Comment passer de la gestion des

finances publiques axée sur les

moyens à la gestion budgétaire axée
sur la performance? : cas de
Madagascar

Dr RAZAFINDRAVONONA Jean
AfCoP, Nairobi du 23 au 25 Mai 2011
 Contexte
La mondialisation, l’évolution démographique, la
place de la nouvelle technologie de l’information…
L’uniformisation des conditionnalités des aides au
développement
La démocratisation qui a le souci de la qualité des
services publics
…Ère de la nouvelle gestion publique
Passage progressif de la gestion des finances
publiques axée sur les moyens à la gestion
budgétaire axée sur la performance à partir de 2005
Situation avant 2005: Budget des moyens
1. Allocation budgétaire globale
2. Priorité à la programmation des inputs
3. Indicateur de performance: taux de consommation
de crédit et pas des indicateurs sectoriels
4. Acteur budgétaire unique, limité et exprimant les
besoins
5. Inconvénient: manque visibilité sur les objectifs de
l’exécution budgétaire
6. Le budget a presque une structure purement
comptable
7. Une volonté politique de changement avec la
conditionnalité des bailleurs (DSRP et IPPTE)
 Processus à partir 2005: Budget-Programme
L’adoption de la Loi Organique relative aux Lois de
Finances (LOLF) en 2004 et application à partir 2005
Primauté de la performance dans le pilotage de la
politique publique
Application de l’esprit de budget de programme et d’un
Cadre des Dépenses à Moyen terme (CDMT)
Mise en place d’un Système Intégré de la Gestion des
Finances Publiques
Mise en place d’un système et d’outils de suivi
évaluation pour la conduite des réformes
Formation aux acteurs de la chaîne de la dépense
 Volonté politique
Les grands principes de la LOLF 2004:
• Gestion basée sur la performance (obligation de
résultats)
• Diversification et responsabilisation des acteurs
(Coordonnateur des Programmes (CdP), Responsables
des Programmes (RdP), Ordonnateurs, Gestionnaires
d’Activité, Personne Responsable des Marchés Publics,
….)
• Renforcement du contrôle, notamment du Parlement
• Culture de redevabilité
• Liaison entre le budget et les indicateurs de
performances
 Culture de performance

 Stratégies pluriannuelles de mise en œuvre des politiques

publiques (du DSRP passant au MAP) ou planification
 Réforme administrative (décentralisation et
déconcentration, proximité) et la pratique de la
méritocratie
 Définition des indicateurs (de résultat, d’effet et d’impact)
 Recherche d’une meilleure qualité de service (par rapport à
l’usager), d’une efficience dans la gestion (par rapport à
l’argent du contribuable), de l’efficacité socio-économique
(par rapport au droit du citoyen), de la conformité aux
procédures et de l’effectivité des services faits.
 Mise en œuvre du budget programme

 Un travail de long haleine et en perpétuelle évolution. Pour,

le cas malgache depuis 2004, pour le cas de la France 5 ans
de préparation.
 Mise en place des acteurs : CdP, RdP, Ordonnateur,
Gestionnaire d’activité,… souplesse de la gestion budgétaire
et la responsabilisation
 Priorisation des allocations des ressources suivant la
stratégie de pilotage des politiques publiques
 Analyse comparative « coût–efficacité », « coût- avantage
économique et sociale) en matière d’investissement public
 Le Cadre budgétaire

Nouvelle structure budgétaire : vers une logique de

Performance
 Des missions (50)
 Des programmes (132)
 Des OBJECTIFS (295) ET INDICATEURS D’OBJECTIFS(688)
 Un découpage par catégorie de dépense(7)
Deux documents de la Loi de Finances
 Un document de performance
 Un document budgétaire
 Des MISSIONS

Une cinquantaine de missions dessinent les

grands domaines des politiques de l’État.
Le budget est voté par le Parlement au niveau de chaque
mission, ce qui permet de mettre l’accent sur les finalités des
politiques publiques poursuivies. La mission, unité de vote
des crédits, regroupe des programmes, relevant le cas échéant
de ministères distincts. Elle ne peut être créée que par une
Loi de Finances.
 MISSIONS

MISSIONS
Programme1 Programme 2 Programme3 MISSSION - Unité de vote
- Mise en
cohérence de
stratégie
PROGRAMME -Spécialité de
crédits
-caractérisés
par des
objectifs
assortis
d’indicateurs
 Des PROGRAMMES

Environ (132)programmes délimitent des

responsabilités de mise en œuvre des politiques.
Chaque programme correspond à un ensemble cohérent
d’activités confiés à un responsable, désigné par chaque
ministre concerné, appelé "responsable de programme".
Le responsable reçoit une enveloppe de crédits globale lui
permettant de choisir les moyens les mieux adaptés à la
réalisation des objectifs qui lui sont fixés. Les "programmes",
unités de spécialité des crédits, constituent des enveloppes
limitatives de crédits.
Analyse comparative des structures budgétaires
Architecture du Budget de Moyens avant 2005
Un seul document : le budget où les Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD) ne ont
 pas bien identifiés
Crédit→ 3.1.1.2. Budget global de la Direction
Générale chargée de la transformation de
l’éducation : 350 456 230 FMG
Architecture du Budget Programme après 2004
Un seul document de budget aussi mais liant en
même temps le crédit et les critères de
performances. Les indicateurs des OMD ont été pris
en compte
Mission → 3. Transformation de l’éducation
350 456 230 FMG
Programme → 3. 1. Enseignement fondamental
123 675 600 FMG
Objectifs → 3. 1. 1. Assurer l’universalité d’un
enseignement primaire de qualité de 7 ans
Indicateurs → 3.1.1.1. Taux d’achèvements dans le
primaire 
75 432 190 FMG
Programme : un sous objectif avec un responsable
Relève d’un même ministère
 Regroupe les crédits par actions
 Objectifs précis
 Résultats attendus…
 … faisant l’objet d’une évaluation.
Alignement de la Structure Programmatique et de la
Structure Administrative
STRUCTURE STRUCTURE
ADMINISTRATIVE PROGRAMMATIQUE

MISSION SECRETAIRE GENERAL CORDONNATEUR DE

PROGRAMME

PROGRAMME DIRECTION GENERALE RESPONSABLE DE

PROGRAMME

CARTOGRAPHIE DES PROGRAMMES

(Document de Performance)
PROGRAMME OBJECTIF INDICATEUR ACTIVITES
D’OBECTIF PRINCIPALES
 Rôle accru du Parlement

 Dans l'examen du projet de Loi de Finances

• L'appréciation du budget en fonction des politiques publiques
définies par le Gouvernement (PGE, document de stratégies, ...),
• Le vote au niveau des missions (art 48),
• La faculté de modifier la répartition des crédit entre programmes (art
49).

 Dans le contrôle de l'action de l’exécutif (art. 57)

• Une culture de « rendre compte » accrue (projets et rapports annuels
de performance),
• Des instruments pour évaluer les résultats (indicateurs).
 Système de suivi-évaluation
Automatisation des procédures budgétaires
Mise en place des textes règlementaires facilitant la
transparence, la traçabilité et le contrôle
Mise en place d’outils de suivi -évaluation intégrant
tous les intervenants dans l’Administration à l’instar
du SNISE
Plate forme d’échange permettant un dialogue de
gestion
Transparence et réédition des comptes
Limites de la gestion basée sur la performance
 Le document n’est pas facile à comprendre et à suivre
 L’imbrication d’un indicateur à un montant de crédit donné
donne l’impression par exemple qu’avec un crédit ou un
budget d’un montant de 75 432 190 FMG on peut atteindre
facilement un taux d’achèvements donné dans l’enseignement
primaire,  c’est qui est un peu irréaliste
 Il est difficile d’implémenter un système de suivi régulier. Il
sied de mentionner que la Direction Générale du Budget via la
Direction de l’Exécution et du Synthèse Budgétaire effectue
avec les Institutions et Ministères un suivi trimestriel de
l’exécution du budget.
 Difficulté dans le choix d’indicateurs et des valeurs cibles
 La relation entre le Gouvernement et le Parlement n’était si
fluide qu’on le pensait.
 Assouplissement et prochaines étapes 
2005 à 2007 (Tous les niveaux sont 2008 à 2010 (Les 2 niveaux
budgétisés) uniquement sont budgétisés et les
indicateurs sont décrits dans un
document de performance)
1. Mission 1. Mission
2. Programme 2. Programme
3. Objectif
4. Activité
5. Indicateurs

Deux documents et non un unique:

1 document de crédit
1 document de performance