.
6
L’ordonnance n°2020 du 03 juin 2020 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°2019/023 du 24
décembre 2019 portant loi de finances de la République du Cameroun.
7
Nicanore Uriel EBANGA, L’emprunt de l’État en droit public financier camerounais, Thèse de Doctorat/Ph.D.,
Université de Ngaoundéré, 2021, p. 337.

110
choix en matière de recettes, sous réserves des arbitrages avec les autres chefs de départements
ministériels, le Ministre des Finances, le Premier Ministre et le Président de la République.
Secondement, les choix du Gouvernement en matière de dépenses sont tout aussi
discrétionnaires, même s’il est communément admis qu’il est plus facile d’établir des prévisions
de dépenses par rapport aux prévisions de recettes1. À l’exception notable des dépenses de
personnel qui sont formellement soumises au respect d’un plafond fixé à 35% des recettes
fiscales2, le Gouvernement conserve, en effet, tout son pouvoir discrétionnaire sur les autres
dépenses budgétaires. En fonction des objectifs poursuivis, il peut discrétionnairement choisir de
créer, de modifier, d’affecter, d’augmenter, de diminuer ou de supprimer les dépenses, qu’il
s’agisse des dépenses de personnel, d’investissement, de transfert, ou encore des dépenses liées
aux charges de la dette, etc. Ici, le Premier Ministre peut être conduit à arbitrer les propositions
de dépenses provenant des chefs de départements ministériels. Ces arbitrages peuvent s’avérer
particulièrement difficiles, compte tenu du fait le Pacte de convergence de la CEMAC adopté en
1994 et révisé en 2016 prescrit aux États membres un certain équilibre budgétaire tout en leur
interdisant d’avoir des déficits et des dettes publics excessifs. En créant ou en augmentant les
dépenses, le Gouvernement devra parallèlement créer ou augmenter les recettes définitives afin
de respecter ces règles de discipline budgétaire de la CEMAC. On l’aura compris, son pouvoir
d’appréciation discrétionnaire se trouve donc quand même limité par ce biais.
Par ailleurs, en début de la crise sanitaire à covid-19, il est intéressant de rappeler que le
Gouvernement a discrétionnairement choisi d’augmenter les dépenses des principaux ministères
impliqués dans la stratégie de riposte nationale. Cela a été légalement rendu possible à faveur
d’une ordonnance présidentielle3 modifiant les dispositions de la loi de finances de l’exercice
2021. Cette situation a donné lieu à une augmentation des dépenses budgétaires, notamment au
niveau du Ministère de la Santé Publique (MINSANTE) et le ministère de la Recherche
Scientifique et de l’Innovation (MINRESI). Ainsi, les dépenses supplémentaires occasionnées
par cette pandémie ont été chiffrées en 2020 à 180 milliards de francs CFA et ont été retracées
dans un compte d’affectation spéciale créé par le Gouvernement à cet effet4. Mais, sous fond de
1
V. Benjamin BIDIAS, Les finances publiques du Cameroun, op.cit., pp. 229-247.
2
Il s’agit du premier critère de convergence parmi les quatre (04) critères de second rang retenus par le Pacte de
Convergence de la CEMAC (PCC), adopté en 1994 et révisé en 2016.
3
L’ordonnance n°2020 du 3 juin 2020 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°2019/023 du 24
décembre 2019 portant loi de finances de la République du Cameroun.
4
Idem.

111
contrôle, sa gestion a ultérieurement fait l’objet d’un audit de la juridiction des comptes qui a
relevé de nombreuses irrégularités1. Il est clair que cette augmentation des dépenses a été rendue
légalement possible à la faveur du collectif budgétaire ayant modifié les dispositions de la loi de
finances pour l’exercice 2020. En sus, si le pouvoir du Gouvernement est étendu dans les choix
budgétaires, ce constat est transposable dans l’élaboration du budget local.
2. Des pouvoirs discrétionnaires dans l’élaboration du budget local
La détermination des choix budgétaires dans l’élaboration du budget local recèle
l’exercice des pouvoirs discrétionnaires. Le budget de la collectivité territoriale (commune,
région) résulte des priorités de développement telles que définies dans des documents de
planification, et s’aligne sur les orientations stratégiques de l’État2. En vertu du régime financier
de l’État et des autres entités publiques ainsi que l’arrêté conjoint
n°0031/AC/MINDDELVEL/MINFI du 03 mars 2021 fixant le calendrier budgétaire des
collectivités territoriales décentralisées, les choix budgétaires peuvent être définis lors de la
phase préparatoire du budget et doit prendre en compte la préparation détaillée du budget et des
documents budgétaires.
En effet, l’organe exécutif de la collectivité territoriale décentralisée dispose des larges
pouvoirs d’appréciation dans les choix budgétaires. À ce titre, le secrétaire général de la
collectivité territoriale décentralisée assure la coordination des travaux de préparation du projet
de budget, sous l’autorité et la responsabilité du chef de l’organe exécutif. Le budget de ladite
collectivité s’inscrit dans une démarche de cadrage et de programmation budgétaire à moyen
terme. Les choix budgétaires résultant des programmes des communes doivent être en cohérence
avec ceux de la région de rattachement et vise-vers-ça. Les choix budgétaires définis par l’organe
exécutif de la collectivité locale prend en compte la préparation du budget de l’année N+1 et
s’inscrit dans le processus continu qui débute le 1er janvier de l’année N et s’achève avec son
approbation au cours de l’année N. Le processus d’élaboration du budget local comprend quatre
(04) phases, à savoir : la phase préparatoire3, la phase de cadrage budgétaire et de programmation
1
Sur les résultats de l’audit du CAS effectué par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême, V. Chambre des
Comptes de la Cour Suprême, Audit du Fonds Spécial de Solidarité Nationale pour la lutte contre le coronavirus et
ses répercussions économiques et sociales, Synthèse du 1er Rapport Exercice 2020, juin 2021.
2
Article 3 de l’arrêté conjoint n°0031/AC/MINDDELVEL.MINFI du 03 mars 2021 fixant le calendrier budgétaire
des collectivités territoriales décentralisées.
3
Au sens de l’article 6 de l’arrêté susvisé, la phase préparatoire consiste en : la revue des activités et des projets
d’investissement public au niveau et la revue de la performance.

112
des dépenses à moyen terme, la phase de préparation détaillée du budget et la phase d’adoption
et d’approbation.
Bien plus, les pouvoirs discrétionnaires dont disposent les organes des collectivités
territoriales décentralisées s’exercent aussi dans le cadre de la préparation détaillée du budget et
des documents budgétaires. Le chef de l’exécutif prépare le projet de budget de la collectivité
territoriale en se référant à la lettre-circulaire conjointe du Ministre chargé des collectivités
territoriales et du Ministre chargé des finances1 ; les résultats des consultations citoyennes et du
cadrage à moyen terme arrêté à la suite du débat d’orientation budgétaire2. En fonction des choix
des dépenses (fonctionnement, investissement) ou des recettes (fiscales, non fiscales), le chef de
l’exécutif prépare également le rapport sur la situation et les perspectives économiques et
sociales de la collectivité territoriale, ainsi que les différentes annexes, conformément aux
dispositions des articles 418, 419 et 420 de la loi portant code général des collectivités
territoriales décentralisées. Néanmoins, le projet de performance annuel joint en annexe du projet
de budget est préparé par les responsables de programme.
Sous ce rapport, il est possible de faire une double observation : primo, même si le
calendrier budgétaire des collectivités territoriales décentralisées comporte des objectifs plus ou
moins précis en matière de recettes et de dépenses, l’on ne peut donc véritablement pas
considérer que ces objectifs lient fondamentalement l’organe exécutif dans la définition des
priorités de développement de chaque collectivité. Secundo, l’expression discrétionnaire de des
choix des organes exécutifs des collectivités territoriales décentralisées dans la préparation des
projets de budget reste intacte et entière. Ainsi, les documents de programmation budgétaire font
seulement l’objet d’un débat d’orientation budgétaire (DOB) sans vote devant l’organe
délibérant et ne donne pas lieu à l’adoption d’une résolution. L’exécutif communal conserve
alors son pouvoir d’appréciation discrétionnaire de ses choix en matière de recettes et de
dépenses. En sus, si l’organe exécutif dispose des choix plus étendus en matière budgétaire, ces
choix demeurent étriqués pour l’organe délibérant.
1
Une lettre-circulaire conjointe du Ministre chargé des collectivités territoriales et du Ministre chargé des finances
précise les modalités du processus d’élaboration du budget des collectivités territoriales. Elle est signée au plus tard
le 15 août de l’année N.
2
Article 22 du décret précité.

113
B. Des choix budgétaires étriqués pour l’organe délibérant

Contrairement à l’organe délibérant qui dispose d’un pouvoir discrétionnaire plus étendu
dans l’élaboration du budget, cette compétence demeure restreinte pour l’organe délibérant dans
les choix des recettes et des dépenses. Si la diminution des recettes est absolument interdite, la
création des recettes et la réduction des dépenses paraissent en revanche possibles. Malgré ces
restrictions à l’initiative parlementaire, il a été laissé au Parlement une toute petite marge de
manœuvre pour une appréciation discrétionnaire. A titre compensatoire, il ne peut en effet que
créer des recettes nouvelles (1) et réduire les dépenses nouvelles ou obligatoires(2).
1. Des choix limités à la création des recettes nouvelles
L’élaboration du budget de l’État ou local nécessite la détermination des choix des
recettes et des dépenses de l’entité publique concernée. L’organe délibérant peut être amené à
proposer des recettes nouvelles dans la nomenclature du projet de budget. Seulement, au regard
du régime financier de l’État et des autres entités publics ainsi que des actes réglementaires
relatifs aux calendriers budgétaires de l’État et des collectivités territoriales décentralisées, les
choix budgétaires de l’organe délibérant sont formalisés mais aussi limités.
D’abord, au Cameroun, l’expression des choix budgétaires du Parlement est très
formalisée. Il est tenu de voter la première partie du projet de budget avant la seconde 1 ; de se
prononcer par un vote d’ensemble sur les recettes du budget général, des budgets annexes et des
comptes spéciaux2 ; par un vote par article pour chacune des deux parties du projet de budget 3 ;
par un vote unique sur les ressources et charges de trésorerie et de financement ; par un vote
séparé pour chaque compte de prêt ou de garantie4 ; par un vote pour les crédits de chaque
programme ou de chaque dotation5 ainsi que pour le plafond des emplois6, etc. Plus
fondamentalement, le pouvoir d’appréciation du Parlement se trouve limité par les irrecevabilités
financières qui ont été introduites dans la Constitution7 et reconduites dans la loi de 2018 portant
régime financier de l’État et des autres entités publiques8. En réalité, le second texte ne vient que
préciser leur application en matière budgétaire. Il ressort de son article 58 que « sont
1
V. l’article 59(2) de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques.
2
V. l’article 60(1) de la même loi.
3
4
5
6
7
V. l’article 18(3) de la Constitution.
8
V. l’article (58) de la loi portant régime financier de l’État et des autres entités publiques.

114
irrecevables, les propositions de loi ou amendements, qui auraient pour effet, s’ils sont adoptés,
soit une diminution des ressources publiques, soit l’aggravation des charges publiques sans
réduction à due concurrence d’autres dépenses ou création des recettes nouvelles d’égale
importance […]».
Ensuite, s’il est formellement interdit au Parlement de réduire les recettes prévues dans
le projet de loi de finances du Gouvernement, il lui est en revanche permis d’en créer. Cette
hypothèse n’est strictement envisageable que lorsque ses amendements auraient pour
conséquence, s’ils étaient adoptés, une aggravation des charges publiques1, c’est-à-dire des
dépenses. Pour être déclarées recevables, les amendements déposés devraient proposer la
création d’une ou de plusieurs recettes nouvelles pouvant couvrir l’aggravation des dépenses.
Ces amendements seraient, par exemple, déclarés irrecevables s’ils ne visaient simplement qu’à
relever le taux d’un impôt existant ou encore à élargir son assiette. Contrairement au
Gouvernement, le Parlement n’a donc pas la faculté de diminuer les recettes. Cette contrainte
permet de neutraliser les parlementaires qui seraient tentés de verser dans la démagogie en
proposant des baisses d’impôts dans une perspective électoraliste. Alors qu’il ne leur ait même
pas formellement interdit de proposer des amendements qui auraient pour effet une augmentation
des recettes, on constate dans les faits que les parlementaires ne le font presque jamais. Dès lors,
il paraît raisonnable qu’il ne leur soit pas permis d’augmenter délibérément les dépenses.
2. Des choix limités à la réduction des dépenses
Qu’il s’agisse des dépenses de fonctionnement ou des dépenses d’investissement, le
régime financier de l’État et des autres entités publiques ainsi que les textes subséquents, limitent
les pouvoirs budgétaires de l’organe délibérant (Parlement, Conseil régional ou municipal) en
matière des choix des dépenses publiques, notamment les dépenses nouvelles de l’État ou des
dépenses obligatoires des collectivités territoriales décentralisées.
En effet, aux termes des articles 18 (3) de la Constitution et 58 de la loi de 2018 portant
régime financier de l’État et des autres entités publiques, « sont irrecevables, les propositions de
loi ou amendements, qui auraient pour effet, s’ils sont adoptés, […] l’aggravation des charges
publiques sans réduction à due concurrence d’autres dépenses […]». Autrement dit, il est
permis au Parlement de choisir d’augmenter certaines dépenses à condition d’en réduire d’autres
dans les mêmes proportions. En clair, il lui est possible de proposer des réallocations des crédits
1
V. les articles 18(3) de la Constitution et 58 de la même loi.

115
budgétaires de manière à augmenter certaines dépenses tout en réduisant d’autres. Cependant, la

question se pose de savoir s’il peut réallouer ces crédits entre les programmes d’une mission ou
s’il peut le faire d’une mission à une autre. Contrairement à son homologue français, le
législateur camerounais n’a pas encore répondu à cette question.
Bien plus, l’article 30 (2) de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des
autres entités publiques prévoit, quant à lui, que « seule une disposition d’une loi de finances
peut créer un programme ». Compte tenu de ce que le Parlement participe activement à
l’élaboration de la loi de finances, il lui est donc permis de créer un programme au sein d’une
mission. Mais la question reste entière quant à la création d’une mission par le Parlement
camerounais. Dans ce sens, il peut créer des dépenses de son choix en réduisant d’autres
dépenses de son choix. Comme en France, tout porte à croire que ces opérations ne peuvent avoir
lieu qu’entre les programmes d’une mission et non d’une mission à une autre.
À titre comparé, compte tenu de ce que l’article 47 de la Loi Organique relative aux
Lois de Finances (LOLF) de 2001 applicable en France dispose qu’« au sens des articles 34 et
40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits,
de la mission », il s’ensuit que « […] un amendement parlementaire pourrait donc modifier, au
sein d’une mission, la répartition des crédits entre programmes, voire créer ou supprimer des
programmes »1. Autrement dit, ce n’est que sur les différents programmes d’une mission que le
Parlement français dispose d’une marge de manœuvre pour exprimer ses choix budgétaires en
matière de dépenses. Il ne lui est donc pas permis d’augmenter les crédits d’une mission en
puisant sur les crédits d’une autre mission. De même, il ne lui est non plus permis de créer une
mission, puisque la LOLF de 2001 prévoit que « seule une disposition de la loi de finances
d’origine gouvernementale peut créer une mission »2.
En ce qui concerne les collectivités territoriales décentralisées, les choix budgétaires de
ces entités publiques sont limités à certaines dépenses obligatoires. En vertu de l’article 417 du
CGCTD, le budget de la commune et de la communauté urbaine est élaboré dans le respect des
ratios ci-après : les prévisions des dépenses d’investissement doivent être fixées à un taux
minimum de 40°/° des dépenses totales ; les prévisions des dépenses de fonctionnement ne
1
François CHOUVEL, Finances publiques, Paris, Gualino, 23ème édition, 2020, p. 102. V. aussi Michel BOUVIER,
« La LOLF : contrainte budgétaire ou moteur d’une nouvelle gouvernance financière ? », in Jean-Marie MONNIER,
Finances publiques, op.cit., p. 53.
2
Article 7 de la Loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

116
doivent pas excéder le taux de 60°/° des dépenses totales ; les prévisions de personnel ne doivent
pas excéder 35°/° des dépenses de fonctionnement. De même, peu importe les choix budgétaires,
le budget de la région est élaboré dans le respect des ratios ci-après : les prévisions des dépenses
d’investissement doivent être fixées à un taux minimum de 60°/° des dépenses totales ; les
prévisions des dépenses de fonctionnement ne doivent pas excéder le taux de 40°/° des dépenses
totales ; les prévisions de personnel ne doivent pas excéder 30°/° des dépenses de
fonctionnement.
Par conséquent, dans la phase d’élaboration du budget, il est clair que le pouvoir
discrétionnaire de l’organe délibérant (Parlement, Conseil municipal ou régional) sur les
autorisations budgétaires, est moins étendu que celui du Gouvernement en matière de prévisions
budgétaires. De façon caricaturale, les choix effectués lors de la prévision budgétaire sont
totalement discrétionnaires pendant que les choix effectués lors de l’autorisation budgétaire le
sont beaucoup moins. De son côté, l’exécution des choix budgétaires est très formalisée et laisse
très peu de place à l’appréciation discrétionnaire. S’il en était autrement, les autorisations
budgétaires données chaque par l’organe délibérant (Parlement, Conseil municipal ou régional)
perdraient complètement leur sens.
II. La prégnance de la légalité des choix dans l’exécution du budget
Dans l’encadrement des choix effectués pendant l’exécution du budget, les
considérations relevant de l’ordre de la légalité priment sur les considérations émanant de l’ordre
de l’opportunité. Autrement dit, les choix effectués doivent impérieusement se conformer à la
légalité budgétaire. Il s’agit ici d’une application de la théorie de la hiérarchie des normes de
Hans Kelsen1. Ainsi, la portée obligatoire des autorisations de recettes ne permet pas à
l’administration d’effectuer des choix discrétionnaires en la matière (A) tandis que la portée
facultative des autorisations de dépenses le lui permet mais dans des conditions aménagées par la
loi (B).
A. La rigidité de la légalité dans les choix en matière de recettes
Dans l’élaboration et la mise en exécution du budget, l’administration ne jouit pas d’un
pouvoir discrétionnaire en matière de recettes parce que les autorisations annuelles y relatives
ont une portée obligatoire. Elle a ici une compétence liée. Elle est en effet obligée de recouvrer
1
Hans KELSEN, Théorie pure du droit, Paris, Bruylant et LGDJ, Collection La pensée juridique, 2 ème édition, 1999,
368p.

117
les recettes dans les conditions autorisées par la loi de finances ou de la résolution du Conseil
municipal ou régional, sans pouvoir modifier le régime d’imposition (1). D’ailleurs, les
comptables qui sont chargés d’exécuter ces opérations encourent des sanctions pénales s’ils ne
s’en tiennent pas aux prescriptions de la loi financière (2).
1. L’obligation de recouvrement des recettes autorisées
En vertu des différentes phases du processus budgétaire, une fois le budget voté, adopté
et mis en exécution, les organes en charge du recouvrement des créances des entités publiques
notamment les comptables, doivent procéder au recouvrement des recettes autorisés par l’organe
délibérant (Parlement, Conseil régional ou municipal). Dès lors, c’est une obligation pour
l’administration d’État ou locale de recouvrer les recettes autorisées même si cette obligation est
susceptible d’avoir une portée plus ou moins ambivalente.
En première analyse, « c’est une obligation pour le Gouvernement de percevoir les

recettes autorisées par la loi de finances » 1. L’administration n’a donc pas de choix
discrétionnaire en la matière. Il est important de préciser ici qu’elle ne peut strictement que
recouvrer les recettes dans les conditions autorisées par le budget. C’est du moins ce qui ressort
de la substance de l’article 4 (6) de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres
entités publiques qui énonce que « Aucun impôt ne peut être émis, recouvré ou exonéré […] sans
avoir été autorisée par une loi de finances ». L’administration doit alors recouvrer tous les
impôts autorisés sans choisir parmi les uns et les autres. Dans l’exécution matérielle du
recouvrement, elle est tenue de respecter les modalités prévues par la loi, c’est-à-dire les régimes
d’imposition, de déductions et d’exonérations, etc.
Pour ce faire, l’administration ne peut par exemple pas décider de modifier le taux d’un
impôt, que ce soit pour le rabaisser ou pour le rehausser. On voit ainsi très clairement que
l’administration ne dispose effectivement d’aucune marge d’appréciation discrétionnaire dans le
recouvrement des recettes budgétaires. Toutefois, il convient d’admettre qu’elle retrouve une
certaine marge au niveau des recettes pour lesquelles la loi a laissé au pouvoir réglementaire le
soin de fixer le régime et les modalités d’exercice. Il en est ainsi par exemple du cas des taxes
fiscales et parafiscales. Elle retrouve aussi une marge d’appréciation en matière de recettes
d’emprunt pour lesquelles la loi de finances fixe traditionnellement un plafond annuel. Ici, si
1
Benjamin BIDIAS, Les finances publiques du Cameroun, op.cit., p. 263.

118
l’administration n’a pas le droit de dépasser le plafond fixé par le Parlement pour l’année
considérée, elle n’est pas obligée d’émettre des emprunts à concurrence de ce plafond.
En seconde analyse, comme l’ont fait observer Michel BOUVIER, Marie-Christine

ESCLASSAN et Jean-Pierre LASSALE, « il faut […] distinguer recettes et dépenses, la notion
d’autorisation n’ayant pas la même portée dans les deux cas »1. Si l’autorisation de recettes a en
effet une portée obligatoire puisqu’elle « impose [à l’administration] de mettre en recouvrement
les différents impôts, et elle ne peut s’en dispenser que si la loi lui permet »2, l’autorisation de
dépenses a, quant à elle, une portée facultative dans la mesure où elle investit seulement
l’administration d’une faculté de dépenser et non d’une obligation de dépenser. En vertu de cette
portée ambivalente des autorisations budgétaires, l’administration n’a certes d’aucun pouvoir
discrétionnaire dans le recouvrement des recettes, mais elle en a dans l’engagement des dépenses
même s’il s’agit d’un pouvoir institué par la loi elle-même. Malgré ces objections, l’on considère
en règle générale que le Gouvernement ne dispose aucun pouvoir discrétionnaire en matière de
recouvrement des recettes budgétaires. Les comptables publics sont alors obligés de procéder à
leur recouvrement sous peine d’encourir une responsabilité pénale.
2. La sanction des recettes irrégulièrement recouvrées
Sur le fondement du régime financier de l’État et des autres entités publiques, les actes
réglementaires pris dans l’exécution du budget sont des normes inférieures devant se conformer
à la loi de finances. Cette exigence de conformité des premiers actes aux seconds suppose aussi
que les agents publics chargés du recouvrement des créances publiques soient assujettis non
seulement à des obligations mais surtout soumis à un régime de sanctions. Ainsi, en cas de
recouvrement irréguliers ou de défaut de recouvrement des créances des entités publiques, les
agents chargés de ce recouvrement encourent des sanctions financières mais aussi pénales, sans
préjudice des mesures disciplinaires.
Premièrement, aux termes de l’article 29 du décret n°2020/375 du 07 juillet 2020

portant règlement général de la comptabilité publique (RGCP) : « les comptables publics sont
personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés et de
l’exercice des contrôles prévus par le présent décret ». En revanche, les comptables publics ne le
1
Michel BOUVIER, Marie-Christine ESCLASSAN et Jean-Pierre LASSALE, Finances publiques, Paris, LGDJ,
16ème édition, 2018, p. 299.
2
Ibid., p. 300.

119
sont pas pour les opérations effectuées sur ordre écrit des ordonnateurs dans les conditions
définies par ledit décret.
Sur le plan personnel, la responsabilité du comptable public est engagé en cas de

constatation de déficit de caisse ou de manquant en deniers ou en valeur ; de défaut de
recouvrement des recettes ordonnancées ; de paiement irrégulier d’une dépense en raison d’un
manquement aux obligations de contrôle prévues par le RGCP ; de paiement irrégulier d’une
indemnisation mise à la charge de l’État du fait du comptable public ; de manquement établi dans
la conservation des deniers et valeurs1.
Sur le plan pécuniaire, la responsabilité comptable s’étend à toutes les opérations du poste
qu’il dirige depuis la date de leur installation jusqu’à la date de la cessation de ses fonctions.
Cette responsabilité couvre dans la limite du contrôle qu’ils sont tenus d’exercer : les opérations
des comptables publics secondaires placés sous leur autorité et celles des régisseurs ; les
opérations des comptables publics secondaires et des correspondants centralisés dans leur
comptabilité ; les actes des comptables de fait s’ils en ont eu connaissance et ne les ont pas
signalé à leurs supérieurs hiérarchiques2. La responsabilité des comptables publics ne peut être
mise en jeu en raison de la gestion de leurs prédécesseurs que pour les opérations prises en
charge sans réserves lors de la remise de service ou qui n’auraient pas été contestées par le
comptable entrant dans un délai de six (06).
Secondairement, le recouvrement irrégulier des recettes autorisées par le budget connaît

une qualification pénale. Elle s’appelle la concussion au détriment des particuliers. C’est une
infraction réprimée par une peine de prison et par une amende. C’est du moins ce qui ressort de
l’article 142 du code pénal3 qui dispose qu’« est puni d’un emprisonnement de deux (02) à dix
(10) ans et d’une amende de deux cent mille (200 000) à deux millions (2 000 000) de francs , le
fonctionnaire, ou agent public, le notaire, le Commissaire-priseur, l’huissier ou l’agent
d’exécution et leurs préposés qui exigent des droits, taxes, redevances, impôts ou contributions
indus ou des avantages matériels, sans en payer le juste prix ». En vertu de cette disposition
pénale, l’administration est donc tenue du recouvrement des recettes strictement conforme à
1
Article 30 du RGCP de 2020.
2
Article 31 du RGCP de 2020.
3
Loi n°2016/007 du 12 juillet 2016 portant code pénal.

120
l’autorisation budgétaire donnée par l’organe délibérant (Parlement, Conseil municipal ou

régional). Il ne lui est laissé aucune place pour effectuer des choix discrétionnaires en la matière.
Fort heureusement pour elle, ce qui lui est refusé en matière de recettes, lui est accordé en
matière de dépenses.
B. La souplesse de la légalité dans les choix en matière de dépenses
Dans l’exécution du budget, les ordonnateurs et les comptables publics des entités
publiques jouissent d’un pouvoir discrétionnaire en matière de dépenses, parce que les
autorisations annuelles y relatives n’ont qu’une portée facultative. Comme l’écrit Benjamin
BIDIAS, « le Gouvernement n’a pas compétence liée en matière de dépenses […] il est
seulement juge de l’opportunité de les dépenser (les ordonnateurs ne sont pas obligés de
procéder à l’utilisation des crédits»1. Ainsi, non seulement la loi ne met pas à la charge de
l’administration une obligation d’engager les dépenses, mais elle l’autorise de pouvoir les
redéployer. Les ordonnateurs qui sont chargés de l’exécution des dépenses effectuent donc des
choix discrétionnaires, tant en ce qui concerne l’engagement des dépenses (1) qu’en ce qui
concerne le redéploiement des dépenses (2).
1. Une relative discrétion dans l’engagement des dépenses
Les ordonnateurs apprécient discrétionnairement l’opportunité de l’engagement des
dépenses qui ont pourtant été autorisées par le Parlement. En d’autres termes, comme l’a
souligné Benjamin BIDIAS, ils sont simplement investis d’« […] une faculté de dépenser »2. En
plus de pouvoir choisir de dépenser ou de ne pas dépenser, ils déterminent souverainement le
moment pour engager une dépense. Ainsi, certaines autorités financières disposent du pouvoir de
régulation budgétaire avec des conséquences juridiques mais dans les limites prévues par les
textes financiers.
En effet, le régime financier de l’État a formellement investi le Ministre chargé des
finances sur qui repose la responsabilité d’assurer la bonne exécution du budget et le respect des
soldes budgétaires, « […] d’un pouvoir de régulation budgétaire qui lui permet de programmer
le rythme de consommation des crédits en fonction de la situation de trésorerie de l’État »3. En
vertu de ce pouvoir de régulation budgétaire, « si la situation ou les perspectives de trésorerie
1
Benjamin BIDIAS, Les finances publiques du Cameroun, op.cit., pp. 262-263.
2
Ibid., p. 262. V. aussi Jean-Luc MATT, « La procédure budgétaire : le Parlement et contrainte budgétaire », in
Jean-Marie MONNIER, Finances publiques, op.cit., p. 111.
3
Article 63 (1) de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques.

121
l’exigent, il peut, en cours d’exercice : suspendre temporairement l’utilisation de certains

crédits, par instruction donnée au contrôleur financier dont copie est adressée à l’ordonnateur ;
annuler certains crédits par arrêté, dont copie est immédiatement adressée au Parlement »1. Ces
prérogatives qui l’autorisant de procéder à une suspension ou à une annulation des crédits ne sont
pas les seules à trahir le caractère discrétionnaire des choix effectués par l’administration en
toute conformité avec la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités
publiques. Dans ce registre, il convient aussi d’inscrire les annulations des crédits prévues à
l’article 40 et les reports de crédits prévus à l’article 41(3). Il en va de même pour l’ouverture des
crédits supplémentaires par décret, qu’il s’agisse d’un décret d’avance2 – lorsque le dépassement
des dépenses qu’il provoque a pour conséquence de dégrader l’équilibre budgétaire arrêté par la
loi de finances3 – ou d’un décret du Premier Ministre, pris sur rapport du Ministre chargé des
finances, après avis du ou des ministres concernés – lorsque le dépassement des dépenses qu’il
provoque n’a pas pour conséquence de dégrader l’équilibre budgétaire arrêté par la loi de
finances4.
Bien plus, au regard de tous ces mouvements de crédits rendus possibles par la loi fixant
le régime financier de l’État, il est définitivement clair que l’inscription d’une dépense dans le
budget ne traduit qu’une faculté et non une obligation de dépenser. Comme conséquences
pratiques de cette faculté de dépenser laissée aux ordonnateurs, il y a par exemple l’impossibilité
pour les tiers d’entreprendre une action contre une administration qui n’aurait pas engagé une
dépense sous le prétexte que cette dépense a pourtant été autorisée par le budget. Pour être tout à
fait complet sur ce tableau, il faut ajouter que le caractère discrétionnaire des choix de
l’administration en matière de dépenses lui donne la latitude de prioriser l’engagement de
certaines d’entre elles par rapport à d’autres. Pour éviter une grogne sociale, il peut, par exemple,
arriver qu’elle choisisse de privilégier les dépenses de personnel et de reporter les dépenses
d’investissement.
En outre, il convient à présent de souligner avec force à propos de la faculté de
dépenser dont jouissent les ordonnateurs qu’elle ne s’applique que dans la limite des dépenses
1
Article 63(2) de la même loi.
2
Sur les décrets d’avance, V. Djibrihina OUEDRAOGO, « La pratique des décrets d’avances dans les États
membres de l’UEMOA », RAFIP, n010, op.cit., pp. 8-45.
3
V. l’article 39(4) de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques.
4
V. l’article (article 39(1) de la même loi.

122
autorisées, car les crédits budgétaires sont en principe limitatifs1. Autrement dit, s’ils décident
d’engager une dépense quelconque, ils ne doivent normalement pas dépasser le montant des
crédits ouverts pour la dépense considérée. Les dépassements des crédits ne peuvent avoir lieu
que dans les hypothèses expressément prévues à l’instar de l’ouverture par décret des crédits
supplémentaires2. En règle générale, les ordonnateurs ne peuvent engager les dépenses qu’en-
deçà et non au-delà des crédits ouverts par une loi de finances ou par un décret. Sous le régime
financier de l’État fixé par l’ordonnance de 19623 qui n’est plus en vigueur aujourd’hui,
l’ordonnateur qui se permettait d’engager une dépense au-delà des crédits ouverts se rendait
d’ailleurs coupable de l’infraction de forfaiture et était passible d’une peine d’emprisonnement.
C’est du moins ce que prévoyait son article 20 qui disposait que « se rendront coupables de
forfaiture et seront punis comme tels d'une peine d'emprisonnement pouvant, aller jusqu'à cinq
années les membres du Gouvernement et tout fonctionnaire de l'État et des collectivités et
Etablissements publics, qui auront pris, en violation des dispositions de la présente ordonnance
et des règlements financiers de l'État, les mesures ayant pour effet d'engager des dépenses
dépassant les crédits ouverts ou qui ne résulteraient pas de l'application des lois ». Même si
cette disposition a disparu avec l’ordonnance de 1962 et n’a été reconduite sous aucune forme
dans les régimes financiers successeurs, c’est-à-dire celui fixé par la loi de 20074 et celui fixé par
la loi de 20185, il reste constant qu’en règle générale, les ordonnateurs n’ont pas le droit
d’engager des dépenses en dépassement des crédits ouverts. La loi leur accorde, en revanche, le
droit de redéployer les dépenses.
2. Une relative discrétion dans le redéploiement des dépenses
La loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques a prévu au
moins deux(02) hypothèses dans lesquelles l’administration peut redéployer les dépenses. Il
s’agit des virements de crédits et des transferts de crédits. Si ces redéploiements permettent de
modifier la répartition des crédits entre les programmes d’une mission dans la première
hypothèse6, elles le font d’une mission à une autre dans la seconde7. Les modifications de crédits
1
V. l’article 35 de la même loi.
2
Article 39 al. 1 et 4 de loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques.
3
Ordonnance n°6/OF/4/ du 07/02/1962 portant régime financier de la République fédérale du Cameroun modifiée
par la loi n°2002/001 du 19/04/2002.
4
Loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’État.
5
La loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques
6
V. l’article 38 (2) de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques.
7
V. l’alinéa 3 du même article et de la même loi.

123
ainsi effectuées peuvent aboutir à une diminution ou à une augmentation des dépenses d’un
programme au profit d’un autre. C’est avec raison que Michel BOUVIER a pu affirmer que les
gestionnaires de crédit sont en effet « dotés d’une grande autonomie » qui leur offre une « liberté
de choix »1. Ainsi, le législateur a aménagé des mécanismes de redéploiement des dépenses et a
fixé des limites aux choix discrétionnaires que les ordonnateurs sont à mesure d’effectuer dans ce
domaine.
Primo, la loi a encadré les opérations de redéploiements permettant d’effectuer des choix
discrétionnaires dans l’exécution des dépenses afin qu’elles ne conduisent pas à remettre
complètement en cause les autorisations annuelles données par le Parlement en la matière. Qu’il
s’agisse des virements de crédits ou des transferts des crédits, elle exige qu’ils soient « […]
immédiatement communiqués pour information au Parlement »2. Tandis que les premiers sont
effectués par arrêté du Ministre chargé des finances sur proposition du ministre concerné, les
seconds sont effectués par décret du Premier Ministre, pris sur rapport du Ministre chargé des
finances, après avis du ministre concerné3. Pour ce qui concerne exclusivement les virements des
crédits, leur montant ne saurait dépasser 2% des crédits ouverts par la loi de finances pour
chacun des programmes concernés4. Aucun plafond n’a été fixé pour les transferts de crédits, ce
qui donne une plus grande marge de manœuvre aux ordonnateurs dans ce domaine.
Secundo, il importe de relever aussi que la loi de 2018 portant régime financier de l’État
et des autres entités publiques n’a pas fait qu’encadrer les redéploiements des crédits, elle a aussi
fixé quelques limites aux choix discrétionnaires que les ordonnateurs sont à mesure d’effectuer
dans ce domaine. Ces restrictions s’appliquent particulièrement à une catégorie de dépenses
précises. Il s’agit précisément des dépenses liées aux charges de la dette, lesquelles doivent êtres
retracées dans un programme spécifique5. Pour ces dépenses qui ont un caractère évaluatif par
dérogation au principe du caractère limitatif des crédits, il est formellement permis de dépasser
les crédits ouverts par la loi de finances6. L’administration retrouve ici une marge de manœuvre
1
V. aussi Michel BOUVIER, « La LOLF : contrainte budgétaire ou moteur d’une nouvelle gouvernance
financière ? », in Jean-Marie MONNIER, Finances publiques, op.cit., p. 54.
2
V. l’alinéa 5 de la loi de 2018 portant régime financier de l’État et des autres entités publiques.
3
V. l’article 38 (2) et (3) de la même loi.
4
V. l’article 38 (2) de la même loi.
5
V. l’article 36 (1) de la même loi
6
Idem.

124
plutôt favorable à ses créanciers1. En cours d’exercice budgétaire, elle peut donc choisir
d’augmenter les crédits alloués aux charges de la dette.
En plus, ces redéploiements de crédits qui affaiblissent les autorisations annuelles
données par le Parlement ne devraient pas surprendre, puisque la loi de 2018 portant régime
financier de l’État et des autres entités publiques n’accorde qu’une valeur indicative à la
présentation des crédits budgétaires par titres. Son article 32 (2) précise en effet qu’« à
l’intérieur de chaque programme ou dotation, […] leur présentation [des crédits] par titre n’est
qu’indicative et ne s’impose ni aux ordonnateurs, ni aux comptables dans les opérations
d’exécution du budget ». Dès lors, l’administration jouit en la matière d’une véritable marge
d’appréciation discrétionnaire lui permettant de procéder à toutes sortes de manipulations de
crédits. Dans les limites fixées par la loi, elle peut par exemple choisir de diminuer ou
d’augmenter les dépenses de certains titres au profit d’autres. Le législateur financier a
néanmoins encadré ce pouvoir discrétionnaire, qui poussé à bout, pourrait complètement
dénaturer le sens des autorisations budgétaires en matière de dépenses. Il a notamment interdit la
diminution des crédits alloués aux dépenses d’investissement2. De même, il a interdit
l’abondement des dépenses de personnel avec les crédits provenant d’autres dépenses3.
Cependant, il n’a pas en revanche interdit l’abondement des autres dépenses avec des crédits
provenant des dépenses de personnel. La doctrine parle alors d’une « fongibilité asymétrique »4,
puisque « […] des crédits de personnel peuvent en revanche être utilisés pour financer d’autres
opérations »5. C’est dire que cette fongibilité asymétrique concerne davantage les dépenses de
personnel que des autres de dépenses.
Conclusion
En définitive, il ressort que les choix budgétaires sont par définition discrétionnaires et
leur nature budgétaire n’y change pas grande chose. On a ainsi pu voir à quel point il est
pratiquement impossible d’annihiler toutes les considérations d’opportunité dans leur
encadrement, tant au niveau de l’élaboration du budget qu’au niveau de l’exécution du budget.
1
V. Nicanore Uriel EBANGA, L’emprunt de l’État en droit public financier camerounais, op.cit., pp. 339-341.
2
V. l’article 32 (3) de la même loi.
3
Idem.
4
François CHOUVEL, Finances publiques, op.cit., p. 48.
5
Michel BOUVIER, « La LOLF : contrainte budgétaire ou moteur d’une nouvelle gouvernance financière ? », in
Jean-Marie MONNIER, Finances publiques, op.cit., p. 54.

125
Dans l’attitude du législateur camerounais, il y a, d’une part, cet aveu d’impuissance qui le
contraint à céder un maximum de place à l’opportunité dans l’encadrement de la prise des choix
budgétaires, et d’autre part, une démonstration de puissance qui le conduit à octroyer un
maximum de place à la légalité dans l’encadrement de la mise en œuvre des choix budgétaires.
En fin de compte, les choix budgétaires ne posent pas seulement des problèmes techniques liés à
leur rationalisation ; ils posent aussi des problèmes juridiques liés à leur encadrement. Ainsi, une
approche juridique paraît plus globale en lieu et place de la vision étriquée axée sous le prisme
technique. Les choix budgétaires doivent être canalisés par des mécanismes de contrôle lesquels
peuvent prendre une forme administrative ou juridictionnelle.

126

J. FERMOSE, U. N. EBANGA, Les Choix Budgétaires en Droit Public Financier Camerounais

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Revue Semestrielle - Vol.

1, N°02, Juin 2023 - ISSN : 2959-4790

Les choix budgétaires en droit public financier camerounais

Nicanore Uriel EBANGA

Mots-clés : Choix budgétaires – Discrétionnaire – Élaboration du budget – Exécution du budget.

Keywords: Budgetary choices – Discretionary – Preparation of the budget – Implementation of

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