La mise en œuvre d’une réforme

budgétaire orientée vers la performance

L’exemple de la France

Frank Mordacq
Ministère des finances - Paris

Le Caire, 24 novembre 2008

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois
de finances ( LOLF) en France

 Une nouvelle constitution financière pour l’Etat 

 Une initiative parlementaire

 Un accord politique trans-partisan

 Un consensus avec le gouvernement

2
Sommaire

I. Les principaux aspects de la réforme budgétaire et

comptable

II. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme

III. Les premiers résultats et les impacts de de la

réforme

3
Plusieurs réformes dans un texte solennel
 Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le
vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les
finalités de la dépense
 Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des
indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle
gestion publique
 Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la
comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des
coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer
leurs dépenses
 Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure
budgétaire: une collégialité gouvernementale et un rôle plus actif
du Parlement dans l’autorisation et le contrôle des dépenses

4
La LOLF doit répondre aux attentes ….

des élus des citoyens des fonctionnaires

 Lisibilité budgétaire accrue  Citoyens : meilleure  Plus grande liberté et

et transparence dans compréhension de responsabilité accrue
l’exécution l’utilisation des impôts des acteurs de
 Usagers : des services l’administration
 Meilleure affectation des
ressources aux politiques publics mieux adaptés aux  Des objectifs clairs
publiques besoins
 Contribuables : meilleure
utilisation des impôts

5
1. La nouvelle architecture budgétaire

Discussion et vote
au Parlement
Mission

Autorisation
Exécution Programme Programme Programme

Gestion
Action Action Action Action

6
La mission : l’expression des choix politiques

32 missions pour le budget général

 L’identification de politiques publiques cohérentes : «Une
mission comprend un ensemble de programmes concourant
à une politique publique définie»

 Elle est l'unité de vote du Parlement

 elle regroupe un ensemble de programmes,
 le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein
d'une mission.

 Elle peut être ministérielle ou interministérielle

 8 missions interministérielles,
 exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères

7
Le programme : cadre d’autorisation et de
gestion des politiques publiques

130 programmes pour le budget général

 Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit

la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou
un ensemble cohérent d'actions (600)
 Il relève d'un seul ministre
 Unité de spécialité des crédits et de définition des
objectifs et indicateurs de résultats
 Il nécessite un pilotage qui fera apparaître de
nouvelles fonctions managériales

8
 La globalisation des crédits
L’exemple de la mission «justice»
Avant : 30 chapitres
160 articles de prévision Après : 5 programmes

Titre III - Moyens des services

Personnel - rémunérations d'activité Justice judiciaire
Personnel en retraite - pensions et allocations
Personnel en activité et en retraite - charges
sociales Administration pénitentiaire
Matériel et fonctionnement des services
Subventions de fonctionnement
Dépenses diverses Protection judiciaire
Titre IV - Interventions publiques
de la jeunesse
Interventions politiques et administratives
Actions sociale - assistance et solidarité Accès au droit et à la justice
Titre V - Investissements exécutés par l'État
Équipement administratifs et divers
Conduite et pilotage de
Titre VI - Subventions d'investissement la politique de la justice
accordées par l'État et organismes rattachés
Équipement culturel et social

9
2. Un échange entre liberté et responsabilité

Plus grande
Liberté accrue
Responsabilité
des acteurs
des gestionnaires
de l’administration
de programme

 Globalisation des crédits par  S’engager sur des objectifs et

programme rendre compte des résultats
 Fongibilité des crédits par  Rendre compte de l’utilisation
nature, mais avec un plafond de des crédits par nature et par
masse salariale finalité de la dépense
 Liberté de redéploiement des  Plus d’information dans
effectifs dans un plafond l’exécution du budget en
d’emplois exprimé en équivalent engagements et en paiements
temps plein

10
La fongibilité au sein du programme

FONGIBILITÉ

11
3. Un budget orienté vers les résultats : la
recherche de la PERFORMANCE

Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués (≠

budgétisation par objectif)
Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense
 S’engager sur les résultats : le projet annuel de performance
(LFI)
 Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance
(LR)
 Même présentation, même structure que le projet annuel de
performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation
 Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant
l’examen du PLF n+1

12
Le sens de la performance
 Un guide méthodologique partagé entre le
Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP
 Une sélection d’objectifs et d’indicateurs de résultats
représentative des priorités du programme
 Une stratégie pour expliquer la cohérence
 Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen,
de l’usager et du contribuable : un choix politique
 Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs
retenus
 Des objectifs et indicateurs :
 Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans
les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP
 Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un
sens à l’activité de chaque agent
13
Les dimensions de la performance

 Trois dimensions de la performance :

 efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus
des politiques publiques
 qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité exigée
 efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : l’optimisation des
moyens

 Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant

des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus)

 Des objectifs de performance et non d’activité ou de moyens

 Des objectifs imputables aux responsables

 Un contrôle permanent exercé par un organisme public indépendant: le

comité interministériel d’audit des programmes

 500 objectifs – 1.000 indicateurs en 2009

14
4. La nouvelle comptabilité
Les outils de mesure de la situation financière
de l’Etat
 La comptabilité élevée au niveau d’une loi organique
 A coté de la comptabilité budgétaire en caisse,
introduction de la comptabilité d’exercice, en droits
constatés pour assurer la transparence de la
situation financière de l’Etat (bilan + hors-bilan)
 Des comptes réguliers, sincères et donnant une
image fidèle de son patrimoine et de sa situation
financière
 Certification annuelle par la Cour des Comptes: les
comptes 2006 et 2007 certifiés par la Cour des Comptes avec
13 puis 12 réserves (dont 2 générales sur les systèmes
d’information et le contrôle interne)
15
5. L’accroissement du rôle du Parlement

 Un budget plus lisible

 La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission)
 La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère
 Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes
– RAP)

 Un débat potentiellement plus riche

 L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre
programmes d’une même mission

 En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les

commissions des finances (actes réglementaires)

 Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la

Cour des Comptes)

 L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les

comptes et les rapports annuels de performance
16
Un débat budgétaire enrichi et modernisé

Jusqu'en 2005 Depuis le budget 2006

Mesures nouvelles
par ministère :
Services
97 votes en 2003
votés : 1 seul 47 missions,
vote 47 votes

94% des crédits sont reconduits 100% des crédits sont discutés
quasi-automatiquement d'une année au Parlement par missions.
sur l'autre (services votés), sans remise
en cause.
L'essentiel des débats porte sur
seulement 6% du budget général.

17
Sommaire

I. Les principaux aspects de la réforme budgétaire et

comptable

II. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme

III. Les premiers résultats et les impacts de de la

réforme

18
 1. Un processus long
Les principales étapes de la réforme budgétaire :
2001-2007

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Nouvelle agence de gestion

des systèmes d’information

LOLF Création de la 1er projet de loi de Rapport 1ers rapports

Vote par le Direction de la finances en mode Lambert/Migaud sur annuels de
Parlement réforme budgétaire LOLF la mise en œuvre de performance
la LOLF
Objectifs de Certification des
performance / 2006 : 1ère loi de comptes par la
indicateurs de finances en mode Cour des Comptes
programme LOLF & débat
parlementaire

1ère étape : 2ème étape : 3ème étape :

Construire les fondations La préfiguration La mise en œuvre

19
2. Le pilotage de la réforme
 Un pilotage assuré par le ministère des finances

 La création d’un structure dédiée: la direction de la

réforme budgétaire, direction de projet créée pour une
durée limitée: 50 cadres de haut niveau aidé par des
consultants pour :
 définir les nouvelles règles budgétaires et comptables (en associant
les directions du budget et de la comptabilité publique)
 assurer le pilotage interministériel de la réforme (comité des
directeurs financiers des ministères, forum des responsables de
programme, animation de comités locaux de la réforme…)

 Une feuille de route, un calendrier, des jalons

 Une consultation permanente des commissions de finances

du Parlement

20
3. Le recours à des expérimentations pour
s’approprier la réforme

2004
 Lancement d’une phase
expérimentale avec 150 services
concernés. Nombre de services
ayant basculé en mode
LOLF
2005
 500 services concernés
 65 programmes concernant la
gestion budgétaire, la
performance, la masse salariale,
les mouvements de crédits …

2006
 Basculement intégral des 2.500
services.

21
 4. Des outils de communication

Les publications Résultats des expérimentations

● La lettre de la réforme ● Les guides pratiques

● Le rapport 2004 des expérimentations
budgétaire de la LOLF
● Un film des expérimentations en DVD et VHS

Sites internet de la réforme

http://www.minefi.gouv.fr/lolf/
https://www.extralolf.minefi.gouv.fr (rb-lolf)

10.000 fonctionnaires ont participé aux réunions

régionales (information, retour d’expérience)
22
22
 5. Des outils pédagogiques

tiqu es
pra
Guid es a t eu rs
f orm
o u r les
es p
Gu i d

● Un guide méthodologique ● Un guide ● Un guide de formation ● La brochure pour les

sur la démarche de méthodologique pour les formateurs
performance sur la démarche « ambassadeurs »
de performance
● Un guide pratique pour le ● Publications majeures (préalables pour
pilotage de la masse Accord LOLF, NDL et India)
salariale
● Mouvements de crédits et délégation de
● Un guide pour les s p ar
t ki t gestion
dépenses de personnel
Se p i ne
a ● Budgets opérationnels de programme (BOP)
● Un mémento sur les dom ● Comptabilité
mouvements de crédits en
régime LOLF et la ● Opérateurs
délégation de gestion ● Performance
● Un manuel 2006 pour la ● Dépenses de personnel et masse salariale
●L’école de la LOLF
gestion budgétaire
●E-learning
● Glossaire de la réforme budgétaire 23
23
6. La mise en place de nouveaux systèmes
d’informations
 Un système provisoire dès 2006 et peu satisfaisant

 Un nouveau progiciel de gestion intégré (ERP) en

construction couvrant :
 L’ensemble des administrations centrales et déconcentrées
 L’ensemble des applications de dépenses, de recettes et toutes les
comptabilités
 Des infocentres de données permettant des restitutions

 Un levier de modernisation et d’amélioration de la

productivité, précédé d’une «réingénierie des processus
financiers» (23.000 licences au lieu de 45.000)

 Un déploiement progressif prévu entre 2009 et 2011

 Un accompagnement indispensable dans le déploiement

24
Les enseignements de la mise en œuvre

 Une implication au plus haut niveau (soutien politique) et

une large mobilisation des équipes, des personnels et de
leurs représentants
 L’intégration des responsables de programme dans le
dispositif de gestion de projet
 La formation des managers publics à la culture de
responsabilité

 Une formation indispensable dans les ministères pour tous

les agents quelque soit leur niveau (formation de
formateurs)
 La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier

25
Sommaire

I. Les principaux aspects de la réforme budgétaire et

comptable

II. Le pilotage et la mise en œuvre de la réforme

III. Les premiers résultats et les impacts de de la

réforme

26
1. Un nouveau système de responsabilité
 Le pilotage par le responsable de programme
 Après arbitrage mené par le directeur des affaires financières,
 il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la
gestion interne,
 il s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet
annuel de performance,
 il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel
de performance.

 Des responsables de programme qui peuvent piloter plusieurs

directions

 Une responsabilité «managériale», une rémunération au mérite

27
2. Une déconcentration de la gestion
budgétaire
Les programmes nationaux se déclinent en budget opérationnel
de programme (BOP) (sur un périmètre ou un territoire)

 Un plan d’action avec des objectifs et indicateurs

de performance adaptés aux enjeux opérationnels des services
déconcentrés

 Un budget prévisionnel, détaillé par finalité et nature de dépenses

 Un schéma d’organisation financière

 En gestion : le responsable de budget opérationnel de

programme
 Il dispose d’un budget opérationnel de programme.
 Il s’engage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au
responsable de programme.

28
3. L’allégement des contrôles du ministère des
finances
 Un contrôle budgétaire de soutenabilité (décret du 27/01/05)
 Abandon du contrôle de régularité confié aux gestionnaires
 Un visa amont sur la programmation budgétaire initiale
 En cours de gestion : une modularité des contrôles avec un
contrôle a priori en fonction des enjeux et des risques
 Des comptes-rendus de gestion trimestriels par les
gestionnaires

 Un contrôle comptable du paiement de la dépense allégé :

hiérarchisé ou partenarial

 Mais un contrôle interne comptable renforcé pour garantir la

«qualité comptable»

29
Le développement des contrôles exercés par les
ministères gestionnaires
 Le développement du contrôle de gestion : «améliorer
le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou
bien avec les résultats obtenus»
 Un contrôle de gestion ministériel et par programme, et
au niveau local

 Le renforcement du contrôle interne :

 Conséquence de la réorganisation des ministères et de
l’allégement des contrôles financiers
 Mise en place d’un contrôle interne comptable

 Le développement de l’audit interne :

 Activité externe menée par des équipes dédiées
(inspections)
30
Des premiers résultats encourageants
 La France a respecté les dates limites fixées
 1ère loi de finances voté en mode LOLF en 2006
 Les 1ers comptes 2006 certifiés par la Cour des Comptes

 La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité,

encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs

 En déléguant les responsabilités, le nouveau système

encourage l’amélioration de la qualité du service public et une
meilleure utilisation des ressources publiques.

 Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les

financiers et les ressources humaines.

 Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une

déclinaison de la performance à améliorer
31
Malgré des débuts difficiles
 Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux
outils, nouveau calendrier…
 Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles
redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations
centrales …
 Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus
d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.).
 Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains
outils, notamment les systèmes intégrés de gestion. Un débat
non tranché sur le partage des gains de productivité ( peu de
contrats pluriannuels)
 Le problème de l’application de la réforme en période de
déficit budgétaire

32
Les défis de plus long terme
 Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement
 Un défi administratif :
 La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100)
et les compétences des administrations centrales (200 directions)
 Les relations entre les administrations centrales et les services
déconcentrés
 Les relations entre les acteurs : ministère des finances/ ministères
gestionnaires ; responsables de programmes opérationnels
/directions support
 Incitations pour réaliser les résultats et améliorer la gestion des
ressources humaines (carrière, salaires, bonifications, etc.).

 Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens

et de régularité à une culture de résultats
 Un défi technique : améliorer les systèmes
d'information pour la qualité et la fiabilité des données.
33
Les suites de la réforme budgétaire

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Elections générales : Décisions de la Révision Nouveau système Trajectoire de

nouveau Président et Générale des Politiques d’informations redressement
nouveau gouvernement Publiques financières central des finances
incluses dans le cadre & régional publiques
Annonce de la Révision d’un budget pluriannuel ~30.000
Générale des Politiques 2009-2011 utilisateurs Maitrise de la
Publiques dette publique

Certification des
comptes par la Cour
des Comptes

34
La Révision Générale des Politiques Publiques

 Le lancement de la révision générale des politiques publiques

(RGPP) par le Président de la République Nicolas SARKOZY
 L’objectif de la RGPP : assurer le meilleur service public
possible au moindre coût: réexamen des missions, économies
budgétaires et réduction des effectifs
 Un exercice ambitieux (2007-2008) :
 Un pilotage politique au plus haut niveau : un comité de suivi
composé de grands décideurs publics, un arbitrage par le Président
de la République (conseil de la modernisation des politiques
publiques);
 Une démarche exhaustive : tous les champs de l’action publique,
tous les ministères et les grands opérateurs de l’État ;
 Des audits portant sur la légitimité et les objectifs de l’action de l’État,
avant de proposer des réformes.

35
 Quels sont les besoins et les
1 Que faisons-nous ? 2
attentes collectives ?

• Cette politique sert-elle toujours l’intérêt public ?

• Quels sont les objectifs de la politique publique ? • Les services répondent-ils aux besoins ? Quelles sont les
• Quels services assure-t-elle ? Que garantit-elle ? nouvelles attentes ? Quelle nouvelle offre de services
A quoi contribue-t-elle ? à quoi remédie-t-elle ? proposer ?
• Qui sont les bénéficiaires visés et leurs • Comment les bénéficiaires ont-ils évolué ? Qui sont les
caractéristiques ? bénéficiaires effectifs ?
3
• Cette politique présente t-elle des effets pervers ou des
effets d’aubaine ?
Faut-il continuer à la faire
de la sorte ?

• Faut-il maintenir cette politique ?

• Faut-il revoir les objectifs ?
• Quels services doit-elle rendre ?
• Comment adapter les outils de la politique publique ? Faut-
il faire évoluer le champ des bénéficiaires ?

Comment faire mieux et

4 Qui doit faire ? 6 Qui doit payer ?
5 moins cher ?

• La politique peut-elle être assurée plus
efficacement par d’autres acteurs ou sous
d’autres formes ?
• Est-ce à l’Etat de conduire cette politique ?
A quel niveau ?
• Avec quelles coopérations et articulations
avec d’autres acteurs publics ou privés ?
• Le financement de cette politique par l’Etat • Quelles évolutions permettent d’optimiser les
est-il justifié ? moyens de cette politique tout en assurant le
• Qui doit payer ? respect de ses objectifs et l’amélioration du
• Quels cofinancements sont envisageables ? cadre de travail des agents ?
• Comment simplifier les structures et les
procédures ?

Quel scénario de
transformation ?
7

• Quels scénarios d’évolution pour obtenir une politique

publique plus efficace et moins coûteuse ?
• Comment garantir une mise en œuvre efficace ?
36
Les résultats de la RGPP
 350 mesures de réforme annoncées en juin 2008
 Des économies
 Une économie de 7,7 Mds€ sur 4 ans, soit environ 5 % d’économies
sur le périmètre étudié
 La réduction des effectifs : 50 % de non remplacement des départs à
la retraite : 30.600 suppressions en budget 2009

 La modernisation des ministères

 Fusion de plusieurs ministères
 Réduction de 50 directions d’administration centrale (sur 200) (Finances:
une direction générale des finances publiques)

 La réforme de l’Etat territorial

 Resserrement des implantations territoriales : défense – justice –
santé
 La région : la programmation des politiques publiques :
8 directions au lieu de 30
 Le département : l’exécution des politiques publiques : resserrement
autour du Préfet
37
Les premiers résultats de la RGPP
 La gouvernance des finances publiques
 Un budget pluriannuel pour l’Etat (2009-2011) avec une loi de
programmation des finances publiques
 Des règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales

 La rationalisation des fonctions support

 Accompagnement des restructurations (primes de mobilité et
indemnités de départ volontaire)
 Mise en place d’un opérateur national de paye
 Centralisation de la politique immobilière
 Réduction de «l’impôt papier» (allégement des charges
pesant sur les entreprises)
 Développement de l’administration électronique (e-gov)
 Réforme de l’organisation des achats (une agence nationale
des achats mutualisés)

38
La RGGP prolonge les effets de la LOLF

LOLF RGPP
 Les programmes, cadre des  Fusion des directions
politiques d’administration
 Déconcentration de la gestion  Pilotage au niveau régional

 Liberté de redéploiement des  Vers une refonte statutaire ?

effectifs
 Mesure de la performance  Rémunération au mérite des
cadres
 Atteinte des résultats  Mutualisation des fonctions
support
 Modification du rôle des acteurs  Réingénierie des processus
préalables au système
d’information
39
Vers une modernisation du statut de la fonction
publique ?
Livre blanc de 40 propositions pour modernisation la
fonction publique en 2008 pour une loi en 2009, dont:

 Réorganiser le statut de corps en créant 7 grandes

filières métiers : administration générale / finances /
sociale / éducation recherche / culturelle / technique /
sécurité (hors militaires et magistrats)

 Redéfinir la place du contrat : des contrats de droit public

pour des emploi de souveraineté et des contrats de droit
privé pour les autres autres emplois

 Fixer une part de rémunération au mérite: une

composante liée au grade (ancienneté) + une composante
liée à l’emploi (part fixe et part variable liée aux résultats)

40