Aménagement Du Territoire - Conseil D'analyse Économique - 2001

Amnagement du territoire
Rapports
Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay Louis-Andr Grard-Varet et Michel Mougeot Alain Lipietz
Commentaires
Jean-Michel Charpin Jol Maurice

Complments
Pierre-Philippe Combes, Laurent Davezies, Guy Gilbert, Alain Guengant, Vronique Hespel, Miren Lafourcade, Franoise Maurel, El Mouhoub Mouhoud et Jean-Franois Royer
Ralis en PAO au Conseil dAnalyse conomique par Christine Carl
La Documentation franaise. Paris, 2001 - ISBN : 2-11-004789-5

En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la proprit intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale usage collectif de la prsente publication est strictement interdite sans lautorisation expresse de lditeur. Il est rappel cet gard que lusage abusif de la photocopie met en danger lquilibre conomique des circuits du livre.
La cration du Conseil dAnalyse conomique rpond la ncessit pour un gouvernement trop souvent confront lurgence, de pouvoir se rfrer une structure de rflexion qui lui permette dclairer ses choix dans le domaine conomique. Jai souhait aussi crer un lien entre deux mondes qui trop souvent signorent, celui de la dcision conomique publique et celui de la rflexion conomique, universitaire ou non. Jai pris soin de composer ce Conseil de faon tenir compte de toutes les sensibilits. Le Conseil dAnalyse conomique est pluraliste. Cest l un de ses atouts principaux, auquel je suis trs attach. Il doit tre un lieu de confrontations sans a priori et les personnes qui le composent doivent pouvoir sexprimer en toute indpendance. Cette indpendance je le sais vous y tenez, mais surtout je la souhaite moi-mme. Ces dlibrations naboutiront pas toujours des conclusions partages par tous les membres ; lessentiel mes yeux est que tous les avis puissent sexprimer, sans quil y ait ncessairement consensus. ... La mission de ce Conseil est essentielle : il sagit, par vos dbats, danalyser les problmes conomiques du pays et dexposer les diffrentes options envisageables.
Lionel Jospin, Premier Ministre
Discours douverture de la sance dinstallation du Conseil dAnalyse conomique, le 24 juillet 1997. Salle du Conseil, Htel de Matignon.
Cet ouvrage est ddi la mmoire de Louis-Andr Grard-Varet
Sommaire
Introduction ....................................................................................... 7 Pierre-Alain Muet De la France clate la France maille : la ncessaire modernisation de nos cadres territoriaux daction publique ..................11 Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay Ltat et lamnagement du territoire ................................................ 45 Louis-Andr Grard-Varet et Michel Mougeot Amnagement du territoire et dveloppement endogne .................... 111 Alain Lipietz
Commentaires Jean-Michel Charpin ......................................................................129 Jol Maurice ..................................................................................133 Complments A. La gographie conomique de la France dans lEurope .................137 Franoise Maurel et El Mouhoub Mouhoud B. Quelques tendances affectant la rpartition spatiale de la population, de lemploi et de la valeur ajoute en France mtropolitaine, entre 1982 et 1999 ....................................153 Jean-Franois Royer C. Revenu et territoires ....................................................................173 Laurent Davezies D. Dveloppement des territoires et financement des collectivits locales ...................................................................193 Guy Gilbert, Alain Guengant et Vronique Hespel
AMNAGEMENT DU TERRITOIRE
E. Distribution spatiale des activits et politiques dinfrastructures de transports : lconomie gographique, un nouvel outil dvaluation ? ..........................................................219 Pierre-Philippe Combes et Miren Lafourcade Rsum ..........................................................................................237 Summary ........................................................................................245
CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE
Introduction
En un quart de sicle, le territoire franais sest profondment transform et les grandes mtropoles rgionales progressent dsormais un rythme plus rapide que la rgion parisienne. Mais, avec la mondialisation, le dveloppement dun espace conomique europen profondment intgr au sein de lUnion montaire et lmergence dun nouveau paradigme conomique, o lefficacit rsulte davantage de lorganisation que de la production de masse, lamnagement du territoire doit tre repens. Face une polarisation invitable des activits, il faut reconnatre, selon Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay, les phnomnes dagglomration non comme obstacles, mais comme conditions du processus gnral de croissance. Pays faible densit dmographique, le problme de la France nest plus de rpartir mais de renforcer . Puisque la concentration est invitable, ils prconisent de multiplier les lieux dagglomration au-del de la seule rgion capitale tout en les structurant en rseau : cest le scnario du polycentrisme maill . La ralisation de ce scnario requiert un approfondissement de la dcentralisation, remdiant la multiplication des niveaux institutionnels et recomposant des territoires pertinents autour de la notion daire de projet, avec un pouvoir lu au suffrage universel. Le processus intercommunal en cours permettrait ainsi lmergence dun nombre rduit de collectivits de base. Le rapport suggre de reconnatre un droit lexprimentation plus large, voire lexercice de prrogatives
rglementaires pour les collectivits territoriales. Dans ce scnario, ltat devrait se recentrer sur ses vocations stratgiques et renforcer simultanment les dispositifs de prquation visant corriger les ingalits de potentiel fiscal et de charges rsultant de la concentration. Le rapport de Louis-Andr Grard-Varet et Michel Mougeot insiste galement sur la contribution positive des agglomrations la croissance conomique que ltat ne doit pas contrecarrer au nom dune solidarit qui de toute faon se ralise par la redistribution fiscale, sociale et lhomognit des salaires (SMIC notamment). Il convient ds lors de bien circonscrire les proccupations de prquation. Celles-ci sont pleinement justifies pour assurer lgalisation des chances, ce qui est tout particulirement le cas dans le domaine de lducation, de la formation et de la sant publique, ainsi quen matire de tlcommunications (raccordement au net et lUMTS). Le cot des transports (notamment le transport par camions, actuellement sous-tax) devrait galement mieux reflter les externalits de chaque mode (usage des infrastructures, pollution, congestion urbaine...). Le rapport souligne le rle fondamental de ltat pour limiter les stratgies de concurrence entre collectivits locales et favoriser les cooprations (comme lintercommunalit). Alain Lipietz souligne tout dabord que la politique volontariste damnagement du territoire des annes soixante se fixant pour objectif damnager le territoire plutt que de dmnager les personnes fut couronne de succs si lon en juge par linflexion de la croissance de la rgion parisienne au profit des diffrentes parties du territoire. Analysant les consquences pour lamnagement du territoire du passage un mode post-fordiste de division du travail, il distingue deux types dagglomrations : lun fond sur la concentration, qui est luvre dans les grandes mtropoles ; lautre fond sur la rciprocit, la qualification et la mobilisation du tissu social local, qui a fait la notorit des districts industriels italiens, mais que lon retrouve aussi en Allemagne du sud et jusquen Californie. Il plaide pour un dveloppement endogne de ce type qui permet de faire lconomie dune mobilit dont il ne faut pas sous-estimer le cot social. Jean-Michel Charpin, note dans son commentaire que la France est en train de sengager de faon irrversible, par la force des volutions conomiques et sociales, mais aussi grce la premire tape de la dcentralisation, dans un scnario de polycentrisme maill . Il suggre de sappuyer plus fortement sur lexprimentation pour dcider de nouveaux transferts de comptences. Jol Maurice relve qu partir dapproches et de formulations diffrentes, les trois rapports convergent sur une vision de lamnagement du territoire qui conjugue la ncessit de librer les initiatives locales tout en maintenant le rle de ltat en tant que garant de lgalit des chances. 8
Les rapports ont t discuts la sance du 16 novembre 2000 du Conseil dAnalyse conomique et, en prsence du Premier ministre, le 18 janvier 2001.
Louis-Andr Grard-Varet, professeur lUniversit dAix-Marseille II, est dcd le 31 janvier 2001. La communaut des conomistes sait la place quil a occup dans lenseignement et dans la recherche en France. Cest avec beaucoup dmotion que nous lui ddions ce numro.
Pierre-Alain Muet
Conseiller auprs du Premier Ministre Professeur lcole Polytechnique
De la France clate la France maille :

la ncessaire modernisation de nos cadres territoriaux daction publique(*)
Jean-Louis Guigou
Dlgu lAmnagement du territoire et lAction rgionale
Dominique Parthenay
Conseiller la DATAR
Notre pays, plus que dautres peut-tre, a besoin dorganiser son territoire pour assurer sa cohsion et sa comptitivit. La taille de lespace franais, sa faible densit au regard de celle de la plupart de nos voisins, la dispersion relativement grande des zones de peuplement et des activits, lhritage historique marqu par une forte centralisation conomique et politique ont toujours impos des politiques publiques pour amnager le territoire. Ces politiques ont pu adopter de nombreuses formes et poursuivre divers objectifs, de la modernisation marche force dun pays marqu par la reconstruction, au cours des Trente glorieuses, aux politiques de compensation et de rquilibrage pour accompagner les mutations de lappareil productif et lurbanisation massive partir de la fin des annes soixantedix.
(*) Complment ralis partir : des travaux de la DATAR pour France 2020, dune part, et le document introductif aux neuf schmas de services collectifs, dautre part ; de la note de Hugues de Jouvenel et Guy Loinger concernant les tendances majeures dvolution de la socit prpare dans le cadre de llaboration des schmas de services collectifs ; de louvrage collectif Amnagement du territoire, les mots et les choses command pour la DATAR un groupe duniversitaires et de chercheurs (Alain Bourdin, Jacques Lvy, Jean-Gustave Padioleau, Jean-Marc Offner, Franck Scherrer et Jacques Theys, sous la direction de Serge Wachter).
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Aprs deux dcennies de crise conomique et sociale, les nouvelles aspirations des Franais, la ncessaire internationalisation des conomies rgionales et le rle quentend jouer la France dans la construction europenne, auxquels sajoutent dsormais les impratifs du dveloppement durable, font de la question territoriale un enjeu majeur et conduisent de nouvelles orientations pour la politique damnagement et de dveloppement du territoire. Dornavant, cette politique doit se concevoir lchelle de lEurope et non plus seulement dans le cadre hexagonal. Cela concerne videmment la continuit des rseaux et la cohrence des politiques de transports, la rpartition spatiale des quipements structurants (recherche) mais aussi le partage dune conception commune des politiques damnagement telle quelle sexprime travers le schma de dveloppement de lespace communautaire (SDEC). Par ses effets conomiques, technologiques mais aussi sociaux et culturels, la mondialisation amplifie largement ces phnomnes dinterdpendance entre territoires. Dans une conomie ouverte, de plus en plus concurrentielle, la politique damnagement du territoire est devenue un instrument de la comptitivit nationale quelle doit placer au cur de ses priorits. Tous les pays cherchent produire des territoires attractifs. Il y a pour tous les gouvernements nationaux, qui sont soumis des contraintes internationales (accords internationaux, directives europennes), dtonnants degrs de libert conqurir en promouvant des politiques hardies damnagement et de dveloppement de leurs territoires. Avec la dcentralisation, ltat nest plus le seul acteur de lamnagement du territoire. Laction publique doit aujourdhui tre concerte entre divers partenaires la lgitimit et aux ressources diffrentes, les collectivits territoriales bien sr, mais aussi les acteurs conomiques et sociaux. lvidence, les Franais souhaitent tre davantage associs aux dcisions qui les concernent et entendent participer plus concrtement la construction de leur cadre de vie et de travail. Enfin, la monte des proccupations environnementales engendre des changements profonds de perception et de comportement. La socit contemporaine gnre des phnomnes de risques qui ne peuvent pas se satisfaire de rgulations individuelles, privatives ou marchandes et qui appellent une volution dans le rle de ltat. Ce nouveau contexte conduit repenser le bien-fond des principes organisateurs de la politique damnagement du territoire tels quils staient plus ou moins maintenus. Face une polarisation inluctable des activits, facteur dterminant du dynamisme conomique, il faut reconnatre les phnomnes dagglomration non comme un obstacle, mais comme une condition au processus gnral de la croissance. Pays faible densit dmographique, le problme de la France 12
nest plus de rpartir, mais de renforcer. Puisque la concentration est invitable, alors multiplions les lieux de concentration. De plus la logique daffection et de redistribution reste inoprante pour les nouvelles ressources stratgiques du dveloppement, ressources de nature essentiellement endogne et immatrielle lies lavnement dune conomie du savoir et des services. Cest en intgrant les enjeux locaux que se nouent aujourdhui des partenariats porteurs dinnovation pour le dveloppement conomique, la cration demplois et la cohsion sociale. Le dveloppement endogne, dans une conomie ouverte qui sloigne du keynsianisme territorial, prime sur le dveloppement exogne. Enfin, une organisation de la socit en rseaux interactifs et flexibles o saccrot lautonomie des personnes, rclame des nouveaux systmes de rgulation qui sachent organiser la coopration des acteurs, systmes qui ne peuvent sidentifier au pouvoir technocratique et au monopole de ltat que la politique damnagement du territoire a longtemps incarn. Ces volutions fondamentales polarisation, conomie du savoir, rseau dchanges requirent de nouvelles orientations pour laction publique : la mise en uvre dmocratiquement et aux bons niveaux des politiques intgres qui permettront un dveloppement durable des territoires, fond sur des initiatives principalement dcentralises ; le recentrage des fonctions de ltat sur les quipements dintrt national et la gestion des risques conomiques, sociaux et environnementaux, potentiellement crateurs de situations non matrisables par le local ou rsultant dingalits de situations inacceptables. Ces nouvelles orientations appellent la recomposition des cadres territoriaux dans lesquels doit dornavant sinscrire laction publique pour tre en mesure datteindre ses objectifs de justice et defficacit. Le retour du territoire dans laction publique En un quart de sicle, le territoire franais sest profondment transform En renouant avec la croissance, la France vient de clore quelque vingtcinq annes (1974-1999) de crise qui nont pargn aucune de nos rgions. Durant cette difficile priode de mutation se sont cependant accomplies des transformations, conomiques, sociales et institutionnelles de grande ampleur, qui ont conduit de vritables ruptures avec les pratiques antrieures et favorisent dsormais de nouvelles dynamiques territoriales. Les recensements qui se sont succds ont dvoil peu peu limage dune France modernise, plus ouverte sur lEurope et le monde, aux ressources moins concentres que par le pass, en quelque sorte une France plus quilibre. La France daujourdhui, moins centralise, nest plus celle
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de Paris et du dsert franais . Surtout, cest dsormais au sein de lespace europen quil faut apprcier les disparits, les dsquilibres et le destin de nos territoires. En un quart de sicle, le territoire franais sest radicalement transform. Les obstacles au dveloppement rgional, qui apparaissaient fortement dans les annes soixante (rgions agricoles non modernises, inadaptation des structures industrielles, sous-quipement en infrastructures de rseaux), ont t progressivement rsorbs. Le poids dmographique de la rgion parisienne sest progressivement stabilis et les grandes mtropoles rgionales progressent dsormais un rythme plus rapide que celui de la rgion capitale. Lessor et lattractivit des rgions du sud-est se confirment ; lOuest et le Sud-Ouest ont opr, en deux dcennies, un vritable renouveau conomique et sont aujourdhui les rgions o lemploi progresse le plus fortement ; le Nord et lEst sont dsormais engags dans de nouvelles dynamiques au regard de leur situation transfrontalire, recomposant une base productive qui est trop longtemps reste marque par la premire rvolution industrielle. Le dynamisme de ples rgionaux, autour dAix-Marseille, de Montpellier, de Toulouse, de Nantes, de Rennes ou encore de Strasbourg, de Lille ou de Lyon et, plus gnralement, le long des corridors fluviaux et des faades maritimes, se confirme. Le maillage urbain trs dense des villes petites et moyennes rapport la taille du territoire national, dans le cadre europen, a bien rsist aux phnomnes de mtropolisation et offre une couverture en quipements et en services publics de qualit. Dans les espaces dominante rurale, les zones en dclin dmographique, correspondant aux territoires les plus isols, rgressent, alors que de nouvelles dynamiques, lies aux nouveaux usages, amnent une part prpondrante de territoires ruraux connatre de forts taux de croissance. Enfin la France a su prserver et valoriser son cadre de vie et sa diversit culturelle. Parmi les grandes nations industrialises, o concentration urbaine et uniformisation des modes de vie sont souvent la rgle, la France dispose aujourdhui davantages comptitifs remarquables : diversit des identits et des traditions rgionales et locales, richesse cologique et paysagre sans quivalent en Europe, abondance de lespace. La France nen a pourtant pas fini avec ses dsquilibres Si les disparits entre rgions, en termes de revenus, continuent de sattnuer sous leffet des politiques redistributives, leurs contributions la richesse nationale demeurent ingales, en dpit dune meilleure diffusion des capacits et des ressources stratgiques. lexception de lle-de-France, qui constitue par son rayonnement mondial un atout national, nos mtropoles rgionales sont encore insuffisamment puissantes et autonomes pour rivaliser avec celles qui existent au Benelux, en Allemagne ou encore en Italie du nord. 14
Comme dans les autres pays europens, les disparits infrargionales saccentuent. Les territoires en souffrance, accumulant difficults et exclusions sociales, faible dynamisme conomique et dgradation du cadre de vie, sont souvent situs au sein mme des aires urbaines les plus dynamiques. Bien quils offrent une meilleure qualit de vie, dautres espaces, lcart des dynamiques mtropolitaines, connaissent quant eux un affaissement de leur tissu productif et dpendent de plus en plus des emplois publics et des ressources de transferts, accentuant leur vulnrabilit. Facteurs, entre autres, de ces phnomnes dexclusion, les modes durbanisation sont dsormais un des enjeux majeurs de lamnagement du territoire. Enfin si un certain nombre de communes rurales ont accueilli une part significative de la croissance dmographique ces dix dernires annes, les processus de dpeuplement continuent daffecter prs du quart des communes franaises, posant de redoutables problmes damnagement alors que la France va connatre, dans les dix ans qui viennent, une baisse de sa population en ge de travailler. Enfin, la politique damnagement du territoire doit dsormais mieux prendre en compte la menace que constitue la mdiocratisation du cadre de vie et des espaces naturels et ruraux. Dans les espaces trs frquents, urbaniss ou connaissant une intensification des activits par exemple agricoles, la dgradation qualitative et quantitative des ressources en eau, du sol et de la biodiversit, la pollution de lair, lextension des zones de bruit, laccumulation excessive des dchets, le morcellement des espaces naturels et luniformisation de certains paysages emportent de trs fortes consquences conomiques et cologiques et exigent dsormais des stratgies de requalification et de reconqute vigoureuses. De nouvelles ambitions pour le territoire Les politiques damnagement du territoire aptes rpondre ces nouveaux dfis nont plus grand chose voir avec les politiques fondatrices, essentiellement des politiques de redistribution fondes sur les vertus supposes dune harmonieuse rpartition des hommes et des activits sur lensemble du territoire national et qui auront construit leur justification sur le slogan : Paris et le dsert franais ; ltat jacobin trouvant, auprs du corps social converti aux vertus de ltat providence, les voies dun consensus, celui du dveloppement octroy au nom de lgalit rpublicaine. Le ncessaire renouveau de la politique nationale damnagement du territoire doit tre repens laune des grands dfis contemporains et des nouvelles perspectives pour la France, qui nest plus la nation exsangue, sortant de la guerre au dbut des annes cinquante, ni la puissance moyenne qui avait reconquis son rang au terme des Trente glorieuses, mais est devenue lacteur dun ensemble europen en train de se construire et qui donc ne peut plus penser son avenir isolement.
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Au moins quatre enjeux justifient le retour du territoire dans laction publique. Le territoire est au cur des stratgies visant renforcer la comptitivit et lattractivit conomique. Le territoire incarne les nouveaux ressorts de la comptitivit : la mobilisation du savoir des hommes, leurs capacits dorganisation productive, la valorisation des singularits. La performance des entreprises ne sentend plus sans un environnement de qualit que seule une communaut dacteurs (le capital social) peut organiser et maintenir dans ses dimensions technologiques, mais aussi sociales, culturelles et environnementales. Le besoin dinnovation rclame aujourdhui le dveloppement de systmes o inter-ragissent units de production et services daccompagnement. De tels systmes exigent de fortes convergences entre stratgie dentreprises et projets de territoires. Les nouvelles dynamiques demploi sappuient largement sur le dveloppement de nouveaux services de proximit. Ils requirent des systmes dorganisation collective et le dveloppement de fonction de stimulation et dexprimentation qui ne sauront se construire et durer quen sorganisant partir despaces vcus. Le territoire nest donc plus seulement le rceptacle gographique neutre o des entreprises, des collectivits et des individus inscrivent leurs actions (conomie de cueillette). Il est devenu acteur travers le produit de leur interaction (conomie des organisations). La comptitivit ne se joue plus partir dun modle unique de dveloppement, mais au contraire partir de la diversit des modes dorganisation et de partenariat entre les 3E ltat, les lus et les entreprises au sens large. Tel est le passage de la gographie des cots la gographie des organisations (Pierre Veltz). Dans cette production des organisations territoriales, ltat a un rle stratgique jouer et des degrs de libert conqurir. Le territoire est dsormais le lieu o peut se renforcer la cohsion sociale. Facteur incontestable didentit individuelle et collective, le territoire, sil porte le risque dune crispation identitaire, peut galement tre producteur de nouvelles citoyennets lorsquil est constitu en tant que cadre dactions collectives. Si cohsion sociale et cohsion territoriale ne peuvent tre confondues, il nen reste pas moins que linitiative locale et collective, en valorisant les composantes de la proximit (voisinage, esthtique, change, quotidiennet) est en mesure de saffirmer comme prcurseur de nouvelles solidarits complmentaires des mcanismes traditionnels qui apparaissent de plus de plus dans leurs insuffisances. 16
Le territoire est linstrument de la modernisation des politiques publiques travers la transversalit quil impose ces politiques et leur dcloisonnement. Le territoire est lenjeu dune dmarche qui doit faire converger la lgitimit des politiques publiques, sectorielles et les initiatives locales des acteurs conomiques et sociaux ; et favoriser la rencontre entre un processus ascendant global, complexe, nourri de la mobilisation de ses acteurs locaux et un processus descendant qui quilibre et qui intgre au nom de lquit rpublicaine. Enfin le territoire, lieu dancrage de nos institutions locales, reste le domaine de laction exclusive de ltat qui dispose travers la comptence de la comptence de degrs de libert non affects par les effets de la mondialisation ou de la construction europenne, lui permettant toutes les initiatives pour amliorer lefficacit conomique tout autant que dmocratique de note systme dadministration publique. Tendances majeures dvolution de la socit et enjeux territoriaux La socit devrait connatre plusieurs volutions majeures, rsultant certes de donnes dmographiques et conomiques propres la France, mais aussi du contexte international. Leurs consquences pourraient savrer trs diffrencies selon les territoires locaux et susciteront une forte volution des besoins, auxquels les pouvoirs publics doivent se prparer rpondre. Premire tendance majeure : linternationalisation (et en cho la territorialisation) Aucune rflexion sur lavenir moyen terme et long terme ne saurait faire limpasse sur lmergence dun nouvel ordre mondial, domin par les processus de globalisation. Ainsi sest install un processus simultan de globalisation et de fragmentation lchelle plantaire. Avec, dun ct, la prise de conscience que nous ne formons quune seule Terre et que nous sommes tous solidaires dun mme cosystme global, la monte des interdpendances tant tout aussi saisissante videmment aux plans commercial, conomique et financier, ceci rsultant entre autres de lessor des technologies de linformation et de la communication et de laccroissement sans prcdent des mobilits, li labaissement des cots de transport. Ce processus est lorigine dun mouvement dhomognisation considrable. Et dun autre ct, et peut-tre en partie en raction ce phnomne dhomognisation, la monte des revendications identitaires et les multiples manifestations dun besoin denracinement local qui trouvent, dans la dimension culturelle croissante du processus conomique, un cho aux enjeux de singularit.
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Une interaction puissante entre mondial et local est ainsi en train de se dployer. Sur un plan conomique, ce processus bouleverse les hirarchies, dans la mesure o il distingue des territoires connects au monde, en complmentarit et en comptition, de territoires et despaces marginaliss ou carrment exclus de ces dynamiques. Deux types despaces voient ainsi leurs trajectoires diverger. Dun ct, des espaces intgrs : espaces accueillant et favorisant le dynamisme des activits de commandement et de pilotage, participant de la mtropolisation ; espaces accueillant des activits productives, soit forte composante tertiaire technologique et scientifique, foyers dinnovation et de dveloppement, soit encore organiss en niches segments productifs spcifiques mais davantage sous commandement. Dun autre ct, des espaces qui dcrochent : espaces faible composante tertiaire et technologique (assemblage/ montage), avec une capacit de rebond plus ou moins forte ; voire espaces abandonns. Mais la globalisation ne relve pas de la seule sphre conomique. Le dveloppement de la socit de linformation, qui en constitue lun des vecteurs, transforme galement radicalement les rapports du citoyen ceux qui le gouvernent, comme il bouscule ses repres et ses systmes dappartenance. Les processus dautorgulation se dveloppent au dtriment des rgles et des dcisions formelles. Le principe reprsentatif est souvent mis mal. Ce mouvement fragilise les modalits traditionnelles dencadrement de la socit. Alors quen France, la trop petite dimension des appartenances locales (36 000 communes) avait privilgi un systme dappartenance nationale fond sur le partage dune langue et dun ensemble de rfrences communes (historiques, culturelles, cognitives, mais aussi civiques et politiques), ce systme se trouve assez brutalement remis en cause la fois par le haut , travers, par exemple, les nouveaux systmes dappartenances de la jeunesse plus ouverts au monde et plus flexibles, mais aussi par le bas , travers des phnomnes dexclusion ou dappartenances exclusives, notamment de caractre identitaire dont il est ais de mesurer les dangers pour le pacte rpublicain. Deuxime tendance majeure : lmergence dun nouveau paradigme technico-conomique Lvolution moyen terme et long terme des conomies modernes est dsormais marque par la tertiairisation de lensemble des activits productives. On assiste lavnement dune conomie du savoir et des services, qui placent les territoires lheure des rseaux. 18
Les principales sources de la richesse ont chang de nature. La richesse reposait hier dans les ressources du sol et du sous-sol, puis dans les produits manufacturs. Dsormais, la richesse repose aujourdhui, de plus en plus, sur nos capacits en recherche et dveloppement, les brevets et les logiciels, lorganisation et la gestion ou, dune manire plus gnrale, sur lensemble de ces facteurs immatriels qui ne se dveloppent pas par opposition au secteur primaire ou secondaire, mais qui jouent un rle de plus en plus stratgique dans les performances de ces deux secteurs, notamment par leur combinaison. Lconomie des organisations prime sur lconomie de production. Cette tertiairisation gnrale de lconomie nourrit la mtropolisation. Par le fait que ces activits sont typiquement urbaines, et en raison de la capacit des villes accueillir et gnrer des fonctions quaternaires, la ville crot qualitativement et quantitativement. Les modes de vie surbanisent, lconomie devient mtropolitaine. Cette dmatrialisation des conomies modernes porte dautres consquences aux implications territoriales.
Une dissociation trs nette entre la croissance conomique et la consommation de matires premires nergtiques et non nergtiques
Cette dissociation pnalise les territoires lis la sphre conomique par lexploitation des matires premires et, dune faon plus large, par les actifs gnriques et avantage des territoires favoriss par la ressource humaine et les actifs spcifiques.
Une dissociation croissante entre la sphre financire et lconomie relle
Cette dissociation favorise les ples urbains fort marquage financier et dcisionnel, dissociation qui privilgie les espaces de pilotage du systme (les villes monde ) sur les autres espaces consacrs lactivit productive.
Une monte des interdpendances entre pays et un phnomne de mondialisation plaant les territoires en situation de concurrence
Le concept dconomie nationale voit son primtre se restreindre au profit du concept dconomie rgionale qui pourrait en revanche acqurir une nouvelle pertinence. Si lexistence dun bon rseau dinformation, de communication et de transport constituera toujours un minimum requis, la diffrence se fera dsormais, de plus en plus, au niveau immatriel au travers, par exemple, des interactions entre la recherche, lindustrie et les services financiers, mais aussi de la qualit de la vie et de lorganisation locale. Ces volutions modifient les formes dattractivit des territoires, en donnant la faveur aux territoires qui gnrent des interdpendances et ceux qui sauront dvelopper lintelligence au sens le plus large du terme, individuelle et collective.
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Cet enjeu prend un relief particulier au sein de lespace europen o leuro est susceptible daccrotre la mobilit des entreprises et les effets de spcialisation et de concentration.
Un renforcement du rle de linnovation dans la comptitivit des entreprises
Lamlioration des capacits dinnovation technologique mais galement socio-organisationnelle est dsormais un dfi majeur de la comptitivit des entreprises. Ce changement donne un avantage aux ples urbains fort marquage de ressources intellectuelles, et notamment aux villes universitaires dotes dun fort potentiel de recherche publique ou prive. Il induit la formation de deux formes dattractivit : les ples qui ont une forte capacit sautoreproduire et ont dj atteint un niveau dexcellence lchelle internationale (en gnral, grandes mtropoles fonctions polyvalentes) ; les ples innovateurs spcialiss dans un domaine technologique particulier, qui peuvent sinscrire dans des mtropoles de rang intermdiaire. Troisime tendance majeure : la matrise de la dpense publique Sans prjuger de choix politiques quil nappartient pas ce rapport de commenter, on peut sattendre, compte tenu des dbats sur le niveau des prlvements obligatoires, un plafonnement, voire une rduction des ressources publiques disponibles (au moins en pourcentage du PIB), sans parler des volutions pouvant affecter les arbitrages concernant lemploi de ces ressources. Or, il ne faut pas perdre de vue que la rduction continue des carts constats entre rgions (ce que lon peut appeler la cohsion territoriale) rsulte pour lessentiel de limportance et du bon fonctionnement des revenus de transferts (retraites, allocations, emplois publics et emplois induits). Alors que la cration de richesses a tendance se concentrer travers les mcanismes de polarisation dcrits prcdemment, les mcanismes de transfert ont au contraire un effet de diffusion notamment en termes de cration demplois. La nature et limportance de ces transferts font quils vont tre confronts plusieurs dfis.
Avec le vieillissement de la population franaise, la France va devoir faire face un dsquilibre croissant entre le nombre dactifs effectivement occups cotisant et le nombre dallocataires
Les arbitrages venir (quils soient en faveur ou non du systme de rpartition) ne seront pas sans consquences territoriales sur la part des autres revenus de transferts, sur les finances locales qui sont appeles grer la dpendance, et plus gnralement laide sociale, sur lavenir et 20
la dynamique conomique de nombreux territoires compte tenu de la spcialisation du territoire lorsquil sagit de vieillissement de la population et des apports de cette population au dveloppement des activits de services.
La modernisation de ladministration soulve des questions de rationalisation
Le rapport cot-efficacit a dj commenc produire les impacts que lon sait sur les zones les moins peuples de notre territoire. De ce point de vue, le probable transfert vers la sphre domestique ou dans le champ de lconomie concurrentielle dactivits jusqualors relevant de la sphre publique devra tre regard avec une attention particulire si lon ne veut pas recrer de nouvelles ingalits.
La question de la dcentralisation elle-mme nest pas sans rapport avec ce problme
Le dbat engag en faveur dun approfondissement de la dcentralisation porte notamment sur la dfense de lautonomie fiscale des collectivits. Totalement lgitime, cet objectif soulve de redoutables problmes dans un pays o la richesse fiscale est ingalement rpartie et o les voix empruntes par la dcentralisation (non-tutelle, libre administration...) ont favoris les comportements concurrentiels au dtriment de comportements plus coopratifs entre les collectivits. Dores et dj, leffort dinvestissements des collectivits locales est plus important que celui de ltat. Comment faire en sorte que le transfert espr et souhaitable de nouveaux blocs de comptences prserve les moyens dune relle prquation, sans laquelle les fortes ingalits territoriales pouvant en rsulter ne manqueraient pas dencourager les comportements scessionnistes que lon peut dj constater chez certains de nos voisins europens. Quatrime tendance majeure : la monte des proccupations environnementales et la question des risques La forte sensibilit de nos concitoyens aux alas, tout particulirement ceux qui touchent directement la qualit de vie et la scurit, constitue dsormais une donne. Cela concerne aussi bien les enjeux environnementaux, y compris du quotidien (cadre de vie...), que les questions sanitaires, thrapeutiques, alimentaires ou encore la scurit dans les transports. ces proccupations immdiates correspondent effectivement des risques et des phnomnes potentiellement irrversibles quil sagit de prvenir et qui appellent des changements fondamentaux de perception et de comportement. Les ressources, dans lesquelles lhomme a puis sans retenue, apparaissent dornavant fragiles, contingentes, menaces. Il ne sagit plus seulement de biodiversit, mais galement dlments aussi substantiels que leau, le climat, les paysages..., bref tout ce qui sidentifie dsormais la notion de bien collectif.
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Par exemple, les engagements et les responsabilits de la France dans la lutte contre le changement climatique impliquent dsormais des mesures de mises en uvre majeures dans le domaine de la production et de la consommation dnergie, de lorganisation des transports de marchandises et du dplacement des personnes, qui amneront ncessairement reconsidrer notamment les formes durbanisation. La gestion du risque est ainsi en passe de devenir lenjeu central de laction politique des socits postmodernes, dautant plus ncessairement que cette gestion met en jeu les questions du long terme. Ces risques, en se heurtant des antagonismes vifs dintrt ou des conflits de valeurs, imposent des choix relevant du politique. Ltat devra, plus quil ne la fait sans doute, saffirmer comme le garant du long terme, gestionnaire des risques porteurs de situations non durables ou non matrisables au plan local. Le milieu ne peut plus tre considr comme une variable dajustement de la croissance conomique. Tout laisse par ailleurs penser que la qualit des territoires va jouer un rle croissant de diffrenciation comptitive, lenvironnement devenant une des composantes centrales du nouveau systme technique en mergence, qui constitue lun des moteurs du dveloppement territorial, de la cration demplois et de la spcialisation rgionale. Simpose ainsi progressivement la ncessit dune politique de dveloppement durable, conduisant un nouveau principe de hirarchisation de laction publique donnant prfrence au long terme sur le court terme, au global sur le local, mais aussi aux besoins fondamentaux non satisfaits, aux populations et aux rgions les plus vulnrables, aux ressources et patrimoines irremplaables. Quatre scnarios pour la France de 2020 partir de ces tendances majeures, il est possible de dessiner plusieurs types dvolution, notamment en fonction de la variable cl que constitue le mode daction publique. Quatre scnarios peuvent tre ainsi envisags. Appuys sur des tendances dj observables, ils proposent quatre visions, quatre systmes dorganisation spatiale tranchs. Le scnario de larchipel clat (ou no-libral) Ce scnario est un scnario tendanciel, puisquil appelle pour lessentiel lapprofondissement de mcanisme dj luvre. On ne peut carter lhypothse dun renforcement des tendances observes depuis une quinzaine dannes. La globalisation accentue la primaut de lconomie sur les autres dimensions de la vie collective. Au sein de lconomie, lhgmonie des forces de la concurrence et du paradigme li22
bral entrane un mouvement de drgulation de grande ampleur. Celui-ci accrot le volume des changes internationaux, librant certaines forces productives et aussi stimulant la croissance conomique selon de nouvelles modalits et dans de nouveaux champs dactivit. La construction europenne se poursuit sur un mode facilitant et lgitimant ces modes de pense et de faire.
1. Larchipel clat (scnario no-libral )
100 km
Sources : DATAR et AEBK.
Lavance de la drgulation ne se borne pas au champ conomique. Elle pousse galement une redistribution des rles entre ltat et le secteur priv. La traduction spatiale de ce scnario est logiquement laccentuation de la polarisation des foyers dactivits par agglomration. Ce qui nexclut pas totalement lapparition de nouveaux ples, ports par des activits innovantes, mais dont le nombre ne pourra tre que trs limit. La gographie lie ce scnario correspond donc une structure en archipel(s) avec des ples conomiques et technologiques (villes, ples dactivits, entreprises) connects entre eux lchelle europenne ou mondiale sur la base de projets partags, mais sans effet de diffusion ni de contagion sur les autres rgions.
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Ce scnario est celui dune conomie mondiale domine par les flux : les grands centres innovants et de services, autour desquels les populations se polarisent, ont tendance se renforcer (mais combien pourraient-ils tre en France, compte tenu de la relative faiblesse de nos mtropoles rgionales) ; ils communiquent entre eux et participent la cration dun espace prenant la forme darchipels entours despaces creux . Le corollaire de cette organisation spatiale est le maintien, voire laccentuation, des carts de dveloppement entre les territoires qui gagnent et les autres et ce, aux diverses chelles. Les manifestations les plus critiques de cette fracture territoriale rsident, dune part, dans certaines parties des priphries des villes et, dautre part, dans certains espaces ruraux dsertifis..., mais la fragilisation pourrait galement gagner de nombreuses villes petites et moyennes lconomie largement tributaire des transferts sociaux. Linterrogation majeure suscite par la ralisation de ce scnario mondiallibral porte donc sur la cohsion territoriale aux diverses chelles, dans la mesure o les valeurs dgalit, et mme dquit, nen constitueront plus des rfrences. Le scnario du local diffrenci (ou no-communautariste) Dans ce scnario, ce ne sont plus des forces conomiques qui jouent leur carte en participant la constitution de vritables villes-tat , mais des pouvoirs locaux assis sur des rgions ou des communauts, qui tendent se construire sur des logiques identitaires et communautaristes. Ce scnario est celui de la constitution de nouvelles fodalits. Il est galement, comme le prcdent, producteur dingalits entre les territoires, convenablement dots, qui sauront tirer profit de la nouvelle donne, et ceux, moins attractifs, qui ne parviendront pas dvelopper les alliances et les partenariats ncessaires leur dveloppement. Ce scnario peut notamment natre dune priode de trop long atermoiement de ltat pour trancher sur la question des articulations et des priorits entre les diffrentes entits territoriales, dont la plupart constituent davantage un reflet de lHistoire quune vision de lavenir. Face la panne dinnovations institutionnelles, certaines entits territoriales pourraient tre tentes de soctroyer de nouvelles marges de manuvre (qui seraient dautant plus grandes que la richesse du territoire en cause est importante), travers le dveloppement de partenariat multiples et mouvants. Pourrait ainsi se dvelopper un jeu dalliances pragmatiques autour de projets cls avec des communauts territoriales franaises, europennes, ou internationales, mettant par contre mal la cohsion nationale et rejetant laction de ltat dans le registre de la compensation, ce dernier devant concentrer ses efforts pour temprer les dsquilibres qui auraient vu le jour ou qui se seraient accentus, entre les territoires qui auraient pu tirer profit de la multi-territorialit et ceux qui ne seraient pas parvenus sinscrire dans ce mouvement. 24
2. Le local diffrenci ( scnario no-communautariste )
100 km
Le scnario du centralisme rnov (ou no-jacobin) Face la mondialisation qui gnre en raction le mouvement communautariste, surgit une raction politique de dsapprobation, le nojacobinisme. Ainsi se construit le scnario du retour de ltat jacobin. La restauration du rle de ltat tutlaire suppose un recul de lintgration europenne. lheure o les progrs de celle-ci et de la dcentralisation font craquer les vieux cadres dexercice de la souverainet nationale, des forces sont encore luvre pour freiner ou sopposer ce changement. Au milieu du gu, loccasion dune crise, certains pourraient tre tents par un retour en arrire. Le partage des responsabilits et le pluralisme des initiatives dans le domaine du dveloppement territorial pourraient alors venir buter sur la prtention tutlaire de ltat incarner lui seul lintrt gnral. Le mode dintervention privilgi des pouvoirs publics demeure de type allocatif. Les objectifs consistent mieux intgrer les espaces priphriques ou dlaisss, limiter le dveloppement anarchique des flux, parfaire le traitement social des territoires.
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3. Le centralisme rnov (scnario no-jacobin )
100 km
Dans ce contexte, le monopole retrouv de ltat aurait deux consquences : favoriser le corporatisme en permettant des intrts coaliss de bnficier davantages ; dvelopper les rflexes dassistanat travers le maintien dune sphre publique excessive, bloquant ainsi les mcanismes des changements ncessaires, linitiative et linnovation, notamment travers un ferme encadrement des initiatives locales. Mais surtout ce scnario, que seul vraisemblablement un recul de la construction europenne pourrait rendre possible, sil peut ne pas tre dfavorable une certaine quit territoriale (renforcement des politiques compensatoires...), ne peut dboucher que sur un affaiblissement de la puissance et du rayonnement de la France, dsormais irrmdiablement lie au poids conomique et politique du continent europen sur la scne mondiale. 26
Le scnario du polycentrisme maill (un scnario de lquit de type no-girondin) Ce scnario est celui dune approche polycentrique du territoire en grands bassins de peuplement, approche qui pourrait rejoindre la construction europenne, elle-mme en recherche de multipolarit et qui devrait approfondir lintgration en mettant laccent sur les valeurs de cohsion, de solidarit et de responsabilit, y compris vis--vis des gnrations futures. Au regard des enjeux deuropanisation et dinternationalisation des conomies rgionales, des ressources et des quipements stratgiques pour le dveloppement conomique et social et des grands dfis environnementaux affectant le territoire, six grands ensembles interrgionaux pourraient simposer travers des cooprations croises et des partenariats au sein de lespace franais comme en articulation avec les dynamiques transfrontalires.
4. Le polycentrisme maill (scnario de lquit)
Au sein de ces ensembles, des rseaux de villes seraient appels se dvelopper autour de ples urbains dynamiques, comptitifs aux niveaux europen et mondial et intgrs dans des ensembles territoriaux solidaires. Des cooprations se tissant entre agglomrations dun mme grand bassin de peuplement, sous forme de mtropole polycentrique comme Rennes,
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Nantes et Angers, avec un partage des comptences et des infrastructures, un vritable systme de villes mailles entre elles se renforcerait, compltant le dynamisme parisien grce une combinaison optimale entre qualit du cadre de vie et performances de niveau international de la gamme des biens et services disponibles. De nouveaux modes de rgulation territoriale seraient en mesure douvrir le champ des stratgies locales diffrencies, sans pour autant tre dconnectes les unes des autres. Le rle prgnant de ltat central et limportance accorde la dfinition de stratgies nationales ne seraient pas remis en cause, mais se construiraient dsormais diffremment. On devrait assister une redfinition des missions de la puissance publique centrale, au profit de la rgulation des conflits, de lorganisation des cadres territoriaux et de la prvention des risques. Dans cette nouvelle donne, le niveau rgional apparatrait comme le plus mme de valoriser les rseaux de croissance et de solidarit, rendant possible une diffrenciation des politiques publiques permettant de prendre en compte la diversit des territoires, la varit de larmature urbaine, notamment au niveau des villes moyennes et petites, de leurs profils, de leur spcialisation. Lorganisation du territoire local devrait enfin reposer sur des espaces de projet, caractriss par de fortes solidarits humaines, sociales et conomiques, expression dindpendance quotidienne croissante fonde sur les nouvelles pratiques rsidentielles et de mobilits, alliant dans un mme primtre lespace vcu par les habitants, la reprsentation politique et la solidarit financire. Lmergence de territoires pertinents au regard des ralits de la vie collective et du dveloppement conomique, capable de reconstituer les liens de solidarit fragiliss par la crise, permettrait le dveloppement des initiatives dcentralises appeles assurer lessentiel du dveloppement durable des territoires, travers la mise en uvre, dmocratique et au bon niveau, de politiques intgres. Le polycentrisme maill, un projet concrtiser travers la rnovation des politiques publiques La cohsion territoriale est aujourdhui, pour lessentiel, assure par les revenus de transferts (cf. notamment le complment de Davezies). Lcart des revenus bruts des mnages diminue entre rgions, alors que les carts de PIB sont stables ou augmentent. Lemploi basique se concentre et rgresse (notamment par augmentation de la productivit et des qualifications). Lemploi domestique se dveloppe et irrigue lensemble du territoire grce la bonne rpartition des revenus de transferts. Cette situation est-elle pour autant durable ? En France, o se conjuguent une grande surface, des densits trs ingales et une armature urbaine trs diverse et dsquilibre, notamment au sommet, on peut douter de la pren28
nit dun modle qui accentuerait la concentration des lieux de production de richesse et, implicitement, la dualisation entre espaces hyperproductifs et espaces assists. De surcrot, dans le contexte conomique contemporain trs concurrentiel, les niveaux des prlvements obligatoires, sources des politiques redistributives, atteignent dsormais des seuils critiques. Les exemples se multiplient en Europe (Belgique, Italie, Espagne, Allemagne) de rgions chaque jour davantage comptables des flux financiers entrant et sortant de leur territoire. Une des responsabilits majeures de la politique nationale damnagement du territoire rside, par consquent, dans un effort de rduction des ingalits conomiques structurelles et pas seulement de leurs consquences en termes sociaux. Tel est lobjet du scnario du polycentrisme maill, scnario qui sappuie sur les forces conomiques luvre (phnomnes dagglomration, conomie du savoir lheure des rseaux et des organisations), mais en cherchant en tirer parti pour assurer le dveloppement de lensemble des territoires. Dans le scnario ainsi propos, ltat est appel reconnatre lenjeu stratgique de la polarisation des activits. Ce phnomne constitue la dimension spatiale du processus gnral de croissance conomique. Loin de spuiser le combattre, il doit lorienter en diversifiant les lieux de polarisation. Ce qui est en cause aujourdhui en France, cest moins la faiblesse dmographique des dpartements comme la Lozre ou les Hautes-Alpes que le rang de Lyon ou de Lille dans la liste des mtropoles europennes. Pays faible densit dmographique, le problme de la France nest pas de rpartir, mais de renforcer, tout en luttant contre lhyperconcentration parisienne. Cest, dans ce scnario, lenjeu du polycentrisme, qui peut sappuyer non seulement sur les mtropoles rgionales, mais galement sur un rseau dense de villes moyennes et petites. Ce changement radical dans la stratgie nest videmment envisageable quaccompagn dune politique extrmement volontariste de cohsion territoriale, dans laquelle chaque fraction du territoire appartiendra un espace de solidarit, construit sur des logiques de partenariat conomique et institutionnel, espace au sein duquel sont appels se dvelopper des effets dinduction et de complmentarit (situation qui est loin dtre actuellement celle de notre systme dadministration territoriale, qui aboutit des concentrations sans effets de contagion, dveloppant des rapports de comptition plus que de coopration cf. par exemple la question de la solidarit urbaine). Un tel systme devrait sappuyer sur leffet dentranement des ples de croissance, mais il favoriserait simultanment les atouts et les opportunits stratgiques constituant le nouvel ordre territorial, en crant de nouvelles valeurs dusages ou de nouvelles formes dactivits dans le cadre de terriAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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toires dessins aux contours des espaces vcus. Cest, dans ce scnario, le rle du maillage. Organisant lmergence de territoires pertinents, au regard des ralits de la vie collective et du dveloppement conomique daujourdhui, le maillage territorial rend possible une meilleure convergence des politiques publiques et des initiatives locales. Cette opportunit devrait alors tre saisie pour rorienter les systmes daide et dintervention, afin de jouer davantage des dynamiques territoriales, passant dun dveloppement octroy, exogne, un dveloppement construit, endogne. Cest au niveau local que se nouent dsormais les partenariats porteurs dinnovation pour le dveloppement conomique, la cration demplois et la cohsion sociale. Le scnario du polycentrisme maill dessine ainsi les contours dune redistribution des rles au sein de la puissance publique. Sans remettre en cause le rle de ltat en tant que garant de lintrt gnral et cadre dexpression de la volont collective, ce scnario renforce la responsabilit des collectivits territoriales dans la mise en uvre de politiques intgres, qui permettront un dveloppement durable de tous les territoires, fond principalement sur des initiatives dcentralises et partenariales, en lien avec le monde conomique, social et associatif. Symtriquement, ce scnario renforce les responsabilits stratgiques de ltat (tout au moins au titre des politiques damnagement et de dveloppement durable du territoire, propos de ce rapport), garant du long terme. Ce qui devrait le conduire, dune part, proposer les anticipations clairant la coordination des initiatives dcentralises et, dautre part, assurer la gestion des risques conomiques, sociaux et environnementaux, potentiellement crateurs de situations non matrisables par le local ou rsultant dingalits de situation inacceptables, sources dun dveloppement non durable. De telles orientations ouvrent trois chantiers, par ailleurs troitement lis, pour la rnovation des politiques publiques : celui de la dcentralisation, celui de lorganisation du dbat public et de la participation de la socit civile, enfin celui de la rforme de ltat. Approfondir la dcentralisation
De nouveaux cadres territoriaux pour laction publique
Depuis les lois de dcentralisation, la France est engage dans un processus de transition institutionnelle, lvidence largement inachev. Loin daccompagner le mouvement des autres dmocraties europennes, conduisant des rformes allant dans le sens de la simplification et du renforcement des structures territoriales en cherchant pouser la logique des espaces vcus, la France a multipli les niveaux locaux de dcision et favo30
ris leur fragmentation, crant ainsi de nombreux dysfonctionnements. Le constitutionnaliste Yves Mny nhsite pas voquer, dans ce contexte, la catastrophe institutionnelle . La question du territoire local de laction publique est dsormais pose. Elle peut tre envisage sous la forme dajustements la marge, sinscrivant ainsi dans une certaine tradition politico-administrative franaise. Ou bien prendre la forme dun vritable approfondissement de la dcentralisation. Dans ce cadre, il sagirait alors dune rforme territoriale permettant lmergence dun nombre rduit de collectivits de base, issues du processus intercommunal en cours(1), niveau dintgration unique des politiques publiques la fois mme daccrotre linitiative et le contrle dmocratique (rendant au citoyen la place que la dcentralisation de 1982-1983 a oublie de lui donner pour le moment), plus autonomes mais aussi plus responsables, notamment des externalits quelles produisent. La voie suggre conduirait rintgrer sur un territoire pertinent et dot de lhomognit institutionnelle, la comptence comme habilitation administrer, lautorit lue au suffrage universel direct pour la mettre en uvre et le pouvoir fiscal propre pour lui en donner les moyens autonomes. Cette rforme sexplicite travers trois enjeux : lenjeu du territoire pertinent de cette recomposition, sujet rattacher la notion de territoire de projet. Il importe, en effet, que le nouveau territoire ainsi constitu simpose tous les acteurs, cest--dire lensemble de ses utilisateurs, et pas seulement ses rsidents. Cette dfinition du territoire pertinent autorise, par ailleurs, une diffrenciation apte rpondre aux diffrentes morphologies, produits dun territoire national lui-mme trs contrast ; lenjeu de llection au suffrage universel direct du pouvoir institu sur ces nouveaux territoires de laction publique. Le pouvoir de ces futures entits comme lieu de cristallisation et de dfinition du bien commun ne peut, en effet, tre crdible, que sil dispose dun droit dvocation trs gnral, cest--dire sil est vritablement le lieu du politique. Secondairement, cette question renvoie lorganisation infra territoriale de ces futures entits. Elles nont pas vocation ncessairement matriser lensemble de la gestion locale, ni contrler la multitude des liens de quotidiennet qui constituent aussi la ralit dun territoire local, dans un cadre de type communal ; lenjeu de lautonomie fiscale de ces entits. Ltat est progressivement devenu le premier contribuable local, en assurant plus de la moiti des ressources des collectivits territoriales. Or, on ne peut tre responsable de ses actes sans tre responsable de ses moyens. La distance croissante entre services rendus et ponctions fiscales mrite dtre rexamine.
(1) La perspective dune lection au suffrage universel dans le cadre intercommunal actuel soulve nanmoins de relles difficults en ltat de dploiement des communauts (problme de constitutionnalit) et posera des problmes dhomognisation et de pertinence, tant sont diverses les structures mises en place depuis la loi ATR de 1992 (de deux cent cinquante communes regroupes).
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Il convient en particulier de mesurer que lchelon local est devenu le premier lieu dexpression de la demande sociale et son territoire, souvent, le cadre o svalue sa satisfaction, sans disposer de la responsabilit financire. La question de lautonomie financire des collectivits locales, aujourdhui en dbat lissue dune srie de rformes ayant rduit la part de limpt local dans le revenu des collectivits, pourrait sans doute trouver une rponse pertinente dans une diffrence de traitement en fonction des niveaux, selon lhypothse favorable la diffrenciation dfendue plus bas. Un tel principe pourrait conduire prserver une forte autonomie fiscale l o le lien avec llecteur contribuable est le plus fort (le niveau local recompos) et amplifier la part des dotations de ltat, en accroissant leurs effets prquateurs, au niveau des collectivits suprieures dont les comptences justifient cette fonction de prquation. Accompagnant la recomposition du territoire de laction publique, la rgion apparat comme le niveau darticulation le plus mme de valoriser les rseaux de croissance et de solidarit, rendant possible une adaptation des politiques publiques permettant de prendre en compte la varit des territoires, la diversit de larmature urbaine notamment au niveau des villes moyennes et petites, de leur profil et de leur spcialisation. Puisque la question de la prennit du dpartement et de son articulation avec les autres niveaux est, dans ce contexte, pose, faut-il pour autant se limiter une alternative tranche entre une rarticulation du dpartement, soit avec les communes et les intercommunalits, soit avec la rgion ? Le temps nest-il pas venu denvisager une adaptation de nos chelons suprieurs dadministration territoriale en renonant au principe duniformit (2) ? volution qui pourrait concerner tout autant les collectivits locales que lorganisation territoriale de ltat. Occasion dexaminer la pertinence dun systme unique en Europe, fond sur lunit de ladministration territoriale et la dualit de son organisation dconcentre et dcentralise. Systme qui conduit souvent les administrations centrales, les administrations territoriales de ltat et les administrations des collectivits locales rivaliser pour contrler les mmes fragments de territoires, les mmes populations, les mmes politiques. En tout tat de cause, une telle adaptation devrait ncessairement prendre en compte le nouvel horizon europen (sans pour autant considrer que le fdralisme en constitue ncessairement la ligne bleue ) et appelle, comme le suggre Jacques Julliard dans un article rcent, redfinir lexercice des grandes fonctions collectives politique, conomique et culturelle entre les trois chelons que sont la nation, lEurope mais aussi la rgion (prise ici sans identification exclusive linstitution actuelle), dont le rle conomique et culturel est vraisemblablement appel se dvelopper, traant le contour des nouvelles comptences transfrer.
(2) Principe qui connat dj des exceptions comme, par exemple, Paris, commune et dpartement (sans cantons) la fois.
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En ce qui concerne le niveau interrgional, galement prsent dans le scnario du polycentrisme maill, il est considrer comme un simple cadre de rfrence pour laction de ltat et notamment pour la programmation des services rares destins favoriser linternationalisation des conomies rgionales, et un niveau o doivent tre encourags la coopration et le partenariat entre rgions, mais aussi entre mtropoles appartenant au mme ensemble.
Rexaminer certains des principes fondant lorganisation et le fonctionnement de nos institutions territoriales
Lefficacit des politiques damnagement du territoire, dans le cadre du scnario du polycentrisme maill, conduit sinterroger sur la pertinence de deux des piliers de notre organisation territoriale : son uniformit et le principe de non-tutelle dune collectivit territoriale sur une autre (quil faut galement mettre en perspective avec une dcentralisation, par blocs de comptences peu lisibles et peu respects). Lidal rpublicain, en sincarnant notamment dans le principe dgalit, a longtemps rendu tout dbat sur la diffrence impossible. Lmergence dun rapport lespace comme libert plutt que comme contrainte permet dsormais de renoncer, tout au moins en matire damnagement du territoire, une uniformit plus mythique que relle et souvent source dingalits. Progressivement sest impose lide que lgalit des chances, lquivalence des situations pouvait relever dune diffrence de traitement (interprtation valide par le Conseil Constitutionnel plusieurs reprises). Une nouvelle conception de la justice spatiale est ainsi en train de se construire, fonde sur davantage de diffrenciation , dmarche citoyenne car elle est appele donner dbattre doptions jusque l restes dans limplicite. Mais cette dmarche implique une politique active dinnovations institutionnelles qui, au vu des enjeux de lamnagement du territoire, devrait plus particulirement se dployer dans trois directions : la possibilit de disposer terme dune organisation territoriale moins uniforme, sujet qui vient dtre voqu (que signifiera demain lexistence dun dpartement comme celui des Bouches du Rhne lorsque la communaut urbaine de Marseille recouvrira lensemble de son aire urbaine ? Situation identique dans le Rhne avec Lyon, etc.) ; un droit lexprimentation plus large (alors quil se trouve aujourdhui trs encadr et ne peut tre que temporaire) perspective qui sentrouvre loccasion du vote rcent dun projet de loi lAssemble nationale ; lexercice de prrogatives rglementaires pour les collectivits territoriales (leur permettant dadapter des normes nationales) ; on rappellera ici que ce qui devrait en thorie distinguer dconcentration et dcentralisation, cest justement lcart la norme (et non seulement loprateur de sa mise en uvre), la voie dconcentre tant cense privilgier une dclinaison fortement contrainte de la norme nationale (manifestation
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directe de lautorit de ltat), la voie dcentralise offrant des possibilits dadaptation de cette norme la spcificit locale. La justice spatiale conduit galement sinterroger sur un second principe (de nature constitutionnelle) de notre organisation territoriale, la nontutelle dune collectivit sur une autre. Ce principe a le plus souvent favoris des stratgies concurrentielles entre collectivits au dtriment de comportements coopratifs plus vertueux. La comptition nest pas forcment rejeter lorsquelle sexerce dans un cadre quitable. Mais lorganisation franaise des finances locales, contrairement dautres modles institutionnels, en faisant reposer, via la taxe professionnelle, une partie prpondrante des finances locales sur des bases fiscales assises sur la production localise, a rendu les ressources des collectivits trs sensibles la polarisation des richesses, crant de fait des situations trs ingalitaires. La mutualisation progressive de la taxe professionnelle attendue de lintercommunalit, au sein de bassins dactivit cohrents, permettra dattnuer les disparits de potentiel fiscal l o elles sont les plus fortes, cest-dire entre les communes. Toutefois, mme attnues par la dfinition de circonscriptions fiscales largies, les disparits de richesse continueront de poser des problmes dquit fiscale, de bassin bassin, de dpartement dpartement, de rgion rgion. Lapprofondissement de la dcentralisation devrait donc sattacher contenir ces stratgies concurrentielles et favoriser des comportements coopratifs plus efficaces. La notion de chef de file, ou la procdure dhabilitation agir, sont en mesure doffrir des perspectives en la matire. Elles ne sont sans doute pas dailleurs les seules voies possibles. On notera par exemple que le projet de loi concernant la Corse envisage de doter la collectivit territoriale dune comptence de planification puissante, puisque le schma de la Corse, bien quapprouv par un acte simple de la collectivit, devrait tre opposable aux documents durbanisme locaux(3). Lensemble de ces rflexions est largement prsent dans les propositions de la Commission pour lavenir de la dcentralisation. Son prsident, Pierre Mauroy, en soulignant la ncessit de revisiter le modle franais de dcentralisation sest plac demble dans une perspective de temps long , donnant la France de 2015 un visage trs diffrent de celui que nous connaissons aujourdhuibti autour dun pouvoir rgional fort, apte
(3) Se trouve ainsi rouverte la question du rle et du statut des schmas rgionaux damnagement et de dveloppement du territoire (SRADT), voqus lors de lexamen de la LOADDT et qui avaient fait lobjet de propositions dans le rapport de Yves Morvan, prsident du CESR de Bretagne.
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engager la comptition conomique avec ses partenaires europens, () dpassant lexception franaise lie lparpillement communal par le jeu dune coopration intercommunale quil convient de doter par llection au suffrage universel direct dune lgitimit dmocratique . Favoriser le dbat public et la participation de la socit civile La question de la participation de la socit civile la dfinition et la mise en uvre des politiques territoriales dpasse le seul enjeu de la dmocratie participative locale, bien que celui-ci constitue une des attentes les plus visibles lgard de la dcentralisation. Paralllement la participation des citoyens est aussi pose la question de la place traditionnellement minore en France des corps intermdiaires dans le champ conomique et social du dveloppement territorial. Linvestissement des collectivits locales sur les enjeux demploi et, plus gnralement, la monte en puissance de politiques damnagement et de dveloppement du territoire finalits plus productives (dveloppement local) que redistributives (rduction des disparits) ont conduit, ces dernires annes, au dveloppement de certaines formes de dialogue territorial (autour de la formation professionnelle, par exemple) ou encore la cration dinstances multipartites ad hoc, avec notamment, au plan local, les structures type Conseil de dveloppement et les Confrences rgionales damnagement et de dveloppement du territoire (CRADT) ou, au plan national, le Conseil national damnagement et de dveloppement du territoire (CNADT). Concomitante dun recentrage de ltat sur ses fonctions stratgiques (comme on le verra plus loin), une responsabilisation accrue des collectivits locales dans la conduite des politiques publiques territoriales doit aller de pair avec une effective structuration dun espace public dchanges et de ngociation entre lensemble des acteurs territoriaux. Lenjeu de cet espace public concerne, au premier rang, la place des citoyens dans la dmocratie locale. Il touche galement, de faon distincte, le rle des acteurs issus de la socit civile (socioprofessionnels et associatifs) dans la dfinition des politiques publiques territoriales. Il comprend, enfin, une rflexion et des efforts particuliers sur les questions dexpertise qui sont dsormais au cur de la construction des stratgies de projets, mais aussi des conflits dusages dont ceux-ci sont porteurs.
La dmocratie locale citoyenne
La dmocratie locale, entendue comme un accroissement de la place et de laction des citoyens dans la vie publique locale, constituait un des arguments majeurs des rformes de 1982-1983, les collectivits locales constituant le cadre institutionnel de la participation des citoyens la vie locale et (garantissant) lexpression de leur diversit (4).
(4) Article 7 de la loi du 7 janvier 1983.
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En dpit de certaines avances lgislatives ou expriences innovantes(5) et malgr une attente grandissante autour de la dmocratie participative, celle-ci demeure encore en chantier. On assiste pourtant un investissement croissant des citoyens sur les problmatiques touchant par exemple au cadre de vie, investissement qui se traduit actuellement par des attitudes potentiellement contestataires, souvent concurrentielles (avec la multiplication des conflits dusages), voire contradictoires (la schizophrnie de lusager-contribuable ). Tout dabord, il conviendrait dassurer des mcanismes de reprsentation faisant droit au dbat contradictoire. Linstitution de nouveaux cadres territoriaux de laction publique et llection au suffrage universel direct qui en dcoulerait, telle quvoque plus haut, devrait veiller pallier les dfauts du systme reprsentatif municipal actuel. Concentrant, en la personne du maire, les fonctions excutive et dlibrative (et le contrle de ladministration locale), ce systme interdit, en effet, toute formalisation de contrepouvoirs vritables et encourage ainsi des pratiques plus protestataires que participatives. La disjonction des fonctions excutives et dlibratives pourrait utiliser la double chelle (de proximit, dune part, de projet, de lautre), constitutive de ces nouveaux territoires en mergence. Par ailleurs, la constitution dun espace public local de participation devrait complter ce chantier. Ont exist ou existent actuellement de multiples instances ou procdures destines favoriser la participation citoyenne locale. Il sagirait de rassembler et de complter, le cas chant, les procdures existantes, en les adaptant au nouveau cadre territorial. Afin de formaliser un droit de contrle et dintervention collective qui viendrait, non pas se substituer la dmocratie reprsentative, mais la conforter dans un processus de dmocratie continue . Cela implique notamment un recours encadr au juge, un meilleur accs linformation, ainsi que des moyens dvaluation et de contre-expertise, que ltat devrait financer (cf. galement plus loin).
La mobilisation des acteurs territoriaux
Les nouvelles conditions de laction publique, que daucuns rsument sous le terme de gouvernance , exigent, en effet, une formalisation de la mobilisation des partenaires conomiques et sociaux au sein des territoires. Ceux-ci sont de plus en plus sollicits dans la mise en uvre des politiques publiques, quil sagisse des rseaux associatifs, par exemple dans le champ sanitaire et social, ou des acteurs sociaux et conomiques, dans les projets de dveloppement local. Mais le processus de modernisation des services publics supposerait galement (comme on le verra plus loin) une association plus troite des usagers. Lefficacit de cette mobilisation ne
(5) Rfrendum communal de la loi ATR de 1992, rfrendum dinitiative populaire de la LOADT de 1995, ou encore, dans une perspective diffrente, multiples procdures et instances locales ad hoc de participation et de consultation citoyennes ou destination de publics spcifiques (runions de quartiers, conseils municipaux denfants, commissions extra-municipales, etc.).
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doit pas avoir pour contrepartie une absence de transparence ou de lisibilit, contradictoire avec les attentes dmocratiques voques plus haut. Au contraire, elle doit tre galement un des lments contribuant la lisibilit du dbat public et, par-l mme, au passage de dmarches contestataires une effective citoyennet participative. Dans ce cadre, le rle des conseils de dveloppement, des CRADT et du CNADT, qui associent ltat, dconcentr ou central, les collectivits territoriales et les reprsentants du monde socioprofessionnel et associatif, est appel monter en puissance. Sous rserve de ne pas empiter sur les prrogatives dinstances reprsentatives telles que les conseils conomiques et sociaux rgionaux (CESR) et le conseil conomique et social (CES), ces instances spcialises sur le champ de lamnagement et du dveloppement du territoire constituent, par excellence, un espace public de concertation, voire, pour certains cas (qui pourraient tre tendus si lexprience se rvlait positive), de validation de politiques et de projets territoriaux collectifs.
Le dveloppement des capacits dexpertise territoriale
Lengagement dans une politique dlibrative , propos de politiques territoriales ncessairement complexes (croisement de multiples politiques publiques, diversit des territoires en jeu, consquences de long terme) prsuppose la construction et la mutualisation de connaissances prcises et actualises. Lenjeu consiste favoriser, a minima, un diagnostic commun, dans un contexte o les diffrents acteurs des politiques damnagement tendent plutt dvelopper sparment leurs propres sources. Outre lexistence de grands instituts nationaux et de leur rseau rgional, tels lINSEE, on assiste dsormais un trs grand foisonnement de structures et dtablissements assurant cette construction de linformation, notamment dans le champ urbain (agences durbanismes, groupements dintrt public pour la politique de la ville, mais aussi groupements dintrt scientifique locaux ad hoc et autres observatoires rgionaux spcialiss). Sil importe de favoriser ce dveloppement, en privilgiant tout particulirement le recours aux comptences des universits et des laboratoires de recherche, dont lhorizon scientifique par nature universel est de moins en moins vcu comme contradictoire avec un ancrage local, il pourrait galement savrer ncessaire dencourager la mutualisation des dispositifs aux niveaux local et rgional, voire interrgional. Mutualisation qui doit aller de pair avec une large diffusion de linformation ainsi rcolte. Comme amorc dans les schmas de services collectifs et, peut-tre, lavenir dans les schmas rgionaux damnagement et de dveloppement du territoire (poursuivant ainsi certaines des mthodes adoptes loccasion dexercices rgionaux de prospective), les lments de diagnostic tout comme les perspectives dvolution doivent constituer le point de dpart partir duquel lensemble des partenaires puissent prendre position en toute connaissance de cause.
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Cette problmatique de lexpertise territoriale renvoie galement lvolution dun certain nombre de fonctions aujourdhui de la seule responsabilit des administrations centrales. Dans une perspective dapprofondissement des comptences et des fonctions dvolues aux collectivits territoriales, il faudrait pouvoir envisager la permanence de capacits dexpertise nationale qui soient cependant mises la disposition des diffrents partenaires institutionnels (politiques, socioprofessionnels et associatifs), sous des formes diverses apprcier selon les cas (agence, observatoire, rseau, etc.). Recentrer ltat sur ses vocations stratgiques Comme il a t dit, une des responsabilits majeures de la politique nationale damnagement du territoire rside dans un effort constant de rduction des ingalits conomiques. Un tel enjeu renvoie notamment aux marges de manuvre que ltat doit conserver pour pouvoir mettre en uvre des politiques stratgiques favorisant la structuration long terme des conomies rgionales. Garant des risques, ltat doit galement tre en mesure de pouvoir conduire des politiques de discrimination positive pour rtablir lgalit lorsque cette dernire se trouve compromise par des difficults conomiques et sociales auxquelles peuvent tre confronts certains territoires (de faon accidentelle ou structurelle notamment en cas de choc asymtrique sur les conomies rgionales, comme on a pu lobserver par exemple avec la crise de la sidrurgie dans les annes quatre-vingt). Mais, compte tenu de limportance prise par les processus endognes du dveloppement, ces politiques, pour tre efficaces, doivent surtout fournir aux territoires en cause les moyens de leur propre dveloppement. Ltat est ainsi appel assurer tous les territoires lgalit des chances, notamment en modulant les dotations financires (la prquation) quil leur attribue et en veillant aux conditions de dploiement des services publics.
La structuration des conomies rgionales
Ltat a gard jusqu prsent, travers la matrise des grands quipements et rseaux et des services tutlaires, un puissant levier pour modeler le territoire. Cest le cas notamment en ce qui concerne la politique des transports, mme si lextension des rseaux nest pas en soit une solution suffisante au dveloppement des territoires travers leur dsenclavement. Cest le cas aussi de lenseignement suprieur et de la recherche, au regard des enjeux que constituent les processus dacquisition et dexploitation des connaissances dans les nouveaux systmes productifs ; cest le cas galement du dveloppement des rseaux et des usages concernant les nouvelles technologies de linformation. Dune faon plus gnrale, cest le cas de lensemble des activits dites de reproduction sociale (formation, sant, culture) qui connaissent un dveloppement continu en termes demplois, dpassant dsormais les emplois du secteur de la sphre productive. 38
Ltat nest pourtant plus le principal investisseur civil, les collectivits layant largement supplant. Il a dailleurs, notamment via les contrats de plan, recours leurs financements pour raliser les quipements relevant parfois de sa seule comptence. La Commission pour la dcentralisation semble en tirer les consquences, en proposant le transfert aux collectivits des routes nationales et des universits (mais pourquoi demain un tel transfert ne concernerait-il pas galement les autoroutes et les lignes TGV qui font dsormais appel galement un financement conjoint ?). Plutt que de maintenir un primtre peau de chagrin (quune nouvelle tape de la dcentralisation ne peut que rduire), ne faut-il pas renouveler profondment le rle des parties prenantes et la nature des outils appels servir le bien commun ? Personne ne conteste ltat quil demeure le lieu de formation de la volont collective. Il devrait, travers un systme de planification stratgique renouvel (dont les schmas de services collectifs institus par la LOADDT constituent lamorce), fixer les objectifs et les priorits nationales dans diffrents domaines (transports nationaux et internationaux, recherche et enseignement suprieur, sant, mais aussi protection et gestion des ressources naturelles) en dlguant la majeure partie de la mise en uvre concrte de ces politiques et de leur adaptation aux contextes rgionaux et locaux (cf. point sur la diffrenciation), mais en se dotant des moyens de contrle et dvaluation de leur ralisation effective. La Commission pour la dcentralisation ouvre une telle piste en proposant une srie de transferts (tablissements denseignement suprieur, sanitaires, quipements multimodaux, aroportuaires, portuaires) raliss dans le cadre de schmas nationaux. Ltat devrait dans ce cadre garder les ressources ncessaires pour corriger lingale capacit des territoires contribuer de tels investissements, ressources ncessairement plus fongibles que ce que propose lorganisation actuelle de son budget. Les contrats de plan tat-Rgion pourraient trouver dans ce cadre une nouvelle lgitimit, ltat venant abonder des comptences territoriales en rquilibrant les carts de richesse et de situation loccasion dinvestissements stratgiques, au lieu dabonder, comme cest encore trop souvent le cas, les capacits contributives existantes. Une telle approche se trouve conforte par linterpellation de plus en plus forte formule en direction de ltat pour que ce dernier saffirme davantage comme garant du long terme, gestionnaire des risques et prvenant les situations non durables. Cette posture implique de sa part une capacit danticipation (et notamment le reprage prcis des situations considres comme non durables) et lnonciation dobjectifs et de stratgies de long terme, organisant la lisibilit de ses choix afin de favoriser la convergence des actions des diffrents acteurs publics et privs avec les priorits collectives ainsi dfinies.
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La planification (stratgique et territoriale) redevient ainsi une exigence de premier ordre. Elle suppose une apprciation fine des volutions, mais aussi un partage de cette expertise. Ce qui est en cause, cest la fois lexistence dun savoir et dune expertise, aujourdhui parfois insuffisante au niveau de ltat central, et leur lgitimit en particulier au vu de lorganisation des choix publics. Est ainsi pose la question de lintrt gnral dans une dfinition beaucoup plus procdurale que substantialiste. Les administrations centrales ne pourront tre le garant de lintrt gnral que si elles ne sen considrent pas comme le dpositaire exclusif. Cest ce prix que ltat pourra non seulement faire percevoir les effets des mutations en cours, mais galement en faire partager les consquences par lensemble du corps social. La concertation ncessaire au processus de dcision publique constitue par consquent une question essentielle, ds lors quil sagit dautre chose que de ngociations entre les intrts catgoriels et la puissance publique.
La prquation financire, complment un approfondissement la dcentralisation
La prquation est au cur des dbats sur amnagement du territoire et dcentralisation. Prsente dans la loi de fvrier 1995, cette notion est introduite ds larticle 2 de la loi du 25 juin 1999 dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire. La question de la prquation trouve incontestablement une nouvelle vitalit dans le dbat ouvert par la renationalisation partielle du produit de limpt local. Et cela de manire des plus paradoxales (plus dautonomie fiscale locale et plus de prquation !), quand on connat la modestie des lments prquateurs du systme en place. travers une autonomie fiscale des collectivits parmi les plus fortes dEurope (avec un rapport fiscalit/recettes locales qui tait de 54 % avant la rforme de la taxe professionnelle, la France est la deuxime place en Europe derrire la Sude), des dotations de ltat globales et forfaitaires et une large capacit de recourir lemprunt, la dcentralisation la franaise a largement consacr lautonomie financire des pouvoirs locaux(6). Lexprience a rvl lampleur des situations dingalit des collectivits devant les charges qui leur incombent, du fait de potentiels fiscaux rendus trs disparates par lingale distribution des bases fiscales sur le territoire national ( et par le report rcurrent de lindispensable rforme de ces mmes bases). Comme on a pu le voir dans les domaines de la formation professionnelle ou travers lexprience de la prestation spcifique dpen(6) Au demeurant, cette forte autonomie nopre ce jour que sur un montant de dpenses publiques limit, moins de 10 % du PIB, compte tenu de lexigut des champs de comptence transfrs aux collectivits locales franaises au regard des transferts oprs chez certains de nos voisins.
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dance, toute dcentralisation de nouvelles comptences est, dans le cadre actuel, susceptible de crer des ingalits de traitement considrables entre les usagers ou destinataires des politiques concernes. Le maintien dun service public local de qualit, dans certaines collectivits, signifie dores et dj un effort fiscal considrable. structures fiscales inchanges, il est par consquent lgitime de sinterroger sur les capacits de certaines collectivits faire face de nouvelles comptences ou exigences techniques et normatives, au cofinancement souhait parfois par ltat pour raliser ou acclrer des programmes dinfrastructure, mais aussi au processus de drgulation de grands services publics nationaux, qui peuvent engendrer eux-mmes des phnomnes de dprquation aux effets ingalitaires. Le processus cumulatif de concentration des richesses (et des bases fiscales) voqu plus haut, tributaire des conomies dagglomration, impose par consquent un effort correctif renforc pour prserver des capacits agir quitables de toutes les collectivits locales et territoriales, faute de quoi la dcentralisation deviendrait ce que Guy Gilbert appelle une loupe grossissante des ingalits spatiales de richesse, opposant des rentiers et des dshrits . Tout en acceptant que la dcentralisation porte en elle la notion dautonomie et que les collectivits aient la possibilit doprer de manire dlibre des arbitrages budgtaires diffrencis (donc ingaux) placs sous le contrle de llecteur-contribuable local, il reste que la ralit actuelle dpasse de bien loin les simples ingalits de gestion et multiplie les ingalits de situation , inductrices diniquits spatiales. Dans un contexte de contraintes budgtaires globales (critres budgtaires et financiers du Trait dAmsterdam), la viabilit du systme actuel et sa capacit soutenir un rel approfondissement de la dcentralisation sont en cause. Une rforme ambitieuse doit donc tre opre pour offrir des ressources propres prennes aux collectivits en assurant un partage plus quitable. Un tel effort ne pourra se contenter du processus en cours au niveau local de remembrement de la carte des bassins de prlvement fiscal , notamment en matire dimpt conomique (taxe professionnelle), travers la poursuite active de lintercommunalit et de la mutualisation du produit fiscal (taxe professionnelle unique) lchelle des bassins demplois cohrents et des aires de services collectifs de proximit . Il doit tre propos, sur le fondement dune valuation prcise des mcanismes existants, de renforcer les dispositifs de prquation, tant au sein des relations horizontales entre collectivits (encore beaucoup trop insuffisants entre rgions et entre dpartements) que dans le rapport vertical quentretient ltat avec ces dernires dans le cadre de ses dotations (en envisageant, comme il a dj t dit, une approche diffrencie du couple autonomie fiscale-dotations dtat selon le niveau de collectivit ; et par une refonte des diffrentes interventions financires de ltat dotations, subventions, contrats prenant davantage en compte les ressources locales potentielles, alors quelles se contentent encore trop souvent dabonder, sans nuance, les ressources mobilises localement). Enfin, il sera vraisemblablement ncessaire denvisager laccompaAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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gnement de nouveaux transferts de comptence par une assise des finances locales sur une quotit ngocie des impts plus dynamiques (TIPP, TVA ?), dont le taux chapperait certes au principe de fixation locale, mais dont le produit, stable et index sur la croissance, pourrait tre plus quitablement rparti, tout en offrant une plus grande prennit et une plus grande prvisibilit des finances locales.
Le dploiement des services publics
Le service public la franaise , conu comme instrument de consolidation du pacte social et moyen de favoriser la cohsion territoriale, a traditionnellement concouru certaines formes de redistribution ou de transferts entre groupes sociaux et types de territoires. Cest ainsi que, parmi les considrations dintrt gnral pouvant amener les pouvoirs publics dcider de la matrise publique dun service, sest rgulirement trouv lenjeu de lamnagement du territoire. Or, les services publics connaissent, depuis le dbut des annes quatrevingt-dix, de profondes volutions qui redessinent les contours des sphres marchande, publique et domestique en la matire. Les consquences constates ou prvoir de ces volutions sont multiples, de la rationalisation de loccupation territoriale au dploiement ingal des nouveaux services (tlcommunication), voire la disparition (parfois suggre) de lgalit tarifaire. De telles volutions soulvent des questions dans le champ dune dualisation ou dune segmentation accrue de la socit (7). Elles ont conduit le Conseil dtat rappeler que la diversification des formes de rgulation publiques quappelle le dveloppement dune part des revendications locales, dautre part de la construction europenne, ne devrait pas conduire une diminution excessive de la part des responsabilits de rgulation assure au niveau de ltat . Ainsi, si ltat accompagne la recomposition des services locaux dun nouveau dispositif, la maison des services publics , en faisant porter une partie de ces charges par les collectivits, ou si, en labsence de concurrence effective dans les zones insuffisamment attractives pour les oprateurs de tlcommunications entrants , freinant le dveloppement des nouveaux services, ltat a autoris les collectivits territoriales pourvoir aux carences du march en investissant dans les infrastructures de tlcom(7) Ne risque-t-on pas () dtre sans cesse en retard sur lvolution technologique et sociale en ne reconnaissant que tardivement, ou pas du tout, comme susceptible de relever du service universel ainsi compris de nouvelles catgories de services rendus disponibles par le progrs des technologies, mais qui mettront du temps apparatre comme des lments essentiels de la prsence au monde et de ltablissement de relations sociales normales, en ltat du dveloppement conomique et social, et cela au prix dune dualisation ou dune segmentation accrue de la socit ? , Rapport public du Conseil dtat sur les services publics (1994).
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munications, ces transferts de fait de comptences posent la question des ressources des collectivits (les collectivits en cause tant le plus souvent les moins dotes, compte tenu des caractristiques socioconomiques de leurs territoires). Question qui renvoie la prquation (examine plus haut), cest--dire aux mcanismes permettant aux collectivits de disposer des capacits quivalentes pour traiter les problmes de leurs territoires. De mme, la mise en place dautorits de rgulation indpendantes, notamment dans le domaine de services en rseaux, ne devrait pas entraner un effacement systmatique du politique, le contenu de la rgulation ayant vocation intgrer dautres enjeux que les seules rgles dune concurrence loyale (8). Le mouvement dadaptation des services publics est ncessaire dans une socit o les attentes, mais aussi la localisation des citoyens se sont considrablement diversifies et modifies. Le principe dgalit, au cur de la notion de service public, mrite par consquent un rexamen prenant mieux en compte les ajustements faire entre efficacit conomique et cohsion sociale (problmatique commune avec les politiques damnagement du territoire). Dans ce domaine aussi, lassociation des usagers-contribuables, bref des citoyens, la dfinition des objectifs des services publics, aux prrogatives les concernant, mais galement lvaluation de leurs performances, constitueraient nen pas douter une voie fructueuse de progrs.
Tel quainsi bauch, le scnario dune France la fois polycentrique et maille constitue un chantier de grande ampleur. Pour autant, la veille dune plus forte intgration europenne, dans un contexte conomique dsormais favorable et pour rpondre des attentes et des risques citoyens de plus en plus pressants, la possibilit et lopportunit dune telle rforme existe : en ce qui concerne lorganisation territoriale, le succs rencontr par lintercommunalit, la maturation de linstitution rgionale, le dveloppement des stratgies interrgionales, permettent denvisager de faon raliste une volution en profondeur et en douceur dune structure administrative et politique bi-sculaire ; pour ce qui est de la diffrenciation des politiques publiques et de linfrastructure institutionnelle, le dbat engag propos de la Corse a montr que cest plutt lexceptionnalit du dispositif qui heurtait nos concitoyens plutt que son fondement, un moment o saccentue la mobilisation autour dauthentiques projets rgionaux, eux-mmes ports souvent par de grandes mtropoles. Reste videmment dbattre de lampleur de cette diff(8) Notamment lorsque la libralisation mise en uvre ne distingue pas suffisamment le cas des secteurs o la concurrence se dveloppe par linnovation et des secteurs o la concurrence se dveloppe principalement par les cots.
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renciation et en dfinir les limites ; pour ce qui est des questions dquit et de prquation, on peut considrer que la reprise conomique induit des marges de manuvre qui facilitent un tel dbat, tout en le rendant ncessaire (les priodes de reprise saccompagnant dune croissance des disparits et des ingalits). Il ne faudra toutefois pas limiter la question la seule rpartition des ressources. La redfinition du rle de ltat et la reformulation de sa vocation stratgique sont galement en cause. travers ce chantier, cest la question de la territorialisation des politiques publiques qui est pose. Trop longtemps dans notre pays, ce sont les territoires qui ont d sadapter aux politiques. Lefficacit, comme lquit, commande dsormais que ce soient les politiques qui sadaptent aux territoires. Perspective qui appelle une redistribution des rles entre des collectivits plus responsables, mieux mme dassurer cette territorialisation des politiques publiques et une meilleure association des citoyens ces politiques, et un tat garant de la cohsion nationale, attentif la mise en uvre dun dveloppement solidaire de tous les territoires.
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Ltat et lamnagement du territoire

Louis-Andr Grard-Varet
GREQAM, Marseille et IDEP
Michel Mougeot
CRESE, Besanon, IDEP
Introduction En France, on a conu lamnagement du territoire comme une intervention volontariste de ltat dans la rpartition gographique des activits. Historiquement, cette politique a t inspire par les doctrines de la technocratie jacobine (il sagit de faonner le territoire en raction aux tendances spontanes du march), de la planification la Mass (il sagit de grer les territoires pour compenser les risques) et de la prospective (on produit des scnarios dvolution). Ces approches sont associes une vision centralise du rle de ltat et plusieurs prsupposs : le premier repose sur le rejet du march comme mode privilgi de formation des espaces conomiques : les comportements spontans des producteurs et des consommateurs conduiraient une rpartition des activits sur le territoire socialement non dsirable. Ltat devrait donc agir, de faon centralise, pour faonner une gographie conomique plus conforme lintrt gnral(1 ) ; le deuxime repose sur lide que lamnagement du territoire est une alternative la mobilit des hommes : il est socialement prfrable de dplacer les activits vers les hommes que les hommes vers les activits. Cette
(1) Cette ide est clairement exprime par Mass (1965) : Il nest pas utile de stendre longuement sur la ncessit pour un pays comme le ntre de dfinir et de pratiquer une politique rgionale volontaire, au lieu de confier la localisation des activits aux mcanismes naturels de lconomie .
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conception soppose ainsi celle des pays anglo-saxons o lincitation la migration lemporte sur lincitation la relocalisation des activits ; le troisime tient au caractre fondamentalement redistributif de la conception dominante de lamnagement du territoire(2 ) vcu comme la facette territoriale de la solidarit nationale (Grard-Varet, 1997) alors que la polarisation rsultant des forces du march serait la facette territoriale de la croissance (Jayet, Puig et Thisse, 1996) et donc de lefficacit. Ces prsupposs renvoient cependant des questions fondamentales sur le rle de ltat et sur les arbitrages quil doit raliser. La premire question tient la justification mme de lintervention publique. Il est traditionnel de fonder laction de ltat sur des dfaillances du march en termes defficacit (le march conduisant des pertes de bien tre collectif et des inefficacits productives et allocatives) ou en termes dquit (le march conduisant des allocations inquitables ou des phnomnes dexclusion). Ici le problme fondamental est celui de la dsirabilit sociale de la rpartition des activits sur le territoire engendre par les forces du march. Cette allocation gographique conduit-elle des situations inefficaces ou inquitables ? La deuxime question fondamentale tient au choix entre lincitation la mobilit ou lincitation la relocalisation des activits. Quels sont les cots sociaux de ces deux approches ? La troisime question est celle de larbitrage implicite ou explicite que toute politique damnagement de lespace implique entre les considrations defficacit et dquit. Ces trois questions sont troitement imbriques. Celle de larbitrage est fondamentale. Elle se pose au niveau national, mais aussi au niveau de lUnion europenne qui a le dveloppement harmonieux et la rduction des disparits entre les niveaux de dveloppement des diffrentes rgions dans ses objectifs et semble avoir choisi une solution sapparentant lapproche de premier rang de la thorie de lquilibre gnral : lintgration des marchs dans un vaste ensemble concurrentiel doit conduire une allocation efficace et une convergence des niveaux de revenus, des fonds structurels jouant de leur ct le rle de transferts forfaitaires pour compenser les dotations initiales des rgions les plus dfavorises. On sait que cette approche ne rsiste pas lanalyse et que dans un univers de second rang marqu par des imperfections, toute redistribution a un cot en termes defficacit. Rduire les disparits spatiales peut donc aboutir une moins bonne allocation des ressources et une baisse du taux de croissance. La question de larbitrage entre ces deux arguments est cruciale ds lors que lagglomration des activits conomiques en certains points du territoire apparatra souvent justifie en termes defficacit, mais peut avoir des consquences ngatives en termes d galit des chances pour les territoires . Nous reviendrons sur ces notions dquit dans la suite de ce rapport. La question fondamentale pose par lamnagement du territoire parat pourtant bien
(2) Cf. Mass (1965) la persistance de disparits rgionales trop accuses et les migrations massives qui en seraient la consquence heurteraient lide que nous nous faisons dune socit quitable et humaine .
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tre celle de savoir dans quelle mesure il est possible dagir pour accrotre la solidarit entre rgions de dveloppements diffrents sans freiner la comptitivit des zones les plus productives. Si lon sen tient une dfinition juridique, larticle 1er de la loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire du 25 juin 1999 met clairement laccent sur les considrations de solidarit nationale. Il stipule, en effet, que la politique nationale damnagement et de dveloppement durable du territoire concourt lunit de la nation, aux solidarits entre citoyens et lintgration des populations . Le mme article indique aussi que cette politique tend renforcer la solidarit des entreprises avec leur territoire dimplantation, rduire les ingalits territoriales, assurer chaque citoyen un gal accs au savoir et aux services publics sur lensemble du territoire, rduire les carts de richesse entre les collectivits territoriales par une prquation de leurs ressources en fonction de leurs charges et par une modulation des aides publiques. Mme si lefficacit conomique est voque pour assurer un dveloppement quilibr du territoire, cette politique est clairement place dans une perspective dquit et plus spcialement dquit spatiale (3 ). Cependant les choix stratgiques dfinis dans larticle 2 nuancent cette apprciation. Si le dveloppement local au sein de pays et le soutien des territoires en difficult figurent parmi ces choix, les deux autres stratgies retenues renforcement de ples de dveloppement vocation europenne et internationale et organisation dagglomrations apparaissent plus marques par la recherche de lefficacit. Un plus grand quilibre entre la rduction des disparits et laccompagnement des tendances spontanes la polarisation semble se dessiner. Le rle de ltat dans lorganisation de lespace est ici en cause. Largument dquit spatiale va trs vite apparatre plus complexe quil napparat en premire instance : par exemple les redistributions caractre rgional doivent-elles sajouter ou se substituer dautres types de transfert fonds sur le revenu ? Il reste que le constat de diffrences significatives de niveaux de revenu, demploi ou dactivit entre diffrentes rgions justifie une intervention de ltat. Nous reviendrons ultrieurement sur les diverses vises redistributives associes un amnagement du territoire et sur les formes que laction publique peut prendre pour attnuer les disparits rgionales (transferts directs entre rgions, discriminations positives dans laction publique, relocalisation dactivits par une politique volontariste,). Cependant, si la recherche dun meilleur quilibre dans loccupation du territoire et dans le partage du revenu national relve clairement de la fonction redistributive de ltat, une rflexion approfondie doit tre engage pour dfinir quelle quit doit tre retenue dans larbitrage fondamental avec lefficacit.
(3) Ces objectifs taient dj ceux de la loi dorientation du 4 fvrier 1995 qui stipulait en particulier que les ressources par habitant des collectivits pondres par leurs charges ne pourraient pas, pour un espace rgional tre infrieures 80 % ni excder 120 % de la moyenne nationale.
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Concernant lobjectif defficacit, rarement voqu dans les documents administratifs, il faut noter, dabord, que lespace est, en lui-mme, gnrateur de toutes les imperfections qui conduisent habituellement lgitimer lintervention publique partir de dfaillances du march. En premier lieu, lespace est lorigine de non-convexits spcifiques dans le secteur de la production comme dans celui de la consommation cause de labsence dubiquit des mnages et des entreprises(4 ). Par ailleurs, compte tenu de la distance et du cot de transport, lhypothse concurrentielle perd souvent toute signification : en un lieu, le nombre doffreurs est trop petit pour que des prix paramtriques mergent et la concurrence spatiale est de nature oligopolistique. La distance et le cot de transport sont, par ailleurs, parmi les principaux supports des politiques de discrimination au troisime degr. Ces structures de march caractrises par un petit nombre doffreurs ayant un pouvoir de march sont une consquence de lexistence dconomies dchelle, la baisse des cots de transport entranant une rpartition des entreprises sur le territoire caractrise par une agglomration des activits. Dautre part, lespace engendre aussi des imperfections dans la production des biens publics ds lors que ceux-ci sont localiss et ont une assise territoriale. Enfin, lespace est gnrateur dexternalits positives lies la proximit des agents tant du ct de la production que de la consommation et dexternalits ngatives tenant aux effets de congestion et aux cots sociaux induits. Les indivisibilits cres par lespace sont lorigine dimperfections des marchs et de marchs manquants. Si lon sen tient ces facteurs qui fondent traditionnellement lintervention de ltat dans lallocation des ressources, aucun argument ne simpose cependant a priori en faveur dune politique damnagement du territoire. Les politiques de taxation-subvention des externalits ou la rgulation des entreprises en situation doligopole spatial naturel peuvent suffire limiter les effets des imperfections sans que la dimension spcifiquement gographique de ces questions soit prise en compte. Une ide dominante chez les thoriciens de lconomie spatiale est dailleurs quil nest pas forcment souhaitable que ces phnomnes qui conduisent la polarisation du territoire soient contrecarrs par des politiques volontaristes (Fujita et Thisse, 1997 et Martin, 2000). La question est plutt de dterminer ce qui fonderait une action publique caractre spcifiquement gographique, diffrente de ce qui peut rsulter des politiques usuelles de rgulation. bien des gards, lamnagement du territoire est, dailleurs, une notion assez mystrieuse pour les conomistes(5 ). Ce type de politique est peu prsent dans la littrature anglo-saxonne y compris dans les travaux des spcialistes dconomie gographique. On sait que lAdmi(4) Cf. Grard-Varet et Thisse (1997) qui voient dans cette proprit des conomies spatiales une des raisons de la mise lcart par les thoriciens des questions dconomie gographique. (5) Ainsi la rcente Encyclopdie dconomie spatiale (Auray, Bailly, Derycke et Huriot (ed.), 1994) ne comporte aucune entre correspondant ce terme.
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nistration amricaine na pas dagence fdrale ayant une comptence en ce domaine et que la Grande-Bretagne a abandonn cette politique sous le gouvernement Thatcher. Il sagit, dautre part, dune question dune grande complexit ds lors que la dimension spatiale des activits conomiques est lorigine de la prsence simultane de toutes les imperfections des marchs rappeles plus haut. Comme nous le verrons, la thorie conomique spatiale apporte des rponses nuances aux problmes damnagement du territoire. Sil est vident que les choix de localisation des entreprises ne prennent pas en compte le bien tre de la population ou linfluence exerce sur les autres entreprises, aucun modle thorique ne nous indique quelle serait la rpartition socialement optimale des activits dans lespace(6 ). Mme si toutes les causes usuelles de lchec du march sont runies, on ne dispose pas, en matire de localisation, dun cadre de rfrence analogue celui de lconomie publique traditionnelle. Si labsence dune vision normative en ce domaine est un obstacle la dfinition rigoureuse dune gographie conomique optimale, les principes gnraux de lintervention publique permettent toutefois de dterminer des orientations gnrales et ce rapport va tenter de les mettre en vidence. Les finalits et les instruments dune politique volontariste damnagement du territoire doivent, par ailleurs, tenir compte du contexte du dbut du troisime millnaire. Ces politiques doivent sinscrire, en effet, dans une volution de notre socit marque par plusieurs tendances fortes dont les implications sur la localisation des activits sont cruciales : la mondialisation de lconomie et lintgration europenne, les effets de louverture des marchs en termes de redistribution spatiale des activits et de convergence des niveaux de vie tant incertains ; la mtropolisation des conomies, la moiti de la population de lUnion europenne tant regroupe sur 4 % du territoire dans les villes dont le rle dans la croissance est devenu essentiel ; la tertiarisation des activits productives qui contribue nourrir la mtropolisation (Thisse et van Ypersele, 1999 et de Jouvenel, 2000), modifier les relations centre-priphrie et changer la structure des cots de production, la part des cots fixes de recherche et dveloppement ou de marketing et publicit devenant essentielle ; la baisse gnralise des cots de transport et des temps de transport (Marseille sera 1 heure 40 de Lyon en 2001), le dveloppement de la nouvelle conomie conduisant un rle croissant de biens cot marginal de transport nul (linformation) et des distorsions entre les rgions bnficiant de matires premires et les rgions o se concentrent les activits caractrises par des ressources intellectuelles (recherche, finance).
(6) Il sagit dune vielle question (cf. Mougeot, 1975 et 1978) que les dveloppements rcents de la thorie conomique spatiale nont pas rsolu.
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Compte tenu de ces tendances gnrales, lattractivit des territoires est devenue une ncessit pour les tats dans une conomie ouverte. Quelles politiques privilgier ? Quels scnarios envisager ? Quelles structures organisationnelles mettre en uvre ? quel niveau gographique ? Ces questions poses par Jean-Louis Guigou (2000) sont essentielles. Pour mieux mettre en vidence les arbitrages efficacit-quit quimplique toute politique damnagement du territoire et quelles orientations privilgier, nous considrons, dabord, lanalyse conomique de la rpartition des activits dans lespace. la lumire des enseignements de la thorie, puis de lanalyse des faits, nous tenterons ensuite de dfinir ce que pourrait tre le rle de ltat dans ce domaine, avant de mettre en vidence les liens entre dcentralisation et amnagement du territoire. March et rpartition des activits dans lespace Lconomie spatiale, appele aujourdhui conomie gographique, a longtemps t le parent pauvre de la science conomique. Bien que des questions comme celles de lagglomration ou de la dispersion des activits dans lespace, de la formation des villes ou de la spcialisation des rgions soient essentielles pour le dveloppement conomique, elles ont t ngliges par les principaux courants de la penss conomique. Cependant, au cours des dernires annes, un regain dintrt pour ces questions est apparu grce des travaux inspirs par la concurrence monopolistique, quil sagisse de ceux de Krugman (1991) sappuyant sur le modle de DixitStiglitz (1977), ou des travaux sur la concurrence spatiale issus du modle dHotelling (1929) (7 ), grce aussi aux recherches des thoriciens de la croissance (Lucas, 1988). Les principaux thoriciens de lconomie ont, en gnral, accord peu dattention aux problmes lis la rpartition gographique des entreprises et des mnages. Une premire constatation simpose. Il nexiste pas de modle thorique permettant dexpliquer le paysage conomique de socits trs diverses (Fujita et Thisse, 1997). On dispose, en revanche, dune vaste collection danalyses partielles, limage de la multidimensionnalit et de la complexit des problmes soulevs (Gaudemar, Gaffard et Mougeot, 1993). Il est vrai que les modles existants sont souvent trop rudimentaires pour quon puisse en dduire des prescriptions rigoureuses en termes de politiques conomiques(8 ). En effet, de nombreux rsultats ne sont obtenus quau prix dhypothses fortes concernant les fonctions objectif des agents et les espaces considrs, lesquels se ramnent gnralement la droite continue ou un ensemble discret de points. Par ailleurs, les interactions stratgiques et les interdpendances envisages sont limites, rares tant les modles
(7) la suite de larticle de dAspremont, Gabszewicz et Thisse (1979). (8) Cest aussi la conclusion de Fujita, Krugman et Venables (1999).
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envisageant simultanment les localisations des mnages et celles des entreprises comme des variables. De mme, les analyses en termes de rgions se bornent souvent la prise en considration de deux zones. Dautre part, un trait important des principaux modles est lapparition dune multiplicit dquilibres dont la configuration finale est sensible une perturbation mineure de lenvironnement. Enfin, et surtout, ces modles partiels ne sintgrent pas dans un modle global et les analyses en termes de bien tre collectif des dcisions de localisation sont quasiment inexistantes. Labsence dapproche normative qui rsulte de ces caractristiques de la thorie conomique spatiale a pour consquence une indniable faiblesse du cadre conceptuel sur lequel pourraient sappuyer les politiques rgionales (comme le souligne Martin, 2000). En dpit de ces limites, les thoriciens ont fourni un certain nombre dexplications cohrentes de la gographie conomique daujourdhui marque par une forte concentration spatiale de la production et de la consommation. Ainsi les forces du march semblent aboutir une agglomration des agents dans les zones urbaines dont la population reprsente en Europe 75 % de la population totale. Cette polarisation des territoires(9 ) comporte en elle-mme le risque de fragmentation des territoires que relve le scnario de l archipel clat de la DATAR, dans lequel de puissants ples urbains dactivits sont connects entre eux sans effet de diffusion de la croissance sur les autres rgions (cf. galement Veltz, 1996). Considrons donc les dterminants de la concentration spatiale des activits avant de mettre en vidence les facteurs susceptibles de sopposer ces forces dagglomration et de confronter les apports de la thorie avec les faits. Les facteurs de polarisation des territoires (10 ) Les explications thoriques de ce phnomne de polarisation portent principalement sur les choix de localisation des entreprises. Elles mettent en avant des arguments lis larbitrage entre rendements dchelle croissants et cots de transport, aux externalits positives associes la concentration gographique et leffet de la concurrence spatiale. Lanalyse thorique a, en effet, privilgi lhypothse dune exognit de la distribution des consommateurs en supposant que les entreprises disposent dun pouvoir de march suprieur celui des mnages et se localisent en anticipant leurs choix de rsidence. En fait, les consommateurs-travailleurs contribuent aussi par leurs dcisions de localisation la polarisation. Cest pourquoi, aprs avoir considr les trois arguments concernant les firmes, nous envisagerons les interactions avec les choix des mnages.
(9) Au sens des ples de croissance de Perroux (1955). (10) Lanalyse de ces facteurs a t en particulier expose par Fujita et Thisse (1997) ou Jayet, Puig et Thisse (1996).
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Larbitrage entre rendements dchelle croissants et cots de transport
La nature des rendements dchelle est reconnue depuis longtemps comme un lment dterminant de la formation des espaces conomiques. De fait, si la rpartition des ressources est uniforme et si la production seffectue en labsence dindivisibilits, lactivit conomique est totalement disperse dans lespace. Ds lors que les cots fixes sont importants, les entreprises doivent arbitrer entre les avantages de la concentration de la production en un petit nombre de lieux, laquelle rduit les cots moyens et marginaux, et les inconvnients de cette concentration rsultant des cots de transport des matires premires vers la production et des biens vers les consommateurs. Ainsi, la concentration gographique est dautant plus forte que les cots de transport sont faibles et les indivisibilits dans la production importantes. Alors quau XIXe sicle, les cots levs du transport aboutissaient une multitude de lieux de production de faible taille, la baisse gnralise de ces cots de transport et limportance croissante des rendements dchelle, des dpenses fixes de recherche et dveloppement, dinvestissements en quipements lourds ou de marketing conduisent aux phnomnes de polarisation de lespace, dont tmoignent les concentrations dactivits contemporaines. Ce mcanisme tait dj prsent dans la thorie des places centrales de Christaller (1933) et son importance fut reconnue par Lsch (1940) ou Koopmans (1957). Or, la concentration des entreprises dans lespace (villes et/ou nuds dans les rseaux de transport), en favorisant la concurrence en prix, a pour consquence lrosion des situations de monopole gographique. Les entreprises sont alors incites reconstituer leur pouvoir de march en chappant la concurrence en prix par la diffrenciation des produits. La substitution dune diffrenciation des produits une diffrenciation gographique (Irmen et Thisse, 1995) contribue alors la polarisation(11 ), les entreprises tendant se localiser dans des zones o le march des produits a une taille importante. Le meilleur appariement entre produits et consommateurs et un meilleur appariement sur le march du travail (cf. infra) accentuent cette tendance la concentration qui trouve ainsi son origine dans tous les facteurs qui contribuent lexistence de marchs de concurrence imparfaite dans une conomie spatiale. Les firmes qui produisent des biens diffrencis et ne sont plus soumises la concurrence en prix bnficient des avantages de la proximit gographique sans en subir les inconvnients. Ce sont l des environnements favorables lmergence de structures de type centre-priphrie mises en vidence par Krugman (1991a et b) et par les thoriciens de la nouvelle conomie gographique (Fujita, Krugman et Venables, 1999). Le modle de base concerne le choix de localisation dune activit dans deux rgions : le centre riche, caractris par un march de taille importante et des
(11) Cf. les travaux de Papageorgiou, Fujita, Abdel-Rhaman, Thisse sur le lien diffrenciation des produits-formation des villes.
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salaires levs, et la priphrie pauvre avec un march plus petit et des salaires faibles. Les cots de transfert (incluant le cot du transport, mais aussi dautres dpenses telles que les droits de douane ou les pertes dinformation provoques par lloignement) entre lieux de production et lieux de vente sont faibles dans la premire rgion et levs dans la seconde. Krugman montre quen prsence de rendements dchelle croissants, la baisse des cots de transfert conduit, en dpit des cots de production plus levs, une concentration de la production au centre, permettant dexploiter les conomies dchelle sur le march le plus grand. Diffrenciation des produits et bas niveau des cots de transport sont ainsi lorigine des configurations centre-priphrie. Une concurrence la Cournot entre deux entreprises produisant un bien homogne a le mme effet (Combes, 1997). Pour autant il ne saurait tre question de sen tenir de telles configurations. Sil est vrai que les travaux des thoriciens de la croissance endogne mettent en vidence la persistance des structures centre-priphrie, il faut noter, en sens inverse, la fragilit de certaines conclusions. Ainsi, dans un modle la Krugman, lorsque la baisse des cots de transport est trs forte, la structure centre-priphrie fait place une dispersion des activits (Krugman et Venables, 1995). Par ailleurs, les rsultats obtenus ne sont pas gnralisables au cas dun nombre arbitraire de rgions et les configurations dquilibre des dynamiques rgionales et urbaines sont multiples et trs sensibles aux conditions initiales et aux variations mineures de lenvironnement (Krugman, 1993), mme si les quilibres les plus probables sont associs la polarisation. Enfin une diffusion de linformation et de la connaissance peut aboutir des configurations autres que la structure centrepriphrie (Englmann et Waltz, 1995 et Martin, 1999). Nous en verrons plus loin des exemples.
Le rle des externalits positives
Un second argument en faveur de la polarisation rside dans lexistence dexternalits. Marshall (1920) avait dj distingu trois raisons qui justifieraient quun producteur se localise prs des autres : une plus grande disponibilit dinputs spcialiss, une main duvre plus qualifie et plus accessible, la diffusion de linformation (Fujita, Krugman, Venables, 1999). Ce sont l des facteurs que lon retrouve tant dans les thories contemporaines de la croissance, mettant en avant les avantages lis la concentration, que dans la thorie de la formation des villes (Hoover, 1948 et Henderson, 1974 et 1988). La force centripte rsultant de ces externalits tient dabord un certain nombre de phnomnes hors march : la communication entre les hommes, le besoin de contacts sociaux ou la diffusion des connaissances sont favoriss par la proximit des agents. La ville favorise donc les interactions entre agents (Lucas, 1988). Les externalits marshalliennes relvent aussi de la catgorie des externalits pcuniaires. Vhicules par le systme de prix, ce ne sont pas, au sens strict, de vritables externalits. Cependant certains auteurs considrent que dans une conomie spatiale, o en raison des imperfections de la concurrence les prix ne sont jamais gaux
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aux valeurs sociales, des interdpendances gographiques peuvent tre rattaches la catgorie des externalits mme si elles ne sont pas hors march. On peut distinguer principalement deux types dexternalits au sens strict (Fujita et Thisse, 1997). Les externalits de communication qui concernent lchange dinformations entre agents et les externalits spatiales qui sont relies laccessibilit et aux effets de la distance non incorpors dans les prix. Les deux notions sont formellement identiques. Lorsque des agents conomiques sont proches, lchange dinformation est plus ais et les connaissances se dveloppent plus rapidement. Le cot de la communication tant croissant avec la distance, la proximit des agents engendre des externalits positives pour tous. La concentration des activits en un mme lieu accrot lefficacit de lensemble des producteurs qui y sont localiss, pour un secteur donn autant que pour ceux qui y sont relis et utilisent des comptences voisines. Lorsquune entreprise A se localise prs dune entreprise B avec laquelle elle effectue des changes, elle rduit les cots de production de celle-ci, ce rapprochement rduisant aussi les siens ds lors que les cots de communication diminuent. Ces externalits positives rciproques jouent aussi lorsque les firmes font appel des comptences identiques sur le march du travail. La tertiarisation de lconomie bnficierait ainsi de ces effets externes positifs. La formation de systmes locaux de production permettrait dexploiter les avantages de ces externalits spatiales en raison de la rduction du cot des services offerts aux entreprises. Dans le contexte du dveloppement de la nouvelle conomie fonde sur le savoir et linformation, le regroupement dactivits de recherche et de gestion, en favorisant la communication entre agents hautement qualifis dans un petit nombre de mtropoles de grande taille, parat tre de nature accrotre lefficacit de lconomie tout entire. Diffrents modles thoriques de croissance endogne spatialise (Englmann et Waltz, 1995 et Martin et Ottaviano, 1999) ont ainsi mis en vidence les relations entre externalits locales, localisation des entreprises et taux de croissance.
La concurrence spatiale
Nous avons vu plus haut que la diffrenciation des produits de mme dailleurs que la comptition la Cournot conduisaient, en affaiblissant la concurrence en prix, une concentration des offreurs. Un rsultat de mme nature avait t obtenu par Hotelling (1929) dans le cas de deux producteurs vendant un mme bien un prix freee on bord donn et se livrant une concurrence en localisation. Le principe de diffrenciation minimale de Hotelling implique que ces entreprises maximisant la taille de leur march simplanteront toutes deux au centre du march. Lintroduction de la concurrence en prix se traduit toutefois par un jeu deux tapes dont lanalyse par dAspremont, Gabszewicz et Thisse (1979) aura permis de mettre en vidence deux effets, leffet aire de march qui pousse la concentration gographique et leffet de concurrence en prix qui incite les 54
entreprises sloigner lune de lautre. La concentration au centre du march apparat lorsque les entreprises chappent la guerre des prix (notamment lorsque les produits sont htrognes), alors que cest la dispersion spatiale qui apparat dans le cas inverse. Les nombreux travaux mens depuis une vingtaine dannes partir du modle dHotelling confirment tous cette conclusion selon laquelle la concentration merge lorsque la concurrence par les prix est faible. Par ailleurs, dautres modles, quils soient fonds sur une notion dutilit alatoire, sur la prfrence pour la varit (de Palma et alii, 1985) ou quil sagisse des modles gravitaires et logit (Anderson et alii, 1992), mettent aussi en vidence un lien entre diffrenciation des produits et regroupement au centre (cf. la synthse de Fujita et Thisse, 1997 pour un expos dtaill). Un rsultat du mme type apparat aussi dans le cas o ce ne sont plus les consommateurs qui se dplacent vers les entreprises, mais celles-ci qui livrent leurs clients en ayant la possibilit de pratiquer des discriminations au troisime degr. On peut ainsi montrer que, dans ce cas, la localisation des entreprises au centre du march est lquilibre unique dun duopole spatial la Cournot, ceci bien que les produits soient homognes (Anderson et Neven, 1991). Les diffrentes approches de la concurrence spatiale convergent vers des rsultats analogues quand les cots de transport sont faibles et la concurrence en prix rduite du fait de comportements cournotiens, ou en raison de produits diffrencis : les interactions stratgiques des entreprises les incitent une concentration gographique des implantations. Limperfection de la concurrence, caractristique fondamentale dune conomie spatiale, conduit ainsi de facto la polarisation des territoires.
Les interactions avec la localisation des consommateurs-travailleurs
La plupart des analyses voques jusquici ont tenu la localisation des mnages pour exogne. Il est cependant vident que les dcisions dimplantation des mnages interagissent avec celles des entreprises. Les dterminants des choix de rsidence des mnages sont complexes, traduisant des prfrences personnelles en matire denvironnement (habitat urbain ou rural, climat, proximit de la mer), comportant une dimension de cycle de vie, et relatives en mme temps laccessibilit certains marchs du travail, aux marchs des biens et certains quipements collectifs (universits, biens culturels, etc.). La concentration des activits de production a des effets induits sur la localisation des consommateurs qui accentuent la tendance la mtropolisation. Lagglomration dactivits diversifies permet un accroissement de la productivit du facteur travail et les travailleurs trouvent des possibilits plus nombreuses de valoriser leurs comptences. Lide que les villes permettent un meilleur appariement sur le march du travail tait dj prsente dans lanalyse de Marshall (1920). Elle a t reprise dans des travaux contemporains par de nombreux auteurs (notamment Abdel-Rahman et Fujita, 1990 ou Thisse et Zenou, 1995). La diffAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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renciation des produits par des entreprises concentres en certains points du territoire implique une diffrenciation des qualifications et donc conduit ainsi un ventail plus large demplois. Les travailleurs-consommateurs trouvent donc dans les zones polarises des produits diffrencis, en mme temps que des emplois plus varis. lide dun meilleur appariement permettant des investissements en capital humain plus importants, Thisse et van Ypersele (1999) ajoutent celle dune division du travail qui saffine au sein des grandes villes, tant par la diversification que par la spcialisation des tches. Les choix des consommateurs-travailleurs et des entreprises en matire de localisation interagissent pour crer des effets cumulatifs renforant le processus dagglomration et durbanisation et donner naissance aux phnomnes de boule de neige dcrits dans les modles dconomie gographique. La prsence dquipements collectifs dans les zones de polarisation constitue une incitation supplmentaire au regroupement des agents. cet gard, les biens publics locaux ont un caractre de bien club dont loffre est conditionne par la taille de la population concerne (Buchanan, 1965). Nous revenons plus loin sur cette catgorie de biens publics. Notons ici simplement que la taille optimale du club peut tre atteinte plus aisment en zone urbaine o, quel que soit le type de bien public local considr, il a une incitation une offre plus diversifie de services collectifs. Ainsi une taille plus grande des villes permet un meilleur accs aux marchs des produits et du travail, mais aussi aux services collectifs. La prsence de ceux-ci constitue en retour un puissant facteur dattractivit des entreprises. Dune part, lexistence duniversits et des laboratoires de recherche qui en dpendent est un facteur qui renforce le phnomne dexternalits positives, notamment dans les secteurs de pointe. Dautre part, les services collectifs lis lducation, la culture et la sant sont des arguments importants des choix de localisation des dirigeants des entreprises. Ces lments se conjuguent pour renforcer le processus dagglomration. Ces mcanismes contribuent lmergence de marchs de taille importante dans les zones urbaines. Les externalits de proximit agissant fortement dans les secteurs lis linnovation, ces grands marchs sont aussi ceux qui sont caractriss par un pouvoir dachat lev des consommateurs. Ce sont l de nouveaux facteurs favorables lmergence des structures centre-priphrie mises en vidence par Krugman. Limites des processus dagglomration : les forces de dispersion La thorie conomique fournit, au travers de diverses approches, un ensemble darguments montrant que les choix dcentraliss des agents en matire de localisation tendent se traduire par de puissants effets dagglomration et durbanisation. Ces phnomnes rendements croissants, externalits, prsence dquipements collectifs sont aussi ceux que lon reconnat aujourdhui comme constituant les moteurs de la croissance endogne. Avant de revenir sur les consquences de ces analyses en termes de 56
politique damnagement du territoire, il convient cependant de souligner les obstacles au processus dagglomration. Les premiers tiennent videmment lexistence de facteurs immobiles. Dautres sont moins immdiats. Les analyses prcdentes ont ainsi mis en vidence la liaison entre la dispersion gographique et la concurrence en prix. Dautre part, certains travaux rcents sur le modle centre-priphrie montrent que la dispersion des activits associe aux valeurs leves des cots de transfert peut aussi apparatre quand ceux-ci ont des valeurs trs basses (Puga, 1999 et Krugman et Venables, 1995) en raison de laccroissement des salaires rsultant de la concentration dans la rgion riche. Par ailleurs, le caractre partiel des modles voqus plus haut a conduit ngliger certains facteurs qui peuvent constituer des forces centrifuges. Il sagit principalement des variations de prix fonciers et des externalits ngatives.
Les forces centrifuges
Le premier lment tient la variation des prix fonciers. Une concentration dagents dans une zone conduit une concurrence accrue pour loccupation du sol et donc une hausse des prix des terrains et des logements. Dans un modle dquilibre concurrentiel, cette variation des cots fonciers doit permettre dobtenir une rpartition plus quilibre des agents sur ce territoire. En effet, la hausse des prix fonciers, en dcourageant limplantation de nouveaux agents, constitue une incitation au dveloppement de villes intermdiaires ou une redistribution spatiale plus galitaire des activits. Ce phnomne nest pas pris en compte par les modles de concurrence spatiale, qui nintgrent pas de marchs fonciers et ne tiennent pas compte du prix du sol. Si la hausse de celui-ci constitue une force centrifuge, en pratique, toutefois, de nombreux mcanismes institutionnels plafonnent certains prix fonciers dans les villes (rglementation des loyers en particulier) et limitent cet ajustement. Par ailleurs, dans un monde de concurrence imparfaite, les avantages des effets dagglomration lemportent probablement sur les inconvnients de la hausse des cots. Le phnomne voqu nest pourtant pas totalement absent. Il joue, en partie, par lintermdiaire de la priurbanisation, les agents revenus bas(12 ) et certaines activits subalternes tant rejets dans les banlieues des villes. Un deuxime lment est symtrique de largument concernant les externalits positives. Lagglomration des agents provoque des externalits ngatives en termes de cots sociaux de pollution, de congestion dans les transports urbains, voire de criminalit, cots qui ne sont que partiellement supports par les habitants des zones urbaines. Le problme est de nouveau ici celui de linternalisation de ces effets externes. La dfaillance des marchs est certaine et si lon sy tenait, on pourrait en dduire que la taille des villes est trop leve. Mais la dfaillance existe aussi en matire deffets
(12) Ainsi le modle de formation des villes de Zenou (2000) montre qu lquilibre, les chmeurs rsident la priphrie.
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externes positifs et conduit la conclusion inverse. Il reste que cette question du cot social des activits polluantes dans les zones mtropolitaines et de leur taxation est cruciale pour le dveloppement urbain et lquilibre du territoire. Une dernire question concerne limpact des nouvelles technologies. Le dveloppement des modes de communication modernes et de lInternet permet de dcentraliser certains emplois et certaines tches ds lors que le cot de transmission est nul. Selon Maurel (1999), cette capacit rendre opratoires des activits disperses sur le territoire semble plus que contrebalance par les effets des externalits de communication. On sait cependant peu de choses encore sur les effets de la nouvelle conomie (13 ). Une certaine redistribution des activits pourrait seffectuer, mais les facteurs dagglomration associs aux externalits de proximit tant cruciaux pour la cration et linnovation, on peut craindre que seules des tches subalternes ne soient disperses, les activits cratrices forte valeur ajoute restant concentres (Grard-Varet et Thisse, 1997).
Consquences
La prsence simultane de forces centriptes (dagglomration) et de forces centrifuges (de dispersion) a plusieurs consquences sur lorganisation spatiale de lconomie. La premire est lmergence de structures polycentriques caractrises par des concentrations dentreprises en plusieurs groupes spars dans lespace (cf. encadr 1 et Krugman, 1996). Le nombre de zones polarises dpend ds lors de limportance relative de ces deux types de forces. Une seconde consquence, de mme nature, est la mise en vidence dobstacles la croissance des agglomrations urbaines. Ainsi les externalits positives ayant une intensit variable selon les industries alors que les externalits ngatives ne dpendent que de la taille des villes, celles-ci pourraient atteindre une taille limite variable selon leur rle. Selon lanalyse de Henderson (1988), cette taille optimale rsultant dun quilibre entre les forces centriptes que constituent les externalits positives et les forces centrifuges dues la congestion ou laccroissement de la pollution serait ainsi diffrente selon la fonction principale des mtropoles. Une ville bancaire aurait ainsi une taille dquilibre plus grande quune ville spcialise dans des activits technologiques cratrices de moins dexternalits positives que les services. Larbitrage conomiesdesconomies externes sajouterait ainsi celui que nous avons analys entre cot de transport et rendements dchelle pour expliquer les hirarchies urbaines. Cependant cette analyse ne permet pas dvaluer a priori la taille optimale dune agglomration (un million dhabitants ? quatre millions ?)(14 ),
(13) Ainsi, le rcent rapport de Cohen et Debonneuil (2000) nvoque pas les implications gographiques des nouvelles technologies. (14) Cf. Fujita, Krugman et Venables (1999) : For exemple, are big cities too big (just look at the traffic, the air pollution, the crime) or too small (think of the pay off to close-range interaction in a place like London or New York). The truth is that nobody knows, and nobody will know until there has been a lot of hard empirical work on the matter .
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1. Le modle de cit-lisire(*)
Lobjectif du modle de cit-lisire est dexpliquer comment des dcisions interdpendantes de localisation dentreprises au sein dune aire mtropolitaine peuvent conduire lmergence dune structure polycentrique, avec des entreprises concentres en plusieurs groupes spars dans lespace. On prend pour rfrence, une aire unidimensionnelle, avec des mnages et des entreprises disperses le long dune ligne (le cas dun cercle permet de traiter laire infinie) et on note (x) la densit des entreprises en un lieu x de laire. Il ny a pas de diffrence inhrente entre localisations et lavantage peru des lieux va diffrer tout moment : il dpend ici de la rpartition des entreprises elles-mmes. Lattractivit dun lieu son march potentiel P(x) agrge les effets ngatifs et positifs quexercent les concentrations dentreprises dans les autres lieux z, ces effets saffaiblissant avec la distance Dxz entre les lieux : P( x ) = [ ( D xz ) ( D xz )] ( z) dz . Le modle va dpendre de manire z cruciale de la faon dont les effets saffaiblissent avec la distance. Une hypothse simple est une diminution exponentielle consistant poser :
( D xz ) = A exp(r1 D xz )
( D xz ) = B exp ( r2 D xz)
o A reprsente lampleur des forces centriptes (dagglomration) et B lampleur des forces centrifuges (de dispersion), r1 et r2 tant les taux auxquels ces forces sattnuent avec la distance. En posant r1 r2 , on admet que diminue plus vite que , une diffrence qui rend possible les agglomrations multiples. Comme les lieux diffrent selon lavantage peru, les entreprises auront des incitations se dplacer. On suppose quelles se dplacent peu peu des lieux peu attractifs par rapport la moyenne vers des lieux qui le sont plus. Le march potentiel moyen tant :
P = P ( x ) ( x) dx
la rgle dynamique est donne par :
d ( x) = P ( x) P (x) dt
(la prsence de (x) dans le membre de droite de lquation garantissant que la somme des changements vaut zro et que la densit en tout point nest jamais ngative). On obtient finalement un modle dynamique non linaire, quil est difficile danalyser de manire gnrale, mais pour lequel des simulations dans des cas particuliers apportent des clairages utiles. Ainsi, partant dun trs grand nombre de localisations distribues sur un cercle, on aboutit, pour un ensemble donn de paramtres, de multiples centres plus ou moins quidistants autour du cercle.
(*) Cf. Krugman (1996).
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ni la rgularit observe dans la relation entre la taille et le rang des villes dans la hirarchie urbaine (15 ). Une dernire consquence est le phnomne proccupant de la priurbanisation qui concerne les emplois peu qualifis et les mnages bas revenu. La baisse des cots de communication intraentreprise peut conduire au rejet des units annexes et de leurs employs la priphrie des villes, les units centrales se localisant au centre (Ota et Fujita, 1993). Des ingalits de revenu intrargionales peuvent alors apparatre, plus marques que les disparits interrgionales. Les phnomnes dagglomration dans les faits De nombreux travaux empiriques ont tent dvaluer ces phnomnes dagglomration et leurs consquences en termes de revenu par tte ou de PIB par tte, tant au niveau national quau niveau europen. Ces recherches se heurtent des difficults tenant ladaptation des nomenclatures spatiales et la dfinition du territoire pertinent. De fait, les mesures de la concentration ou des ingalits sont fortement influences par les nomenclatures retenues ou par des dcoupages administratifs qui rendent mal compte de ces phnomnes (et nont plus de ralit conomique). Quant aux dcoupages spcialiss (aires urbaines, units urbaines, etc.), ils posent le problme de lvolution dans le temps de la dfinition du territoire pertinent (Jullien, 2000). Considrons dabord les tudes sur la concentration avant denvisager les consquences de celle-ci sur les revenus.
La concentration de lactivit
Concernant le phnomne dagglomration, deux tendances fortes se dgagent(16 ). Dune part, on a assist en France un processus rgulier de concentration spatiale de la population dans quelques mtropoles : Paris, Toulouse, Lyon, Marseille-Aix-en-Provence, Montpellier, Nantes, Bordeaux, Rennes et Strasbourg expliquent elles seules la moiti de la croissance dmographique entre 1990 et 1999. Ainsi, lexception de Lille, les mtropoles dquilibre dfinies en 1964 occupent dornavant une place renforce dans lespace franais (INSEE, 2000). Dautre part, la population tend se localiser dans des bandes territoriales spcifiques (littoral, valles), avec consquence une volution divergente de la France intrieure (Auvergne, Limousin, Champagne-Ardenne) en phase de dcroissance et de la France priphrique (faade atlantique et mditerranenne) qui, avec la rgion de la capitale, est en phase de croissance. Toutefois, si lon distingue les excdents naturels des soldes migratoires, un fait nouveau apparat concernant les migrations internes : le solde de lle-deFrance est fortement ngatif alors que la population se redistribue, au bnfice du midi-mditerranen, de lOuest et du Sud-Ouest. Par ailleurs, lurbanisation saccompagne de plus en plus dun phnomne dtalement.
(15) Cette rgularit sexprime par une relation parfois qualifie de loi de Zipf ou loi taillerang et se traduit par une liaison linaire entre le log du rang et le log de la taille. (16) Pour un expos dtaill, cf. Jullien (2000).
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Comme le souligne Royer (2000), la population se concentre dans les grands ensembles, urbains qui occupent de plus en plus despace. Les espaces priurbains se sont ainsi accrus de plus de trois millions dhabitants, alors que les ples urbains nen ont gagn que deux millions. Cette tendance la mtropolisation de lconomie saccompagne dun accroissement de la concentration gographique de lindustrie (17 ). Les indices de concentration calculs par Maurel et Sdillot (1999) tmoignent dun degr lev de corrlation des dcisions de localisation des firmes de la mme industrie. Cette interdpendance des localisations confirme le rle essentiel des externalits technologiques. Trois types dactivits apparaissent particulirement concentres : les industries extractives (dont la localisation dpend naturellement de celle des ressources naturelles), un groupe comprenant les industries du vtement, de ldition, de la fourrure et de lacier et enfin, les industries de haute technologie (concentres Paris), pour lesquelles les externalits de proximit sont fortes. Les rsultats obtenus suggrent par ailleurs que des effets dagglomration peuvent aussi exister entre diffrentes industries, conduisant des regroupements dentreprises de secteurs diffrents. Les travaux de Maurel et Sdillot montrent aussi que la concentration est beaucoup plus leve au niveau des rgions qu celui des dpartements. cet gard, Houdebine (1999) a mis en vidence une diminution de la concentration gographique mesure au niveau dpartemental (les activits tertiaires tant plus disperses que les industries traditionnelles quelles remplacent) et une baisse de la spcialisation. Ce deuxime article confirme la conclusion du prcdent concernant linadaptation du dcoupage dpartemental pour analyser la concentration gographique, celle-ci sobservant au niveau des rgions en raison des effets de dbordement des externalits et un niveau plus fin (zones demploi) refltant mieux les spcialisations locales. Dautres travaux confirment les enseignements des modles thoriques. Le rapport Maurel (1999) met ainsi en vidence, au niveau europen, limportance du commerce intrabranches par lchange de produits de qualit diffrente, validant lhypothse de diffrenciation des produits. Ce rapport montre galement que lintgration europenne a entran une spcialisation rgionale plutt que nationale (Fatas, 1997 et Fontagn, 2000). Dautre part, il insiste sur le renforcement de la concentration rsultant des nouvelles technologies et sur lagglomration des activits scientifiques. Le rle des externalits de proximit dans ces secteurs est confirm par les tudes de lOST (1998) qui montrent que les activits dinnovation sont beaucoup plus concentres dans lespace que les autres. Par ailleurs, au niveau de lUnion europenne, de nombreuses recherches (Brlhart et Torstensson, 1996, Brlhart, 1998 et Amiti, 1998) ont mis en vidence une augmentation de la concentration gographique pour la majorit des secteurs. Ces travaux se rvlent aussi en accord avec lanalyse de Krugman (1991) en faisant
(17) Mme si ces forces dagglomration ont t moins marques quaux tats-Unis.
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apparatre une concentration plus forte des secteurs rendements croissants et une concentration dans les rgions ayant accs des grands marchs. Se dessinent ainsi des configurations dans lesquelles les industries rendements croissants (et donc profit lev) sagglomrent au centre, les zones priphriques se spcialisant dans des activits caractrises par une plus forte utilisation de main duvre peu qualifie, par une concurrence plus forte sur le march du travail et par des salaires plus faibles. Ces donnes empiriques sont confortes par les indications concernant les crations dentreprises. Selon Maurel (2000), le regroupement en un lieu donn dun nombre important dentreprises attire la cration de nouvelles firmes. Tous ces travaux paraissent confirmer le rle essentiel attribu par les analyses thoriques aux rendements croissants, aux externalits de proximit et la concurrence imparfaite dans les processus de concentration des activits forte valeur ajoute dans des zones urbaines de grande taille. Quelles consquences ce phnomne de polarisation a-t-il sur les niveaux de revenus, sur lemploi et la production ?
Concentration et disparits de revenus
La thorie du commerce international et du commerce interrgional prdit quen labsence de mesures protectionnistes, la mobilit des facteurs (ou des biens) suffit assurer une convergence des revenus par tte entre rgions de dotations en richesses diffrentes. De fait, dans cet univers, le travail et le capital rpondant aux diffrentiels de rentabilit tendront se localiser de manire recevoir les mmes rmunrations dans les diffrentes rgions o ils sont valoriss. La construction europenne devrait, dans cette optique, favoriser ce mcanisme de rduction des disparits rgionales. Cest pourtant limage dun effet ambigu de cette construction sur les niveaux de dveloppement des diffrentes rgions dEurope qui lemporte. On sait, en effet, que la mobilit du facteur travail est limite en Europe et que limportance des externalits de proximit peut fortement limiter celle du capital. De nombreux travaux semblent par ailleurs accrditer lide que lon assiste simultanment un processus de convergence des revenus par tte entre les pays dEurope et de divergence entre rgions lintrieur de ces mmes pays (Maurel, 1999, Sala-i-Martin, 1996 et Martin, 1998). En fait, laccroissement des disparits de revenus entre rgions est limit par tous les mcanismes de redistribution publics. Ainsi en France, ces transferts (qui au sens large incluent les salaires des fonctionnaires, les retraites, les dpenses de sant) conduisent corriger les consquences des disparits en termes de PIB par tte (Royer, 2001 et Davezies, 2001) qui ont augment rgulirement jusquen 1994 avant de sattnuer lgrement en 1996. Sur une base 100 pour lindicateur PIB/emploi au niveau national, lle-de-France passe de 122 en 1982 129 en 1998, alors que les autres ZEAT (18 ) gardent des performances stables infrieures la moyenne natio(18) Zone dtudes et damnagement du territoire.
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nale (Est, Ouest, Sud-Ouest), croissent lgrement (Centre Est) ou diminuent (Mditerrane, Nord). Les donnes sur lemploi montrent, par ailleurs, que la quasi-totalit des crations demploi sest effectue depuis vingt ans dans lOuest et le Sud mais que les taux de chmage les plus levs sont observs dans le Midi-mditerranen et le Nord. On constate une grande stabilit de la carte des taux de chmage, dailleurs diffrente de celle du PIB/tte (cf. tableau), alors que celle des crations demploi fait apparatre de grandes disparits entre ZEAT. Cependant, au niveau des qualifications, lle-de-France concentre une part importante des crations demplois de cadres suprieurs (un tiers du total). En revanche, lemploi dans toutes les autres catgories recule dans cette rgion(19 ).
Taux de chmage par rgion (septembre 2000)
Rgions Alsace Aquitaine Auvergne Bourgogne Bretagne Centre Champagne-Ardennes Corse Franche Comt le-de-France Languedoc-Roussillon Taux de chmage 5,3 10,2 8,8 8,6 8,8 8,1 9,6 10 6,8 8,2 13,4 Rgions Limousin Lorraine Midi-Pyrnes Basse Normandie Haute Normandie Nord-Pas-de-Calais PACA Pays de Loire Picardie Poitou-Charentes Rhne-Alpes Taux de chmage 6,8 8,5 10,4 8,8 11,5 13,5 12 8,8 11 10,3 8,2
Source : INSEE.
Pour en venir au phnomne principal, notons que le PIB par tte slve en le-de-France en 1996 152 % de la moyenne nationale. La part de llede-France dans le PIB tait ainsi de 28,4 % en 1998 alors que son poids dans la population ntait que de 18,7 %, toutes les autres ZEAT ayant un poids dans le PIB infrieur leur poids dans la population. Si lon considre le classement des rgions europennes en termes de PIB par habitant, lle-de-France est en cinquime position, lAlsace, la Haute-Normandie et Rhne-Alpes sont au-dessus de la moyenne aux 42, 45 et 64e rangs alors que le Limousin, la Corse et le Languedoc-Roussillon sont au-del de la 142e position. En revanche, les disparits sont beaucoup moins considrables en termes de revenu disponible brut par tte et se sont rduites rguli(19) Cf. Royer (2001) qui souligne que les relations simplistes du genre taux de chmage lev provoque migration qui assure galisation terme des taux de chmage ou faiblesse des crations demplois entrane taux de chmage lev ne sont pas pertinentes.
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rement, le revenu par tte de lle-de-France ne valant que 117 % de la moyenne nationale en 1996. En bref, les disparits rgionales de revenu sattnuent alors que les disparits dans les contributions au PIB saccroissent. Tout compte fait, la polarisation du territoire saccompagne dune concentration des activits les plus productives et des emplois les plus qualifis sans que cela induise une aggravation des disparits de revenus et sans accroissement du chmage dans les zones en phase de croissance dmographique. Il convient cependant de noter que la rduction des ingalits rgionales nest pas le rsultat de la mise en uvre dinstruments dquit spatiale, mais la consquence, au plan rgional, des mcanismes de transfert interpersonnel et des rgles de formation des salaires (rglementation du SMIC, ngociations de branches) Celles-ci conduisent, en particulier, une convergence rgionale du salaire moyen et labsence de diffrences de cot du travail justifiant des dlocalisations des entreprises lintrieur du territoire national. Par ailleurs, le poids des retraites (23 % du revenu des mnages) et limportance des salaires publics (22 % du revenu des mnages) contribuent attnuer considrablement les effets des disparits dans les contributions au PIB (Davezies, 2001). Il convient enfin de souligner un dernier phnomne. Il sagit de laccentuation de disparits infrargionales notamment dans les aires mtropolitaines qui voient coexister des zones dynamiques et dautres caractrises par des bas revenus, des taux de chmage levs et des cadres de vie dgrads. Les phnomnes dexclusion qui en rsultent ncessitent lvidence une rflexion sur le phnomne de lurbanisation et du dveloppement des couronnes priurbaines. Finalits et mise en uvre dune politique publique damnagement de lespace Compte tenu des tendances gnrales de la localisation des agents conomiques, ltat doit-il et peut-il intervenir pour promouvoir une autre rpartition des activits dans lespace ? En fonction de quels objectifs ? En utilisant quels types dinstruments ? Tel est lobjet dune politique damnagement du territoire. Nous avons dj soulign les difficults de conceptualisation dune intervention publique en ce domaine. En premier lieu, si les thoriciens de lconomie spatiale ont fourni des explications cohrentes de la gographie conomique actuelle, ils nont pas abord ce problme dun point de vue normatif et lon manque de rfrences rigoureuses pour dfinir ce que serait un quilibre socialement prfrable. En deuxime lieu, la plupart des modles sont trop rudimentaires pour quon puisse en tirer des recommandations prcises en termes de politique conomique. En troisime lieu, la ncessit de politiques publiques caractre spcifiquement gographique peut elle-mme tre mise en doute. Ces limites de lanalyse conomique expliquent la raret des articles traitant de lamnagement du territoire dans les revues scientifiques. Ce 64
thme est absent de la littrature acadmique internationale. En France, les travaux rigoureux sont trs peu nombreux si lon excepte ceux qua coordonns Grard-Varet (Commissariat Gnral du Plan, 1997) et qui ont fait lobjet de numros spciaux de la Revue dconomie politique (1996) et des Annales dconomie et statistique (1997). Les conclusions de ces travaux sont cependant claires. Selon Grard-Varet (1998), il ny a pas dargument immdiat pour soutenir une telle politique centralise, du fait de labsence de rfrences analytiques et de la difficult des analyses de bientre . Il existe, en revanche, des arguments lgitimant la prise en compte de la dimension territoriale dans les politiques publiques et justifiant un rle de ltat central dans la coordination des actions des collectivits dcentralises et dans la dfinition de dotations de compensations et dincitation permettant des redistributions spatiales. Pour cela, nous allons considrer successivement les objectifs concevables damnagement du territoire et les moyens envisageables. Objectifs dune politique damnagement du territoire Ds lors que la concentration des activits conomiques est le rsultat dune myriade de dcisions prises par des agents dcentraliss, chacun la recherche dun intrt qui lui est propre, il convient de sinterroger sur lvaluation par la collectivit de cette rpartition spatiale. Est-elle conforme lintrt gnral ? Comment dfinir celui-ci ? Peut-on mettre en vidence des dfaillances du march lgitimant une intervention publique dans un but defficacit ? Peut-on rechercher une rpartition plus quitable et selon quels critres ? Quel arbitrage raliser entre ces deux approches ? Pour tenter de donner quelques lments de rponse ces questions qui concernent la rflexion sur le territoire dsir, revenons sur les arguments defficacit et dquit en cherchant leur donner une signification en termes de politique rgionale. Nous voquerons ensuite le rle de lamnagement du territoire en tant quassurance contre les chocs rgionaux spcifiques.
Largument defficacit
Lanalyse prcdente a mis en vidence les forces qui conduisent une gographie conomique concentre et urbanise. Il est moins coteux de produire dans un petit nombre de lieux pour des raisons de rendements dchelle. La concentration permet de bnficier dexternalits positives rciproques. Elle apparat aussi ds lors que la concurrence en prix sattnue, notamment par la diffrenciation des produits. Enfin, ce processus est renforc par les interactions entre les localisations des producteurs et celles des consommateurs la recherche dune offre diversifie tant sur les marchs du travail que sur ceux des biens. Les forces du march ont pour consquence une rpartition ingalitaire et dsquilibre des agents dans lespace. Il reste toutefois aussi difficile de mettre en vidence la dsirabilit sociale de cette forme de territoire que celle dune intervention publique permettant une allocation diffrente, plus
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galitaire, des agents dans lespace. Nous avons dj constat quil existe de nombreux darguments en termes defficacit permettant de rejeter une action publique visant contrecarrer la tendance spontane des localisations. Ainsi, certains facteurs lorigine de la concentration sont aussi ceux qui favorisent la croissance endogne, de sorte qualler lencontre des phnomnes dagglomration et de mtropolisation peut avoir des consquences nfastes sur la productivit des entreprises et la croissance. Les avantages tirs par les entreprises de la proximit des centres de dcision, des marchs diversifis du travail et des grands marchs de biens de consommation justifient les grandes mtropoles. Par ailleurs, dans une conomie ouverte, limiter lattractivit des mtropoles franaises et notamment de la rgion parisienne reviendrait les affaiblir par rapport aux autres zones urbaines europennes avec lesquelles elles sont en concurrence. Lide dune comptitivit du territoire franais impose plutt le renforcement des forces de polarisation. En toute hypothse, la politique damnagement doit sinscrire dans lespace europen et tenir compte des stratgies de coordination au sein despaces transnationaux. Enfin, elle doit prendre en considration le fait que la mobilit des individus vers les rgions conomiquement performantes peut tre une solution moins coteuse pour la collectivit que le dplacement des entreprises. Tous ces arguments conduisent penser quune action publique ayant pour objectif lefficacit devrait soutenir et renforcer le processus de concentration gographique en dotant les grandes mtropoles dinfrastructures et dquipements collectifs performants attirant les agents les plus productifs. Compte tenu des enjeux, les aides devraient mme tre concentres sur les ples dactivit les plus dynamiques(20 ). Compte tenu des imperfections de concurrence inhrentes au caractre spatial de lconomie, on ne peut pourtant pas dduire de ces considrations que la gographie induite par les forces du march soit optimale. Jayet, Puig et Thisse (1996) postulent que la formation des grandes mtropoles est socialement optimale ; selon ces auteurs : le fait que de nombreux agents acceptent de payer une rente foncire trs leve pour rsider au sein des grandes mtropoles est une indication prcieuse quils voient un bnfice important tre regroups . Une telle argumentation a cependant des limites. En premier lieu, il nexiste pas, notre connaissance, de caractrisation thorique complte dun optimum collectif en matire de localisation, ni mme dvaluation rigoureuse en termes de surplus collectif des phnomnes de mtropolisation. Les proprits des phnomnes dagglomration en termes de bien-tre sont ambigus ds lors que les sources de distorsions soulignes plus haut externalits, indivisibilits, non-convexits sont prsentes simultanment. Dans un modle rcent (qui nintgre cependant pas tous ces lments), Ottaviano, Tabuchi et Thisse (2000) ont tent une
(20) On manque cependant de travaux rigoureux permettant de dterminer le nombre de ples ou dapprcier les dynamiques sous-jacentes.
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telle valuation. Leur analyse montre que le march conduit une agglomration excessive des activits (les localisations dquilibre sont concentres alors que les localisations socialement optimales sont disperses) pour des valeurs intermdiaires des cots de transport, alors que les localisations dquilibre et optimales concident pour des valeurs extrmes. Une politique publique incitant la dispersion serait alors justifie par des arguments defficacit pour certaines valeurs des cots de transport, mais pas pour dautres. En second lieu, les choix des agents pourraient tre tenus pour socialement optimaux sils taient guids par des prix refltant les cots sociaux et si les agents prenaient en compte les consquences de leurs dcisions sur le bien-tre des agents immobiles. Or, le processus de concentration est guid par des prix non concurrentiels, ne tenant pas compte des cots sociaux (dus la congestion, la pollution urbaine, aux encombrements) ou des externalits de proximit et fausss par des rglementations plafonnant certains prix dans les zones urbaines, fixant des minima quivalents pour les salaires dans toutes les rgions et imposant de multiples subventions croises. Il est, par ailleurs, bien connu que les bas prix du transport routier, dont linfluence sur la concentration est essentielle, sont dus une insuffisante prise en compte des externalits ngatives. Le territoire qui se forme est effectivement bien celui qui est dsir par des agents choisissant librement leur implantation gographique, mais cest en fonction de signaux qui ne reprsentent pas les cots sociaux. On peut ds lors sinterroger sur loptimalit de la structuration de lespace, qui apparatra soit trop concentre , soit insuffisamment , selon les lments pris en compte. Labsence dune rfrence thorique intgrant lensemble des lments pertinents pour la dcision est un obstacle dterminant la dfinition dune orientation gnrale de lamnagement du territoire. Fujita, Krugman et Venables (1999) estiment, cet gard, quil serait prmatur de tirer des prescriptions de politique conomique de la nouvelle conomie gographique. Dans ces conditions, une politique volontariste gnralise daction sur les localisations ne pourrait se justifier que par une conception tutlaire du rle de ltat qui aurait des prfrences diffrentes de celles que les agents conomiques manifestent librement. On voit toutefois mal quels pourraient tre les fondements de cette prfrence tatique qui se substituerait celle des entreprises et des mnages. Une approche ponctuelle, traditionnelle dans une perspective de second rang, doit tre privilgie de manire mettre en vidence les cots et les avantages de chaque action. Cette absence de propositions analytiques caractre gnral implique que les politiques volontaristes dparpillement des activits dans lespace nont donc pas de fondements en termes defficacit. Elles peuvent mme conduire des effets pervers, ds lors que des entreprises peuvent se localiser temporairement en un lieu pour sapproprier la rente associe au subventionnent de cette implantation et se dlocaliser quand celui-ci prend fin. Par
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ailleurs, labsence dapproche normative peut dboucher dans le cas dun tat qui ne serait pas bienveillant, ou un tat mal inform, sur des politiques prfrentielles. Comme il nexiste pas dargument rigoureux permettant de choisir une rgion bnficiaire ou une ville plutt quune autre (faut-il dvelopper Toulouse ou Bordeaux, Metz, Nancy ou Strasbourg ?), il y a place pour une captation du dcideur public par des groupes de pression rgionaux. Tous les facteurs lorigine du favoritisme dans la dcision publique souligns par Laffont (2000) sont, en effet, prsents dans le domaine de la politique damnagement de lespace(21 ). Lconomie politique des politiques rgionales est donc un aspect essentiel du problme. Il constitue, en particulier, une dimension difficilement contournable de tout dcoupage de lespace qui ne rsulterait pas dun processus endogne, notamment en ce qui concerne une ventuelle recomposition de la carte des collectivits locales. Faut-il, par ailleurs, conclure de ces observations que ltat ne doit pas intervenir et laisser jouer les forces du march ? L aussi la rponse doit tre nuance. Ds lors que les processus dagglomration des activits engendrent des rentes et induisent des cots sociaux, ltat doit intervenir pour corriger ces imperfections par des politiques de rgulation ou de taxation des externalits. Dans une large mesure, la structure spatiale de lconomie dpend de limportance relative des effets externes ngatifs et positifs. Labsence de travaux empiriques sur cette question ne permet pas de savoir quels effets lemportent. En tout tat de cause, ltat doit agir pour promouvoir les externalits positives et dcourager les externalits ngatives. La difficult est celle de la justification dune politique dimension spcifiquement rgionale en ce domaine. Dautre part, laisser agir les forces de concentration au nom de lefficacit, cest aussi courir le risque daccentuer le scnario du dveloppement en archipel (DATAR, 2000), caractris par lexistence dun petit nombre de ples de croissance connects entre eux lchelle europenne, mais sans effet de diffusion ni de contagion sur les autres rgions. Une telle organisation de lespace a pour corollaire laccentuation des carts de dveloppement entre les rgions dynamiques et les autres. Ce dualisme doit dabord sanalyser en termes dquit (cf. infra), mais il pose aussi des problmes defficacit. Ainsi la dsertification de certaines rgions ou le dpeuplement de certaines petites villes(22 ) peut tre lorigine de cots sociaux lis lentretien de ces espaces et au maintien dinfrastructures. Il y a ds lors une justification en termes defficacit une politique active de valorisation des potentialits des territoires intermdiaires et dorganisation des complmentarits entre ceux-ci et les ples de croissance urbains.
(21) Cf. cet gard lannexe de Bureau sur la programmation des infrastructures de transport au rapport Laffont. (22) Dpeuplement effectif dans les rgions intrieures (Champagne-Ardenne, Lorraine, Auvergne, Limousin) et dans certains dpartements limitrophes de celles-ci (cf. Jullien, 2000).
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Lide du polycentrisme maill de la DATAR sinscrit dans cette problmatique (23 ). Reconnaissant le lien concentration-efficacit, il propose, en quelque sorte, de favoriser lmergence dun plus grand nombre de ples efficaces. Cependant, le dclenchement dun processus fond sur des externalits positives se heurte ncessairement des questions de taille optimale des agglomrations et semble difficile dans des zones loignes des grandes mtropoles et prives des facteurs lorigine de ces externalits(24 ). Par ailleurs, certains des secteurs moteurs de la croissance (comme laudiovisuel Paris) nexercent aucun effet dentranement sur les territoires voisins. Remarquons enfin que la dfinition de critres defficacit dans une conomie spatiale est plus complexe que celle que lon retient dans lanalyse de second rang standard en raison des phnomnes dimperfections de la concurrence souligns plus haut et de la complexit des dynamiques territoriales. Un renouvellement du calcul conomique public en ce domaine apparat indispensable pour dfinir des bilans cots avantages rigoureux.
Largument dquit
Les forces du march lorigine du phnomne dagglomration peuvent conduire des disparits interrgionales de niveaux de bien-tre, une concentration des activits innovantes et cratrices, des centres de dcision et des emplois revenus levs dans les mtropoles et des rgions priphriques caractrises par des activits banales faible valeur ajoute et par des revenus faibles. Face de telles tendances, lamnagement du territoire serait alors principalement une politique sociale visant mettre en uvre des redistributions allant dans le sens dune plus grande quit spatiale. Selon la DATAR, elle est un espoir pour rduire les ingalits spatiales . Une solidarit des territoires permettrait de limiter la segmentation sociale, consquence de la rpartition ingalitaire des activits dans lespace. Ce risque de segmentation nest pas ngligeable dans la mesure o les forces du march analyses plus haut peuvent conduire une concentration des individus jeunes dynamiques et haut revenu dans les zones urbaines, les rgions rurales accueillant les titulaires du RMI ainsi que les retraits. cet gard, des transferts interrgionaux ne sont pas indpendants des transferts intergnrationnels. Il sagit l dune question essentielle, conforme la conception dominante de lamnagement du territoire. La DATAR insiste, dailleurs, sur la fragmentation des territoires que provoquerait lmergence de superrgions qui gagnent et dautres qui perdent. Le problme semble particulirement aigu pour certaines zones rurales sans lien avec les aires urbaines dynamiques et en voie de dsertification (notamment dans le centre de la France). la limite, le scnario du repli hexagonal de la DATAR, carac(23) Cf. galement Commissariat Gnral du Plan (2000), chapitre VI. (24) Ainsi la politique des districts industriels visant regrouper des PME ou rseau sur un territoire bien dlimit autour dun mtier ou dune spcialit suppose des partenariats avec les universits.
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tris par des transferts dentreprises et de services publics de Paris vers la province et les quartiers dgrads, pourrait tre la consquence dun galitarisme extrme. Outre que ce scnario semble incompatible avec les engagements europens (25 ), son cot exorbitant en termes defficacit conduit le rejeter. Il reste que cest lensemble de lapproche des politiques damnagement en termes de justice sociale qui est ambigu. On a vu plus haut que les mcanismes usuels de transferts permettent de rduire fortement les ingalits interrgionales de revenu. Faut-il y ajouter des transferts lis lappartenance un territoire ? cet gard, la transposition des concepts dquit aux territoires est loin dtre convaincante. La notion dquit spatiale recouvre en fait diverses questions quil convient de distinguer, mais qui ont en commun de postuler une relative immobilit des agents dans lespace. Trois notions concernent des problmes spcifiques et renvoient des problmatiques particulires. La premire notion dquit spatiale est familire en thorie de la localisation dquipements publics concernant des consommateurs immobiles. Considrons une population disperse sur un territoire et un quipement public (cole, caserne de pompiers) quil faut localiser en un point particulier du territoire. Du fait dconomies dchelle dans la production des services, on ne dcomposera pas lquipement en petits quipements disperss dans lespace. Les usagers devront donc se dplacer pour accder aux services. Quelle localisation retenir ? Admettons (pour simplifier) que les individus concerns ne sont sensibles qu la distance quils ont parcourir pour accder lquipement et que ces distances sont perues par tous de la mme manire. Lefficacit collective conduit privilgier une localisation qui minimise la somme des distances parcourues, ou la distance moyenne. De toute vidence une telle localisation peut engendrer dimportantes discriminations dans les distances que devront parcourir les individus. Lquit suggre alors de retenir la localisation rawlsienne qui minimise la plus grande distance parcourue (cf. par exemple, Hansen, Peeters et Thisse, 1980). Mais une telle exigence rentre, en gnral, en conflit avec celle defficacit. Il convient dapprcier attentivement les arbitrages en cause : ils dpendent des instruments disponibles et naissent de limpossibilit de dcomposer des quipements pour les adapter une population dont la rpartition dans lespace est fixe. Les donnes de larbitrage sont diffrentes si lautorit en charge de la localisation peut mettre en uvre des prlvements discriminatoires bass sur la localisation des usagers. Il est vrai que ces mcanismes sont le plus souvent prohibs, leur validit tant par ailleurs limite. En revanche, un rsultat similaire est obtenu grce une concurrence sur le march foncier accompagne dune mobilit spatiale des usagers. La concurrence entre usagers pour la proximit de lquipement les conduisant prendre en charge une rente foncire diffrente (cf. encadr 2) selon leur locali(25) Selon la DATAR, ce scnario suppose un recul de lintgration europenne.
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2. propos de la rente foncire

On doit distinguer diffrentes notions de rente foncire (*).
La rente absolue
Le sol est un facteur de production, dont loffre est limite par la topographie ou par dventuelles contraintes institutionnelles. La rente absolue est la rmunration du sol comme facteur rare. On lassimile souvent la rente agricole.
La rente immobilire
La rente foncire est parfois confondue avec la rmunration du capital physique affecte lexploitation du patrimoine foncier. Lutilisation du sol passe en fait par diffrents amnagements immobiliers consistant en des combinaisons variables de sol et dun capital physique mobile. Ceci donne naissance une rente immobilire. Elle pourra toutefois tre nglige si lon ne distingue pas le sol des amnagements qui lui sont apports.
La rente diffrentielle
La rente diffrentielle correspond la valorisation du sol due la proximit dun lieu particulier, quil sagisse dun lieu de travail ou dun lieu de consommation. Des modles particuliers ont t utiliss pour tudier les mcanismes (souvent complexes) de dtermination de cette rente diffrentielle. Un modle typique consiste fixer une population sur un territoire de rfrence en examinant comment le bien-tre varie avec les amnagements qui sont apports. En conomie urbaine, on parle du modle de la ville ferme . Ainsi, dans le cas de la ville monocentrique, en labsence dexternalits, on mettra en vidence le fait que la rente diffrentielle qui prvaut en chaque point du territoire dcrot au fur et mesure que lon sloigne du centre-ville, lieu exclusif de travail et de consommation. En dautres termes, le prix du sol (et du logement) est dautant plus important que lon est proche du centre et que le cot de transport pour sy rendre est grand. Un autre modle la ville ouverte en conomie urbaine postule un niveau de bien-tre fixe sur le territoire, mais une population variable. Cest l un cadre danalyse appropri pour rendre compte dun territoire (rgion ou ville) petit par rapport au reste du monde. Des entreprises sont amenes sy installer, attirant, du fait des bassins demploi et des zones dachalandage, des consommateurs-travailleurs. Ces diverses dcisions sont prises par des individus qui nont pas conscience daffecter le bien tre collectif. Ds lors le territoire attirera de nouveaux rsidents tant que les cots de transport et la rente foncire augmentent suffisamment pour puiser le revenu disponible. Les mcanismes de dtermination de la rente diffrentielle sont ainsi semblables ceux du cas prcdent.
(*) Pour une prsentation de ces notions, cf. Duranton et Thisse (1996).
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sation, une rpartition quilibre des activits dans lespace est atteinte quand le loyer du sol compense exactement le cot de transport. Ds lors, la localisation de lquipement tant choisie, des prlvements fonciers permettent de raliser les transferts correcteurs. Une deuxime notion dquit spatiale sapplique aux services publics en rseau (distribution de llectricit et du gaz, transport ferroviaire, services postaux). Le principe dgalit du traitement des usagers face au service public sest traduit, dans ce cas, par une notion duniformit tarifaire sur tout le territoire national et par des pratiques massives de compensation entranant des distorsions dans les choix des usagers. Lhypothse dabsence de mobilit des usagers, renforce par une conception de la solidarit nationale , est lorigine dune dmarche dont le prix en terme defficacit collective est notable. Des volutions contemporaines ont toutefois conduit affirmer la ncessit de distinguer deux dimensions dans le rle de lespace dans la formation des cots, lune relative aux cots dinterconnexion, lautre attribuable aux conditions daccs et lorganisation des rseaux de rpartition et de distribution. La troisime notion dquit spatiale correspond des ides dquit interterritoriale ou dquit fiscale. Lorigine semble en tre le constat que la dcentralisation de laction publique peut rentrer en contradiction avec un principe dquit horizontale (26 ). De fait, des collectivits territoriales ayant des bases fiscales diffrentes seront conduites mettre disposition des services publics diffrents. Ainsi, le fait de relever dun territoire peut conduire ce que des individus par ailleurs identiques soient traits diffremment. Un tel constat est lorigine du principe dattribution par ltat aux collectivits territoriales de dotations galisant leurs capacits fiscales indpendamment de ce que peuvent tre par ailleurs leurs comportements. Mais, de nouveau, on postule limmobilit des individus et, y regarder de prs, la question des dotations galisatrices de ltat doit tre comprise comme un problme defficacit de moindre mal. En effet, une mobilit parfaite dindividus dans lespace, dans une logique la Tiebout (1956), rend sans intrt la mise en uvre de ces dotations galisatrices. Il se peut toutefois que la composition des populations pse sur la qualit des services publics. Ds lors lefficacit ne requiert plus la formation de collectivits homognes et la mobilit nest plus un mcanisme sur lequel on souhaitera sappuyer. On pourrait cependant concevoir des surcharges fiscales pour corriger de telles inefficacits. Cest limpossibilit sur la base darguments dquit de pratiquer de telles surcharges qui fait des dotations galisatrices un instrument defficacit de deuxime rang (sur cette question voir la quatrime partie).
(26) Une vision assez largement partage est que lquit verticale est, en toute hypothse, une question relevant de lautorit centrale. Largument est simplement que des individus que rien nautorise distinguer doivent tous entrer de la mme manire dans une valuation collective.
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Les ingalits spatiales voques par la DATAR relvent en partie de ces trois notions, mais aussi dun concept plus large et plus vague dquit spatiale qui na pas de vritables fondements dans les thories de la justice et selon lequel lamnagement du territoire serait un instrument de redistribution des revenus sur la base de limplantation gographique. cet gard, les critres de maximisation du bien tre de la rgion la plus dfavorise (au sens de Rawls) ou de minimisation de lenvie des agents des rgions attardes (au sens de Kolm ou Varian) nont quune porte limite lorsque les agents peuvent se dplacer dans lespace. La localisation est-elle un attribut individuel pertinent pour fonder une redistribution ? cette question fondamentale pour les politiques damnagement, il ny a pas de rponse pleinement satisfaisante. Fonder des transferts sur le lieu de rsidence peut mme conduire des effets pervers analogues ceux quont les politiques daccession la proprit. On peut, certes, se rattacher au principe dgalit dopportunits qui implique la compensation de diffrences indpendantes des volonts individuelles. Pour donner chacun indpendamment de sa localisation une chance quivalente dobtenir un certain niveau de bien-tre, il faudrait compenser les handicaps associs au lieu de rsidence. Il faut toutefois, de nouveau, supposer un cot infini de la mobilit pour considrer que la localisation est une caractristique indpendante de la volont individuelle. Il est vrai que, dans la mesure o cette mobilit est coteuse, le concept peut, au moins partiellement, fonder une politique visant corriger des ingalits de bien-tre selon les rgions. La question de la mobilit peut cependant se poser diffrents niveaux. La localisation la naissance est indpendante de la volont individuelle et justifie incontestablement une politique visant accorder aux enfants une galit des chances en termes daccs aux services collectifs. Pour la population adulte, se pose le problme des freins la mobilit. Certains ont trait des prfrences intrinsquement spatiales (attachement au terroir, hliotropisme, etc.) des individus, la difficult pose par les localisations jointes des membres dune famille et aux liens sociaux qui attachent les personnes leur famille et leur entourage local. Dautres concernent des cots de transaction comme ceux qui sont lis au dmnagement, la mutation de proprit ou la destruction du patrimoine rsultant du dplacement. Ils pourraient faire lobjet dune action institutionnelle. cet gard, la baisse des droits de mutation immobiliers, la rduction des obstacles au dmnagement des dtenteurs de logements HLM sont des moyens de diminuer les cots de transaction associs la mobilit (cf. en ce sens, Pisani-Ferry, 2000). Dune manire gnrale, la mobilit spatiale saccompagne de cots analogues aux cots de transaction au sens de Williamson. Ceux-ci pourraient justifier lexistence de modes dorganisation des territoires marqus par une faible mobilit comme ils expliquent lorganisation des entreprises(27 ). On manque cependant dtudes sur les cots individuels et sociaux de la mobilit pour apprcier vritablement
(27) Cest ce que suggre le commentaire trs judicieux de Jol Maurice.
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lampleur des transferts interrgionaux que justifieraient les concepts, par ailleurs vagues, dquit spatiale. On peut, de toutes manires, sinterroger sur la ncessit dune redistribution base territoriale sajoutant lensemble des dispositifs publics de transfert. Enfin, la mise en uvre concrte de la solidarit des territoires pourrait impliquer des redistributions interrgionales dont ne bnficieraient pas ncessairement les plus dfavoriss. Le principe dgalit des opportunits retrouve toutefois une signification naturelle ds lors quil sagit de considrer loffre de biens collectifs, notamment dans le domaine de lducation ou de la sant, et la mise disposition dinfrastructures publiques, biens pour lesquels ltat doit veiller une galit daccs conforme au principe dgalit des citoyens devant le service public (28 ). Il sagit alors de promouvoir une galit des chances en termes de capital humain. Les schmas de services collectifs ont t crs dans cette perspective. Cependant, les indivisibilits de ces quipements et les ncessaires distances parcourir pour sy rendre constituent des facteurs intrinsques dingalit. Un compromis doit ds lors tre recherch entre la quantit de biens collectifs offerte en moyenne et laccessibilit des agents les plus loigns.
Largument de la mutualisation des risques
Parmi les fonctions de ltat-nation, il existe une forme de solidarit dont ltat est garant et qui a une importance particulire quand on considre ses aspects territoriaux. Ltat doit tre soucieux que les citoyens se sentent engags les uns vis vis des autres et prts la mutualisation des risques auxquels la collectivit peut se trouver confronte, ceci quel que soit leur lieu de rsidence sur le territoire national. Cette dmarche, caractristique de la mise en uvre dun principe de solidarit qui va au-del des seules considrations dquit, plaide en faveur dune politique centralise dassurance contre les risques. Ceux-ci peuvent concerner les atteintes lenvironnement et la qualit de vie, mais aussi des chocs asymtriques sur lemploi et lactivit conomique. Comme cest le cas pour ce qui concerne les questions de redistribution, une trop grande autonomie accorde des collectivits territoriales dcentralises pourrait remettre en cause les avantages collectifs de la mutualisation des risques. Ltat central doit donc rester le garant de celle-ci en prenant en charge la fonction de gestionnaire des risques. Deux arguments fondamentaux plaident en faveur dune intervention publique de cette nature. Le premier est dordre assurantiel : ds lors que des collectivits territoriales (rgions, mtropoles) constituant la collectivit nationale sont soumises des chocs individualiss et exognes, il y a, en prsence daversion pour le risque et de chocs imparfaitement corrls,
(28) Le problme de la couverture du territoire par les nouvelles technologies de linformation peut savrer essentiel pour le dveloppement rgional : des obligations de couverture du territoire et non de la population pourraient tre imposes aux oprateurs (cf. infra).
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un avantage collectif se prmunir contre ces dommages par une mise en commun ex ante des risques. Cette mise en commun pourrait tre ralise grce des contrats dassurance mutuelle passs entre les entits membres de la collectivit nationale, au terme desquels celles qui se trouvent affectes par les chocs seront compenses par les autres. De tels contrats sont contingents des agrgats observables, traduisant laptitude des parties raliser des compensations variables avec les rsultats enregistrs. Un rsultat traditionnel de la thorie des assurances est que le partage des risques ralis par mutualisation est dautant meilleur au plan collectif que la base de la mise en commun des risques est plus large (29 ). Diverses institutions pourraient mettre en uvre ce mcanisme de mutualisation qui se traduirait, sous la garantie de ltat, par des transferts entre entits dcentralises, conditionnels aux chocs qui les affectent. Le rle de ltat est ici crucial. Dreze (1994) souligne ainsi limportance de laptitude dun gouvernement central organiser une assurance mutuelle entre rgions qui le constituent, de sorte que des chocs asymtriques affectant individuellement les rgions soient, au moins en partie, absorbs par des transferts conditionnels . Ce rle de ltat-nation est renforc par un second argument. En effet, les contrats contingents aux agrgats observables que suppose la mutualisation des risques au plan national se traduisent par des transferts conditionnels aux chocs. Or il nexiste pas de march dassurance macroconomique sur lequel pourraient tre valus de tels transferts conditionnels (comme ce serait le cas de crances contingentes ). Il est alors impossible de distinguer en pratique un fonds dassurance mutuelle et une redistribution : les transferts conditionnels comportent des aspects assurantiels en mme temps que redistrubutifs. Plus gnralement la redistribution par ltat central interviendra ex post ( court terme) pour pallier les dfaillances de lassurance ex ante ( long terme). Il y a l une justification supplmentaire de lamnagement du territoire comme mcanisme dassurance autre les risques asymtriques. cet gard, on peut remarquer que la mobilit des hommes est aussi un mcanisme de partage des risques et que lon peut nouveau relier cette fonction de lamnagement du territoire labsence de mobilit. Il y a pourtant des raisons de sinterroger sur la viabilit dune conduite centralise de ces dispositifs de mutualisation qui se heurtent deux obstacles. Le premier est traditionnel en matire dassurance. Les transferts conditionnels entre rgions supposent des rgles communes daccs au fonds commun et des risques indpendamment des comportements des assurs. Or laccs un systme dassurance mutuelle par des collectivits comptentes sur des territoires distincts est lorigine dun problme dala moral : des autorits autonomes oprant dans un contexte dcentralis peuvent adop(29) Il sagit du thorme de Borch (1962).
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ter des politiques laxistes reportant sur dautres le poids des dommages subis sans pour autant perdre les bnfices du pool commun. Ce problme dala moral en quipe (Holmstrm, 1982 et dAspremont et Grard-Varet, 1997) se traduit en gnral par une rpartition des risques qui nest plus efficace au plan collectif et par des difficults de nature remettre en cause lensemble du dispositif. Or il ny a pas de manire simple de corriger de tels effets. Limposition dune rgle de responsabilit financire confrontant chaque collectivit territoriale une contrainte budgtaire propre quivaut en effet une prise en charge par ces collectivits des risques qui les affectent, ce qui nest loppos du principe de la mutualisation. Un second obstacle celle-ci est la contradiction entre ladoption de rgles uniformes au niveau collectif et la ncessit de la mise en uvre de dispositifs diffrencis selon les situations locales, en fonction de caractristiques spcifiques ou dobjectifs sociaux des collectivits dcentralises. Ainsi un arbitrage est raliser entre les cots en efficacit allocative dune mutualisation des risques (cots rsultant de la non prise en compte des diffrenciations territoriales et linsuffisance des incitations) et les cots dune rgle allocative et incitative. Plus gnralement, cest lensemble de la politique damnagement du territoire qui doit faire lobjet darbitrages entre les considrations defficacit et dquit.
Quel arbitrage entre efficacit et quit ?
La discussion prcdente suggre dabord la ncessit dun raisonnement au coup par coup pour apprcier lopportunit de chaque politique. Elle met, en outre, laccent sur larbitrage raliser dans les choix de politique rgionale entre les considrations dquit et defficacit. Elle conduit privilgier lide dun accompagnement des tendances spontanes des localisations des agents plutt que celle de politiques qui sy opposeraient. Le scnario du polycentrisme maill de la DATAR se prsente dailleurs dans cette perspective en cartant lide dun redploiement spatial des activits. Il sappuie sur leffet dentranement de ples de croissance, tout en valorisant les atouts des zones priphriques et en prconisant des espaces de solidarit construits partir de partenariats industriels. Lide de cet arbitrage tait dj voque par Mass (1965) qui crivait : si le point de vue de lefficacit globale ne peut tre accept sans temprament, ce serait une erreur beaucoup plus lourde que de se porter lautre extrme et de prendre pour critre de choix le minimum de migrations ; il concluait la ncessit dun compromis politique, compte tenu du cot de limmobilisme en termes de croissance. Les termes du compromis sont cependant difficiles valuer. On sait quune plus grande quit spatiale impose un cot la collectivit nationale. Jayet, Puig et Thisse (1996) soulignent que ce cot doit tre connu et accept par tous. Martin (2000) prsente de nombreux exemples de politiques redistributives dont les consquences sont nfastes : des transferts directs des rgions riches vers les pauvres rduisent les taux 76
de croissance(30 ), le financement dinfrastructures dans la rgion pauvre conduit la fois une baisse du taux de croissance et un accroissement des ingalits de revenu et un financement dinfrastructures entre les deux rgions aboutit la relocalisation dentreprises dans la rgion riche. Ces politiques peuvent donc conduire un rsultat inverse de lobjectif poursuivi. Grard-Varet et Thisse (1997) insistent sur les arbitrages fondamentaux effectuer avant de sengager dans une politique damnagement du territoire que ne guideraient que des considrations dquit. Si tous ces travaux appellent un quilibre entre quit et efficacit et si la loi dorientation du 25 juin 1999 voque clairement un compromis entre des finalits lies lefficacit (renforcement des ples de dveloppement, mise en valeur des potentialits locales, organisation dagglomrations) et le soutien des territoires en difficults (territoires ruraux en dclin, territoires urbains dstructurs, zones en reconversion), il nexiste, notre connaissance, aucun bilan chiffr de cet arbitrage. On ne dispose dailleurs daucune mesure des cots sociaux respectifs de la mobilit des hommes et de celle des entreprises. Lorsquil existe des valuations des externalits ngatives lies aux agglomrations, elles sont sujettes caution. Ainsi, alors que lUnion europenne value 2 % du PIB les cots de la congestion routire, Prudhomme (1999) les estime 0,12 % du PIB mais 1,8 % du PIB si lon prend en compte le cot du temps, la taxe qui permettrait dliminer la congestion tant elle-mme value 1,7 % du PIB(31 ). Des travaux empiriques seraient souhaitables pour clairer le dcideur public et permettre de dterminer le cot des redistributions justifies par des considrations de solidarit et ventuellement de celles qui rpondraient des critres defficacit. Si la mise en valeur dinitiatives de dveloppement local peut rpondre des exigences lies aux deux objectifs la fois, la question des territoires sans projet et sans ressources valoriser reste pose. Ces zones justifient un traitement spcifique au nom de lquit. Seule une intervention centrale peut viter, en effet, lexclusion de ces territoires du processus de dveloppement. La dfinition concrte des moyens dintervention adapts et leur importance quantitative semble toutefois dlicate. Il reste que les principaux arguments invoqus en faveur dune action de ltat ne conduisent pas la dfinition dune stratgie prcise et que la spcificit gographique des politiques conomiques nest pas toujours justifie. En dfinitive, si toute politique damnagement du territoire implique un arbitrage efficacit/quit, il apparat, dune part, que les termes de cet arbitrage sont difficiles valuer pour des raisons tenant la fois la complexit des notions defficacit dans une conomie spatiale et lambigut
(30) Cependant ces valuations bases sur le PIB ngligent les effets dobsolescence du patrimoine territorial et ne tiennent pas compte dune aversion collective aux ingalits . (31) Au plan microconomique, les divergences peuvent tre beaucoup plus leves. Ainsi dans son rapport la commission royale sur le transport et lenvironnement, Newberry a montr que les cots de congestion variaient de 1 1 000 selon les routes et les heures.
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de la dfinition des notions dquit territoriale et, dautre part, que cet arbitrage nest pas rvl. Un pralable toute rflexion sur les stratgies serait une caractrisation rigoureuse de lobjectif recherch, du poids respectif accorder au soutien des dynamiques porteuses defficacit et celui des territoires en difficults et des moyens respectifs que lon peut accorder ces deux composantes de la politique rgionale. Enfin, il apparat que lanalyse que nous avons effectue donne des justifications lintervention de ltat pour accompagner les tendances spontanes de la localisation des activits et en limiter certains effets indsirables en termes dquit, mais quelle ne conduit pas pour autant la lgitimation de politiques centralises dimension spcifiquement rgionale. En revanche, elle invite prendre en considration les effets de lensemble des politiques publiques sur le dveloppement des rgions. Les instruments de la politique damnagement du territoire La loi dorientation prvoit des politiques renforces et diffrencies de dveloppement des zones caractrises par des handicaps gographiques conomiques ou sociaux : les zones damnagement du territoire (caractrises par un faible niveau de dveloppement et une insuffisance du tissu industriel ou tertiaire), les territoires ruraux de dveloppement prioritaire, les zones urbaines sensibles et les rgions ultrapriphriques. Des mesures volontaristes de relocalisation des activits tant exclues, on peut sinterroger sur les moyens de ces politiques. La prquation financire entre collectivits locales est un premier moyen de limitation des disparits des ressources de ces collectivits. Cette redistribution est toutefois insuffisante pour accrotre lattractivit de territoires caractriss par des handicaps conomiques importants. Une politique de compensation de ceux-ci doit ncessairement faire appel des discriminations positives en faveur des rgions moins dveloppes. Lampleur de telles discriminations est videmment limite par leur cot social et en premier lieu par le cot dopportunit des fonds publics rsultant des distorsions fiscales. La manire de les mettre en uvre est aussi dlicate. cet gard, le choix des instruments est essentiel. Ds lors que des transferts neutres ne sont pas ralisables, il convient de slectionner les instruments compte tenu des arbitrages entre efficacit et quit. Lanalyse des objectifs de lamnagement du territoire a mis en vidence la ncessit denvisager, au coup par coup, les implications des diffrentes politiques compte tenu des interactions complexes qui caractrisent les choix de localisation. Il apparat, par ailleurs, indispensable de considrer lamnagement du territoire comme une politique structurelle dont les effets sapprcient dans le moyen-long terme et non comme une politique de stimulation de la demande court terme. Dautre part, le calcul conomique traditionnel considre souvent les consquences des dcisions publiques pour des implantations donnes des agents. Il convient, dans loptique que nous avons privilgie, de considrer les divers instruments en 78
tenant compte de leurs effets sur les choix de localisation et plus gnralement sur la rallocation des activits entre rgions. On peut, ce propos, retenir quatre types instruments, tant entendu que des politiques slectives concentrant les moyens sur un petit nombre de zones semblent prfrables une dispersion des moyens.
La localisation des services collectifs
Une premire approche consiste agir sur les facteurs de localisation que sont les services collectifs, en considrant quil sagit l dinstruments de la politique damnagement. Le principe dgalit dopportunits impose que la localisation de ces services permette une quit daccs. En faire des instruments dune discrimination positive se heurte cependant des questions essentielles defficacit. Ainsi les collectivits locales souhaitent toutes bnficier dquipements hospitaliers et universitaires de haut niveau. La dispersion sur le territoire des tablissements denseignement suprieur et de sant pose toutefois les mmes problmes de rendements dchelle et dexternalits de proximit que ceux qui ont t voqus propos de lindustrie : il est plus coteux de produire en deux endroits les mmes diplmes ou les mmes soins ds lors quil y a duplication de cots dcroissants. Un arbitrage est alors raliser avec la minimisation du cot de dplacement des usagers et ceci notamment dans le cas des hpitaux. Pour ceux-ci et pour tous les quipements lis des services durgence, des normes exprimes en temps daccs maximum pour les individus les plus loigns doivent tre dfinies pour des raisons videntes dquit. Le maintien dune offre diversifie de soins de proximit (soins ambulatoires, hospitalisation de premier niveau, services durgence) doit tre conu dans cette perspective, alors que dautres activits sanitaires doivent tre concentres dans des tablissements disposant dun environnement technique sophistiqu. Le mme principe va sappliquer en matire dducation primaire et secondaire. Toutefois, en ce qui concerne les tablissements denseignement suprieur, la dispersion dans lespace des antennes universitaires conduit mettre disposition des services dont labsence peut tre dommageable en termes dattractivit pour les villes qui nen disposent pas. Il reste que limplantation de formations suprieures dans toutes les villes moyennes induit des pertes non ngligeables defficacit, directement en raison de la duplication des dpenses et indirectement travers la qualit de lenseignement. Lattribution daides financires aux tudiants loigns pourrait rsoudre la question de lquit, mais pas celle de lattractivit des villes. Lorganisation hirarchise du systme universitaire prvue dans le schma de services collectifs enseignement suprieur et recherche et la constitution de rseaux semble constituer une approche cohrente du problme, quoique susceptible dune mise en uvre dlicate. cet gard, les schmas de services collectifs devraient dfinir clairement le rle des dpenses publiques de sant, de recherche et denseignement en tant quinstruments de lamnagement du territoire. Si lutilit de
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ces dpenses comme moyens de redistribution peut tre tablie dans certains contextes (Boadway et Marchand, 1995), une analyse rigoureuse des cots sociaux dune telle conception des services publics doit aussi tre effectue (32 ). Dans le mme ordre dide, une attention toute particulire devrait tre accorde la couverture du territoire par les nouvelles technologies de tlcommunications (boucles locales radio, ADSL, UMTS). La couverture dun pourcentage lev de la population laisse des zones normes prives de laccs ces technologies compte tenu de la concentration de cette population dans les aires urbaines. La dfinition des obligations de desserte des oprateurs devrait seffectuer de faon permettre un dveloppement quilibr des territoires et viter les ingalits de dveloppement qui rsulteraient dune couverture insuffisante des zones rurales ou montagneuses. Des arguments defficacit plaident, par ailleurs, en faveur de politiques de baisse du cot de transport de linformation et donc dune aide laccs lInternet. Quel que soit le mcanisme retenu pour lattribution des nouveaux rseaux de tlcommunications (enchre ou concours de beaut), il conviendrait de spcifier ces obligations de service universel en termes de desserte du territoire (et non de la population). Pour les rseaux dcentraliss (boucle locale), la procdure devrait tre conue de telle sorte que toute la population puisse y avoir un accs (avec, par exemple, une attribution des rseaux non rentables loprateur demandant la plus faible subvention).
Les infrastructures de transport
Un deuxime instrument de lamnagement du territoire est la politique des infrastructures de transport. On sait que la structuration de lespace en rseaux de transport polarise les activits aux nuds des rseaux au dtriment des lieux intermdiaires (Jayet, Puig et Thisse, 1996). Lattractivit des rgions et des villes dpend de leur accessibilit et de leur connexion au rseau de communications. La politique des infrastructures de transport est ici cruciale. Elle constitue traditionnellement un instrument privilgi de toutes les politiques damnagement du territoire et reprsente plus de la moiti des fonds de cohsion europens. Elle rduit les cots de transaction, dont on a vu le rle important dans lmergence de structures centre-priphrie. Un enseignement des modles issus des travaux de Krugman est que cette baisse des cots de transport entre rgions peut accrotre les phnomnes dagglomration. Les exemples de politiques de dsenclavement qui ont incit les entreprises se localiser dans les rgions riches sont nombreux. Une amlioration des transports transversaux ou intrargionaux peut tre prfrable. cet gard, le polycentrisme articul autour de six grands bassins de peuplement suppose un dveloppement rapide des infras-
(32) cet gard, les difficults de la matrise des dpenses de sant conduisent considrer avec prudence leur rle en tant quinstrument de lamnagement du territoire (cf. Mougeot, 1999).
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tructures intrargionales pour permettre lmergence dune coopration entre les rgions concernes. Toutefois, dune manire gnrale, on peut douter de lattractivit et donc de lavenir des villes sans aroport et loignes du rseau TGV. La politique des infrastructures doit donc tre utilise avec prudence, certains de ses effets pouvant aller lencontre dun objectif de dveloppement des rgions priphriques. cet gard, les mthodes dvaluation des projets dinfrastructures de transport ne prennent pas en compte des effets tels que la rallocation des facteurs de production entre rgions, limpact sur la cration de nouvelles entreprises et sur la localisation des agents, la modification des structures de marchs et les variations de surplus. Par ailleurs, mme si des tudes dimpact font apparatre des gains daccessibilit rsultant dune nouvelle infrastructure, le lien entre cette notion et le surplus collectif reste flou. Une amlioration de ces approches dans une perspective dconomie gographique savre indispensable pour apprcier lensemble des effets des investissements structurels, notamment sur les prix et les localisations (Jayet, Puig et Thisse, 1996).
Les politiques de prix
Un troisime instrument concevable est laction sur les prix. Nous avons soulign que les signaux-prix qui guidaient les choix de localisation des agents ne refltaient pas les cots sociaux. Cette question est particulirement aigu dans le secteur des transports routiers (Bureau et Hourcade, 1998). Par ailleurs, nombreux sont les exemples de politiques discriminatoires de prix reposant sur des prquations rgionales, notamment dans les services publics marchands. Le transport, la distribution dlectricit, les tlcommunications et la poste sont souvent caractriss par des tarifications uniformes mme si les cots sont diffrents. Il y a l une approche de discrimination positive en faveur des agents loigns par lintermdiaire de subventions croises. Ces tarifs ne sont cependant pas soutenables quand les monopoles publics souvrent la concurrence. Par ailleurs, lutilisation des prix comme moyens de la politique rgionale peut se faire au dtriment de lefficacit globale. Les subventions croises, biaisant les choix des usagers(33 ), devraient tre prohibs (Grard-Varet, 1995), ainsi que les mcanismes centraux de prquation tarifaire de services publics dcentraliss. En revanche, des tarifs binmes pourraient concilier des objectifs contradictoires, la partie variable tant fixe au cot marginal et la partie fixe, diffrencie gographiquement pouvant faire lobjet dun subventionnement dont le financement serait assur par les collectivits bnficiaires ou grce des dotations de la politique damnagement du territoire.
(33) LAgence internationale de lnergie estime ainsi que les prquations ont un cot considrable dans le domaine de llectricit en incitant les Franais isols ou installs outre mer consommer llectricit subventionne au lieu dconomiser le courant ou de recourir des nergies renouvelables.
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Toutefois, dun point de vue gnral, toute discrimination spatiale nest pas condamnable (cf. ce sujet Mougeot et Naegelen, 1994). En particulier, elle peut conduire servir des consommateurs qui ne le seraient pas en labsence de discrimination et, dans ce cas, contribuer accrotre lefficacit et le bien-tre(34 ). Labsorption des frais de transport peut ainsi accrotre le bien tre collectif si elle permet dapprovisionner des marchs loigns. Les discriminations positives peuvent donc avoir des justifications en des termes autres que ceux de lquit. Par ailleurs toute rglementation des prix des biens privs peut avoir un impact sur la dispersion des activits. En particulier, la dfinition de prix planchers est un instrument favorable au maintien de dtaillants dans les zones les moins agglomres. Une autre politique de prix spcifique considrer est celle qui concerne la tarification et la taxation du transport, et notamment du transport routier. On a vu plus haut que la baisse du cot de transport est un facteur essentiel de concentration. Or, le cot de transport gnralis (incluant les variations de salaires, des prix des carburants, des taxes et les rductions de consommation de carburant dues au progrs technique) a baiss de 38 % en moyenne sur lensemble du territoire entre 1978 et 1993 (Combes et Lafourcade, 2001). Par ailleurs, les instruments tarifaires ne permettant actuellement quune couverture de 60 % des cots totaux induits par le transport routier do une surutilisation de ce mode de transport et une concentration accrue des activits(35 ). En permettant une meilleure prise en compte des cots sociaux et une plus grande efficacit des signaux prix, la dtermination des pages autoroutiers, la fiscalit des carburants (et du gazole en particulier) et la mise en uvre de la taxe gnrale sur les activits polluantes pourraient ds lors savrer des instruments pertinents la fois dans la perspective dune rduction de la pollution (le secteur de transport tant responsable de 76 % de loxyde dazote en France) ainsi que dans celle dune redistribution spatiale des activits.
Les autres politiques
On peut enfin voquer dautres instruments qui a priori ne sont pas spcifiquement territoriaux et notamment les politiques technologiques. Ainsi Martin (1999 et 2000) met en vidence la possibilit de diminuer les ingalits rgionales et daccrotre le taux de croissance de lconomie par des politiques de rduction des cots de linnovation ou des politiques de diminution du cot de transport de linformation permettant de favoriser les effets de spillovers interrgionaux. Ces politiques qui ne sont pas spcifiquement rgionales auraient les effets les plus importants en matire de baisse des ingalits spatiales sans rduire le taux de croissance. Dans le
(34) Cf. toute la littrature sur la discrimination dans lespace la suite de larticle de Beckmann (1976). (35) Cf. le complment de F. Moisan au rapport de J. Maurice sur le prix du ptrole (Rapport du Conseil dAnalyse conomique, n 32, paratre).
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contexte du dveloppement de la nouvelle conomie, il y a l une approche novatrice approfondir. Le rle de lducation dans la diffusion de linformation et de la connaissance entre les rgions peut aussi savrer essentiel pour limiter le phnomne de persistance des structures centre-priphrie. Des politiques damlioration de la formation professionnelle ou de financement dinfrastructures de tlcommunication pourraient alors conduire une gographie plus galitaire. Par ailleurs, la politique de concurrence pourrait galement avoir des implications gographiques par le biais du contrle des concentrations susceptible de favoriser la dispersion des activits mais aussi de dcourager lentre de nouvelles entreprises. Plus gnralement, il faudrait considrer systmatiquement les impacts des diverses politiques publiques au niveau rgional. Amnagement du territoire et dcentralisation Ds lors que la politique damnagement du territoire est conue comme lexpression gographique de la solidarit nationale, elle apparat comme de nature essentiellement centralise. Seul le pouvoir central peut mettre en uvre des redistributions dans la perspective dune plus grande quit spatiale. Ainsi, lgalit daccs aux services collectifs sera mieux assure si les choix fondamentaux sont effectus au niveau national. Ltat doit rester garant des principes de solidarit nationale et dgalit des citoyens devant la loi. Cependant la dcentralisation de laction publique conduite depuis le dbut des annes quatre-vingt est lorigine, avec lmergence de nouveaux acteurs publics du dveloppement conomique, dun contexte nouveau. La question est pose aujourdhui du rle en matire damnagement de lespace des diffrentes collectivits territoriales dcentralises et des fonctions quil convient de dlguer chacune. Certes, selon la loi, la rgion est comptente en matire damnagement du territoire et de dveloppement conomique et les contrats de plan tat-rgion sont censs traduire la ralit de cette comptence. Mais le principe dabsence de tutelle dun niveau de collectivit sur un autre limite singulirement la porte de lexercice. En bref, la question du partage des taches promouvoir entre diffrents niveaux de dcision est plus que jamais lordre du jour, entre ltat et les diffrentes collectivits territoriales en mme temps dailleurs quentre ltat et lUnion europenne. Nous nous proposons dexaminer ces questions en adoptant successivement trois angles de vues qui permettent de mettre en vidence, chaque tape, des arbitrages essentiels. Le premier angle de vue est celui dun tour dhorizon, la lumire de lconomie publique, des enjeux gnraux de la dcentralisation de laction publique. Langle de vue adopt porte sur le point de savoir dans quelle mesure il est prfrable de confier telle ou telle responsabilit en matire de production ou de distribution de biens ou services publics une seule autorit, plutt que de rpartir la dite responsabilit entre plusieurs niveaux dautorits. La dimension spcifiquement territoriale de laction publique, laisse en arrire plan loccasion de ce preAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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mier tour dhorizon, est rintroduite ensuite. De fait, la question concerne un ventuel ramnagement des relations horizontales entre collectivits se partageant la responsabilit dun mme espace en mme temps quelle est une interrogation sur des relations verticales entre niveaux dautorit. Or toute assignation dcentralise de responsabilits a pour contrepartie un problme de coordination. De l notre troisime angle de vue, qui est celui des nouveaux arbitrages effectuer entre concurrence et coopration en matire de conduite de laction publique. Agissant comme interlocuteurs des entreprises, les collectivits territoriales tendent adopter des postures de concurrence stratgique susceptibles de se traduire par des inefficacits collectives. Ainsi, diverses procdures de coopration entre autorits locales et rgionales (coopration intercommunale, pays , agglomrations) peuvent simposer pour corriger les effets nfastes des comptitions que la dcentralisation a rendu possible. Les enjeux de la dcentralisation de laction publique Dun point de vue conomique, la question de la dcentralisation de laction publique est celle dune organisation efficace du secteur public pour la ralisation des missions dallocation des ressources, de distribution, ventuellement mme de stabilisation qui peuvent lui tre confies (Oates, 1994). La question est imbrique celle de la dcentralisation politique. Nous nous efforcerons toutefois didentifier ici des enjeux conomiques(36 ). cet effet, les missions dun secteur public seront ramenes ce qui relve de la production et de la distribution des biens et services publics(37 ). Il sagit alors de mettre en vidence les conditions dans lesquelles il est prfrable de grer ces activits de faon centralises ou de confier cette gestion plusieurs collectivits.
Les avantages de la dcentralisation de laction publique
Une vision possible dun secteur public dcentralis est hrite de conceptions drives de la dcentralisation des marchs concurrentiels. Elle consiste proposer une rpartition des responsabilits dans la conduite de laction publique qui se ramne une organisation de loffre de biens et services publics rpartie entre des autorits publiques autonomes . Une autorit est responsable dune gamme donne de biens et services publics, lautonomie de chacune tant ralise en lui permettant de collecter des informations sur les prfrences et de lever, pour leur financement, des impts propres ou de fixer des tarifs. Dans la mesure o les usagers sont confronts au service rendu, on peut esprer tirer dune telle organisation
(36) Le problme de la dcentralisation politique que nous ne traiterons pas est largement dbattu par la Commission Mauroy (2000). (37) Ceci va au-del des fonctions purement allocatives du secteur public. Certains aspects redistributifs relvent dune analyse en termes de bien public. Par ailleurs redistribution (ex post) et assurance (ex ante) sont intimement lies en labsence dun march dassurance macroconomique.
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une incitation une rvlation sincre des informations garantissant, compte tenu des informations disponibles sur les cots, la ralisation dune allocation efficace. Lide quune concurrence en matire de fourniture de biens et services publics locaux peut constituer une manire de contrecarrer les inefficacits du secteur public doit beaucoup Tiebout (1956). Lauteur y suggrait danalyser cette concurrence comme une concurrence sur des marchs de produits et affirmait, en substance, quune production dcentralise de biens et services publics locaux devait permettre de contrer leffet des passagers clandestins . Des individus mobiles vont choisir une juridiction de rsidence sur la base de leurs prfrences pour les biens et services publics locaux qui leur sont fournis, compte tenu de limpt quils doivent acquitter dans cette juridiction. Ils votent avec leurs pieds . Ainsi se forment des regroupements homognes. Les conditions qui garantissent la validit dun tel argument sont nombreuses (des cots nuls de mobilit, labsence dexternalits, un ensemble significatif de biens et services publics tous produits rendements constants dchelle, des impts sans distorsions). Il reste que largument na cess de peser dans les dbats. Il est vrai quune dcentralisation complte du secteur public offre, si elle est possible, de nombreux avantages(38 ). Elle permet dliminer entirement, en mme temps que les cots dune collecte centralise des informations, ceux de la bureaucratie ncessaire pour administrer et coordonner les activits. Cest un principe dorganisation appropri dans le cas o la population des bnficiaires potentiels du bien public peut tre identifie, de sorte que le partage du cot au sein de cette population va permettre chacun den retirer un avantage net. Il sagit de ce que nous avons dj appel biens clubs . La mise disposition de ces biens publics requiert des instruments dexclusion dusage, une proprit dailleurs dsirable dans le cas de phnomnes de congestion o lefficacit collective ncessite limputation dun droit dusage sur la base du cot social marginal suscit par la venue dun utilisateur supplmentaire. Oates (1972) a propos une version classique de lide dune dcentralisation complte de loffre de biens publics. Il observe que ceci suppose que la structure optimale du secteur public est telle quil y a un niveau dautorit (ou un mcanisme de dcision collective) pour chaque collectivit relativement laquelle la consommation dun bien public doit tre dfinie. Dans ces circonstances, chaque autorit fournit le niveau de consommation qui galise le cot marginal et la somme des bnfices marginaux pour la collectivit . Ainsi, supposer que le principe dautonomie qui est sous-jacent soit appliqu de manire universelle, chaque individu va se trouver relever de diffrentes autorits, chacune comptente pour un bien ou service public particulier. De toute vidence, la mise en place dune telle
(38) On trouve dans Starrett (1988) un tour dhorizon utile de la littrature sur cette question (voir les chapitres V et VII en particulier).
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organisation requiert des compromis. Oates (1972) prend dailleurs soin de relever que les gains attendus dune meilleure efficacit allocative doivent tre apprcis nets des cots que lorganisation de laction collective est susceptible dengendrer : Dans la suite de la discussion, on a admis la possibilit que puisse varier la taille des collectivits o des individus consomment le bien, de sorte que dterminer la taille optimale dune collectivit dans le cadre de laquelle fournir un bien ncessite une pondration des gains et pertes associs un degr donn de centralisation de la dcision. Mais on a l encore cette proprit quun niveau dautorit doit correspondre un groupe optimal pour chacun des biens publics .
Les limites de la dcentralisation de laction publique
Il y a toutefois des arguments prendre en considration qui vont lencontre de lide dune dcentralisation complte de laction publique. Dabord, il sagit dune optique defficacit collective et, moins que lon tienne pour indiscutable ltat actuel de la rpartition, il faut bien faire intervenir des aspects redistributifs. Il existe bien des solidarits locales . Mais, comme nous lavons observ plusieurs reprises, ce sont l des enjeux qui relvent en priorit dune autorit centrale. En second lieu, ds lors que lon est en prsence de biens et services collectifs caractre national, lorsque labsence dexclusion dusage est la rgle et quaucun phnomne dencombrement ne vient crer des lments de rivalit dusage, lefficacit collective recommande une solution centralise. Il y a, de toute vidence, une source de gaspillage ds que diffrentes autorits sont en comptition pour la collecte de moyens auprs dun mme groupe dindividus dans la perspective de fournir chacun de ses membres le mme service. Il va de soi, enfin, que lexistence de rendements dchelle croissants et dindivisibilits constitue un obstacle la dcentralisation, comme elle est une cause de concentration des activits de production de biens privs. Cette question est videmment cruciale pour les quipements de trs grande taille (troisime aroport de la rgion parisienne) dont la localisation ne peut tre dfinie quau niveau central.
La dfinition des domaines de comptence
Une dcentralisation de laction publique impose de choisir pour chaque bien et service un niveau de responsabilit et un primtre de comptence pour lautorit en charge de leur production et de leur distribution. Cest le plus souvent le fruit dun compromis, de sorte que le domaine de comptence retenu pour une autorit dcentralise peut se trouver trop troit ou trop large par rapport ce que requiert lefficacit collective. Le cas dun primtre trop grand par rapport ce que recommande lefficacit collective pose des problmes que nous aurons loccasion de reprendre plus loin. On relvera simplement ici le fait que largument le plus frquemment invoqu en faveur dun compromis allant dans cette direction est celui des difficults qui naissent des mobilits de bases fiscales accompagnant celles des hommes et des entreprises. Une centralisation des ressources fiscales 86
accompagne dune (certaine) dcentralisation des dpenses publiques est ainsi souvent prsente comme un moyen de corriger externalits et inefficacits fiscales (Hamilton et Slutsky, 1997). Mais quel principe dattribution des budgets aux autorits dcentralises convient-il alors de retenir ? Lattribution de dotations fixes de manire forfaitaire, sans liaison avec les rsultats, parat tre la seule procdure compatible avec lautonomie des autorits dcentralises. cela, on pourra toutefois rtorquer que tant quune autorit dcentralise peut mettre en uvre des transferts forfaitaires entre les individus relevant de sa juridiction, lautorit centralise sera en mesure de raliser par des attributions directes de moyens aux individus ce quelle peut raliser par des dotations forfaitaires aux autorits dcentralises. Lessentiel du dbat porte alors sur la valeur de cet argument de neutralit (Oates, 1994). Le cas dun domaine de comptence de lautorit dcentralise dfini trop troitement est lorigine d effets de dbordement . Ces externalits peuvent tre dsirables(39 ). Il reste que des inefficacits pourront survenir du seul fait dune divergence dvaluation entre les autorits dcentralises et lautorit centrale. Ainsi, en prsence dexternalits positives, des autorits agissant de manire autonome sont conduites une production insuffisante de bien public. La correction de premier rang est connue : lautorit suprieure doit attribuer lautorit responsable de lactivit gnratrice de lexternalit positive une subvention qui en diminue le prix relatif. (En cas dexternalit ngative, on introduit une surcharge). Cette taxation-subvention pigouvienne peut tre ralise de diffrentes manires : par des dotations conditionnelles ou avec contrepartie, ou dans le cadre de partages de ressources(40 ). De manire gnrale, dans ces circonstances, les dotations attribues par une autorit centrale des autorits dcentralises devront tre proportionnelles aux ressources collectes par ces dernires. La correction par taxation-subvention pigouvienne rencontre des difficults classiques de mise en uvre tenant aux informations requises pour les calibrer. Les aspects informationnels comportent ainsi une dimension de slection contraire, les effets des externalits tant des informations prives (Crmer, Marchand et Pestieau, 1997), aussi bien que dala moral, lautorit centrale tant contrainte de respecter le libre exercice des responsabilits des autorits dcentralises (dAspremont et Grard-Varet, 1997). On notera que les mmes difficults affectent des mcanismes de corrections qui pourraient tre mis en place dans le cadre dune ngociation entre autorits inspires par Coase : des asymtries dinformation sur des effets de dbordement, en augmentant les cots attendus de la coordination, sont
(39) Il nest pas souhaitable dexclure de lusage dune route dpartementale des personnes rsidant hors du dpartement. (40) Dans le cas o lusage dune route dpartementale bnficie pour moiti des personnes rsidant hors du dpartement on imposera qu tout franc dentretien imput sur les ressources de lautorit dpartementale corresponde un franc attribu par lautorit centrale et imput sur des ressources collectives.
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lorigine dinefficacits dans les ngociations (Klibanoff et Morduech, 1995). Qui plus est, en pratique, les cots de production des biens publics font aussi souvent lobjet dinformations prives. Limperfection de linformation sur les technologies favorise, avec celle qui peut porter sur les prfrences, un mode dorganisation intermdiaire entre une centralisation complte (une seule autorit) et une dcentralisation complte (un grand nombre dautorits autonomes). La rpartition de lautorit constitue une garantie de bonne gestion alors que linternalisation des externalits pousse la centralisation. Mais, cot donn des fonds publics, larbitrage va dpendre de lincertitude sur les technologies et sur les externalits. La centralisation apparat ainsi, toutes choses gales, dautant plus justifie que linformation sur les cots est prcise et que les externalits sont diffuses, alors que cest la dcentralisation qui parat justifie lorsque cest linformation sur les externalits qui est prcise (Gilbert et Picard, 1996). Les asymtries dinformation jouent un rle central dans lanalyse contemporaine des problmes de dcentralisation(41 ). Toutefois, contrairement une ide rpandue, un mode dcentralis dorganisation du secteur public ne simpose pas en vertu de la seule hypothse dun avantage informationnel a priori des autorits locales. La thorie des mcanismes incitatifs lillustre fort bien en montrant quen prsence de cots ngligeables de collecte des informations, une autorit centrale ayant suffisamment de crdibilit est toujours en mesure de mettre en place un mcanisme fiscal (taxationsubvention) sappuyant sur des donnes locales observables et qui simule ce que les autorits locales sont en mesure de raliser. On notera quun tel point de vue, qui conduit privilgier des dotations conditionnelles aux performances, favorise les plus riches ou les plus dynamiques. videmment, lautorit centrale pourra aussi, pour prix de lquit, accepter des inefficacits. Il reste que ce nest pas le fait mme de la dcentralisation des informations qui fournit un argument en faveur de la dcentralisation des dcisions. Lintrt que lon peut trouver aux mcanismes dcentraliss tient en fait limportance en pratique des cots dinformation et de communication, aux avantages que peut prsenter une ngociation directe entre autorits dcentralises ainsi quaux difficults que rencontre une autorit centrale sengager de manire crdible sur une longue priode. Aucune organisation ntant en mesure de tenir compte a priori de toutes les contingences, on peroit mieux lintrt dune rpartition des initiatives entre diffrents niveaux de responsabilit, supposer toutefois quelle saccompagne de principes de sanction. Ces arguments plaident, pour la France, en faveur dun amnagement des principes qui rgissent la dcentralisation de laction publique, conue largement partir de lide de partages de responsabilits entre diffrentes autorits. Ils ne font toutefois que suggrer lintrt quil y a prciser les
(41) On consultera sur ce point Caillaud, Jullien et Picard (1996) et le tour dhorizon dans le mme numro de la Revue dconomie Politique, et, dans le mme esprit, Laffont (2000).
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rgles dimputations des responsabilits. La prise en considration de la dimension territoriale conduit une vision sensiblement diffrente. La ncessaire dimension territoriale de la dcentralisation Il y a dans toute analyse de la dcentralisation de laction publique une dimension territoriale incontournable, qui tient ce que les biens publics locaux sont le plus souvent offerts sous forme dquipements collectifs implants en certains points de lespace. Ds lors, pour accder un quipement et bnficier de ses services, les individus doivent supporter un cot de transport qui dpend de leur propre localisation. Lindivisibilit de lespace et le fait que les cots de transport augmentent avec la distance parcourue sont ainsi lorigine dlments spcifiques de rivalits dusage.
La localisation des quipements publics
Fixons un territoire de rfrence (celui dune rgion ou dune agglomration urbaine) et considrons une autorit en charge de linstallation des quipements publics sur ce territoire. Les individus sont mobiles et la population rsidant sur le territoire va varier avec le dimensionnement des quipements. Admettons pour simplifier que la valeur dopportunit du sol est nulle (ce qui permet de ngliger la rente absolue). Ainsi le calcul conomique auquel lautorit va procder (Tideman, 1993) sappuie, en labsence de tout phnomne de congestion, sur deux constats relatifs la taille de la population. Tout dabord, le cot de transport support collectivement augmente avec la taille de la population. Qui plus est, chaque individu supplmentaire, en prenant en charge un cot de transport plus important que ses prdcesseurs, contribue une augmentation du cot moyen. Le second constat va en sens inverse : une augmentation de la taille de la population tend diminuer le cot de son financement par tte. Ainsi, un quipement public correspond une population qui atteint une taille optimum sur le territoire, lorsquelle garantit le minimum du cot moyen de mise disposition des biens et services associs, somme du cot moyen de transport et du cot du financement par tte. loptimum, le cot marginal de transport, fix au minimum du cot moyen, mesure (en labsence dexternalits) le cot marginal de rivalit de lusage du sol. Il devra ds lors se reflter dans la rente diffrentielle marginale due la valorisation du sol associe la proximit de lquipement. On drive de l une proprit qui est une variante du thorme de George, Hotelling, Vickrey (GHV) (voir encadr 3) : lorsque la taille de la population est optimale, le total des dpenses requises pour limplantation dun quipement public concide avec la rente diffrentielle totale donnant la valorisation du sol en chaque point du territoire(42 ). Un nombre dindividus trop lev (petit) par rapport loptimum se traduira par un loyer
(42) Cf. les diffrentes notions de rente foncire dans lencadr 2.
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3. Le thorme de George-Hotelling-Vickrey (GHV)

La dnomination de thorme GHV vient de trois contributions. H. George (1879) avait propos, au nom de la justice, que les rentes foncires qui nont pas de contrepartie en terme deffort consenti, soient appropries des fins dintrt gnral. Les deux autres contributions traduisent une logique diffrente, qui est celle retenue dans le rapport. Hotelling (1938) suggre de financer par la taxation des rentes foncires les subventions requises pour permettre la tarification au cot marginal de services produits sous des conditions de cot moyen dcroissant. Vickrey (1977) a tendu largument en examinant des conditions de dcentralisation et en proposant un programme de financement par prlvement foncier pour des services cots fixes. Cest largument que nous prsentons ici. Le cas des biens publics locaux est une variante quil est facile dintgrer(*). On identifie une ville une concentration dactivits (de production, dadministration et de services commerciaux ou financiers) quil est avantageux de raliser grande chelle plutt que de les parpiller sur un territoire. Cette concentration dactivits est lorigine davantages tenant aux proximits quelle rend possible pour les mnages (proximit de lieux de travail ou de consommation et daccs des services) ou pour les entreprises (proximits lgard de la main duvre, de services ou dentreprises entre elles). Mais la concentration des activits et les proximits quelle favorise ont aussi pour contrepartie des cots dencombrement et de congestion. Lefficacit conomique requiert la tarification au cot marginal, la rpercussion des cots de congestion sur ceux qui les gnrent et lattribution de lutilisation du sol ceux qui sont susceptibles den tirer le meilleur parti. Or, sagissant dactivits comportant des cots fixes, le cot marginal tant infrieur au cot moyen, la vente au cot marginal est lorigine de pertes quil faudra combler par des subventions. Il est, par ailleurs, difficile didentifier les agents les mieux habilits tirer parti de lutilisation du sol. En revanche, les rentes foncires urbaines devront reflter les avantages de la proximit, avantages drivs de la concentration des activits et de laccs des services cot dcroissant. Lconomie tant compose de villes sorganisant sur une base de concurrence parfaite, chacune attire les mnages et les entreprises, industrielles ou commerciales. Les cots de congestion tant reports sur ceux qui les gnrent, les rentes foncires urbaines lies lexistence de services produits sous conditions de cot moyen dcroissant atteindront une valeur totale gale au montant des subventions requises pour couvrir les pertes engendres par la tarification au cot marginal. Les rentes foncires urbaines doivent ainsi tre affectes en totalit au financement de services cot dcroissant.
(*) Cf. Arnott (1979), Arnott et Stiglitz (1979), Wildasin (1986), Fujita (1986, chapitre 6) et Mirrlees (1995).
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du sol trop important (petit) en chaque point. La rente foncire urbaine peut alors constituer un instrument de lamnagement en quipements publics. On peut voir la mme proprit en remarquant que la mise disposition de biens et services publics sur un territoire est lorigine, pour la population installe, dun surplus social net donn par lexcdent de la rente foncire totale sur les dpenses publiques requises pour en assurer le financement. Imaginons quil sagit dun petit territoire o de nouvelles entreprises peuvent venir sinstaller, attirant des travailleurs par les emplois offerts et des consommateurs par les produits livrs aux marchs. On pourrait concevoir dans un dveloppement territorial conduit par un amnageur ayant pour rmunration lexcdent de la valeur des biens et services produits sur le territoire sur la somme des cots de dveloppement et de mise disposition des quipements publics (Scotchmer, 1994). Une telle fonction damnagement na pas dquivalent immdiat en France, ni dailleurs en Europe, bien quelle puisse tre prise en charge par des collectivits territoriales ou des socits dconomie mixte. linverse le dveloppement urbain est souvent, sur le continent nord-amricain, le fait damnageurs privs. Pour autant, lamnageur ne se rduit pas un promoteur foncier. On peut conduire lanalyse partir dune situation caractrise par un grand nombre de territoires et une concurrence entre amnageurs, chacun visant de nouvelles installations sur le territoire de son ressort. De telles installations auront lieu tant que le bien-tre des rsidants est au moins aussi grand que leur valeur dopportunit, la population atteignant une rpartition quilibre dans lespace quand chaque territoire garantit ses rsidents leur bien-tre de rfrence. Prenons, pour simplifier, un cas symtrique, de sorte que lon peut ne considrer quun seul territoire. La rente diffrentielle totale est mesure, population et quipement donns, par lexcdent de la valeur des biens et services produits sur le territoire sur les dpenses requises pour son dveloppement. Ainsi, le profit de lamnageur concide avec le surplus social net du dveloppement du site (la rente diffrentielle nette du cot du financement des biens publics). Dans ces conditions, la concurrence entre amnageurs est un instrument puissant defficacit collective. Chaque amnageur est incit installer sur son territoire les quipements collectifs qui lui permettront dobtenir le plus grand profit. Il uvre, ce faisant, pour lefficacit collective. Les mouvements de rallocation des populations dans lespace conduisant une rosion des profits des amnageurs, les conditions du thorme GHV vont se trouver satisfaites : les biens publics seront financs par la rente totale diffrentielle quils gnrent.
La dfinition du territoire de rfrence
Lanalyse comporte une premire leon en matire damnagement du territoire. En labsence de phnomnes de congestion, avec des territoires aux frontires variables et une relocalisation possible des agents dans lespace, une concurrence pour le dveloppement des sites est favorable lefficacit collective, du moins dans la mesure o les rentes foncires sont afAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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fectes au financement des quipements publics implants sur chaque territoire. En particulier, lappropriation des fins prives de toute ou partie des rentes foncires est une source dinefficacit (43 ). Il en va de mme de contraintes exognes (administratives ou politiques) limitant les ramnagements des frontires des territoires. En fait, ces frontires ne sont jamais totalement figes, mme si la cration dun territoire par cession dun territoire existant est un phnomne (devenu) rare. En fait, la croissance urbaine par fusion dentits territoriales plus petites est un mcanisme dont on a pu mesurer limportance historique et qui reste luvre dans la priode contemporaine. La mtropolisation relve dailleurs dun tel mcanisme, avec la constitution dagglomrations aux limites transcendant les frontires administratives. Les phnomnes dencombrement ont t ngligs jusqu maintenant. Ils compliquent pourtant assez srieusement lanalyse. De fait, dans ce cas, larrive dun nouvel usager na plus simplement pour effet daugmenter le cot moyen de transport. Elle se traduit aussi par un effet ngatif sur laccs au service de tous les usagers dj prsents. Le prlvement foncier nest plus ds lors un instrument qui suffit pour raliser le financement dune offre optimale de bien public et on ne pourra pas sen tenir une dcentralisation sappuyant sur le seul march foncier. On ne peut dailleurs pas non plus sen tenir lide que chaque usager devra acquitter un droit fix sur la base du cot marginal social de lusage supplmentaire. Lefficacit collective en matire de production et de financement de biens publics locaux requiert maintenant une combinaison des deux instruments. Elle impose que soit maximale la somme de la rente foncire et des droits dusage levs dans chaque territoire, cette quantit tant gale aux dpenses publiques ncessaires pour mettre disposition les quipements publics une population rpartie de manire optimale dans lespace. Cette analyse(44 ) est lorigine dune vision renouvele de la dcentralisation de laction publique. Les autorits qui sont en charge dquipements publics mis disposition des membres dune communaut occupant un territoire ne peuvent pas sen tenir des droits dusage fixs sur la base du cot marginal social de consommation des services. Elles doivent se transformer aussi en amnageurs internalisant la rente diffrentielle totale engendre par leurs propres actions, une fonction qui ne se rduit pas celle dun promoteur foncier(45 ).
(43) Cette ide avait dj t dveloppe par Walras qui prconisait lappropriation publique de la rente foncire. (44) Inspire de Fujita (1989). (45) Lanalyse peut tre tendue au cas de biens publics de voisinage, qui sont des quipements ne prsentant dintrt que pour des individus qui rsident dans un voisinage de taille rduite par rapport lagglomration de rfrence. La rente foncire est donne dans ce cas par lcart qui prvaut dans lagglomration en labsence de bien public et la rente obtenue quand ce bien est install. De nouveau, lefficacit collective peut tre obtenue par laction dcentralise damnageurs locaux, ou dautorits agissant en tant quamnageurs, condition que ces derniers puissent rcuprer la rente diffrentielle gnre par leurs actions. Dventuels problmes dencombrement sont corrigs par lintroduction de droits dusage.
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La dimension territoriale modifie plus radicalement encore la vision de la dcentralisation de laction publique ds que lon tient compte du fait que des individus rpartis sur un mme territoire doivent avoir accs diffrents quipements publics implants dans des endroits diffrents (cf. Hochman, Pines et Thisse, 1995). En fait, chaque quipement correspond une aire de service qui lui est propre. Comme il ny a aucune raison que les aires de service des diffrents biens publics concident, la localisation de ces derniers va se traduire par un chevauchement daires de service. Un individu rsidant en un lieu particulier et qui a besoin daccder diffrents biens publics devra ainsi effectuer plusieurs dplacements pour accder des quipements localiss dans des endroits diffrents. La rente diffrentielle qui prvaut en un lieu particulier est alors un agrgat dpendant de sa proximit plus ou moins grande par rapport aux divers quipements. Le thorme GHV recommande alors la construction dentits territoriales suffisamment vastes pour que chacune contienne un recouvrement daires de services correspondant diffrents biens publics locaux. Ceci pousse en faveur de gestions publiques dans le cadre daires mtropolitaines . Reste la question du partage, au niveau de chaque aire, entre diffrents fournisseurs de bien public, de telle sorte que chacun soit incit mettre disposition de la collectivit une quantit optimale. Or, on ne peut esprer dincitation quautant que chaque fournisseur de bien public retrouve la contribution la rente diffrentielle qui est imputable lquipement dont il a la charge. Tout autre partage est source dinefficacits. Ces diffrents arguments convergent en faveur de limputation une seule autorit en charge dun territoire suffisamment vaste de la responsabilit dans la gestion de tous les quipements publics locaux accessibles sur le territoire, cette autorit devant mettre en place dventuelles procdures dincitation pour la fourniture de chaque service particulier. Ainsi, des principes fonctionnels dattribution des comptences restent valides au sein de chaque territoire. Cest toutefois bien la rfrence territoriale qui doit passer au premier plan. Elle conduit une vision de la dcentralisation diffrente de celle qui prvaut actuellement, laquelle est conue partir dun double principe dattribution chaque niveau de collectivit territoriale de blocs des comptences et de labsence de tutelle dun niveau de collectivit sur un autre. Cette vision semble, par ailleurs, conforme aux aspirations de la population linstauration de guichets uniques vue comme un rponse la trop grande complexit des mcanismes actuels (cf. Mauroy, 2000). Accrotre les comptences des rgions et permettre la tutelle dun niveau de collectivit sur lautre sont des dispositions qui devraient permettre une meilleure gestion des quipements publics sur le territoire. Les schmas de services collectifs proposent dailleurs, une organisation hirarchise de loffre de soins ou dducation et la constitution de rseaux que favoriserait limputation de larges comptences une seule autorit. En revanche, le rapport Mauroy (2000) rejette toute ide de hirarchie, rafAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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firme le principe de la correspondance entre territoire et bloc de comptences et prconise des cooprations verticales autour dun chef de projet (proposition 19) dfini comme la collectivit principalement comptente susceptible de solliciter des financements dautres partenaires.
Mutualisation des risques et dcentralisation
Nous avons mis en vidence le rle dassurance contre des risques asymtriques que pouvait jouer une politique centralise damnagement du territoire. Nous avons aussi soulign les limites de la mise en uvre de cette politique lorsque des collectivits territoriales concernes sont diffrencies et peuvent agir sur le niveau du risque. Cette question est importante dans le domaine environnemental ou de la protection contre les catastrophes naturelles, mais aussi dans le domaine conomique, dans la mesure o ces collectivits sont des acteurs du dveloppement. Un compromis est alors raliser entre une mutualisation complte et une rgle de responsabilit de ces collectivits. Dans ce contexte, une logique defficacit de moindre mal suggre que la mutualisation ne porte que sur une partie des risques, de manire corriger les effets dala moral, tout en tirant parti de lexploitation au niveau collectif dune mutualisation partielle entre les diffrents territoires. Lattribution aux collectivits territoriales de dotations conditionnelles aux performances locales peut tre considre comme une autre manire darriver au mme rsultat. Notons toutefois que ces dispositions peuvent tre compliques lorsque les collectivits dcentralises disposent dinformations prives, les schmas dincitation devant alors tre compatibles avec la participation de ces entits aux projets collectifs. Les questions de mutualisation des risques que nous venons de dcrire supposent, par ailleurs, une connaissance statistique des risques dans une logique de prvention. Or, laction publique est aujourdhui confronte lmergence de nouveaux risques sanitaires, environnementaux, alimentaires dampleur mal connue, de vraisemblance controverse et dont les effets se mlangent. La prsence de connaissances incertaines, dexternalits complexes et de phnomnes dapprentissage carte de la logique de prvention. Les enjeux principaux sinscrivent alors dans le cadre des dbats sur le principe de prcaution. On sait quune perspective defficacit allocative suppose une hirarchisation des divers risques, afin que plus dattention soit accorde ceux qui sont les plus lourds de consquences. Une telle dmarche est souvent prise en dfaut, en raison des externalits en cause et des problmes poss par la perception sociale des risques. Le choix du niveau dintervention et du territoire de rfrence nen a que plus dimportance. Or il y a des situations o les dommages potentiels sont limits au plan gographique (cest le cas notamment de certains risques naturels), de sorte que la gestion de ces risques peut tre dcentralise aux collectivits territoriales, dans le cadre du mcanisme de mutualisation voqu prcdemment. En revanche, le plus souvent, il ny a pas de territoire bien dfini qui puisse servir de rfrence. Une politique damnagement du territoire 94
devrait ds lors, face ces nouveaux risques, concevoir une articulation entre niveaux de dcision et partage des responsabilits dans la conduite de laction publique et dfinir des rgles de subsidiarit en matire de gestion de leur prvention. De la concurrence entre collectivits territoriales la coopration Lanalyse conomique de la dcentralisation du secteur public permet de dgager des principes de slection des autorits et dimputation des responsabilits en matire de production et de financement des biens et services publics locaux. La dimension spatiale suggre de mettre au premier plan un territoire de rfrence pour lexercice des responsabilits et dautoriser des hirarchies. Il reste que ds que des autorits locales sont conscientes de linterdpendance de leurs dcisions, linteraction stratgique devient une dimension essentielle de la concurrence quelles se livrent. Diffrents biais dans les montants de biens publics locaux fournis ou dans la rpartition des activits dans lespace peuvent alors survenir. Ainsi, la concurrence des sites, dont on a mis en valeur plus haut les avantages, va apparatre maintenant sous un autre angle. La concurrence territoriale peut prendre plusieurs formes dans le but dattirer des entreprises extrieures. A priori tous les facteurs dattractivit font lobjet de choix stratgiques : impts locaux, subventions, offre de biens publics locaux et, au niveau international, avantages sociaux et normes environnementales. Plus le nombre dinstruments dcentraliss est lev, plus cette concurrence territoriale est vive. Les rgions proposent des avantages fiscaux, amnagent des zones industrielles et fournissent des biens publics pour attirer les entreprises. La concurrence fiscale intervient quand les collectivits locales adoptent un comportement stratgique dans le choix du niveau des impts locaux (comme la taxe professionnelle, dont le taux est trs variable dun lieu lautre). Le capital tant suppos mobile, le choix des taxes par une collectivit influence celui des autres. Cette concurrence a des effets bnfiques, car elle impose aux rgions une certaine contrainte defficacit de la dpense publique. Cependant, lquilibre non coopratif, les taux dimposition et la fourniture des biens publics locaux sont insuffisants (Wildasin, 1988). Les analyses empiriques des effets de la fiscalit locale sur la localisation des entreprises sont nombreuses aux tatsUnis. En France, il existe peu de travaux conomtriques sur ce sujet. Guengant (1992) a montr que les variables budgtaires et fiscales municipales avaient un impact significatif sur les implantations dentreprises quand limpt est valu en proportion de la valeur ajoute. En revanche, selon Houdebine et Schneider (1997), la diffrenciation des taux de taxe professionnelle selon les communes affecte peu les choix de localisation des firmes, une firme qui se cre ntant prte parcourir que quinze kilomtres pour disposer dune exonration dimpts locaux pendant cinq ans. Cependant les rsultats sont trs variables selon la taille des entreprises (les plus petites et les trs grandes tant plus sensibles la fiscalit) et les secteurs
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dactivit (les entreprises industrielles tant plus sensibles que celles du tertiaire). Par ailleurs, les choix des loueurs de voiture ou des transporteurs en face de cots dif frents de la vignette automobile selon des dpartements attestent dune relation fiscalit-localisation (mme si celle-ci comporte des aspects de localisation virtuelle). Dautre part, concernant le comportement stratgique des communes, Jayet, Paty et Pentel (2000) ont montr quil existe en France une raction stratgique des collectivits locales aux choix des autres. Pour autant, la renationalisation en cours des ressources financires des collectivits locales et le risque de disparition de leur autonomie fiscale ne peuvent pas tre justifies sans une analyse approfondie (Gilbert et Guengant, 2000). Un mcanisme plus gnral peut intervenir lorsque des rgions agissent par lintermdiaire de la dpense publique en fournissant gratuitement des quipements ou des services. Il en rsulte un march des localisations sur lequel les entreprises agissent en mettant en concurrence les rgions. Comme lont montr Black et Hoyt (1989), tout se passe comme si une entreprise candidate une implantation organisait une enchre opposant les rgions susceptibles de laccueillir. Ce phnomne peut conduire une certaine homognisation des facteurs de localisation. Il prsente aussi lavantage dinciter les collectivits mieux cerner les besoins des entreprises et fournir des informations sur les potentialits de leur territoire. Mais il peut aussi comporter des lments de concurrence destructrice dans la mesure o il conduit une offre excdentaire de certains quipements et de biens publics locaux ds lors que le pouvoir de ngociation dans ces enchres est du ct des entreprises(46 ). En toute hypothse, cest un processus qui est lorigine dexternalits fiscales (Wildasin, 1989), sources elles-mmes dinefficacits. Par ailleurs, du fait de dotations initiales ingalitaires, les rgions les plus riches sont celles qui peuvent offrir le plus (Jayet et Wins, 1993), ce qui va lencontre dun objectif dquit. Pour des raisons defficacit (surinvestissement, externalits fiscales) autant que de justice sociale, une rgulation du march des localisations apparat souhaitable. Une intervention de ltat limitant les possibilits stratgiques des rgions peut mme savrer ncessaire, les dotations de ltat constituant un moyen de correction des distorsions induites par des capacits contributives diffrentes. Par ailleurs(47 ), compte tenu du cot lev des infrastructures, les rgions trouveront un intrt sappuyer sur leurs spcificits propres pour se diffrencier par une offre dquipements cible sur certains types dentreprises et calibre en fonction des ressources locales. La diffrenciation des avantages proposs et des biens publics locaux offerts permettrait aussi aux rgions dchapper aux effets de la concurrence territoriale.
(46) Cf. Anderson et Wassmer (1995) qui montrent, dans une tude sur la mtropole de Dtroit, que les entreprises mettent systmatiquement en concurrence les municipalits pour obtenir des exonrations dimpt. (47) Comme le soulignent Thisse et van Ypersele (1999).
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Les stratgies de coopration entre collectivits territoriales doivent au contraire tre favorises. Outre quelles limitent les effets nfastes de la concurrence fiscale, elles peuvent aboutir une efficacit plus grande dans la production de biens publics locaux, une exploitation de complmentarits et dexternalits positives et une diffusion plus rapide des effets de la croissance. Ltat garde, cet gard, un rle important dincitation. Le regroupement de territoires prsentant une cohsion conomique ou sociale en pays, la constitution de syndicats de communes, de communaut urbaine ou dagglomrations ou la formation de grandes rgions vont dans ce sens, de mme que lmergence de rgions mtropolitaines bties autour des villes ou de lorganisation de synergies entre ville et campagne. Ces cooprations peuvent tre de nature horizontale, quand elles concernent des collectivits de niveau quivalent, ou verticale, quand elles lient des collectivits de niveau diffrent. Si elles doivent tre encourages, il faut noter quelles sinscrivent en dehors des dcoupages administratifs traditionnels (cantons, arrondissements, dpartements, rgions) et quil conviendrait de rflchir une redfinition de ceux-ci. Lvolution des structures territoriales autour de quelques milliers de communauts de communes, de cent trente communauts dagglomration et dune vingtaine de communauts urbaines, telle quelle est envisage par le rapport Mauroy (2000), ne peut cependant pas rsulter dun choix central ce ne peut tre que le fruit dune volont des composantes dagir ensemble (48 ). En effet, les tendances la coopration sopposent au comportement concurrentiel voqu plus haut et pour les collectivits, un arbitrage doit tre envisag entre les avantages et les inconvnients des deux stratgies. Ainsi lintercommunalit est une rponse la concurrence fiscale entre communes, mais peut tre rejete par certaines dans le cas dexternalits fiscales. Des obstacles la formation endogne de ces coalitions existent donc. La loi du 12 juillet 1999 a organis lintercommunalit fiscalit propre autour de trois formes : communaut de communes, dagglomrations (au-dessus de 50 000 habitants) et communaut urbaine (au-dessus de 500 000 habitants). Elle permet ces intercommunalits de percevoir une taxe professionnelle un taux uniforme. Le succs de cette loi sest traduit par le regroupement de 21 358 communes en 1 849 communauts fiscalit propre en 2000. Ce mouvement repose sur une coopration volontaire qui va dans le sens de notre recommandation, de mme que les pays prvus par la loi dorientation comme lieux dlaboration de projets. cet gard, les propositions de la commission Mauroy dune gnralisation de lintercommunalit lhorizon 2007, peuvent apparatre comme des instruments du maillage envisag par la DATAR. La coopration interrgionale doit galement tre encourage, dautant que la taille de nombreuses rgions franaises est faible lchelon europen. La volont de coopration
(48) Les propositions 8, 10, 11, 12, 16, 17 et 18 du rapport Mauroy concernent diverses actions de coopration sans voquer les protocoles de ngociation susceptibles den garantir la mise en uvre.
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de rgions ayant adopt des stratgies concurrentielles semble toutefois moins affirme que celle que lon observe au niveau des communes. Par ailleurs, larbitrage concurrence-coopration prend une importance particulire dans lventualit de la constitution de super-rgions (comme les six ensembles de peuplement retenus par la DATAR), la stabilit de telles coalitions ainsi formes pouvant se heurter la scession des parties. La dlimitation des super-rgions tout comme leur composition restent difficiles dfinir. Ltat devra jouer un rle dincitation pour qumerge cette forme de coopration, qui ne saurait tre impose den haut. Une dernire question doit tre souleve. Il sagit de celle de la multiplication des niveaux dadministration locale. Aux structures administratives actuelles communes, cantons, arrondissements, dpartements, rgions sajoutent les diffrentes formes dintercommunalit, les pays (mme si ceux-ci ne constituent pas un chelon institutionnel) et les grands ensembles de peuplement associs linterrgionalit. En particulier, llection au suffrage direct des conseillers des intercommunalits fiscalit propre conduit la reconnaissance dun nouvel tre politique de plein droit. Pour la clart du processus dcisionnel, une simplification de cette organisation institutionnelle et une rflexion sur le rle du dpartement semblent devoir simposer. Articulation des choix centraliss et des stratgies dcentralises Quelle que soit son orientation, la politique centralise damnagement du territoire doit sarticuler aujourdhui avec les stratgies des acteurs dcentraliss. Lefficacit de laction publique suppose toutefois que les moyens de cette politique soient concentrs et que ltat fasse des choix. La coopration entre le pouvoir central et les collectivits territoriales sera aise pour celles qui seront reconnues comme prioritaires dans le processus de dveloppement. Elle le sera moins pour les autres. La coordination des actions des collectivits territoriales apparat alors comme un aspect essentiel de toute politique damnagement du territoire. cet gard, la dcentralisation de laction politique conduite depuis les lois de 1982, du fait de la conception fonctionnelle dont elle est drive, est lorigine de nombreux problmes de coordination. Il y a ceux qui tiennent aux volutions intrinsques des paysages conomiques. Il y a aussi les difficults apparues ds lors que lon a voulu croiser la dmarche avec une vision spcialise de la politique publique (dveloppement local, politique de la ville). Une politique centralise peut, en principe, tenir compte de spcificits rgionales ou locales. Mais de ce point de vue, les avantages dcisifs de la dcentralisation tiennent aux conditions du contrle de laction publique dont elle dessine la ncessit. Un gouvernement central responsable de trop dactivits est conduit donner chacune un poids politique par trop faible, dvalorisant laction publique au dtriment de laction prive. Une action dcentralise redonne poids aux bnfices publics . En faisant un pas de plus, on peut avancer lhypothse que cest du fait de sa mise en 98
uvre dans un contexte daction dcentralise quune politique damnagement du territoire comportera la garantie dune bonne prise en considration des diffrenciations rgionales. Bien plus, lamnagement du territoire, plus quun complment la dcentralisation, peut contribuer en redessiner le fonctionnement. Il peut ainsi revenir une politique damnagement du territoire la tche de promouvoir une coopration entre rgions, aidant concevoir ( partir de critres de cots de transports, de mobilits de ressources, ou dhomognit des prfrences) de nouvelles frontires gographiques de laction publique. La coordination des stratgies dcentralises dans le domaine de la production de services collectifs et lintroduction dune logique de signal dans les stratgies dattractivit des rgions pourraient ainsi devenir des lments fondamentaux dune conception renouvele de lamnagement du territoire. Dune manire gnrale, il sagit dintroduire des mcanismes dincitation pour amener des collectivits en concurrence agir en concordance avec les objectifs dun tat central soucieux de construire une nouvelle vision stratgique de laction publique(49 ). Conclusions gnrales Lamnagement du territoire a t conu pendant longtemps comme une politique volontariste fonde sur le rejet du march comme mode privilgi de formation des espaces conomiques. Alternative la mobilit des hommes, cette politique prsentait un caractre fondamentalement redistributif dans le but de rduire les disparits rgionales associes la croissance. Dans les conomies actuelles caractrises par louverture des frontires, la tertiarisation des activits productives, la mtropolisation et la baisse gnralise des cots de transport, cette conception est remise en cause. Comme le montrent les travaux de lconomie gographique, certains des facteurs lorigine des concentrations dactivits dans lespace rendements croissants, externalits positives sont reconnus aujourdhui comme des moteurs de la croissance endogne. Ainsi des arguments defficacit peuvent tre voqus en faveur de politiques visant renforcer les phnomnes de polarisation et rendre encore plus attractives les grandes mtropoles qui, par ailleurs, sont le lieu dun meilleur appariement sur le march du travail. Mais ces arguments ont aussi leur limites. En effet, la concentration apparat galement comme une consquence de laltration de la concurrence en prix et comme le rsultat de comportements dcentraliss guids par des prix ne refltant pas les cots sociaux, notamment ceux qui rsultent des externalits ngatives. Dans ce contexte de second rang, sil semble clair quune politique volontariste gnralise de redistribution des activits dans lespace ne peut tre fonde sur des critres defficacit, la mise en vidence de la dsirabilit sociale du territoire qui se forme ne pourrait rsulter que danalyses cots-avantages complexes des forces
(49) Sur ce point, on peut consulter lensemble des travaux cits par Bird (2000).
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dagglomration et de dispersion. Une premire recommandation du rapport consiste plaider pour un renouvellement du calcul conomique public incorporant mieux les consquences des dcisions publiques sur la localisation des activits et valuant les externalits positives ( promouvoir) et ngatives ( dcourager). Nous avons montr combien les rfrences lquit et la mobilit des hommes, sont lies. Une conception redistributive de lamnagement du territoire est fondamentalement associe labsence de mobilit. Par ailleurs, les dispositifs publics de transfert conduisent attnuer largement les disparits rgionales de contributions la croissance. Ds lors, faire de la localisation un attribut individuel pertinent pour fonder une approche redistributive de lamnagement du territoire apparat un argument de porte limite quand les agents peuvent se dplacer dans lespace. On peut certes, au nom du principe dgalit dopportunits, cependant concevoir que des politiques visant corriger les ingalits rgionales de bien tre puissent tre partiellement fondes par la prise en compte des cots de la mobilit. Des politiques de baisse des cots de la mobilit (droits de mutation immobiliers, maintien davantages sociaux) tiendra favoriser la rduction des disparits et un meilleur appariement sur les marchs du travail. Le principe dgalit des opportunits retrouve toutefois toute sa signification ds lors quil sagit de considrer loffre de biens et services collectifs pour lesquels ltat doit veiller une quit daccs. Ainsi cest une vision nuance des arguments redistributifs traditionnels en faveurs de lamnagement du territoire que propose le rapport, qui a aussi soulign le rle de cette politique en tant quinstrument de mutualisation des risques susceptibles de frapper de manire asymtrique les rgions. Ces rflexions suggrent un compromis raliser entre les considrations dquit et defficacit dans les choix de politique rgionale. Elles mettent aussi en vidence la difficult de dfinition des termes de ce compromis ainsi que la difficult dvaluer le cot pour la collectivit nationale dune plus grande quit spatiale. Mme si cet arbitrage, voqu par la loi dorientation du 25 juin 1999, est prsent dans le scnario du polycentrisme maill de la DATAR, il na fait lobjet daucun bilan chiffr. Les cots sociaux respectifs de la mobilit des hommes et de celles des entreprises restent mal connus. La complexit des dynamiques spatiales et la multiplicit des phnomnes dimperfection de concurrence inhrents la dimension gographique justifieraient des travaux empiriques et thoriques plus approfondis pour guider la dcision publique (qui, en leur absence, peut relever de choix discrtionnaires ou dune captation par des groupes de pression). Une seconde recommandation du rapport concerne donc la ncessit dune rflexion rigoureuse et approfondie sur les arbitrages efficacit-quit inhrents toute politique rgionale. Pour conclure sur la question des fondements des politiques damnagement du territoire dans lconomie franaise de ce dbut de XXI e sicle, il apparat quil nexiste plus dargument rigoureux en faveur dune go100
graphie volontariste sopposant aux forces du march. Le temps de lopposition entre Paris et le dsert franais est rvolu. Si laccompagnement des tendances spontanes des localisations des agents semble devoir tre privilgi, ltat garde cependant un rle primordial dencadrement de ces tendances et de rduction des ingalits qui en rsultent. Mais cette justification de lintervention publique ne doit pas tre confondue avec celle de politiques dimension spcifiquement rgionale, ni avec celle de politiques centralises. Cest lensemble des politiques publiques quil faut considrer travers leur impact rgional. Cest aussi larticulation de celles-ci avec les choix des collectivits territoriales dcentralises quil faut prendre en compte. Sur le premier point, il convient dabord de souligner que les imperfections de concurrence et les cots sociaux associs aux processus dagglomration des activits relvent des corrections habituelles des politiques de rgulation ou de taxation des externalits, sans quil soit ncessaire de mettre en uvre des mesures spcifiquement rgionales. En ce qui concerne les instruments traditionnels de lamnagement du territoire, notre analyse a, dabord, rappel quil sagit dune politique structurelle qui ne doit pas se confondre avec la stimulation de la demande court terme mais sapprcier moyen terme. Elle a, en outre, montr la ncessit denvisager pour chaque politique lensemble des implications sur la rallocation des activits entre rgions. Compte tenu de la complexit qui caractrise les interactions des choix de localisation, cette approche ne peut tre mise en uvre quau coup par coup. Lanalyse a ensuite mis en vidence les limites de lutilisation des services collectifs comme facteurs dattractivit, ds lors que ces services comportent des rendements croissants. Compte tenu de lintrt de politiques de baisse du cot de transport de linformation, ltat devrait cependant agir pour permettre un accs de toutes les rgions aux nouvelles technologies de tlcommunication (Internet, UMTS, ADSL). Nous avons, par ailleurs, mis en avant la ncessit de politiques des infrastructures de transport tenant compte des effets de reallocation des activits entre rgions et des modifications induites des structures de march. Les modles de lconomie gographique montrent, cet gard, que lamlioration des transports entre le centre et la priphrie peut accrotre le phnomne dagglomration. Dans cette perspective, cest lamlioration des transports transversaux ou intrargionaux qui devrait tre privilgie pour atteindre une rpartition plus quilibre des activits dans lespace. Dans le mme esprit, les politiques de taxation des carburants visant rendre le prix du transport plus proche de son cot social devraient permettre, la fois, de rduire la pollution et de redistribuer les activits conomiques sur le territoire. Plus gnralement, des politiques ayant pour finalit lamlioration des signaux prix qui guident les choix de localisation devraient tre mises en uvre. En ce qui concerne les biens en rseaux, le recours des tarifs binmes serait de nature concilier un objectif defficacit (la partie variable tant fixe au cot marginal) et dquit (la partie fixe pouvant faire lobjet dun subventionnement).
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Conformment aux enseignements de lanalyse des finalits de lamnagement du territoire, nous avons aussi soulign que des instruments non spcifiquement territoriaux, comme les politiques technologiques, dducation ou les politiques de concurrence, pouvaient avoir des effets importants de rduction des ingalits spatiales. En ce qui concerne le second point, il faut dabord noter quen matire de conduite dune action collective, il est en gnral impossible de fixer celle des parties en charge de mettre en uvre telle ou telle composante de laction. Cest vers un principe de slection de lautorit et dimputation des responsabilits quil convient de se tourner. La dcentralisation trouve l sa principale raison dtre. Le point de vue est particulirement pertinent sagissant dactions publiques en matire de sant, de transports, dducation o la question centrale porte sur le point de savoir si la responsabilit (avec les budgets affrents) doit tre confie une agence spcialise agissant par dlgation, ladministration centrale elle-mme, des administrations locales, ou des agents privs sous concession de service public. Un souci de coordination psera en faveur de la centralisation, un souci de prise en considration des spcificits locales incitera plus de dcentralisation. Dautres questions essentielles pour la conduite de laction publique peuvent tre abordes dans le mme esprit. Cest le cas des divers types de contrats contrats de ville, duniversit, contrats tatrgions qui comportent dornavant un caractre stratgique. Dans cette perspective, la politique damnagement du territoire pourrait trouver un rle fondamental dans la mise en place de procdures incitatives de partage des ressources (50 ) et de coordination des stratgies dcentralises. Cette fonction pourrait, dune part, se traduire par linstauration de mcanismes de coordination en matire dquipements publics dans une optique de subsidiarit (certains services collectifs relevant de la dcision locale, dautres de choix nationaux), compte tenu aussi de lattribution de dotations de compensation permettant un gal accs de la population ces services. Elle pourrait, dautre part, introduire dans les stratgies dattractivit des rgions une logique de signal, de manire aider ces collectivits former des anticipations et se coordonner sur des trajectoires de dveloppement quilibr. Il reste que, dans un pays comme la France, les dcisions publiques rsultent dinteractions complexes entre un corps lectoral, des partis politiques, des lus, des administrations et des groupes de pression. Les acteurs ayant des objectifs refltant leurs intrts interagissent dans le cadre de dispositifs institutionnels. Les questions damnagement du territoire nchappent pas aux effets de ces interactions. Elles sont mme souvent au centre des proccupations. Nul doute que des agents en charge de projets publics pseront dautant plus en faveur dintrts particuliers que des dispositifs dincitation appropris ne seront pas mis en place.
(50) La loi Chevnement sur lintercommunalit sinscrit dans ce sens.
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Amnagement du territoire et dveloppement endogne

Alain Lipietz
Directeur de Recherche au CNRS, CEPREMAP
Dans un monde qui a largement rpudi les intentions, voire les capacits planificatrices accordes ltat pendant les Trente glorieuses annes de laprs-guerre, il flotte sur les mots amnagement du territoire comme un parfum rtro. Pris en tau entre la dcentralisation, la construction europenne et lhgmonie du march, ltat aurait perdu toute responsabilit en la matire. Pourtant, depuis Sumer, la fonction d amnageur est au principe de ltat lui-mme, comme de la cit ou de lcriture. Choisir un axe et un moyen de transport, cest dj amnager le territoire, fixer le niveau de dcentralisation administrative, galement. Mais, depuis les annes cinquante, lamnagement du territoire a un sens plus prcis : il sagit dorganiser le dveloppement conomique sur lensemble du territoire, en alternative au simple jeu du march du travail qui pousserait les rsidents se dplacer pour chercher un emploi. Cest en fait cette pratique l qui sest trouve plus ou moins dlgitime et qui, retour de la croissance aidant, redevient dactualit. Mais elle y revient avec des missions enrichies, voques par le titre de la nouvelle loi dorientation pour lamnagement durable du territoire. Par ce terme de durabilit, qui traduit lonusien soutenabilit , on vise la volont de satisfaire les besoins des gnrations prsentes, commencer par ceux des plus dmunis, sans compromettre la capacit des gnrations futures satisfaire les leurs . Le rle social de lamnagement du territoire se voit ainsi confort (on parle parfois dquit spatiale), mais ancr dans une notion de dure. Cette durabilit appelle, dune part, une plus grande endognisation des
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ressorts du dveloppement local et, dautre part, une plus grande prise en compte de la prservation de lenvironnement, non seulement local, mais galement global. Par exemple, pour autant que la France compte respecter ses engagements de Kyoto, chaque portion du territoire devra tre amnage en consquence. Dans ce rapport, nous examinerons dabord les arguments en faveur dune politique damnagement du territoire, par opposition un laissezfaire rgulant la recherche demploi par la mobilit des personnes. Puis nous examinerons les limites de ce qui fut la politique damnagement du territoire lpoque fordiste et les nouvelles tendances spontanes dvolution de la gographie humaine. Nous en dduirons des lments de doctrine pour une politique renouvele damnagement du territoire, fonde sur le dveloppement endogne , et nous conclurons en soulignant les responsabilits qui continuent incomber ltat national. Pourquoi lamnagement du territoire ? Amnager le territoire plutt que dmnager les hommes telle tait lintention de ceux qui, face au scnario de linacceptable ( Paris et le dsert franais ), se lancrent dans la grande politique volontariste des annes soixante. Et lon peut dire que, tant que prvalut cette ardente obligation (jusquau milieu des annes soixante-dix), lentreprise fut couronne de succs. Nous discuterons plus loin de la part du volontarisme dans ce succs. Mais le fait est l : ds 1968, le courant tait invers, la croissance de la mgapole franaise se retrouva systmatiquement plus faible que ce quavaient prvu les rvisions successives du schma directeur damnagement de la rgion parisienne, les campagnes de louest se couvrirent dusines, le dclin des vieilles villes industrielles fut ralenti par larrive de nouvelles industries, les mtropoles dquilibre connurent les premiers signes dune spcialisation dynamique dans les activits de pointe (Lipietz, 2000a). Il faut reconnatre que le dilemme amnager le territoire (pour crer partout des emplois) ou dplacer les personnes (vers l o lemploi se crait) impliquait au moins une donne positive : de lemploi se crait, ne cherchant plus quune localisation. Avec la crise, la question devint beaucoup plus difficile et suscita lobjection : on dshabille Pierre pour habiller Paul , on casse la Seine-Saint-Denis pour colmater le dsespoir de la Lorraine, et plus tard (sous le gouvernement ddith Cresson), on dtruit des collectifs Paris pour crer quelques emplois publics en rgion . Dlgitim, lamnagement du territoire stiola. Quand revint la croissance, au cours des Trois petites glorieuses de la fin des annes quatre-vingt, laspirateur francilien avait repris sa puissance et absorba la majorit des emplois crs. Quand revint la stagnation des annes Maastricht , lle-de-France, bnficiaire du gonflement prcdent, fut la premire victime du retournement. 112
Cette oscillation Paris-Province dans une conomie redevenue cyclique sur une pente trs faiblement ascendante ne pouvait que confirmer le faible intrt dune conception de lamnagement du territoire fonde sur la question o mettre les emplois quand ils se crent ? . Nous verrons quune telle question est intrinsquement lie un certain mode de cration demploi, typique de lge dor de la DATAR ( lpoque Delouvrier-Guichard ), celui du fordisme et des Trente glorieuses (1). La question que nous aurons alors nous poser sera : et si un bon amnagement du territoire tait une condition de la cration acclre demplois sur lensemble de la France ? . Mais quand bien mme il nen serait pas ainsi Admettons un moment limage dun monde sans cesse boulevers par des innovations surgissant, mrissant et dclinant dans un monde rgul par les avantages comparatifs et polaris autour de centres de croissance cumulative la Kaldor-Krugman (Martin et Sunley, 2000). Faudrait-il pour autant choisir la mobilit des personnes contre lamnagement du territoire ? Certes pas. Une premire raison qui vient lesprit doit tre carte : la simple quit redistributive entre des citoyens supposs rivs leur glbe natale. Cette quit entre rsidents est de fait ralise, pour autant quelle lest dans un pays comme la France, par les mcanismes de redistribution et de solidarit interpersonnels a-spatiaux (la fiscalit et la Scurit sociale, etc.), et dailleurs ces personnes sont mobiles sur le territoire national. Un cycle de vie gographique typique a survcu la fin des Trente glorieuses : naissance et enfance en rgions, monte vers les mtropoles ou la mgapole francilienne pour une partie de la dure de la vie active, puis retour au pays natal pour la retraite. Ce cycle de vie explique plusieurs paradoxes : lexistence de transferts nets, organiss par les administrations publiques, dun chteau deau montaire riche (lle-de-France) vers les rgions faible produit rgional par personne (2) ; lestompement des ingalits de revenu interrgionales (mais avec largissement des ingalits de produit rgional par tte), contrastent avec lapprofondissement des ingalits entre quartiers dune mme agglomration (Davezies, 2001) ; la transformation, ds les annes soixante-dix, de lle-de-France en chteau deau dmographique, dtrnant le rle traditionnel du Massif central (car cest l o les couples, mme dorigine provinciale, ont leurs enfants) ;
(1) On appelle fordisme le modle de dveloppement des Trente glorieuses annes de la croissance franaise, 1945-1975, modle qui se retrouvait avec des variantes, dans tous les pays de lOCDE. Fond sur une production de masse taylorise et mcanise, tir par une consommation de masse, il impliquait une forte intervention rgulatrice de ltat et une organisation rigide du rapport salarial (conventions collectives, Scurit sociale). Sur le fordisme, sa crise et la variante franaise daprs-fordisme, voir Lipietz, 1996. (2) On songe videmment la retraite (Lipietz, 2000). Mais ce transfert se vrifie aussi pour les dpenses de sant. Ainsi, non corrige de leffet dge , la hirarchie des rgions en matire de dpenses de sant rembourses place en tte les rgions les plus pauvres (Limousin). Corrige de la structure des ges, elle replace lle-de-France du 22e au 1er rang, et le Limousin au 22e rang ! (Balsan, 2000).
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le retour la campagne dans les priodes de rcession (annes quatre-vingt-dix). Ce dernier point nous guide vers une piste plus intressante : ce qui fixe ou rappelle la population vers le pays dorigine, et devrait conduire une socit guide par dautres valeurs que lconomique privilgier le dveloppement harmonieux de tout son territoire, cest la viscosit patrimoniale de lespace. Quand une personne quitte son lieu dorigine pour aller l o se cre lemploi travers le tourbillon infini de la destruction cratrice, elle va vers un emploi et un revenu, mais quitte un patrimoine. Elle perd non seulement un logement ventuellement gratuit, hrit des parents ou fruit dune pargne dsormais dvalorise par la crise de la rgion quelle quitte, mais surtout un capital social au sens de Putnam (1999) : tout le rseau de solidarits familiales et amicales, le crdit acquis auprs de voisins ou de commerants, la reconnaissance sociale et professionnelle. Tous ces investissements de forme , perdus lors de dmnagement des personnes, constituent la base dune conception alternative de lamnagement du territoire : le dveloppement local , endogne , dont nous parlerons plus loin. Mais en tout tat de cause, lexistence de ces puissants effets externes, lis la proximit dans lespace dhommes et de femmes qui se connaissent, dont les qualifications correspondent des investissements physiques, eux-mmes coordonns en systmes productifs locaux, est un obstacle majeur la formation dun quilibre gnral dans lespace par le seul mcanisme des prix (y compris le prix du sol, le prix du transport etc., Lipietz, 1974 et 1977). Si donc la rallocation de la force de travail par dmnagement des personnes dans lespace, selon le seul jeu de la loi de loffre et de la demande, est a priori un processus sous-optimal, leur concentration autour de ples de croissance, cest--dire la reconstitution alatoire dun espace humain, en quelque sorte autour de lieux-aimants (Markusen, 2000), peut, elle aussi, au-del dun certain niveau de concentration, engendrer de nouveaux effets pervers et conduire de nouvelles sous-optimalits. Bien entendu, nul ne songe contester les effets conomiquement et mme culturellement positifs de lagglomration des personnes, confirms depuis la rvolution nolithique ! Base matrielle de la division du travail et surtout de la socialisation des savoirs et des savoir-faire, lagglomration est lespace ce que lapprentissage est au temps (Benko et Lipietz, 1992b). Mais cet effet externe positif de lagglomration urbaine rencontre lui-mme les limites de lcologie urbaine. Les humains ntant pas des bosons capables de sagglomrer en un seul point, ils sont bien obligs de se rpartir dans des villes dont la superficie crot avec la population, o les dplacements quotidiens (rendus ncessaires si lon veut conserver les avantages de lagglomration) atteignent bientt le temps dun parcours interurbain, voire plus, et ce malgr tous les efforts dun systme de transports intra-urbains, dautant plus coteux que le prix du sol saccrot, et dautant plus gnrateur de nuisances que la population saccumule. Quand la distance moyenne d114
passe un certain seuil, lagglomration nagglomre plus : elle relgue une partie de ses habitants dans des ghettos (3). En outre, la ville occupe ce quon appelle une empreinte cologique : la superficie ncessaire pour assurer son approvisionnement et recevoir ses dchets. Lempreinte cologique de Londres occupe ainsi 125 fois la superficie de lagglomration ; en gros, il faut compter trois hectares par urbain europen. Lempreinte cologique tant ncessairement extra-urbaine, les distances entre le ventre de la ville et ses priphries sallonge rapidement avec la population, ce qui rend encore plus problmatique la question des transports, une poque o la lutte contre leffet de serre, dardente obligation, tend se transformer en obligation conomique vitale (4). On peut caractriser le passage de la mtropole en mgapole (ou mgalopole : Gottman, 1961) par le seuil critique o les dsconomies dagglomration lemportent sur les effets positifs de celle-ci, comme une toile, sous son propre poids, seffondre en supernova. Ces deux arguments (la perte patrimoniale lie au dmnagement des hommes, et les dsconomies nes de la mgapolisation) plaident pour un amnagement durable , harmonieux du territoire, avec un rseau de villes petites, moyennes, et de mtropoles taille humaine . Mais ces deux arguments restent en quelque sorte ngatifs : il sagit dviter linacceptable (et le contre-productif). Nous allons voir que des arguments positifs plaident aujourdhui, y compris dun point de vue socio-conomique, en faveur de rseaux villes-mtropoles. Anciens et nouveaux dfis de lamnagement du territoire Nous lavons dit, lamnagement du territoire, au sens moderne, conomique et social(5), est n avec la priode fordiste et lclosion de la production de masse dans lindustrie puis dans le tertiaire, aprs la Seconde Guerre mondiale. En France, cette closion sest accompagne dune modernisation extrmement rapide des campagnes (phnomne qui nest pas intrinsquement li au premier) et, aussi, dun dprissement des districts industriels de la vieille France, celle du Tour de France par deux enfants
(3) On estime quen France 6 millions de personnes vivent dans 1 400 quartiers dfavoriss , gnralement en priphrie urbaine. Bien entendu, quand les emplois sont en priphrie, il peut se former des ghettos centraux (comme aux tats-Unis). (4) Voir lintervention de Alain Farel La ville durable , CR de la runion du 18 octobre 2000 de la Commission franaise du dveloppement durable, et Wackernagel et Rees, 1999. (5) Il y a toujours eu un amnagement du territoire, cest mme, on la dit, la premire fonction de ltat. Ltat a toujours cherch peupler les frontires, amender pour les coloniser les terres insalubres, etc. Aujourdhui encore, une politique explicitement territoriale (pour parler comme Davezies, 2000) comme la politique de la montagne vise internaliser les cots dcoulant de dispositifs spatiaux simposant des agents captifs . Autrement dit, ltat, souhaitant viter la dsertification des zones difficiles, y subventionne le maintien dactivits. On a pu prter des jardiniers du territoire , rmunrs comme tels.
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(Ganne, 1992). Ce double phnomne provoqua lapparition dune offre de travail issue de la campagne et des villes petites et moyennes. Le premier mouvement de la population fut lexode vers les grandes villes, et en particulier vers Paris : do la crainte dun scnario Paris et le dsert franais . Tendance dautant plus problmatique que la modernisation ne librait pas dun coup toute la famille. Sur les exploitations agricoles mcanises, une ou deux units de travail humain restaient ncessaires : que faire alors des enfants, des conjointes ? Lorganisation fordiste du travail offrait prcisment une rponse ce problme. Elle permettait en effet une division (y compris gographique) du travail en trois fonctions : les tches de conception, de fabrication qualifie et dexcution dqualifie. Rien nobligeait tirer parti de la sparabilit physique des trois fonctions (les usines automobiles de la Seine ne la pratiqurent pas dans les annes cinquante). Mais rien ne sy opposait non plus : les principes mme de la production de masse standardise autorisaient les ingnieurs et autres concepteurs ne plus mettre les pieds dans les ateliers, et peupler ceux-ci de travailleurs sans qualification autre que celles de lagriculture ou des industries en dclin quils avaient quittes. Do la tendance dployer les trois fonctions sur trois types de bassins demploi diffrents : les rgions hautement qualifies (typiquement la rgion parisienne), les rgions forte tradition industrielle, mcanique ou chimique (le Rhne, la Loire, le Nord et le Pas-de-Calais) et les rgions dexode rural ou de vieilles industries en dclin. Cette tendance obissait une rationalit microconomique : les rgions du troisime type connaissant la fois plus de chmage, moins de traditions syndicales, et offrant souvent (par articulation avec lagriculture) un logement et une nourriture gratuite la main duvre industrielle souvent fminine, le salaire y tait naturellement plus bas (Lipietz, 1977). Ce dploiement des industries fordistes (automobile, quipement durable des mnages, etc.) en circuits de branches sur tout le territoire (en tout cas sur le nord, le centre et louest franais) explique linversion de la mgapolisation, ds les annes soixante. Il aurait pu seffectuer spontanment, les usines puis les grands centres tertiaires peu qualifis allant la main duvre, comme elles le firent au Royaume-Uni (vers lIrlande), aux tats-Unis (vers lOhio et la Sunbelt), comme elles le feront plus tard vers les nouveaux pays industrialiss (Lipietz, 1985). Mais la DATAR encouragea, organisa, encadra, rpartit ce mouvement vers les poches de chmage les plus menaantes. Mditons un moment cette exprience, qui marque encore profondment la conception standard de lamnagement du territoire, en France, mais aussi en Italie, en Espagne, dans une moindre mesure au Royaume-Uni, et dans les instances europennes, comme la Banque europenne dinvestissement. Lide, cest quil appartient ltat (ou au sur-tat europen) de guider les emplois mobiles (en fait, le segment dqualifi des circuits de branche fordistes) vers les rgions dexode rural ou dindustries en d116
clin (mines, textile, sidrurgie sans accs la mer, etc.). Ide qui se subdivise en deux : qu partir des ples de croissance mtropolitains, des emplois devenus suffisamment banaux peuvent migrer ou essaimer vers des priphries supposes passives ; que ltat doit canaliser ce transfert (ne serait-ce quen arbitrant entre plusieurs rgions demandeuses). En fait, ds le dbut des annes quatre-vingt, la remise en question de la seconde ide allait miner la premire. vrai dire, les premires thorisations des circuits de branche (Lipietz, 1977) avaient engendr deux lignes dvolution. Selon la premire, puisque ltat ne faisait que redoubler une volution que justifiait la microconomie (la recherche de zones bas salaires pour les emplois de faible qualification), la mme dynamique fonctionnerait par le seul jeu des forces du march, en labsence dtat amnageur par exemple lchelle internationale, vers des nouveaux pays industrialiss . Cette thse, celle de la seconde division internationale du travail (Froebel, Heinrichs et Kreyes, 1980), fut rfute par les faits : tous les pays sous-dvelopps ntaient pas galement prdisposs recevoir des emplois dlocaliss (Lipietz, 1985). Et dailleurs, ce ntait dj pas le cas de toutes les rgions franaises (ni italiennes) dans les annes soixante-dix : en particulier, le sud de la France chappa largement lindustrialisation priphrique (Lipietz, 1977). La nouvelle industrialisation tait en fait un produit de la sociologie locale. On voquait lpoque la ncessit dlites ayant lesprit dentreprise, dune main duvre disposant dune certaine qualification, etc. : arguments encore plus forts dans le cas de la dlocalisation internationale. En somme, une rgion rceptrice demplois se caractrisait par certaines dispositions propres les attirer, et ces qualits lui permettaient en fait den crer en mme temps quelle en recevait (dailleurs, les tablissements de la nouvelle industrialisation taient plus souvent des firmes locales sous-traitantes que des ateliers dlocaliss par les firmes nationales ou transnationales) (Benko et Lipietz, 1992b). Le mme type dargument sappliquait une variante plus structuraliste de la doctrine classique de lamnagement du territoire : la thorie des industries industrialisantes et des effets structurants des infrastructures . Il suffirait de mettre en place des infrastructures (routires, le plus souvent), ou quelques grandes industries de base (une plate-forme ptrolire ou sidrurgique), pour que champignonnent autour des petites industries ! Thorie la mise en uvre fort coteuse, aux rsultats dcevants : les plates-formes cl en main restrent des cathdrales dans le dsert , les autoroutes siphonnrent les emplois locaux qui priclitaient avant elles sauf l o existait, pralablement, une dynamique sociale, un esprit dentreprise rgional. Ces deux critiques du dveloppement exogne , dans une conjoncture nationale o de toute faon lemploi global stagnait, ne pouvaient que susciter une thorie alternative, sappuyant sur des exemples jusque l occults : celle du dveloppement endogne . Ds la fin des annes soixanteAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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dix, le livre sminal dArnaldo Bagnasco (1981) sur la troisime Italie (de la Vnitie la Toscane en passant par lmilie-Romagne : celle qui nhrite ni de la vieille industrialisation Turin-Milan-Gnes, ni des transferts vers le Mezzogiorno) souligne limportance de rgions, anciennement rurales, qui se dveloppent par leurs propres forces . Ds le dbut des annes quatre-vingt, Sthr et Taylor (1981) parlent de dveloppement endogne. En France, les travaux de Courlet et Pecqueur (6) notamment relancent le dbat sur les systmes productifs locaux . Enfin, Piore et Sabel (1984) gnralisent la thse du dveloppement endogne sous forme de districts industriels marshalliens ; plus fort : ils avancent que ce modle serait la nouvelle forme du dveloppement capitaliste, succdant au fordisme, et fonde sur la spcialisation flexible . Le rapport salarial y serait beaucoup plus flexible que sous le fordisme, et les qualifications beaucoup plus leves que dans le taylorisme : on reviendrait en somme au monde des ouvriers professionnels et des matres-artisans, dans des essaims dentreprises cooprant entre elles lchelle locale selon les principes de la rciprocit ne se rduisant ni lchange marchand, ni la hirarchie redistributive. Nous ne chercherons pas rsumer ici vingt ans de dbats autour ce qui est parfois apparu comme une nouvelle orthodoxie (voir Benko et Lipietz, 1992 et 2000). Il est devenu vident, dans les annes quatre-vingt-dix, que le modle des districts industriels ne simposait pas partout, mme sil est aussi bien illustr par la Silicon Valley (Saxenian, 2000) que par la machine-outil en milie-Romagne ou le district de la confection de Guamarra Lima (Cacres, 2000). Le modle de la grande entreprise multinationale dployant ses circuits de branches jusque dans les zones franches du Tiersmonde restera bien vivant, voire dominant (Martinelli et Schoenberger, 1992) : cest ce modle que visent les critiques de la mondialisation librale . Mais il est rest deux grandes leons de ce dbat (Benko et Lipietz, 2000b) : pour tous les modles, la sociologie du local est la condition pralable leur dploiement. En ce sens, la rflexion sur le dveloppement endogne a une porte universelle, condition quelle sattache expliquer aussi bien les checs que les russites, et surtout la diversit des formes de la russite. Il y a du dveloppement endogne en essaim de PME, en halo autour dun centre, diffus dans la campagne, ou en districts urbains ; partout o les conditions locales ont permis un dveloppement endogne, ce modle se rvle plus comptitif que le modle no-fordiste flexible fond sur la dlocalisation (Leborgne et Lipietz, 2000 et Lipietz, 1997). Autrement dit, un dveloppement endogne, cest--dire fond sur la qualification, la rciprocit et la mobilisation du tissu social local, permet de crer plus demplois et plus de richesses pour la population locale, niveau
(6) Voir une synthse de lcole franaise du dveloppement endogne dans Courlet et Pecqueur (1992).
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gal de salaires et autres charges pour les employeurs, et pour un mme niveau dquilibre commercial entre laire considre et le reste du monde, quun dveloppement visant attirer les emplois par des bas salaires et une flexibilit lembauche plus forte. vrai dire, ce dernier point ne devrait pas nous tonner. Le modle mythique de la spcialisation flexible de Piore et Sabel suppose que flexibilit lembauche (7) et qualification des salaris soient compatibles. En fait, pour un salari donn, cest impossible, sauf pour un spcialiste trs qualifi vendant ses services comme une prestation au sein dun milieu professionnel o il est reconnu (comme les informaticiens de la Silicon Valley), ou si la mobilit individuelle inter-entreprises est couverte par une garantie de revenu permettant daffronter les situations de chmage comme des priodes de requalification au sein dun tissu social robuste (comme en milie-Romagne). Mais alors, on reste dans le domaine de la rciprocit, typique des districts industriels, avec une loyaut forte entre lensemble des employeurs locaux et lensemble des salaris locaux. Ainsi, sopposeraient deux types de rgions ou de pays, selon la nature des relations industrielles (capital-travail) : les rgions forte qualification globale, avec des salaires et des garanties (individuelles ou collectives) favorables aux salaris, leur permettant daccumuler du capital humain et faisant bnficier leurs rgions et leurs employeurs dune rente de qualit et de productivit ; les rgions plus faible qualification globale (ce qui nexclut pas la prsence de concepteurs et ingnieurs sur-qualifis), avec une plus forte flexibilit et de plus faibles salaires pour les moins qualifis. Ces deux idaux-type ne se prsentent videmment jamais ltat pur dans la gographie socio-conomique (Lipietz, 1995). Mais il est intressant de noter quils sont trs gnralement coupls avec la typologie homologue de lorganisation industrielle, cest--dire des rapports entre donneurs dordre et sous-traitants (Leborgne et Lipietz, 2000). un ple, les rgions o les uns et les autres cooprent, sur une base de rciprocit et dengagement contractuel long terme (qui fait parfois parler de quasiintgration ), un autre ple les rgions o prdominent les attitudes opportunistes chez les donneurs dordre qui slectionnent les sous-traitants les moins chers, ft-ce dans une rgion lointaine, et quitte compromettre les capacits de ces sous-traitants investir dans la recherche et le dveloppement. Il est clair que cette attitude opportuniste, si elle maximise court terme la rentabilit du donneur dordre, compromet moyen terme, pour lensemble, le caractre innovant et la qualit relative des produits rgionaux.
(7) Par flexibilit lembauche on vise la facilit pour lemployeur de nouer et rompre le contrat salarial sans avoir supporter les frais du chmage induit pas sa rupture. Dans la suite de ce rapport, on parlera simplement de flexibilit , en nignorant pas quil existe dautre sens du mot ( flexibilit interne ou capacit dadaptation).
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Que les typologies rgionales des relations industrielles et de lorganisation industrielle se superposent nest pas trs tonnant (la limite entre les deux tant souvent floue). Cela montre surtout quil sagit dun effet socital local : une spcificit rgionale quant la culture du lien social ( latmosphre industrielle , comme disait Alfred Marshall). Les rgions caractrises par des rapports loyaux (au sens de Hirshman), entre les entreprises et leurs salaris ou leurs sous-traitants relvent dune culture principal-agent qui maximise leur rsultat commun, au prix dun partage plus quitable entre les partenaires. La valeur ajoute rgionale par tte est donc tendanciellement suprieure (donc la comptitivit plus forte), mme si la rentabilit du principal (lemployeur et donneur dordre) est plus faible. Il est clair que, dans un monde soumis la concurrence non seulement commerciale mais galement financire, cette ultime rserve pse lourd. Par ce biais, le mauvais capitalisme peut chasser le bon , comme on a pu le voir dans la seconde moiti des annes quatre-vingt-dix, entre les tats-Unis et lAllemagne par exemple. cette rserve prs, trs importante mais qui sort du champ de ce rapport, il est clair quune politique visant au dveloppement rgional plutt quau dmnagement des personnes doit privilgier cette forme de qualification et de renforcement du lien social local, du partenariat, de la contractualisation de moyen terme entre acteurs locaux (y compris les syndicats), afin dencourager le dveloppement endogne , plutt que de revenir lancienne doctrine damnagement du territoire, justifie microconomiquement (on la vu) par la recherche de zones bas salaires, haute flexibilit, basse qualification. En matire de gographie humaine, les consquences du choix entre les deux tendances dvolution post-fordiste du rapport salarial sont en effet dramatiques. Plus un pays joue la carte de la flexibilit, plus la rallocation spontane des personnes et des emplois seffectue autour de centres de croissance cumulative, par agglomration en quelque sorte stochastique : offreurs et chercheurs demploi se prcipitent vers les ples o le march de lemploi est le plus actif, comme autour de Londres ou de Paris. linverse, les rgions qui fondent leur dveloppement sur une mobilisation organise de leurs savoir-faire sorganisent en rseaux de villes moyennes et de mtropoles taille humaine, comme en Italie du Nord, en Bavire ou dans les pays rhnans (Lipietz, 2000a). Au Sommet de Lisbonne (avril 2000), lEurope a fait collectivement le choix (au moins, verbalement !) de fonder sa comptitivit intercontinentale sur lexcellence en matire de qualification. Ce choix se diffracte naturellement sur chacune des rgions dEurope. En effet, contrairement au choix inverse (la comptitivit par la flexibilit), il nentrane pas deffet pervers par paradoxe de composition. Lorsque plusieurs rgions sont en concurrence par la flexibilit , chacune va chercher tre plus flexible, avec de plus bas salaires, que sa voisine, le rsultat densemble tant la stagnation de la demande collective. Une concurrence fonde sur lintensit du lien social et la qualification pousse au contraire chaque rgion 120
amliorer sa qualification et mieux en partager les fruits, avec des effets dmulation et de croissance de la demande effective de lensemble (national ou europen). Voyons prsent quelle nouvelle doctrine de lamnagement du territoire dduire de ce choix fondamental. Pour un dveloppement endogne rgional Pour aborder la question du dveloppement rgional, il est commode dadopter un schma simple, vrai dun point de vue comptable, mais plus complexe interprter dun point de vue socio-conomique : le vieux modle de la base exportatrice (North, 1955 et Sombart, 1916). Tous les revenus et les emplois dune rgion peuvent tre dcomposs en deux sousensembles : la base exportatrice : ensemble des emplois affects lexportation hors de la rgion, ou plus exactement dont la contrepartie montaire vient de lextrieur de la rgion ; le secteur domestique : ensemble des activits au service de la rgion, cest--dire dont la contrepartie montaire vient de la rgion, quelles soient induites par la base (changes entre les agents de celle-ci et les autres) ou communautaires (division du travail au sein du secteur domestique). conomiquement, la base exportatrice permet, dune part, de financer les importations de lensemble de la rgion et, dautre part, elle amorce (dabord vers le sous-ensemble induit ) un effet keynsien de distribution de ses revenus, qui suscitent une demande locale, donc dautres emplois et revenus locaux. Mais on voit tout de suite lambigut : le second effet (keynsien) est totalement indpendant du caractre vritablement exportateur de la base. Un grand quipement public tirant ses revenus dune source suprargionale (un grand hpital public, une base militaire de lOTAN) suscite le mme effet montaire keynsien et des emplois induits, directement (fournitures diverses dorigine locale en biens et services) et indirectement (dpenses locales des employs de lhpital ou de la base militaire). Cest ce qui rend difficile lapprciation du statut conomique de ces grands tablissements publics : un hpital est fonctionnellement au service de sa rgion (ce nest pas le cas dune base militaire), mais il appartient montairement la base exportatrice, cest un outil exogne daide au dveloppement rgional ! Laissons cette remarque de ct pour le moment et ne nous proccupons que des vrais bases exportatrices de biens et de services, quil sagisse de centres de traitement des dossiers dassurance ou dusines dassemblage automobile (selon lancienne pratique de lamnagement du territoire), ou dun tissu semi-rural dentreprises de confection comme celles de Choletais ou de la Vntie (dans le cas dun dveloppement endogne). Trois facteurs vont dterminer le niveau demploi et de richesse distribue dans la rgion : la qualit de la base exportatrice, le coefficient keynsien rgional, et la qualit de lemploi induit et communautaire. Une stratgie de dveloppement endogne peut jouer sur les trois facteurs.
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Comme la montr le microcosme italien (o les rgions obissent des modles fortement contrasts qui peuvent tre compars), des rapports partenariaux capital-travail et entre les entreprises rsultent dune culture rgionale parfois fort ancienne : ce quon appelle la construction sociale du march (Bagnasco, 1988). Cette culture nest en effet ni donne ni refuse de toute ternit, elle peut voluer en une ou deux gnrations (8). Elle sexprime dans la consolidation dun partenariat exigeant, voire conflictuel, entre les reprsentants du travail (les syndicats), ceux du capital productif (les Chambres du commerce et de lindustrie), les banques locales, les administrations locales, et le systme de formation scolaire et professionnel local (Leborgne et Lipietz, 1992). Cette construction sociale implique elle-mme une mobilisation dans cette direction des intellectuels locaux (au sens de Gramsci) : lites du syndicalisme et du monde des affaires, forces politiques locales, journalistes, enseignants etc. Comme on le voit, le rle de ltat central (ou de lEurope) est alors bien diffrent de celui qui tait le sien en France dans les annes DelouvrierGuichard . Il sagit moins de dplacer des emplois vers les rgions qui en manquent que daider la mobilisation des acteurs locaux. Il peut le faire dabord en faisant connatre les meilleures pratiques, par des colloques, instituts de formation, etc. Il le peut surtout en favorisant la mise en place de structures administratives dynamisantes, analogues au couple comprensori-rgions de lItalie. En France, le couple pays-rgions (au sens de la LOADDT) pourrait en tre lquivalent (Voynet, 2000). De ce point de vue, le rapport de la Commission Mauroy sur le second ge de la dcentralisation apparat trop peu ambitieux et reste fig sur une structure depuis longtemps inadapte, le couple commune-dpartement. Le deuxime facteur (le coefficient multiplicateur rgional du revenu distribu localement par la base exportatrice) dpend videmment de la tendance des entreprises et des mnages se fournir localement. Il y a l un problme doffre (qui nous conduit au troisime facteur), mais aussi un problme de demande : la prfrence spontane pour le fournisseur local. Cette prfrence(9) est vidente dans le voisinage des districts marshalliens du nord de lItalie ou du sud de lAllemagne (Bade-Wrtemberg, Bavire). Elle est, elle aussi, fonde sur un principe de rciprocit : se fournir localement est la condition pour avoir durablement un fournisseur proximit ! La construction dune telle culture implique les mmes moyens que prcdemment, largie aux biens de consommations et aux services locaux (ngociation entre la distribution et la production locale, mise en valeur par les collectivits locales du patrimoine artisanal ou gastronomique local, etc.). La dynamique mme de cette reconnaissance locale du fournisseur local peut dailleurs conduire promouvoir ses produits et ses services en nouvelle base exportatrice (tourisme, produits de terroir, etc.).
(8) Que lon pense aux transformations de la Bretagne aprs-guerre, au rle du CELIB (Comit dtudes et de liaison des intrts bretons). (9) Parfois taxe desprit de clocher, ou de favoritisme quand il sagit de commande publique.
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Enfin, le dveloppement des services locaux la communaut elle-mme implique notamment lactivation des dpenses passives du chmage , par la mise en place dun tiers secteur dconomie sociale et solidaire (Lipietz, 2000b), par un partenariat entre les petites entreprises march local, les administrations locales et le secteur associatif ou coopratif local. Comme on le voit, le jeu sur ces trois facteurs implique, chez les acteurs locaux, la prise en compte des mmes principes de rciprocit ( je fais aujourdhui pour toi, confiant que tu feras demain pour moi ). Trs significativement, les rgions riches de la troisime Italie (frange sud des Alpes, Vntie, milie-Romagne, Toscane) connaissent galement le plus dense rseau de coopratives sociales du tiers secteur. Que reste-t-il ltat ? Si elle veut viter la menace dune mgapole francilienne engorge de Dreux Meaux et de Creil Montereau, la France doit, de toutes ses forces, privilgier la mise en place dun maillage de mtropoles dquilibre, ellesmmes insres dans un maillage de villes moyennes et petites, pour viter que les mtropoles ne reproduisent rgionalement le couple mgapolisationdsertification. Pour cela, il faudra dabord compter sur la dynamique endogne des rgions. lan 2000, le bilan nest dailleurs pas dsesprant : Nantes-Saint-Nazaire, Toulouse et Strasbourg sont devenues de grandes mtropoles, des mtropoles plus petites mais portes par leur propre dynamique saffirment (Rennes, Poitiers, Montpellier), les mtropoles anciennes (Lille, Lyon, Marseille) connaissent une vritable redynamisation (pas forcment en leur ville-centre dailleurs : voir le cas de Marseille analys par Morel, 2000). Au total, ce sont les villes formant un vaste U au large de Paris qui se sont montre les plus dynamiques dans la stagnation des annes quatre-vingt-dix et jusque, semble-t-il, dans la reprise conomique actuelle (Guigou et alii, 2000) Pour encourager cette valuation, que reste-t-il ltat national ? Dabord, on la dit, il est le grand pourvoyeur de la base montaire rgionale de tout dveloppement endogne : par ses dpenses universelles dtat-providence, par le maintien imperturbable dun rseau hirarchis dtablissements de services publics. Cela ne signifie nullement que la carte prcise des rseaux de services publics doive rester immuable, mais que sa densit lchelle des pays ne doit pas dcrotre(10). Quant la politique socio-fiscale redistributive, elle doit tre organise lchelle la plus vaste possible, sauf provoquer des effets pervers. Pour un mme niveau de revenu, un agent serait en effet considr comme riche dans une rgion pauvre et pauvre dans une rgion riche. Il serait alors contributeur net dans le premier cas et bnficiaire dans le second (Davezies, 2001a).
(10) Je pense videmment la ngociation sur la rforme de ladministration des Finances et lultime compromis propos par la direction qui, sur le principe, me semblait raisonnable.
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Laurent Davezies, qui fait un usage extensif de la thorie de base montaire rgionale sous son aspect keynsien, souligne avec raison que, dans aucune rgion franaise, la somme des salaires privs nest suprieure la somme des salaires des emplois publics et des revenus de transfert, et que symtriquement la majorit des emplois crs sont des emplois de services la population rsidente. Il en rsulte que les rgions les plus cratrices demplois sont les rgions rsidentielles et le sont dautant plus que le revenu des rsidents est important, et que donc la croissance de la base montaire rgionale devient une vraie politique damnagement du territoire. Il faut aller plus loin dans cette perspective. En fait, cette croissance de lemploi domestique reflte un phnomne plus profond : alors que les secteurs primaires, secondaires et mme tertiaires (commerce, finance) sautomatisent de plus en plus, les emplois que Roger Sue (1997) appelle quaternaires , ceux consacrs soccuper du corps et de lesprit des autres (sant, ducation, culture) sont appels un dveloppement indfini, et cela pour deux raisons (Lipietz, 1996). Dune part, lindividualisation croissante de nos socits (recul de la famille, etc.) rendra de plus en plus marchande ou semi-bnvole les activits autrefois gratuites et domestiques. Dautre part, lallongement de la dure de vie et du temps libre largira ce type de demandes (Lipietz, 2000b). Il en rsulte quune rgion productive sera demain, non plus seulement une rgion riche en hauts-fourneaux ou au centre de gestion bancaire, mais une rgion riche en quipements et services quaternaires maximisant la douceur de vivre . Ensuite, on la vu, les possibilits de dveloppement endogne dpendent largement de la qualit du rapport salarial ou des activits communautaires . Or, les formes institutionnelles de rgulation de ces rapports socio-productifs resteront encore le plus souvent construites au niveau national (lgislation sociale, modalits et enjeux de la ngociation collective, formes et rgime juridico-fiscal du tiers secteur). Pour viter la mgapolisation francilienne, il faut (non intuitivement !) renforcer la ngociation collective, assouplir les rgles rgissant le financement de lconomie sociale et solidaire, promouvoir par des rformes lgislatives la coopration entre ladministration rgionale, le systme de formation professionnel et universitaire rgional et lconomie rgionale, etc. Cest en effet en renforant les alternatives de localisation dans dautres mtropoles, y compris la priphrie du grand Bassin parisien(11), que lon pourra contenir vraiment la croissance dmographique francilienne, ralentie en taux, mais qui reste prpondrante en valeur absolue. Cela implique
(11) Il sagit bien de la priphrie lointaine, et non rapproche, de lle-de-France, afin de ne pas reproduire lerreur des annes soixante : des villes nouvelles trop proches de Paris et qui finissent par sagglomrer sa grande banlieue sans avoir jamais pu se constituer en centres urbains. Autrement dit, pour parler comme le Livre blanc sur le grand Bassin parisien de la DATAR, il faut privilgier la ceinture des cathdrales et laisser sa vocation agricole la ceinture du bl (voir Lipietz, 2000a).
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bien davantage une mobilisation de ces attracteurs potentiels quune limitation autoritaire de la croissance francilienne. Or nous avons vu quune mtropole rgionale est dautant plus capable de nourrir sa propre croissance quelle pratique un mode de dveloppement endogne, fond sur la mobilisation partenariale des acteurs locaux. En prend-on le chemin ? Un signe positif pourrait en tre la diffrence entre la croissance actuelle et celle des Trois petites glorieuses de la fin des annes quatre-vingt. Contrairement il y a dix ans, les mtropoles loin de Paris semblent profiter de la reprise au moins autant, voire nettement plus (en taux, pas en valeur absolue !) que la mgapole francilienne. Signe que laccumulation des rformes dcentralisatrices, la ncessit de franchir les rcessions en comptant sur ses propres forces , la culture de ngociations induite par les modalits de la rduction du temps de travail, ont peut-tre fini par crer des rflexes de rciprocit, de partenariat local. Ce qui est vrai pour le secteur de la base exportatrice est encore plus vrai pour le secteur domestique quaternaire . Les rencontres rgionales de lconomie sociale et solidaire ont rvl des pliades dacteurs qui nattendent de Paris quune chose : une adaptation lgislative du tiers secteur leur permettant de donner pleine mesure leur crativit (Lipietz, 2000b). Enfin, la localisation des grands quipements indivisibles nationaux (un acclrateur de particules, un aroport international) dpend de larbitrage gouvernemental. Sur la base de lorganisation dun dbat national, il conviendra de tout faire pour viter quils finissent par tomber l o la dynamique spontane les attire : dans la supernova francilienne. Cela implique une rupture radicale avec le mode de pense mgalopolitain : puisque cest Paris quil y a dj le plus de demande, cest l quil faudrait installer loffre supplmentaire. Or il ny a aucune raison pour installer un grand quipement scientifique en le-de-France, quand plusieurs mtropoles en formation dans des lieux attractifs ne demandent qu clore (par exemple en Val de Loire), il ny a aucune raison dinstaller aux portes de Paris un hub de correspondance entre les vols internationaux et les destinations en rgion ou dans les pays proches Ici, la volont politique reprend tous ses droits. Cest peut-tre lhritage le plus prcieux de la priode classique de lamnagement du territoire
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Commentaire
Jean-Michel Charpin
Commissaire au Plan
Par leur nature, leur prsentation, leur tonalit, les trois rapports apparaissent trs diffrents. Le rapport de Guigou et Parthenay est un document de nature politique, illustr par des cartes spectaculaires et pdagogiques. Le rapport de Grard-Varet et Mougeot est une remarquable somme acadmique, appuye sur une exploitation approfondie de la littrature, citant pas moins de 117 rfrences. Le rapport de Lipietz est lui aussi tonalit politique, tout en tant fond sur une longue exprience de chercheur en conomie spatiale. Pourtant, malgr ces diffrences, il y a des convergences importantes entre les approches de ces trois rapports. Les trois textes convergent dabord pour rcuser lapproche traditionnelle, usuelle de lamnagement du territoire. Traditionnellement, comme le rappellent Grard-Varet et Mougeot, lamnagement du territoire est dfini comme une politique de ltat visant la rduction des disparits entre les territoires. Elle passe par des mesures de redistribution, dont lobjectif est de rapprocher les niveaux de revenu et les potentiels de production entre les territoires. Cette politique prend son sens dans lalternative quelle fournit la mobilit des hommes. Elle repose sur le rejet du march comme mode privilgi de formation des espaces conomiques et traduit une approche volontariste de la localisation des activits permettant de les rapprocher des lieux de peuplement. Les trois rapports critiquent cette conception : Guigou et Parthenay se prononcent vigoureusement contre les politiques de redistribution fondes sur les vertus supposes dune harmonieuse rpartition des hommes et des activits sur lensemble du territoire (),
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ltat jacobin trouvant auprs du corps social () les voies dun consensus, celui du dveloppement octroy ; Grard-Varet et Mougeot concluent, aprs une analyse dtaille des forces de polarisation et des forces de dispersion, qu il nexiste pas dargument rigoureux en faveur dune gographie volontariste sopposant aux forces du march ; Lipietz insiste sur le trs faible intrt dune conception de lamnagement du territoire fonde sur la question o mettre les emplois quand ils se crent ? . De plus, cette conception de lamnagement du territoire est discute aussi dans son objectif de solidarit, de rduction des disparits spatiales. Pourtant, lobjectif lui-mme de solidarit est jug important dans les trois rapports. Et cet objectif est considr comme relevant au plus haut point de la responsabilit de ltat. Aucun de ces rapports ne rcuse cette fonction essentielle de garant des droits fondamentaux, du pacte social et de lgalit des chances. Mais les auteurs des trois rapports expliquent que sa ralisation passe dabord par des politiques non spcifiquement spatiales, cest--dire par lensemble des politiques de solidarit. Ce sont ces politiques qui arrivent pratiquement rduire les carts au moins en termes de revenu entre territoires. Ces politiques prsentent de plus lavantage dtre cibles, au sein de chaque territoire, sur les catgories et les personnes qui en ont le plus besoin. Il reste cependant que lobjectif de lgalit des chances a des consquences directes sur les choix de localisation des infrastructures et des services collectifs. Ces consquences doivent tre apprcies au cas par cas en fonction des cots induits pour la collectivit et de la qualit souhaite pour les services publics. Ds lors, les trois rapports cherchent des contenus alternatifs cette conception traditionnelle de la politique damnagement du territoire. Ils ne dbouchent pas sur des conclusions identiques. Mais, parce quelles dcoulent largement des apports de lconomie gographique, leurs conclusions relvent globalement de la mme aspiration : pour Guigou et Parthenay, la politique damnagement du territoire vise le dveloppement durable. Elle organise un maillage territorial permettant le dveloppement de toutes les parties du territoire dans un espace de solidarit fond sur des partenariats. Ltat ne peut la mener quen liaison avec le niveau europen et les acteurs locaux ; pour Grard-Varet et Mougeot, le rle principal de la politique damnagement du territoire deviendrait, me semble-t-il, la coordination des stratgies dcentralises, en plus des dcisions de localisation des infrastructures publiques et des services collectifs ; pour Lipietz, cest le dveloppement endogne des territoires qui est lenjeu central. La politique damnagement du territoire a ds lors pour rle principal d aider la mobilisation des acteurs locaux . 130
Les consquences de ces nouvelles dfinitions sont potentiellement considrables. Si laction de ltat doit continuer viser de donner leur chance tous les territoires et tous leurs habitants, notamment travers les choix dinfrastructures et les services collectifs, lobjectif nest certainement plus lalignement, la mise niveau dans tous les domaines, luniformit. Ce nest pas en cherchant ressembler aux autres quun territoire en difficult pourra engager un rattrapage. Au contraire, dans cette approche, ce qui doit tre privilgi, cest un appui des stratgies diffrencies de dveloppement, des projets dinitiative locale. Ces stratgies et ces projets sont fonds sur une valorisation des avantages comparatifs locaux, sur lutilisation des comptences et des rseaux que le territoire peut mobiliser pour dynamiser son dveloppement. Cest en ce sens que le dveloppement est vritablement endogne , pour reprendre le mot souvent utilis par Lipietz. Cest ainsi quil est la fois le plus efficace, parce quenracin dans les potentialits profondes du territoire, et le plus crateur de liens sociaux et de synergies conomiques de proximit. Comme ces stratgies diffrencies ne peuvent tre labores que localement, la question de lamnagement du territoire rejoint celle des structures institutionnelles. Il sagit de faire en sorte que ces structures soient les plus appropries pour favoriser le dveloppement endogne des territoires. Or les volutions conomiques et sociales ont t rapides. Elles ont entran des mutations spatiales considrables, avec la monte de la figure de la grande ville , qui structure aussi bien sa priphrie que le monde rural et qui devient la fois le creuset de la cration de richesses et le centre de tensions et dingalits, et avec le dbut de polycentrisme du territoire franais, qui traduit une rupture majeure par rapport aux tendances historiques et aux craintes passes dune extension du dsert franais . Nos structures institutionnelles sont plus anciennes, quelquefois beaucoup plus anciennes. Elles sont de ce fait souvent dcales par rapport aux volutions conomiques et sociales. Malgr la dcentralisation, lorganisation territoriale risque de constituer un frein pour les initiatives des acteurs conomiques et sociaux, y compris les lus. On rejoint ici le dbat sur la deuxime tape de la dcentralisation. cet gard on peut regretter linsuffisance du lien entre les trois rapports et le rapport de la commission Mauroy. Certes le mouvement vers lintercommunalit, acclr fortement par la loi Chevnement, et son prolongement annonc llection en 2007 au suffrage universel direct des conseillers de communauts sont en cohrence avec les trois textes. Mais, au-del de ce point particulier, mme sil est important, beaucoup de questions sont poses par le rapport de la commission Mauroy, qui sont en lien troit avec la nouvelle approche de lamnagement du territoire : le rle venir de la commune et du dpartement ;
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la meilleure faon de favoriser la coopration entre dpartements et entre rgions ; la structure administrative dtat, toujours centre sur le dpartement, notamment travers le rle du prfet, et qui voit monter en puissance les rgions et les structures intercommunales ; les comptences et la faon de les faire voluer ; le financement des collectivits locales. La France est en train de sengager de faon irrversible, par la force des volutions conomiques et sociales, et aussi grce la premire tape de la dcentralisation, dans un scnario de polycentrisme maill , pour reprendre les mots utiliss aussi bien par Guigou et Parthenay que par Lipietz. Cest limage que renvoient les rsultats du recensement de 1999, qui traduisent cet gard une inflexion forte par rapport aux prcdents recensements. La grande question pour lamnagement du territoire, ce sera de faire voluer les structures institutionnelles, la fois pour accompagner efficacement ce mouvement et pour que chacun des territoires soit arm au mieux pour mener bien son dveloppement endogne. Cette volution de lorganisation territoriale gagnerait introduire du pragmatisme, de lexprimentation, voire de la diversit, tout en respectant lunit de la Rpublique, lgalit des droits et lobjectif de solidarit entre les territoires. Est-il possible de redfinir le rle du dpartement sans prendre en compte la nature urbaine ou rurale de la zone concerne ? Les politiques publiques ne pourraient-elles pas tre plus souples dans la dfinition des modalits, ouvrant aux chelons locaux des marges daction, tout en tant plus strictes dans la fixation des objectifs et dans les dispositifs de contrle et dvaluation ? Pour dcider des nouveaux transferts de comptences, ne pourrait-on sappuyer plus fortement sur lexprimentation et sur la volont exprime par les acteurs locaux ? En ce sens, la deuxime tape de la dcentralisation ne constituerait pas seulement un pas de plus dans la direction des transferts de pouvoir. Elle traduirait une nouvelle approche, mieux mme de permettre la convergence de lorganisation institutionnelle avec la gographie en mouvement de lconomie et de la socit.
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Commentaire
Jol Maurice
Conseil dAnalyse conomique
Diffrents tant par lapproche que par le mode de formulation, les trois rapports convergent sur lessentiel du diagnostic et sur nombre de prconisations. Tous les trois considrent que lamnagement du territoire ne doit plus consister, comme il le faisait nagure, intervenir de faon quasi-tutlaire dans la rpartition des emplois sur le territoire national ou dcider de faon quasi-discrtionnaire du trac des grands rseaux ou de limplantation des grands quipements. Tous les trois constatent que le mouvement de mtropolisation est un facteur puissant defficacit et de croissance conomique, quil serait contreproductif de vouloir contrecarrer. Dsormais, lamnagement du territoire doit avant tout viser librer les initiatives des territoires. Pour cela, le cadre institutionnel doit voluer dans le sens amorc par lintercommunalit et, plus largement, vers une recomposition de larchitecture des collectivits territoriales. Quant lindispensable souci dquit territoriale, linstrument le plus puissant pour y rpondre rside de fait dans la redistribution horizontale, par le canal de la fiscalit nationale, de la protection sociale et dun certain nombre de services collectifs. Cependant, la recomposition des collectivits territoriales soulve la question de leurs ressources financires et suppose, dun ct, une certaine correction des ingalits de leur potentiel fiscal et de lautre, sous le contrle de llecteur-contribuable local, une certaine autonomie dans la dtermination des prlvements locaux.
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Au-del de cette large base commune aux trois rapports, Guigou et Parthenay mettent plus particulirement laccent sur le nouveau contexte de lorganisation productive, qui tire son efficacit moins de la production de masse que de la mise en place de rseaux interconnects. Sur cette base, ils plaident pour un scnario de polycentrisme maill , bti sur deux ides directrices : dune part, puisque le mouvement dagglomration est invitable, alors le mieux est de multiplier les lieux dagglomration, audel de la seule rgion capitale, et dinciter ces ples urbains cooprer ; dautre part, chaque fraction du territoire doit faire partie dun espace de solidarit, construit sur des logiques de partenariat conomique et institutionnel. Le remembrement intercommunal en cours devrait chercher amliorer la cohrence, du point de vue de la dmocratie locale et de la fiscalit locale, avec les aires de services collectifs de proximit . Quant ltat, garant du long terme et de la mutualisation des risques, mais aussi de la cohsion nationale, il lui revient, plutt que dabonder les financements locaux, de mettre en place un systme de prquation effectif, corrigeant les ingalits de ressources inhrentes au mouvement de concentration gographique. Enfin, lefficacit, comme lquit, commande dsormais que ce soient les politiques qui sadaptent aux territoires et non linverse Grard-Varet et Mougeot se montrent soucieux de ne pas entraver les forces dagglomration, sauf lorsque cest ncessaire pour remdier des dfaillances bien identifies du march. Mais prcisment, dans la mesure o la rduction des cots de transports constitue lun des dterminants les plus puissants du phnomne dagglomration, en mme temps que lune des explications de la pri-urbanisation, il importe que les prix des transports internalisent correctement les cots de congestion, les externalits ngatives de proximit et les externalits ngatives globales, de type effet de serre. Linvocation de lquit territoriale devrait, de mme, tre soigneusement justifie, par exemple au titre de lgalisation des chances, comme cest le cas pour les grands services publics concernant lducation, la sant ou la connexion aux rseaux modernes de tlcommunication. Le rapport recommande en outre de promouvoir la coopration entre collectivits et suggre, non seulement dtendre les mcanismes incitatifs comme ceux qui existent en matire dintercommunalit, mais aussi de simplifier plus franchement larchitecture institutionnelle et de revoir le principe de non-tutelle. Il attire enfin lattention sur le rle de la rente foncire dans lconomie des agglomrations, auxquelles devrait donc tre rserv le produit des impts fonciers. Le rapport de Lipietz dcrit le passage du mode de production fordiste, qui saccommodait dune sparation entre les fonctions de conception, de production qualifie et de production de masse, un mode de production post-fordiste o ces trois fonctions sont beaucoup moins dissociables et o lefficacit repose principalement sur la qualit des relations entre les acteurs. Il oppose alors deux idaux-types dagglomration, lune qui mise en somme sur la loi des grands nombres pour accrotre les probabilits 134
dappariement, lautre qui mise sur les jeux coopratifs rpts entre acteurs. Il souligne les consquences considrables de ces choix sur larmature urbaine et le cadre de vie, invite ne pas sous-estimer les cots de la mobilit qui rompt les liens sociaux ainsi que certains liens patrimoniaux (logement). Il plaide pour le second choix, celui du dveloppement endogne. Il sagit, partir dune base exportatrice exploitant les avantages comparatifs locaux construits , de resserrer la trame des emplois domestiques, de faon obtenir le plus fort multiplicateur demplois possible. Pour aller dans ce sens, le rle de ltat consiste faire voluer le cadre institutionnel, de faon favoriser le dialogue social local, encourager la coopration des acteurs conomiques avec les systmes denseignement, de formation, de recherche, et promouvoir le dveloppement de services de proximit et du tiers secteurs, favorables la cohsion sociale. De lensemble se dgage ainsi un faisceau convergent de justifications convaincantes pour librer linitiative des acteurs locaux, de faon ce que chaque chelon territorial puisse dployer toutes ses facults dinnovation et amliorer sa propre productivit. Car pour citer Krugman(*), cest bien les progrs de la productivit, profitables pour tout le monde, qui doivent tre la proccupation centrale, plutt que la hantise de la comptitivit, qui renvoie limage dun jeu somme nulle o tout ce qui est gagn par lun est perdu par un autre. Cest aussi de linitiative des acteurs locaux que devrait procder la spcialisation de chaque territoire, concrtisant lexploitation de ses avantages comparatifs construits. Il est certes invitable que Ltat interfre avec ces choix locaux, ne serait-ce que par les dcisions quil doit prendre ou les arbitrages quil doit rendre sur limplantation des infrastructures ou le co-financement des projets ; mais lexistence dasymtries dinformation et les conditions de lefficience plaident pour quil laisse le plus largement possible les responsables locaux se dterminer. Au total, on ne peut donc que souscrire au scnario misant sur un polycentrisme et aux propositions allant dans ce sens, quil sagisse de la rnovation des politiques publiques et de celle de larchitecture institutionnelle des collectivits territoriales. Cependant, Guigou et Parthenay nous alertent aussi sur des risques de drive, travers trois autres scnarios. Dans lun, loin de dcentraliser, ltat recentraliserait et briderait les initiatives locales. Dans les deux autres, la dcentralisation mettrait mal la cohsion nationale, que les ples urbains se comportent en cits-les (comme Singapour ou Hong-Kong) au milieu de territoires en creux ou quils forment de cur de nouvelles fodalits, contestant la redistribution des revenus lchelle nationale. Autant que de la premire drive, il importe de se garder des deux autres, car la nation est par excellence lespace de la solidarit et on peroit mal ce qui pourrait la remplacer dans ce rle. En tout cas pas lUnion europenne,
(*) Krugman Paul R. (1998) : La mondialisation nest pas coupable, La Dcouverte.
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tant donn la modicit du budget communautaire et, en son sein, de celui des politiques rgionales (dailleurs appeles tre rvises pour se concentrer sur les tats membres qui en auront le plus besoin, dans le cadre de llargissement). Cest pourquoi le scnario propos, autant que sur le polycentrisme, insiste sur le du maillage, cest--dire sur la coopration des mtropoles, entre elles et avec les collectivits qui les entourent, et sur le rle de ltat en tant que garant dun dveloppement solidaire de tous les territoires.
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Complment A
La gographie conomique de la France dans lEurope (*)

Franoise Maurel
INSEE
El Mouhoub Mouhoud
Universit Paris XIII-Centre dconomie de Paris-Nord (CNRS FRE-2148) et Commissariat Gnral du Plan
La France reprsente aujourdhui 16,9 % du PIB et 15 % de lindustrie manufacturire de lEurope des Quinze. En sera-t-il encore de mme dans dix ans ? Plus gnralement on peut sinterroger sur les volutions venir de la rpartition des activits en Europe et, au-del, sur la place et la forme que doivent prendre les politiques spatiales au niveau europen. Nous cherchons ici retracer certaines des volutions rcentes de la gographie conomique europenne, qui doivent beaucoup lapprofondissement de lintgration europenne au cours des dernires dcennies et sont susceptibles de porter en elles des tendances dterminantes un horizon de moyen terme. Lunification montaire europenne a relanc un dbat dj ancien sur lventualit dune polarisation des activits au sein de lUnion. Celle-ci avait jusqu prsent t considre comme peu probable en Europe, en raison des phnomnes de convergence macroconomique observs sur longue priode et de la tendance lourde la diversification des conomies europennes, caractrise par la croissance du commerce crois de produits similaires (changes intra-branche). Selon cette vision, le rapport Emerson (Emerson et Gros, 1992) qui cherchait prdire les effets de lintgration montaire, avanait lhypothse optimiste suivante : lUEM limitera les chocs lencontre dun pays particulier .
(*) Ce texte dveloppe et complte certaines des analyses contenues dans le rapport du Commissariat Gnral du Plan (1999) : Scnario pour une nouvelle gographie conomique de lEurope, Economica, dont les auteurs taient respectivement prsidente et rapporteur.
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Mais simultanment, les premiers modles de lconomie gographique, notamment celui de Krugman (1991), suggraient que la tendance naturelle des activits forts rendements dchelle tait la concentration gographique et qu lquilibre une structure centre-priphrie devait merger, accompagne dune spcialisation conomique des territoires. Lintgration conomique devrait alors saccompagner dun mouvement de polarisation et de spcialisation. Selon Krugman, le fdralisme amricain aurait conduit historiquement les tats amricains se spcialiser dans un petit nombre dactivits : lautomobile Detroit, plus rcemment linformatique et les logiciels dans la Silicon Valley. Face des pronostics aussi contrasts, il est utile de dresser un constat des tendances passes de long terme et des volutions plus rcentes observes dans la structuration de lespace conomique europen, pour prciser lampleur des forces dagglomration en Europe et la rpartition spatiale du tissu conomique. Dans une dmarche macroconomique, naturellement grossire, on va donc tenter de caractriser la rpartition des activits dans lespace selon deux axes. Laxe gographique, ou de rpartition spatiale, peut alors se rsumer une chelle dagglomration ou de dispersion, selon que lactivit est rpartie plus ou moins quitablement sur le territoire. Symtriquement laxe conomique tente de dcrire la structure productive au sein dun territoire sur une chelle unique, qui est celle de la spcialisation. Une zone gographique est dite spcialise si un secteur, ou un petit nombre de secteurs conomiques, concentre lessentiel des activits. Nous appliquerons donc cette dmarche au moyen dindicateurs dagglomration et de spcialisation, pour diffrents types dactivits, en accordant une attention particulire la situation de la France. Nous tudierons enfin la question de lchelon gographique pertinent pour de telles analyses et discuterons lefficacit des politiques spatiales. La concentration gographique des activits en Europe et la position franaise La description conomique des phnomnes dagglomration au sein de lUnion europenne est relativement rcente. Les premiers travaux cherchant quantifier lingale distribution des activits dans lespace sont dus Krugman pour les tats-Unis et les quatre grands pays de lUnion europenne, mens cependant un trs faible niveau de dtail. Ce nest que trs rcemment que des travaux similaires ont t mens sur lEurope dans son ensemble, ou au niveau des tats membres. En ce qui concerne lUnion europenne, il convient de distinguer les tudes relatives au secteur industriel (plus nombreuses en raison dune plus grande disponibilit de donnes dtailles) de celles relatives lensemble de lconomie. En effet, la thorie conomique suggre que les forces dagglomration sont dautant plus importantes que les rendements dchelle sont levs et les cots de transaction faibles. La faible changeabilit des services et la prsomption de rendements dchelle nettement moins importants que dans lindustrie 138
amnent ainsi distinguer les analyses relatives ces deux secteurs. On examinera galement la situation franaise en matire de polarisation. Enfin, on tudiera le rle particulier des activits dinnovation, dans la mesure o celles-ci pourraient bnficier, au-del de rendements dchelle, dexternalits de connaissance (knowledge spillovers) localises. La concentration gographique en Europe : pas de tendance trs nette mais des changements de localisation relativement importants dans les secteurs industriels Conscients que lintgration montaire pourrait affecter les dcisions de localisation des agents conomiques, plusieurs conomistes ont tent rcemment de mesurer lampleur respective des forces dagglomration et de dispersion en Europe en tablissant un diagnostic sur les phnomnes de concentration des activits pour les annes rcentes. Quelques tudes ont donc mesur la concentration gographique des activits en Europe, ou lchelon des pays, dans un premier temps sur les secteurs industriels. Malgr des donnes et des mthodologies varies, un certain nombre de faits saillants mergent de ces tudes. Ltude mene par Brlhart (1998) rvle une augmentation de la concentration(1) gographique, lchelle de lUnion europenne, pour quatorze des dix-huit secteurs industriels considrs entre 1980 et 1990. Amiti (1998) obtient des rsultats similaires rvlant une augmentation de la concentration gographique, dune part, gnrale et particulirement apparente partir des annes quatre-vingt dans la plupart des pays de lUnion sur la priode 1968-1990, et, dautre part, lchelle de lUnion europenne pour la grande majorit des secteurs, pris individuellement. Une analyse plus dtaille de ces rsultats semble confirmer les prdictions des nouvelles thories de lconomie gographique : les secteurs rendements croissants et fort contenu en biens intermdiaires sont les plus concentrs gographiquement en Europe. Les secteurs industriels sont relativement concentrs dans les pays du cur de lEurope qui ont accs de grands marchs. Plus rcemment encore, un document de travail de la Commission europenne (Midelfart-Knarvik et alii, 2000) a examin ces questions, partir de donnes de rpartition spatiale de trente-six secteurs industriels entre les pays de lUnion entre 1970 et 1997 (tableau 1). Bien que leurs rsultats ne confirment pas compltement la tendance la concentration observe par les tudes cites prcdemment, ils mettent en vidence depuis le dbut des annes quatre-vingt des changements significatifs de localisation de plusieurs types dindustries. Un certain nombre dindustries traditionnelles fort contenu en main duvre peu qualifie, qui taient auparavant assez
(1) Les commentaires sont volontairement intuitifs et concentration doit ici tre entendu comme synonyme de polarisation. Le lecteur intress par les aspects techniques peut se rfrer aux articles cits pour plus de dtails ou au rapport du Commissariat Gnral du Plan (1999) op. cit. ou encore Houdebine (1999).
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diffuses sur le territoire europen, ont eu tendance se concentrer spatialement, vers les pays priphriques bas salaires . Parmi les industries initialement concentres, seule la moiti est reste concentre. Une dispersion significative est apparue dans des industries spcifiques de moyenne et haute technologie, auparavant concentres au cur de lEurope, vers des pays priphriques comme lIrlande et la Finlande. Ces deux pays sont clairement identifis comme ceux dont la structure industrielle a le plus chang sur les annes rcentes (cf. infra).
1. Structure par pays de la production manufacturire en Europe
En % du total de lUnion
1970-1973 1982-1985 1988-1991 1994-1997 Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande France Royaume-Uni Allemagne Grce Irlande Italie Pays-Bas Portugal Sude Allemagne + France + Royaume-Uni Espagne + Italie + Grce + Portugal Moyenne des coefficients de Gini de concentration gographique Source : Midelfart-Knarvik et alii (2000). 2,1 3,9 1,4 5,8 1,3 16,9 16,9 29,4 0,7 0,4 12,5 4,3 0,9 3,6 63,2 19,9 0,576 2,4 3,3 1,4 6,3 1,8 16,4 15,5 27,7 1,0 0,7 14,5 4,3 1,2 3,3 59,6 23,0 0,549 2,5 3,4 1,3 6,3 1,8 15,6 14,3 28,8 0,7 0,7 16,4 3,9 1,2 3,2 58,7 24,6 0,56 2,4 3,8 1,6 6,5 1,7 15,1 13,9 30,0 0,7 01,2 14,5 4,3 1,4 3,1 59,0 23,1 0,549
La croissance du secteur des services, naturellement plus diffus, fait plus que compenser laccroissement de la polarisation de certains secteurs industriels Ltude prcdente, bien que centre sur les secteurs industriels, fournit quelques rsultats sur lvolution de la rpartition spatiale des services, dcomposs en cinq secteurs. Partant dune relative htrognit quant au poids des services dans lconomie des pays membres (leur part stageait de 40 % au Portugal 66 % en Belgique en 1982), ils mettent en vidence une croissance gnrale de cette part, ainsi que le rattrapage des pays initialement les moins bien dots (57 % au Portugal et 76 % en Belgique en 140
1996). La dispersion des secteurs de services semble avoir plutt augment. Ceci serait d une demande de services plus disperse, en particulier de la part des industries les plus intensives en services qui ont vu leur concentration gographique diminuer. Une autre tude de la Commission (Hallet, 2000), utilisant des donnes rgionales plutt que nationales, met en vidence une relative stabilit des concentrations sectorielles aussi bien de lindustrie que des services entre 1980 et 1995. Selon celle-ci, limportance croissante prise par les services, dont la localisation tend suivre celle des revenus, attnuerait les risques de dplacement important dactivits. Une tendance historique la rduction des migrations intra-europennes La tendance la polarisation des activits conomiques et son ampleur dpendent aussi du degr de mobilit du travail entre les zones concernes. Dans le cas des pays de lUnion europenne, les diffrentes tapes de lintgration conomique et montaire nont pas renvers une tendance structurelle laffaiblissement des migrations intra-europennes. Cette inertie sexplique en partie par la force persistante des appartenances culturelles et linguistiques ainsi que par des diffrences institutionnelles encore fortes. Les flux de migration intra-europens sont essentiellement le fait de lafflux exceptionnel de migrants dEurope centrale et orientale vers lAllemagne en particulier. En outre, les flux de migration entre pays europens sont peu sensibles aux diffrences de taux de chmage (Faini et alii, 1997) ou de taux de salaires(2). Les migrations sont donc peu susceptibles de jouer un rle dans les processus dajustement entre tats membres. Lexamen rcent (OCDE, 1999) de la prsence des ressortissants de lUE 15 dans les pays europens (immigration intra-europenne) montre que cest dans les petits pays (Luxembourg, Irlande, Belgique, Suisse) que la part des trangers dans la population totale et active est la plus leve. La France se trouve un niveau intermdiaire plutt faible (3). En revanche, les migrations temporaires entrantes et sortantes de travailleurs qualifis se dveloppent nettement ces dernires annes, prfigurant probablement un dualisme dans la mobilit du travail selon son degr de qualification : inertie des non qualifis, mobilit accrue des qualifis. La mobilit croissante des personnels qualifis accompagnerait alors les mouvements de concentration de certains secteurs manufacturiers rendements croissants, des services financiers bancaires et des activits dinnovation (recherche et dveloppement).
(2) Sauf les migrations transfrontalires. (3) Les ressortissants de lUnion europenne reprsentent environ 40 % de la population active trangre (qui reprsente elle-mme 6,2 % de la population active totale), pour lessentiel des ressortissants portugais, espagnols et italiens. La part des trangers dans la population active ne cesse par ailleurs de baisser depuis vingt ans (OCDE, 1999).
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Innovation et technologie sont plus concentres que les activits conomiques De faon analogue aux travaux descriptifs sur la gographie productive de lUnion europenne, les travaux de lOST (1998a) sur la localisation des activits dinnovation montrent, partir de la mesure directe de la concentration gographique, une agglomration plus marque des activits scientifiques (publications) et dans une moindre mesure technologiques (brevets) que des activits conomiques dans lUnion europenne prise globalement, et dans la plupart des pays europens. Ce diagnostic est particulirement frappant dans le cas des pays avancs technologiquement (France, Allemagne, Sude). Ainsi, lle-de-France concentre lessentiel de la production technologique franaise. Selon le critre du dpt de brevet europen, plus de 40 % de lactivit de recherche technologique nationale ont t excuts dans cette rgion (OST, 1998b). Toutes institutions de recherche et dinnovation confondues, lle-de-France compte un peu plus du tiers des chercheurs de la recherche publique civile. Suivent ensuite les rgions Rhne-Alpes et Provence-Alpes-Cte dAzur (respectivement 10,8 et 8,6 % du total national). La rpartition interrgionale (part de chaque rgion dans le total national) des dpenses de recherche et dveloppement (R&D) par type dentreprises est semblable celle des chercheurs : prs de 60 % des dpenses des grandes entreprises industrielles sont faites en le-de-France. Cest galement cette rgion qui prsente le plus fort ratio des dpenses de R&D dans le PIB. Plus rcemment, une tude similaire (Paci et Usai, 2000) a confirm la concentration extrme des activits caractre technologique dans lUnion, bien que celle-ci ait eu tendance diminuer dans les annes quatre-vingt. Les auteurs utilisent une base de donnes de brevets europens, permettant didentifier les rgions dinvention. Ils mettent aussi en vidence une corrlation positive troite entre la distribution rgionale de lactivit caractre innovateur et la productivit du travail. Cette tude montre ainsi que les activits dinnovation les plus intenses se situent dans une proportion importante de rgions allemandes (neuf rgions allemandes parmi les vingt premires rgions dEurope en nombre de brevets par habitant), puis au sud du Royaume-Uni, en France sur la diagonale Paris-Lyon, ainsi quau nord de lItalie (tableau 2). Une nette divergence avec les rgions des pays du sud de lEurope apparat. Au total, les tudes de la rpartition spatiale des activits dinnovation en Europe confirment empiriquement limportance des effets dagglomration dans ce domaine.
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2. Intensit de linnovation dans les vingt rgions europennes les plus innovantes et productivit du travail en 1990
Activit (*) Rang dinnovation Baden-Wrttemberg (Allemagne) Zuid-Nederland (Pays-Bas) Hessen (Allemagne) Bayern (Allemagne) Rheinland-Pfalz (Allemagne) le-de-France (France) Nordrhein-Westfalen (Allemagne) Rhne-Alpes (France) Berlin (Allemagne) East Anglia (Royaume-Uni) Alsace (France) Lombardia (Italie) Schleswig-Holstein (Allemagne) Hamburg (Allemagne) Niedersachsen (Allemagne) South East (Royaume-Uni) Friuli Venezia Giulia (Italie) Bourgogne (France) Piemonte (Italie) Saarland (Allemagne) 279 242 239 224 204 203 176 155 116 107 104 96 93 91 86 85 85 81 81 81 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Productivit du travail (**) en 1990 31 326 26 235 35 046 29 164 29 730 42 280 30 788 32 107 33 894 25 303 33 426 34 488 28 426 40 889 27 704 28 107 31 534 30 330 31 791 28 759
Rang 24 61 3 42 36 1 25 14 7 71 9 6 47 2 54 49 21 29 16 44
Notes : (*) Nombre de brevets par million dhabitants ; (**) PIB par million demploys, en PPA. Source : Paci et Usai (2000).
La concentration gographique en France Les tudes cites prcdemment, menes lchelle de lUnion ne permettent pas dexaminer spcifiquement la concentration gographique interne aux tats membres. Mais les tudes existantes sur la France (Maurel et Sdillot, 1997 ou Houdebine, 1999), examinant la rpartition des activits entre zone demploi ou dpartement, fournissent des rsultats assez similaires ceux portant sur lEurope dans son ensemble. Relativement aux autres secteurs, les activits plus forts rendements dchelle sont les plus agglomres. Lvolution au cours des dernires annes est ici aussi ambigu : selon lchelon gographique considr, la concentration aurait tendance soit augmenter (zones demploi), soit diminuer (dpartements).
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Spcialisation ou diversification des pays membres ? Historiquement lanalyse de la localisation a dabord t tudie empiriquement par le biais des changes commerciaux. Les statistiques dchanges extrieurs ne permettent pourtant quimparfaitement de juger de lorganisation des activits dans lespace : lanalyse mene entre diffrents pays ne rend pas compte dventuelles spcialisations rgionales lintrieur des pays, ni des phnomnes dagglomration lchelle dun pays. Mais la richesse des donnes dchanges extrieurs permet des analyses plus prcises de la spcialisation en matire de secteurs ou de produits, voire de distinguer lintrieur de catgories de produits des caractristiques plus fines, comme la qualit ou le contenu technologique. Toutefois, les tudes les plus rcentes des structures industrielles en Europe se fondent aujourdhui sur des donnes de production nationales ou rgionales. On sintresse ici dans un premier temps aux similarits ou dissemblances des structures industrielles en Europe et leur volution entre 1970 et 1997. La localisation vue au travers des changes commerciaux est ensuite analyse et rvle limportance de la qualit des produits. Spcialisation et similarit des structures de production nationales Mesure au moyen de lindice de Krugman, qui se fonde sur les carts entre la structure sectorielle dun pays et la structure moyenne de lUnion, la spcialisation moyenne des pays de lUnion aurait eu tendance baisser au cours de la dcennie soixante-dix et augmenter depuis (tableau 3). Autrement dit, les structures industrielles seraient dans un premier temps devenues plus semblables, puis se seraient diffrencies (Midelfart-Knarvik et alii, 2000). Ce rsultat reste vrai pour dautres indicateurs de spcialisation. Laugmentation de la spcialisation est aussi le fait de chacun des pays ( lexception des Pays-Bas) pris sparment vis--vis de lUnion, mais se retrouve aussi dans des mesures bilatrales de similarit. La France, lAllemagne et le Royaume-Uni ont les structures industrielles les plus voisines et les plus dissemblables de la Grce et de lIrlande, avec lesquelles leur dissimilarit saccrot. De faon plus prcise, les auteurs caractrisent les structures sectorielles de chaque pays par diffrents critres qualitatifs afin dapprcier les changements de spcialisation. La France, lAllemagne et le Royaume-Uni sont ainsi caractriss classiquement par une composition favorable aux secteurs forts rendements dchelle, fort contenu technologique et en main duvre qualifie. Leur spcialisation relative en Europe selon ces critres se serait cependant lgrement affaiblie au profit des deux pays qui ont connu la plus forte volution de leur spcialisation depuis le dbut des annes quatre-vingt, savoir la Finlande et lIrlande, prcisment vers des secteurs fort contenu technologique. 144
3. Indice de spcialisation de Krugman (donnes de production)

1970-1973 1980-1983 1988-1991 1994-1997 Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande France Royaume-Uni Allemagne Grce Irlande Italie Pays-Bas Portugal Sude Moyenne Moyenne pondre 0,31 0,33 0,56 0,44 0,60 0,20 0,23 0,32 0,53 0,70 0,35 0,51 0,54 0,42 0,43 0,33 0,27 0,35 0,55 0,29 0,51 0,19 0,19 0,31 0,58 0,62 0,35 0,57 0,48 0,39 0,40 0,30 0,28 0,38 0,58 0,33 0,53 0,21 0,22 0,35 0,66 0,66 0,36 0,55 0,59 0,40 0,44 0,33 0,35 0,45 0,59 0,34 0,59 0,20 0,21 0,37 0,70 0,78 0,44 0,52 0,57 0,50 0,47 0,35 1994-1997/ 1980-1983 0,07 0,10 0,03 0,05 0,08 0,01 0,02 0,06 0,12 0,16 0,09 0,05 0,09 0,10
Lecture : Lindice mesure la distance de la structure sectorielle de lindustrie dun pays (en 36 secteurs) la structure moyenne de lUE (hors Luxembourg), sur diffrentes priodes de 4 ans. Source : Mitelfart-Knarvik et alii (2000).
Lanalyse en termes dchanges commerciaux rvle la dimension supplmentaire de la qualit Les deux premires vagues dintgration europenne, cration du March commun et du March unique, se sont accompagnes dune forte croissance des changes intra-europens. Pourtant, contrairement au raisonnement traditionnel en termes davantage comparatif, ces changes nont pas entran une forte spcialisation des pays membres : le commerce interbranches, premier type de commerce encore au dbut des annes quatrevingt, a sensiblement diminu depuis. Corrlativement, on constate la progression du caractre intra-branche des changes intra-communautaires (CEPII, 1997). Mais les changes intra-europens sappuient dsormais largement sur une diffrenciation verticale des produits, dimension qui navait pas t anticipe jusque l. Les changes intra-europens sont aujourdhui dabord des changes croiss de produits de qualits diffrentes. On retrouve dans les rsultats de lanalyse fine des changes extrieurs de lUnion (Fontagn, Freudenberg et nal-Kesenci, 1999) une nette distinction entre le cur et la priphrie de lEurope, dont les situations diverAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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gent fortement (tableau 4). Sil y a une similarit apparente des productions en Europe (cf. supra), il y a aussi spcialisation des pays selon une chelle de qualit. La Grce apparat notamment spcialise la fois dans la basse technologie et la basse qualit, alors que le cur de lEurope est davantage positionn sur la haute technologie et la haute qualit.
4. Contributions positives au solde des pays par gamme de prix-qualit et de contenu technologique, 1996
Technologie Qualit Haute Haute Royaume-Uni Sude France France Sude Finlande Autre Allemagne, Irlande, Danemark, France, Pays-Bas, Sude, Royaume-Uni, Italie Finlande, Grce, Portugal, Autriche, Royaume-Uni, Belgique-Luxembourg, Pays-Bas, Espagne Grce, Italie, Portugal, Espagne
Moyenne
Basse
Source : Fontagn, Freudenberg et nal-Kesenci (1998).
La position de la France vue par les changes extrieurs est conforme lanalyse de spcialisation mene en termes de localisation de la production puisquelle se rvle spcialise dans la haute technologie, laquelle sajoute la spcialisation vers le haut de gamme, indpendamment de la technologie. Des rgions de lEurope ? On a vu jusquici que les donnes sectorielles demploi ou de production, tout comme les donnes de commerce international, rvlent une forte diversification (soit une faible spcialisation) des conomies europennes. Symtriquement, lorsque la rpartition gographique des activits de lUnion est apprcie entre pays, il napparat pas non plus de mouvements notables dagglomration dans les annes rcentes. Mais en est-il vraiment de mme si ces mesures sont conduites lchelon rgional plutt que national ? On peut en effet penser que leffacement graduel des barrires nationales aux changes de biens et de facteurs pourrait accrotre les spcialisations rgionales, jusqu prsent par le cadre national. Celles-ci pourraient terme dpendre davantage de la position gographique et conomique de la rgion au sein de lUnion europenne. De fait les spcialisations rgionales semblent jusqu prsent se dterminer de faon interne chaque pays plutt que par rfrence lensemble de lEurope, dans la mesure o la diversification des pays reste forte et les 146
rgions spcialises lintrieur de chaque pays. En matire de disparits rgionales de richesses au sein des rgions de lUnion, le phnomne est similaire. La nature des spcialisations au niveau rgional Il est clair que ltude des spcialisations lchelon rgional diffre fortement de celle conduite au niveau national. Les rgions sont plus spcialises que les nations. Tant les tudes conduites sur un seul pays que des tudes portant sur les rgions europennes amnent en effet nuancer le constat de structures de productions diversifies au sein de lEurope. De Nardis, Goglio et Malgarani (1996), sur la base de rgions homognes sur la priode 1978-1989, dfendent notamment la thse dune forte spcialisation rgionale, la dispersion de la production manufacturire tant plus prononce entre rgions quentre tats. Fatas (1997) met galement en vidence une spcialisation des conomies europennes ne sarticulant pas aux nations mais plutt aux rgions. Selon lui, lintgration relle et, dans les faits, montaire semble au contraire avoir favoris la spcialisation rgionale, les nations tendant quant elles se dspcialiser. En outre, la Monnaie unique saccompagne dune rduction de lincertitude : le commerce inter-branches pourrait continuer se rduire au profit des changes intra-branche (Fontagn et Freudenberg, 1998). Ce rsultat renforce lhypothse dune diversification des nations europennes accompagnant un phnomne dacclration de la polarisation lintrieur des nations. Le cas de la France est particulirement conforme ce scnario. Ainsi, lle-de-France concentre de plus en plus les activits intensives en travail trs qualifi, tandis que le commerce franais avec les autres pays europens repose sur des avantages comparatifs rpartis sur de nombreux secteurs industriels. Mais il sappuie sur une spcialisation dans la haute technologie, et dans les qualits de moyen et haut de gamme des secteurs de basse et de moyenne technologie. En outre, la France conserve et approfondit ses avantages comparatifs dans de nombreuses activits de service (grande distribution, tourisme). Croissance rgionale et politiques rgionales Les rsultats observs en matire de convergence des rgions en Europe sont nuancs. Lanalyse sur longue priode (1950-1990) rvle bien une certaine convergence des rgions europennes mais, dune part, cette convergence est trs lente (il faudrait trente ans pour combler la moiti de lcart initial en termes de revenu par tte) et, dautre part, sur la priode la plus rcente, on nobserve plus de convergence mais une divergence entre rgions europennes. Plusieurs auteurs suggrent en effet que les disparits de revenu ont dcru entre pays mais augment entre rgions dun mme pays : ce phnomne existe notamment en Espagne et au Portugal, qui ont cr plus vite que les autres pays europens, mais, semble-t-il, au prix dun
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phnomne dagglomration interne gnrateur de disparits. Ce paradoxe pourrait sexpliquer par la faible mobilit des travailleurs entre pays europens, notamment en raison de barrires culturelles et linguistiques. De faon similaire, les cots de transaction inter-pays ont probablement t jusqu prsent suprieurs aux cots intra-pays. Plusieurs tudes empiriques (Fayolle et Lcuyer, 2000 ou Martin, 1999) amnent ainsi nuancer lide dune convergence des rgions en Europe (4). Elles semblent aussi indiquer que les politiques structurelles passes ne portent quune responsabilit limite dans la convergence de long terme en Europe. De fait, la convergence apparente des rgions europennes peut tre attribue presque exclusivement aux diffrences nationales de revenu. On peut aussi dire que la capacit dune rgion dfavorise combler tout ou partie de son retard est largement conditionne par son appartenance nationale. De faon gnrale, le risque que lintgration europenne accroisse les ingalits territoriales en Europe doit tre envisag. Mais il faut tre prudent quant leffet des politiques rgionales visant attnuer les disparits conomiques spatiales. Dun point de vue thorique, lhypothse du rattrapage des rgions initialement les plus dfavorises est contredite par la nouvelle conomie gographique qui prdit au contraire une tendance lagglomration conscutive lintgration, source de croissance globale mais porteuse dingalits spatiales. On pense aussi souvent que les politiques publiques, notamment les investissements en infrastructures dirigs vers les pays les moins avancs, sont susceptibles de favoriser le rattrapage. Mais la situation doit tre nuance par la prise en compte des forces dagglomration. Selon que les infrastructures finances sont intrargionales ou inter-rgionales par exemple, on peut aboutir des effets diffrents : lamlioration des transports au sein dune rgion moins avance est un facteur de convergence, alors que la construction dune autoroute reliant une rgion moins favorise une rgion plus favorise est susceptible daccentuer la concentration dans la rgion favorise (Jayet, Puig et Thisse, 1996). Conclusion Les tendances rcentes de la rpartition spatiale des activits conomiques et dinnovation en Europe amnent nuancer la vision dune Europe homogne tant sur le plan conomique que gographique. une apparente progression des changes croiss entre tats membres, caractristique dun affaiblissement de lavantage comparatif classique, soppose une logique de diffrenciation et de spcialisation des pays, la fois sur les chelles de qualit et de technologie. Les changes intraeuropens sont aujourdhui en premier lieu, des changes de produits diff(4) Il y a de longue date un dbat sur la ralit de la convergence macroconomique en Europe, dans lequel nous nentrerons pas ici.
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rencis verticalement, reflet dasymtries structurelles entre les tats membres de lUnion. Dautre part, la convergence macroconomique entre pays ne saurait masquer une forte htrognit rgionale dans les pays membres. La rpartition des activits, loin dtre homogne dans chaque pays, rvle des rgions spcialises et une polarisation des secteurs et activits plus forts rendements dchelle au sein de lUnion, mais surtout au sein des tats. Lapprofondissement croissant des changes intra-branches, la persistance des effets de frontire, la faiblesse historique de la mobilit du travail intra-europenne conduisent conclure pour la France, comme pour les pays europens du noyau dur , que les forces dagglomration resteraient limites lintrieur des espaces nationaux(5), ce qui prserverait la physionomie globale dune Europe constitue dtats diversifis. Mais il subsiste indubitablement un facteur de divergence rgionale en Europe : les disparits rgionales pourraient saccrotre sous limpulsion dun double mouvement de polarisation et de spcialisation. Fondes sur les diffrences de qualit et de contenu technologique des produits que lon observe ds prsent, de telles spcialisations seraient susceptibles de saccentuer au cours du temps. Ces sources dhtrognit spatiale ont une logique conomique forte, et sont porteuses de croissance globale, en raison de leur caractre cumulatif. Ds lors, les institutions susceptibles daccompagner le dveloppement de ce scnario dans une logique de cohsion ou dquit spatiale doivent faire face au traditionnel arbitrage entre efficacit et quit. Mais la croissance et la cohsion ne sont pas antinomiques, pour autant que les politiques ne verrouillent pas les rgions en difficult dans un environnement inadapt. En effet, le jeu des forces de polarisation et des forces contraires dispersion nest pas un jeu somme nulle. Daprs les expriences de dveloppement russi (en Irlande par exemple) et lobservation des dterminants de la mobilit des firmes, le succs dune rgion ne se fait pas ncessairement au dtriment dune autre. Lobservation du comportement de localisation des firmes multinationales suggre que les gains dagglomration sont importants mais non inexorables. Les choix de localisation des units productives des firmes dpendent moins de la disponibilit davantages de cots que dlments leur permettant daccrotre leur capacit dapprentissage et dinnovation (main duvre qualifie, rseaux de savoir-faire et capacits technologiques) lments qui peuvent tre favoriss par les politiques publiques des diffrents pays membres. Celles-ci peuvent permettre de construire les bases de comptence (qualifications productives) des rgions.
(5) Si lon excepte certaines activits intensives en personnels trs qualifis comme certains services financiers, dores et dj assez concentres.
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Un rapport rcent du CEPR (Braunerhjelm et alii, 2000) suggre que des politiques rgionales visant maintenir la rpartition des activits, sans mettre en uvre les conditions damlioration de leur environnement mme (qualifications, infrastructures), peuvent paradoxalement accrotre les tendances la polarisation quelles cherchent viter. En enfermant les rgions, en difficult dans des structures dactivits inadaptes, certaines aides discrtionnaires des tats aux entreprises en difficult peuvent dsinciter les agents de rechercher des opportunits dinnovation, de cration demplois et de croissance conomique. Mais de nombreuses politiques horizontales, par leur impact sur la localisation des activits, peuvent linverse prvenir une polarisation excessive. La politique rgionale pourrait gagner passer dune logique daide financire passive une logique plus volontariste visant notamment linvestissement dans la formation et la qualification de la main-duvre, permettant de favoriser le transfert de connaissances et de savoir-faire entre les parties prenantes de lagglomration. Les travailleurs qualifis sont galement plus mobiles et davantage enclins passer dans de nouveaux domaines dactivit. En outre, un environnement fiscal et rglementaire efficace peut encourager la cration dentreprises. Ceci nexige pas pour autant linstauration de trs faibles impts sur les bnfices mais plutt la mise en uvre dune structure fiscale permettant un lien clair entre les impts acquitts par les firmes et les bnfices quelles tirent de leur localisation (infrastructures, services publiques, de qualit). Il sagit en fait dencourager lagglomration des firmes qui permet dutiliser les externalits technologiques et de connaissances.
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Complment B
Quelques tendances affectant la rpartition spatiale de la population, de lemploi et de la valeur ajoute en France mtropolitaine, entre 1982 et 1999
Jean-Franois Royer
INSEE
Lobjectif de ce complment est de dgager quelques volutions principales ayant marqu lespace mtropolitain au cours des deux dernires dcennies. Faute de modle intgrant dans une vue unique la population, lemploi avec la production, dans un dtail de localisation suffisant, il sagit ici de juxtaposer des descriptions partielles. Lordre adopt est : population, puis emploi, puis production. Pour viter des redites, cela conduit privilgier certains enchanements, alors que linverse serait souvent justifi aussi. Au cours de ces deux dcennies, la France a travers diverses priodes conjoncturelles ; une partie des analyses utilisera un dcoupage en quatre sous-priodes de mme dure, caractrises dans le tableau 1. En ce qui concerne la population, les trois recensements de 1982, 1990 et 1999 permettent de situer les volutions des annes quatre-vingt-dix par rapport celles de la dcennie antrieure.
1. Les quatre priodes
1982-1986 Taux de croissance du PIB en volume par an (%) Variation demploi 1,6 230 000 1986-1990 3,4 + 820 000 1990-1994 1994-1998 0,9 360 000 2,0 + 650 000
Source : INSEE.
153
Une analyse de rpartition spatiale a besoin dune maille gographique dobservation et toute maille oriente la description, en permettant dapercevoir certaines tendances et en en masquant dautres. Dans cet article nous privilgions une maille large, celle des huit zones dtude de lamnagement du territoire (ZEAT, cf. tableau 2), tout en faisant appel en tant que de besoin une maille beaucoup plus fine, celle des 348 zones demploi, ou un dcoupage permettant dapprcier lurbanisation, celui des aires urbaines.
2. Les huit ZEAT

Poids en % Emploi 1998 22,3 17,3 5,9 8,4 12,9 10,4 12,1 10,7 100,0
PIB 1998 le-de-France (IdF) Bassin parisien hors IdF Nord Est Ouest Sud-Ouest Centre-Est Mditerrane Mtropole
Source : INSEE.
Population 1999 18,7 17,9 6,8 8,8 13,3 10,5 11,9 12,1 100,0
28,4 15,9 5,4 8,0 11,1 9,3 11,6 10,3 100,0
Population Lquilibre entre les ZEAT Dans un contexte de croissance dmographique qui se modre, les gros excdents naturels de la priode 1990-1999 apparaissent en le-de-France et au Nord et lEst (tableau 3). Les mouvements migratoires internes redistribuent la population un degr considrable au profit surtout du midi mditerranen et de lOuest-Sud-Ouest. Le fait nouveau le plus significatif de la dernire dcennie est le solde fortement ngatif de lle-de-France : le solde ngatif des entres-sorties avoisine 500 000, alors quil tait de lordre de 50 000 entre 1982 et 1990 (tableau 4, dans lequel les soldes sont ramens une anne). 154
3. Rpartition de la population sur le territoire : mouvements de la dcennie

En milliers
Population Total 1990-1999
Naissances moins dcs + 786 + 277 + 177 + 176 + 142 23 + 227 + 92 + 1 853
Entres moins sorties 494 92 145 42 + 176 + 245 + 56 + 347 + 50
le-de-France 11 000 + 291 Bassin parisien 10 500 + 185 Nord-Pas-de-Calais 4 000 + 32 Est 5 000 + 134 Ouest 8 000 + 318 Sud-Ouest 6 000 + 222 Centre-Est 7 000 + 282 Mditerrane 7 000 + 439 Total Mtropole 58 500 + 1 903 Source : Recensements de la population, INSEE.
4. Rpartition de la population sur le territoire : soldes apparents des entres-sorties en anne moyenne
1962-1968 le-de-France Bassin parisien Nord-Pas-de-Calais Est Ouest Sud-Ouest Centre-Est Mditerrane Total Mtropole + 63 000 + 21 000 8 000 3 000 7 000 + 32 000 + 41 000 + 90 000 + 229 000 1968-1975 + 15 000 + 16 000 17 000 1 000 + 10 000 + 17 000 + 21 000 + 56 000 + 118 000 1975-1982 40 000 + 4 000 21 000 15 000 + 17 000 + 25 000 + 10 000 + 58 000 + 37 000 1982-1990 1990-1999 6 000 2 000 21 000 17 000 + 8 000 + 29 000 + 14 000 + 51 000 + 55 000 55 000 10 000 16 000 5 000 + 20 000 + 27 000 + 6 000 + 39 000 + 6 000
Source : Recensements de la population, INSEE.
Urbain-rural Il faut dabord bien voir que, en masse, les zones rurales ne contribuent plus significativement aux grands quilibres dmographiques ; lessentiel se passe dans les aires urbaines et entre elles. Il suffit pour sen convaincre dexaminer le niveau des flux et des soldes affectant lespace dominante rurale : entre 1990 et 1999, celui-ci a gagn 410 000 habitants par apport migratoire, mais 94 % de ce gain concerne les priphries rurales des aires urbaines dynamiques. Si lon se limite au rural isol , la variation de population est trs faible, solde naturel et solde migratoire de signes opposs squilibrant un niveau bas (de lordre de 150 000 sur la priode).
155
Huit Zones dtudes et damnagement du territoire (ZEAT)
a. le-de-France Population : 11,0 (18,7 %) Emploi total : 5,0 (22,3 %) PIB : 2,4 (28,4 %)
b. Ouest Population : 7,8 (13,3 %) Emploi total : 2,9 (12,9 %) PIB : 0,9 (11,2 %)
c. Bassin parisien Population : 10,5 (17,9 %) Emploi total : 3,9 (17,3 %) PIB : 1,3 (15,9 %)
d. Sud-Ouest Population : 6,2 (10,5 %) Emploi total : 2,3 (10,4 %) PIB : 0,8 (9,2 %)
156
e. Nord Population : 4,0 (6,8 %) Emploi total : 1,3 (5,9 %) PIB : 0,5 (5,4 %)
f. Centre-Est Population : 7,0 (11,9 %) Emploi total : 2,7 (12,1 %) PIB : 1,0 (11,6 %)
g. Est Population : 5,2 (8,8 %) Emploi total : 1,9 (8,4 %) PIB : 0,7 (8,0 %)
h. Mditerrane Population : 7,1 (12,1 %) Emploi total : 2,4 (10,7 %) PIB : 0,9 (10,2 %)
Notes : Entre parenthses : part en % dans la mtropole ; Population : 1999, en millions dhabitants ; Emploi total : 1998, en millions demplois ; PIB : 1998, en milliards de francs courants.
157
Lurbanisation sest poursuivie tout au long de la priode, avec un talement de plus en plus marqu (qui rend difficile de la percevoir pleinement limites constantes). Hors des aires urbaines, la croissance des communes est directement lie leur degr de proximit avec laire urbaine et avec la taille de celle-ci. (carte 1). Dans les aires urbaines, les taux de progression dmographique vont en saccroissant du centre vers la priphrie.
1. Croissance des espaces ruraux : une forte ingalit gographique
volution de la population de lespace dominante rurale entre 1990 et 1999 Ngative autour dune aire urbaine dont lvolution de population est ngative Positive autour dune aire urbaine dont lvolution de population est ngative Ngative autour dune aire urbaine dont lvolution de population est positive Positive autour dune aire urbaine dont lvolution de population est positive Espaces urbains
Note: Les communes de lespace dominante rurale ont t rassembles en groupes forms par les communes pour lesquelles laire urbaine la plus proche est la mme. Source : Rescensements de la population, INSEE (extrait de Bessy-Hilal, 2000).
158
IGN 1999, INRA/INSEE, 2000.
Par rapport ce modle prpondrant de ltalement, on note que dautres phnomnes importants de redistribution interne aux aires urbaines se produisent : une certaine reprise des hypercentres (sous leffet de la croissance des populations tudiantes et des efforts faits pour les loger prs des centres) ; dans la dernire priode, une inversion de la tendance dmographique favorable aux banlieues dans les environnements difficiles des plus grandes aires urbaines (Paris, Lyon), o lon constate de fortes dprises ; une certaine modration de la croissance des priphries moins denses, en mme temps que celles-ci stendent de plus en plus loin.
5. Croissances dmographiques compares des trois parties concentriques des aires urbaines
En %
Taux dvolution annuel moyen 1990-1999 D au solde des entres-sorties D au solde naturel 1982-1990 D au solde des entres-sorties 0,14 (0,35) 1,47 (1,40) 0,03 (0,06) D au solde naturel 0,72 (0,59) 0,42 (0,40) 0,58 (0,53)
Total
Ville-Centre Banlieue Couronne priurbaine Ensemble des 361 aires urbaines
0,12 (0,16) 0,42 (0,51) 1,03 (1,01) 0,40 (0,44)
0,46 0,34 0,09 (0,45) ( 0,29) ( 0,08) 0,65 (0,46) 0,40 (0,37) 0,52 (0,43) 0,23 (0,05) 0,63 (0,64) 0,86 (0,94) 1,89 (1,80)
Total
0,53 0,62 (0,52) ( 0,60)
0,12 0,61 (0,01) ( 0,59)
Note : Les taux entre parenthses sont calculs sans laire urbaine de Paris. Sources : Recensements de la population, INSEE et Bessy-Pietri (2000).
Concentration spatiale ou pas ? Entre 1982 et 1999, la part des trois rgions les plus peuples (le-deFrance, Rhne-Alpes et Provence-Alpes-Cte-dAzur) dans la population mtropolitaine est passe de 35 36 % tandis que la part des cinq les moins peuples (Corse, Limousin, Franche-Comt, Auvergne, ChampagneArdenne) sabaissait de 8,7 8,1 %. ce niveau dobservation, il y a eu une certaine concentration, encore quil faille noter la stabilisation de la part de la plus grande rgion (le-de-France) dans la dernire priode. lintrieur des rgions, deux mouvements sopposent : une tendance, analogue la macro-tendance nationale, de concentration de la population sur les zones demploi les plus importantes et notamment celle de la capitale rgionale ; une tendance inverse de dconcentration due ltalement de plus en plus marqu des grandes villes (graphiques 1a et b). La premire
159
lemporte dans les rgions rurales ; la seconde devient prdominante dans les grandes rgions urbaines. En rsum, la population se concentre dans les grands ensembles urbains, mais ceux-ci simultanment gagnent de plus en plus despace.
1. Concentration spatiale de la population, 1954-1999
180 150 120 90 60 30 0
a. Rpartition de la population entre les communes

Limousin Poitou-Charentes Picardie
Rhne-Alpes le-de-France
1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998
300 250 200 150 100 50 0
b. Rpartition de la population entre les zones demploi

Poitou-Charentes Limousin Picardie
Rhne-Alpes le-de-France
1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 Lecture : On mesure les ingalits dans la rpartition spatiale de la population par indice de Theil (indice 100 en 1954). Cet indice est dautant plus grand que la population est concentre. Pour chaque groupe, on a trac la courbe dune rgion reprsentative, plus lle-de-France. Pour les rgions de province, les courbes du graphique 1a sont en cloche . La croissance initiale de la courbe traduit la priode de fort dveloppement des agglomrations et la fin de lexode rural. La dcroissance qui suit, dans la plupart des rgions, correspond la pri-urbanisation et la rpartition plus homogne quelle engendre. Pour les six rgions les plus urbaines (groupe 1), les courbes du graphique 1b baissent partir des annes quatre-vingt. Cela traduit la stabilit, voire la baisse, du poids de la capitale rgionale. Pour les autres rgions, la forte croissance des courbes correspond au dynamisme de la capitale rgionale et, dans certains cas, dautres grandes villes. Source : Recensements de la population, INSEE (extrait de Due, 2000).
160
Lemploi Lquilibre entre les ZEAT La quasi-totalit des crations nettes demploi depuis vingt ans est observe dans les quatre ZEAT de lOuest et du Sud (tableau 6) ; signaler particulirement le dficit de cration demploi en le-de-France dans les annes quatre-vingt-dix, tant dans la priode de rcession (pertes trs importantes) que depuis 1994 (gains faibles).
6. volution de lemploi : contribution de chaque ZEAT dans laccroissement de lemploi de la priode

En milliers demplois
1982-1986 le-de-France (IdF) Bassin parisien hors IdF Nord Est Ouest Sud-Ouest Centre-Est Mditerrane Mtropole +6 91 50 37 57 2 31 + 31 230
1986-1990 + 299 + 94 +6 + 18 + 69 + 77 + 121 + 136 + 818
1990-1994 156 68 20 15 25 18 62 +4 361
1994-1998 + 58 + 76 + 48 + 48 + 131 + 93 + 115 + 83 + 651
Source : Estimations demploi INSEE (lieu de travail).
Grande stabilit de la carte des taux de chmage Cette carte prsente depuis de nombreuses annes des taux forts dans le midi mditerranen, spcialement en Languedoc-Roussillon, et dans le Nord ; alors que la carte des crations demploi par zone demploi est beaucoup plus contraste (et cohrente avec lanalyse par ZEAT). Les mises en relation simples du genre taux de chmage lev provoque migration qui assure galisation terme des taux de chmage ou faiblesse des crations demploi entrane taux de chmage lev ne sont donc pas pertinentes. Lanalyse simultane des migrations dactifs et des tendances de lemploi et du chmage pour les diffrentes zones demploi reste faire, du moins pour la priode la plus rcente. Les variations des taux dactivit, notamment fminins, entre les zones demploi, sont galement considrables, et doivent tre intgres dans cette analyse.
161
2. Taux de chmage par zone demploi, 4e trimestre 1996
Moyenne : 12, 5 % 21 16 13 11 9 4,3 30 81 107 86 44 348 zones demploi
Source : INSEE.
Le rle des structures productives Lagrgation au niveau des ZEAT de lanalyse des structures industrielles locales et formes dorganisation conomique dveloppe au niveau des zones demploi (Lain, 1999) montre que les zones qui ont connu les volutions les plus favorables de lemploi industriel sont dune part celles densit industrielle faible , dautre part certaines zones densit industrielle forte domines par des groupes nationaux ou rgionaux ou des PME indpendantes ; leffet rgional en faveur des ZEAT de louest et du centre-est est marqu. 162
7. Les structures industrielles locales : part dans lemploi industriel de chaque ZEAT (situation au 31 dcembre 996)
En %
Bassin parisien le-de-France Mditerrane 0 0 0 Sud-Ouest Centre-Est Ensemble 2,2 15,6 6,0
1 Faible Trs petites entreprises 2 faible PME indpendantes 3 Faible Groupes et PME 4 Faible Groupes 5 Faible ou moyenne Multiformes 6 Forte Groupes trangers 7 Forte Groupes nationaux et trangers 8 Forte Groupes nationaux et implantations trangers 9 Forte Groupes nationaux 10 densit forte, Groupes rgionaux 11 Forte PME indpendantes 12 Forte Multiformes
0 0 0 1,6 2,6
0 0 0 0 0
Ouest 0
Nord
Est
0,5
2,4 0,2
2,,0 8,0 12,5 2,2 12,8 3,7 1,6 1,9 12,5 1,0
0,4 7,4 0 13,3
3,0 1,9 8,6 10,0 5,3 4,8 3,4 12,3 23,6 2,2 1,4 7,2
4,6 12,6 7,4 25,9 3,6 0,7 0,1 7,1 8,1 31,9 36,1 10,9 7,1 3,5 0 1,6
24,3 8,2 7,9 27,0 1,7 30,6 9,7 13,0 14,6
2,6 12,2 22,0 9,5 34,0 4,4 2,7 14,9 11,9 0 0 1,7 9,5 0 13,3 2,8 0,9 0,8 3,2
1,1 4,5 3,9 9,0 3,9 22,3 0
36,2 3,2 37,8 16,6 10,8
47,3 42,3 22,6
Notes : 100 % en colonne ; le premier point reprsente la classe, le deuxime la densit et le troisime la dominante. Sources: Lain (1999) INSEE, UNEDIC-Bridge.
163
8. volution de lemploi industriel 1989-1996 selon la structure industrielle locale et la ZEAT

En %
Bassin parisien le-de-France Mditerrane 4,4 4,7 0,5 1,9 1,4 3,3 12,6 4 0 9,7 0,4 5,2 4,5 9,7 10,4 0,8 6,2 7,7 7,4 12 2,3 1,9 Sud-Ouest 5,1 2 Centre-Est 8,7 6,7 0,3 2,7 10,4 2,6 1,8 Ouest 10,1 21,9 16,9 1,6 6,1 15,2 1,2 10,8 4,7 10,5 1,2 2,6 2,3
Nord
1 Faible Trs petites entreprises 2 Faible PME indpendantes 3 Faible Groupes et PME 4 Faible Groupes 5 Faible ou moyenne Multiformes 6 Forte Groupes trangers 7 Forte Groupes nationaux et trangers 8 Forte Groupes nationaux et implantations trangers 9 Forte Groupes nationaux 10 Forte Groupes rgionaux 11 Forte PME indpendantes 12 Forte Multiformes Ensemble
Est
0,4 0,6
1,7 2,3
3,3
Note : Le premier point reprsente la classe, le deuxime la densit et le troisime la dominante. Sources: Lain (1999) INSEE, UNEDIC-Bridge.
164
Lemploi par qualification Lle-de-France continue concentrer les crations demplois de cadres suprieurs, mais est devenue dficitaire dans toutes les autres catgories, mme les professions intermdiaires. Au contraire, lOuest et le Sud-Ouest ne perdent gure douvriers et se renforcent considrablement en employs (tableau 9)
9. volution des qualifications : priodes 1982-1990 et 1990-1998 en moyenne annuelle
En milliers demplois
Cadres sup. Intermdiaires 1982-1990 1990-1998 1982-1990 1990-1998
Employs 1982-1990 1990-1998
Ouvriers 1982-1990 19 19 16 +1 18 71 1990-1998 13 14 8 3 4 42
le-de-France (IdF) Bassin parisien hors IdF Nord et Est Ouest et Sud-Ouest Centre-Est et Mditerrane Mtropole
+ 27 + 12 +6 + 15 + 18 + 78
+ 21 +9 +7 + 19 + 15 + 71
+ 10 +2 +3 + 15 +8 + 38
2 + 13 +5 + 22 + 15 + 53
11 +7 + 14 + 32 + 13 + 55
1 + 10 +5 + 22 + 28 + 64
Source : Enqutes emploi (lieu de rsidence), exploitation Aubry (1999).
Concentration spatiale de lemploi ? Mesure sur maille rgionale, dans la dernire dcennie, la concentration gographique de lemploi sest accentue dans un certain nombre de branches industrielles importantes et dans les services de conseil et dassistance ; au contraire, on a assist une dconcentration gographique dans des branches de services trs lourdes en emploi mais assez loignes du march, ainsi que dans certaines branches tertiaires comme les services oprationnels (logistique, etc.). Rappelons quune tude antrieure relative la priode 1978-1992 avait galement des conclusions nuances : diminution de la concentration gographique moyenne des activits en observation dpartementale, mais progression en observation par zone demploi (Houdebine, 1999).
165
2. volution de la concentration spatiale moyenne des activits (calcule par les moyennes pondres des coefficients de Gini)
a. Emploi salari, 1982-1990 ( partir de donnes en base 80)
0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Total Tertiaire marchand Industri
b. Emploi salari, 1990-1998 ( partir de donnes en base 95)

0,30
Industrie
0,25
0,20
0,15
Total Tertiaire marchand
0,10 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
166
10. Typologie des branches dactivits(*)
Secteurs qui se concentrent entre 1990 et 1998 12 secteurs les plus concentrs en 1990 Combustibles et carburants Agriculture, sylviculture, pche Construction navale, aronautique, ferroviaire Automobile Mtallurgie et transformation des mtaux Chimie, caoutchouc, plastiques quipements du foyer Bois, papier Composants lectriques et lectroniques
Secteurs qui se dconcentrent entre 1990 et 1998
Textile Recherche et dveloppement Pharmacie, parfumerie et entretien
Secteurs dont la concentration est moyenne en 1990 Industries agricoles et alimentaires Conseil et assistance Biens dquipement mcaniques Activits rcratives, culturelles et sportives Produits minraux Activits immobilires 12 secteurs les moins concentrs en 1990 Services personnels et domestiques Eau, gaz et lectricit Sant, action sociale Commerce de gros Postes et tlcommunications Commerce de dtail, rparations Construction Transports Administration publique ducation Activits associatives et extra-territoriales Commerce et rparation dition, imprimerie, reproduction Habillement, cuir Activits financires quipements lectriques et lectroniques Htels et restaurants Services oprationnels
Note : Suivant le niveau et lvolution du coefficient de Gini, calcul entre 1990 et 1998 partir des donnes demploi salari. Source : Pouget (2000).
167
3. volution de la concentration spatiale de quelques secteurs dactivit en termes demploi salari (coefficients de Gini)
a. Quelques branches industrielles

0,35
Industrie automobile Mtallurgie et transformations des mtaux Chimie, caoutchouc, matires plastiques
0,30
Industries du bois et du papier
0,25
Industries agricoles et agroalimentaires
Industries des produits minraux
0,20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
b. Quelques branches tertiaires

0,40 0,35 0,30
Conseil et assistance Recherche et dveloppement
0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Services oprationnels
168
Valeurs ajoutes et produit intrieur brut Difficult et conventions sur la mesure de la production au niveau rgional Si lemploi et les masses salariales peuvent tre localises sans trop dambigut, du moins jusquau niveau de la zone demploi, il nen va pas de mme de la valeur ajoute. Les calculs qui peuvent tre raliss en ce sens reposent sur les comptes de rsultats des entreprises ; la difficult principale est la ventilation des agrgats des entreprises qui ne sont pas entirement contenues dans le territoire considr. La convention utilise par lINSEE consiste utiliser les masses salariales pour cls de ventilation ; on introduit ainsi un arbitraire, limit tant quon sen tient lobservation de territoires suffisamment vastes, mais qui deviendrait vite rdhibitoire niveau gographique fin (voir Delisle, 2000). Pour fixer les ides : la valeur ajoute des entreprises poly-rgionales reprsente 22,8 % de la valeur ajoute des branches ordinaires ; larbitraire de rpartition porte sur la part excdent brut dexploitation , qui en reprsente 20-30 %, soit 6 7 % du total. Lquilibre entre les ZEAT le-de-France : elle constitue parmi les rgions franaises un cas particulier par le niveau de son PIB par emploi, 30 % suprieur au ratio analogue des autres ZEAT. Ce ratio a connu une croissance vive jusquau milieu des annes quatre-vingt-dix, une stabilit depuis. Limpression est que lle-de-France se spcialise plus en intra-branches que parmi les branches, sur les mtiers de service haute valeur ajoute (cf. volution de son emploi par qualification). Bassin parisien, Nord et Est : stabilit du ratio de PIB par emploi, au travers de priodes de trs forte reconversion danciennes activits industrielles. Il faudrait isoler le cas de lAlsace. Rle des grands groupes, souvent trangers (Lain, 1999).
11. volution du ratio PIB / Emploi ramen la base 100 = mtropole
1982-1986 le-de-France (IdF) Bassin parisien hors IdF Nord Est Ouest Sud-Ouest Centre-Est Mditerrane Mtropole 122 / 123 94 / 94 99 / 96 96 / 96 87 / 88 90 / 88 93 / 94 102 / 99 100 / 100 1986-1990 123 / 125 94 / 94 96 / 98 96 / 96 88 / 86 88 / 88 94 / 93 99 / 97 100 / 100 1990-1994 125 / 130 94 / 92 98 / 97 96 / 95 86 / 87 88 / 85 93 / 93 97 / 94 100 / 100 1994-1998 129 / 128 91 / 92 92 / 93 95 / 96 86 / 86 87 / 89 94 / 96 96 / 96 100 / 100
Source : INSEE.
169
4. volution de la concentration spatiale moyenne des activits (calcule par les moyennes pondres des coefficients de Gini)
a. Valeur ajoute, 1982-1996 ( partir de donnes en base 80)
0,35
Industrie
0,30 0,25 0,20 0,15

Tertiaire marchand
Total
0,10 0,05 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
b. Valeur ajoute, 1994-1998 ( partir de donnes en base 95)

0,35 0,30 0,25 0,20 0,15
Tertiaire marchand Industrie
Total
0,10 0,05 1994 1995 1996 1997 1998
170
Faibles mouvements du ratio dans les ZEAT de lOuest, du Sud-Ouest, du Centre-Est : contextes trs diffrents pourtant. Affaiblissement du ratio dans la ZEAT Mditerrane o laccroissement de lemploi se fait beaucoup dans des services la population Concentration spatiale de la production ? Pour les raisons indiques, la maille rgionale est la plus fine que lon puisse utiliser pour apprcier sil y a eu ou non concentration de la production dans lespace mtropolitain. Les analyses globales prsentent des volutions minimes, dautant moins susceptibles dtre commentes que des changements de nomenclature affectant les sries pendant la priode peuvent avoir des impacts du mme ordre de grandeur. Conclusion Trois ou quatre tendances affectant la rpartition spatiale des populations et des activits en France mtropolitaine peuvent tre considres comme tablies de faon robuste : concentration de la population sur les grandes mtropoles, avec corrlativement un talement de celles-ci sur des fractions considrables de lespace environnant ; accentuation des disparits internes aux plus grandes dentre elles, conduisant de fortes htrognits dvolution dmographique ; plafonnement de la part de lle-de-France dans lactivit nationale, recouvrant probablement une poursuite de la concentration dans cette rgion des activits o la valeur ajoute par emploi est la plus forte et inversement un recul des activits employant une main duvre peu ou pas qualifie ; mouvement vers le Sud, les littoraux, les frontires, de la population et de lemploi, dans les catgories de qualification moyenne.
171
Aubry B. (1999) : La transformation socio-professionnelle du territoire 1982-1998, Mimeo INSEE. Bessy-Pietri P. (2000) : Recensement de la population 1999. Les formes de la croissance urbaine , INSEE Premire, n 701, mars. Bessy-Pietri P., M. Hillal et B. Schmitt (2000) : Recensement de la population 1999. volutions contrastes du rural , INSEE Premire, n 726, juillet. Delisle J-P. (2000) : Mthode de calcul des valeurs ajoutes rgionales par branche et des PIB rgionaux. SEC 1995, Mimeo INSEE. Due M. (2000) : Recensement de la population 1999. Redploiement de la population dans la plupart des rgions , INSEE Premire, n 728, juillet. Houdebine M. (1999) : Concentration gographique des activits et spcialisation des dpartements franais , conomie et Statistique, n 326-327. Lain F. (1999) : Structures industrielles locales et formes dorganisation conomique , conomie et Statistique, n 326-327. Pouget J. (2000) : Les dynamiques rgionales de production et demploi entre 1982 et 1998. Quelques rsultats partir de donnes sectorielles , Rapport de Stage ENSAE, juillet-septembre.
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Complment C
Revenu et territoires
Laurent Davezies
Universit Paris-XII-Crteil, Institut dUrbanisme de Paris
Les analyses des dimensions gographiques de lconomie de la production, quelles proviennent des chercheurs acadmiques ou des consultants en dveloppement, tendent aujourdhui se confondre avec lanalyse de la croissance conomique rgionale ou urbaine et plus gnralement du dveloppement local et rgional. Le devenir des territoires, en termes de dveloppement conomique et social, tiendrait leur positionnement dans la mondialisation , aux implications pour eux des phnomnes de mtropolisation , ou encore leur capacit promouvoir une organisation permettant une rduction des cots de transaction . Ce seraient les relations, et aujourdhui les nouvelles relations, dun systme productif dsormais mondial avec les territoires qui conditionneraient leur marge de dveloppement. Voil en peu de mots ce que nous enseigne aujourdhui le manuel du dveloppeur local. Ces approches sont fcondes et ne se dmarquent du reste que peu des analyses de la croissance macroconomique. Dune certaine faon, elles ractualisent les approches habituelles de la croissance en contribuant introduire, comme cela avait t fait pour le progrs technique il y a quelques dcennies, un facteur spatial, jusqualors largement nglig par les modles. Pourtant, elles ne suffisent pas pour comprendre et orienter politiquement ce que sont les mcanismes de la macroconomie locale . En effet, et lon essaiera de le montrer plus bas, les moteurs de la croissance nationale et ceux de la croissance dun territoire sub-national sont de nature diffrente. Lanalyse spatiale ne consiste en effet pas simplement
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tudier la dimension gographique dun fait ou dun concept macro. Dans le domaine de lconomie comme des mcanismes sociaux en gnral, le changement dchelle gographique dune analyse ne constitue pas un changement de dimension, mais un changement de nature du phnomne tudi. Les quelques pages de ce complment visent dvelopper ces points en les illustrant la lumire de lobservation des volutions passes et actuelles des conomies locales. On esquissera des lments de reprsentation thorique, mais raliste, de ce que sont lconomie et le dveloppement rgional ou local dans un pays industriel et plus particulirement en France, en montrant, la suite dauteurs dj anciens, ce qui dmarque la question du dveloppement local ou rgional de celle de la croissance nationale. Divergence et cohsion interrgionale Les annes passes ont t marques par un retour des disparits conomiques interrgionales. lissue de longues dcennies de rduction, en France comme dans les autres pays industriels (voir Williamson, 1965) (1), les disparits interrgionales de PIB par habitant tendent saccrotre depuis le dbut des annes quatre-vingt. un long cycle dtalement de la production sur les territoires, lie la division spatiale du travail, succde aujourdhui un regain durable de disparits interrgionales de PIB. Alors quhier le sous-dveloppement rgional tait le meilleur facteur de dveloppement conomique des rgions pauvres, du fait de leurs bas cots de main duvre, le dveloppement semble aller aujourdhui au dveloppement, cest--dire vers les rgions les mieux et les plus dotes de la diversit, par ailleurs croissante, des ressources que recherchent les firmes. Les avantages comparatifs en termes de cot de la main duvre, comme ceux qui sont lis aux cots de transports seffaceraient dsormais devant ceux concernant les cots de transaction(2). On entend souvent dire que les cots de la main duvre ne constituent plus un critre de localisation des tablissements entre les diffrents sousespaces nationaux : il convient de signaler que cela tient srement moins au fait que les cots salariaux nimportent plus de faon prioritaire aux entreprises qu celui dune forte rduction, depuis des dcennies des disparits interrgionales de salaire(3). La rduction de lcart de cot salarial entre Tarbes et Paris constitue une rosion dun avantage comparatif tarbais et fait quune entreprise sera dautant plus incite bnficier des externalits parisiennes que les avantages tarbais sont dsormais rduits : ce qui semble favorable au salari tarbais nest donc pas forcment favorable lco(1) Cet auteur a examin les disparits interrgionales des grands pays industriels depuis le dbut de la rvolution industrielle et mis en lumire la courbe en forme de cloche, sur plus dun sicle, qui les fait augmenter sur les cinquante premires annes puis se rduire depuis le premier tiers du XXe sicle jusquaux annes soixante. (2) Voir la synthse trs complte prsente par Thisse et van Ypersele (1999). (3) Voir notamment Rasolofoarison (2000).
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nomie tarbaise. On trouve ici un premier exemple de la diffrence de nature de mcanismes selon quils sont abords globalement ou localement, et que nous voquions plus haut. galit sociale et galit spatiale ne vont pas simplement de pair, mais peuvent constituer les termes dun dilemme : plus dgalit sociale travail gal, salaire gal (4) (et non pas productivit marginale gale, salaire gal) peut entraner plus dingalits territoriales.
1. Augmentation des disparits interrgionales de PIB par habitant entre 1975 et 1996 (le-de-France)
160
Coeff. variation PIB rgionaux/hab. France (chelle de gauche)
0,19 0,18 0,18 0,17

PIB/hab. le-deFrance en % France (chelle de droite)
155
150
0,17 0,16 0,16 0,15 0,15
145
140
135 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995
0,14
Note : Les PIB par habitant sont en indice (moyenne France = 100) sur lordonne de gauche. Source : Calculs daprs donnes INSEE.
Le graphique 1 prsente lvolution du coefficient de variation du PIB(5) par habitant des rgions franaises depuis 1975 (date de dpart des sries de PIB rgionaux fournis par lINSEE). Il fournit aussi une mesure du PIB francilien en pourcentage du PIB national. On voit que la courbe des inga(4) Compte non tenu des parits de pouvoir dachat (5) Le coefficient de variation est le rapport de lcart-type la moyenne des PIB rgionaux par habitant. Le coefficient nest pas pondr par la population des rgions, ce qui signifie que le Limousin pse autant que lle-de-France dans le calcul, ce qui est cohrent avec lobjectif de mesure des disparits de PIB par habitant entre les rgions. Introduire une pondration permettrait de calculer les disparits de revenu entre les habitants des rgions, ce qui est une notion diffrente et donne aussi des mesures diffrentes. Dans un cas, on sintresse aux territoires, dans lautre aux populations. Il est frappant dobserver que la littrature politico-administrative notamment europenne utilise indiffremment et sans justification lun ou lautre de ces indicateurs (voir Davezies, 2000).
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lits interrgionales est parallle lhistogramme du poids de lle-de-France, ce qui vrifie le fait bien connu que la question des ingalits interrgionales en France demeure largement une question Paris-province(6). On vrifie aussi le fait quavec les annes quatre-vingt, la France renoue avec un cycle de croissance des ingalits interrgionales. De la mme faon que la rvolution industrielle du XIXe sicle, lie lnergie, avait dans un premier temps introduit un dsquilibre croissant et durable entre les territoires, la nouvelle rvolution industrielle, lie linformation, semble de nouveau dstabiliser les processus de convergence jusqualors luvre. Ce fait, dsormais tabli et qui interroge au premier chef des politiques damnagement du territoire historiquement cales sur un soutien des mcanismes spontans de convergence rgionale, nest pas une affaire franaise. On retrouve le mme retournement dans la plupart des pays europens, comme la signal le Premier rapport sur la cohsion (1996) produit par la Commission europenne. De faon gnrale, la littrature acadmique comme les politiques rgionales ne connaissent pratiquement que le PIB comme indicateur du dveloppement rgional et des disparits interrgionales. LAgenda 2000, par exemple, a hiss, plus que jamais, le PIB par habitant des rgions europennes, mesur en parit de pouvoir dachat, au rang de critre matre dligibilit aux fonds structurels (pour lObjectif 1, cest--dire pour la plus grosse partie des fonds). Du revenu des mnages, il nest pratiquement jamais question, notamment parce quil nexiste pas encore de statistiques harmonises de revenu rgional des rgions europennes (en dpit des promesses dEurostat). LINSEE franais produit depuis longtemps, et depuis plus longtemps que pour le PIB, des sries de revenu disponible brut (RDB) des rgions dans ses comptes rgionaux des mnages. Le graphique 2 prsente lvolution des disparits interrgionales de RDB entre 1965 et 1996. Le paysage est radicalement diffrent de celui dcrit propos des PIB. Les ingalits de revenu par habitant entre les rgions franaises : nont cess de dcrotre, de faon linaire et ininterrompue depuis une trentaine dannes ; sont probablement aujourdhui plus faibles quelles nont jamais t dans les sicles passs ; nont en rien t affectes par le passage la mondialisation (on cherche en vain une inflexion, mme marginale dans le rythme de rduction des disparits interrgionales de RDB).
(6) Les disparits de PIB par habitant entre les rgions de province, mesures par le coefficient de variation, sont en 1996 deux fois moins fortes quentre toutes les rgions et, sur la mme priode, se sont rgulirement rduites dun bon tiers.
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2. Rduction ininterrompue des disparits interrgionales de revenu disponible brut par habitant (1965-1996, francs constants)
140 135 130 125 120 115 110 105 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1996
Coeff. variation RDB/hab. des rgions franaises (chelle de gauche)
0,16
PIB/hab. le-deFrance en % France (chelle de droite)
0,14 0,12 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 0,00
Source : Calculs daprs donnes INSEE.
Ces disparits de revenu par habitant des rgions se sont ainsi rduites de plus de moiti durant la priode. Une analyse partir des donnes de revenus dclars (DGI), disponibles lchelle dpartementale, rend compte aussi dune dynamique de rduction des carts de revenu par habitant : le coefficient de variation des revenus par habitant des dpartements passe de 0,17 en 1985 0,14 en 1996. lchelle rgionale comme dpartementale, le rapport du revenu par habitant, du plus lev au plus faible, dcrot aussi : de 2 1,35 pour les rgions entre 1965 et 1996 et de 2,8 2,25 pour les dpartements, entre 1985 et 1996(7). On a entendu parler dans les annes passes, notamment dans des confrences de presse largement mdiatises, de dmnagement du territoire . Mme si on a le droit de penser que les ingalits spatiales rsiduelles de revenu restent trop leves, il est difficile de soutenir lide quelles saccroissent. Mme si lconomiste peut souligner les problmes plus com(7) On ne dveloppera pas ici lanalyse des diffrences de dynamique des disparits de revenu selon les chelles gographiques. Leur rduction lchelle des rgions et des dpartements et leur augmentation lchelle fine, intercommunale ou celle des quartiers, renvoient pourtant limportante question des mcanismes et des facteurs actuels de formation de lingalit spatiale : ce paradoxe de dynamiques inverses diffrentes chelles gographiques rvle que le creusement des ingalits spatiales de revenu est le fait aujourdhui de la seule chelle locale, et suggre donc que ce qui le cause est moins l horreur conomique ou la mondialisation que de lhorreur des choix rsidentiels sgrgatifs des mnages (souvent relays par les politiques locales)
177
plexes quil ny parat dune augmentation des disparits spatiales de PIB, le citoyen devrait surtout tre sensible aux disparits de revenu : la production nest pas une fin en soi, pour lentrepreneur comme pour le salari, mais un moyen de faire progresser son revenu et son niveau de vie. La question politique de lingalit spatiale est celle du revenu et de la cohsion sociale. La convergence nest pas la cohsion : ces deux termes, la mode dans les couloirs de la Commission, y dsignent respectivement, et curieusement, les ingalits macroconomiques entre les pays et les ingalits de dveloppement entre les rgions (8). On pourrait plus utilement les affecter, le premier la question des ingalits de dveloppement conomicoproductif et le second celle des ingalits conomico-sociales. Paradoxe surprenant, pour documenter ltat et lvolution de la cohsion en Europe, la Commission ne se fonde que sur des PIB rgionaux et jamais sur les revenus ou les conditions de vie dont on voit quils prsentent pourtant des gographies et des dynamiques contrastes. On assiste donc, en France comme dans la plupart des pays industriels, un effet de ciseau rarement soulign par la littrature entre des trends de divergence et de cohsion entre les rgions. Le graphique 3 illustre, sur le cas de lle-de-France, ce paradoxe dune concentration spatiale croissante de la cration dune richesse de mieux en mieux rpartie Ce graphique 3 montre que le principal moteur de lingalit interrgionale en France, la relation le-de-France-province, est ambigu, lacclrant et freinant la fois. Plus productive que la province, grce sa structure sectorielle, mais aussi aux conomies externes dagglomration(9), lle-deFrance ne bnficie dans le revenu des mnages franais que dune part gale sa part dans la population active. Dit autrement, il ny aurait, au mieux(10), pas de diffrence de revenu par actif (11) entre lle-de-France et la province, en dpit de leurs diffrences de productivit. Ou encore : contrairement ce que lon observe en macroconomie, o le produit est largement gal au revenu(12), les facteurs locaux defficacit productive ne sont pas forcment ceux de laugmentation du revenu local.
(8) Pour une discussion critique de cette distinction, voir Davezies (1998). (9) Sur une mesure de la surproductivit francilienne, voir Rousseau (1997). Sur une mesure des facteurs defficacit conomique des grandes villes et de leur capacit maximiser la taille effective de leur march de lemploi, voir Prudhomme et Chang-Woon (1999). (10) On aimerait voir dvelopper des travaux sur le revenu rel des franciliens, compte tenu notamment de lindice des prix et des cots de transport, dans la ligne de ceux mens New York dans les annes soixante par Hoch (1972), et qui aboutissaient une estimation du revenu rel des New-yorkais de 35 % infrieure la moyenne nationale ! (11) Le ratio RDB par actif est un peu abusif et doit tre manipul avec prudence dans la mesure o le revenu des mnages ne drive pas directement et exclusivement de leur activit mais largement aussi de mcanismes de redistribution du revenu publics et privs. (12) De faon gnrale, on assimile PIB et PNB pour parler du revenu et du niveau de dveloppement dun pays. Cette habitude, transpose tort aux analyses et aux politiques rgionales, devient discutable aussi dans les cas de pays de plus en plus impliqus dans la division internationale du travail. Par exemple, le PNB de lIrlande, pays daccueil dimportants montants de capitaux productifs internationaux, est trs infrieur son PIB du fait du rapatriement des profits vers les possesseurs non irlandais de ces capitaux.
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3. PIB par habitant et revenu (RDB) par habitant de lle-de-France, par rapport la moyenne franaise (100)
160 150 140 130 120 110 100 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1996
RDB/hab Ile de France en % F RDB /hab. PIB/hab IdF en % France PIB /hab.
Source : Calculs daprs INSEE.
Les facteurs de la gographie des revenus Lcart significatif entre la contribution des rgions et plus gnralement des territoires dans la formation du PIB avec leur part dans le revenu des mnages sexplique essentiellement par les transferts. Comme lINSEE la signal encore rcemment (Brutel, 1998), la nette diminution des carts de revenu entre les rgions franaises sexplique dabord par le poids des pensions de retraites. Plus largement, un ensemble de mcanismes de transferts publics et privs vient corriger ou inverser, et de faon croissante avec le temps, on la vu, les effets de la concentration gographique de la valeur ajoute. Les transferts lis au budget de ltat, compris comme la diffrence entre ce que les territoires y contribuent et en bnficient, jouent un important rle stabilisateur entre les conomies rgionales et locales. En dpit des importantes difficults conceptuelles et statistiques auxquelles se heurte un exercice dvaluation de ces transferts(13), on sest risqu, dans
(13) Ce qui explique quen dpit de demandes anciennes et rptes du Parlement, ladministration ne fournisse toujours pas de comptes rgionaliss des comptes des administrations publiques (les CRAPUC dans le langage de lINSEE). Il est en effet conceptuellement discutable et politiquement dangereux de fournir une comptabilit unique dune rgionalisation assise sur diffrentes combinaisons de conventions de calcul rpondant de diffrentes, mais galement lgitimes, acceptions de lincidence spatiale de la fiscalit et des dpenses publiques (sur les diffrentes approches conceptuelles de la rgionalisation des dpenses publiques, voir Mushkin (1957) et sur les taxes, Mushkin (1956).
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cadre de la prparation du Premier rapport sur la cohsion une estimation de leur ordre de grandeur sur lanne 1993 (Wishlade, Davezies, Yuill, Prudhomme, Nicot et Taylor, 1998 ou Davezies, 1999). De faon gnrale, les rgions les plus riches, en France comme dans les autres pays industriels, transfrent de faon implicite des montants de revenus significatifs vers les rgions plus pauvres, par la seule diffrence entre les impts qui y sont prlevs et le montant des dpenses dont elles bnficient. Par exemple, la rgion le-de-France transfre, par le truchement du budget de ltat, en 1993 de lordre de 60 100 milliards de francs (selon la conception retenue) aux rgions de province, soit entre 3 et 6 % de son PIB. Les cotisations et les prestations sociales, dont le montant est aujourdhui suprieur celui des prlvements et des dpenses du budget de ltat, ont des effets au moins quivalents sur lquilibre de la rpartition du revenu rgional. Toutes les autres sources de revenus rgionaux issus de transferts privs contribuent aussi cet quilibre : le revenu du patrimoine mobilier et immobilier, celui des rsidents non recenss (touristes dont prs de 70 millions dtrangers , rsidents secondaires, bi-rsidents)(14) conduit distribuer du revenu dans des espaces indpendamment de la valeur ajoute qui y est cre De faon gnrale, aujourdhui, les conomies rgionales tirent lessentiel de leur revenu de mcanismes qui ne sont pas directement lis la production : on peut estimer, en 1996, que les salaires publics reprsentent de lordre de 22 % du revenu des mnages franais, les pensions de retraites de 23 %. Soit, un total de 45 % pour ces deux seuls postes de revenu. videmment, ces pourcentages varient considrablement dune rgion ou dun espace lautre. Lle-de-France et lAlsace sont les deux seules rgions dans lesquelles les salaires du secteur priv sont plus importants que les prestations sociales ; partout ailleurs, le revenu des mnages rgionaux comporte plus de prestations sociales que de salaires du secteur priv ! De faon gnrale, dans toutes les rgions, les salaires privs sont infrieurs la somme des revenus tirs des salaires publics et des prestations sociales. peine infrieurs, dans le cas de lle-de-France et aussi, dans une moindre mesure, de lAlsace, mais prs de trois fois infrieurs dans des rgions comme le Limousin ou le Languedoc-Roussillon. La rduction rgulire, un rythme inchang, des disparits de revenu entre les rgions franaises depuis 1965 tiendrait donc la succession fortuite et heureuse de deux phnomnes indpendants : un premier, jusquaux annes quatre-vingt, li une rduction des disparits de PIB entre les rgions franaises (du fait des avantages comparatifs en cot de main duvre des rgions priphriques) et depuis ;
(14) LINSEE a observ, par exemple, quen moyenne les Parisiens (de plus de 6 ans) passent 67 jours par an hors de Paris et plus de 100 km, dont seulement 5 jours pour des raisons professionnelles (Gouider, 1999).
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un second li la monte en puissance des budgets publics et sociaux et de leurs effets prquateurs entre les territoires. Du point de vue rgional comme social, la croissance de la part des revenus socialiss a permis damortir les chocs, pourtant finalement significatifs, lis aux crises dajustement structurel du pays. On peut considrer par exemple que la monte en puissance de lemploi public constitue la principale explication du maintien et du dveloppement de la classe moyenne franaise. Entre 1975 et 1990, le pays enregistre un solde net de croissance de 1,2 million demplois. Si lon dcompose ce solde entre emplois publics(15) et emplois privs, on dcouvre que le premier a cr de plus de 1,5 million et pour lessentiel de femmes qui reprsentent les trois quarts de ces crations nettes quand lemploi priv dcroissait de 300 000 ! Ce mcanisme joue videmment aussi en faveur de lquilibre rgional en termes demplois et de revenus (voir la carte 1).
1. Poids estim des retraites et des salaires publics dans le revenu dclar des mnages en 1996 (hors Corse)
En % du revenu dclar De 50 56 % De 48 50 % De 46 48 % De 44 46 % De 42 44 % De 35 42 %
Source : Calculs daprs donnes DGI et INSEE. (15) Selon une dfinition incluant lemploi des entreprises publiques (SNCF, EDF, RATP) et des hpitaux.
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Les effets dentranement des revenus sur les conomies rgionales et locales Une autre observation frappante, en termes dapproche des disparits interrgionales ou interdpartementales, porte sur les dynamiques de crations demploi. Le mouvement de concentration de la valeur ajoute dans certaines rgions ne se traduit pas, de faon inattendue en premire analyse, par une concentration de lemploi. Sil est clair que lemploi public, on la voqu, ne suit pas la gographie de la production, mais plutt celle des populations et constitue un facteur dquilibre, on observe que lemploi priv semble suivre la gographie des revenus plutt que celle de la valeur ajoute. De faon gnrale, lemploi salari priv (UNEDIC) a cr plus rapidement entre 1990 et 1996 dans les rgions de louest et du sud du pays que dans les rgions traditionnellement dveloppes (notamment du Bassin parisien ou du Rhne). La rgion le-de-France, espace emblmatique de la mtropolisation de lconomie, enregistre de mauvaises performances de cration demploi en mme temps que de bonnes performances de cration de valeur ajoute. Comme le montre le tableau 1, depuis 1985, les performances de crations nettes demploi salari priv sont moins bonnes en le-de-France quen province. Et trs nettement depuis 1990. Le paradoxe nest quapparent : la monte en puissance de la productivit francilienne sest faite au dtriment de lemploi peu qualifi, la rgion parisienne, oprant des changements structurels loccasion de chocs conjoncturels plus marqus que dans les autres rgions, a dtruit comme les autres de lemploi industriel, mais elle est seule, dans les annes passes, avoir enregistr une diminution nette dans la catgorie employs et une augmentation singulire, par rapport aux autres rgions franaises, de son salaire moyen (Beckouche et Grosbras, 1999). Rmunration, sous toutes ses formes et emploi salari y ont des volutions inverses.
1. Emploi salari priv de 1982 1996
le-de-France Emploi UNEDIC 1982 1985 1990 1996 Croissance (en %) 1982-1985 1985-1990 1990-1996 1982-1996 Source : UNEDIC. 3 441 142 3 379 107 3 635 109 3 538 622 1,8 7,6 2,7 2,8 Province 9 839 945 9 269 868 10 114 436 10 175 550 5,8 9,1 0,6 3,4
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L encore, on a du mal dchiffrer des effets directs de la mondialisation qui prendraient la forme dune disqualification des rgions priphriques et dune prime aux rgions les plus dveloppes. La carte 2, qui reprsente lvolution, en pourcentage, de lemploi salari priv des dpartements entre 1990 et 1998, montre que les dpartements de louest de la ligne Cherbourg-Montpellier, ceux qui sont les plus loigns de lEurope ou supposs les plus vulnrables la mondialisation, ont mieux tir leur pingle du jeu que ceux situs lest. Sur la priode 1990 1998, la rgion le-de-France et le dpartement du Rhne enregistrent une rduction nette de leur emploi salari priv (respectivement de 0,6 et 0,3 %) alors que le reste des dpartements franais enregistre une progression de 5,4 % ! La priode de croissance actuelle ne modifie pas cette tendance : dans les annes 1997 et 1998, (les rgions) les plus cratrices demploi se situent au sud et louest du pays tandis que les rgions du Bassin parisien, du centre et de lest ( lexception de lAlsace) sont les moins dynamiques (Calvarin, 2000).
2. Taux de variation de lemploi UNEDIC total entre 1990 et 1998 (hors Corse)
De 10 26 % De 6 10 % De 1 6 % De 8 1 %
Source : UNEDIC.
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La dcomposition de lemploi et de sa croissance permet de comprendre le mcanisme luvre. Le tableau 2 prsente lemploi salari priv en trois catgories distinctes : les activits basiques , produisant des biens et des services vendus hors de leurs territoires ; les activits domestiques , produisant des biens et des services vendus localement ; le BTP, qui a connu une crise importante au dbut de la priode, est compt part.
2. volution et dcomposition de lemploi salari priv franais
1990 Basique BTP Domestique Total Source : UNEDIC. 6 214 840 1 555 311 6 127 776 13 897 927 1996 5 891 352 1 349 888 6 752 057 13 993 297 1990-1996 En nombre 323 488 205 423 624 281 95 370 En % 5,2 13,2 10,2 0,7
La distinction entre activits basiques et domestiques renvoie la thorie de la base chez les conomistes urbains et rgionaux, mais elle est aussi largement diffuse chez les macroconomistes distinguant les biens tradable et non tradable ou les secteurs abrits et exposs la concurrence internationale. Lpicier, le mdecin ou la femme de mnage sont compts dans lemploi domestique. Les fabricants dautomobiles ou les employs des entreprises de fabrication de logiciels sont compts dans le secteur basique. La frontire entre ces deux secteurs est videmment conventionnelle et fluctuante : il y a certes de la concurrence entre le boulanger du coin et les entreprises agroalimentaires mondiales fabriquant du pain de mie. De faon gnrale, le secteur domestique local ou rgional dpend plus du niveau de la demande locale que de la qualit de la mise en uvre locale de ses facteurs de production : les mnages ne cherchent pas le meilleur plombier du monde, mais un bon plombier Le tableau 2 montre que dans les annes 1990-1996, le secteur basique a globalement perdu plus de 300 000 emplois quand le secteur domestique en gagnait 625 000 (et le BTP en perdait 200 000). Ce sont donc ces emplois domestiques qui ont constitu sur cette priode lessentiel de la croissance nette de lemploi salari priv (16). Leur volution est largement dtermine par le niveau dune demande locale et rgionale elle-mme solvabilise par les transferts de revenu.
(16) Les donnes agrges prsentes constituent des moyennes pour des centaines de secteurs. Une dsagrgation fine, en 700 secteurs, aurait rendu compte dune importante cration nette demploi dans certains secteurs basiques tels que les services aux entreprises.
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Le revenu dclar(17) des mnages des dpartements franais, dont on a dit quil tendait, sur la longue priode, vers une prquation en franc par habitant, a augment plus vite entre 1990 et 1995 dans les dpartements du sud et de louest, a diminu dans les dpartements centraux de lle-deFrance (Paris, Hauts-de-Seine, Val-de-Marne et Seine-Saint-Denis), a peu volu dans le Rhne, etc. La carte 3 illustre ces volutions contrastes. Et lon observe une nette corrlation (R2 = 0,5) entre la croissance du revenu dpar-temental 1990-1995 et la croissance de lemploi domestique des dpartements sur la priode 1990-1996.
3. Croissance relle du revenu total des mnages des dpartements, 1990-1995 (hors Corse)
De 7 0 % De 0 3 % De 3 6 % De 6 9 % De 9 15 %
Source : DGI.
La combinaison dun effet-revenu, stimulant lemploi domestique des espaces moins productifs avec un effet-productivit rduisant lemploi basique dans les rgions de forte valeur ajoute, aboutit la gographie de lvolution de lemploi salari priv total prsente dans la carte 2.
(17) Le revenu dclar ne constitue quune part du revenu disponible brut des mnages. Il ne comprend notamment pas beaucoup des prestations sociales et sous-estime le revenu rel des agriculteurs et des professions indpendantes. On peut penser que ce biais tend plutt sous estimer le revenu des dpartements de province.
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On voit donc que sil y a dmnagement du territoire, ce nest ni en termes de revenu, ni en termes demploi qui sont les deux objectifs constituant le mandat du dveloppement local et qui tous deux dterminent le niveau de cohsion des territoires intressant lamnagement du territoire. La cration de valeur ajoute, laugmentation du PIB, est une proccupation macroconomique nationale. Sans cration de valeur ajoute marchande, pas de croissance du revenu national. Mais au niveau local, cette logique causale est de nature trs diffrente : la croissance du PIB rgional ou local peut parfaitement alimenter les revenus dagents extrieurs et une grande partie des revenus rgionaux ou locaux ne proviennent pas de la valeur ajoute locale. La question du dveloppement local et rgional se pose dabord en termes de revenu, variable dterminante du niveau demploi et de cohsion sociale. Cest ce que racontait, il y a longtemps, la vieille thorie de la base . La thorie de la base revisite La thorie de la base a t une des premires reprsentations thoriques permettant de modliser le dveloppement rgional et urbain. On considre(18) que le premier lavoir formule est le sociologue allemand Werner Sombart(19), en 1916. Sa formulation est claire et on verra quelle na pratiquement jamais t reprise et mise en uvre de faon convenable jusqu aujourdhui : il considre que la partie de la population qui fonde la ville et son dveloppement est celle qui est capable dy attirer du revenu en provenance de lextrieur ce sont le roi qui collecte des taxes, le propritaire qui peroit des loyers, le marchand qui bnficie de ses changes avec lextrieur, un artisan ou un industriel qui vend ses biens lextrieur, un romancier dont les livres sont achets hors de la ville, un mdecin qui a des clients la campagne, un tudiant vivant de largent de parents vivant ailleurs, etc. . Le reste de la population vit grce ces revenus venus de lextrieur. En 1927, lors de la rdition de son livre, Sombart complte son texte par une application de son modle au cas de la ville de Berlin. Ses propos liminaires, critiques lgard des drives thoriques purement abstraites, sont encore dune grande actualit : personne ne fait leffort de sasseoir simplement une table avec un crayon et de regarder, laide des statistiques demploi disponibles, ce que reprsentent les secteurs fondateurs de la ville de Berlin . Des centaines darticles ont depuis t crits sur la thorie de la base, un certain nombre dentre eux reposant sur des observations empiriques afin de tester la capacit du modle expliquer sur le court et le long terme la croissance conomique des territoires. En 1985, Harry Richardson, lune des principales ttes de file des conomistes urbains et rgionaux amri(18) La rapide revue de la littrature sur la thorie de la base doit beaucoup Krikelas (1992). (19) Voir aussi Krumme (1968).
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cains, connu pour la brutalit de ses jugements, tire le bilan de ces dcennies de travaux en dclarant que les modles issus de la thorie de la base doivent tre enterrs sans espoir de rsurrection . Ce jugement dfinitif nempchera pas les chercheurs continuer travailler sur cette piste (20). Lune des raisons principales du relatif chec de la thorie de la base tient la faon limite dont elle a t mise en uvre. Exprimant clairement lenjeu du dveloppement en termes de revenu venu de lextrieur, lessentiel des recherches menes la formul en termes demplois (basiques et domestiques). Dabord pour des raisons statistiques : on ne dispose que de peu ou pas de donnes sectorielles rgionalises ou localises de PIB ou de revenu, encore moins de tableaux input-output rgionaliss ou localiss(21). De faon gnrale, le PIB dun territoire na pas grand sens (22), dans la mesure o dans beaucoup de cas (pour les trois quarts de la valeur ajoute de lindustrie franaise) il travaille complmentairement avec dautres territoires par le biais des entreprises pluri-rgionales (et donc avec des changes non marchands entre tablissements de la mme entreprise au sein du mme secteur). Difficile donc de mesurer les flux en argent. Faute de donnes montarises(23), les chercheurs, Sombart le premier comme on la vu plus haut, se sont alors tourns vers les donnes demploi. Homer Hoyt (Weimer et Hoyt, 1948), la fin des annes trente, va fixer cette drive en proposant une mthode de dcomposition de lemploi local en emploi basique et domestique, par le biais de coefficients de localisation et en offrant un coefficient multiplicateur demploi qui fait encore aujourdhui les beaux jours des consultants en dveloppement local. Cest la mthode que lon retrouve aujourdhui dans tous les manuels dconomie rgionale et urbaine, en dpit des critiques quelle a pu soulever(24). Lessentiel du dbat acadmique sur la thorie de la base, durant le XXe sicle na port que sur des raffinements de lanalyse des secteurs dactivit basiques et domestiques, sur la
(20) Laurent, depuis le cas breton, a depuis longtemps dvelopp des travaux pionniers en France sur la thorie de la base (voir notamment Laurent, 1995). (21) Des gnrations de chercheurs se sont puises constituer de tels tableaux, trop longs fabriquer et donc souvent obsoltes quand achevs. On na rien de tel en France depuis les tableaux succincts produits par le GAMA pour le modle Regina. On observe cependant un certain regain actuellement de tels travaux dans des rgions la recherche dautonomie, tmoin le tableau input-output Catalogne-Espagne-Reste du monde produit rcemment par luniversit de Barcelone. (22) Sur une critique plus gnrale de la mthode de calcul des PIB rgionaux et de leur usage dans les analyses et les politiques rgionales, voir Wishdale, Davezies, Yuill et Prudhomme (1999). (23) Krikelas (1992) voque cependant une recherche originale et srieuse, mene par le journal Fortune en 1938 sur la ville dOskaloosa, fonde sur une enqute approfondie sur lorigine des revenus de sa population. (24) Voir notamment Leven (1956). Dans des travaux mens en coopration avec lINSEE, lauteur a montr que le coefficient multiplicateur liant lemploi domestique lemploi basique variait significativement en fonction du dcoupage gographique retenu, du dcoupage sectoriel retenu et du nombre de zones retenues pour le calcul des coefficients de localisation (Davezies, 1995).
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faon de mesurer les exportations des territoires ou lemploi de ces secteurs. Le fameux dbat North-Tiebout (Tiebout, 1956a et b) ne sort pas de cette vision productiviste de la base conomique. Quand North pose la question des facteurs de dveloppement du secteur basique, ce qui ramne la thorie des avantages comparatifs, Tiebout soulve quand mme la question de la capacit du secteur domestique entraner le dveloppement stimul par les exportations. Cest bien la question centrale en effet, mais dont il convient de pousser la logique : le Chiapas, par exemple, est aujourdhui un tat mexicain misrable alors que son PIB par habitant est lun des plus levs du Mexique et que sa base est trs puissante. une autre chelle, la Plaine de France, dans la banlieue nord de Paris, associe des tablissements basiques en pleine expansion un secteur domestique sous-dvelopp. La variable stratgique est, dans ces deux cas comme ailleurs, le revenu. Lessentiel de la valeur ajoute du secteur basique du Chiapas, comme de la Plaine de France, rmunre des agents qui ny rsident pas(25). La base nentrane le secteur domestique ni par le biais du PIB, ni par celui des exportations, mais par le biais du revenu en provenance de lextrieur, cest--dire, pour le secteur productif, par le biais de la seule part de la valeur ajoute qui se retrouve dans le revenu local. La question nest donc pas seulement celle, classique, de la nature et de lvolution des avantages comparatifs productifs naturels ou construits dun secteur gographique, mais aussi de ses avantages comparatifs rsidentiels dont dpend le degr de rsidence sur place des dtenteurs du capital et des salaris. Cest cette reprsentation fondamentaliste de la base conomique, qui nest que le seul revenu des mnages locaux ou rgionaux, qui permet de comprendre le lien de la base avec le secteur domestique et, par l, le niveau de dveloppement de lemploi, du revenu et de la cohsion dun territoire. Et si cest de revenu quil sagit, il convient videmment de tenir compte aussi des revenus de transferts, publics et privs, qui, comme on la voqu plus haut, peuvent constituer le plus gros du revenu de rgions ou de villes. Cette approche est difficile mettre en uvre, on la dit, du fait des problmes de disponibilit statistiques. Mais, comme on lentend souvent, on a peu de chance de trouver sa clef si on la cherche l o se trouve le rverbre. Les dynamiques actuelles du dveloppement conomique local et rgional franais, que nous avons dcrites plus haut, suggrent quune des clefs majeures du dveloppement rgional et local rside moins quon le croit du ct du PIB, qui est une modalit, et beaucoup plus de celui du revenu, qui constitue le moteur de multiplicateurs demploi et de revenu. Lconomie locale est autant, ou plus, une conomie rsidentielle quune conomie productive. 10 15 % de la vie humaine sont consacrs la pro(25) On a ainsi calcul, sur la base des donnes DADS de lINSEE que 85 % des salaris travaillant dans la Plaine de France et qui disposent de salaires levs ny rsident pas. (Davezies, Korsu et Bhar (1999).
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duction, le reste ltude, aux loisirs et la consommation, aux activits improductives mais gnratrices dchange marchand. Il en est de mme des territoires On sest livr quelques esquisses de mise en uvre de cette acception de la thorie de la base sur quelques territoires franais (26) : les rsultats suggrent que le revenu rsidentiel est la variable qui explique qu systme productif comparable, certains territoires basculent du ct de la fracture ou de celui de la cohsion. Dans une conomie nationale sous la loi de loffre, les conomies locales et rgionales sont encore largement dpendantes des lois de la demande keynsienne. Cest le revenu(27) des rsidents, qui est redistribu via lchange marchand vers le secteur domestique, qui permet de fixer le niveau final demploi, de revenu et de cohsion spatiale et territoriale (28). Dvelopper le territoire, faire de l amnagement du territoire comme on le dit en France, vise ce mme objectif de cohsion par le revenu et lemploi. Une thorie de la base mise en uvre rigoureusement, alors quelle est aujourdhui largement dlaisse au profit des analyses du systme productif ou de la nouvelle conomie gographique , permettrait de mieux comprendre les mcanismes concrets et les enjeux conomiques et sociaux des conomies rsidentielles ainsi que leur sensibilit aux politiques publiques (cole, environnement, paysages, scurit) afin de mieux orienter les politiques des dcideurs nationaux, rgionaux et locaux.
(26) Davezies et Grass (1999) ; Davezies, Korsu et Bhar (1999) ; Davezies et Korsu (1999). On trouvera une synthse des rsultats dans Davezies (2000). (27) Il sagit du revenu net, aprs transferts, moins lpargne et moins ce qui est achet lextrieur. Il convient donc daffecter ce revenu une propension acheter localement . Les politiques locales peuvent influer cette propension consommer (voir Davezies et Korsu, 2000). (28) Il est frappant dobserver qu toutes les chelles gographiques ltalement du revenu et de lemploi compense les effets de la concentration de la valeur ajoute basique. Par exemple, les villes moyennes du grand sud-ouest qui souffrent de la polarisation autour de Toulouse et Bordeaux voient leur revenu et leur emploi y augmenter aussi vite ou encore plus vite
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Complment D
Dveloppement des territoires et financement des collectivits locales

Guy Gilbert
Universit de Paris X-Nanterre
Alain Guengant
Universit de Rennes I
Vronique Hespel
Commissariat Gnral du Plan
Au regard des tendances lourdes qui traversent la socit et lconomie franaises et ont t mises en lumire par le rapport du Commissariat gnral du Plan sur les perspectives de la France ainsi que par le rapport France 2020 de la DATAR, la question territoriale prend une importance majeure. Le territoire est un espace construit par le jeu dacteurs multiples (entreprises, habitants, associations, lus locaux), une production collective , comme le souligne Alain Lipietz. Le cadre institutionnel franais de gestion du territoire, trs centralis, na cependant pas volu au mme rythme que les forces luvre au cours des vingt dernires annes. Cette inadquation de lexpression institutionnelle par rapport aux besoins et aux attentes des acteurs, aujourdhui plus diversifis, peut crer des tensions et des concurrences coteuses, obrer le dveloppement conomique, tre plus ou moins supportable socialement. Divergences de la dmographie et de lemploi, difficult pour concevoir et mettre en uvre des solidarits locales, phnomnes proccupants comme le renforcement de mouvements autonomistes, la dsertification rurale ou la violence urbaine, tels sont quelAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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ques-uns des symptmes de cette inadquation institutionnelle. Les structures territoriales et le systme de financement des politiques conduites par les collectivits territoriales ne se sont pas adapts aussi vite aux volutions conomiques et sociales que cela pourrait paratre souhaitable. Des choix importants, lclairage desquels contribuent les travaux cits ainsi que ceux de la Commission Mauroy, attendent les pouvoirs publics. Plusieurs scnarios alternatifs sont envisageables mais aucun dentre eux ne pourra faire lconomie dun rexamen des principes qui doivent fonder la responsabilit financire des diverses collectivits locales et les rles respectifs jous par ltat et les diverses collectivits territoriales dans la dfinition des politiques publiques. La rforme des finances locales : une ncessit inluctable moyen terme Le rle croissant des territoires dans le dveloppement conomique et social Pendant des sicles, lajustement des sphres domestique, conomique et politique a repos largement sur ltat en France. La cohsion territoriale se construisait autour du lien national. Lhritage monarchique nous a lgu un tat central, construit contre les villes et les grands fodaux, ce qui nous diffrencie fortement de nos voisins allemands ou italiens. Lpoque rvolutionnaire et napolonienne a renforc la nature unitaire et hirarchise de cet tat. La Troisime Rpublique a consacr le rle central de ltat dans la vie quotidienne par les politiques de lducation, de lhygine, du logement, des infrastructures, de la scurit et de la redistribution. Aujourdhui les rponses ne peuvent plus tre donnes de faon adquate et uniforme au seul niveau de ltat et doivent tre plus largement territorialises, sous linfluence de plusieurs phnomnes. Sur le plan conomique, lactivit comporte une dimension spatiale fondamentale et se concentre de faon croissante dans les rgions offrant le plus de ressources, cette polarisation profitant aux mtropoles. Avec le dveloppement des changes, des transports et des nouvelles technologies, les territoires se dsenclavent, les cultures locales souvrent au monde, la mobilit saccrot, mais au mme moment, les villes, par leur fonction de communication et dchange, deviennent des vecteurs essentiels de la productivit globale , requise par la nouvelle organisation dun systme productif plus ractif, plus innovant, plus exigeant en capacits humaines. Lintensification des flux entre les grands ples dactivit laisse lcart leurs arrire-pays ainsi que les zones rurales loignes des grands axes de communication. La relation traditionnelle centre/priphrie se transforme au bnfice dune conomie darchipel (selon lexpression de P. Veltz) et le libre jeu des mcanismes du march nassure plus entirement le dveloppement des espaces interstitiels entre grandes mtropoles. 194
Face aux dynamiques de mondialisation et de spcialisation, cest notamment de linitiative locale que peuvent venir les bonnes rponses en termes de dveloppement endogne, de choix des crneaux, de cration des rseaux ncessaires la mise en valeur des comptences et ressources humaines. Ltat a encore un rle jouer dans larchitecture du systme pour viter les concurrences striles, mais les acteurs locaux paraissent plus mme de dfinir leurs atouts, de mettre au point les stratgies les plus performantes, dans le cadre du dveloppement polycentrique qui merge au sein de lUnion europenne. Ce nest que si des cooprations constructives entre villes et rgions limitrophes se mettent en place que de vritables systmes de villes pourront sarticuler et un certain quilibre entre les zones urbaines et rurales tre prserv. Encore convient-il que les structures institutionnelles le permettent. Devant les mutations sociales luvre, lancrage au territoire de proximit, lhistoire familiale ou sociale quil reprsente, la culture et aux reprsentations quil vhicule, constitue un repre important. La mondialisation renforce paradoxalement lattachement au local. En mme temps, cest sur le territoire que se dessinent les figures de la diffrenciation et de l appariement slectif avec le plus de nettet. Le territoire et la ville en particulier semblent avoir perdu, au moins partiellement, leur fonction premire dintgration des citoyens dans la vie collective : cest au sein des agglomrations quapparaissent aujourdhui les ingalits les plus fortes. Pourtant le besoin dune solidarit de proximit augmente quand les techniques dassistance verticale perdent de leur efficacit. Cest au niveau local que seront dgages les solutions concrtes permettant dassurer une plus grande mixit dhabitat, dducation, de loisirs des diffrentes catgories sociales, permettant de maintenir le lien social et de lutter contre lexclusion. Lchelon territorial est tout aussi important pour promouvoir les solutions permettant de garantir une plus grande scurit des trajectoires, dans une conomie caractrise par une flexibilit croissante des emplois, quil sagisse de dfinir les modalits concrtes de mise en uvre de la formation continue tout au long de la vie ou du contrat dactivit entre plusieurs employeurs, prconis par les rapports Boissonnat ou Supiot. Cest partir dinitiatives locales galement que peuvent se dvelopper et sorganiser les emplois de proximit, lis des besoins sociaux nouveaux comme le vieillissement de la population ou le dveloppement de lactivit fminine, mais aussi tous les emplois lis aux loisirs touristiques, sportifs, culturels ou lis laccs au consommateur final (logistique ; services aprsvente ; entretien et rparations). En outre devant les besoins nouveaux dautonomie, de dmocratie participative, dactions tangibles, lchelon local parat irremplaable, pour permettre le dveloppement des nouvelles formes dengagement associatif ou collectif et adapter les politiques publiques aux problmes concrets rencontrs par les citoyens.
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Les territoires constituent donc des creusets indispensables de la croissance et la bonne articulation des dcisions entre les divers niveaux gographiques devient un enjeu essentiel pour diminuer le chmage structurel et renforcer la cohsion sociale. Mais, pour cela, les collectivits territoriales doivent disposer dune certaine latitude daction et de moyens financiers suffisants, ce qui suppose de ne pas laisser uniquement jouer le jeu du march et de mettre en uvre une plus grande prquation des ressources entre les collectivits, ce qui relve la fois dun choix national mais aussi de volonts concrtes de solidarit exprimes sur le terrain. Les territoires se caractrisent nanmoins par la lenteur de leurs volutions : larmature des villes sest construite souvent sur plusieurs sicles, mme si le mouvement sest brutalement acclr depuis un demi-sicle ; la spcialisation conomique dune rgion se construit sur des dcennies, les cooprations interrgionales ou transfrontalires ont souvent, elles aussi, des racines historiques profondes ; les investissements (infrastructures de transport, logement) qui faonnent limage, les rseaux et les relations des territoires se ralisent sur plusieurs annes et samortissent galement sur des dcennies. Lespace est structur par les gnrations successives et garde la trace de leurs cultures et de leurs reprsentations. Mais ils sont aussi le thtre dune acclration des rythmes : rythmes de transport, rythme de linformation, rythme de lentreprise, temps sociaux Labsence de concordance entre ces diverses chelles de temps est lorigine de multiples crises et inadaptations. Les acteurs du territoire doivent devenir de plus en plus ractifs, tout en grant dans la dure les multiples tensions que ces mutations font natre et les menaces quelles peuvent faire peser sur la cohsion sociale. Si ltat matre des horloges doit garder un rle minent pour faire prvaloir les arbitrages de long terme et un projet collectif, prserver lgalit daccs aux services publics sur lensemble du territoire national et faire respecter la loi, la mise en uvre au quotidien des politiques publiques doit de plus en plus tre territorialise pour atteindre une pleine efficacit. Il convient dtre lucide sur les faiblesses actuelles du dispositif institutionnel franais qui ne sest pas encore totalement adapt la recomposition des territoires autour des villes, ni la forte mergence dun besoin de dmocratie de proximit : il sagit aujourdhui dadapter les cadres daction des collectivits territoriales et leur systme de financement cette nouvelle donne. Les faiblesses du dispositif franais Le systme franais ne permet pas datteindre la taille critique et la lisibilit suffisantes pour les acteurs et toute lefficacit souhaitable, compte tenu de lmiettement et de luniformit du cadre institutionnel, de la dispersion et de la complexit de la rpartition des comptences et du blocage auquel est arriv le systme de financement des collectivits territoriales. 196
Lmiettement et luniformit du cadre institutionnel
Le besoin de mettre fin la dispersion des responsabilits territoriales, notamment communales, apparat impratif. Ltat central a longtemps cherch diviser pour rgner : il rsulte de cette histoire quelques caractristiques fortes du systme institutionnel franais. Le tissu communal est trs miett (36 627 communes), tout particulirement en zone rurale, car la France na pas opr de fusion autoritaire des communes, comme lont fait lItalie, lAllemagne, la Grande-Bretagne ou la Belgique dans les annes soixante et soixante-dix. Cet miettement na pas toujours t compens par le dveloppement de structures intercommunales, elles aussi multiples, qui se sont empiles au-dessus des collectivits communales de base. Labsence de hirarchisation administrative entre niveaux de collectivits (refus de toute tutelle) induit en outre une construction en niveaux parallles et non une imbrication des collectivits. La rcente loi Chevnement contribue sans aucun doute acclrer la recomposition souhaitable du territoire et conforter lchelon intercommunal. Mais il ne faut pas sous-estimer le temps quune telle volution peut prendre, mme si elle conforte et accompagne la figure nouvelle des agglomrations et devrait permettre progressivement une mise en commun des ressources des collectivits rurales. La recomposition territoriale ne pourra venir que dune prise de conscience et dune volont des acteurs eux-mmes relayant celles de ltat. Au-del des incitations de la loi Chevnement, les contrats de plan pourront y contribuer galement. Encore faut-il que les rythmes de la ngociation contractuelle saccordent avec ceux de la dlibration et des projets locaux, que les dpenses de ces nouvelles structures ne sajoutent pas celles des structures existantes, comme elles ont eu tendance le faire au cours des dernires annes, notamment dans les groupements fiscalit additionnelle, et que des conomies dchelle puissent tre dgages. Lchelon de base quest la commune joue un rle irremplaable dans lapprentissage et lexercice de la citoyennet. Les grandes villes souffrent parfois prcisment de labsence de ces communauts de base et la cration plus frquente de conseils consultatifs, voire de conseils municipaux dans les quartiers serait de nature offrir une voie dmocratique aux aspirations de leurs habitants. Le dispositif propre Paris, Lyon et Marseille pourrait dans cette perspective tre tendu dautres grandes villes. Le dveloppement de lintercommunalit et notamment des communauts dagglomration posera cependant terme le problme de llection directe au suffrage universel des conseils de ces communauts, comme le souligne la Commission Mauroy. Peut-on imaginer quun nombre croissant de dcisions soit pris leur niveau, y compris en matire fiscale, par des lus choisis au suffrage indirect ? Il faudrait parvenir faire lire en mme temps les reprsentants des chelons de base et des chelons intercommunaux, limage l encore de ce qui se fait Paris.
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Plus complexe encore, est le problme de larticulation du rle des dpartements et de ces nouvelles collectivits de communes. Peut-on concevoir un redcoupage des cartes cantonales qui permette de mieux prendre en compte les recompositions intervenues comme le suggre la Commission Mauroy ? Les dpartements peuvent-ils devenir le lieu o les reprsentants de ces diverses communauts de communes dbattent de leur avenir commun ? La question se pose sans doute de faon diffrente en milieu urbain et en milieu rural. Autant on voit bien les synergies qui peuvent se crer au niveau dpartemental en milieu rural ou semi-urbain, autant les problmes sont diffrents quand une grande agglomration est le chef-lieu du dpartement. Pourra-t-on terme envisager la fusion des conseils gnraux et des conseils dagglomration quand leurs limites gographiques concident troitement ? Une autre question pose est celle de lvolution des cartes rgionales et dpartementales. Il ne parat pas justifi de maintenir en ltat la carte des arrondissements et des sous-prfectures, alors mme que celle-ci a t dfinie pour lessentiel il y a deux cents ans et nobit plus toujours une logique conomique et sociale vidente. Il faudrait galement promouvoir, y compris financirement, comme on a pu le faire dans le domaine communal, le dveloppement de cooprations institutionnelles plus troites entre les rgions, voire entre certaines rgions et certains dpartements. Des cadres institutionnels existent juridiquement ou sont crer. Ltat peut-il par une stratgie volontariste dincitation financire appuyer les initiatives qui seraient prises en ce sens par les lus locaux ? Saura-t-il adapter ses propres structures ces volutions ? Comment en somme organiser la congruence des volutions du cadre territorial de laction de ltat et de laction des collectivits ?
La complexit de la rpartition des comptences
Sur un mme espace, les appartenances deviennent multiples, tout comme les voies de recours, et les divers chelons territoriaux ainsi que ltat sont amens intervenir : la politique de lemploi en est un exemple, celle de la formation aussi. Les dpartements et les rgions interviennent de plus en plus dans le financement de la politique de la ville, et la politique de lenvironnement ne saurait tre mise en uvre sans le concours de tous les acteurs. Aux chelons traditionnels sajoute en outre celui de lEurope, dont les directives simposent tous. Aucune institution ne peut plus sabriter derrire une prsomption de comptence exclusive. La complexit des procdures et des financements ne contribue cependant ni clarifier les responsabilits, ni faciliter la mise au point rapide des projets, ni allger les dmarches des usagers des services publics. La concurrence des services de ltat et des services territoriaux dans la fourniture daides diverses aboutit trop souvent une mauvaise utilisation des deniers publics. Il y a besoin dune simplification. 198
Au-del de certains transferts de comptences, envisags par la Commission Mauroy, il apparat ncessaire de dvelopper entre les divers guichets administratifs et sociaux davantage de transversalit. cette fin, la commission du Plan Cohsion sociale et territoires , prside par Jean-Paul Delevoye en 1997, avait recommand la mise en uvre dune politique de subsidiarit active , proposition reprise dans le rcent rapport du Plan sur les perspectives de la France (juillet 2000). Il tait propos de sappuyer de manire continue sur lexprience des chelons locaux dans les processus dlaboration des stratgies nationales et dans lnonc des rgles de laction qui doivent demeurer de la responsabilit du Parlement. Seraient ainsi cres les conditions dun apprentissage collectif et permanent de laction, qui reposerait moins sur des rgles uniformes et des obligations de moyens que sur des rfrences collectives et des obligations de rsultats. Il reviendrait au Parlement de dfinir les principes des politiques publiques, sans ncessairement dfinir les modalits concrtes dapplication de ces politiques, limage de ce qui se fait entre lUnion europenne et les tats. Ces principes seraient labors sur la base dchanges dexpriences et de diffusion des bonnes pratiques. Il sagirait donc de promouvoir des procdures et des instruments juridiques qui permettent de faciliter la coopration des divers acteurs locaux y compris tatiques et sociaux et de dsigner des chefs de file. Ces chefs de file seraient responsables de la coordination des acteurs de terrain et de lutilisation des moyens pour satisfaire les objectifs fixs. Les configurations retenues nauraient pas tre uniformes partout. La question des transferts de comptences entre ltat et les collectivits territoriales npuise pas les voies possibles dune adaptation des rponses du secteur public aux besoins des citoyens. Elle peut aussi tre aborde, de faon plus pragmatique, par la voie de lexprimentation. Si dans telle rgion ou tel dpartement, il apparat possible, parce quil y a un projet pertinent, de transfrer une responsabilit de ltat, pourquoi sinterdire a priori de le faire et de ngocier au cas par cas, sur la base dobjectifs, de cahiers des charges et de calendriers clairement prciss ? Cette orientation consisterait assigner la loi et lchelon national un rle diffrent de celui quils ont lheure actuelle. Il reviendrait la collectivit nationale de dterminer par la loi avec une grande prcision les objectifs poursuivis et les droits individuels (droit au logement, droit linsertion conomique, droit lducation et la formation, etc.). Il lui reviendrait galement de prciser les cahiers des charges respecter au sens des mthodes et procdures suivre pour atteindre les objectifs assigns. Cela suppose de valoriser et de renforcer le rle de ltat central, en matire de dfinition des normes et des procdures adaptes cette nouvelle logique et de contrle de leur application. Mais cette perspective impliquerait de reconnatre et de valoriser plus explicitement le rle que jouent les lus locaux dans lanimation des systmes dacteurs au plan local et leur
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responsabilit politique dans la mise en uvre des politiques publiques poursuivies. Cette option suppose galement de revoir compltement les modalits de mise en jeu et dvaluation des responsabilits des acteurs par les citoyens, par les juges, par ladministration dtat et par le Parlement. La loi contre les exclusions peut fournir lexemple dun texte sinspirant de tels principes : lapplication du principe de lgale dignit des personnes peut se rvler, sous le contrle des acteurs et des juges, un puissant levier de transformation de laction publique lgard des exclus , tout en laissant une plus grande libert dans les modalits de rponse locales. Elle ninterdit pas ltat, sur certaines politiques dintrt national (la couverture maladie universelle par exemple) dintervenir plus directement. Mais ceci suppose que les collectivits locales aient une capacit quivalente traiter les problmes de leur territoire. Or les ingalits de situation financire des unes et des autres, notamment en matire fiscale, sont un puissant frein la recomposition de la carte territoriale et au dveloppement des services publics dans certaines zones. Se trouvent donc poses en mme temps que la question de la rpartition des comptences celle de lautonomie fiscale des collectivits territoriales et celle de la capacit de ltat assurer une meilleure prquation des ressources entre celles-ci.
Le blocage du systme de financement des collectivits territoriales
Depuis trente ans une forte dynamique des budgets des collectivits territoriales est luvre : les dpenses de celles-ci ont volu plus vite que celles de ltat et la pression de la fiscalit locale sest fortement accrue (plus de trois points de PIB sur trente ans). Cette dernire reprsentait en 1998, 58 % des recettes globales des collectivits. Leffort financier de ltat ne sest gure relch sur la priode et les divers transferts aux collectivits locales sont passs de 15 % du budget de ltat en 1980 plus de 19 % en 1999. Mais une bonne part de cette volution est imputable, au-del des transferts lis la dcentralisation des comptences, la croissance des compensations fiscales. la premire est relative lavenir de la fiscalit locale ; la seconde est relative la soutenabilit terme du dispositif de rpartition des dotations verses par ltat aux collectivits locales. Larchasme de lassiette des impts locaux, la disparit des taux et le caractre inquitable de la fiscalit locale ont t maintes fois souligns. Limpuissance publique promouvoir une rforme des bases devant les transferts de charge qui lui taient associs, a entran une situation de blocage total, qui se traduit aujourdhui par une renationalisation des ressources des collectivits locales. Comment en est-on arriv l ? La prise en charge croissante de la fiscalit locale par le budget national ne rsulte pas de la seule initiative, plus ou 200
moins machiavlique, du joueur dominant, ltat, qui aurait russi imposer finalement aux collectivits dcentralises une stratgie politique labore de longue date et patiemment mise en uvre ; stratgie qui aurait vis la disparition terme de toute autonomie financire territoriale. Lobservation des volutions passes montre quil sagit plutt du rsultat dun jeu jou entre des joueurs, ltat dune part, les collectivits locales de lautre, chacun disposant de ressources stratgiques, le jeu pouvant paratre certains gards perdu par les collectivits dcentralises. Mais toutes ny ont pas perdu de la mme manire. La recentralisation financire na en effet que peu affect celles, nombreuses, qui disposaient de droits acquis et qui ont su capter leur profit une large part des transferts distribus par ltat. Les autres ont vcu plus difficilement la transition et ont t contraintes, pour financer leur dveloppement voire simplement pour assurer leur survie, de ngocier louverture de nouveaux droits et de nouveaux guichets en priphrie des grandes dotations. Les rformes de la fiscalit territoriale proposes depuis les lois de dcentralisation se sont toutes rvles tre des checs, quelles aient eu pour origine ltat ou les collectivits locales. En matire de taxe professionnelle, la rforme envisage au milieu des annes quatre-vingt, visant crer une taxe assise sur la valeur ajoute, a but sur le refus du Parlement de mettre le poids politique de la rforme sur les paules des administrations dcentralises. Plus tard, le mme refus sanctionnera les tentatives dlargissement de la circonscription de gestion de la taxe professionnelle (do finalement le rapport du Conseil des Impts de 1997 et sa proposition de nationalisation de limpt). Faute de pouvoir rformer en profondeur la base de la taxe professionnelle et/ou la carte des circonscriptions de prlvement, ltat a d et a pu sengager dans la voie dune prise en charge croissante au niveau national du principal impt local sur les entreprises. Symtriquement dans le cas de la taxe dpartementale sur le revenu (TDR), le refus est venu de ltat qui na pas voulu endosser le poids politique de la rforme propose par lAssemble nationale, et notamment ses consquences sociales lies aux transferts de charge affrents. Face aux rsistances opposes un traitement frontal de la crise de la fiscalit locale, la seule faon de rpondre la contestation croissante, manant notamment des milieux de lentreprise, a consist multiplier les allgements compenss par le budget national. Le dernier avatar, pratiqu grande chelle, en est la cration en 1999 de la dotation de compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, dont lampleur sans prcdent a fait prendre conscience du risque institutionnel pesant sur lavenir de la fiscalit locale. La suppression de la part salariale accentue en effet considrablement la rgression de la capacit de taxation des collectivits territoriales. La perte thorique de bases nettes devrait atteindre plus de 240 milliards de francs et ainsi amplifier trs sensiblement la rgression dj engage par les exonrations antrieures, notamment labattement gnral de 16 % de 1987, lorigine dune contraction des bases
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nettes de prs de 130 milliards sur un total de lordre de 680 milliards de francs. Si la suppression de la part salariale sinscrit par consquent dans la continuit des choix passs, la mesure prsente une ampleur nettement suprieure aux dcisions antrieures. Par consquent, la rgression de la dcentralisation financire, non seulement se poursuit, mais sacclre. Par ailleurs, lexplosion du cot budgtaire des allgements conduit ltat soit la suppression de limpt, soit des mesures de porte gnrale garantissant ce dernier la matrise du prlvement opr sur son budget par les compensations fiscales locales. Cest le principe du pacte de stabilit, devenu contrat de croissance et de solidarit. Ainsi, ltat, qui na pas alourdi la pression fiscale pour financer les allgements dimpts locaux, a-t-il t conduit remettre, au moins en partie, ce cot budgtaire la charge des collectivits, via le dispositif de la mise sous enveloppe norme. Autre exemple plus ancien, linstauration dune garantie de progression minimale de la dotation globale de fonctionnement (DGF), mesure lorigine temporaire propose et conue par le Snat pour lisser limpact de la rforme, conduira geler quinze ans durant le dveloppement de la prquation financire entre les collectivits locales. Le risque institutionnel croissant pesant sur la fiscalit locale est major par la participation franaise la zone euro. Dans le cadre de leuro, la gestion des critres de convergence budgtaire est confie au gouvernement central qui a la responsabilit, en dernier ressort, des dficits et de la dette des administrations publiques centrale, locales et des organismes de Scurit sociale. La conjonction des besoins de financement de ces trois catgories dorganismes (notamment dans la perspective du financement des dpenses de sant et des retraites) rendra le jeu budgtaire particulirement svre. Du ct de la dette galement, un retournement de conjoncture ne manquerait pas de poser la question de la rpartition de laccs lemprunt des trois catgories dacteurs. Enfin, et plus directement encore, la participation de la France lUnion europenne posera terme la question de la place des collectivits locales dans les institutions communautaires et celle du rle des finances locales dans ldifice des finances publiques communautaires. Selon quel mcanisme densemble les finances publiques des tats membres seront-elles gres ? Quel principe dunanimit ou de majorit sera retenu ? La concurrence fiscale sera-t-elle limite ou au contraire favorise ? Une prquation financire europenne verra-t-elle le jour ? Au total, les finances locales franaises sont bien la croise des chemins. La rforme du financement local est un des grands rendez-vous budgtaires des annes venir. Non seulement son contenu est incertain mais aussi son occurrence. La fentre de tir pour une rforme de la fiscalit locale est sans doute trs troite ; les annes prochaines seront dcisives pour lavenir de la dcentralisation financire. Dans ce contexte institutionnel incertain, la rflexion prospective est donc indispensable. 202
Cette rflexion devra souvrir de toutes faons pour au moins deux raisons. La premire vient des tensions que ne manquera pas dexercer sur lvolution des concours de ltat la monte en charge, plus rapide que prvu, de la loi Chevnement : son financement risque en effet dtre difficilement compatible avec le pacte de croissance et de solidarit pass entre ltat et les collectivits territoriales en 1999. Se pose en outre le problme de lavenir du dispositif de compensation de la part salariale de la taxe professionnelle, qui vient chance en 2004. De quelle faon tenir compte alors de lvolution de la situation des collectivits principalement concernes ? Pourront-elles sans risques financiers voir ces concours intgrs dans la dotation globale de fonctionnement ? Il napparat pas pour autant lgitime de maintenir au-del de cette priode un avantage relatif certaines collectivits. Il faudrait cette occasion lier lexamen de ces questions celle de la recomposition du tissu communal : les collectivits les plus riches en taxe professionnelle ne devraient-elles pas tre incites plus que dautres encore faire partie des nouvelles communauts de communes ? Le nouveau mcanisme de solidarit fiscale instaur par la loi Chevnement (la taxe professionnelle unique) risque cependant dtre fragilis terme par les contestations dont la nouvelle assiette de la taxe professionnelle peut faire lobjet. Il faudrait songer prendre davantage en compte les besoins spcifiques des collectivits, et rformer des mcanismes de rpartition figs, stratifis, faiblement prquateurs, complexes et largement illisibles, qui prsident la rpartition des dotations finances par ltat et qui ne tiennent pas ou peu compte de critres de charges . Il faudrait galement tenir compte de la ncessaire recomposition territoriale dans la dfinition des modalits de cette prquation. Une part importante du problme de la prquation pourrait tre rsolue si la maille territoriale de base, o sorganise lessentiel du prlvement, tait recompose ; mais celle-ci ne se recomposera effectivement que si les mcanismes globaux permettent un rquilibrage de la capacit financire relative des diverses collectivits. Face la monte de ce risque institutionnel , il a paru intressant, travers deux scnarios alternatifs et prospectifs, dexplorer les consquences peut-tre improbables, mais clairantes, des orientations envisageables : le scnario de poursuite de la recentralisation fiscale ; le scnario de reconqute de la dcentralisation fiscale.
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Les scnarios possibles(*) Le scnario de poursuite de la recentralisation fiscale Nourri de la dynamique passe des allgements dimpts locaux depuis prs de quinze ans, le premier scnario de poursuite de la recentralisation fiscale repose sur les deux hypothses. Tout dabord, aucun accord entre ltat et les collectivits territoriales nest trouv sur la rforme de fond de la fiscalit directe locale. Ensuite, le Conseil constitutionnel ne soppose pas la disparition graduelle de lautonomie fiscale locale. Le caractre progressif de la prise en charge des impts locaux par ltat masque latteinte au principe de libre administration.
Scnario 1. Poursuite de la recentralisation financire
Stratgies de dpenses Sous-scnario 1 Sous-scnario 2
Croissance Croissance de linvestissement de renouvellement Diminution Croissance de linvestissement de dveloppement Stagnation endogne Augmentation endogne des charges rcurrentes Augmentation exogne Augmentation exogne des charges de personnel Fiscalit Taxe professionnelle Taxe dhabitation Taxe foncire btie Concours de ltat Contrat sous enveloppe Contrat hors enveloppe DCTP DGF FCTVA Dette = + = = + + + +
Lgende : (+) Augmentation ; () Diminution ; (=) Stagnation.
(*) Sur la base des travaux de Guy Gilbert et Alain Guengant, Directeur de recherche CNRS (Universit de Rennes I).
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En matire de fiscalit, le scnario de poursuite de la recentralisation repose sur les lments suivants. Les tendances passes se poursuivent. Les crises rptition des taxes directes locales sont dsamorces grce laccumulation dallgements de cotisations financs par ltat. La contestation renaissante des entreprises, favorise par la progression rapide de la valeur locative des immobilisations et lalourdissement des taux, conduit la disparition de la composante amortissements des matriels et quipements dans la base de la taxe professionnelle, puis lexemption totale des quipements et des matriels. Il ne subsiste que la composante immobilisations foncires , qui finit par tre incorpore la taxe foncire sur les proprits bties industrielles et commerciales et former ainsi le second pilier de la fiscalit directe locale sur les immobilisations. Le premier repose sur les habitants, le second sur les entreprises. Les taux des deux taxes foncires bties sont dsormais diffrencis mais continuent de covarier selon la rgle du lien. La taxe dhabitation bnficie dallgements croissants. Limpt disparat, tout dabord au niveau rgional, puis dpartemental, enfin communal. Le seul degr de libert fiscale laiss aux collectivits territoriales repose sur la taxe foncire sur les proprits bties dans ses deux dimensions mnages et entreprises. Toutefois, force de trop solliciter limpt et de diffrer la rvision des valuations cadastrales, dont le vieillissement approche le demi-sicle, le dernier pilier de la fiscalit directe locale se lzarde de plus en plus. En matire de concours de ltat, le principe dun pacte triennal est reconduit avec un partage entre dotations sous enveloppe et dotations hors enveloppe. La dynamique dvolution des transferts dpend de laccumulation des allgements dimpts pris en charge par le budget national. Ltat intervient de faon croissante par des compensations dexonrations et supprime les dgrvements. Il en rsulte une augmentation continue de lenveloppe et une diminution corrlative du hors enveloppe. Les rgles dindexation de lenveloppe jouent un rle croissant du fait de la progression du volume des fonds concerns. Elles sadaptent la conjoncture macroconomique, se resserrant en priode de basse conjoncture et se desserrant en priode de reprise. Cependant, les contraintes macroconomiques de gestion des finances publiques (Maastricht) conduisent rduire en tendance le critre dindexation. La perte de pouvoir dachat des dotations sous enveloppe saccentue. La dotation globale de fonctionnement (DGF) hrite des compensations dexonrations de la taxe professionnelle. Lindexation nest pas rvise, mais le volume de la DGF saccrot en raison du poids des compensations. Le gonflement de la DGF, principale composante de lenveloppe, accrot lviction de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) qui disparat. Une nouvelle variable dajustement est retenue (la dotation globale de dcentralisation ?). Les compensations accordes en matire de
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taxe dhabitation rejoignent la DGF, linstar de celles de taxe professionnelle. Confirmant la politique constante de ltat depuis le remplacement de la taxe locale sur le chiffre daffaires par le versement reprsentatif de la taxe sur les salaires (VRTS) en 1968, un mcanisme de redistribution est adoss aux compensations fiscales. Le hors enveloppe se concentre sur le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Au total, le dveloppement de la prquation est prsent comme la contrepartie de la perte dautonomie financire des collectivits locales. Sous langle des dpenses, deux sous-scnarios peuvent tre distingus selon la dynamique de linvestissement local. La diffrence majeure provient de linvestissement de dveloppement. Dans les deux cas en revanche, linvestissement qui correspond au renouvellement et au maintien en ltat des quipements progresse, afin notamment de satisfaire le renforcement des normes environnementales. Le premier sous-scnario retient lhypothse du freinage de la croissance des investissements et dune matrise globale de la dpense. Le freinage de la dpense dinvestissement sapplique aux investissements de dveloppement. Le stock dquipement public local est certes maintenu en ltat et le cas chant remis aux normes, mais son volume cesse de crotre. En consquence, les charges rcurrentes de fonctionnement sont matrises en volume, et donc les effectifs de personnel. Toutefois les salaires continuent de crotre sous leffet de lalourdissement des charges sociales (Caisse nationale des retraites des agents des collectivits locales CNRACL notamment) et ceci, indpendamment de la matrise des investissements. Au total, les dpenses de fonctionnement continuent de driver selon une tendance exogne malgr le freinage des dpenses dquipement. Le second sous-scnario retient lhypothse de la reprise de linvestissement local de dveloppement. Les collectivits reprennent une politique de croissance de leur stock dquipements. Les dpenses de fonctionnement saccroissent sous leffet des charges induites par linvestissement nouveau ; effet qui sajoute celui, exogne, de laugmentation du cot du travail (effet retraite). Lvolution de la dette dpend naturellement des scnarios retenus en matire dinvestissement. Les taux dintrt rels sont supposs retrouver des niveaux faibles. Toutefois les collectivits locales ne peuvent pas profiter plein du retour dun effet de levier favorable de la dette, en raison de la perte des marges de manuvre dont elles disposaient auparavant en matire fiscale. Les possibilits de mobilisation locale des ressources dpendent dsormais uniquement du foncier bti et, par ailleurs, des tarifs des usagers. Les collectivits ne peuvent donc pas mener terme la politique de dsendettement amorce depuis le dbut des annes quatre-vingt-dix, faute de pouvoir dgager une pargne suffisante. La reprise de linvestissement entrane la croissance du besoin de financement en partie couvert par laugmentation du FCTVA et en partie par laugmentation de la dette. Mais les 206
possibilits sont limites dans ce dernier domaine, en raison des contraintes imposes par la gestion maastrichienne du dficit et de la dette. Dans cette situation, les conditions daccs des collectivits locales au march des emprunts pourraient tre durcies. Un retour au rgime de lautorisation pralable pour les emprunts est mme envisageable dans lhypothse dun conflit avec ltat face au partage de la marge dendettement autorise. La dynamique de la dpense de fonctionnement conduit par ailleurs un relvement substantiel des taux du foncier bti. Comme les bases ne font lobjet daucune rvision en profondeur des valuations cadastrales, une crise se dveloppe tant du ct des mnages que de celui des entreprises. Le dernier pilier de la fiscalit locale seffondre. Ltat prend alors en charge le produit du seul impt local qui subsistait. La centralisation de la ressource fiscale locale est acheve. Le scnario de reconqute de la dcentralisation fiscale Le scnario de reconqute de la dcentralisation fiscale suppose quun accord soit trouv entre ltat et les collectivits locales sur une profonde rforme des taxes directes. Celle-ci entrane mcaniquement la rforme de la prquation financire, dont la mise en uvre a pour but notamment de corriger les potentiels fiscaux ingalement rpartis entre collectivits. La rforme fiscale porte la fois sur les assiettes, sur les rgles de fixation des taux et sur la carte des circonscriptions fiscales. Le cot politique, considrable, est partag entre ltat et les collectivits territoriales. Ces dernires bnficient dun largissement et dune modernisation des bases dimposition. En contrepartie, elles acceptent un double encadrement de leurs marges de manuvre en matire de fixation des taux ; chaque collectivit ne peut fixer librement le taux que dun seul impt principe de spcialisation fiscale et, le cas chant, lintrieur dune plage autorise principe du tunnel de taux . En matire territoriale, les progrs de lintercommunalit fiscalit spcialise sont spectaculaires. La consolidation fiscale des territoires sacclre. Elle saccompagne dun largissement des comptences. Les communes subsistent en dpit de la monte en puissance de lintercommunalit mais elles acceptent la rduction de leurs budgets et de leur champ dactivit. Les dpartements et les rgions conservent, dans lhypothse retenue, leurs comptences et leurs financements. Ladaptation de la fiscalit locale cesse de reposer sur des allgements compenss par le budget national. La rnovation de la dcentralisation fiscale sappuie tout dabord sur la modernisation des bases dimposition. La fiscalit foncire et immobilire est assise sur la valeur vnale des proprits (ou au minimum les bases foncires et immobilires voluent dans le temps comme le font les valeurs de march), le march locatif rglant comme aujourdhui le partage de la taxe foncire sur les proprits bties entre les propritaires-bailleurs et les locataires.
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Scnario 2. Reconqute de la dcentralisation financire

Stratgies de dpenses Sous-scnario 1 Sous-scnario 2
Croissance Croissance de linvestissement de renouvellement Diminution Croissance de linvestissement de dveloppement Stagnation endogne Augmentation endogne des charges rcurrentes Augmentation exogne Augmentation exogne des charges de personnel Fiscalit Taxe professionnelle (*) Taxe dhabitation(**) Taxe foncire btie(***) Concours de ltat Contrat sous enveloppe Contrat hors enveloppe DCTP DGF FCTVA Dette + + + + = + = + + + + = + + =
Lgende : (+) Augmentation ; () Diminution ; (=) Stagnation. Notes : (*) la valeur ajoute ; (**) Sur le revenu ; (***) Valeur vnale.
La transformation des impts fonciers et immobiliers implique logiquement la disparition de la taxe dhabitation (TH). Mais cette disparition pose des problmes considrables ; la perte de recettes budgtaires est importante (65 milliards de recettes fiscales disparaissent), le lien fiscal avec lhabitant est distendu, notamment pour certains locataires, la capitalisation fiscale des impts et des services publics locaux dans les valeurs immobilires de march peut savrer incomplte. Deux solutions sont alors successivement tudies. La premire vise conserver la taxe dhabitation en en rapprochant la base des valeurs de march. Mais elle est abandonne car la taxe dhabitation ainsi rnove fait double emploi avec les taxes foncires. La seconde, finalement retenue aprs accord des partenaires sociaux, consiste affecter aux collectivits les ressources dun impt local sur le revenu base large (pour lquivalent dun point de CSG soit sensiblement la perte de recettes de la suppression de la TH). linstar de la TH, mais 208
sans ses dfauts les plus vidents, cette nouvelle base dimposition peut tre considre comme une approximation raisonnable et commode de lchelle de la consommation des services publics locaux par les habitants (la plupart des tudes conomtriques confirment que llasticit-revenu de la consommation est sensiblement voisine de lunit, Guengant, 1995). Elle correspond en outre assez bien la nature des interventions sociales des dpartements et des communes dont beaucoup font rfrence au revenu. La taxe professionnelle est maintenue mais son assiette est rforme ; celle-ci concide dsormais avec la valeur ajoute, selon un mode de calcul voisin de celui qui sert aujourdhui en calculer le plafonnement. La rnovation de la fiscalit locale sappuie ensuite sur le principe de la spcialisation fiscale. De nombreuses discussions ont eu lieu pour savoir si les recommandations de la Commission Mauroy pouvaient tre mises en uvre, telles quelles. Mais les transferts de charges qui en rsultaient entre les collectivits sajoutant ceux qui pesaient sur les contribuables du fait de la rforme de lassiette, ont conduit abandonner cette hypothse ; de nombreuses collectivits ont fait valoir les risques de choc asymtrique que la conjoncture pouvaient faire peser sur leurs ressources propres, si celles-ci taient trop strictement spcialises ; les entreprises ont craint un alourdissement des charges qui pseraient sur leurs comptes dexploitation, si le lien entre la fiscalit assise sur les entreprises et sur les mnages tait abandonn. Il a cependant t souhait que les contribuables puissent identifier clairement les collectivits responsables de la hausse des taux. Cest pourquoi une spcialisation la marge a t retenue. La capacit daugmenter les taux sur un impt donn na plus t donne qu une collectivit, une fois la rforme de lassiette mise en uvre, cette rforme de lassiette ayant permis au demeurant dharmoniser davantage les taux sur le territoire, notamment en matire de taxe professionnelle et de foncier bti des entreprises, des tunnels de taux ayant t introduits. Selon ce principe, chaque niveau de collectivit dispose, dune part, de ressources fiscales varies, provenant dune gamme dimpts assis sur des bases locales, mais sur le taux desquels la collectivit na aucun pouvoir de dcision ; et, dautre part, dun impt, et dun seul, pour lequel la collectivit dispose du droit de voter le taux ; le choix de ce dernier peut tre laiss totalement libre ou bien le choix peut tre limit lintrieur dun tunnel . Le citoyen identifie alors immdiatement quel niveau de collectivit est responsable de la modification du taux. Cette spcialisation fiscale marginale combine ainsi les avantages de la scurit apporte par une ressource fiscale composite et celle de la transparence dmocratique. La mise en tunnel des taux ne vise pas reprendre aux collectivits la libert fiscale qui leur est garantie par ailleurs ; elle vise temprer lusage stratgique (non coopratif) que certaines collectivits seraient tentes de faire de larme fiscale. La thorie conomique et les observations empiriques suggrent en effet que la concurrence fiscale (horizontale comme verticale) est le plus souvent dommageable , cest--dire que le niveau des
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taux de fiscalit tels quils rsultent de lquilibre du jeu, non coopratif, des collectivits (que celui-ci soit de type Nash-Cournot ou Stackelberg) ne concide pas avec le niveau optimal, celui qui rsulterait dun jeu coopratif o la dcision fiscale de chacun prendrait en compte lensemble des effets produits sur les partenaires (Wildasin, 1989, Tulkens, 1999, Madis, 1999, et Favardin, 1996). Toutefois linstauration dun taux minimum ne constitue pas ncessairement la rponse optimale en la matire : il reste en effet prouver que la perte de bien-tre conscutive au jeu non coopratif non contraint est toujours suprieure celle entrane par linstauration, distorsive, dun taux minimum. Ces tunnels de taux sont dautant plus troits que llasticit de la base localise au taux dimpt est forte et que ces bases sont troites par rapport aux dpenses cest--dire financer. En combinant la rforme des bases, la mise en application du principe de la spcialisation fiscale la marge et la mise sous tunnel des taux, la fiscalit locale se recompose de la faon suivante. Les communes se voient reconnatre la capacit de fixer les taux des taxes foncires. Elles bnficient en outre des ressources dune taxe locale sur le revenu base large, mais sur le taux (modique) de laquelle elle nont aucun pouvoir. Au niveau intercommunal, la taxe professionnelle unique dagglomration se gnralise et est sauve de la disparition par sa transformation en une taxe intercommunale assise sur la valeur ajoute (value au cot des facteurs) au lieu de production. La coordination fiscale entre les deux niveaux est maintenue dans un premier temps au moyen dun lien juridique de co-variation des taux mnages et entreprises. Dans un second temps, une rforme institutionnelle dcisive parachve la rforme territoriale la franaise engage depuis un demi-sicle. La lgitimit dmocratique et lessentiel des comptences locales sont transfres au niveau intercommunal qui se trouve dot dune assemble dlibrante lue au suffrage universel direct ; les conseils municipaux toujours lus au suffrage direct devenant des composantes de lorganisation politique communautaire ( linstar de la loi PLM). Le plafonnement ainsi que le lien vertical entre les taux sont maintenus pour la taxe professionnelle. Lattelage entre les fiscalits mnages et entreprises garantit la coordination des stratgies fiscales communales et intercommunale et carte le spectre de linflation fiscale. La prquation financire entre les collectivits de base sadapte ce nouveau contexte communautaire de gestion des budgets locaux. Au niveau dpartemental, la rforme adopte galement le principe de la spcialisation fiscale. Les dpartements se voient reconnatre, pour financer notamment les dpenses daide sociale qui leur incombent, le droit de moduler le taux dun impt dpartemental sur le revenu assis sur une base large au sein dun tunnel troit (compte tenu de la taille de la base rapporte aux dpenses financer). La dfinition de la spcialisation fiscale des rgions a t plus difficile dfinir, chacun saccordant reconnatre le rle conomique majeur que celles-ci sont appeles jouer dans la priode venir. Ds lors que le pro210
duit additionnel des quatre taxes existantes tait affect aux collectivits infra-rgionales, nombreuses ont t les voix prconisant laffectation dune ressource fiscale nouvelle aux rgions. Devant les difficults de localisation du produit de la TIPP et les rformes rcentes visant moduler son taux en fonction de lvolution des cours du ptrole, lide a t abandonne. Lide daffecter une fraction de la TVA perue sur lessence ou sur les communications tlphoniques a t un instant voque, pour tre carte ensuite, la rglementation communautaire ne permettant pas une modulation des taux de TVA sur le territoire national et le produit de ces impts tant trs ingalement rparti sur le territoire. Certains ont voqu la possibilit de taxer spcifiquement labonnement fixe au tlphone (la boucle locale), mais la mesure a t en dfinitive carte, car elle crait une distorsion de concurrence au profit des tlphones mobiles. En dfinitive, il a t dcid daffecter aux rgions une partie des taxes sur les activits polluantes et de moduler leurs taux lintrieur dun tunnel troit fix par le Parlement. Certes, la modulation rgionale des taux dun tel type de prlvement ne rpond quimparfaitement aux exigences dun tel instrument incitatif. Mais cette orientation est apparue conforme au rle quelles sont amenes jouer de faon croissante en matire de dveloppement durable et de lutte contre leffet de serre. Cette source de financement ntant sans doute pas mme de couvrir une large part du financement des collectivits rgionales, il est apparu ncessaire de se diriger vers la solution dun partage entre ltat et les rgions dune ressource fiscale nationale. Certes les rgions ne peuvent en matriser ni le taux ni les clefs de partage, mais, dfaut dun effet-taux , elles peuvent au moins bnficier dun effet-base si la conjoncture conomique et le succs des actions de dveloppement rgional lautorisent. Au total, la rnovation en profondeur de la fiscalit locale repose sur une spcialisation assortie dune coordination. Les fiscalits sur les mnages et les entreprises sont ainsi lies au niveau communal et intercommunal. Les fiscalits des dpartements et des rgions sont dcouples de la fiscalit locale stricto sensu. Ces collectivits reoivent des bases larges et leur pouvoir de fixation des taux est amput partiellement, au profit dune plus grande lisibilit pour le citoyen. En matire de concours financiers de ltat, la rforme de la fiscalit locale rduit en premier lieu le besoin dallgements et donc mcaniquement les transferts correspondants. En second lieu, le besoin de prquation financire est rduit par la remonte au niveau intercommunal du pouvoir de diffrenciation des taux de taxe professionnelle et par lencadrement des marges de manuvre sur les taux. La dispersion des bases de taxe professionnelle (TP) par habitant tant plus rduite entre entits intercommunales quentre communes, le facteur essentiel de diffrenciation des potentiels fiscaux par habitant se trouve lui-mme fortement minor : on sait en effet que les diffrences de potentiel fiscal par habitant entre communes rsultent pour 85 % des seuls impts locaux acquitts par les entreprises foncier
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bti et TP (Guengant, 1997). Lintroduction des valeurs vnales immobilires et du revenu peut tre en revanche lorigine dun largissement des carts de potentiels fiscaux entre communes. La carte des potentialits fiscales des territoires est donc profondment modifie. Dans ces conditions nouvelles, le systme de prquation financire entre ltat et les collectivits doit tre rform, quil sagisse des critres ouvrant droit subvention, des montants des enveloppes ou du type des collectivits bnficiaires. La rforme du systme de prquation financire sappuie sur la notion de potentiel fiscal rel . La prquation vise ainsi promouvoir l quit territoriale en rduisant les diffrences inter-collectivits de potentiel fiscal corrig des charges . Dune part, la rforme des impts locaux redonne au potentiel fiscal une lgitimit quil avait perdu dans le pass. Dautre part, et corrlativement, la place du potentiel fiscal dans les mcanismes de prquation doit tre redfinie pour introduire, enfin, la notion de charges . Au total, la rduction de la charge financire pour ltat permet celuici de soumettre les collectivits locales des conditions moins draconiennes que par le pass dans le cadre de la contractualisation triennale des enveloppes. Ltat accepte ainsi une indexation plus gnreuse. La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) rgresse moins vite et sa disparition est vite. Le besoin de prquation financire est, enveloppe constante, mieux satisfait. Enfin, cette prquation verticale obligatoire, ralise via les dotations de ltat, sajoute une prquation volontaire, dautant plus probable quelle sappuie sur le dveloppement de lintercommunalit. Les dpartements et les rgions se dsengagent de la prquation communale et intercommunale pour se concentrer sur leurs comptences propres. La pratique des co-financements rgresse sans toutefois disparatre totalement. Les deux sous-scnarios sont identiques ceux du scnario prcdent. La crise ultime des finances locales est vite. Grce aux efforts de reconqute de la dcentralisation financire, les collectivits se retrouvent plus autonomes et dotes de ressources plus lastiques, qui leur permettent soit de rduire leur endettement, soit de mieux matriser la croissance de leur dette. Dans les deux cas, le conflit sur la marge dendettement avec ltat est vit. Dautres cheminements possibles Les deux scnarios prcdents dcrivent des trajectoires extrmes. Entre les deux, de multiples autres chemins sont possibles suivant, dune part la facult des pouvoirs territoriaux dfendre leur autonomie fiscale et, dautre part, la capacit du budget national poursuivre la prise en charge des impts locaux. En consquence, si le premier scnario nest pas totalement certain, le second lest encore moins. La probabilit dengager une 212
vritable rforme en profondeur de la fiscalit directe locale apparat en effet relativement faible. Entre la disparition complte et la reconqute de lautonomie financire, la trajectoire future de la fiscalit directe locale est donc susceptible demprunter de nombreuses voies intermdiaires. Deux dynamiques de compromis pourraient attnuer la rigueur du scnario de recentralisation pour les collectivits territoriales, sans pour autant dboucher sur une vritable reconqute de la dcentralisation fiscale. La premire trajectoire, plus proche du scnario de recentralisation, conduit la nationalisation de limpt. La seconde, plus respectueuse de lalternative dcentralisatrice, suppose le maintien de la localisation du prlvement dans le cadre de circonscriptions fiscales largies. Si la disparition de la taxe professionnelle quivaut, via la compensation de ltat, une nationalisation de la ressource, un autre processus de nationalisation de limpt est envisageable partir du resserrement du tunnel en taux au titre de la valeur ajoute. En effet, la taxe professionnelle est plafonne au niveau national 3,5, 3,8 ou 4 % de la valeur ajoute en fonction du chiffre daffaires de lentreprise, tous tablissements confondus. En outre, depuis 1999, via la cotisation minimale, le plancher dimposition a t relev de 0,35 % en 1998 1,5 % en 2001 de la valeur ajoute. La rfrence la valeur ajoute stend ainsi de plus en plus et accrot paralllement le rle de la taxation de lentreprise au dtriment de celle de ltablissement. En consquence, le caractre local du prlvement tend sestomper et au contraire son caractre national samplifier. Pour les grandes entreprises industrielles multi-tablissements, bnficiaires du plafonnement, et les socits commerciales et financires, soumises la cotisation minimale, la taxe professionnelle nest plus un impt local sur le capital mais est dj devenue un impt national la valeur ajoute. Certes, pour les autres redevables, la nature locale de la taxe demeure. Linfluence des disparits territoriales de taux dimposition sur les choix de localisation continuera donc (ventuellement) de sexercer, malgr leffet duniformisation provoqu par le relvement des taux de la cotisation de prquation. Limpact des ingalits de pression fiscale serait mme susceptible de samplifier en rponse la spcialisation du prlvement sur les seuls investissements. Ainsi, la comptition fiscale par les taux pourrait la fois disparatre pour les grandes firmes multi-tablissements et au contraire saccrotre pour les entreprises ni soumises au plancher, ni bnficiaires du plafonnement la valeur ajoute. Dans ces conditions, une solution alternative la disparition pure et simple de la taxe consisterait, outre abaisser graduellement le seuil de chiffres daffaires, resserrer le tunnel en taux pour dboucher progressivement sur une taxe professionnelle la valeur ajoute pour tous. Cependant, lextrapolation de la dmarche dj engage impliquerait de systmatiser la taxation des entreprises au dtriment des tablissements. Le prlvement deviendrait donc national et non plus local. La rforme conduirait
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par consquent une nouvelle centralisation de la ressource sous la forme, non pas comme prcdemment dun concours de ltat, mais dune nationalisation intgrale de la taxe professionnelle. Aux deux scnarios prcdents soppose un troisime fond sur le maintien de la localisation de limpt. Assez unanimement prfre par une grande majorit dlus locaux, la prservation du caractre local de la taxe professionnelle, ou du moins de la fraction rsiduelle des bases, nest plus automatiquement garantie depuis la rforme de 1999. Une stratgie purement dfensive serait probablement voue lchec. La crispation conservatrice observe par le pass, notamment lors du refus du passage la valeur ajoute en 1985, est indirectement lorigine de la rgression ultrieure des bases. Une stratgie offensive simpose par consquent. Le seul angle dattaque possible consiste, semble-t-il, gnraliser la taxe professionnelle unique dagglomration. Certes, la contraction de lassiette, donc du rendement localis du prlvement, rduit sensiblement lattrait et lintrt dune gestion cooprative intercommunale de limpt. Lun des axes majeurs du projet de dveloppement de lintercommunalit risque ainsi dtre handicap par la baisse programme du produit de la taxe. Nanmoins, la mutualisation volontaire pourrait paradoxalement constituer la dernire chance de stopper la rgression de limpt. Llargissement de la circonscription fiscale, en limitant sensiblement les disparits de taux dimposition, devrait en effet attnuer les tensions induites par lingale rpartition de la taxe, et amplifies potentiellement par la concentration du prlvement sur les seuls investissements. La gnralisation de la formule du partage coopratif entre communes diminuerait ainsi les raisons, justifies ou non, de poursuivre llimination de la fraction rsiduelle de limpt. De ce fait, si la suppression de la part salariale rduit a priori lattrait de la taxe professionnelle unique, la rforme accrot paradoxalement lurgence de llargissement du territoire de gestion pour prvenir, plus ou moins brve chance, la disparition totale de la fiscalit locale sur les entreprises. Conclusion Les collectivits locales ne pourront retrouver une vritable autonomie financire que si, outre la libert de dpenser et demprunter, elles disposent aussi du droit de fixer librement les taux dimposition sur les bases qui leur sont affectes. Cette autonomie fiscale exige que les assiettes soient modernises. Mais la garantie du maintien de lautonomie fiscale exige aussi des contreparties. Dune part, le choix des taux doit tre encadr, et ce dautant plus que le morcellement territorial continuera dexacerber les diffrences de potentiel fiscal et de charges entre les collectivits. Dautre part, le libre choix des taux a pour corollaire la transparence des dcisions fiscales. Le citoyen doit pouvoir identifier aisment qui est lorigine de laccroissement ou de la baisse de limpt. Le systme de spcialisation fiscale propos devrait tre mme de rpondre cette exigence. 214
Le choix des assiettes doit veiller viter une trop forte volatilit ou un caractre trop fortement cyclique (comme, par exemple, le prix de limmobilier dans les villes) ou encore trop troite (afin dviter toute distorsion conomique). Il apparat galement essentiel que cette assiette soit localisable. On imagine difficilement en France que la dfinition de lassiette de limpt puisse relever dune autre autorit que celle du Parlement. Mais ds lors que celui-ci aurait clairement dfini les bases sur lesquelles doit reposer cette rvision, sa mise en uvre sur le territoire pourrait tre, comme le suggre le rapport Mauroy, tale dans le temps et subordonne laccord des collectivits concernes. Encore convient-il quune date butoir soit maintenue et que la rforme puisse sappliquer simultanment sur une aire gographique pertinente suffisamment large pour viter toute distorsion conomique dommageable et conserver un minimum de lisibilit lgard des contribuables. Cette proposition parat intressante car elle permet de surmonter les blocages qui ont toujours prsid ladoption lgislative des principes de modernisation de lassiette, cette modernisation tant elle-mme indispensable pour que lon puisse parler dune autonomie fiscale des collectivits territoriales et que ltat cesse dtre le premier contribuable local, comme il lest actuellement. La garantie du maintien de lautonomie fiscale des collectivits locales ne rend pas moins ncessaire le maintien de transferts financiers en provenance de ltat, pour des raisons lies tant lefficacit conomique (correction des externalits financires verticales et horizontales), quau dfaut de congruence entre lvolution des dpenses et des recettes, par niveau de collectivit. Mme si le potentiel fiscal est mal connu, on sait quil est insuffisant pour couvrir lensemble des dpenses des collectivits locales et quil est trs ingalement rparti entre les territoires. Le dveloppement de lintercommunalit et de la coopration institutionnelle est de nature limiter ces carts, essentiellement imputables la taxe professionnelle et la taxe foncire sur les entreprises. Ltat gardera donc une responsabilit dautant plus grande dans la dfinition des critres de rpartition des dotations globales que lintercommunalit et la coopration institutionnelle entre les collectivits territoriales progressera moins vite. La question serait largement simplifie si les concours de ltat aux communes membres dune communaut de communes pouvaient tre attribus aux seuls chelons intercommunaux, charge pour les collectivits territoriales qui en sont membres de dfinir elles-mmes la rpartition entre elles. Elle le serait galement sil tait possible de faire masse des ressources des dpartements et des communes dans les zones fortement urbanises. En tout tat de cause un examen attentif du dispositif de rpartition et de prquation actuel des concours de ltat, y compris sous forme de remboursement dimpts locaux, au regard des charges budgtaires des collectivits territoriales, apparat ncessaire pour en apprcier lefficacit conomique et sociale, tout comme les effets quauraient une modification des
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critres pris en compte, avant ltape nouvelle que constituerait en 2004 lintgration des compensations de la part salariale de la taxe professionnelle dans le systme de dotation actuel. Les tapes nouvelles de dcentralisation des comptences qui seront envisages la suite du rapport Mauroy et leurs modalits ne seront sans doute pas neutres sur lquilibre du systme : si elles soprent globalement, il est probable quun mcanisme du type de la dotation globale de dcentralisation, malgr ses limites et les nombreuses critiques dont il continue de faire lobjet, sera mis en place ; si elles sopraient par la voie de lexprimentation, elles ouvriraient la voie des formes plus diversifies de transfert et dvaluation des rsultats, quil conviendrait de dfinir. Le cheminement vers une rforme des finances locales, pourtant urgente et ncessaire, sera difficile et ncessitera une capacit darbitrage exceptionnelle du Parlement : aux difficults de toute rforme fiscale denvergure, se heurtant aux difficults dacceptation des nouveaux contribuables touchs (peu contrebalances par la satisfaction des bnficiaires) sajoute en loccurrence la difficult de trouver un consensus entre les lus rgionaux, dpartementaux et communaux et surtout, au sein de chaque groupe de collectivits, lacceptation dun principe de prquation plus explicite dans un cadre national entre collectivits riches et pauvres , sur des bases, qui puissent tre juges objectives et transparentes. Si les scnarios dvelopps ici laissent penser quil existe bien une possibilit de sauver la ncessaire autonomie fiscale des collectivits locales tout en vitant un conflit avec ltat sur les questions de financement, il convient cependant dinsister sur les contraintes globales de lexercice, contraintes qui rsultent de nos engagements dans le cadre du Trait de Maastricht. Lvitement du conflit sur la marge dendettement entre ltat et les collectivits locales nest possible que dans la mesure o les frontires fiscales entre ces collectivits (et dailleurs les organismes sociaux) ont pu tre modifies. Le jeu stratgique entre les organismes sociaux, les collectivits locales et ltat pour laccs aux deux ressources globalement rationnes, que sont le dficit budgtaire et la dette, na que deux issues (Guengant et Josselin, 2000). Lune, ngocie, conduit rpartir volontairement entre les acteurs les contraintes et les frustrations. Lautre conduit ce quun acteur, ltat sans doute, puisquil est en dfinitive le seul responsable du respect des critres budgtaires et financiers associs au Trait, impose aux autres organisations et collectivits publiques un encadrement financier et budgtaire strict. Mais il nexiste pas dexemples o cette stratgie de transmission hirarchique des contraintes ne conduise de fait des accommodements moins visibles, des bail-outs , qui transforment indirectement ces contraintes budgtaires dures en contraintes plus molles , pour reprendre lexpression aujourdhui en usage (Wildasin, 1997, Rodden, 1999 et Roden et alii, 2000).
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Complment E
Distribution spatiale des activits et politiques dinfrastructures de transport : lconomie gographique, un nouvel outil dvaluation ? (*)
Pierre-Philippe Combes
CNRS et CERAS-ENPC
Miren Lafourcade
Universit dvry (IUT) et CERAS-ENPC
Introduction Aux cts dinstruments classiques de politique conomique, tels que la fiscalit, lamnagement du territoire dispose dun outil spcifique, les infrastructures de transport. Se servir dun tel instrument suppose naturellement de pouvoir en anticiper les effets, au regard des objectifs que lon se fixe. Nous nous proposons dans ce complment de revenir tout dabord sur la faon dont est mene, en France, lvaluation des projets dinfrastructures, et den comparer les lments ceux mis en avant par la thorie conomique relative ce domaine, lconomie gographique. Face aux insuffisances releves, nous prsentons ensuite une mthodologie fonde sur un modle dconomie gographique et de nouvelles donnes, dont les premiers rsultats semblent encourageants. Nous esprons ainsi ouvrir de nouvelles perspectives pour apprhender limpact de long terme des nouvelles infrastructures sur la rpartition spatiale des activits conomiques.
(*) Nous remercions Franck Auriac ainsi que les participants au groupe de travail Amnagement du Territoire du CAE, et tout particulirement Dominique Bureau et Jol Maurice pour leurs commentaires judicieux.
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valuation de projets et conomie gographique, deux visions dconnectes valuation des projets dinfrastructures de transport : une mthode enrichir Les principes gnraux de lvaluation des grands projets dinfrastructures ont t dfinis, en France, dans le cadre de larticle 14-2 de la loi dorientation des transports intrieurs (LOTI), dont le dcret dapplication 84-617 du 17 juillet 1984 a impos la mise en vigueur. Ces principes ont t ensuite adapts et enrichis (1), de manire affiner la dmarche doptimisation de lutilisation des fonds publics dans le cadre des volutions europennes actuelles. Le critre dterminant de lvaluation ex ante dun projet est son bnfice actualis. Il reprsente la somme actualise des avantages montariss, nets des dpenses, de tous les acteurs concerns directement par le projet (tat, exploitant, oprateurs concurrents de lexploitant, usagers du rseau). Le surplus net de ltat correspond la variation du montant total de taxes perues suite la mise en service de linfrastructure, le surplus net de lexploitant (public ou priv) la diffrence entre les recettes engendres par la mise en service de linfrastructure (notamment les recettes de pages occasionnes par les flux de trafic induits) et ses diffrents cots (investissement, entretien et exploitation), le surplus net des entreprises concurrentes lensemble des pertes dues aux reports de trafic occasionns par la nouvelle infrastructure(2). Enfin, le surplus des usagers du rseau est mesur par la variation du cot de circulation engendre par louverture de la nouvelle liaison. Dans sa version gnralise , ce cot est une combinaison linaire des frais de fonctionnement des vhicules, des pages, ainsi que de la valeur du temps spcifique aux usagers de la nouvelle liaison. Lvaluation montarise des grands projets dinfrastructures sest de plus rcemment attache la prise en compte de cots environnementaux (nuisances sonores, missions polluantes et effet de serre). Deux premires remarques mthodologiques peuvent tre faites ce stade. Dune part, cette analyse est effectue distribution donne des activits conomiques et des lieux de rsidence. Mme si lon peut prendre en compte dans ce calcul une augmentation uniforme du trafic, lie, par exemple, la croissance globale de lconomie, la rallocation des facteurs de production entre les rgions ou la cration non uniforme de nouvelles entreprises ne sont pas considres. Dautre part, certains effets indirects
(1) Notamment par linstruction-cadre du 3 octobre 1995 et la circulaire n 98-99 du 20 octobre 1998 relative aux mthodes dvaluation conomique des investissements routiers en rase campagne. (2) Ltude pralable des trafics induits constitue donc un des lments importants de ce calcul (modles de flux gravitaires).
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lis au nouveau projet ne sont pas non plus pris en compte. Par exemple, une baisse des cots de transport entre deux rgions induit une augmentation de la concurrence entre les producteurs de ces rgions, ce qui conduit une baisse du prix des biens. Elle affecte donc indirectement les profits de ces producteurs, mais galement ceux des entreprises utilisatrices des biens quelles vendent, ainsi que le surplus des mnages qui les consomment. Ainsi, la variation de surplus collectif associe ces lments, capitale dans les analyses de bien-tre, nest pas intgre au calcul du bnfice actualis des projets. Des analyses dimpact viennent donc gnralement enrichir ce calcul. Celles-ci comprennent tout dabord une valuation non montarise des effets de long terme induits par le projet (effets relatifs la relocalisation, au fonctionnement et au dveloppement des activits conomiques). Dun point de vue qualitatif, des enqutes postales et entretiens semi-directifs auprs des entreprises situes dans la zone damnagement du projet permettent de dterminer celles qui seront le plus affectes(3) par le scnario. Dun point de vue quantitatif, une analyse statistique des flux de marchandises conduit un diagnostic des trafics permettant de recenser les activits susceptibles dtre favorises ou dfavorises par le projet. Les analyses dimpact conduisent galement la production dun certain nombre dindicateurs complmentaires. Des gains daccessibilit (4) sont par exemple calculs, laccessibilit tant dfinie comme la quantit de biens, de services ou demplois quun agent conomique (entreprise ou mnage) peut atteindre partir de son lieu dimplantation ou de rsidence, compte tenu de loffre dinfrastructure existante et de son comportement en matire de dplacements. Un calcul daccessibilit repose sur lide que les agents conomiques, lorsquils se dplacent, ont pour objectif de satisfaire un certain nombre de besoins (consommer, travailler, acheter des biens intermdiaires, vendre), quils trouveront ventuellement dans la destination recherche, ce qui accrotra leur utilit ou leur profit. La logique de ces calculs est la suivante. Dune part, la satisfaction de ces agents est dautant plus leve que la destination choisie dispose de nombreuses opportunits (emplois, quantits de biens et services, nombre dentreprises). Dautre part, pour un mme stock dopportunits, le volume des dplacements est une fonction dcroissante du cot de transport (cet effet ngatif de lloignement sur lutilit des usagers du rseau peut tre
(3) Du point de vue de lorganisation interne ou de la capacit de lentreprise affronter une plus grande concurrence par exemple. Les entreprises dont lactivit implique, par exemple, des cots logistiques importants, pourront tre amenes adopter une gestion en flux tendus, du fait de la mise en service dune nouvelle infrastructure. (4) La thorie de laccessibilit a t dveloppe en France par Poulit (1973) et Koenig (1975).
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valu partir de la fonction de demande de transport). Ces deux lments permettent de dfinir laccessibilit globale dune zone i selon :
Ai = O j e
j tij
o t ij reprsente le cot de transportentre les zones i et j, O j les opportu t nits prsentes dans la rgion j et e ij le coefficient dloignement affectant ngativement ces opportunits. Ces gains daccessibilit peuvent tre considrs comme une premire approximation des variations de surplus collectif et, ce titre, constituer un complment intressant de lanalyse du bnfice actualis. Cependant, l encore, ces gains ne sont valus qu distribution donne des activits et des lieux de rsidence, en supposant que latmise en uvre du projet naf fecte que le coefficient dloignement ( e ij ) et non les opportunits qui dfinissent ex ante lattractivit des marchs destinataires ( O j ). Les nouveaux projets ont pourtant un impact sur les choix de localisation des entreprises et des mnages, ce qui est nglig. Par ailleurs, les fondements conomiques qui sous-tendent le lien unissant laccessibilit et le surplus collectif (utilit des mnages et profit des entreprises) restent pour le moins flous, comme le rapport Quinet (1997) le souligne. Tous les effets lis la fluctuation des prix des biens en sont notamment absents. Il est important de noter que les effets de court terme lis la construction dune nouvelle infrastructure font lobjet dune valuation montarise qui est, elle, plus exhaustive. Parce quils affectent uniquement les entreprises, sous-traitants, collectivits territoriales directement impliqus dans le chantier, ces effets restent cependant temporaires et ne peuvent constituer un critre dterminant des choix dinvestissement, du point de vue de lanalyse de long terme laquelle ce complment sintresse. Des valuations ex post sont enfin parfois effectues, mais prsentent deux types de limites : dune part, il est difficile de distinguer les effets qui relvent directement de la nouvelle infrastructure de ceux qui manent de lvolution gnrale des conditions conomiques et, dautre part, il est naturellement trop tard pour revenir sur le choix dune infrastructure dj ralise. Cots de transport et agglomration en conomie gographique Lvaluation des projets dinfrastructures que nous venons de prsenter ne sintresse pas aux causes de lingale rpartition des activits conomiques, ce qui constitue sa principale limite. Elle considre les flux de marchandises et de personnes comme point de dpart de lanalyse alors que ceux-ci ne sont que la consquence de dcisions conomiques pralables. Lconomie gographique a en revanche lavantage de se placer en amont, de manire comprendre les mcanismes qui conditionnent les choix de localisation des agents (entreprises et consommateurs), dterminant ensuite les flux observs. Il est dans ce cadre plus facile dtudier la faon dont la 222
variation dun des paramtres cls, le cot de transport (ou plus gnralement, le cot de transaction) (5) affecte les choix de localisation et, par voie de consquence, les flux. Comme nous allons le voir, lanalyse des effets attendus de la mise en service de nouvelles infrastructures est alors la fois plus prcise et complte. En effet, dans le calcul du bnfice actualis dun projet ou des gains daccessibilit engendrs par celui-ci, les modifications relatives la distribution des activits conomiques (affectant par exemple les opportunits des rgions) peuvent tre prises en compte. De plus, une vritable mesure de surplus collectif, incluant notamment des effets prix lis lvolution de la concurrence, peut tre substitue au critre imparfait de laccessibilit. Lconomie gographique considre les choix de localisation des agents comme rsultant dun quilibre entre forces dagglomration et de dispersion. Les forces dagglomration sont lies la prsence, dans les zones centrales, de marchs locaux de taille importante, dune part, pour les biens finals, dautre part, pour les inputs intermdiaires. Ces deux lments incitent les entreprises et les consommateurs se regrouper gographiquement, du fait de la prsence simultane dconomies dchelle et de cots de transport. ces forces transitant par les marchs locaux, peuvent sajouter des externalits pures , par exemple relatives la prsence de biens publics locaux ou une circulation plus intense de linformation et des connaissances dans les zones centrales. Quant aux forces de dispersion, elles sont lies la concurrence sur les marchs des biens finals (moins intense dans les zones priphriques), ainsi qu diffrents phnomnes locaux de congestion, entendue au sens large du terme. La rente foncire est, par exemple, plus leve dans les villes du fait de laugmentation de la demande face une offre contrainte. De mme, les salaires de certaines catgories de travailleurs y sont plus levs, lorsque les migrations ne sont pas suffisantes pour compenser le surplus de demande de travail. Les transports urbains, enfin, peuvent tre saturs, ce qui engendre des surcots de production. Il est important de noter que des phnomnes cumulatifs interviennent dans les processus dagglomration dcrits par les modles dconomie gographique : plus il y a dentreprises dans une rgion, plus les consommateurs/travailleurs ont intrt sy localiser, ce qui attire de nouvelles entreprises et ainsi de suite, ce qui donne naissance des effets boule de neige . En outre, un modle donn peut tre caractris par plusieurs distributions spatiales de long terme des activits, les situations dquilibre tant potentiellement multiples. Dans ce cas, la configuration spatiale qui merge effectivement est gnralement dpendante de la distribution initiale des activits dans lespace(6).
(5) Qui englobe tous les surcots apparaissant lors de lchange interrgional. On peut y inclure le cot dacquisition des informations relatives aux marchs dexportation ou les frais de change ventuels pour les changes internationaux (6) Le lecteur trouvera dans Fujita et Thisse (1997) le dtail des arguments de ce paragraphe.
223
De ces arbitrages entre forces dagglomration et de dispersion dcoule limpact dune baisse des cots de transport sur la concentration des activits conomiques. Les conclusions thoriques des modles dconomie gographique tmoignent, ce niveau, dune remarquable cohrence et peuvent donc tre considres comme extrmement robustes. La logique de concentration des activits obit un U invers . Pour des niveaux levs des cots de transport, les activits sont disperses, les forces dagglomration tant notamment domines par les effets de concurrence sur les marchs des biens finals. Cependant, une baisse des cots de transport engendre une augmentation de la polarisation, les effets cumulatifs de demande locale poussant la concentration. Ce nest finalement que pour des cots de transport trs faibles que des phnomnes de dispersion spatiale des activits conomiques peuvent rapparatre, en raison notamment des augmentations de rente foncire ou de la pnurie de main duvre dans les zones centrales. Naturellement, en incorporant plus ou moins de forces dagglomration et de dispersion leurs modles, les auteurs insistent tantt sur laugmentation tantt sur la diminution des ingalits rgionales induites par une baisse des cots de transport, mais, loin de sopposer, leurs rsultats ne font que se complter(7). Le dbat thorique tant clarifi, la question de lamnagement du territoire volue lheure actuelle en conomie gographique vers le terrain des tudes quantifies. Dans les pays europens, et en France plus particulirement, une baisse des cots de transport renforce-t-elle les forces dagglomration ou celles de dispersion, se trouve-t-on sur la face croissante ou dcroissante du U invers ? Cette question fait cho celle de lvaluation ex ante des projets dinfrastructures, lenjeu fondamental consistant dterminer si la baisse des cots de transport amliore lefficacit productive en rduisant les disparits ou en renforant au contraire la concentration spatiale. Il apparat clairement quen ne considrant que les effets de rallocation des flux existant entre les diffrents segments du rseau, en ne raisonnant qu distribution des activits donne, dune part, et en ignorant les effets de la concurrence sur le surplus collectif, dautre part, les valuations actuelles ngligent un grand nombre dlments, dont limportance est pourtant souligne par les dcideurs eux-mmes, puisquelle lgitime les analyses dimpact qualitatives. Nous donnons un aperu, dans la suite de ce complment, des nouvelles perspectives offertes par les modles dconomie gographique dans ces domaines.
(7) Ottaviano et Puga (1997) dtaillent ce type deffets.
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De nouvelles donnes locales Le fait que les modles dconomie gographique soient relativement rcents, en tout cas en ce qui concerne lapproche en termes dquilibre gnral, peut constituer une des raisons pour lesquelles ils nont pas encore t utiliss comme outils de choix de projet. Le manque de donnes disponibles un niveau local fin a cependant reprsent le principal frein cette utilisation. Dans cette partie, nous allons montrer que cet obstacle est dsormais partiellement lev, du fait de la disponibilit rcente, non seulement de donnes conomiques locales, mais surtout de donnes de cot de transport gnralis particulirement pertinentes pour ce type dtudes. Les donnes relatives un niveau gographique fin, comme, par exemple, les 341 zones demploi, sont rcentes en France. Il existe dsormais un CD-Rom correspondant latlas des zones demploi, diffus par lINSEE(8), dans lequel se trouvent des informations relatives lemploi, au chmage, la population et la rpartition sectorielle des activits des zones demploi. Des donnes de moins bonne qualit (elles ne concernent par exemple que les tablissements de plus de vingt employs), mais couvrant de plus longues priodes, peuvent de plus tre obtenues en utilisant les Enqutes tablissements ralises par lINSEE. Connaissant la commune de localisation des tablissements, ces donnes peuvent tre ragrges au niveau gographique voulu, par exemple les zones demploi ou les dpartements, pour analyser les niveaux sectoriels demploi, ventuellement par qualification. Maurel et Sdillot (1997) utilisent par exemple cette fin les enqutes annuelles dentreprises (EAE), Combes (2000), les enqutes structure des emplois (ESE). Les dclarations annuelles de donnes sociales (DADS), exhaustives depuis 1993, constituent galement une source de donnes intressante. Bien que peu exploites, elles permettent de construire des salaires locaux par secteur et ventuellement par qualification. Dautres enqutes, plus ponctuelles, peuvent aussi tre utilises pour obtenir de linformation locale, par exemple sur la cration dtablissements, ce que font Delisle et Lain (1997). Enfin, en ce qui concerne le transport de marchandises, le systme dinformation sur les transports de marchandises (SITRAM) du SES-DAEI(9) regroupe de nombreuses donnes relatives aux transports terrestres, ariens et maritimes de marchandises (flux interdpartementaux et internationaux notamment). Les sources relatives aux cots de transaction sont rares. linitiative du ministre de lquipement, des Transports et du Logement (et plus particulirement du SETRA(10)), des matrices de cots de transport routier ont t calcules, dans le but, notamment, dvaluer les consquences des nou(8) http://www.insee.fr/fr/ppp/disk_cdroms/disk_cdroms.htm (9) Service conomique et statistique, Direction des affaires conomiques et internationales (ministre de lquipement, des Transports et du Logement). (10) Service dtudes techniques des routes et autoroutes.
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veaux schmas directeurs routiers sur la mobilit individuelle. Ces matrices ne concernent donc que le dplacement de vhicules lgers. Concernant le transport de biens par la route, et donc le dplacement de poids lourds, des matrices similaires ont pu tre labores par Lafourcade (1998), grce la collaboration du SES-DAEI, du SETRA et de MVA Consultancy. Elles offrent une mesure du cot de circulation des marchandises par la route entre les zones demploi ou les dpartements de la France mtropolitaine, pour les annes 1978, 1993 et 1996. Cet outil associe un zonage cartographique prdfini une reprsentation numrise simplifie du rseau routier dans laquelle les liaisons routires sont reprsentes par des arcs . Chaque arc est caractris par sa nature (le type de route) et sa longueur kilomtrique (la distance sparant ses deux extrmits ou nuds ). Chaque zone gographique est dfinie par rapport son centrode , barycentre gographique pour les zones demploi ou prfecture pour les dpartements. Chaque centrode est connect aux nuds routiers les plus proches du rseau. Caractris par 10 490 arcs pour lanne 1996, le rseau choisi par le SETRA correspond une cartographie des six classes de routes les plus frquentes : autoroutes, routes nationales 2 x 2 et 2 x 3 voies, autres routes nationales, principales routes dpartementales et traverses dagglomration. Par rtropolation de cette reprsentation, des rseaux routiers antrieurs lanne 1996 ont pu tre reconstitus(11) (soit 10 430 arcs pour lanne 1993 et 9 912 arcs pour lanne 1978). Afin de calculer le cot de transport gnralis, deux composantes ont t pralablement dfinies, en rfrence au vhicule jug le plus reprsentatif de lensemble des poids lourds, savoir le tracteur semi-remorque savoyarde de 40 tonnes : pour chaque type darc r (r = 1, , 6), un cot kilomtrique c r , comprenant les cots de carburant, de pneumatiques, dentretien ou de rparation du vhicule et les pages, le cas chant ; un cot horaire f , comprenant les salaires des personnels, les frais de route, les assurances, les taxes et cotisations, les frais gnraux, ainsi que les frais de renouvellement et damortissement du vhicule de rfrence. Ce cot peut tre interprt comme un cot dopportunit du temps, puisquil correspond lconomie de cot effectue par le transporteur lorsquun chauffeur ralise un gain de temps dune heure sur son itinraire. Soit d ar (respectivement t ar ) la distance (respectivement le temps) sparant les deux nuds dun arc a de type r , tant donn la vitesse moyenne
(11) Cette reconstitution a t effectue en trois tapes : reprage, par comparaison du rseau numris du SETRA et des cartes de lInstitut gographique national (IGN), des arcs qui nexistaient pas en 1978 et 1993 et suppression, recherche des arcs ayant chang de nature par rapport lanne 1996 et saisie des nouvelles caractristiques et, enfin, actualisation des connecteurs.
226
I du vhicule de rfrence sur ce type darc. Dij (respectivement TijI ) reprsente le cot de la distance (respectivement du temps) associ au dplacement de la zone i vers la zone j , tant donn litinraire choisi I :
I D ij =
arI
c d
r
ar
et TijI = f
arI
ar
Si ij est lensemble des itinraires I permettant de joindre la destination i partir de lorigine j , le cot de transport correspondant, par exemple, litinraire le moins cher, est(12) :
I t ij = Min D ij + TijI I ij
Il est important de noter quil sagit donc dun cot de transport gnralis, dont les variations ne rsultent pas uniquement de la mise en service de nouvelles infrastructures routires (gains de temps, choix de nouveaux itinraires). Elles sont galement le reflet des contraintes relatives au financement des dplacements et traduisent, par exemple, les variations de lindice de prix des pages autoroutiers (qui a augment entre 1978 et 1996, du fait, notamment, de la hausse de 2 4 centimes de la taxe damnagement du territoire), ou linstauration de nouvelles rglementations fiscales sur les produits ptroliers (remboursement de la TVA sur le gazole aux transporteurs depuis 1982, rduction du prix du gazole sur la priode 1978-1993, mme si dimportantes fluctuations ont t observes au cours de la priode, TIPP flottante dans le futur) et les matriels roulants (suppression de la taxe sur les primes de responsabilit marchandises en 1989, suppression de la taxe sur les conventions dassurance relatives aux vhicules utilitaires dun poids total autoris en charge suprieur 3,5 tonnes en 1993). Elles rendent galement compte des innovations technologiques et conomies dnergie suite aux chocs ptroliers (baisse de la consommation de carburant moyenne des poids lourds), ou encore, des gains salariaux lis la drglementation du transport routier de marchandises. Toutes volutions confondues, ce cot de transport gnralis a connu une forte baisse entre 1978 et 1996, de 36 % pour les zones demploi, en moyenne sur lensemble du territoire. Le tableau ci-aprs donne les variations des diffrentes composantes des cots de rfrence(13). Ainsi, ces nouvelles donnes conomiques et de cots de transport largissent sensiblement le champ des tudes quantifies pouvant tre menes en conomie gographique.
(12) Dun point de vue pratique, la recherche de litinraire le moins onreux et le calcul du cot de transport correspondant sont effectus grce au logiciel de modlisation multimodale TRIPS (MVA Consultancy). (13) Le lecteur intress trouvera des dtails mthodologiques et des statistiques complmentaires dans Lafourcade (1998).
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Cots de rfrence sur la priode 1978-1996

En francs 1996(*)
1978 Cots kilomtriques moyens Consommation moyenne (l/100km) Prix du gasoil, hors TVA (l) Carburant (F/km) Pneumatiques (F/km) Entretien et rparations (F/km) Pages (F/km) Cot horaire Salaires (F/an) Frais de route (F/an) Assurances (F/an) Frais gnraux, taxes et cotisations (F/an) Renouvellement tracteur (F/an) Renouvellement semi-remorque (F/an) Financement de l'ensemble (F/an) Charge horaire annuelle Cot horaire (F/h) 1996 Variation en % 16 11 27 49 65 6 31 1 31 31 31 25 50 0 31
44,80 4,03 1,81 0,47 1,84 0,75 258 375 50 995 37 711 149 497 100 163 22 119 55 519 2 400 281
37,50 3,55 1,33 0,24 0,65 0,80 174 047 50 293 26 179 103 845 69 393 16 576 27 776 2 400 195
Note : (*) Dflateur : indice du prix du PIB. Sources : Direction des transports terrestres (DTT), Direction des routes, Conseil national routier (CNR), Institut national de recherche en conomie des transports et de la scurit (INRETS), SETRA, SES-DAEI et calculs des auteurs.
De nouvelles perspectives pour lvaluation de projets ? Les travaux empiriques en conomie gographique reposent souvent sur des statistiques descriptives, ou, mieux, sur lestimation de formes rduites, dont le lien avec la thorie est cependant assez distant, ce qui constitue leur principale limite. Combes (2000) rgresse par exemple la croissance des zones demploi sur des variables de structure conomique locale (spcialisation et diversit sectorielles, concurrence locale). Mme si le choix de ces variables est justifiable par diverses thories, les interprtations en sont souvent multiples et des problmes dendognit apparaissent (deux variables peuvent tre corrles du fait de lexistence dune troisime variable dont elles dpendent toutes deux, mais qui est absente de la rgression). Pour pallier ce type de problme, les chercheurs se proposent lheure actuelle de confronter directement leurs modles thoriques aux donnes et den estimer de faon dite structurelle les paramtres. Si les modles ne sont pas invalids par les donnes, des interprtations tranches peuvent alors tre donnes, puisque lon peut se servir des conclusions thoriques 228
obtenues. Les diffrents effets luvre, clairement identifis, peuvent alors tre quantifis. Ces tentatives dvaluation de la validit empirique des modles dconomie gographique, bien que rares et rcentes, ont pris diffrentes formes. tant donne limportance de la variable cot de transaction dans les prdictions des modles dconomie gographique, et labsence quasisystmatique de donnes dans ce domaine, ces tudes ont pour la plupart simul limpact dune baisse des cots de transport en en mesurant les effets laide de modles calibrs(14). Forslid et al. (1999), par exemple, calibrent un modle dconomie gographique sur donnes europennes(15), simulent limpact dune baisse par palier (10 %) du cot des transactions, et en valuent les effets sur la localisation des activits industrielles et leur concentration spatiale, dune part, et sur les prix des facteurs et sur le bientre des rgions europennes, dautre part. Dautres travaux sappuient au contraire sur des approximations des cots de transport rels. Hanson (1998), par exemple, suppose que les cots de transaction sont une fonction exponentielle du cot de transport, mais il ne dispose pour apprhender celui-ci que de donnes relatives la distance(16). Nos travaux, prsents plus loin (Combes et Lafourcade, 2000), sappuient en revanche sur des donnes relles de cots de transport gnraliss, celles que nous avons prsentes plus haut. Une premire application aux zones demploi et au transport routier de marchandises Un modle de commerce interrgional en concurrence imparfaite Dans une conomie intgre, il est clair que les entreprises achtent leurs inputs et vendent leurs biens non seulement sur les marchs situs proximit de leur localisation, mais aussi sur lensemble des marchs du territoire. Il est alors pertinent dexaminer la rpartition spatiale des activits en France dans un cadre de commerce interrgional en considrant que la concurrence est imparfaite (17). Une entreprise appartenant un secteur s
(14) Les valeurs des paramtres sont fixes afin dtre cohrentes avec les informations et ventuelles estimations, dont la profession dispose, par exemple, par le biais dautres tudes. En ce qui concerne les cots de transaction, il est frquent de supposer quils reprsentent 10 % de la valeur des changes entre les pays europens. (15) Les donnes permettant ce calibrage sont fournies par Eurostat et concernent lanne 1992. Les variables sont observes pour quatorze secteurs et dix grandes rgions , regroupes en quatre zones europennes (Europe centrale, Europe du Nord, Europe du Sud et Europe de lOuest). (16) Godsique ou hub-and-spoke (mesure en considrant que les biens sont achemins via la plus grande ville de ltat dappartenance). (17) Dans notre modle, il sagit plus prcisment dune concurrence la Cournot . Cette hypothse, standard en conomie internationale, autorise lapparition de commerce intrabranche et conduit des rsultats simultanment simples et intuitifs : par exemple, le prix, les parts de march et les profits dquilibre dcroissent avec le nombre de producteurs.
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et localise en i, une zone demploi donne, exporte vers chacune des s 341 autres zones demplois, j, une quantit de marchandise q ij . Le profit de cette entreprise est alors la somme des profits raliss sur chacun des marchs j. Il faut noter qu son cot marginal de production, cis , sajoute s le cot de transport tij pour chaque unit exporte vers un march j diffrent de celui dans lequel elle est localise. Le prix mergeant sur chacun des marchs j, p s , dpend donc, dune part, des cots de transport supporj s ts par toutes les entreprises vendant sur le march (les tij ), dautre part, du nombre des entreprises produisant dans ce secteur dans chacune des zones (not nis ) et des cots de production de ces entreprises (tous les cis ). Cependant, chaque cis dpend lui-mme des prix des inputs s utiliss pour produire dans le secteur s et la zone demploi i (les pis' ) ainsi que des salaires (nots s )(18). Ainsi, prix et cots sont dtermins de faon simultane sur tous les marchs pour lensemble des secteurs, ce dont on dduit les quantits produites et exportes en chaque lieu, ainsi que le niveau demploi sectoriel local. Nous trouvons que, richesse locale donne, plus la concurrence est forte dans une zone demploi ( nis lev), plus le profit y est faible, ce qui incite les entreprises se localiser dans les rgions o elles sont les moins nombreuses. Leffet dispersif de la concurrence sur le bien final est donc fort dans ce modle. Deux premires forces dagglomration apparaissent cependant : dune part, une forte concurrence dans les secteurs producteurs dinputs garantit des prix faibles pour les biens intermdiaires et, dautre part, la demande locale de biens est plus importante lorsque la concurrence est forte. Malgr cela, sans force supplmentaire, richesse locale donne, les entreprises sont incites se localiser dans les zones o leur nombre, et donc la concurrence, est faible : elles se dispersent dans lespace. Le processus ne sarrte cependant pas l. Plus dentreprises localises dans une zone demploi distribuent plus de revenus locaux et consomment plus dinputs, ce qui accrot les demandes intermdiaires et finales. Ainsi, dans un cadre o les revenus rgionaux ne sont plus donns, mais dpendent bien du taux dactivit local (ils deviennent endognes au modle), un processus cumulatif dagglomration apparat : plus le nombre dentreprises localises dans une zone est lev, plus lemploi y est important, plus la demande locale (finale et intermdiaire) est grande, ce qui incite de nouvelles entreprises se localiser dans la zone, malgr la plus forte concurrence, et ainsi de suite. Les intuitions relatives aux effets de la variation des cots de transport sont simples apprhender dans un cadre deux rgions, comme celui prsent par Combes (1997). nombre dentreprises donn, lorsque les cots de transport sont levs (suprieurs un seuil t1 ), les effets de con(18) Les salaires sont supposs rigides et identiques dans toutes les zones demplois pour un secteur donn, ce qui peut se justifier, par exemple, par lexistence de grilles salariales nationales issues des conventions collectives de branches.
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currence sur le bien final dominent et les profits sont plus faibles dans la rgion o les entreprises sont les plus nombreuses. Les crations dentreprises sont alors plus importantes dans la rgion o le nombre dentreprises est plus faible. lquilibre de long terme, le nombre dentreprises, et par voie de consquence lemploi, sont les mmes dans les deux rgions. En revanche, lorsque les cots de transport sont plus faibles (infrieurs t1 ), les profits sont plus levs dans la rgion o les entreprises sont les plus nombreuses, du fait des effets cumulatifs de demande. Les crations dentreprises se font majoritairement dans cette rgion et, lquilibre de long terme, le nombre dentreprises et lemploi sont plus levs dans une rgion que dans lautre : des diffrences de concentration spatiale apparaissent. Enfin, il est noter que pour un niveau intermdiaire des cots de trans port (compris entre un seuil 2 , infrieur t1 , et t1 ), toute baisse conduit t une augmentation de la diffrence de profit des entreprises localises dans chacune des rgions, et donc un accroissement des incitations se localiser dans la rgion o celles-ci sont dj les plus nombreuses, alors que pour des cots de transport trs faibles (infrieurs 2 ), ces incitations t samenuisent progressivement. Dans le cadre dun modle un nombre quelconque de rgions, ces effets mergent sur tous les marchs considrs deux deux et les distributions dentreprises et demploi sont alors plus complexes interprter. Pour cette raison, et parce que plusieurs distributions de long terme des activits peuvent constituer un quilibre, il est intressant destimer les paramtres du modle sur donnes relles, de manire pouvoir simuler les effets dune baisse des cots de transport sur la rpartition spatiale des activits conomiques, partir dune situation effectivement observe. Une estimation structurelle de lemploi sectoriel local Nous supposons donc que le modle thorique prsent dans la partie prcdente, reflte la ralit des comportements des entreprises et nous cherchons dterminer si les donnes invalident ou non cette hypothse pour les zones demploi franaises. Le cot de transport gnralis prsent dans la premire partie, t ij , nest cependant pas forcment la variable pertinente pour lestimation de ce modle dans lequel le cot de transport dpend du secteur. En effet, dune part, certains secteurs nutilisent pas la route pour lacheminement de leurs marchandises et, dautre part, la taille des lots transports varie en fonction de la nature des biens achemins. Nous associons donc la variable t ij un terme dpendant du secteur tudi, que nous notons s . Le cot de transport correspondant au modle estim s est alors suppos scrire tij = stij . Chaque paramtre s reprsente ainsi limportance du cot de transport routier dans le cot marginal des entreprises du secteur s . Des donnes relles tant substitues tous les autres paramtres et variables du modle, nous nous proposons en effet destimer le vecteur de paramtres s correspondant lhypothse que le cot marAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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ginal support par une entreprise localise en i, produisant dans le secteur s et voulant vendre sur le march j, est :
cis + stij
Si lestimation conduit des s significativement ngatifs, le modle est invalid. Si les s estims sont positifs, le modle nest pas invalid, ni lhypothse que les cots gnraliss de transport routier affectent la distribution spatiale des entreprises et de leur emploi. Se servir de ce modle pour simuler lvolution future de lemploi est alors lgitime. Les variables explicatives incluses dans nos rgressions sont issues de la rsolution du modle thorique, raison pour laquelle lestimation est dite structurelle. Linterprtation de ces variables nest pas directe car ces dernires combinent les effets relatifs lensemble des paramtres et variables du modle : revenus des zones demploi franaises (construits partir de lemploi sectoriel local(19), des salaires, des revenus des inactifs et des coefficients budgtaires des mnages fournis par lINSEE), cots de transport(20) et technologies (issues de matrices input-output fournies par lINSEE). Nous travaillons au niveau 100 de la nomenclature des activits professionnelles, partiellement ragrge en 64 secteurs(21), et, dans un premier temps, uniquement sur lanne 1993 et les zones demploi. Tous les paramtres sont estims simultanment, puisque, du fait des liens technologiques entre secteurs et des effets de demande (intermdiaire et finale), lemploi dans chaque secteur et chaque zone dpend de tous les s . 64 variables explicatives apparaissent ainsi, pour un nombre dobservations de 10 273. La mthode conomtrique utilise est celle des moindres carrs ordinaires, qui ncessite la linarisation du modle. Nous associons la variable explique, lemploi sectoriel par tablissement, une erreur de mesure compose incluant des effets fixes sectoriels (diffrences de cycle, de reprsentativit dans lESE) et zone demploi (climat, bord de mer, frontire). Ces derniers permettent en outre de corriger partiellement le caractre autarcique du modle, dans lequel les changes extrieurs de la France et le transit international nont pas t pris en compte. Une bonne adquation : donnes / modle thorique Lorsquon fait lhypothse que le travail constitue lunique facteur de production (ce qui revient ignorer les liens inter-sectoriels et ngliger le rle jou par les sous-traitants), les paramtres estims sont significativement positifs dans 10 secteurs manufacturiers (sur 41) et 10 secteurs de services (sur 16). Ce modle simplifi est alors avant tout pertinent dans les domaines
(19) Construit partir de lESE comme prsent plus haut. (20) Il sagit du cot de transport routier gnralis prsent plus haut. (21) Lagriculture et les services non marchands sont exclus.
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dactivit qui ne requirent pas dutilisation importante de biens intermdiaires. En revanche, lorsque les paramtres sont estims en tenant compte des liens inter-sectoriels, la qualit des rsultats samliore considrablement. Les paramtres estims (qui correspondent, rappelons-le, limportance relative du cot de transport dans le cot marginal) sont significativement positifs pour une trs grande majorit de secteurs (57 sur 64). Les cots de transport inter-zones demploi sont dterminants dans lexplication de la demande de travail des entreprises pharmaceutiques et les fabricants des machines agricoles par exemple (22). Des tests complmentaires montrent que les deux composantes du cot de transport gnralis (cot li la distance et cot dopportunit du temps) sont significatives, ce qui tmoigne de la ncessit de prendre en compte tous les lments affectant le cot de transport, cest--dire non seulement le rseau dinfrastructures, mais aussi la consommation et le prix de lessence, le salaire des chauffeurs, le niveau des charges supportes par les transporteurs Ainsi, la distribution des activits conomiques en France, apprhende via lemploi sectoriel, semble bien explique par un modle dconomie gographique tel que celui que nous avons dvelopp. Plus particulirement, les forces de dispersion (lies la concurrence) et dagglomration (lies la taille des marchs locaux), semblent lorigine de lquilibre spatial atteint. Des rsultats importants comme le rle dcisif des liens inter-sectoriels ou du cot dopportunit du temps sont tablis. Le rsultat thorique selon lequel la baisse des cots de transport accrot la production, mais renforce les ingalits rgionales semble vouloir sappliquer au cas de la France. Une tape importante reste effectuer. Puisque le modle nest pas invalid, il est dsormais possible de lutiliser pour simuler limpact sur la gographie conomique franaise de modifications de lenvironnement conomique. Bien entendu, lusage sur lequel nous souhaitons insister est lvaluation des effets de long terme des infrastructures de transport. Ce modle permet en effet de quantifier les variations demploi, de flux de marchandises et de prix induites par une variation de cot de transport, et donc dvaluer ex ante les variations de la concentration spatiale de lemploi et du vritable surplus collectif induites par un nouveau projet. Divers scnarios peuvent ainsi tre simuls. On peut envisager tout dabord une modification uniforme du cot de transport gnralis sur lensemble du rseau, la baisse (dans le cadre, par exemple, du systme compensateur de TIPP), ou la hausse (dans le cadre, par exemple, dune augmentation du prix du gazole ou de la mise en place de la taxe gnrale sur les activits polluantes). On peut galement simuler les effets lis une modification locale du rseau, dans le cadre des amnagements prconiss par le schma directeur
(22) Les estimations sont ngatives, mais non significativement, dans trois secteurs, et ne le sont significativement que pour la production de gaz et de ptrole, trs peu reprsente en France, et dont on peut effectivement penser que la logique de localisation ne correspond pas celle dcrite par notre modle.
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national des routes (dsenclavement dune zone demploi faiblement industrialise par mise en place, par exemple, dun nouveau segment autoroutier), ou tout autre projet. Seraient ainsi valus, non seulement les effets concernant la proximit directe du lieu dimplantation de la nouvelle infrastructure et leurs consquences sur ses utilisateurs principaux, mais aussi les effets relatifs lensemble des zones demplois franaises et des secteurs, en particulier lis aux relocalisations. Naturellement, ce travail reste exploratoire, ses conclusions ntant que prliminaires. Une estimation du modle est en cours pour le Portugal. Il est en effet vital de travailler au niveau europen, afin dvaluer la pertinence du modle divers chelons territoriaux. Mais les donnes ne permettent actuellement que quelques applications dans ce domaine. Par ailleurs, il faudrait considrer les modes de transport concurrents de la route et autoriser lintermodalit. La mthodologie prsente dans ce complment peut tre facilement adapte cette fin. Dautres modles dconomie gographique devraient galement tre tests, de manire confirmer la validit empirique dautres forces dagglomration ou de dispersion ventuelles (prfrence pour la diversit, rle de la mobilit des travailleurs et diffrences spatiales de salaires, congestion des transports locaux, spillovers informationnels...). Les mthodes conomtriques devraient enfin galement tre affines (modification des spcifications des chocs, traitement de lauto-corrlation spatiale et de lhtroscdasticit) de manire permettre une amlioration de la qualit et de la robustesse des estimations. Conclusion Ainsi, malgr ces dernires rserves, les conomistes et les dcideurs pourraient disposer de nouveaux outils leur permettant de mieux apprhender limpact attendu de nouvelles infrastructures de transport. Au lieu de sen tenir aux calculs de bnfice actualis et de gains daccessibilit, qui ne prennent en compte quune faible partie des effets en jeu, la dmarche prsente ici permet dintgrer aux critres dcisionnels les effets lis la rallocation de la production, ainsi que ceux transitant par les prix des biens. De vritables analyses de variations de surplus collectif pourraient en dcouler. Naturellement, ces approches sont encore balbutiantes, mais les mthodes pourraient tre amliores et dveloppes si les dcideurs et chercheurs sy attachaient ensemble.
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Rsum
De la France clate la France maille : la ncessaire modernisation de nos cadres territoriaux daction publique Rapport de Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay En un quart de sicle, le territoire franais sest profondment transform et les grandes mtropoles rgionales progressent dsormais un rythme plus rapide que la rgion parisienne. Mais plusieurs enjeux conduisent resituer le territoire au sein de laction publique : avec le processus de mondialisation, linsertion dans lespace communautaire et lmergence dun nouveau paradigme conomique, o lefficacit rsulte plus de lorganisation que de la production de masse, le territoire est au cur des stratgies visant renforcer la comptitivit et lattractivit conomique ; avec laccentuation des disparits infra rgionales, le territoire est dsormais le lieu o peut se renforcer la cohsion sociale ; ltat, qui possde la comptence de la comptence , doit prendre les initiatives ncessaires pour amliorer lefficacit de notre systme dadministration publique, dans un contexte de matrise des finances publiques ; il doit en outre rpondre la monte des proccupations environnementales et la gestion des risques porteurs de situations non durables et non matrisables au plan local. Quatre scnarios Face ces enjeux, quatre scnarios sont prsents : le scnario en archipel clat (ou no-libral), dans lequel la mondialisation stimule certains ples urbains, qui se font concurrence et mergent au milieu despaces creux , accentuant la polarisation de lespace et aboutissant une fracture territoriale ; le scnario du local diffrenci (ou no-communautariste), dans lequel se constituent de nouvelles fodalits, partir dinitiatives locales mues par les logiques identitaires ou communautaristes, sappuyant sur des rseaux dchange aussi bien nationaux queuropens, mettant mal la cohsion nationale et rejetant ltat dans une fonction de compensation des dsquilibres grandissants entre les rgions ; le scnario du centralisme rnov (ou no-jacobin), dans lequel ltat, pour enrayer les drives des deux scnarios prcdents, reprend la
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main, sur fond de recul suppos de lintgration europenne, restaure son rle tutlaire, exerce une rgulation centralise des territoires en encadrant fermement lautonomie des collectivits territoriales et assure en contrepartie la solidarit publique au profit des territoires les plus en difficult ; le scnario du polycentrisme maill (ou de lquit), dans lequel le dveloppement est structur en rseau urbain, avec mergence de six grands bassins de peuplement, comportant chacun plusieurs ples urbains dynamiques, souds par des liens de coopration et intgrs dans des ensembles territoriaux solidaires, eux-mmes structurs en agglomrations et en pays, nouvelles mailles de gestion des projets locaux, btis sur de fortes solidarits humaines ; le rle de ltat voluerait au profit de lorganisation des cadres territoriaux, de la rgulation des conflits et de la prvention des risques. Polycentrisme maill et rnovation des politiques publiques Le polycentrisme maill constitue un projet concrtiser travers la rnovation des politiques publiques. Il sappuie sur les forces conomiques luvre, mais en cherchant en tirer partie pour assurer le dveloppement de lensemble des territoires. Ainsi, la politique damnagement du territoire est amene reconnatre lenjeu stratgique de la polarisation des activits ; ce phnomne constitue en effet la dimension spatiale de la croissance conomique. Mais, le processus dagglomration tant invitable, il convient de multiplier les lieux dagglomration, au-del de la seule rgion capitale. Il est donc ncessaire de concevoir et de mettre en uvre un maillage territorial dans lequel chaque fraction du territoire appartienne un espace de solidarit construit sur des logiques de partenariat conomique et institutionnel. Or cest au niveau local que se nouent dsormais les partenariats porteurs dinnovation pour le dveloppement conomique, la cration demplois et la cohsion sociale. Il faut donc librer les initiatives locales et pour cela, approfondir la dcentralisation. Le rapport prconise une rforme territoriale permettant lmergence dun nombre rduit de collectivits de base, issues du processus intercommunal en cours (aller vers 3 500 communauts de communes, 140 communauts dagglomration et 15 communauts urbaines) ; il dsigne la rgion comme le niveau darticulation le plus mme de valoriser les rseaux de croissance et de solidarit ; le niveau interrgional serait un simple cadre de rfrence pour laction de ltat destine programmer les quipements rares et inciter la coopration. Le principe dgalit des chances, qui incarne lidal rpublicain, nest nullement incompatible avec une organisation territoriale moins uniforme ; le rapport suggre de reconnatre un droit lexprimentation plus large, voire lexercice de prrogatives rglementaires pour les collectivits territoriales. Il voit dans la notion de chef de file un moyen de substituer un comportement coopratif aux comportements concurrentiels, qui dcoulent de labsence de hirarchie entre les diffrents niveaux de collectivits territoriales. Il prconise un approfondissement de la dmocratie locale citoyenne 238
et du rle des conseils de dveloppement associant ltat, les collectivits territoriales et les reprsentants du monde socioprofessionnel et associatif. Dans ce scnario, ltat devrait se recentrer sur ses vocations stratgiques. Garant de la cohsion nationale, du long terme et de la gestion des risques, il lui revient de fixer les objectifs et les priorits nationales, mais il devrait en dlguer la mise en uvre pour en faciliter ladaptation aux contextes territoriaux, en se dotant paralllement de moyens de contrle et dvaluation. Tout en acceptant la notion dautonomie fiscale des collectivits sous le contrle du citoyen-contribuable local, ltat, garant de lgalit des chances, devrait renforcer les dispositifs de prquation visant corriger les ingalits de potentiel fiscal et de charges, engendres par le processus cumulatif de concentration spatiale. Enfin, la rgulation des services publics a vocation intgrer dautres enjeux que les seules rgles dune concurrence loyale et devrait associer plus troitement les associations dusagers-contribuables. Ltat et lamnagement du territoire Rapport de Louis-Andr Grard-Varet et Michel Mougeot En France, la politique damnagement du territoire tait principalement fonde sur un rejet du march comme mode privilgi de formation des espaces conomiques. Cette conception sappuyait ainsi la fois sur des considrations defficacit (les forces du march conduisent une rpartition des activits dans lespace socialement non dsirable) et dquit (le dplacement des activits vers des zones dfavorises permet de rduire les ingalits). Dans une conomie dsormais mondialise, cette approche est remise en cause : lattractivit des territoires est devenue une question essentielle et la concentration des activits en certaines zones apparat ncessaire. March et rpartition des activits sur le territoire Lanalyse conomique fournit des explications cohrentes de la concentration spatiale de la production et de la consommation. En ce qui concerne les entreprises, la concentration est dabord le rsultat dun arbitrage entre cots de transport, qui ont baiss, et exploitation dconomies dchelle sur des marchs de grande taille. Laffaiblissement de la concurrence en prix et la prsence dexternalits positives de proximit contribuent aussi la polarisation de lespace, qui est renforce par les interactions avec les choix de localisation des mnages qui trouvent dans les zones polarises des produits plus diffrencis et un march du travail plus diversifi. ces forces centriptes, sopposent des forces centrifuges, qui sont lies aux variations des prix fonciers et aux externalits ngatives (pollution, congestion). Le jeu de ces forces opposes conduit lmergence de structures polycentriques. Dans lconomie franaise, la population a connu effectivement un processus de concentration dans quelques mtropoles et dans certaines bandes
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territoriales spcifiques. Cette tendance saccompagne dun accroissement de la concentration gographique de lindustrie notamment dans les secteurs les plus innovants pour lesquels les externalits de proximit jouent un rle crucial. Cependant, cette volution, lorigine de disparits rgionales en termes de PIB/habitant, na pas conduit un accroissement des diffrences de revenu par tte en raison des mcanismes de transfert publics. Quelle politique damnagement du territoire ? Les facteurs susmentionns de concentration sont aussi des facteurs de croissance. Une action publique visant les contrecarrer aurait donc des consquences nfastes sur la croissance. Cependant, la polarisation rsulte aussi dimperfections de concurrence et de choix guids par des prix ne tenant pas compte des cots sociaux et notamment des externalits ngatives. Du point de vue de lefficacit, les choix damnagement du territoire ne peuvent donc rsulter que danalyses rigoureuses des cots et des avantages de chaque action. Largument traditionnel dquit spatiale doit aussi tre examin avec prudence, ds lors quil est troitement li labsence de mobilit et que les mcanismes de redistribution interpersonnelle limitent lampleur des ingalits rgionales. Toutefois, en vertu du principe dgalit des opportunits, les cots de la mobilit territoriale peuvent fonder une politique damnagement du territoire de nature redistributive. Ce principe justifie, en tout tat de cause, une action sur loffre de biens collectifs de manire promouvoir une galit des chances en termes de capital humain. Enfin, on peut aussi concevoir lamnagement du territoire comme un instrument de mutualisation des risques asymtriques auxquels sont confrontes les rgions dans une perspective de solidarit territoriale. Lensemble de ces arguments suggre, dabord, la ncessit dun raisonnement au coup par coup pour apprcier lopportunit de chaque politique et celle dun arbitrage entre les considrations dquit et defficacit comme ceux que semblent retenir la loi du 25 juin 1999 et la politique de la DATAR du polycentrisme maill. Ltat garde, cet gard, un rle primordial dencadrement des tendances spontanes des localisations des agents et de rduction des ingalits qui en rsultent. En ce qui concerne les instruments, le rapport rappelle que lamnagement du territoire est une politique structurelle qui ne doit pas se confondre avec la stimulation de la demande court terme. Il suggre aussi que cest lensemble des politiques publiques quil faut considrer travers leur impact rgional. Il met en vidence le rle que pourraient jouer des politiques de prix (comme la taxation des carburants) pour amliorer les signaux qui guident les choix de localisation, ainsi que lintrt dune amlioration des infrastructures des transports transversaux ou intra rgionaux pour atteindre une rpartition plus quilibre des activits dans lespace. Il analyse galement le rle des services collectifs comme facteurs dattractivit et 240
montre limportance dinstruments non spcifiquement territoriaux (comme les politiques technologiques, dducation ou de concurrence) pour rduire les ingalits spatiales. Enfin, la question du lien entre lamnagement du territoire et la dcentralisation est aborde. Le rapport souligne le rle fondamental de ltat pour limiter les stratgies de concurrence entre collectivits locales et favoriser les cooprations (comme lintercommunalit). La coordination des stratgies de ces collectivits pourrait ainsi se traduire par la mise en place de procdures incitatives de partage des ressources et par lintroduction dune logique de signal pour aider ces collectivits se coordonner sur les trajectoires de dveloppement quilibr. Amnagement du territoire et dveloppement endogne Rapport dAlain Lipietz Les territoires face aux nouveaux modes de production La politique volontariste des annes soixante, se fixant pour objectif damnager le territoire plutt que de dmnager les personnes fut couronne de succs, si lon en juge par linflexion de la croissance de la rgion parisienne, au profit de diffrentes parties du territoire. Cependant les transferts demplois taient facilits dans le contexte dune croissance de type fordiste, dissociant les fonctions de conception, de fabrication qualifie et dexcution dqualifie de masse ; ltat pouvait alors jouer sur la localisation des emplois, notamment de la troisime fonction. Ce modle sest trouv inoprant avec le ralentissement de la croissance conomique et lapparition de modes nouveaux de production dans lesquels les trois fonctions sont beaucoup plus intimement mles, la diffrenciation des produits tendant se substituer la production standardise de masse. Dans ce contexte nouveau de production sopposent deux idaux-types de rgions ou de pays, selon la nature des relations industrielles (capitaltravail) : les rgions plus faible qualification globale (ce qui nexclut pas la prsence de concepteurs et ingnieurs sur-qualifis), avec une plus forte flexibilit et de plus faibles salaires pour les moins qualifis ; les rgions forte qualification globale, avec des salaires et des garanties (individuelles ou collectives) favorables aux salaris, leur permettant daccumuler du capital humain et faisant bnficier leurs rgions et leurs employeurs dune rente de qualit et de productivit. En matire de gographie humaine, les consquences du choix entre les deux types dvolution post-fordiste du rapport salarial ont des effets trs contrasts. Plus un pays joue la carte de la flexibilit, plus les offreurs et demandeurs demploi sagglomrent autour de centre de croissance cumulative, o le march du travail est le plus actif, comme autour de Londres ou de Paris. linverse, les rgions qui fondent le dveloppement sur une
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mobilisation organise de leur savoir sorganisent en rseau de villes moyennes et de mtropoles taille humaine, comme en Italie du nord, en Bavire ou dans les pays rhnans. Promouvoir le dveloppement endogne Le rapport plaide en faveur dun dveloppement du deuxime type, caractre endogne. Il permet en effet dviter un dplacement des personnes, dont il ne faut pas sous-estimer le cot li la rupture de liens sociaux et la viscosit patrimoniale de lespace (logement, etc.). Il remplit mieux les conditions dun dveloppement durable (ville taille humaine, transports). Une reprsentation commode du dveloppement endogne est fournie par le modle de la base exportatrice d Sombart (1916), dcomposant tous les revenus et emplois de la rgion en deux sous-ensembles : la base exportatrice, constitue par les emplois dont la contrepartie vient de lextrieur de la rgion (exportations ou transferts montaires) ; le secteur domestique, constitu par les activits dont la contrepartie vient des revenus de la rgion. la demande correspondant la base sapplique un multiplicateur dautant plus lev que les entreprises et les mnages de la rgion ont plus tendance se fournir localement (cest--dire que la fuite vers lextrieur est plus faible). Cette cohsion suppose une coopration longue btie sur un principe durable de rciprocit entre les acteurs locaux, une culture commune et une activation locale des dpenses passives du chmage par la mise en place dun tiers-secteur dconomie sociale et solidaire. Le rle de ltat Pour encourager cette volution, quel est le rle de ltat ? Dabord, assurer une politique redistributive (fiscalit, protection sociale) lchelle la plus vaste possible et un rseau rgulier de services publics, mais aussi inciter la mise en place des services de proximit adapts aux besoins sociaux nouveaux (petite enfance, personnes dpendantes). Ensuite, renforcer la ngociation collective, promouvoir la coopration entre administration rgionale, systmes de formation professionnelle et universitaire, assouplir les rgles de financement de lconomie sociale. Enfin, localiser les grands quipements indivisibles hors de la supernova francilienne. Commentaires Dans son commentaire, Jean-Michel Charpin souligne quau-del de leurs diffrences, les trois rapports convergent pour rcuser lapproche traditionnelle de lamnagement du territoire et pour proposer des contenus 242
alternatifs exploitant les apports de lconomie gographique, dont Louis-Andr Grard-Varet et Michel Mougeot livrent une remarquable synthse. Si ltat doit continuer donner leur chance tous les territoires, ce nest pas par lalignement et luniformit, mais par lappui des stratgies diffrencies, qui ne peuvent tre labores que localement. La France est en train de sengager de faon irrversible, par la force des volutions conomiques et sociales, et aussi grce la premire tape de la dcentralisation, dans un scnario de polycentrisme maill , que Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay recommandent de promouvoir. Jean-Michel Charpin aurait souhait que les rapports renforcent encore leurs propositions en tablissant un lien plus troit avec le rapport de la commission Mauroy. La grande question pour lamnagement du territoire, ce sera en effet de faire voluer les structures institutionnelles, la fois pour accompagner le mouvement en cours et pour que chaque territoire soit mieux arm pour mener son dveloppement endogne , enjeu dcisif mis en lumire par Alain Lipietz. Le commentaire de Jol Maurice relve galement qu partir dapproches et de formulations diffrentes, les trois rapports convergent sur nombre de points importants, comme la ncessit de librer les initiatives locales, tout en maintenant le rle de ltat en tant que garant de lgalit des chances, de la vision long terme et de la mutualisation des risques. Il souligne notamment dans le premier rapport la mise en place dun rseau de villes solidaires des territoires avoisinants et le rle de ltat pour corriger les ingalits de ressources fiscales et de charges ; dans le deuxime rapport, limportance des services publics galisant les chances en termes de capital humain et celle dune internalisation effective des externalits dans le cot des transports ; dans le troisime rapport, le rle du cadre lgislatif et incitatif pour favoriser le dialogue et la coopration entre les acteurs locaux, y compris le systme dducation et de formation, les partenaires sociaux et le tiers secteur. Complments Cinq complments apportent un clairage sur diffrents aspects du diagnostic ou de la problmatique qui sous-tendent les rapports. Franoise Maurel et El Mouhoub Mouhoud situent la gographie conomique de la France dans lEurope, en rappelant que si mouvement de spcialisation il y a, il est plus intra-branche quinter-branche et que la convergence entre tats membres recouvre dans plusieurs dentre eux des divergences rgionales internes. Jean-Franois Royer dcrit les grandes tendances qui ont affect la rpartition de la population, de lemploi et de la valeur ajoute en France mtropolitaine entre 1982 et 1999 ; il souligne le mouvement de concentration des populations dans les grandes mtropoles, ainsi que le plafonnement de lle-de-France dans lactivit nationale, mais avec une concentration dans cette rgion des emplois plus forte valeur ajoute. Laurent Davezies analyse la distribution des revenus entre les terAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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ritoires ; il montre que la redistribution au niveau national aboutit des ingalits de revenus bien moindre que les ingalits de valeur ajoute entre les collectivits et que les transferts publics sont prendre en compte dans la base au mme titre que des recettes dexportation. Guy Gilbert, Alain Guengant et Vronique Hespel examinent le lien entre dveloppement des territoires et financement des collectivits locales ; ils soulignent le paradoxe entre les tendances la renationalisation des impts locaux et la ncessit dtendre, sous le contrle du rsident-lecteur, lautonomie des collectivits ; ils plaident pour un scnario de reconqute de la dcentralisation fiscale. Pierre-Philippe Combes et Miren Lafourcade prsentent une analyse de la distribution spatiale des activits et des politiques dinfrastructure des transports la lumire de lconomie gographique, qui permet denrichir lvaluation habituelle des projets dinfrastructure ; un dveloppement de la mthode utilise permettrait, lavenir, de mieux apprhender limpact de long terme des nouvelles infrastructures sur la rpartition spatiale des activits.
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Summary Regional and Urban Planning
France: from patchwork to network: the need to modernize the local frameworks for public policy Jean-Louis Guigou (Director of Regional Planning and Regional Policy) and Dominique Parthenay (DATAR) Over the past quarter of a century the French territory has undergone major transformation and the big regional cities are developing more rapidly than the Greater Paris region. There are however a number of local issues that require government involvement: in the context of globalization, European integration and the emergence of a new economic paradigm, whereby productivity is achieved on the basis of organization rather than mass production, local issues form the nucleus of strategies that aim to improve competitiveness and economic performance; given the increasing disparities within the regions, the local level has now become the relevant one for strengthening social cohesion; the State, in charge of defining competences, must take the required steps in order to improve the effectiveness of our public administration system while maintaining control over public spending; furthermore, it must respond to growing concern over environmental issues and manage risks in specific situations that cannot be handled locally. Four scenarios Four scenarios are presented in response to these issues: the scattered archipelago (or neo-liberal) scenario, whereby globalization stimulates selected urban centers that compete with each other and emerge within vacuums, thus emphasizing the phenomenon of polarization and creating local fractures; the scenario of differentiated local entities (or neo-community) in which new feudalisms emerge on the basis of local initiatives that follow identity or community-related rationales, based on national and European
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networks that undermine national cohesion and reduce the role of the State to that of compensating for the growing disparities between the regions; the scenario of renovated centralization (or neo-Jacobin), whereby the State regains control in order to halt the excesses of the two scenarios described above, against a hypothetical backdrop of diminishing European integration. Under this scenario, the State resumes its duties as a regulator, with centralized supervision of the regions and in return ensures that support is provided to the local authorities facing the greatest difficulties; the scenario of a multi-centered network (or equitable), whereby development is structured on the basis of an urban network, with the emergence of six densely populated areas, each of which comprises several dynamic urban centers, brought together by close co-operation and that are integrated so as to form coherent local entities that are structured as urban and rural areas. These provide a new network for managing local projects, on the basis of close links between the people involved; the role of the State would evolve towards organizing local frameworks, settling disputes and preventing risks. Multi-centered network and the renovation of public policy The multi-centered network represents a project that will take shape as a result of the renovation of public policy. It rests on economic factors, while seeking to use the latter in order to ensure development of all local areas. Regional planning policy must thus take into account the strategic issue of the polarization of economic activity; this phenomenon represents the concept of space in relation to economic growth. However, as the urbanization phenomenon is irreversible, the number of urban areas has to be increased and extended well beyond a main capital region. It is thus necessary to establish a local network within which each unit is part of an economic area of solidarity based on the principles of economic and institutional partnership. Thus, the local level now provides the forum for innovative partnerships for economic development, job creation and social cohesion. Local initiative must be encouraged and this requires further decentralization. The report recommends a local reform that would enable a small number of basic local entities to emerge, resulting from the current intercommunal process (aiming for 3,500 groups of municipalities, 140 groups of towns and 15 conurbations); the region is considered to provide the most appropriate level in order to promote growth and solidarity networks; the interregional level would simply provide a reference framework for public policy in order to plan community facilities and infrastructures (when not numerous) and encourage co-operation. The principle of equal opportunity that lies at the heart of the republican ideal is by no means incompatible with a lesser degree of uniformity regarding regional organization; the report recommends recognizing the 246
right to a more experimental approach, and even a certain degree of devolution of regulatory prerogatives to local authorities. According to the report, the leader-concept is a way of substituting a cooperative behavior to competitive behaviors, ensuing from the lack of hierarchy between the different levels of local authorities. It recommends greater citizens democracy at a local level and greater participation by development councils involving the State, local authorities as well as representatives from socioprofessional bodies and associations. Under this scenario, the State should concentrate on its strategic priorities. The State is the guarantor of national cohesion, long-term stability and management of risk. It is thus incumbent upon the State to set national objectives and priorities; it should however delegate implementation of the latter in order to facilitate the adaptation to specific regional contexts, while retaining the capacity to monitor and assess any given policy. Indeed, the State endorses fiscal autonomy of local authorities under the control of the local taxpaying citizen; but since the State remains the guarantor of equal opportunity, it is thus its duty to strengthen equalization mechanisms aiming at correcting disparities in the potentials of taxation and incumbent costs that may arise as a result of the aggregate process of territorial concentration. Finally, the regulation of public services should include other targets than merely monitoring fair competition and should aim for greater involvement on the part of consumer-taxpayer associations. The State and urban planning Louis-Andr Grard-Varet (University of Marseille) and Michel Mougeot (University of Franche-Comt) In France, regional and urban planning policy emerged following the rejection of the market as the main vehicle for establishing an economic area. This concept was based both on the principles of efficiency (market forces produce a shift of business away from socially undesirable areas) and equity (shifting businesses towards underprivileged areas reduces inequality). The sudden globalization of the economy has undermined this approach: the attractiveness for local areas has become a key consideration and it has become necessary to concentrate businesses in certain areas. The market and the distribution of economic activity over the territory Economic analysis provides consistent reasons for the concentration of production and consumption in a particular area. Regarding businesses, concentration is first brought about by choices related to the fall in transportation costs and opportunities for economies of scale on major markets. Reduced price competition and the presence of positive externalities
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have also underpinned the trend towards polarization in specific areas, together with the interaction provided by households choices regarding location, as these polarized areas offer greater differentiation in terms of products and a more diversified labor market. These centripetal forces are opposed to the centrifugal forces associated with changes in property prices and negative externalities (pollution, congestion).The interplay of these divergent factors brings about multi-centered structures. Within the French economy, the population has indeed become concentrated in some of the big cities and in specific regions. This trend has led to a greater geographical concentration of industry, particularly in the most innovative sectors where local externalities are of crucial importance. While this particular development has brought about regional disparity in terms of GDP/inhabitant, it has not led to greater disparity in terms of income per inhabitant, as this is offset by the public transfer mechanisms. What is the appropriate regional and urban planning policy? The above-mentioned concentration factors are also growth factors. Any attempt to offset these factors through public policy would have a negative impact on growth. However, polarization also arises from the imperfections of competition and decisions guided by prices that do not take into account social costs and, in particular, negative externalities. In terms of efficiency, choices regarding rural and urban planning can only result from rigorous cost/benefit analyses of each step taken. The classic precept of territorial equity should also be examined with caution, especially in view of its close link with the lack of mobility and the fact that interpersonal redistribution mechanisms limit the extent of regional disparities. However, given the principle of equal opportunity, the costs associated with territorial mobility may well provide the basis for a redistributive regional and urban planning policy. At the very least, this principle provides a basis for producing collective goods that will promote equal opportunity in terms of human capital. Lastly, regional and urban planning can also be viewed, from a territorial solidarity stand-point, as a means of mutualizing the asymmetrical risks faced by the region. All of these arguments first of all highlight the need for a case by case approach to appreciate the appropriateness of each policy, as well as to choose between equity and efficiency considerations, as implied by current legislation (25th June 1999) and DATAR policy based on a multi-centered network. In this respect, the State has a crucial role to play in controlling trends whereby economic agents spontaneously choose their locations and in reducing the subsequent inequalities. Regarding the instruments, the report emphasizes that regional and urban planning is a structural policy that should be distinguished from the stimulation of short-term demand. It also suggests that the overall public policy should be considered through its regional impact. It highlights the role that 248
price policies (such as taxing fuel) could play in order to improve signals that guide choices of location; it also highlights how important it is to improve the transversal or intra-regional transport infrastructure in order to achieve better territorial equilibrium. It finally analyzes the role of community services as appeal factors and emphasizes how instruments which are not specifically local (such as technology, education or competition policy) can reduce territorial inequalities. Finally, the report looks into the link between regional and urban planning on the one hand and decentralization on the other. The report emphasizes the key role of the State that must contain competition between local authorities and encourage co-operation (such as intercommunality). Coordination of local authorities strategies could produce incentive procedures in order to share resources and could lead to the establishment of a signalbased rationale in order to help these local authorities to cooperate and achieve a more balanced development.
Regional and urban planning and endogenous development Alain Lipietz (CEPREMAP) Local areas and new methods of production The voluntarist policy of the sixties aimed to provide regional and urban planning rather than to relocate individuals and proved successful, judging by the shift in growth from the Greater Paris region to other parts of the country. Job transfers were however facilitated against a backdrop of Fordtype growth, whereby design as well as manufacturing by skilled labor were dissociated from mass implementation by unskilled labor; the State was thus able to fine-tune job location, particularly in relation to the third category. This model ceased to apply as economic growth slackened and new methods of production emerged, involving a far closer link between the three functions, as differentiation between the various products gradually superseded standardized mass production. This new production context produced two contrasting region or area models, depending on the nature of industrial relations (capital-labor): regions with a lower level of qualification (not precluding designers and over-qualified engineers), with greater flexibility and lower salaries for unskilled workers; regions with a high level of qualification, with salaries and guarantees (either individual or collective) favoring salaried employees, enabling them to accumulate human capital and benefiting the regions and the employers through a regular supply of quality and productivity. In terms of human geography, the implications of a choice between both types of post-Ford development in the wage structure produce a mixed imAMNAGEMENT DU TERRITOIRE
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pact. The more a country emphasizes flexibility, the more supply and demand of labor are concentrated among the cumulative growth centers, where the labor market is the most active, such as London or Paris. Conversely, regions which base their development on a structuring of their expertise, adopt a network organization drawing together medium-sized cities and humanfriendly metropolises, such as Northern Italy, Bavaria or the Rhineland region. Promoting endogenous development The report argues in favor of this second type of development, of an endogenous nature, which avoids relocating people (one should bear in mind the cost of destroying social links and the stickiness geographical nature of assets: housing, etc.) and which provides a stronger base for sustainable development (human-friendly cities, transportation). Sombarts export base model (1916) provides a useful illustration of endogenous development, by breaking down revenue and jobs within a region into two sub-categories: the export base, comprising jobs, the counterpart of which comes from outside the region (exports or monetary transfers); the domestic sector, comprising businesses, the counterpart of which comes from regional revenues. A multiplier applies to the demand corresponding to the export basis; the more the regions households and businesses are provided locally, the higher the multiplier (thus implying a lower level of external leaks). This cohesion implies long-standing co-operation based on a sustainable principle of reciprocity between the local agents, a common culture and local activation of passive spending through the establishment of a third sector based on solidarity and a social approach to the economy. The role of the State How must the State act in order to encourage this development? firstly, the State should implement a policy of redistribution (taxation, social benefits) on the broadest possible scale, as well as establishing a proper network of public services; it should also foster local services reflecting new social requirements (nurseries, dependent persons); next, it should improve collective bargaining, promote co-operation between regional administrative services, universities and professional training centers, and funding the social economy facilitate; finally, it should shift major indivisible projects away from the Parisian super nova.
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Comments In his comments, Jean-Michel Charpin emphasizes that apart from their respective distinguishing features, the three reports converge insofar as they reject the traditional approach to regional and urban planning and suggest alternative solutions using the concepts provided by economic geography, remarkably summarized by Louis-Andr Grard-Varet and Michel Mougeot. The future development of all local areas requires the States support for specific strategies defined locally, rather than a monolithic, uniform approach. France is getting involved in an irreversible way in the multicentered network scenario, strongly recommended by Jean-Louis Guigou and Dominique Parthenay, as a result of economic and social evolutions, and of the first phase of decentralization. Jean-Michel Charpin feels that the reports proposals would have been even more far-reaching, if the work had been more closely linked with that of the Mauroy commission. Change in the institutional framework is the major challenge facing regional and urban planning, both in order to follow current developments and in order to foster endogenous development within each region, another crucial issue highlighted by Alain Lipietz. In his comments, Jol Maurice also states that despite the contrasting methods and presentation, the three reports converge on a number of major points, such as the need to liberate local initiatives while preserving the States role as the guarantor of equal opportunity, long-term strategy and the mutualization of risk. He also emphasizes the first reports recommendation to establish a network of cities closely associated with their neighboring areas, together with the role to be played by the State in order to correct inequalities in terms of fiscal revenue and incumbent costs; in the second report, he emphasizes the importance of public services in providing equal opportunity in terms of human capital and of effectively incorporating externalities in the cost of transportation. Regarding the third report, he emphasizes the role of the legal framework and of incentives in order to encourage dialogue and co-operation between local agents, including the education and training system as well as the social partners and the third sector. Supplements Five supplements shed some light on various aspects of the analysis or the issues behind the reports. Franoise Maurel and El Mouhoub Mouhoud put French economic geography into perspective within Europe, with a reminder that if we consider that there is a trend towards specialization, it is within each sector rather than between sectors, and that the convergence between the member States in fact masks a number of internal regional divergences in several instances. Jean-Franois Royer describes major trends that affected the distribution of population, of employment and of added value in metropolitan France between 1982 and 1999; he emphasizes the
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evolving concentration of population in big cities, as well as the peaking out of the Ile-de-France region in terms of its share of the national economy, although there has admittedly been a concentration of high value-added jobs in this region. Laurent Davezies analyzes the breakdown of revenues between the regions; he explains how redistribution at the national level produces far fewer income disparities than disparities in added value between local authorities and that public transfers should be included in the base in the same way as export revenue. Guy Gilbert, Alain Guengant and Vronique Hespel analyze the link between local development and the funding of local authorities; they stress the paradoxical nature of trends towards renationalization of local taxes, on the one hand and the need for greater autonomy among local authorities, under the supervision of the voterinhabitant, on the other hand; they argue in favor of re-establishing fiscal decentralization. Pierre-Philippe Combes and Miren Lafourcade put forward an analysis of the territorial distribution of activities and transport infrastructure policy in the light of spatial economics, thereby providing a more in-depth assessment of infrastructure projects; wider use of this method could in the future provide better understanding and assessment of the longterm impact of new infrastructures on the territorial distribution of activities.
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PREMIER MINISTRE
Conseil dAnalyse conomique

Htel de Broglie 35 rue Saint Dominique 75700 PARIS Tlcopie : 01 42 75 76 46 Site Internet : www.cae.gouv.fr
Cellule permanente
Pierre-Alain Muet Conseiller auprs du Premier ministre Reprsentant du Premier ministre au Conseil dAnalyse conomique
Hlne de Largentaye Secrtaire Gnrale 01 42 75 76 13
Jol Maurice Conseiller Scientifique Membre du CAE Politiques structurelles Questions europennes
Jean Pisani-Ferry Conseiller Scientifique Membre du CAE Politique conomique Questions europennes et internationales
Laurence Tubiana Conseiller Scientifique Membre du CAE Environnement Ngociations commerciales multilatrales
Lucile Olier Conseiller Scientifique Protection sociale et redistribution
Christine Carl Charge des Publications 01 42 75 77 47

c.carl@cae.pm.gouv.fr
Katherine Beau Charge dtudes Documentaires 01 42 75 77 40

k.beau@cae.pm.gouv.fr
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Amnagement du territoire

Jean-Michel Charpin Jol Maurice

Ralis en PAO au Conseil dAnalyse conomique par Christine Carl

La Documentation franaise. Paris, 2001 - ISBN : 2-11-004789-5

Lionel Jospin, Premier Ministre

Cet ouvrage est ddi la mmoire de Louis-Andr Grard-Varet

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De la France clate la France maille :

Sources : DATAR et AEBK.

2. Le local diffrenci ( scnario no-communautariste )

Sources : DATAR et AEBK.

3. Le centralisme rnov (scnario no-jacobin )

Sources : DATAR et AEBK.

Sources : DATAR et AEBK.

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Ltat et lamnagement du territoire

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Larbitrage entre rendements dchelle croissants et cots de transport

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(*) Cf. Krugman (1996).

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2. propos de la rente foncire

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3. Le thorme de George-Hotelling-Vickrey (GHV)

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Amnagement du territoire et dveloppement endogne

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La gographie conomique de la France dans lEurope (*)

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3. Indice de spcialisation de Krugman (donnes de production)

Source : Fontagn, Freudenberg et nal-Kesenci (1998).

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2. Les huit ZEAT

28,4 15,9 5,4 8,0 11,1 9,3 11,6 10,3 100,0

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3. Rpartition de la population sur le territoire : mouvements de la dcennie

Population Total 1990-1999

Entres moins sorties 494 92 145 42 + 176 + 245 + 56 + 347 + 50

Source : Recensements de la population, INSEE.

Huit Zones dtudes et damnagement du territoire (ZEAT)

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