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Juillet Numro 1 Juillet 2006

Mobilit des mnages versus mobilit des entreprises : de nouvelles marges de manuvre lt tat pour laction stratgique de l tat en direction des rgions El Mouhoub Mouhoud

El Mouhoub Mouhoud est professeur dconomie luniversit de Paris-XIII et directeur du Centre dconomie de luniversit de Paris-Nord (CNRS-UMR 7115). partir de septembre 2006, il rejoint luniversit Paris-Dauphine. Conseiller scientifique au Commissariat gnral du Plan puis au Centre danalyse stratgique, il a dirig le groupe de travail Perroux sur la localisation des activits conomiques et stratgies de ltat (2005). Il a publi plusieurs ouvrages et articles sur les thmes du commerce international, de lintgration europenne, des dlocalisations industrielles ainsi que des migrations internationales. Il vient en particulier de faire paratre Les nouvelles migrations, un enjeu Nord-Sud de la mondialisation, Universalis (2006) et Mondialisation et dlocalisation des entreprises, Coll. Repres, La Dcouverte (2006).

Rsum Cet article propose une rflexion sur laction publique pour accompagner, orienter et rguler les transformations et les diffrenciations rgionales face la mondialisation. Les dfis pour ltat sont importants dans la mesure o il existe, ct des grandes agglomrations, des bassins demploi plus vulnrables : dans un contexte de vieillissement de la population et de faible mobilit de certaines catgories de travailleurs, les territoires sont confronts des risques de pnurie de mainduvre dans les rgions dynamiques et daccroissement du chmage dans les bassins demploi vulnrables. Lefficacit (de la polarisation) et lquit sociale ntant pas ncessairement opposes, lintervention en faveur des territoires ne peut tre confine au registre de la compensation par redistribution sociale, la politique de rduction des ingalits territoriales pouvant dans certains cas contribuer lintrt gnral. En outre, tenir compte des tendances nouvelles dautonomie de la localisation des mnages ouvre dautres voies possibles pour la politique rgionale. Trois orientations stratgiques daction de ltat en direction des rgions sont proposes : la stratgie mtropolaire , la stratgie Lisbonne+ et la stratgie dynamique rsidentielle . Cette dernire privilgie une politique de localisation des mnages dans des territoires rsidentiels arrime un objectif de dveloppement durable des territoires.

MotsMots - cls localisation des entreprises localisation des mnages rgions mondialisation politique rgionale

business location family location regions globalisation regional policy

Centre danalyse stratgique Revue Horizons stratgiques n 1/juillet 2006

La rflexion conduite par le groupe Perroux du Commissariat gnral du Plan en 2005, dont la 1 prsente publication synthtise les conclusions , sintresse aux volutions possibles des conomies rgionales franaises sous leffet de bouleversements considrables des conditions de production et dchange. Des tablissements se dlocalisent pour se rapprocher de marchs dynamiques ou pour profiter de bas cots de production ; dans le mme temps, des populations se dplacent pour suivre leur emploi ou pour bnficier dun cadre de vie agrable, et lensemble de ces dcisions individuelles transforme en profondeur le tissu conomique et social des rgions franaises et europennes. Les consquences conomiques de cette volution peuvent tre favorables ou nfastes selon les rgions, en fonction de leur degr dexposition la concurrence et de leurs ressources propres. Les travaux conduits au sein du groupe Perroux ont cherch dcrire les volutions envisageables et les bifurcations possibles dix ans et identifier les diffrents types daction publique qui peuvent tre adopts rapidement pour accompagner, orienter et rguler ces transformations et diffrenciations rgionales. Nous avons fait le choix de nous concentrer sur les acteurs majeurs de ces politiques que sont les institutions europennes. Mais laction de ltat ne peut, bien sr, se penser sans rfrence aux politiques des collectivits locales. En particulier, la stratgie dynamique rsidentielle et productive que nous proposons implique une action concerte entre ltat et ces mmes collectivits (voir section 2). Les dfis pour ltat sont importants dans la mesure o il existe, ct des grandes agglomrations dont le poids dans le commerce international se renforce, des bassins demploi fortement menacs dans un avenir proche. Dans un contexte de vieillissement de la population et avec une faible mobilit de certaines catgories de travailleurs, il existe donc un risque de pnurie de main-duvre dans les rgions dynamiques et daccroissement du chmage dans les bassins demploi vulnrables. partir dun scnario tendanciel et de ses variantes, ces travaux sattachent dgager les options stratgiques qui peuvent tre adoptes au niveau de ltat pour laborer une politique daction rgionale la fois raliste et volontariste. Ce sont trois options principales qui sont proposes, en insrant, entre la ligne la plus rserve de laccompagnement des forces spontanes de polarisation et la ligne la plus volontariste dune vritable intgration europenne, une alternative plus novatrice qui parie sur limportance long terme des choix de localisation rsidentielle des mnages pour recomposer la gographie des rgions europennes. Les dbats rcents sur la politique rgionale se sont trop souvent rsums un message simpliste pour laction de ltat central formul en termes de dilemme efficacit / quit : soit laisser faire et favoriser la concentration pour tre efficace et donc avoir une plus forte croissance dans la comptition internationale en dveloppant des ples de comptitivit, ou dexcellence, plus ou moins nombreux ; soit mener une politique dquit territoriale qui conduit saupoudrer les ressources entre des rgions naffichant pas les mmes performances, ce qui aboutirait linefficacit et au 2 gaspillage selon les tenants de la premire approche .

Cet article sinspire de la synthse du rapport du groupe Perroux Localisation des activits et stratgies de ltat : trois actions stratgiques pour ltat en direction des rgions , Commissariat gnral du Plan, juin 2005. Il sagit donc bien dun travail collectif de lensemble du groupe dont la liste se trouve la fin de larticle. 2 Voir Duranton (1997) ; pour une synthse des aspects lis la politique rgionale europenne, voir Maurel et Mouhoud (2001).

El Mouhoub Mouhoud Mobilit des mnages versus mobilit des entreprises

Ainsi, dun ct on ne tiendrait compte que des facteurs lis loffre (les liens innovation technologiqueproductioncomptitivit) et donc la taille (les grands ples), de lautre, on privilgierait lgalit des territoires sans tenir compte ni de la comptitivit des activits qui y sont installes, ni des dcalages pouvant exister entre lquit territoriale et lquit sociale. Nous considrons quil ny a pas forcment contradiction entre quit et efficacit, a fortiori dans un monde o la forte agglomration des activits induit aussi des cots levs (cots fonciers, environnement, qualit des relations sociales, ghettosation des priphries urbaines, etc.). Sil nexiste pas dopposition systmatique entre efficacit (de la polarisation) et quit sociale, lintervention en faveur des territoires ne peut tre confine au registre de la compensation par redistribution sociale. Autrement dit, envisage de faon globale, la politique de rduction des ingalits territoriales peut dans certains cas contribuer lintrt gnral. Aussi les aspects lis la dynamique de la demande doivent-ils tre pris en compte. En outre, lautonomie de la localisation des mnages, dans un contexte de vieillissement dmographique, dingalits intergnrationnelles en matire daccs au logement et en termes de patrimoine et de revenus, nest pas prise en compte. Or, sa prise en considration ouvre dautres voies possibles pour la politique rgionale. Une orientation stratgique de ltat doit tenir compte de la vritable relation et du lien de causalit entre la localisation des mnages, selon quils sont actifs ou retraits, riches ou pauvres, qualifis ou non qualifis, mobiles ou immobiles, et la localisation des entreprises. Les rgions ne disposant pas des mmes atouts, et nayant pas emprunt les mmes chemins de dveloppement, dautres voies que le simple regroupement en un mme lieu des activits ayant des liens technologiques entre elles (ncessaire au demeurant) peuvent tre explores.

lt tat 1 . Quels fondements pour laction rgionale de ltat ?


Tout dabord, il nous parat crucial dinscrire les politiques damnagement du territoire dans une vision plus globale des politiques de rgulation de ltat. En effet, les mesures publiques constitutives des politiques territoriales, nombreuses et varies, forment un ensemble dont la cohrence nest pas vidente et lefficacit discutable. De plus, en parallle aux mesures spcifiquement rgionalises, les politiques non territorialises ont un impact significatif sur lconomie des territoires (la politique du logement, lquipement en infrastructures de communication, les politiques de lemploi, les transferts 3 sociaux, etc.) . Les problmes de cohrence du dispositif public se trouvent donc alourdis par cette confrontation de mesures indiffrencies et de mesures territorialises. Comme pour toute intervention conomique de ltat, des considrations defficacit et des proccupations dquit sont au cur des dcisions publiques. Toutefois, les fondements de lintervention publique en matire defficacit et dquit concernant lamnagement du territoire mritent un certain nombre dclaircissements. Pour cela, il nous semble ncessaire de : (i) justifier laide aux bassins demploi vulnrables partir de motifs dquit au sens strict (en quoi une localisation donne peut-elle tre source dingalits entre les individus ?) ; (ii) prciser en quoi une politique rgionale rpond des motifs dintrt gnral (les mcanismes de march gnrent-ils une allocation spatiale optimale des activits ?) ; (iii) discuter sil est prfrable dinfluencer la mobilit des emplois ou celle des hommes en termes dquit et defficacit. Une fois les justifications des politiques rgionalises tablies, il devient possible de prciser le cadre dlaboration des politiques publiques territorialises. Deux dimensions cls sont mises en avant : la nature des relations entre la mobilit des mnages et la localisation des entreprises, dune part, et les types dinstruments de politique publique mobiliss diffrents chelons, dautre part. Autrement dit, nous considrons que la relation entre la localisation des populations et celle des emplois quelles occupent est au centre de toute analyse prospective de la localisation des activits, en particulier lorsque lon sintresse aux types de politiques publiques mettre en uvre pour

Par exemple, les facilits daccs au crdit immobilier ont t un des leviers de la priurbanisation.

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accompagner et anticiper lvolution des territoires travaills par des forces de concurrence internes et externes. Deux aspects de cette relation devraient tre pris en compte. Tout dabord, le niveau de mobilit, lui-mme fortement influenc par la nature et le niveau des cots induits par la mobilit. Une

politique publique dimension spatiale est dautant plus importante que les agents peuvent difficilement utiliser la mobilit pour pallier les difficults quils rencontrent localement. Ensuite, le sens de la causalit de cette relation doit tre interrog : la mobilit des mnages induit-elle celle des entreprises ? Ou, linverse, la mobilit des entreprises entrane-t-elle celle des mnages ? Il sera
bien entendu difficile de trancher de manire gnrale sur les deux dernires questions. Tant pour le niveau de mobilit que pour le sens de la causalit, lexistence de spcificits sectorielles, sociales, territoriales, temporelles, rend toute gnralisation hasardeuse. Il convient galement de souligner que selon les moments ou les diffrentes tapes de sa vie, un individu peut tre aussi bien consommateur que rsident, travailleur, employeur, contribuable, allocataire, retrait, etc. Selon sa position, ses prfrences changent et modifient ses exigences en matire de politique publique. Au total, une approche la fois thorique et pragmatique est alors ncessaire pour laborer des propositions de politique conomique rgionale dont les collectivits territoriales comme la rgion, mais aussi les dpartements et les intercommunalits, sont les vecteurs et qui dpend galement des initiatives de lUnion europenne et de ltat. Ceci est abord dans un second temps.

Les fondements en termes dquit versus efficacit rexaminer


Nous analysons ici les arguments mme de justifier laction publique en faveur des bassins demploi en termes dquit mais aussi au plan de lintrt gnral. Lenjeu est dexpliciter les fondements conomiques sur lesquels une politique rgionale peut sappuyer afin dapparatre 4 comme une politique part entire . 1.1. De quelle quit parle- t- on ? quit parleLintervention publique en faveur des territoires se justifie tout dabord par des motifs dquit. Il convient pour cela de prciser en quoi lespace peut tre source dingalits sociales. En effet, lquit renvoie ncessairement des comparaisons entre individus. Cest la raison pour laquelle les principales politiques de redistribution nationales sont non territorialises . Pour justifier une politique de redistribution au niveau des rgions, il faut donc que les ingalits sociales soient le produit de la dimension territoriale. Or, ce lien na rien dvident et mrite des prcisions (Jayet, 2005). Un critre souvent utilis pour dfinir les zones en difficult ncessitant lintervention publique est le faible niveau de dveloppement conomique mesur par le revenu moyen par tte. Ce critre souffre toutefois de deux limites. Tout dabord, il sagit dune moyenne. Les territoires vulnrables sont galement composs de mnages aiss et de firmes comptitives. En consquence, les aides aux agents les plus en difficult, quelle que soit leur localisation, devraient tre suffisantes de ce point de vue. Ensuite, la prise en compte de la situation effective des agents suppose de considrer le revenu rel, et non le revenu nominal, comme indicateur du niveau vie. Toutefois, la mesure du niveau de revenu rel est difficile effectuer car cela ncessite davoir des informations sur le niveau des prix selon chaque localisation ; de plus, pour tre complet, il faudrait ajouter au revenu rel la valeur des amnits. Cest une question complexe car elle renvoie aux prfrences des agents. Il faut donc se 5 tourner vers dautres critres .

Voir sur cette question le survey dAndr Grard-Varet et Philippe Mougeot dans le rapport du Conseil danalyse conomique (2001). 5 Un moyen de justifier laide aux rgions dfavorises est de sappuyer sur des critres de justice sociale, tels quon les trouve chez John Rawls ou Amartya Sen. Pour une synthse accessible, voir louvrage de Arnsperger et Van Parijs, L'thique conomique et sociale, Coll. Repres, La Dcouverte, 2000.

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Admettons que les valeurs de la socit prnent lgalit des chances dans laccs aux biens primaires (ducation, sant, etc.) et lamlioration du sort de ses membres les moins biens lotis. Si lespace constitue lune des dimensions des disparits sociales correspondantes, alors ltat doit compenser les handicaps qui en rsultent. Par exemple, lintervention publique doit couvrir les surcots rsultant de la moindre accessibilit des biens et services publics primaires dans certaines zones ; de manire symtrique, les conditions de production doivent tre corriges des surcots lis lloignement pour garantir un niveau minimum de performance conomique aux activits qui y sont implantes. Les dotations de prquation de la dotation globale de fonctionnement des collectivits locales relvent de cette logique. Ce critre de justice sociale soutient galement le maintien dquipements publics collectifs dans certaines zones en difficult pour ne pas accentuer les carts daccessibilit aux services publics et le maintien dune tarification uniforme des services publics. noter que ce principe de correction ne dbouche sur une situation dquit que si chaque agent est mme de mobiliser effectivement les ressources dont il dispose en vue datteindre les objectifs quil sest fixs. Une telle notion dquit permet de conjuguer amnagement du territoire et dveloppement durable dans la mesure o elle implique la valorisation et laide la valorisation des ressources endognes (physiques et humaines) dans une logique de gouvernance locale. Ainsi, la notion dquit conduit inscrire lintervention de ltat en faveur des bassins demploi dans son rle fondamental de redistribution des ressources au sein de la socit et lengage accompagner les territoires dans leurs orientations. 1.2. Un dilemme efficacit/quit ? Ce sont galement des critres dintrt gnral qui vont permettre de fonder lintervention de ltat en matire damnagement du territoire : ltat doit-il intervenir sur lallocation spatiale des activits en accompagnant les forces de march ou en sy opposant ? Autrement dit, il sagit de dterminer si les mcanismes de march conduisent une allocation spatiale non optimale des activits conomiques. Depuis la rvolution industrielle jusqu la crise industrielle, les forces de march ont conduit, dans la plupart des pays occidentaux, une agglomration croissante des firmes et des travailleurs. Le regroupement des entreprises permet, en effet, une plus grande disponibilit de facteurs de production spcialiss et des dbouchs plus tendus ; il favorise la circulation de linformation, lapparition comme la diffusion de linnovation et, finalement, la croissance (Fujita et Thisse, 2002). Lintrt des mnages se rapprocher des grands centres tient loffre quils y trouvent runie en termes dopportunits demplois et de varit de biens de consommation et de services (y compris les services publics). Les mcanismes concurrentiels conduisent donc des ingalits territoriales, la situation relative des espaces ruraux en tant lune des facettes. Formul en ces termes, le constat conduit supposer, dune part, que toute intervention lencontre de ce mouvement irrversible dagglomration ne pourrait que nuire lefficacit conomique et, dautre part, que la justification de laide aux bassins demploi dfavoriss ou en difficult ne reposerait alors que sur des arguments 6 dquit . Les rsultats de lanalyse conomique ne permettent pas de sen tenir une opposition tranche entre laccompagnement de mcanismes dagglomration conformes lefficacit et le transfert en faveur des perdants au titre de lquit. En effet, les dfaillances de march en termes dallocation spatiale des activits sont nombreuses. Par exemple, en sagglomrant, les firmes ne prennent en compte ni les effets ngatifs quelles entranent dans les localits darrive (accroissement des cots de pollution, de congestion, etc.) et dorigine (accroissement des cots de dsertification, des cots dapprovisionnement pour les agents restants, etc.), ni, rciproquement, les effets positifs sur la localisation darrive (externalits technologiques et pcuniaires) et sur les agents demeurant dans la rgion de localisation initiale (baisse des cots de pollution, de congestion, etc.). De mme, il peut

Ces principes sont clairement noncs dans les articles 1 et 2 de la loi d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement durable du territoire du 25 juin 1999, qui suggrent de viser l'efficacit travers le renforcement des ples urbains de dveloppement (article 2) et, dans le mme temps, de soutenir, pour des raisons dquit, er les territoires en difficult (article 1 ).

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exister des dfauts de coordination entre le choix de localisation et le nombre global de firmes. Plus prcisment, une agglomration excessive des activits peut conduire une baisse du nombre de firmes dans lconomie. En effet, les firmes en sagglomrant contribuent accrotre les cots fonciers et, dans une moindre mesure, le cot du travail. Cette hausse exercera une barrire lentre sur le march pour les activits nayant pas une forte profitabilit. Inversement, un faible niveau dagglomration peut rduire lactivit dinnovation et donc freiner lapparition de nouveaux procds. Si la thorie conomique ne nous enseigne pas lexistence dune direction univoque dans laquelle une autorit centrale peut intervenir, elle claire cependant les conditions dans lesquelles ltat doit agir lencontre des mcanismes de march afin daccrotre lefficacit collective. En particulier, un nombre croissant de firmes en zone urbaine tend accrotre la demande des facteurs dont loffre est fixe, comme le sol, ou quasi fixe, comme le travail, augmentant les cots de production et donc les prix de vente des biens. Les autorits centrales peuvent donc tre amenes, du point de vue de lefficacit conomique, favoriser la dispersion des activits, partir dun certain niveau dagglomration. linverse, la concentration des entreprises peut amliorer la situation de tous les agents. Les autorits centrales peuvent aussi tre appeles, dans un souci dquit spatiale, favoriser la concentration des activits conomiques au sein des villes. 1.3. Mobilit des hommes v ersus m obilit des emplois Notre analyse prcdente repose sur la priori que la localisation des emplois est la variable dajustement des autorits centrales (les emplois doivent-ils tre concentrs gographiquement ou disperss ?). Toutefois, lorsque lon sintresse lefficacit et lquit des politiques rgionalises, il faut aussi envisager dagir sur la mobilit des individus. En effet, comme pour la localisation des firmes entre les rgions, il conviendrait de rflchir une politique de rgulation de la localisation des hommes. Dans ce cas galement, la dcision de migration ne tient pas compte des diffrents effets externes sur les rgions de destination et de dpart. Par exemple, larrive de travailleurs supplmentaires dans des rgions en dveloppement peut affecter ngativement le bien-tre de cette rgion en raison dun accroissement de la congestion et des cots fonciers. Les politiques rgionales traditionnellement mises en place en France rsultent de linteraction entre la faible mobilit des individus et la diversit des territoires. En effet, une relative inertie de la mobilit gographique des Franais est observe depuis le dbut de la crise industrielle. Entre 1975 et 1999, le taux annuel de migration par changement de communes tait infrieur 6 % (Baccani, 2001). Ce taux sest lgrement lev entre 1999 et 2004, puisquil est estim 7,3 % (Baccani, 2005). Toutefois, cette migration relve essentiellement de dplacements sur courte distance (le taux annuel de migration par changement de rgion est infrieur 2 %), ce qui amne penser quelle est motive par des considrations rsidentielles et peu par des raisons professionnelles. De plus, les migrations de longue distance concernent essentiellement les jeunes accdant un premier emploi. Plusieurs tudes empiriques ont montr quen Europe, suite une crise rgionale, lajustement se fait essentiellement par une hausse du chmage local ou par une baisse du taux de participation sur le march local du travail et trs peu par une migration, du moins court terme (Puga, 2002). Ainsi, quand les individus sont faiblement mobiles dans un espace o les diffrences entre zones gographiques sont importantes, les disparits inter-individuelles ont une forte dimension spatiale : un individu localis dans une zone dynamique bnficie dune plus grande diversit et quantit de ressources par rapport un individu localis dans une zone en dclin, ce qui se traduit par un cart spatial dans les galits de chances. Les politiques dquit devront donc prendre en compte cette dimension spatiale. Toutefois, plus les individus sont mobiles, plus le handicap dune localisation initiale dans une zone dfavorise est faible car pouvant tre plus facilement effac ( moindre cot) par une dlocalisation dans une zone favorise. Cest le cas par exemple aux tats-Unis o lon observe une convergence des PIB par tte des tats amricains, du fait de ce type de migration (Blanchard et Katz, 1992). la limite, si les cots de dlocalisation (cest--dire les gains ou pertes de la localisation) taient nuls, la dimension territoriale de lquit pourrait disparatre. Ce qui ne signifie pas que les territoires shomogniseraient. Si les agents conomiques sont trs mobiles, ils choisissent la localisation quils prfrent ; et ceux qui sont socialement et conomiquement favoriss ne se mlangeront pas avec ceux qui sont dfavoriss : la diffrenciation conomique et sociale produit de la diffrenciation territoriale.
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Il faut tre conscient du fait que, quand on passe de situations faible mobilit des situations forte mobilit, la relation entre diffrenciation spatiale et diffrenciation conomique et sociale sinverse. Quand la mobilit est faible, les diffrences de ressources entre territoires gnrent des diffrences dopportunits entre individus et des diffrences de performances conomiques et sociales. linverse, quand la mobilit est leve, ce sont les diffrences de statut conomique et social qui, via les choix de localisation, gnrent des disparits entre espaces. Ceci peut conduire au paradoxe suivant : les habitants dune zone dynamique peuvent tre rticents larrive de nouvelles activits, la poursuite du dveloppement conomique pouvant altrer leur qualit de vie. Plusieurs facteurs peuvent jouer en ce sens : effets de congestion, augmentation du cot des logements, implantation dactivits modifiant radicalement lenvironnement ou lidentit locale (Gaign, 2005). Une politique qui ignore ce renversement de causalit quinduit la baisse sculaire des cots de mobilit peut avoir des effets pervers. Prenons lexemple du principe de laccs universel un service public un cot uniforme. Dans un monde de trs faible mobilit, ce principe va dans le sens de lquit, car il traite sur le mme plan ceux qui ont la chance dhabiter une zone accessible et ceux qui ne lont pas. Dans un monde de trs forte mobilit, il peut avoir des effets opposs si, par exemple, il conduit faire financer par la socit le choix par les classes favorises de localisations valorises mais peu accessibles au dpart. En consquence, pour savoir dans quelle mesure une politique publique territorialise peut contribuer plus dquit, il faut la resituer par rapport aux contraintes que rencontrent les personnes susceptibles den bnficier et en particulier leurs contraintes de mobilit, tant immatrielles que matrielles. Et tenir compte dans ce domaine des diffrences entre catgories sociales, un mme territoire pouvant abriter des populations peu mobiles, dsarmes face ces chocs locaux brutaux, et des populations mobiles, qui ont de ce fait plus de ressources pour y parer. Si les considrations dquit sont dominantes, les questions defficacit ne sont galement pas absentes, et ce pour au moins deux raisons. Dune part, cest dans et entre les territoires que se dploient des infrastructures et des services qui, en vertu de leur caractre intrinsquement collectif, ont vocation tre fournis par le secteur public. Dautre part, parce que dans ces mmes territoires se dveloppent des interactions conomiques et sociales dont fort peu se traduisent par des mcanismes de march. Lintervention publique peut alors contribuer rsoudre les problmes dorganisation et de coordination que pose une utilisation efficace de ces interactions. Pour conclure, nous nous sommes attach mettre en vidence que la satisfaction de ces deux objectifs dquit et defficacit nimplique pas toujours un arbitrage de la puissance publique. Lefficacit peut certes aboutir un rsultat jug mauvais du point de vue de lquit, et amliorer cette dernire pourrait se faire au dtriment de la premire. Larbitrage doit galement distinguer les bnfices (ou les cots) qui reviennent diffrents intrts particuliers : ce qui amliore la situation dune catgorie de producteurs peut altrer celle dautres catgories, de mme que certains progrs sociaux peuvent bnficier davantage une catgorie dindividus qu une autre. Cest le dilemme quit-efficacit. Toutefois, la prise en compte des sources dinefficacit conomique, nombreuses dans le domaine territorial, ouvre des marges de manuvre, permettant de chercher la fois plus defficacit et plus dquit. Des arbitrages subsisteront cependant, conduisant sinterroger sur la priorit dun objectif par rapport lautre et/ou identifier les groupes dindividus bnficiaires et non bnficiaires. Ds lors, plusieurs stratgies daction rgionale soffrent ltat lhorizon 2015. Avant daborder ces stratgies de politique publique, il convient de les situer dans le champ des forces motrices qui prsident la localisation des activits et des populations. Un triple jeu de variables motrices est mis en uvre dans chacune des stratgies et politiques conomiques spcifiques qui sont mobilises. 1.4. Le jeu des variables motrices de la localisation des activits et des mnages Toute politique damnagement du territoire influence les choix de localisation des mnages et des entreprises. Or, ces choix sont interdpendants : les entreprises ne peuvent se localiser que dans des zones o elles peuvent embaucher la main-duvre dont elles ont besoin ; rciproquement, les mnages ont besoin de trouver un emploi dans la zone o ils choisissent de rsider, ou proximit.

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Pour illustrer la manire dont fonctionne cette interaction, supposons que nous ayons deux rgions, lle-de-France et la Bretagne, et des entreprises qui prfrent se localiser en le-de-France alors que les mnages prfrent se localiser en Bretagne. Si les entreprises prfrent se localiser en le-deFrance, cest parce que leur productivit y est plus leve quen Bretagne. Lintensit de cette prfrence peut tre mesure par le diffrentiel de productivit entre les deux rgions. De mme, si les mnages prfrent se localiser en Bretagne, cest que, pour un mme revenu montaire, leur bien-tre y est plus lev quen le-de-France. Pour quils acceptent de se localiser en le-de-France, il faut que leur revenu montaire y soit plus important. La diffrence entre les revenus montaires en le-de-France et en Bretagne permet de mesurer le diffrentiel de bien-tre entre la Bretagne et llede-France et donc lintensit des prfrences de localisation du mnage. Comment ces divergences de prfrences de localisation vont-elles se rsoudre ? Tout dpend de limportance relative des diffrentiels de productivit et des diffrentiels de bien-tre. Si le diffrentiel de productivit de lentreprise entre lle-de-France et la Bretagne est suprieur au diffrentiel de bien-tre des mnages entre la Bretagne et lle-de-France, lentreprise se localisera en le-de-France et utilisera une partie de son diffrentiel de productivit pour apporter une compensation au mnage. La population suit alors les emplois. loppos, si le diffrentiel de productivit de lentreprise entre lle-de-France et la Bretagne est infrieur au diffrentiel de bien-tre des mnages entre la Bretagne et lle-de-France, lentreprise se localisera en Bretagne ; elle compensera sa perte de productivit par rapport lle-de-France en rmunrant les mnages un niveau plus faible que celui quelle aurait t oblige de fixer pour les attirer en le-de-France. Les emplois suivent alors la population. Tableau n 1 : long terme, les diffrentiels de productivit des entreprises importent
Relations de long terme Diffrentiels de productivit des entreprises (1) > diffrentiels de bientre (2) Diffrentiels de productivit des entreprises (1) < diffrentiels de niveau dutilit des mnages (2)

Les mnages suivent les emplois

Les entreprises peuvent utiliser une Les mnages compensent leurs pertes partie des diffrentiels de productivit de qualit de vie par des salaires plus pour verser des rmunrations levs dans lagglomration. compensatrices aux mnages. Les entreprises compensent le plus faible niveau de productivit par des cots salariaux et des cots fonciers plus faibles (baisse des dsconomies dagglomration). Les entreprises suivent la localisation des populations car les mnages sont prts accepter des niveaux de rmunration plus faibles pour satisfaire leur bien-tre (amnits). La concentration de la population peut tre une source importante de dbouchs pour de nombreuses activits (la sant et dautres types de services la personne en sont des exemples vidents).

Les entreprises suivent les mnages

Ce raisonnement se gnralise facilement. Au moins dans le long terme, la rpartition spatiale du systme emplois-populations est gouverne par lintensit relative des prfrences de localisation des entreprises et des mnages, quon peut mesurer par deux variables : les diffrentiels de productivit des entreprises et les diffrentiels de rmunration des mnages compensant les diffrentiels de niveau de bien-tre. Il faut alors distinguer la position des populations inactives et celle des salaris. Les prfrences des travailleurs vont de la qualit de vie laccs lemploi, tandis que les inactifs tendront privilgier la qualit de vie et laccs des services. Ces diffrentiels de productivit pour les entreprises ou dutilit pour les mnages correspondent des cots dits de dlocalisation. La population est galement une source de demande prendre en considration. En effet, plus de la moiti de la demande de consommation concerne des biens et services destins aux particuliers. Les entreprises peuvent choisir de se localiser l o il existe une population ayant une demande pour les biens quelles produisent. Les mesures de lintensit des prfrences de localisation des mnages et des entreprises ne tiennent pas compte du mouvement lui-mme. Pour reprendre lexemple prcdent, si lentreprise est initialement localise en le-de-France et doit suivre les populations, il faudra quelle aille en Bretagne et ce dplacement induira des cots ; rciproquement, si les mnages, initialement

El Mouhoub Mouhoud Mobilit des mnages versus mobilit des entreprises

localiss en Bretagne, doivent suivre les emplois, ils subiront des cots lis ce mouvement, quils soient matriels (dmnagement) ou immatriels (cots dadaptation). Ce qui nous conduit distinguer deux types de cots (Jayet, 2005) :

les pertes lies la dlocalisation sont le rsultat dun choix de localisation qui ne satisfait pas a priori les mnages ou les entreprises, abstraction faite de lexistence ou non dun mouvement
de dplacement. Ce sont ces cots de dlocalisation qui sont mesurs par les diffrentiels de productivit des entreprises entre les diffrentes rgions et les diffrentiels de rmunration et plus gnralement de bien-tre des mnages. les cots de mobilit : induits directement par le mouvement de dplacement, et que nont pas (ou plus) subir des entreprises ou des mnages qui sont dj localiss dans la zone de destination.

Cette distinction est importante parce quelle gouverne la dynamique de transition du systme. titre dexemple, imaginons quil ny a pas de cots de mobilit et que les cots de dlocalisation des mnages sont plus levs que ceux des entreprises. Dans ce cas, les emplois doivent suivre la population. Introduisons maintenant des cots de mobilit. Si ces derniers sont levs pour les entreprises, elles ne pourront plus suivre la population ou ne la suivront que lentement. Entre-temps, les mnages peuvent tre conduits se dlocaliser temporairement, si du moins leur cot de mobilit nest pas trop lev. Lvidence de cette relation de causalit entre la mobilit des entreprises et celle des mnages dpend galement du type de secteurs qui composent les territoires. La relation nest pas simple. Des activits de services considres autrefois comme des secteurs entrans par lindustrie manufacturire peuvent leur tour devenir les vrais secteurs de la base. La rflexion sur les formes de laction rgionale tend tre circonscrite aux dcisions de lentreprise, en laissant dans lombre les dcisions des mnages, ou en les supposant contraintes par la localisation des emplois et donc des entreprises. Il devient essentiel aujourdhui, dans un contexte de vieillissement dmographique, dingalits intergnrationnelles en matire daccs au logement et en termes de patrimoine et de revenus, de rvaluer lautonomie de la localisation des mnages. Or, sa prise en considration ouvre dautres voies possibles pour la politique rgionale.

2. Trois orientations stratgiques agissant sur la localisation des activits


Trois orientations stratgiques sont proposes en partant de choix politiques distincts qui sappliquent aux volutions envisages dans le scnario tendanciel et ses variantes. La premire (stratgie mtropolaire ) consiste accompagner le processus de polarisation des activits, la seconde communautariser au niveau europen une politique efficace dinnovation et de comptitivit avec une politique rgionale cible et renforce (s tratgie Lisbonne+ ). La troisime (stratgie dynamique rsidentielle ) choisit volontairement de sabstraire des contraintes defficacit de court terme quexige la polarisation des activits pour privilgier une politique de long terme de localisation des mnages dans des territoires rsidentiels associe un objectif de dveloppement durable des territoires. Les instruments mobilisables pour mettre en uvre ces trois stratgies se dclinent en 11 dispositifs correspondant diffrents niveaux de laction publique. Chaque dispositif associe : un domaine de la politique conomique ; un ou plusieurs niveaux gouvernementaux ; des instruments et mcanismes de politiques publiques ; des cibles sectorielles, et enfin dfinit les effets principaux sur la localisation des activits au niveau des territoires (voir tableaux n 3 et n 4). Le tableau n 2 rsume les liens entre les trois orientations stratgiques et les variables cls du scnario tendanciel et leurs bifurcations ventuelles. La stratgie de ltat peut tre contrainte par les variables du scnario tendanciel ou par leurs variantes, mais ltat peut la fois agir au moyen des outils dont il dispose sur le devenir de la localisation des activits comme sur les variables qui contraignent sa stratgie.

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2.1. La stratgie mtropolaire Le premier choix stratgique subordonne lintervention publique au plein rendement des mcanismes spontans de concentration conomique et dagglomration gographique, cest--dire de polarisation. Dans une premire option (A), il sagit daccompagner la polarisation par une politique dintervention gnrale non territorialise, alors que dans la seconde (B), laction rgionale cherche renforcer le processus de polarisation. Dans le cas de la stratgie mtropolaire , ltat peut favoriser la polarisation en concentrant les stratgi moyens de sa politique industrielle et technologique sur les grands ples dexcellence technologique (le-de-France, Rhne-Alpes, etc.). Mais faute dinvestissements publics, il nglige la politique daide la mobilit des mnages, avec pour rsultat le renforcement des mtropoles europennes et des zones connectes aux flux de lconomie mondiale. La politique de cohsion rgionale tant galement trs limite, voire inexistante au niveau national (hormis les politiques de redistribution importantes qui assurent tout de mme la cohsion sociale) comme au niveau europen, les territoires en difficult, abritant des mnages peu mobiles gographiquement comme sur le plan professionnel, dveloppent des poches de chmage persistant. La redistribution sociale non territorialise est le seul levier utilis pour compenser partiellement les effets ngatifs des chocs sur les zones demplois vulnrables. Mais la politique de redistribution sera plus difficile mener en priode de faible croissance. Si lon se retrouve en prsence dun scnario tendanciel qui bifurque vers la crise conomique et la domination de la dlocalisation de substitution et la dsindustrialisation, dans un contexte de sclrose dmographique, la polarisation saggrave et lajustement par la baisse des cots de mobilit nest pas ralis. La politique de redistribution sociale est nglige, et les ingalits et la concurrence des territoires pour lattractivit se dveloppent (dernire ligne du tableau n 2). Avec loption B, ltat se donne une marge de manuvre supplmentaire en dveloppant une politique daide la mobilit des mnages. Celle-ci mobilise les politiques du march du travail, les politiques de formation et linvestissement public dans les infrastructures de transport afin de diminuer les cots de mobilit. Ltat peut aussi favoriser la polarisation sur les grandes rgions en rduisant les cots de mobilit des mnages (investissements publics) et limiter les effets ngatifs de la polarisation (dsertification des rgions priphriques) par des politiques de redistribution sociale. Cette option sera plus aise mettre en uvre, dans le cas dune bifurcation de la variable croissance conomique, par des politiques de relance coordonnes par exemple. En outre, la compensation par les redistributions de revenus non territorialises ne se justifie pas totalement si lon peut montrer que des stratgies alternatives peuvent rvler lefficacit des politiques de rduction des ingalits territoriales. 2.2. La s tratgie Lisbonne+ Cette stratgie combine politique rgionale et politique de grands ples en jouant sur les conomies dchelle que permettent une mutualisation des ressources au niveau europen et une mise en uvre dune Stratgie de Lisbonne se donnant les moyens de ses ambitions : une politique de R & D intgre selon une division europenne cognitive du travail (et non une convergence mcanique des dpenses de R & D en pourcentage du PIB), une politique active de cohsion rgionale (pouvoir dachat, aides aux investissements publics, etc.) au niveau communautaire et celui des tats membres (cellule 5). Afin dassurer un dveloppement plus quilibr de lensemble des rgions, cette stratgie suppose une politique de relance macroconomique de la demande, coordonne dans lensemble de lespace communautaire et sappuyant sur un programme de grands travaux et sur une politique rgionale active. Ces initiatives sont finances en partie par le redploiement de certaines politiques sectorielles (agricole par exemple), mais aussi ventuellement par laugmentation du budget de lUnion europenne. Cette stratgie na pas besoin ncessairement dun cadre institutionnel fdral pour lensemble des pays membres. Elle peut se dcliner au niveau national dans le cadre de cooprations renforces entre les grandes mtropoles europennes qui mettent en lien leurs systmes rgionaux dinnovation. Le progrs par rapport la Stratgie de Lisbonne actuellement affiche rside dans la mutualisation des dpenses publiques de R & D et une coordination des politiques des tats suffisamment forte pour viter les saupoudrages. Par ailleurs, des relations plus troites sont tisses entre certains pays sur des grands projets industriels, mais aussi sur lamnagement des rgions transfrontalires (Est de la France, arc alpin, par exemple).

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Cette stratgie est nanmoins difficile mettre en uvre dans le cadre du scnario tendanciel. La politique rgionale ainsi que la politique de comptitivit sont aujourdhui les variables dajustement du budget europen. La prminence des rgions laisse les politiques de dveloppement local faiblement coordonnes avec ltat (voir cellule 2 du tableau n 2). En priode de crise conomique profonde, dune Europe ramene une simple zone de libre-change et dchec de la Stratgie de Lisbonne, les cas de concurrence strile entre les grandes rgions europennes sintensifient. Les territoires priphriques et non agglomrs connaissent une augmentation du chmage dans un contexte de faible mobilit intra-europenne du travail (cellule 7). 2.3. La stratgie dynamique rsidentielle Cette troisime stratgie cherche tirer le meilleur parti de la libert des citoyens franais et europens de chercher leur devenir dans des espaces choisis indpendamment des emplois quils peuvent occuper. Le fondement de la stratgie repose sur le dcalage temporel entre les choix de localisation des mnages et des entreprises : court terme, ce sont les mnages qui suivent les emplois, mais long terme la relation peut sinverser. Ainsi, les 133 zones dominante rsidentielle qui reprsentent environ 22 % de la population en 1999, ont-elles bnfici entre 1990 et 1999 des trajectoires les plus favorables avec une progression plus leve que la moyenne 7 de lemploi et des revenus par habitant . Dans cette optique, les pouvoirs publics visent diminuer les pertes lies la dlocalisation des mnages ou intervenir dans les zones de croissance de la population (et, donc, de la demande des mnages). De manire temporaire, ces derniers supportent un surcot li la distance aux emplois, de sorte que la compensation par financement public peut permettre denclencher et de stabiliser le phnomne de dispersion rsidentielle. Des raisons environnementales peuvent conforter ce type dintervention, en particulier la lutte contre les missions de gaz effet de serre engendres par les migrations quotidiennes de travail. Il sagit l dune orientation nouvelle pour ce qui concerne les politiques rgionales par exemple, les fonds structurels europens destins aux zones Objectif 2 ne peuvent pas tre utiliss pour financer des logements , mme si les collectivits territoriales prennent des initiatives dans le domaine en valorisant leur attrait naturel par la ralisation dinfrastructures et le dynamisme culturel. Une telle stratgie est alors aussi efficace sil savre qu terme, pour des activits donnes, pour un dosage particulier entre les ressources fixes des rgions (climat, tourisme, culture, etc.) et la demande des mnages pour certaines activits, les entreprises venaient elles-mmes vers ces mnages. plus long terme, la recomposition de bassins demploi sur des bases rgionales moins concentres peut entraner limplantation dactivits exportatrices utilisant les nouveaux bassins de main-duvre. Comme lillustre le tableau n 2 (cellule 3), il sagit dune stratgie de long terme qui peut tre mise en uvre quel que soit le scnario (tendanciel ou bifurcations) : elle permet daccompagner le dveloppement rgional en organisant une cohrence entre les actions de ltat central qui complte le dispositif spcifique des rgions. En revanche, dans le cas dune bifurcation de crise de la variable croissance et de rgression technologique, les politiques de dveloppement local ne sont pas coordonnes avec les instances nationales ou europennes, ce qui peut rduire cette stratgie une simple gestion des espaces ruraux et des ressources fixes (tourisme, agriculture, etc.) dpendant fortement des fluctuations des marchs ou de la survie de la Politique agricole commune par exemple (cellule 8). Au total, lenjeu de la stratgie dynamique rsidentielle est aussi pour ltat central de mettre en uvre des contrats avec les rgions impliquant que loption du tout rsidentiel ou du tout tourisme ne domine pas les proccupations, et quune logique productive soit aussi prsente dans lesprit des dcideurs. Ceci nest pas affaire aise dans la mesure o les proccupations de court terme, satisfaites par des hausses du prix du foncier pour les vendeurs, lemportent souvent sur celles de long terme, prnes dans cette orientation stratgique.

Rapport de lObservatoire des territoires, DIACT (ex-DATAR) (2005).

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Tableau n 2 : Les stratgies daction rgionale de ltat

S1 mtropolaire

S2 Lisbonne+

S3. Dynamique rsidentielle

Tendanciel Croissance modre

1 Option 1 Politiques industrielles et technologiques concentres sur les ples dexcellence Risque de chmage persistant car faible mobilit

2 Concentration sur les grands ples dexcellence europens et les grands groupes industriels Dclin de la politique rgionale rgionale Pas de relance par la demande Prminence Prminen ce des rgions par rapport aux tats Risque de chmage persistant

Accompagner le dveloppement territorial en organisant une cohrence entre les actions de ltat central et celles des rgions Soutien aux amnits rsidentielles Incitation et soutien aux activits qui suivent les mnages => nouveaux bassins demplois

4 Bifurcation 1 Politique de relance coordonne au niveau europen Option 2 Politique technologique concentre Politiques de redistribution sociale non territorialises de ltat + Agir sur la mobilit des mnages

5 Politique de R & D intgre pour une division europenne cognitive du travail Politique europenne et des tats membres tats active de cohsion rgionale et de relance par la demande

Bifurcation 2 Les 3 D (dlocalisationdsindustrialisationdclin) Lecture du tableau :

6 Option 1 Polarisation aggrave et peu rgule Ajustement par la baisse des cots de mobilit non ralis. Ingalits et concurrence entre territoires Stratgies recommandes

7 chec de la Stratgie de Lisbonne et renationalisation de la politique rgionale Concurrence destructive entre les rgions Poches de chmage en augmentation

8 Politiques de dveloppement local non coordonnes au niveau national ou europen : les entreprises produisent dans les grandes agglomrations et les zones bas salaires

volutions dfavorables

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rgions 2.4. Les leviers de la mise en uvre des stratgies en direction des rgio ns chaque stratgie peut tre associe une combinaison dinstruments de politique conomique impliquant les acteurs publics et privs.

2.4.1. Les instruments dintervention dans la stratgie mtropolaire


Dans les deux variantes de la stratgie mtropolaire , les dispositifs mobiliss (voir tableau n 3) sont essentiellement le dispositif n 1 (politique macroconomique de revenus essentiellement mene aux niveaux communautaire et national, politique fiscale active favorisant par des crdits dimpts et autres baisses de charges linnovation, les ples de comptitivit slectionns au niveau dun nombre trs restreint de rgions franaises le-de-France et Rhne-Alpes principalement). Le ciblage sectoriel est absent ou confondu avec les activits de haute technologie prsentes dans les grandes agglomrations soutenues par ltat.

Tableau 3 : Dispositifs mobiliss dans les orientations stratgiques


N du type de dispositif 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Domaines de la politique Politique macroconomique Investissement public Offre par ltat de services aux personnes Services publics Dveloppement conomique territorial Rgnration urbaine ou rurale Amnagement du territoire Technologie, R & D et innovation Politiques dattractivit de linvestissement Marchs du travail et emplois Aides de ltat (implicites pour certaines politiques) mtropolaire
Option A Option B

Lisbonne+ Lisbonne+

Dynamique rsidentielle

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leviers Tableau 4 : Les levi ers des orientations stratgiques et lorigine des moyens mis en uvre
N du type de dispositif Domaines de la politique Budgtaires 1 2 3 Politique macroconomique Investissement public Offre de services publics aux personnes Services dintrt conomique gnral Dveloppement conomique territorial Rgnration urbaine rnovation rurale Amnagement du territoire Technologie, R & D et innovation Politiques dattractivit de linvestissement Marchs du travail et de lemploi Aides de ltat (implicites pour certaines politiques) Indirects Moyens Forts Dpendent des modalits Leviers Qui finance ?

Autres levs sil y a une croissance lente Pression sur les taux dintrt viction du priv Tous les agents (tat, mnages, entreprises) Ltat central, les rgions Ltat et les rgions ; les collectivits Les consommateurs ; les entreprises Rgions

Comptitivit Effets indirects des solutions retenues Les territoires qui perdent nergie ----Les rgions qui perdent Surenchres Insiders contre outsiders Les concurrents des entreprises subventionnes

Peu

6 7 8

Peu Minimes Peuvent tre levs Peu

Rgions ; collectivits Collectivits Ltat ; les rgions

Ltat ; les rgions

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Moyens

Ltat

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Moyens

Ltat ; les rgions

Dans le cas de loption B de la stratgie mtropolaire leffort est mis sur le dispositif n 2. Linvestissement public est, en effet, ralis essentiellement au niveau national et communautaire en relation avec les grandes mtropoles (et les conseils rgionaux) qui mettent en uvre des projets dinfrastructures, de transports, de plates-formes logistiques, de circulation de linformation, damnagement des transports grande vitesse transfrontaliers reliant les grandes agglomrations europennes entre elles. Le ciblage sectoriel existe et vise par dfinition le secteur des travaux publics, de la construction et des transports. Les autres dispositifs sont peu mobiliss, sauf le dispositif n 4 services publics envisageable surtout en cas de croissance forte, assurant la disponibilit universelle des services qui peut nanmoins se traduire par une augmentation des cots moyens et compenser les effets de redistribution des revenus du dispositif n 1 (politique macro-conomique) et induire un accroissement des ingalits de revenus entre les mnages des grandes agglomrations et ceux des priphries. Le dispositif n 7 damnagement du territoire est nglig tandis que le dispositif n 8 technologie R & D et innovation relevant de ltat central se confond avec la politique de renforcement des grandes agglomrations qui concentrent ces activits.

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Dans le cas de la variante B de la stratgie mtropolaire (politique active en faveur de la mobilit des mnages, et damnagement privilgi des mtropoles centrales), les interventions se ralisent aux niveaux communautaire (EU) et national et visent fluidifier les marchs du travail, amliorer la mobilit entre les rgions des tats membres grce la formation professionnelle, la convergence des systmes de formation, etc. Au total, dans loption B, on ajoute aux instruments de loption A, en les privilgiant, les dispositifs n 2 et n 10. Le dispositif n 2 (investissement public) est mobilis dans les deux options mais de manire diffrente : dans loption A, les interventions sont relativement ubiquitaires (cest peu de choses prs le cas actuellement), alors que dans loption B elles sont slectives au profit dun fonctionnement facilit pour les centres (fluidit, baisse des cots de mobilit des mnages). ingalits Implications territoriales : ingalits et vulnrabilits croissantes Les effets de cette orientation pour les conomies locales sannoncent contrasts, mais les ingalits entre les rgions se renforcent. La logique dominante est de type centre-priphrie, dans laquelle les espaces perdants sont exclus et dpendants, et les espaces gagnants forment les lments actifs du systme conomique tout en participant la nouvelle recomposition territoriale. Le dispositif n 11 permet, grce aux aides de ltat central, daccompagner les ajustements ncessaires la correction des effets de laccroissement des vulnrabilits de la plupart des bassins demplois et dviter la formation de ghettos aux alentours des grandes agglomrations. Cette politique de prvention a des lacunes dans les zones urbaines. Par rapport aux zones de faible densit, lobjectif longtemps affich de rpartition quilibre de la population est de facto abandonn. Sur ce point, largumentation environnementale est convergente avec les orientations conomiques et concourt, au sein de la population urbaine du moins, faire accepter cet tat de fait. Mais, dans une perspective de concurrence interrgionale et de croissance faible rduisant la marge de manuvre des autorits centrales ou infranationales, les zones vulnrables (spcialises dans des activits fortement exposes la concurrence internationale) connatront un processus de dstructuration de leur conomie entranant chmage, dsertification et marginalisation.

2.4.2. Les instruments dintervention dans la stratgie Lisbonne+


Les dispositifs sont mobiliss de faon plus importante et dclins divers chelons de lintervention publique de manire coordonne. Le type daction publique particulirement privilgi relve du dispositif n 8, correspondant la Stratgie de Lisbonne renforce par laddition des budgets nationaux au budget communautaire tout en assurant une communautarisation des politiques et un ciblage sectoriel selon les avantages comparatifs des grandes rgions europennes. Cette communautarisation va plus loin que les simples objectifs de convergence entre les tats membres du montant de ressources consacres la R & D. La communautarisation signifie le choix de vritables programmes europens nimpliquant pas ncessairement lensemble des pays mais visant intgrer les programmes technologiques entre les grandes rgions europennes selon une logique dexcellence et dans un souci de non-redondance. En mme temps, il existe des possibilits de soutenir les centres dexcellence locaux qui ne se rduisent pas ncessairement des programmes de haute technologie. Les dispositifs n 1 et n 11 sont galement mobiliss en vue dassurer les effets compensateurs du renforcement de la comptitivit des grands ples. Enfin, des politiques de stimulation de la demande sont le produit de politiques budgtaires actives (dispositif n 1). La spcificit de cette stratgie est de runir suffisamment de marges de manuvre pour assurer une compatibilit entre la mobilisation des politiques technologiques cibles et polarises (dispositif n 8) et dassurer une politique rgionale de dveloppement conomique et territorial (dispositif n 5) de rgnration tant urbaine que rurale (dispositif n 6). Laction publique est oriente par une conception de lquit territoriale qui a pour objectif dassurer lgalit des chances des diffrentes rgions. En ce sens, la politique de cohsion rgionale est lune des composantes essentielles de la stratgie de croissance europenne. villesI mplications territoriales : renforcement des mtropoles et de villes- relais Cette stratgie a pour effet de conduire au renforcement des mtropoles ainsi qu celui des zones connectes aux flux de lconomie mondiale. Les processus de polarisation sont principalement
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relier la dimension collective qui caractrise les oprations de production et de transmission de savoirs et limportance des actifs collectifs sur lesquels les acteurs peuvent sappuyer. Ces tendances une forte polarisation et les effets dencombrement susceptibles den rsulter sont contrebalancs, dune part, par la forte vitalit des rseaux qui se dveloppent partir des ples dominants et qui font de maints ples de second rang des relais performants de linnovation ; dautre part, par une politique redistributive importante et rendue possible par les disponibilits de la puissance publique amplifies par la communautarisation au niveau europen. laide dune politique rgionale plus ambitieuse et mieux cible, cette stratgie est compatible avec une relance de la dynamique de certains territoires loigns et marginaliss. Cette stratgie peut conduire lmergence de rgions europennes bnficiant de potentiels de dveloppement endognes et interrgionaux. Ceci suppose, dune part, un rle actif des acteurs rgionaux, sattachant dvelopper les complmentarits entre villes qui, laissant tomber le jeu des rivalits, nouent des relations de coopration. Cela implique, dautre part, que ltat franais, dans son rle de stratge, dfinisse en collaboration avec lUnion europenne un cadre national damnagement du territoire articul des schmas de dveloppement rgionaux. Larticulation des comptences des diffrentes chelles territoriales (rgions, dpartements, intercommunalits), la coopration et les contrats joueront un rle majeur. En tout tat de cause, il ny a pas de fatalit du dclin, surtout dans un contexte de fortes capacits redistributives. Mme les zones les plus risques peuvent rebondir en jouant la carte de la valorisation et de la promotion de leurs ressources locales (humaines, environnementales, potentiel touristique et rsidentiel, rserves foncires, prix du foncier attractif, infrastructures de qualit et bonne accessibilit, etc.) et ce, dans une logique dintercommunalit et de projets. Dans ce contexte, ltat peut initier, dans une stratgie anticipatrice, des actions de revitalisation locale (orientation dinvestissements publics, intgration des infrastructures au dveloppement local, maintien de la qualit des paysages naturels, etc.) et contribuer lmergence de projets dveloppant une ingnierie territoriale.

2.4.3. Les instruments dintervention dans la stratgie rsidentielle


Les instruments de soutien aux services privs et publics, afin de proposer une gamme complte de services, sont prioritaires dans cette stratgie. En effet, une politique de mise niveau des infrastructures rgionales et locales est une premire condition du dveloppement de lattractivit rsidentielle (dispositif n 5). Un deuxime moyen pour atteindre cet objectif consiste soutenir les services aux personnes, en particulier les services lenfance pour les familles dactifs et les services domicile pour les personnes ges (dispositif n 3). Paralllement, une politique de maintien et dadaptation des services publics (de sant, scolaire notamment) cible sur les territoires attractifs est entreprise. Des dispositions particulires sont prises pour amliorer le cadre de vie. Elles supposent des actions adaptes qui limitent les effets externes ngatifs de production et favorisent la compatibilit entre usages par une utilisation pertinente des instruments dincitation la mise aux normes et de modification des techniques, mais aussi grce la planification foncire. Lentretien et le dveloppement damnits territoriales sont assurs grce la mise en place de services manant des diffrents prestataires : collectivits territoriales en rgie directe, entreprises prives mais aussi exploitations agricoles dont la fonction dentretien de lespace est rmunre par une politique agricole adapte. En matire de services, plutt que de dvelopper des dispositifs nouveaux, les dcideurs publics ont probablement intrt amliorer la cohrence des initiatives en veillant larticulation des actions en faveur des services publics et des services privs de manire proposer une gamme complte qui corresponde aux gots du public et au rang des agglomrations concernes. Des politiques de dveloppement des activits subordonnes aux initiatives de dveloppement rsidentiel Le dveloppement dactivits se fonde sur une politique de soutien aux tablissements locaux et dattraction dentreprises capables de rpondre la demande locale (BTP) induite par la prsence des nouveaux rsidents. Il vise aussi satisfaire la demande extrieure (industrie, tourisme) en valorisant les potentialits des actifs nouvellement arrivs. Ces politiques peuvent sappuyer sur diffrents instruments dintervention dj existants proposs par ltat et les collectivits territoriales. Il peut sagir notamment des actions de promotion du territoire (marketing territorial) ou damnage16

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ment du milieu dimplantation dans le cadre de ppinires dentreprises et de plates-formes dinitiative locale permettant de mobiliser lpargne et dassurer le parrainage des nouveaux arrivants par des entrepreneurs du cru (dispositif n 6). Les actions en faveur de lemploi (dispositif n 10) qui visent assurer lajustement des savoir-faire et des qualifications de la main-duvre sont dautant plus cruciales que les choix de localisation des populations actives se ralisant sur des critres personnels, la probabilit de disjonction entre leurs qualifications et lemploi propos par les entreprises (locales ou qui viennent simplanter sur le territoire) risque dtre leve. Les actions en faveur de lemploi gagnent tre suivies dune volution des organismes de formation en ce qui concerne leur offre et leur localisation Ces efforts dadaptation concernent la fois le travail salari dans les entreprises locales nouvellement installes et le travail indpendant. Dans ce dernier cas, ce sont des dispositifs de subvention lquipement de formation et de suivi du projet entrepreneurial lors des premires annes de lancement de lactivit qui sont ncessaires. Sur certains territoires, la mdiation dune structure locale dappui peut tre utile pour faciliter laccession certains moyens de production (foncier immobilier) de nouveaux arrivants qui pourraient dans des situations dconomie de rente (en zone touristique par exemple) tre victimes de rejet. Le rle de ltat et des collectivits territoriales est daider les personnes rduire leurs cots dinstallation par des politiques daide au logement, de renforcement des infrastructures de transport et dducation afin de favoriser leur insertion conomique locale. Implications territoriales : vers une palette largie de territoires plus viables Cette politique conduirait favoriser une certaine dispersion des activits dans les rgions non centrales caractre rsidentiel avec comme effet attendu, moyen terme, une disjonction moins frquente entre lieu de rsidence et lieu de travail, et par consquent une limitation des migrations alternantes de travail. Elle concernerait tout spcialement les zones fortes amnits, comme les zones du littoral, avec la ncessit de tenir compte des impratifs de prservation des milieux naturels et de limitation des effets dencombrement. En complment leur dotation en amnits favorables limplantation rsidentielle, les territoires concerns se dmarquent par le volontarisme des collectivits locales dans la dmarche de dveloppement de lattractivit. La mise en place dquipements et de services publics locaux, la balance entre la pression fiscale et la contrepartie en biens publics locaux, la cohrence de laction publique et la rgulation des diverses activits et pratiques des groupes sociaux forment autant de conditions la croissance dmographique. Cela suppose que le territoire porte un projet politique et collectif, moyen et long terme, o se combinent troitement la question sociale, le dveloppement conomique et lenvironnement. Le cadre rglementaire et lgislatif offre lopportunit de telles oprations. Ainsi les lois Chevnement (12 juillet 1999), Voynet (15 juin 1999), la loi Solidarit et renouvellement urbain (13 dcembre 2000) sont favorables lmergence de territoires de projets. Par ailleurs, llaboration de la Stratgie nationale de dveloppement durable en 2003, la rfrence lAgenda 21 dans llaboration de projets de territoires (chartes dcologie urbaine, chartes de pays, projet dagglomration, contrat dagglomration), la mise en uvre dAgendas 21 locaux ( toutes les chelles territoriales), lvolution des outils rglementaires (schma de cohrence territoriale, plans locaux durbanisme, plans de dplacements urbains, etc.) tmoignent dune volont tant nationale que locale dassigner des objectifs de dveloppement durable aux politiques publiques territoriales. Au total, cette orientation pourrait favoriser lmergence dune varit de territoires viables, par une inflexion des processus de centralisation au profit de villes petites et moyennes, ainsi quune revitalisation despaces ruraux et de certains bassins demploi industriels marginaliss, une valorisation de larrire-pays des zones littorales ; ces espaces devenant attractifs par la qualit de vie quils offriraient. Cette orientation pourrait rpondre aux enjeux du dveloppement durable. Des enjeux la fois locaux et globaux, tels que la matrise de ltalement urbain, la reconqute des espaces publics, le renouvellement des modes de transport, le maintien de leur pluralit, des logiques de localisation qui sous-tendent lamnagement, la recherche de lefficacit nergtique, la limitation de lusage des ressources naturelles, la rduction de la production de dchets, lappui dautres modes de production et de consommation (commerce quitable, achats verts , conomie solidaire), la lutte contre lexclusion ou contre leffet de serre, etc.

* * *

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Face laccroissement des polarisations rgionales en Europe et la fragilisation croissante de territoires abritant des activits isoles et soumises la concurrence internationale, les trois types de stratgies dcrites soulignent les responsabilits de ltat central en direction des rgions et permettent de sortir du dilemme prsent dans les rcents dbats de politique industrielle et rgionale de ltat : concentration/efficacit versus dispersion/quit territoriales. Ces orientations stratgiques ne sont pas exclusives lune de lautre, toutefois elles relvent de choix politiques qui engagent lensemble de la sphre publique. La politique rgionale implique des temporalits et des chelles diffrentes. Elle repose sur le socle fondamental de lintervention de ltat, qui assure la mise en place des grandes infrastructures et des dispositifs de redistribution. Elle met en jeu la confrontation des rgions en tant quespaces conomiques engags dans des rapports de concurrence exacerbs, et en tant quespaces politiques qui psent sur les choix collectifs. Laction de ltat en direction de ces entits rgionales se justifie traditionnellement au nom de lquit territoriale qui peut tre recherche par des mesures classiques de correction des disparits ou par la mise en capacit de chaque acteur de raliser ses projets et de valoriser ses ressources selon une logique dgalit des chances. Avec la stratgie dynamique rsidentielle , lintervention en faveur des territoires peut sortir de son registre habituel de simple compensation sociale. La rduction des ingalits territoriales grce laction publique peut ainsi contribuer aux performances conomiques globales et lobjectif de cration demplois.

ibliographie B ibliographie
Arnsperger C. et Van Parijs P., 2000, Lthique conomique et sociale, coll. Repres , La Dcouverte. Baccani B., 2001, Les migrations internes en France de 1990 1999 : lappel de lOuest , conomie et Statistique, n 344, p. 39-79. Baccaini B., 2005, Enqute Annuelle de recensement. Collecte 2004 , Insee Premire, n 1028. Blanchard J.B. et Katz L., 1992, Regional Evolutions , Brooking Papers on Economic Activity 1, 161. Duranton G., 1997, La nouvelle gographie conomique : agglomration et dispersion , conomie et Prvision, 131, vol. 5. Fujita M. et Thisse J.-F., 2002, Economics of Agglomeration: Cities, Industrial Location and Regional Growtth, Cambridge University Press, New York. Gaign C., 2005, Distribution des emplois entre les territoires franais dans un contexte de concurrence internationale , in Les Cahiers du Plan, n 6, Commissariat gnral du Plan, juin. http://www.plan.gouv.fr/intranet/upload/publications/documents/CahiersPlan6.pdf Grard-Varet L.-A. et Mougeot P., 2001, Ltat et lamnagement du territoire , in Amnagement du territoire, rapport du Conseil danalyse conomique, n 31, Paris, La Documentation franaise. Jayet H., 2005, volutions sectorielles et volutions gographiques , in Les Cahiers du Plan, n 5, Commissariat gnral du Plan, mai ; http://www.plan.gouv.fr/intranet/upload/publications/documents/CahiersPlan5.pdf Maurel F. et Mouhoud E.M., 2001, La gographie conomique de la France dans lEurope in Grard-Varet L.-A et Mougeot P., Ltat et lamnagement du territoire, rapport du Conseil danalyse conomique, n 41, Paris, La Documentation franaise.

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El Mouhoub Mouhoud Mobilit des mnages versus mobilit des entreprises

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Economic Geography, n 2, p. 372-406.


Annexe : membres du groupe Perroux El Mouhoub Mouhoud, chef de projet, conseiller scientifique, Commissariat gnral du Plan,

professeur luniversit de Paris-XIII, directeur du CEPN-CNRS UMR 7115


Francis Aubert, professeur, CESAER INRA-ENESAD, Dijon Iain Begg, Visiting professor, London School of Economics, European Institute Daniel Darmon, conseiller auprs du dlgu gnral, DIACT Sbastien Dupuch, conomiste CEPN universit de Paris-XIII ; assistant confdral, CGT-Force

Ouvrire
Carl Gaign, conomiste, CESAER-INRA, Dijon Jean Guellec, administrateur civil, charg de mission, Commissariat gnral du Plan Marc Gurin, charg de mission, Commissariat gnral du Plan Hubert Jayet, professeur, universit de Lille-I, facult des Sciences conomiques et sociales Rmi Lallement, charg de mission, Commissariat gnral du Plan Yvette Lazzeri, chercheuse, Groupement de recherche en conomie quantitative dAix-Marseille,

universit dAix-Marseille-II, CNRS


Charles-Albert Michalet, professeur honoraire Paris-Dauphine, membre du Conseil scientifique de

lAgence franaise pour les investissements internationaux


Bernard Morel, directeur, Observatoire des territoires, DATAR Yves Morvan, prsident de la section Prospective, Conseil conomique et social rgional de

Bretagne
Franois Poirson, directeur, Fdration rgionale de la coopration agricole du Limousin Catherine Presse, assistante, Commissariat gnral du Plan Florence Puech, conomiste, LET-universit de Lyon-2, universit de Paris-I Panthon-Sorbonne,

TEAM, Ple international

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