GENERALITES SUR LE BUDGET-PROGRAMME

Dr. Zoumana DIARRA

Enseignant-chercheur
Faculté des Sciences Administratives et
Politiques (FSAP)
 PROPOS INTRODUCTIFS
❑En raison de la croissance continue des besoins et donc des
dépenses, il est apparu de plus en plus difficile d’accorder des
moyens aux services uniquement parce qu’ils en avaient
auparavant. Dans le but de maîtriser la croissance des dépenses
et donc les déficits, il a semblé souhaitable de fixer des objectifs
à atteindre à moyen ou long terme, de les hiérarchiser afin de
déterminer ceux qui sont prioritaires et ceux qui sont
secondaires, d’optimiser la combinaison des différents moyens à
mettre en œuvre pour être le plus performant possible et de
mesurer le niveau des résultats obtenus.
 PROPOS INTRODUCTIFS (suite)
Or, cette démarche ne pouvait valablement s’appuyer sur
les concepts traditionnels utilisés par les personnes
publiques. Il fallait leur trouver comme source d’inspiration
les idées en vigueur dans les entreprises privées, telles
que la rentabilité, l’utilité, le coût, l’efficacité,
l’efficience, connues sous le nom générique de techniques
managériales.
 PROPOS INTRODUCTIFS (suite)
❑Dans cette dynamique, l’année 2018 a été un tournant décisif dans la gestion des
finances publiques au Mali, car, elle marque, en tout cas au niveau de l’Etat, le
basculement du budget de moyens au budget en mode programmes basé sur la
logique de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR).

❑Deux enjeux majeurs accompagnent cette mutation: la performance de

l’utilisation des ressources et le souci de se conformer aux exigences
communautaires.

❑S’il est vrai que l’exigence d’un esprit de rentabilité, de performance se situe
dans une mouvance libérale et dans un environnement de mondialisation à
caractère offensif, elle a, pour avantage, de renouer des liens qui s’étaient
quelque peu distendus entre les administrés et les pouvoirs publics.
 PLAN
I. Objectifs du chapitre
II. Eléments de définition: BP, Politiques publiques,
Programmes,
III. Rappel historique du BP au Mali
IV. Démarche d’introduction du BP au Mali
V. Les principes fondamentaux du BP
VI.Quelques innovations majeures
VII.Les principaux enjeux
VIII. Les grands défis
 I. Objectifs du module
1. Expliquer les concepts de l’approche budget programme
2. Expliquer les différentes innovations introduites avec
l’approche budget programme
3. Décrire les modalités pratiques pour la structuration en
mode programme, et la gestion des programmes ;
4. Identifier les responsabilités et rôles des différents
acteurs chargés de la gestion des programmes et leur
exécution et contrôle;
 II. Eléments de définition
1. Le budget programme fait partie des modèles de
budgétisation axés sur la performance et est structuré autour
du concept de programme
▪ La budgétisation axée sur la performance est un système
budgétaire qui vise à améliorer l’efficacité et l’efficience des
dépenses publiques en liant le financement du secteur public
aux résultats qu’ils fournissent
 II. Eléments de définition (suite)
2. Le budget-programme
Un outil de gestion des finances publiques consistant à élaborer, présenter et
exécuter les lois de finances sur la base des politiques publiques déclinées en
programmes.
Qu’est-ce qu’une politique publique?
On peut s’entendre sur une définition conventionnelle : « Une politique publique
se présente sous la forme d’un programme d’action propre à une ou plusieurs
autorités publiques ou gouvernementales» (Claude THOENIG). Selon Thoenig
et Yves Meny « une politique publique se présente sous la forme d’un
programme d’action gouvernementale dans un secteur de la société ou un
espace géographique ».
« le faire de l’Etat », pour reprendre l’expression de Jean Leca; les politiques
publiques, c’est « l’Etat en action »= Bruno Jobert et de Pierre Muller.
II. Eléments de définition (suite)
•Une politique publique est un ensemble
d'actions conduites par les institutions et les
administrations publiques, ou par le biais de
financements publics, afin de faire évoluer une
situation donnée
• La politique publique poursuit ainsi un but
précis, ou objectif, qui constitue sa véritable
justification ».
Source: Guide didactique UEMOA, p 13/191
 II. Eléments de définition (suite)
• La politique publique comme point de départ pour formuler
le programme.
▪ La politique publique correspond à une partie des missions permanentes assignées à un ministère (un seul), ou à une organisation,
▪ A chaque programme, un objectif de politique publique défini dans les documents stratégiques
▪ Ex1: Mission: Assurer la justice
▪ Politique publique 1: Rendre la justice
▪ Politique publique 2: Assurer l’exécution des peines
▪ Ex: 2 Mission Développement agricole
▪ Politique Pub 1: Développement des filières de production
▪ Politique Pub 2: Développement de l’irrigation et de
l’aménagement de l’espace agricole
▪ Politique Pub 3: La protection du patrimoine animal et végétal et la
sécurité sanitaire des produits alimentaires
▪ Politique Pub 4: Développement de l’espace rural et des zones de
montagne
 II. Eléments de définition (suite)
2. Programme
• Dans le langage courant, le terme « programme » désigne le
document fournissant l’indication des détails d’un spectacle, des
objectifs d’une activité ou des matières sur lesquelles porte un
examen.
• Dans le langage administratif et budgétaire, le mot
« programme » désigne un processus d’action qui comporte
un ensemble cohérent d’activités ayant pour finalité de
transformer des moyens en cibles puis en résultats.
• Selon l’article 11 de la LF 2013 le programme est un
regroupement de « crédits destinés à mettre en œuvre une
action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif
d’une politique publique clairement définie dans une
perspective de moyen terme ».
 II. Eléments de définition (suite)
2. Programme
A ces programmes sont associés des objectifs précis,
arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général et des
résultats attendus.
Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs
de performance, font l’objet d’évaluations régulières
et donnent lieu à un rapport de performance élaboré
en fin de gestion par les ministères et institutions
constitutionnelles concernés
L’imbrication Programmes-actions-objectifs-résultats

MISSION PROGRAMME ACTIONS OBJECTIFS Indicateurs

qui attestent de
l’efficacité et
de l’efficience
de la dépense
RESULTATS
 Exemple concret: politique publique de santé et services sociaux de base
• Programme 1 : Plan National de Santé
• Objectif 1: Renforcer le cadre institutionnel
• Indicateur 1.1. Nombre de textes adoptés.
• Indicateur 1.2. Infrastructures nouvellement créées.
• Objectif 2: Réviser le plan national de santé
• Indicateur 2.1. Nombre de recommandations formulées.
• Indicateur 2.2. Niveau de mise en œuvre des recommandations du plan révisé.
• Programme 2 : Soutien à la politique de santé et des affaires sociales.
• Objectif 1: Assurer la formation des ressources humaines
• Indicateur 1.1. Nombre de personnels admis en stage
• Indicateur 1.2. Nombre de personnels formés par spécialité
• Programme 3 : Politique curative.
• Objectif 1 : Généraliser l’accès gratuit aux soins de santé pour les femmes enceintes
• Indicateur 1.1. Nombre de prises en charge
• Indicateur 1.2. Volume des médicaments distribués
• Indicateur 1.3. Nombre de consultations gratuites
• Indicateur 1.5. Nombre de plateaux techniques disponibles par unité de soins
• Indicateur 1.6. Nombre de personnels disponibles par spécialité et par établissement
• Objectif 2 : Augmenter et améliorer l’offre de soins dans les unités sanitaires
• Indicateur 2.1. Nombre de lits disponibles dans les établissements de santé
• Indicateur 2.2. Ratio population/lit (du point de vue de l’usager et du citoyen).
• Indicateur 2.3. Nombre de médecins spécialisés par établissement de santé
 Ministère/Institution
constitutionnelle

Mission 1 Mission 2

Programme 1.1 Programme 1.2 Programme 2.1 Politique publique

Objectif stratégique Objectif stratégique Objectif stratégique Liée à des
Indicateurs d’impact Indicateurs d’impact Indicateurs d’impact comptes
budgétaires

Action 1.1 Action 1.2 Action 2.1

Objectifs opérationnels Objectifs opérationnels Objectifs opérationnels
Indicateurs d’effet Indicateurs d’effet Indicateurs d’effet

Activités Activités Activités

Activité 1.1.1 Activité 1.2.1 Activité 2.1.1
Activité 1.1.2 Activité 1.2.2 Activité 2.1.2
Activité 1.1… Activité 1.2… Activité 2.1…
 III. Rappel historique du BP au Mali
• Le Mali: un précurseur parmi les pays membres de l’UEMOA en matière de mise
en œuvre du BP
A l’initiative de l’Assemblée nationale (AN), le Mali s’est lancé en 1994 dans un
processus de budgétisation axée sur les résultats. Il est devenu en 1998 le premier
pays francophone à présenter la totalité du budget de l’État sous forme de
programmes.
• les documents-piliers:
- au niveau macro: CSLP, CSCRP, CREDD, PAGAM I&II, CDMT, secteurs Education et
Santé (depuis 2000)
- au niveau sectoriel: PRODEC, PRODESS
- Au niveau des CT: la mise en œuvre des PDESC
 III. Rappel historique du BP au Mali (suite)
De façon chronologique:
1994: à l’initiative du Parlement, le Mali s’est lancé dans un processus de
budgétisation orientée vers les résultats;
Depuis 1998: familiarisation de nombreux responsables techniques du MEF et
d’autres ministères sectoriels avec le concept de BP, les indicateurs de
performance, etc.
2002-2004: production du PB en deux tomes: Prévisions et réalisations;
Depuis 2005: le BP accompagne la LF à titre d’information;
2012-2014: la crise a un peu ralenti cette dynamique
Janvier 2018: basculement dans le budget en mode programmes.
 IV. Démarche d’introduction du BP au Mali
• Lors de l’introduction du BP, on s’interrogeait sur le
périmètre des programmes: fallait-il aller avec tous les
départements ministériels ou choisir quelques
ministères à titre expérimental?
• Approche « big bang » préférée à l’approche « projet-
pilote ».
• Alignement des programmes sur les organigrammes
administratifs existants
 V. Les principes fondamentaux du BP
• Une présentation du Budget par Ministères/ Institutions- Programmes-Actions
sur la base de politiques publiques auxquelles sont associés des objectifs et des
indicateurs.
• La « justification au premier franc » (JPF): Des demandes de moyens (crédits et
effectifs) argumentées et justifiées au moyen de déterminants physiques et
financiers (quantité, coût unitaire, etc.)
• Une souplesse de gestion (crédits globalisés, fongibilité) accordée aux
gestionnaires pour la mise en œuvre de leurs objectifs, en contrepartie de
laquelle ils doivent rendre compte et rendre des comptes aux Ministres; ils
peuvent être auditionnés par l’Assemblée Nationale.
• Un pilotage tout au long de l’année, du suivi des objectifs et des indicateurs
(plans d’action, tableaux de bord de performance et budgétaire)
 VI. QUELQUES INNOVATIONS MAJEURES
❖Le Budget devient pluriannuel

❖ La revalorisation de l’Assemblée nationale tant au niveau de

la prévision qu’à celui de l’exécution

❖ La désignation des responsables de programme qui gèrent le

crédit et qui en voient l’opportunité

❖ Un pouvoir étendu de modification de crédits, à travers

notamment la fongibilité
 VI. Quelques innovations majeures
1. Le Budget devient pluriannuel
L’une des innovations majeures de la réforme budgétaire actuelle est l’introduction de la
pluri-annualité à travers:
1°l’institution de la procédure des autorisations d’engagement (qui constituent la limite
supérieure des dépenses pouvant être engagées) et des crédits de paiement (qui
constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées
pendant l’année pour la couverture des engagements contractés);
2° l’élaboration de nouveaux documents accompagnant la LF (art 45 LOLF) : le Document
de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP) et le Document de
Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) .
L’intérêt de la pluri-annualité vise à assurer le lien entre les politiques sectorielles
élaborées sur le moyen terme et la loi de finances élaborée sur une base annuelle. La
pluri annualité budgétaire permet ainsi à la programmation des crédits budgétaires
d’être plus en phase avec les stratégies pluriannuelles et d’améliorer leur prise en
compte dans la loi de finances et leur mise en œuvre effective à travers les Projets
annuels de Performance (PAP).
C’est l’ensemble du budget qui est programmé sur au moins trois ans, l’investissement, le
personnel, les charges, etc., alors que dans l’ancien système la pluriannualité ne
concernait que l’investissement.
 VI. Quelques innovations majeures (suite)
2. La revalorisation de l’Assemblée nationale tant au niveau de la prévision qu’à
celui de l’exécution
►Dans le premier cas, l’instauration d’un débat d’orientation budgétaire donne la

possibilité à l’Assemblée nationale d’influer sur les choix et les orientations du

Gouvernement avant le vote de la loi de finance initiale sur la base du DPPEB.

► Au niveau de l’exécution, les parlementaires disposent d’un accès renforcé à
l’information, par exemple par le biais de l’exécution trimestrielle du budget.
► D’autre part, l’Assemblée nationale n’autorise plus seulement, mais oblige
désormais le Gouvernement à réussir c’est-à-dire à atteindre les objectifs assortis
d’indicateurs, car, ce dernier est tenu de produire des Rapports Annuels de
Performance « RAP » dans le cadre de la loi de règlement.
 VI. Quelques innovations majeures (suite)
3. La désignation des responsables de programme qui gèrent le crédit et qui en voient
l’opportunité
On demande à un fonctionnaire de prendre la responsabilité de la gestion du budget. Il est le
responsable personnel du résultat. En d’autres termes, on assiste à un transfert de responsabilité
du ministre au fonctionnaire (du politique à l’administratif), en ce sens, en vertu de l’article 12 de
la Loi de finances, « Les responsables de programme sont désignés par le Ministre dont ils
relèvent », et peuvent même être auditionnés par l’Assemblée nationale aux termes de l’article
73 de la même loi.
Il s’agit d’un des principes phares de la NGP à savoir: séparer la prise de décision stratégique,
qui relève du pouvoir politique, et de la gestion opérationnelle qui relève de la responsabilité
de l’administration (pouvoir administratif).
• La fonction d’administrateur de crédits disparait pour laisser place aux acteurs suivants :
• les Responsables de Programmes (RPROG) ;
• les Responsables des Budgets Opérationnels de Programmes (RBOP) ;
• les Responsables des Unités Opérationnelles de Programmes (RUOP) ;
 VI. Quelques innovations majeures (suite)
4. Un pouvoir étendu de modification de crédits, à travers notamment la fongibilité

Définition: La fongibilité est la liberté offerte à chaque gestionnaire de modifier la répartition de ses crédits - dans un cadre
cependant prédéfini - afin de mettre en œuvre son programme de manière performante.

● Le responsable de programme peut utiliser librement ses crédits au sein de l’enveloppe globale fixée par le Parlement, sous
réserve de ne pas dépasser le montant prévu par le Parlement pour les dépenses de personnel et le plafond ministériel des
autorisations d’emplois.
• En d’autres termes, le budget-programmes ouvre de nouvelles perspectives aux gestionnaires avec la souplesse de gestion qui
leur sera accordée à travers la globalisation et la fongibilité des crédits à l’intérieur d’un programme.
• A ce titre, le responsable de programme est doté d’une enveloppe globale de crédits et dispose d’une large autonomie dans
ses choix de gestion.
Question: La fongibilité affecte-t-elle le vote parlementaire?
Le vote s’effectue sur un programme, et la répartition interne par nature de dépenses n’est qu’indicative. La fongibilité au sein
d’un programme n’apporte donc pas de modification au vote parlementaire.
 LA FONGIBILITE ASYMETRIQUE DES CREDITS

Crédits de personnel

Crédits de Crédits
Crédits d’investissement
biens et services de transferts

25
 VII. Les principaux enjeux

1. La réforme budgétaire: une condition nécessaire à la

réforme de l’Etat au Mali

2. La transposition de certains outils de gestion du

secteur commercial et industriel au secteur public

3. L’exigence d’un esprit de rentabilité

 VIII. Quelques défis majeurs
✓ Défis en matière de conception et de direction du BP:
Des objectifs de politiques et de programmes incertains, des mesures de performance qui n’apportent pas de
données sur l’efficience ou la rentabilité des extrants et des données de performance qui ne sont pas pertinentes
pour la prise de décision budgétaire.
✓ Défis en matière de capacité de mise en œuvre du BP
- le manque de formation de l’ensemble des fonctionnaires et le manque de ressources telles que le temps, les
effectifs et les fonds.
- Le manque d’effectifs compétents en technologies de l’information et professions spécialisées telles que les
statistiques représentait un frein à la réussite du système de BP.
✓ Défis organisationnels
L’instabilité institutionnelle des départements ministériels, qui est due à la fusion ou à la séparation fréquente des
ministères, peut rendre difficile la mise en place d’une certaine stabilité dans la gestion des programmes
budgétaires dans la mesure où les structures des programmes budgétaires peuvent être modifiées suite à des
arrangements organisationnels internes.

✓ Gérer les résistances aux changements provenant de certains hauts fonctionnaires.

 VIII. Quelques défis majeurs (suite)
✓Défis consistant à influer une culture de la performance et de la
responsabilisation des RP
Favoriser une culture de la performance est perçu comme un défi important, voire
très important, pour le Mali.
✓Implication efficace du Parlement et des acteurs de la société civile
►Le parlement et la société civile doivent jouer un rôle efficace dans la gestion
budgétaire et dans les réformes en matière de BP. Il ne s’agit pas d’un simple défi
de planification : la nature, la structure et les dynamiques de la société civile ainsi
que sa relation avec les partis politiques, le parlement et le secteur public sont
complexes.
►Les pressions exercées par la société civile visant l’amélioration de la gestion et
de la responsabilisation vis-à-vis des budgets nationaux et locaux sont en hausse.
 IX. CONCLUSION

❑Le Budget-programme représente la clef de voûte de la

réforme de l’Etat dès lors qu’il conduit les décideurs
publics, politiques ou gestionnaires, à cesser de
raisonner strictement en termes de moyens.
❑La réforme budgétaire induit une réforme de l’Etat qui
ne réussira que s’il y a changement de comportements et
renoncement à certaines habitudes. Elle est, en cela, une
véritable révolution culturelle : en développant une
culture de résultats, elle ouvre la porte à l’innovation ;
elle peut aussi être un facteur d’une plus grande maîtrise
des dépenses et d’un meilleur équilibre des finances
publiques.
Les hommes n’acceptent
le changement que dans
la nécessité et ils ne
voient la nécessité que
dans la crise » Jean
Monnet (1888-1971).