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COMMUNICATION LA COMMISSION DES FINANCES, DE LECONOMIE GENERALE ET DU PLAN DE lASSEMBLEE NATIONALE

Article 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances

LE SYSTEME DINFORMATION FINANCIERE DE LTAT EN MATIRE COMPTABLE, FINANCIRE ET DE GESTION

Octobre 2008

INTRODUCTION ......................................................................................................................................3 PARTIE I : CONTEXTE ET HISTORIQUE.........................................................................................5 I. LES EXIGENCES DE LA LOI ORGANIQUE ...........................................................................................5
1. 2. 3. La LOLF poursuit plusieurs objectifs .................................................................................................. 5 Les outils existants ne permettent pas l'application de la LOLF .......................................................... 5 Les fonctions ncessaires du futur systme ......................................................................................... 6 Les projets ACCORD .......................................................................................................................... 7 Les dcisions prises ............................................................................................................................. 8

II. III.

HISTORIQUE DU SYSTEME D'INFORMATION FINANCIERE DE L'TAT ................................................7


1. 2. 1. 2.

LA PLACE DE CHORUS DANS LE SIFE.........................................................................................9


Le systme d'information financire de l'tat (SIFE) ........................................................................ 10 Le projet CHORUS............................................................................................................................ 12

PARTIE II : DES QUESTIONS EN SUSPENS....................................................................................14 I. A. B.


1. 2.

LA REORGANISATION DE L'TAT, UN PREALABLE INACHEVE ........................................................14 La conception de l'outil ...........................................................................................................14


1. 2. Le systme intgr impose des rformes de procdure ...................................................................... 14 Un scnario de compromis ................................................................................................................ 15

La prparation du dploiement ...............................................................................................16


Les conditions du dploiement .......................................................................................................... 17 La dfinition matrielle des lieux d'implantation............................................................................... 18 Un projet non totalement exhaustif mme pour la gestion budgtaire et comptable.......................... 19 La non-intgration du contrle de gestion ......................................................................................... 20

II. III.

UN PROJET LIMITE .........................................................................................................................19


1. 2. 1. 2. 3.

UNE INFORMATION INTERMINISTERIELLE INCOMPLETE ............................................................22


Des choix techniques concrtiser .................................................................................................... 22 Une conduite du changement mettre en place................................................................................. 22 L'information insuffisante des ministres .......................................................................................... 23

PARTIE III : DES CONDITIONS DE DEVELOPPEMENT A AMELIORER ...............................24 I. A. LA GOUVERNANCE ........................................................................................................................24 Les structures de pilotage........................................................................................................24
1. 2. 3. La lente dfinition des principaux objectifs de Chorus ...................................................................... 24 Les structures de pilotage .................................................................................................................. 25 Les dfauts du pilotage des systmes d'information .......................................................................... 27

B.
1. 2. 3.

La planification .......................................................................................................................29
L'absence de plan stratgique ............................................................................................................ 29 La prise en compte des risques spcifiques d'un PGI du commerce ............................................ 30 La disponibilit du systme ............................................................................................................... 31 Les prvisions du dveloppement de Chorus..................................................................................... 32 Les versions ....................................................................................................................................... 32 Les retards ......................................................................................................................................... 33

II.

LE CALENDRIER ............................................................................................................................32
1. 2. 3.

III. A.
1. 2. 3.

LE COUT DU SIFE.....................................................................................................................36 La mesure des moyens investis ................................................................................................36


Le projet ACCORD : 297 M............................................................................................................ 36 Le SIFE ncessaire l'application de la LOLF : prs de 880 M d'investissement ........................... 37 Un cot final encore dpendant de plusieurs facteurs........................................................................ 38

B.
1. 2.

La fragilit des hypothses de cot et d'conomie...................................................................39


Les premires tudes sur l'conomie du programme.......................................................................... 39 Les limites des valuations ................................................................................................................ 41

INTRODUCTION

Par lettre du 11 septembre 2007, le prsident de la commission des finances, de l'conomie gnrale et du plan de l'Assemble nationale a saisi la Cour, sur le fondement de l'article 58-2 de la LOLF, d'une demande d'enqute relative aux systmes d'information de l'tat. Dans un courrier du 30 avril 2008, le Prsident de la Commission a donn son accord aux modalits proposes par le Premier prsident de la Cour des comptes : une transmission du rapport au plus tard le 10 octobre 2008 ; une tude du systme d'information comptable, financire et de gestion prioritairement centre sur les grands projets de porte interministrielle ACCORD-LOLF et Chorus ; une valuation de la capacit du systme d'information permettre la mise en uvre de la LOLF ; une apprciation des cots et des gains de productivit induits, de la trajectoire de progrs, de la gouvernance et du dlai de mise en uvre oprationnelle du systme. L'enqute a couvert les systmes d'information (SI) en matire comptable, financire et de gestion. Elle examine les objectifs stratgiques de ces systmes, la gouvernance des dveloppements, la cartographie des applications concourant l'information financire et la trajectoire de progrs , ainsi que les cots constats et prvisibles du systme. Elle s'est attache aux grands projets interministriels en cours, pilots aujourd'hui par le ministre du budget : ACCORD-LOLF et Chorus. Ce rapport utilise galement les travaux de la Cour ou des corps d'inspection et de contrle dj effectus ce sujet. Les applications propres des ministres ne sont pas incluses dans le champ de l'tude, mais le cot de l'interface avec Chorus et les problmes que pose l'articulation entre Chorus et les applications ministrielles ont t pris en compte, notamment par un examen de la situation au ministre de l'cologie, de l'nergie, du dveloppement durable et de l'amnagement du territoire (MEDDAT) et celui de la dfense. Le programme COPERNIC de la DGFiP, ddi aux recettes fiscales, est exclu car il ne correspond pas la dfinition du champ de l'enqute, de mme que le projet d'un outil de gestion pour l'oprateur national de paye (ONP), en cours de dveloppement, qui se rattache la famille des systmes d'information des ressources humaines. Toutefois, l'existence de ces deux applications, dont l'une, Copernic, gre 90 % des recettes de l'tat (267 Md de recettes fiscales nettes en 2007) et l'autre, ONP, grera la paye des agents de l'tat (162 Md, soit 30 % des dpenses en 2007) pose des questions sur le pilotage d'ensemble des systmes d'information et est donc voqu ce titre. Les observations provisoires de la Cour ont t communiques la Prsidente du comit d'orientation stratgique (COS) Chorus, au directeur de l'Agence pour l'informatique financire de l'tat (AIFE), aux secrtaires gnraux du MEDDAT et du ministre de la dfense, ainsi qu'au secrtaire gnral du ministre du budget, au directeur du budget, au directeur gnral de la modernisation de l'tat et au directeur gnral des finances publiques. La Cour a galement adress une copie de ses observations provisoires, en raison de leur caractre interministriel et de ses premiers constats, la secrtaire gnrale du ministre de l'intrieur, de l'outre-mer et des collectivits territoriales. Toutes les autorits relevant du ministre du budget ont adress une rponse commune ; la prsidente du COS s'est associe cette rponse. La Cour a ensuite entendu en audition la prsidente du COS, le directeur de l'AIFE, le directeur du budget et la secrtaire gnrale du ministre de l'intrieur.
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Le systme d'information financire de l'tat (SIFE) mrite attention pour trois motifs. Le bon fonctionnement du systme est dterminant pour la mise en uvre de la LOLF et la rnovation de la gestion publique, comme le montrent a contrario les imperfections des solutions transitoires mises en place depuis 2006 et commentes par la Cour dans ses rapports annuels sur les rsultats et la gestion budgtaire. Ces insuffisances ont galement fait l'objet d'une rserve de la Cour dans les actes de certification des comptes de l'tat de 2006 et 2007. L'architecture de Chorus est articule autour d'un progiciel de gestion intgr, solution utilise par les socits commerciales, dont la mise en uvre ncessite une redfinition des procdures de la gestion budgtaire et comptable. Les choix de l'organisation administrative adopte pour dployer le systme d'information seront donc structurants, et peuvent conduire une remise en question des principes traditionnels. Enfin, l'enjeu financier se mesure l'ampleur de l'investissement dans les dveloppements successifs du systme d'information, articul aujourd'hui autour du projet Chorus, mais qui s'inscrit dans la continuit des projets ACCORD mis en place il y a dix ans. Cet investissement total sera proche de 1,1 milliard d'euros, sans compter le cot de 1,8 milliard attendu pour le programme Copernic, ni le dveloppement de l'oprateur national de paye.

PARTIE I : CONTEXTE ET HISTORIQUE

I.

LES EXIGENCES DE LA LOI ORGANIQUE

1.

La LOLF poursuit plusieurs objectifs

Au regard de la problmatique du systme d'information, la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 (LOLF) poursuit, selon l'expos des motifs de la proposition de loi, deux objectifs principaux qui sont de permettre une amlioration de la gestion publique et de mieux assurer l'exercice du pouvoir budgtaire du Parlement . La LOLF contient des dispositions d'autre nature, mais ces deux principes sont ceux qui concernent le plus directement le systme d'information. D'une part, la LOLF introduit pour les gestionnaires une plus grande souplesse de gestion assortie d'une obligation de rendre compte. Ainsi, aux crdits d'un programme sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits d'intrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant l'objet d'une valuation (article 7). La libert accrue dans la gestion des crdits, introduite par les dispositions sur la fongibilit asymtrique 1 et par la plus grande autonomie dont ils bnficient, est assortie d'une obligation de rendre compte des rsultats obtenus au regard des moyens mobiliss. Pour cela, la loi impose des rapports annuels de performance [faisant notamment connatre] par programme les objectifs, les rsultats attendus et obtenus, les indicateurs et les cots associs (), la gestion des autorisations d'emplois . La loi impose aussi aux services de l'tat la mise en place d'une comptabilit permettant de mesurer et d'analyser les cots. D'autre part, la loi organique augmente le pouvoir budgtaire du Parlement en restaurant la porte de l'autorisation budgtaire qu'il accorde et en accroissant la lisibilit des documents budgtaires afin de permettre un meilleur contrle. La Cour des comptes contribue ce contrle, en particulier par son rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire (article 58-4) et au travers de son mandat de certification des comptes de l'tat (article 58-5). En consquence, la LOLF ajoute la tenue de la comptabilit des oprations de dpense et de recette budgtaires celle d'une comptabilit gnrale de l'ensemble des oprations et celle d'une comptabilit d'analyse des cots. 2. Les outils existants ne permettent pas l'application de la LOLF

Les innovations introduites par la LOLF ne pouvaient trouver leur pleine application avec le systme informatique tel qu'il existait avant 2006. La cohrence des trois comptabilits prvues par la LOLF n'est pas assure par les outils existants. La comptabilit des oprations budgtaires et la comptabilit gnrale de l'ensemble des oprations, pourtant troitement lies par la nature des oprations communes qu'elles enregistrent, ne sont pas articules entre elles, faute de correspondance
La fongibilit autorise la rallocation de crdits entre les titres d'un mme programme, par le responsable de programme ; cette possibilit est dite asymtrique car elle est n'autorise pas d'augmenter le titre des dpenses de personnel.
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entre la notion d'engagement en comptabilit des dpenses budgtaires d'une part et en comptabilit gnrale d'autre part, et faute de rfrentiel de comptabilit budgtaire permettant de mettre fin aux pratiques de gestion des crdits non conformes la LOLF. Aux problmes de dfinition s'ajoute l'inadaptation des systmes d'information. En outre, le tableau de financement, qui, depuis l'entre en vigueur de la LOLF, retrace les ressources et les charges de trsorerie, ne se dduit pas des deux comptabilits et a une signification limite faute de rfrentiel comptable appropri et de raccordement avec les systmes d'information budgtaire et comptable. La comptabilit d'analyse des cots des diffrentes actions engages dans le cadre des programmes est encore embryonnaire, le rapprochement des donnes budgtaires et comptables demeurant manuel et la mesure des cots restant insuffisante pour assurer un pilotage partir des rsultats. Aprs l'chec d'ACCORD 2, le gouvernement a dcid de recourir un dispositif provisoire, dit palier 2006 2 dans l'attente de l'aboutissement d'un nouveau projet (Chorus). L'entre en application de la LOLF en janvier 2006 a montr les insuffisances des outils de gestion et de restitution de l'information comptable. Ces insuffisances ont perturb la prparation et la prsentation de l'information budgtaire au cours de l'exercice 2006. Les amliorations apportes aux outils en 2007 ont en grande partie aplani les difficults constates lors du premier exercice. Cependant la coexistence de dispositifs infra ministriels trs nombreux, souvent incompatibles entre eux comme avec les systmes d'information communs aux diffrentes administrations, induit la ncessit de retraitements lourds et limite la fiabilit des donnes. 3. Les fonctions ncessaires du futur systme

Les constats de carence dresss ds 2004 sur les outils existants, qui obligent des saisies manuelles nombreuses et rptes, en particulier lors des oprations d'inventaire, ont report les espoirs de mise en uvre complte de la LOLF sur le futur systme qui doit assurer les fonctions suivantes : Les oprations doivent tre intgres dans un systme unique, permettant aux gestionnaires et aux comptables d'accder toute l'information et de procder aux actes dont ils sont responsables. Aujourd'hui, les systmes d'information financire et comptable de l'tat se caractrisent par une architecture trs morcele (318 applications recenses en mai 2008). Les gestionnaires doivent pouvoir tenir la comptabilit des engagements et rendre compte de l'excution du budget vot en autorisations d'engagement (AE). La comptabilit des engagements est aujourd'hui tenue hors application interministrielle sur 85 % de la dpense excute dans les services dconcentrs. Le primtre doit correspondre celui de la loi de finances, c'est--dire inclure les budgets annexes, les comptes spciaux du Trsor, ainsi que les relations entre ceux-ci et le budget gnral. Avec le systme provisoire en service, les actions spcifiques mises en uvre pour identifier et recenser ces oprations, en vue de

2 La Cour a relev dans ses rapports sur les premiers exercices sous le rgime de la LOLF les nombreuses insuffisances de cette solution transitoire, dont le but est une mise en uvre de base de la LOLF selon une lettre de mission adresse en juin 2004 par les ministres chargs de l'conomie et du budget au directeur du service comptence nationale (SCN) Accord.

leur neutralisation dans le compte gnral de l'tat, ne sont pas encore satisfaisantes. Le systme d'information doit permettre de restituer toutes les oprations la fois en comptabilit des oprations budgtaires et en comptabilit gnrale. Les contrles doivent tre automatiss. L'information financire doit tre adapte aux besoins des diffrents utilisateurs dfinis par la LOLF (Parlement, ordonnateurs, comptables, certificateur, analystes financiers, investisseurs, citoyens). La traabilit et la documentation des oprations doivent faciliter la certification des comptes de l'tat3 ; la gestion de rfrentiels uniques et partags et la disponibilit d'outils de contrle doivent permettre la Cour de s'assurer de l'exhaustivit, de l'exactitude, de la sparation des exercices et de l'imputation des enregistrements comptables.

Enfin, la dfinition d'une procdure intgre peut difficilement ignorer les questions relatives la dmatrialisation des procdures. La Cour a dj formul ces constats dans ses rapports sur les rsultats et la gestion budgtaire de l'tat et dans les actes de certification des comptes de l'tat portant sur les exercices 2006 et 2007.

II.

HISTORIQUE DU SYSTEME D'INFORMATION FINANCIERE DE L'TAT

1.

Les projets ACCORD

Les premires tentatives de mise en place d'un systme d'information intgr remontent au milieu des annes 1990. Elles ont trouv un dbut de ralisation avec le projet ACCORD 1 lanc en 1998. Dans le cadre de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le projet visait exclusivement la gestion budgtaire. Aprs le vote de la LOLF, le projet a volu vers une version ACCORD 1 bis transitoire et la dfinition en 2002 d'un nouveau systme d'information intgr appel ACCORD 2, dont l'objectif tait de mettre en uvre l'intgralit de la LOLF dans un dlai contraint, puisque le nouveau systme devait entrer en service avant l'exercice 2006. Ce dernier projet souffrait d'un excs d'ambition, alors que l'tude des dveloppements antrieurs (ACCORD 1 et 1 bis) avait montr les difficults de l'entreprise. Ds 2003, la Cour avait d'ailleurs appel l'attention sur les risques et leur ncessaire anticipation4. Le gouvernement a finalement dcid l'abandon du projet ACCORD 2 le 14 mai 2004. Les ministres de l'conomie et du budget ont alors fix une double mission au matre
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La Cour a mis sur les comptes de 2006 et de 2007 une rserve substantielle fonde sur des limitations gnrales tenant aux systmes d'information financire et comptable de l'tat.

La Cour, dans son Rapport sur les comptes 2002, publi en 2003, invitait le gouvernement prparer un possible chec d'Accord 2.
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d'uvre du projet5. La premire visait adapter les systmes d'information existants en vue d'une mise en uvre de base de la LOLF, dans le cadre d'une adaptation dnomme Palier-LOLF . La seconde tait de construire un systme d'information qui intgre au sein d'une application unique l'ensemble des acteurs de la comptabilit et de la dpense de l'tat, dans la perspective d'un dploiement progressif des fonctionnalits sur 4 5 ans . L'tat renonait ainsi la mise en place d'un nouveau systme d'information et donc de facto l'application pleine de la LOLF ds l'exercice 2006. 2. Les dcisions prises

Les services des ministres chargs des finances et du budget, et notamment la direction de la rforme budgtaire (DRB), ont alors tudi la manire de dfinir et de raliser les fonctionnalits attendues. Cette approche, valide par les deux ministres, a t prcise par ceux-ci dans une lettre de mission complmentaire du 5 avril 2005. Les dcisions prises l'poque ont consist desserrer le calendrier du projet qui a reu ensuite le nom de Chorus, confirmer le principe d'une solution reposant sur un outil de gestion intgre disponible sur le march, vitant le plus possible les dveloppements spcifiques, et rduire le nombre de fonctions exiges de l'outil, dont le trop grand nombre refltait les objectifs ambitieux de la LOLF mais tait pour partie l'origine de l'chec d'ACCORD 2.
L'objectif initial de mise en uvre en 2010

Selon les instructions donnes au matre d'uvre, qui tait l'poque le directeur du service comptence nationale ACCORD, le dveloppement du futur systme d'information devait tre dploy en 2009, ce qui laissait prvoir que le premier exercice gr, et certifi, avec Chorus serait celui de 2010. Le dlai ouvert tait donc de quatre ans partir de 2005. Ce dlai devait permettre un dcoupage des marchs en deux temps, avec le choix de l'diteur du progiciel de gestion intgr (PGI) en 2005 afin de stabiliser cet lment cl au plus vite, et le choix en 2006 des prestataires (les intgrateurs) pour adapter les paramtres du PGI aux besoins de l'tat.
La solution du PGI

Le principe d'un progiciel de gestion intgr est de construire des applications informatiques (comptabilit, gestion de stocks, etc.) de manire modulaire, c'est--dire avec des modules indpendants entre eux, tout en partageant une base de donnes commune. Les donnes sont standardises et partages (par exemple les rfrences des fournisseurs), afin d'carter l'ventualit d'incohrence et d'viter de saisir plusieurs fois une mme donne. Le PGI retenu ( Systems, Applications, actuellement domin amricain), ce dernier projet ACCORD. au terme du march pass en 2006 est celui de la socit SAP and Products for data processing en anglais). Le march des PGI est par deux acteurs : SAP (diteur allemand) et ORACLE (diteur ayant absorb la socit PeopleSoft, diteur du PGI utilis pour le

La lettre de mission prcite du 16 juin 2004. 8

Le dcoupage des fonctionnalits

La lettre de mission de 2005 a dfini trois blocs de fonctionnalits : le cur , qui dsigne les fonctions qui seront partages par l'ensemble des utilisateurs, les fonctionnalits avances complmentaires, et le hors cible , qui comprend principalement les fonctions hors des champs budgtaire et comptable exclues du primtre de Chorus. Le dcoupage en trois blocs est fond sur les fonctionnalits dcrites par le cahier des charges ACCORD 2. Les ambitions de Chorus sont plus modestes, mais plus argumentes : Le projet distingue les fonctionnalits dites du cur du systme cible ; ce sont les fonctions budgtaires et comptables qui correspondent aux attentes prioritaires de la LOLF, et qui seront utilises par tous les ministres. Les fonctionnalits avances appartiennent aussi au domaine budgtaire et comptable6, mais n'ont pas t estimes indispensables la LOLF ; leur inclusion dans ce primtre est conditionne par leur intrt collectif (plusieurs ministres intresss) et par les gains de productivit qu'elles apportent.

Les outils interministriels en cours de dveloppement

ct de Chorus, sont en cours deux autres grands projets de dveloppement qui sont ncessaires l'amlioration de la tenue de la comptabilit d'exercice : Copernic et l'Oprateur national de paye (ONP). Chacun des trois systmes a une finalit propre : Le programme Copernic, dont le dveloppement ne sera pas achev avant 2010 ou 2011, a pour objectif principal de mettre en place un compte fiscal simplifi et unique du contribuable permettant de grer dans un seul programme les fonctions relatives la gestion de l'assiette et du recouvrement des impts relevant de la direction gnrale des finances publiques. Il ne transmet Chorus que des comptes rendus d'vnements , c'est--dire des rcapitulations agrges et non pas les dtails des oprations. L'Oprateur national de paye, dont le dploiement est prvu entre 2010 et 2014, doit industrialiser et fiabiliser le processus de la paye de 2,5 millions de fonctionnaires. Il doit tre articul avec les systmes d'information des ressources humaines des diffrents ministres gestionnaires.

III.

LA PLACE DE CHORUS DANS LE SIFE

Plus de 300 applications comptables, financires et de gestion de l'tat forment aujourd'hui le Systme d'information financire de l'tat (SIFE). Certaines applications qui le composent ont t adaptes, aprs l'abandon du projet ACCORD 2, pour mettre en uvre

6 Les documents de conception et de spcification gnrale du projet Chorus tablis en juillet 2007 en dressaient la liste suivante : demande d'Achat, carte Achat et catalogues, laboration budgtaire ministrielle (volet programmation pluriannuelle), recettes non fiscales, gestion des actifs et des stocks, gestion de projet, portail fournisseur, rgies d'avances et de recettes, rapprochements bancaires, gestion des dpenses relatives l'aide juridictionnelle, enchres lectroniques.

la LOLF bonne date, mais au prix d'une certaine dgradation des objectifs7. Cette opration a pris le nom de Palier-LOLF. Le projet Chorus a pour ambition de supprimer le maximum d'applications existantes du SIFE, qu'elles relvent du ministre du budget ou des autres ministres. 1. Le systme d'information financire de l'tat (SIFE)

Plus de 300 applications ministrielles et interministrielles non systmatiquement cartographies

L'Agence pour l'informatique financire de l'tat (AIFE) recense dans un document schmatique appel Marguerite l'ensemble des applications afin de donner une vision globale du paysage du SIFE. Ces applications sont soit ministrielles les applications ministrielles de gestion (AMG) soit interministrielles (Palier-LOLF, Chorus). Les AMG sont elles-mmes qualifies d'applications financires (AMF) ou mtiers (AMM) selon leur vocation grer ou non des donnes comptables et financires. Enfin, des applications peuvent remplir simultanment des fonctions relevant des deux domaines. L'AIFE dnombrait 318 applications en mai 2008, ce chiffre tant provisoire car le recensement n'est pas achev.

Source : Lettre AIFE Stratgie SIFE Mai 08

Le graphique ci-aprs dessine la marguerite de ces applications, arrte au 19 mai 2008.

La Cour a relev dans ses rapports sur les premiers exercices sous le rgime de la LOLF les nombreuses insuffisances de cette solution transitoire, dont le but est une mise en uvre de base de la LOLF selon une lettre de mission du juin 2004.
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2.

Le projet CHORUS

Le projet Chorus doit se substituer aux applications ministrielles financires. Les applications ministrielles mtiers pourront, le cas chant, tre interfaces avec Chorus. Le graphique ci-dessous montre la place centrale de Chorus au sein des services qui participent la gestion de l'tat.

SIFE
Agence France Trsor

Dpt de fonds au Trsor

Budgets annexes
si hors Chorus

Fournisseurs

SIRH/Paye Caisse des dpts Banque de France

Chorus
Comptabilit dveloppe de recouvrement

Ministres Oprateurs Collectivits locales

Fiscal (Copernic)

Source : AIFE - prsentation Cour des comptes.

Le projet concerne l'ensemble des ministres et s'tend aux services centraux et dconcentrs, ainsi qu'aux gestionnaires, aux contrleurs financiers et aux comptables. Le graphique ci-dessous indique les applications du Palier-LOLF qui seront remplaces ou qui ont vocation tre remplaces par Chorus au terme du dploiement.

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Domaine fonctionnel Elaboration budgtaire

Situation Palier LOLF


Farandole
A C C O R D L O L F

Situation avec Chorus


Farandole

Allocation et mise disposition des ressources Dpenses hors paye

N D L A M G A M F

C O R E G E R E P

A M G A M F

Recettes non fiscales

REP

Chorus
Gestion des immobilisations et des stocks Serveur du tableau gnral des proprits de l'Etat lEtat (STGPE) NDC Comptabilits CGL TCC Pilotage transversal INDIA LOLF (restitutions)
Source : AIFE - prsentation par la Cour des comptes.

Dfinition Farandole : dversement des dispositions de la loi de finances REP : application de recouvrement du comptable pour les produits divers NDC : application de centralisation de la dpense CGL : application de comptabilit gnrale TCC : rfrentiels de la comptabilit de lEtat COREGE : application de dpense ltranger AMG AMF : applications ministrielles de gestion et applications ministrielles financires

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PARTIE II : DES QUESTIONS EN SUSPENS


La rorganisation des procdures budgtaires et comptables et des services de l'tat conditionne la russite du projet Chorus. Au demeurant, l'application de la LOLF dpasse le domaine strictement budgtaire et comptable. La prparation au nouveau systme ncessite une coordination entre les ministres utilisateurs.

I.

LA REORGANISATION DE L'TAT, UN PREALABLE INACHEVE

Le recours un progiciel de gestion intgr impose que les procdures mises en uvre par l'organisation soient cohrentes avec les prestations que l'application informatique peut fournir. La rforme de ces procdures est indissociable de la conception et du dveloppement de Chorus. Au-del, la mise en uvre de la LOLF et ses impratifs de modernisation de la gestion publique justifient de toute manire une rorganisation dont la dfinition est ncessairement pralable au dploiement des outils informatiques. A. 1. LA CONCEPTION DE L'OUTIL Le systme intgr impose des rformes de procdure

Le progiciel de gestion intgr retenu prsente des fonctions qui correspondent bien la chane de la dpense. Toutefois, les dispositions du rglement gnral sur la comptabilit publique de 1962 (RGCP) ne s'y retrouvent pas toutes. Si les actes principaux, comme l'engagement, la validation du service fait, le paiement, sont bien pris en compte, certaines tches intermdiaires s'effectuent de manire automatise, sans intervention manuelle du fait de la simplification ( l'intgration ) permise par la saisie de tous les lments ncessaires en amont (par exemple : la liquidation et le mandatement). La circulation de l'information dans le PGI ncessite donc, sauf en perdre tous les avantages, que les procdures soient alignes sur les flux de donnes proposs par l'outil, ce qui permet de bnficier des automatismes, comme les contrles automatiques, chaque fois que cela assure des gains de productivit. La direction de la rforme budgtaire avait commenc, ds l'adoption de la LOLF, une tude sur la rvision des procdures de gestion, sous l'appellation de ringnierie des processus, mais le dmarrage du projet Chorus tant intervenu avant l'achvement de cette dmarche, le dveloppement des fonctions de ce projet s'est fait avant la redfinition des tches des ordonnateurs et des comptables. Les travaux prparatoires auraient logiquement d finaliser les objectifs du projet avant d'en lancer la conception. Ds dcembre 2006, le ministre d'tat, ministre de l'intrieur, demandait la clarification des nouveaux rles des ordonnateurs et des comptables . En septembre 2008, les procdures qui vont tre mises en uvre dans l'outil restent traduire dans le RGCP ou le texte qui en prendra la suite.

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2.

Un scnario de compromis

Les instances de pilotage du projet ont retenu une dfinition de l'organisation du fonctionnement du projet Chorus selon un dcoupage rgional, compatible avec une organisation traditionnelle des services. L'architecture de la LOLF conduit organiser l'administration selon une logique de programmes, donc de manire verticale : les programmes constituent dsormais l'unit naturelle de dcoupage des oprations budgtaires et comptables. Un scnario dit ministriel , qui structure les donnes autour des programmes, correspond ce dcoupage (cf. graphique ci-dessous). Toutefois, il a fallu tenir compte d'autres paramtres, et notamment l'existence de dcideurs dconcentrs. Les analyses comparatives menes par l'AIFE ont montr que le scnario dit ministriel implique des contraintes lourdes sur le systme d'information, en rendant par exemple ncessaires des contrles entre le module de comptabilit gnrale, dont les donnes relvent principalement des trsoriers-payeurs gnraux (TPG), et le module de comptabilit budgtaire, qui correspond au domaine d'action des contrleurs budgtaires et comptables ministriels (CBCM). Un autre scnario, dit de convergence , jug mieux adapt aux besoins comptables et interministriels, a t retenu ds 2007.
Le scnario de convergence

Dans le PGI SAP, les oprations de l'tat doivent tre rparties entre diffrents primtres (appels socits dans le vocabulaire du logiciel choisi) ; les comptes de l'tat sont la consolidation des comptes de ces socits. Le scnario de convergence dfinit le primtre des socits autour des comptables publics : une socit regroupe les CBCM, et des socits rgionales rassemblent les TPG8 des dpartements d'une mme rgion. L'avantage du scnario de convergence, soulign par les intgrateurs, est de s'adapter plus facilement aux modifications de l'organisation gouvernementale, par exemple le transfert de la responsabilit d'un programme d'un ministre l'autre. Les inconvnients sont de rassembler plusieurs comptables indpendants au sein d'une mme socit, et de rpartir les immobilisations (au sens du bilan de l'tat) sur une base rgionale qui ne correspond pas la ralit de la gestion par programme. Le ministre du budget estime que les solutions trouves l't 2008 dans le cadre du scnario de convergence couvrent l'essentiel des points qui restaient rgler ; toutefois, le ministre de la dfense demeure ce jour rserv, parce qu'il aurait prfr le scnario ministriel , plus adapt la gestion de ses immobilisations et de ses stocks, qui est totalement dconnect du dcoupage territorial rgional.

Ou futurs directeurs dpartementaux des finances publiques. 15

Scnario dit de Scnario dit de Convergence Convergence


Ministre 1 CBCM Ministre 2 CBCM Ministre 3 CBCM TPG TPG TPG TPG

Socit Domaine dactivit Centre de Profits

1 socit = ensemble des CBCM 1 socit / regroupement rgional de TPG ou / TPG masse critique Les comptes de gestion des TPG et des CBCM sont issus des Domaines dActivit pour des raisons de traabilit Les Ministres sont des Centres de Profits

Scnario dit Scnario dit Ministriel Ministriel


Ministre 1 P1 P2 P3

(Pn = Programme ou Groupe de programmes) Ministre 2 P5 CBCM Ministre 3 P7 P8

CBCM

CBCM TPG TPG TPG TPG

1 socit = 1 programme ou 1 groupe de programmes La comptabilit des TPG et des CBCM est issue des Domaines dActivit

Source : AIFE.

Le choix du scnario tait suffisant pour dvelopper les fonctions techniques de Chorus. Mais d'autres dcisions sont ncessaires pour pouvoir engager le dploiement du nouveau systme d'information. B. LA PREPARATION DU DEPLOIEMENT

Le dploiement du systme d'information exige des choix tout aussi dterminants que sa conception. Selon la direction du budget, il consomme 60 % des ressources consacres au projet. Le scnario le plus favorable retenu par le comit d'orientation stratgique (COS) 9 et l'AIFE aboutit une estimation de gain (en valeur actuelle nette) largement positive, proche sur dix ans d'un milliard d'euros. Les dcisions dfinitives sur le nombre de postes de travail, les sites d'implantation, les fonctions exactes occupes par les oprateurs, doivent intervenir 18 mois avant la mise en uvre.

Article 4 du dcret n 2005-122 : Un comit d'orientation stratgique, plac auprs du ministre charg de l'conomie et des finances, lui propose les orientations relatives la conception et la mise en uvre des systmes d'information budgtaire, financire et comptable de l'tat et en suit l'excution. Un arrt du ministre charg de l'conomie et des finances dsigne les membres de ce comit, compos de directeurs d'administration centrale du ministre de l'conomie, des finances et de l'industrie, de reprsentants des ministres utilisateurs et du ministre charg de la rforme de l'tat, ainsi que de personnalits qualifies. Son prsident est dsign par le ministre. Le directeur du service comptence nationale est membre de droit du comit.
9

16

1.

Les conditions du dploiement

Une administration dconcentre rformer

Les travaux prparatoires la mise en uvre du futur systme d'information ont avanc lentement et sont toujours en cours. La modernisation des structures administratives de l'tat n'a pas volu au mme rythme que les principes budgtaires. La Cour notait dj en novembre 2003 dans son rapport public particulier consacr la dconcentration des administrations et la rforme de l'tat que la gestion interministrielle locale, en principe facteur de cohrence, d'efficacit et de moindre cot de l'action publique, [avait] rencontr des limites videntes . Elle ajoutait que la mise en uvre de la LOLF devait s'accompagner d'une rorganisation et d'un regroupement des services dconcentrs dont certains n'ont videmment pas la taille critique . Le choix de recourir un PGI, qui n'a jamais t remis en cause depuis la dfinition des premiers projets ACCORD, dborde le simple contexte technique et relve d'une volont de rforme ambitieuse, mme si ses contours taient initialement imprcis. En particulier, la mise en commun d'un outil unique oblige les ministres adopter des procdures et des structures comparables.
Les conditions d'un retour sur investissement positif du projet Chorus

Sur demande des ministres de l'conomie et du budget, l'inspection gnrale des finances (IGF) a valu en 2006 l'quilibre financier du projet Chorus10. Pour cela, l'tude a compar le cot de construction du projet, soit un investissement limit aux fonctionnalits strictement indispensables hauteur de 400 M, et les dpenses de maintenance prvues pour les dix ans de dure de vie du projet, avec les conomies attendues (le taux d'actualisation annuel retenu est de 4 %). Les conomies proviennent des cots informatiques pargns sur les anciennes applications et de gains de productivit : L'interfaage des applications ministrielles avec Chorus supprimera les doubles saisies du Palier-LOLF, non interfac, pour un gain estim 35 M. Le remplacement des applications ministrielles (environ 42 applications) permettrait de gagner 600 ETP et 60 M en frais de sous-traitance. L'tude a choisi d'valuer ce gain 65 M. La simplification de la mise en place des crdits et de la chane de la dpense, l'automatisation des contrles et la suppression de doubles saisies feraient gagner 995 ETP, soit 42,2 M. La modernisation des organisations et l'optimisation des procdures par la cration de services facturiers permettraient de gagner 3 000 5 000 ETP et d'conomiser 20 M en intrts moratoires. L'alignement de la productivit des services de gestion budgtaire sur les plus performants permettrait de gagner encore 3 200 ETP.

10

Rapport sur les procdures budgtaires et comptables et les perspectives de retour sur investissement du projet Chorus n 2006M-049-05 de novembre 2006. 17

Quelques lments n'taient pas chiffrs : d'une part les conomies de rformes plus pousses, car elles ne sont pas lies au SIFE (dmatrialisation des factures, contrle financier a posteriori), d'autre part les cots de cration des services spcialiss (immobilier, formation, mutations gographiques). L'tude a calcul la valeur actuelle nette (VAN) du projet Chorus selon quatre scnarios qui se distinguent les uns des autres selon les hypothses de productivit retenues. Le scnario le plus favorable aboutirait selon l'tude une VAN largement positive, proche sur dix ans d'un milliard d'euros.
Une mise en uvre complexe

Les propositions du rapport de l'IGF appelaient des dcisions sur la rorganisation de l'administration pouvant porter sur plusieurs milliers d'emplois et sur des options diffrentes d'implantation territoriale. Aprs une runion interministrielle dirige par son cabinet, le Premier ministre a impos un objectif dans une instruction de janvier 2007 : La mise en place de Chorus doit s'accompagner d'une modernisation de la fonction comptable et financire dans les ministres, qui garantisse la cohrence ncessaire au parfait fonctionnement de l'outil. La dcision, en s'appuyant sur la ncessit de dgager des gains de productivit qui tait mise en avant dans le rapport de l'IGF, imposait un plafond de 23 000 utilisateurs pour le systme11. Cette cible est reste la boussole principale de la modernisation de la fonction comptable et financire pendant l'anne 2007. Les ministres ont dfini, par itrations successives, une organisation possible, qui dbouchait sur un nombre d'utilisateurs lgrement suprieur au plafond fix. 2. La dfinition matrielle des lieux d'implantation

Ces travaux de modernisation de l'organisation ont dgag une solution qui recueillait le consensus des ministres. Mais leur mise en uvre soulve des difficults non encore rsolues en 2008.
Les rsultats de la modernisation de l'organisation

Au second semestre de 2007, la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) a introduit des attentes nouvelles dont l'effet immdiat a t un ralentissement des tudes propres au systme d'information. En accord avec la prsidente du COS, l'AIFE, en raison des dcisions importantes prendre sur ces questions, a dclar sans suite, fin 2007, l'appel d'offre d'assistance au dploiement lanc mi-2007 et diffr la dcision de lancement d'un nouvel appel d'offres. Cet appel d'offre devrait tre prochainement reformul. La RGPP a modifi l'organisation des services dconcentrs des ministres, sans remettre en cause l'existence et la place des chelons rgionaux et dpartementaux de la dconcentration. Le scnario de convergence tel qu'il a t prsent lors de l'enqute de la Cour est compatible avec la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2008 relative l'organisation de l'administration dpartementale de l'tat.

11 Il s'agit des utilisateurs bnficiant de licences pleines , permettant l'accs l'ensemble des fonctionnalits de l'outil, mais des licences lgres , en nombre non encadr, offrent un accs restreint d'autres oprateurs. Ce total est en retrait par rapport aux projets antrieurs, et notamment Accord 2 qui visait 27 000 utilisateurs, et au Palier-LOLF qui compte prs de 40 000 utilisateurs enregistrs, dont tous ne sont cependant pas actifs (source AIFE, cit par le rapport de l'IGF, page 23).

18

Au terme des tudes des ministres et des travaux de rvision gnrale, il restait dcider les modalits du dploiement. La prsidente du COS a demand en juillet 2008 un arbitrage au comit de suivi de la RGPP (Premier ministre et secrtariat gnral de la prsidence de la Rpublique) sur l'ampleur des regroupements de services et de mutualisations de fonctions imposer, en indiquant que les gains de productivit attendus de la mise en uvre de Chorus permettraient de descendre nettement en dessous du nombre de 23 000 utilisateurs. Un arbitrage rendu le 18 juillet 2008 distingue trois ministres, la dfense, la justice et l'ducation nationale, qui, en raison du nombre des actes comptables qu'ils traitent, disposent chacun d'une latitude suffisante pour se rorganiser de manire indpendante afin d'atteindre un bon niveau de productivit. Pour les autres, elle impose une mutualisation au niveau rgional en demandant des tudes complmentaires. Jusqu'au terme de ces tudes, elle laisse subsister la possibilit d'une organisation autonome par ministre ou du recours une organisation interministrielle. Dans ces conditions, la possibilit de mettre en place le systme Chorus dans les services bonne date peut sembler volontariste.

II.

UN PROJET LIMITE

Les dveloppements de Chorus ne couvrent pas toutes les ambitions de la LOLF. La limitation des fonctions du cur au domaine budgtaire et comptable repousse plus tard, ou laisse l'initiative des ministres, la cration des outils ncessaires au pilotage par la performance. 1. Un projet non totalement exhaustif mme pour la gestion budgtaire et comptable

La premire partie de ce rapport a rappel les conditions de la dfinition du projet Chorus, dont le cur ne contient que les fonctions budgtaires et comptables qui correspondent aux attentes prioritaires de la LOLF. Des fonctionnalits dites avances sont dveloppes sous la double condition qu'elles soient demandes par plusieurs ministres, et que leur dveloppement assure une perspective d'conomie terme par rapport la situation antrieure. Avec de telles restrictions, Chorus ne peut tre une application qui couvre la totalit de la LOLF. Des impratifs techniques et de rentabilit conomique font reposer sur le SIFE dans son ensemble, et non sur le seul PGI, les objectifs fixs par la LOLF, et une partie des tches restera prise en charge par les applications ministrielles. Cette externalisation partielle de fonctions s'accompagne d'une externalisation de cots de Chorus vers le SIFE et se fait en grande partie la charge des autres ministres. Des solutions pragmatiques permettent toutefois de s'approcher de la LOLF dans certains cas. Par exemple, si Chorus ne permettra pas les transferts d'autorisations d'engagement et de crdits de paiement entre programmes, difficiles mettre en uvre dans le PGI, ils resteront grs par une application de la direction du budget nomme Farandole, qui est un outil d'laboration du budget et de production de documents budgtaires (au stade des lois de finances), et dont la suppression, un moment envisage, a
19

t carte. Farandole alimentera donc Chorus par une interface (cf. graphique page 14), comme c'est dj le cas avec ACCORD-LOLF. La paye des agents de l'tat sera porte par un autre progiciel de gestion intgr dont le programme fonctionnel vient d'tre finalis, le systme d'information Paye (SI Paye) gr par l'Oprateur national de paye, comptable assignataire unique de la paye sans ordonnancement pralable (PSOP) des fonctionnaires civils et militaires de l'tat ; le ministre du budget, qui assure la tutelle des deux structures de dveloppement (Comits d'orientation stratgiques et services comptence nationale) lgitime la sparation entre les deux projets par le fait que le SI Paye traitera les donnes administratives ncessaires la paye transmises par les systmes d'information ressources humaines des ministres, pralablement mis en conformit avec les normes dictes par l'ONP. Les donnes permettant de prendre en compte dans Chorus les emplois et la dpense du titre 2 (les dpenses du titre 2 personnel se montaient 162 milliards d'euros en 2007, soit 30 % des dpenses budgtaires de l'tat) seront galement changes par une interface. Toutefois, le dploiement du systme d'information Paye s'talera entre 2012 et 2016 12.
Les fonctionnalits avances

Les fonctionnalits avances comprennent notamment la gestion des stocks (qui s'lvent au bilan de l'tat 30 Md), la gestion de projet (qui est ncessaire pour grer les tranches fonctionnelles des oprations d'investissement) et les rgies. Par leur nombre et la varit de leurs missions, les 3 300 rgies posent des questions quant l'exhaustivit des actes comptables de l'tat pris en compte par le cur de Chorus. Le COS du 28 mars 2007 a tranch dans le sens de la proposition de l'AIFE, pour leur prise en compte dans les fonctionnalits avances, rejetant des tudes ultrieures la solution de cette question qui intresse les principaux ministres (dfense, quipement, intrieur, justice). Les dcisions ont t motives par la complexit de la fonction, mais aussi par le fait que, grce cette dcision, pour les rgies, comme pour les autres fonctionnalits avances, les licences ne sont pas dans les 23 000 . En septembre 2008, la mise disposition des fonctionnalits avances est toujours programme en mme temps que celle des fonctionnalits du cur . Les modalits de cette mise disposition restent cependant dterminer et suscitent les interrogations des ministres. 2. La non-intgration du contrle de gestion

Dans sa dfinition actuelle, le projet en cours de dveloppement est surtout orient vers la gestion budgtaire et comptable ; il laisse de ct une partie significative de la modernisation de la gestion publique, que la LOLF dfinit dans son article 7 : aux crdits d'un programme sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits d'intrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant l'objet d'une valuation . Ni le projet Chorus ni le SIFE ne permettront la mesure des objectifs et de la performance. Pour cela, les ministres devront maintenir leurs applications mtiers et se doter d'outils de comptabilit analytique.

La paye des militaires sera gre jusqu'en 2016 par le calculateur Louvois dont le dveloppement doit tre prochainement lanc.
12

20

La comptabilit analytique

Le PGI de la socit SAP est rput pour son module de comptabilit analytique, qui fait d'ailleurs partie des fonctions utilises par Chorus, mais avec un objectif limit. Dans le domaine budgtaire, la LOLF impose seulement de rendre compte du cot complet des actions, qui sont le plus petit lment du dcoupage missions-programmes-actions. Ce cot complet est obtenu en ajoutant aux cots directs de chaque action la quote-part du cot des actions ou des programmes support qui lui revient. Ce reclassement porte dans le vocabulaire de la LOLF le nom de comptabilit d'analyse des cots (CAC), et c'est cette fonction qui a seule t assigne au module de SAP. Celui-ci ne sera donc pas utilis pour une vritable comptabilit analytique, qui rapporte les cots aux activits des services (une mme action au sens budgtaire recouvre gnralement plusieurs activits). La question pose est de fournir un moyen essentiel au pilotage par la performance et, pour l'apprcier, de mesurer les consommations de ressources rapportes aux rsultats. La CAC est insuffisante pour atteindre cette apprciation de la performance car elle permet seulement une mesure de la consommation, sans lien avec les rsultats de l'administration considre. Deux raisons rendent improbable l'laboration d'une vritable comptabilit analytique dans Chorus, mme si les outils techniques laissent subsister une possibilit thorique. La premire est la difficult de dfinir les produits de l'administration, qu'il s'agisse d'un programme ou d'un sous-ensemble (action, budget oprationnel de programme), auxquels l'analyse s'applique, en raison du principe de non-affectation des recettes aux dpenses sous rserve des exceptions prvues par la LOLF. La seconde est qu'en faisant le choix d'utiliser le module de comptabilit analytique pour la CAC, le matre d'uvre a impos l'analyse des cots un primtre qui est celui du budget de l'tat : il faudrait donc dfinir au plan interministriel des types de produits ou d'objets et des units d'uvre . Il est en fait peu probable de trouver l'intrieur de ce primtre large des dfinitions compatibles avec les besoins de tous les programmes. L'analyse de la performance est un objectif essentiel de la LOLF. Ds lors, les ministres devront mettre en uvre, leur niveau et en plus des applications du SIFE, une comptabilit analytique spcifique permettant un contrle de gestion prcis et la mise disposition des responsables politiques et administratifs des lments de dcision et d'arbitrage13.

13

Voir sur ce thme : - le rapport d'information de l'Assemble nationale de juin 2006 sur la mise en uvre de la LOLF (pages 8, 18 et 27) ; - les rapports sur les rsultats et la gestion budgtaire de l'tat tablis par la Cour des comptes pour les annes 2006 (page 80) et 2007 (pages 111 et 246). 21

III.

UNE INFORMATION INTERMINISTERIELLE INCOMPLETE

1.

Des choix techniques concrtiser

L'arbitrage de juillet 2008 sur le dploiement de Chorus a diffr les dcisions sur l'organisation exacte qui sera retenue pour le dploiement14. Les propositions des ministres doivent, selon la prsidente du COS, tre prcises et indiquer les sites d'implantation et le nombre des personnels oprant sur Chorus. Or, la rpartition territoriale des centres Chorus fait encore l'objet de dbats. Le ministre de l'intrieur interprte les termes de la dcision pour en dduire qu'il peut mettre en place des plates-formes dpartementales (mme si celles-ci relvent d'une hirarchie rgionale). Le ministre du budget ne partage pas cet avis. Quant aux ministres intresss par la mutualisation des moyens, ils devront rpondre en faisant des hypothses sur la dcision finale. Sachant que le droit applicable aux ordonnateurs et aux comptables n'a pas encore tir les consquences des avantages offerts par le PGI, le respect du calendrier de dploiement de Chorus laisse peu de marge. 2. Une conduite du changement mettre en place

Dans son scnario haut de ringnierie incluant la gnralisation des services facturiers, le rapport IGF de 2006 retenait l'hypothse d'une rduction de 8 000 emplois environ, librs par les nouveaux outils. Ces hypothses d'conomies sont probablement, aujourd'hui, optimistes pour trois raisons. 1) Le temps d'adaptation un nouveau systme construit sur le PGI SAP est couramment de deux ans. Les dcisions prises en COS, n'ayant jamais abord cette question, laissent dans l'incertitude la gestion des personnels pendant cette priode transitoire. La mise en service de Chorus, une fois acheve la priode transitoire, permettra certes des gains de productivit, mais la ncessit pour les ministres de se doter d'une organisation interne capable de dialoguer avec les centres supports mutualiss, ou de mettre en uvre des outils propres (par exemple de comptabilit analytique) les conduira prendre en charge le financement de leur dveloppement, et les emplois d'oprateurs des nouvelles fonctionnalits. titre d'exemple, le ministre de l'intrieur dveloppe un outil de partage de l'information entre tous ses services, y compris les responsables locaux qui n'auront pas accs Chorus, pour un cot estim 2,8 M. 2) En outre, les mouvements de personnel (reclassements) et les fermetures de services resteront entirement la charge des ministres employeurs. L'importance des effectifs concerns, rpartis sur l'ensemble du territoire, rend la question socialement sensible et un plan concert devrait tre mis en uvre dans les dlais les plus brefs. 3) Le ministre du budget et le matre d'uvre Chorus apporteront leur aide en formation aux utilisateurs de Chorus, mais des formations seront galement ncessaires pour les gestionnaires qui, sans bnficier d'un accs Chorus, participeront la chane de

14

Cette tude doit commencer fin septembre, et s'achever au plus tard en dcembre 2008 ; elle n'tait pas engage lors des travaux de la Cour. 22

la dpense et la conduite des politiques publiques. Elles pourraient tre la charge des ministres. 3. L'information insuffisante des ministres

La lecture des comptes rendus des runions du COS ne permet pas de suivre facilement la consommation des ressources, les participants ne semblent donc pas en mesure d'apprcier les risques de drive de la charge budgtaire du projet. Les seules informations communiques au titre de l'conomie de Chorus aux membres du COS au cours des trois dernires annes portent sur la mthode thorique du calcul de retour sur investissement du projet, et sur les termes de la lettre de mission adresse en ce sens l'IGF. Si le rapport de l'IGF a bien t distribu l'ensemble des membres du COS, il n'a pas t dbattu. Le seul exemple d'information conomique fourni au COS montre une grande imprcision. Il s'agit de l'estimation des gains financiers attendre d'une application rationalisant le traitement des frais de dplacement, dont il est dit que les gains pourraient tre suprieurs 50 M par an sur un cot de gestion annuel estim 90 M. Encore faut-il remarquer que cette estimation de gain, produite par les quipes Chorus, suppose que les frais de dplacement soient sortis du cur de Chorus et soient confis une autre application, la charge d'autres services. S'agissant des rponses aux questions parlementaires, elles sont circonscrites au cot global et au cot moyen par utilisateur, informations utiles pour les constats a posteriori, mais insuffisantes pour clairer les dcisions prendre. * Ainsi, mme aprs l'achvement et le dploiement de Chorus, certaines fonctionnalits ncessaires la pleine mise en uvre de la LOLF, dont une vritable comptabilit analytique ncessaire la mesure de la performance, ne seront pas disponibles avec certitude. Deux questions, encore en suspens, pourraient limiter ou retarder le dploiement de Chorus. La ringnierie des procdures budgtaires et comptables doit trouver sa traduction dans une rcriture du rglement gnral sur la comptabilit publique. Les modalits du regroupement des services qui assureront le traitement des actes comptables restent prciser ; la dfinition de l'organisation de ces services est pourtant indispensable pour engager le dploiement de Chorus. Le recours l'arbitrage politique sur des choix qui sont dterminants pour l'avenir, a t rare et trop tardif. Les dfis techniques ne doivent pas faire oublier l'importance de la conduite du changement dans les ministres. Elle n'est pas prise en compte par le projet et reste leur charge ce qui constitue un facteur de risque important pour la bonne fin du projet.

23

PARTIE III : DES CONDITIONS DE DEVELOPPEMENT A AMELIORER

I.

LA GOUVERNANCE

A.

LES STRUCTURES DE PILOTAGE

Aprs l'chec du projet ACCORD 2 en 2004, la formalisation des objectifs stratgiques du SIFE et de sa principale composante (Chorus) s'est tale sur plus de deux ans et a souffert d'une dfinition trop souvent implicite. Ces objectifs ont mobilis les structures charges du projet, qui n'ont par dfinition qu'une vision limite l'outil. 1. La lente dfinition des principaux objectifs de Chorus

Les objectifs du projet Chorus ont t prciss par une succession de documents, entre 2004 et 2007. Ds juin 2004 (cf. supra), les ministres de l'conomie et du budget ont cosign une lettre de mission au matre d'uvre du projet qui s'appelait encore ACCORD. Il s'agissait alors de construire un systme d'information qui intgre au sein d'une application unique l'ensemble des acteurs de la comptabilit et de la dpense de l'tat . Cette lettre fait implicitement rfrence la mise en uvre de la LOLF. En avril 2005, les deux ministres confirment les orientations (...) pour la mise en uvre de la LOLF dans les systmes d'information . Les nouvelles directives prcisent que l'application unique sera dveloppe sur la base d'un progiciel de gestion intgr. Elles introduisent aussi le classement des fonctions anciennement prvues dans ACCORD 2 en trois blocs (cf. supra la prsentation en partie I de ce rapport). Les aspects conomiques sont dsormais mis en avant : la lettre de mission introduit le principe d'un calcul de retour sur investissement (RSI). Ainsi, les fonctionnalits du cur sont elles-mmes soumises un impratif conomique : elles devront tre ralises pour un cot par utilisateur en rapport avec d'autres projets comparables. Un an plus tard, pour tudier ces conditions conomiques aprs le choix de l'diteur SAP, les ministres de l'conomie et du budget ont charg l'IGF d'une mission d'valuation des cots et des gains induits par le programme Chorus 15. Le chapitre III de la dernire partie de ce rapport tudie les aspects financiers du dveloppement. Aprs le dpt du rapport16 en novembre 2006, le cabinet du Premier ministre a organis une runion interministrielle afin d'en tirer les consquences dans un bleu , qui constitue le troisime et dernier volet de la dfinition stratgique. Ainsi, alors que les travaux avaient dj commenc, c'est en janvier 2007 seulement que, pour la premire fois, l'autorit politique a nonc que l'objectif du projet Chorus est

15 16

Lettre de mission du 5 juillet 2006.

Rapport sur les procdures budgtaires et comptables et les perspectives de retour sur investissement du projet Chorus n 2006M-049-05 de novembre 2006. 24

de permettre l'application pleine et entire de la LOLF dans des conditions de rentabilit conomiques . L'objectif stratgique ainsi exprim n'a pas vari depuis et guide toujours les travaux de ralisation. 2. Les structures de pilotage

Des structures de projet

Les structures ddies au dveloppement du SIFE ont t cres partir de fvrier 2005, aprs la premire lettre de mission, certaines d'entre-elles prenant la relve des structures qui avaient conduit le projet ACCORD. Les deux organes dterminants dans le pilotage ont t mis en place par le dcret n 2005-122 du 11 fvrier 2005 portant cration d'un service comptence nationale dnomm Systmes d'information budgtaire, financire et comptable de l'tat : un Comit d'orientation stratgique et l'Agence pour l'informatique financire de l'tat (AIFE). Le Comit d'orientation stratgique (COS) est charg d'assister le ministre des finances ; il prend la suite du comit d'orientation ACCORD. La dcision du Premier ministre du 15 janvier 2007 a modifi la composition et les attributions du COS. Ce comit est dsormais scind en deux formations. L'une correspond sa mission initiale de dfinition du systme d'information financire et comptable et rapporte aux ministres chargs de l'conomie et du budget. L'autre formation, qui est nouvelle, tirant les consquences du choix d'une solution de type PGI, moteur des rformes administratives ncessaires, est charge de dfinir une organisation budgtaire et comptable garantissant un bon fonctionnement de l'outil ; le prsident du COS a reu un mandat pour rechercher des solutions par consensus, et l'arbitrage des dcisions en cas de dsaccord en matire d'organisation ne relve plus du ministre du budget, mais du Premier ministre. L'AIFE est le nom d'usage du service comptence nationale Systmes d'information budgtaire, financire et comptable de l'tat . Ce service prend la suite du SCN ACCORD. Sur la base du dcret cit plus haut, l'AIFE a dfini ses missions comme indiqu ci-dessous : L'AIFE est charge de la construction, du dveloppement, du dploiement et de la maintenance des applications budgtaires, financires et comptables interministrielles. ce titre, elle prend en charge la construction de Chorus et la coordination des adaptations des applications informatiques existantes. L'action de l'AIFE s'inscrit galement dans le pilotage du systme d'information financire de l'tat (SIFE). L'objectif est de faire voluer les applications de l'tat dans une approche globale de simplification et de diminution des cots. Dans ce cadre, l'AIFE est charge notamment de coordonner les volutions fonctionnelles des applications du Palier-LOLF et d'urbaniser le SIFE, c'est-dire inscrire ces volutions dans une trajectoire commune.

En revanche, l'AIFE n'intervient pas dans le dveloppement de systmes comme COPERNIC, Farandole ou PAYE. Pour mener ses missions, l'AIFE doit entretenir des relations avec une multitude d'acteurs, comme cela est illustr par le schma ci-dessous.

25

Intrieur Outre-mer Dfense

Justice

DB
Economie

Budget Affaires Etrangres Sant Ecologie.. J et S Logement Education

DGCP DGME
MOA Rglementaires

Agriculture

MOA Ministrielles

AIFE
MOA Dlgue MOE Assemblage
Intgrateurs Editeur SAP Lot 3 Lot 2 Unilog Bull Lot 4 Accenture/Steria Lot 1 Sopra

Culture Ens Sup Immigration SPM Travail INEUM AMOA

Source : Kit Chorus Septembre 2007.

L'AIFE joue donc un rle de coordination entre les matrises d'ouvrage (MOA) ministrielles et les MOA rglementaires (essentiellement la direction gnrale des finances publiques et la direction du budget) mais galement entre les diffrents prestataires de services informatiques chargs de mettre en uvre et d'adapter le PGI (les intgrateurs).
Une architecture institutionnelle fragile

L'organisation mise en place au dbut de 2007 superpose plusieurs chanes de dcisions concurrentes et dilue les responsabilits des services. La direction de la rforme budgtaire (DRB) tait, depuis sa cration en mars 2003 17, un acteur important de la rforme, charg d'laborer les rgles et les mthodes budgtaires et comptables ncessaires la mise en uvre de la LOLF. Le dcret crant l'AIFE a retir la DRB l'laboration du systme d'information lui-mme, lui laissant cependant la mission, reprise ensuite par la direction gnrale de la modernisation de l'tat (DGME)18, de coordonner, aider et inciter, au niveau interministriel, les administrations en vue de moderniser les modes de fonctionnement et de gestion de l'tat pour amliorer le service rendu aux usagers, contribuer une utilisation plus performante des deniers publics et mobiliser les agents publics. La DGME tait toujours charge de cette tche selon le projet annuel de performance (PAP) du programme 221 Stratgie des finances publiques et modernisation de l'tat pour l'anne 2008 (action Modernisation de l'tat) ; au dbut de l'anne 2008, la modernisation des processus budgtaires et comptables a t transfre de la DGME la direction du budget (DB) l'occasion de la cration de la mission gestion financire de l'tat. Dans les faits, les directions du ministre du budget qui en taient charges selon leurs projets annuels de performance (DGME, puis DB depuis les transferts de comptence intervenus en 2008) ont renonc diriger la ringnierie des procdures budgtaires et comptables au profit du COS. La situation institutionnelle qui en rsulte est confuse, car la comptence du COS, selon le ministre du budget, porte sur l'organisation
17 18

Dcret 2003-202 du 10 mars 2003. Dcret 2005-1792 du 30 dcembre 2005. 26

financire l'exclusion des applications mtiers . Or, les gains de productivit du futur SIFE sont, pour une part significative, sensibles l'articulation des applications financires et mtiers .
Les responsabilits sont dilues

La situation cre en janvier 2007 par le bleu du Premier ministre a perdur, laissant au prsident du COS la coordination de la rorganisation administrative. La runion interministrielle annonce pour le troisime trimestre de l'anne 2007 n'a pas t tenue, en raison du lancement de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) et de la mise en place d'instances spcifiques de travail et de dcision sur des sujets identiques. C'est seulement en juillet 2008 que la nouvelle prsidente du COS a recouru l'arbitrage des dcideurs politiques sur l'ampleur des rductions de postes. Il ne s'agissait plus du Premier ministre, mais du secrtariat gnral de la prsidence de la Rpublique, conformment au schma retenu par la RGPP (cf. 1e partie du prsent document). Les dcisions prendre sur le SIFE et le dveloppement de Chorus relvent de plusieurs chanes hirarchiques dont les domaines de comptences s'entrelacent : La formation du COS charge de la modernisation relve de l'arbitrage du Premier ministre. Cette possibilit d'arbitrage a pour seul but, selon le ministre du budget, d'asseoir l'autorit de son prsident. La formation informatique du COS relve, elle, de l'arbitrage du ministre du budget, mais se trouve pratiquement dpourvue d'autonomie ; en effet, le respect du calendrier et de la matrise des cots relve de la comptence de l'autre formation et donc, au besoin, de l'arbitrage du Premier ministre. La modernisation de l'organisation relve d'un programme dont le DGME jusqu'en 2007, puis la direction du budget depuis 2008, est responsable devant le ministre du budget ; mais, depuis janvier 2007, pour la modernisation des services financiers, c'est le prsident du COS qui est lui-mme responsable devant le Premier ministre et non devant le ministre du budget. Avec la RGPP, les arbitrages du COS relvent en fait du secrtariat gnral de la prsidence de la Rpublique. Les dfauts du pilotage des systmes d'information

3.

La gouvernance du projet Chorus pose la question du bon niveau de direction pour le dveloppement des systmes d'information. Le donneur d'ordre est mal identifi : il peut s'agir, selon les dcisions prendre, de l'AIFE, du COS, du ministre du Budget, du Premier ministre ou, depuis l'engagement de la RGPP, du comit de suivi de la RGPP. Le matre d'ouvrage n'est pas unique, et les documents Chorus font rfrence aux matrises d'ouvrage rglementaires du projet pour dsigner les directions des ministres des finances et du budget prescripteurs de rgles (DB, DGFiP, DGME), et aux matrises d'ouvrage mtiers pour dsigner les futurs utilisateurs du systme, dont les ministres. La multiplicit des intervenants reflte l'absence d'une direction dont l'autorit s'tendrait au domaine budgtaire et comptable, de la prparation la production des comptes. L'administration se prive ainsi du donneur d'ordre (appel sponsor dans les dveloppements informatiques comparables du secteur priv) capable d'arbitrer les choix essentiels.
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L'tat, ou pour les fonctions budgtaires et comptables le ministre du budget, ne s'est pas dot d'une vritable direction des systmes d'information. La dispersion dans la conduite des systmes d'information a dj t critique plusieurs reprises : La Cour avait mentionn dans son rfr sur le projet ACCORD du 5 janvier 2006 le pilotage du projet ACCORD la fois instable et complexe au sein de l'tat et un partage des rles peu clair entre les diffrents acteurs (...), tout spcialement au sein de la matrise d'ouvrage, clate entre plusieurs acteurs, voire entre plusieurs organismes collgiaux . Ces observations s'appliquent encore Chorus et au SIFE. Un rapport d'audit de l'inspection gnrale des finances sur la gouvernance des systmes d'information au Minfi et sur l'organisation de la sous-direction informatique de la DPMA constatait dj, en septembre 2005, que la mission de coordination ministrielle de la direction du personnel, des moyens et de l'administration des ministres des finances et du budget (DPMA) n'est pas exerce avec efficacit et proposait de crer une direction stratgique des systmes d'information.

Le ministre du budget voit dans une direction des systmes d'information (DSI) le risque d'un nouvel acteur sans valeur ajoute. Cet avis n'est pas partag par les entreprises qui ont une exprience dj longue des PGI. Au contraire, l'mergence d'une direction des systmes d'information couvrant tout le domaine des applications financires et budgtaires (y compris Copernic et l'ONP) rsoudrait une partie des questions nes du fractionnement des structures. Le rle d'un acteur charg de superviser les systmes d'information serait de coordonner les travaux des quipes sur les diffrents projets, d'uvrer l'homognit de l'ensemble des applications, de fixer les priorits. Cette direction des systmes d'information serait l'acteur le mieux plac pour identifier les carts entre les possibilits techniques des outils et les besoins de l'tat, et faire arbitrer les choix ncessaires par le donneur d'ordre.
Des domaines fonctionnels transverses spars.

Selon le ministre du budget, l'tat a choisi de moderniser ses outils informatiques par domaine fonctionnel transverse , que l'on peut identifier des thmes interministriels. Ainsi, le dveloppement des outils de l'Oprateur national de paye (ONP) dpend d'un autre circuit de dcision19 que celui de Chorus. Si certains participants aux comits stratgiques des deux projets sont identiques, le seul lien fonctionnel tait, jusqu' fin 2007, assur par le secrtaire du COS Chorus/SIFE, membre du comit d'orientation stratgique de l'ONP. Un arrt du ministre du Budget du 4 dcembre 2007 a partiellement remdi cette incohrence en nommant la prsidente du COS Chorus, occupant cette fonction depuis le 1er octobre, galement prsidente du COS ONP. Le ministre du budget estime que les passerelles entre les deux structures sont suffisantes. Cependant, les difficults souleves par le dcoupage des diffrents systmes en domaines fonctionnels ne sont pas seulement conceptuelles, ainsi que le montre l'exemple de la comptabilisation des frais de missions. Ds 2006 et l'annonce de la refonte du systme
Le service comptence nationale, l'oprateur national de paye (ONP), a t [cr] avec pour mission principale la modernisation de la fonction paye pour l'ensemble des administrations de l'tat. L'objectif est de remplacer l'application existante par un progiciel de gestion intgre. (...) Un Comit stratgique, compos notamment des Secrtaires gnraux des ministres et un Comit directeur assistent le Directeur de l'ONP et participent la gouvernance du projet . Source : http://www.fonction-publique.gouv.fr/article961.html, mise jour de fvrier 2008. Cette prsentation rsume le dcret 2007-903 du 15 mai 2007 portant cration d'un service comptence nationale caractre interministriel dnomm oprateur national de paye .
19

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de paye, les ministres ont pos la question du traitement des frais de mission ; l'AIFE rpondait que la gestion des frais de mission devrait tre du ressort de l'Oprateur national de paye . Cette proposition a t valide par le COS Chorus le 28 mars 2007, qui a considr que les frais de mission taient une fonctionnalit mtier, donc hors Chorus (y compris en tant que fonctionnalit avance) . Ainsi, le COS Chorus a pris des dcisions sur un sujet touchant directement l'ONP, sans avoir l'assurance que la solution soit optimale. B. LA PLANIFICATION

La raison d'tre du SIFE est de couvrir l'ensemble des fonctions financires, comptables et budgtaires de l'tat au meilleur cot. La rduction du nombre d'applications, soit par suppression, soit par substitution, soit par mutualisation, est une des voies de la rationalisation. Dans le champ couvert par Chorus, cette rationalisation n'a pas t planifie : elle sera le rsultat empirique de constats encore inachevs. 1. L'absence de plan stratgique

La logique de construction d'un systme d'information, quel qu'il soit, passe le plus souvent par la dfinition d'un schma directeur, c'est--dire un plan stratgique destin piloter le dveloppement de l'informatique dans l'organisation. Il tient compte de l'existant et permet d'arrter une cible, en fonction des objectifs stratgiques de l'organisation, de ses caractristiques, de sa capacit mobiliser des ressources. Cette dmarche permet d'organiser une construction modulaire dans laquelle chaque projet tient une place dfinie et remplit une fonction prcise. Le schma directeur, ou le plan stratgique, n'est pas rigide ; il doit s'adapter en permanence aux objectifs et l'volution de l'organisation. Des revues priodiques de situation permettent les ajustements ncessaires. L'tat n'a jamais mis en place une telle dmarche interministrielle. La raison invoque est l'tendue et l'htrognit des missions et des systmes d'information des ministres. L'administration a donc choisi de dvelopper dans chacun des domaines fonctionnels transverses une dmarche d'urbanisation . Ce mot signifie que ce qui est recherch, c'est d'inscrire les volutions dans une trajectoire commune, et de favoriser la coordination interministrielle afin d'apporter des solutions pragmatiques aux problmes, par opposition au plan stratgique d'ensemble qui est une dmarche planifie et pilote en amont.
L'urbanisation du SIFE : une prise en compte tardive

Faute d'une direction unifie, ce sont les structures charges du projet Chorus qui se sont trouves en position de prparer le SIFE, et donc d'engager la dmarche d'urbanisation du systme d'information financire de l'tat. Leur action dans ce domaine a cependant t tardive. L'AIFE a entrepris en octobre 2006 une campagne de recensement qui avait pour objectif de situer chaque application de gestion existante par rapport Chorus. Elle a d'abord consist laborer la cartographie des divers systmes d'information comptable et budgtaire de l'tat, puis, pour chaque ministre, conduire une analyse sur le devenir de chaque application la cible Chorus c'est--dire lorsque Chorus sera effectivement le noyau central du SIFE. Une revue indpendante du programme Chorus, le Rapport Fontaine rdig en mars 2007 par un cabinet de consultants spcialiss, faisait le constat que l'intgration des
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applications amonts dans le programme Chorus (...) est un point cl de la russite des objectifs du programme . Le mme document faisait observer que la campagne de recensement des applications ministrielles de gestion entreprise par l'AIFE ne semblait pas en phase avec le niveau d'ambition, d'implication et de priorit qui permettrait de rpondre aux vrais enjeux de Chorus. Les auteurs de la revue estimaient que le COS devait lancer les travaux de recensement des applications ministrielles de gestion et leur positionnement par rapport la cible. Fin septembre 2008, le recensement des applications n'est pas achev, et le primtre des applications prises en compte varie encore. Le nombre de ces applications connues tait de 318 en mai 2008 mais il serait proche de 350 en septembre 2008 selon les dclarations du directeur de l'AIFE. Dans le mme temps, la carte des applications destines tre absorbes par Chorus, ou qui seront en relation avec Chorus par une interface, volue aussi. Selon le dernier dcompte disponible, en fvrier 2008, l'avenir de 82 applications ministrielles restait dterminer, et 35 applications seulement devaient disparatre totalement. Les conditions de l'quilibre financier du dveloppement reposant sur les conomies dgages par la substitution de Chorus aux applications ministrielles, les projections du dbut 2008 mettaient en pril les hypothses de cet quilibre. En consquence, une dmarche dite de plan de progrs ministriel a dbut fin avril 2008 pour dfinir et planifier les conditions d'volution vers un SIFE urbanis et optimis . Cette organisation est assez loigne des bonnes pratiques applicables la conduite d'un grand projet de systme d'information. Sans plan stratgique pralable, Chorus a t plac au centre d'un systme d'information constitu de multiples applications, supportes par des technologies varies, qui forment un ensemble htrogne. La recherche impose d'un quilibre conomique de Chorus oblige dsormais investir dans la rationalisation du parc applicatif des ministres, opration qui aurait d tre analyse et organise en amont. 2. La prise en compte des risques spcifiques d'un PGI du commerce

Quelle que soit la qualit des dveloppements informatiques, les choix techniques prsentent un risque d'obsolescence en cas de rorganisation administrative. Les relations contractuelles avec les diteurs des systmes sont aussi porteuses d'incertitudes invitables.
L'adaptabilit du PGI face l'organisation de l'tat

L'un des avantages de la mise en place d'un PGI est qu'il impose un fonctionnement standard, qui structure l'organisation dans laquelle il est implant. En contrepartie, il est difficile de couvrir les fonctions qui ne respectent pas le standard. Ainsi, le risque que certaines fonctions spcifiques ncessites par des volutions futures de l'organisation de l'tat ne puissent tre intgres facilement ou conomiquement dans Chorus est considrer. Cette difficult est bien perue par l'AIFE qui a ainsi estim en 2007 qu'elle ne saurait matriser le projet ou l'volution de l'application en cas d'impacts majeurs conscutifs aux dcisions de la revue gnrale des politiques publiques (RGPP). Si ce risque ne s'est pas ralis en 2008, il ne peut tre dfinitivement cart pour l'avenir.
Les liens contractuels avec les fournisseurs

L'acquisition d'un PGI assujettit l'utilisateur l'diteur. Il en devient dpendant en matire de cot de maintenance et de comptences techniques l'tat de l'art, sauf
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dvelopper, comme l'ont dcid certaines administrations trangres utilisant SAP, un centre de comptences techniques propre. En effet, les cots annuels de maintenance facturs par les diteurs sont un pourcentage du prix de la licence, pouvant atteindre 25 %20. Cependant, l'diteur peut imposer de nouvelles conditions chaque renouvellement contractuel21, dont la dure est toujours limite quelques annes. Or, la maintenance ralise par l'diteur est indispensable car elle permet l'utilisateur de s'assurer du fonctionnement standard du PGI. De mme, les changements de version ncessitent des maintenances volutives, particulirement lourdes en cas de dveloppements spcifiques. Ces travaux doivent tre raliss par des spcialistes qualifis sur SAP dont le cot est lev22. Mais la dpendance est en ralit plus profonde. Le choix effectu est structurant en matire d'organisation comptable et de gestion des processus, comme le montre la ncessit d'opter pour une centralisation des comptes par comptable ou par ministre ou celle de renoncer la priode complmentaire en raison de l'incapacit du progiciel rattacher les oprations deux gestions diffrentes. L'utilisateur est aussi dpendant de la politique commerciale de l'diteur. SAP s'tait engag sur le dveloppement d'un progiciel adapt aux besoins du secteur public qui, depuis lors, a t abandonn par l'diteur, renvoyant des dveloppements spcifiques coteux et rcurrents la prise en compte des rgles propres la comptabilit publique. Surtout, l'tat ne sera pas propritaire de l'application. En rgle gnrale, les dveloppements raliss par les diteurs sont protgs par le droit de la proprit intellectuelle et ne peuvent pas devenir proprit de l'administration. Il n'en va pas de mme des dveloppements spcifiques qui seraient effectus par, ou pour, l'Administration mais qui restent insparables du PGI. Le ministre du budget a bien identifi ces risques et l'AIFE a indiqu la Cour qu'elle va, pour les pallier partiellement, crer un vivier de comptences . L'existence d'un risque ne doit cependant pas tre perdue de vue. 3. La disponibilit du systme

La disponibilit de Chorus ne sera pas permanente. Les transactions ne seront possibles que sur une plage horaire d'utilisation limite de 9 heures 18 heures durant la phase de dploiement. Cette plage sera tendue aprs le dploiement, sans assurer un accs permanent. Les oprations effectues hors de cette priode, par exemple outre-mer, requerront un traitement diffr. La fonction de gestion des stocks sera aussi contrainte par les horaires d'accessibilit ; les mouvements physiques effectus en dehors de cette plage horaire, mme en mtropole, devront tre rintgrs dans l'application interministrielle aux heures ouvrables. Si les impacts des limitations de la plage horaire d'utilisation seront attnus par diverses solutions techniques, il n'en reste pas moins que ces limitations ne constituent pas un vritable progrs par rapport aux applications du Palier-LOLF. Aujourd'hui, NDL offre un accs adapt aux horaires des services, quelle que soit leur localisation.

20 21 22

Le cot est de l'ordre de 500 par licence, soit de 11,5 M dans l'hypothse de 23 000 licences. Par exemple, lors du rachat de PeopleSoft par Oracle, le taux de maintenance est pass de 17 22 %.

Le recours un expert SAP est actuellement valu environ 1 000 HT pour une journe. Les dveloppements spcifiques de Chorus ont t limits a priori par un plafond de 1 000 jours. 31

II.

LE CALENDRIER

1.

Les prvisions du dveloppement de Chorus

L'chec d'ACCORD 2 a laiss l'tat sans outils capables d'appliquer la LOLF. Mme si les dlais de mise en uvre de la loi organique ont t respects a minima, le PalierLOLF est un palliatif et la rapidit de mise en service du nouveau systme d'information est un enjeu important. Tant les lettres de mission adresses au directeur du SCN ACCORD puis celui de l'AIFE que la dcision du cabinet du Premier ministre imposaient d'achever le dploiement avant l'exercice 2010. Le calendrier arrt en 2006 prvoyait : une phase de conception gnrale de fin 2006 septembre 2007, et une phase de conception dtaille de septembre 2007 fvrier 2008 ; la construction, phase continue jusqu'en 2010 ; le dploiement d'un pilote, afin de raliser les premiers tests, en juillet 2008, puis des vagues de versions de plus en plus compltes jusqu'au dbut de l'anne 2010.

Source AIFE : Kit Chorus septembre 2007.

2.

Les versions

Le dploiement de la solution doit s'effectuer primtre croissant en termes de fonctionnalits et d'organisation, comme l'indique le schma ci-dessous qui prsente la trajectoire du projet jusqu' la version 4 et au-del ( v.n. dans le graphique) :

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Primtre fonctionnel Tout Chorus cur + FA

Post 2010

v.n
Dbut 2010

v.4 v.3 v.2


Tout Chorus cur
Juillet 2008 Dbut 2009

Juillet 2009

v.1
Fvrier 2008

v.0
6 programmes* De 200 1000 utilisateurs Cumul : 6 programmes* De 200 1000 utilisateurs + 26 programmes* + 5000 7000 utilisateurs Cumul : 32 programmes* De 5200 8000 utilisateurs + 8 programmes* + 500 1000 utilisateurs Cumul : 40 programmes* De 5700 9000 utilisateurs + 142 programmes* + 15000 utilisateurs Cumul : 182 programmes* 20700 24 000 utilisateurs

Interfaage AMG

industrialisation v.0 - Mode dutilisation affiner Pilote fonctionnel + bascule


Programmes pilotes

Vagues de dploiement Vague 2


Groupe de programmes 2me vague

Vague 1
Groupe de programmes 1re vague

Vague 3
Primtre organisationnel Groupe de programmes 3me vague

* Rfrence exercice budgtaire 2007

Source AIFE aot 2007

La trajectoire du dploiement suit deux axes : celui des versions, de V0 V4 et suivantes, qui incorporent de plus en plus de fonctionnalits (reprsentes sur l'axe vertical) ; celui des vagues de dploiement, qui installent Chorus chez un nombre croissant d'utilisateurs (reprsents horizontalement). Cette trajectoire avait t dfinie pour aboutir, en 2010, la tenue de la comptabilit gnrale dans Chorus aprs la bascule du dernier programme, tout en vitant la dmobilisation des futurs utilisateurs par une attente prolonge (phnomne dsign sous le nom d'effet tunnel ) et les risques que peut faire courir une bascule de tous les programmes et tous les utilisateurs au mme instant (appel effet big bang ). Ces deux risques n'ont pas entirement disparu en raison des retards constats. 3. Les retards

Les retards rencontrs dans la passation des marchs intgrateurs, mais aussi la ncessit d'attendre les orientations du conseil de modernisation des politiques publiques sur la RGPP lance en 2007, ont impos un dcalage d'au moins un an dans le dploiement de Chorus, qui ne sera pas achev avant le dbut 2011 (information communique la Cour en septembre 2008). Les projets annuels de performance (PAP) successifs du
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programme 221 Stratgie des finances publiques et modernisation de l'tat dissimulent le retard pris derrire une formulation ambigu qui annonce le dploiement progressif dans l'ensemble des services de l'tat partir de 2009 (PLF 2007), puis de 2009 2010 (PLF 2008), deux expressions trop imprcises pour clairer le lecteur sur le retard qu'elles annoncent. L'objectif du ministre du budget reste de dployer la version 4, offrant les fonctionnalits du cur et les fonctionnalits avances qui seront retenues par le COS, assez tt pour tenir l'ensemble de la comptabilit budgtaire et basculer la tenue de la comptabilit gnrale des applications de la DGFiP, NDC, CGL et TCC dans Chorus pour l'exercice 2011.
Un calendrier des bascules non respect et des versions appauvries

La V0 n'a pas t dploye. La V1 est utilise par une centaine d'agents et couvre quatre programmes pour trois ministres. Les programmes ont t slectionns parce qu'aucune reprise de donnes n'tait ncessaire et que les oprations effectuer pour les quatre programmes concerns23 ne concernent que le versement de subventions pour un total de 3,7 Md. ce jour, la V2, toujours annonce pour janvier 2009, desservira seulement 40 % du nombre de programmes initialement prvus (13 sur 32) et 5 % du nombre des utilisateurs prvus l'origine (300 au lieu de 5 200 8 000). Les deux graphiques ci-dessous comparent les prvisions initiales et les prvisions actualises ou le ralis.

Source : donnes AIFE (prsentation au comit directeur), prsentation Cour des comptes.

Programmes 191 recherche duale civile et militaire, 187 recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources, 193 recherche spatiale et 195 rgime de retraite des mines, de la SEITA et divers autres rgimes .
23

34

Les utilisateurs des versions intermdiaires

100%

80%

60%
Total Utilisateurs : 24 000

24 000 40%

Nombre d'utilisateurs prvu


Nombre d'utilisateurs rel

20%

8 000

9 000

900
0% V0 V1

100

300
V2 V3 V4

Source : donnes AIFE (prsentation au comit directeur), prsentation Cour des comptes.

Les fonctionnalits avances, qui auraient d tre proposes ds la version 2, sont reportes la version 4. Si la liste des fonctionnalits avances est connue, les dcisions et les modalits de leur mise en uvre seront tudies en 2009. La version 4 devrait tre dploye pour 24 000 utilisateurs finaux24. Cette prvision ne tient pas compte des propositions soumises l'arbitrage du comit de suivi de la RGPP en juillet 2008, qui ne seront adoptes qu'en dcembre 2008 et pourraient conduire une rduction de 25 50 % de ces utilisateurs finaux. L'AIFE affirme galement que la version 4 sera prte dbut 2010. Cette date correspond toujours, malgr les retards constats, au calendrier de dveloppement initial. Mais cette version ne sera pas dploye sur tous les postes utilisateurs cette date. Les vagues de dploiement couvriront un nombre de plus en plus tendu de programmes pour arriver la couverture totale de l'tat au dbut de l'anne 2011. Une partie de ce retard est imputable aux dlais rencontrs dans la rorganisation de l'administration. Les instances de pilotage du projet (COS et AIFE) ont besoin de 18 mois partir de l'arbitrage qui sera en principe rendu fin 2008.
Les consquences prvisibles des retards

Durant sa phase de dploiement, Chorus sera interfac au systme Palier-LOLF, pendant une priode transitoire (environ 2 3 ans). Le systme Palier-LOLF continuera produire la comptabilit de l'tat jusqu' ce que tous les programmes (au sens LOLF) soient grs avec Chorus avec tous les risques qu'il comporte pour l'tablissement et l'audit des comptes de l'tat. Les retards du dploiement de Chorus par rapport aux hypothses initiales feront perdurer les contraintes d'une solution incomplte pour les ministres gestionnaires et pour les comptables mais aussi pour la bonne information du Parlement. La prolongation de la transition accrotra les charges de maintenance du systme Palier-LOLF.
24

Rappel : la dcision du Premier ministre de janvier 2007 retenait 23 000 utilisateurs ; le consensus a abouti un chiffre de 24 000, dans l'attente de dcision ultrieure. 35

L'appauvrissement des fonctions dans les premires versions de Chorus mises en uvre ne permet pas aux ministres d'anticiper l'abandon de certaines de leurs applications. Sur ce sujet, une plus grande transparence serait ncessaire, et les ministres souhaitent une meilleure information de la part des acteurs qui dpendent du ministre du budget (AIFE, COS). Alors que les difficults de conception rencontres au cours de l'anne 2007 s'accumulaient, le calendrier du dploiement affichait toujours un objectif de mise en service au dbut de l'anne 2010. Outre les effets du retard lui-mme sur les fonctionnalits mises la disposition des services et sur le financement du projet, la rticence annoncer ce retard a un effet dmobilisateur sur les quipes projet des ministres.

III.

LE COUT DU SIFE

Le SIFE futur, aprs le dploiement de Chorus, sera l'hritier direct des travaux engags avec la premire version d'ACCORD. L'addition des dpenses budgtaires depuis cette premire version donne la mesure de l'effort investi. L'tude de l'efficacit des dveloppements doit cependant distinguer plusieurs dfinitions possibles du primtre des dpenses concernes : la totalit des travaux entrepris pour doter l'tat d'un PGI, cot des versions d'ACCORD 1 et 2, inacheve, inclus ; les outils ncessaires la mise en uvre de la LOLF, y compris la version provisoire du Palier-LOLF ; le dveloppement et le dploiement de Chorus. Quelle que soit la dfinition retenue, le SIFE couvre la totalit des ministres et un ensemble d'applications ministrielles dont l'avenir, qu'elles soient remplaces par Chorus ou subsistent en liaison avec le PGI, n'est pas encore certain, ce qui introduit une incertitude dans les chiffrages. L'un des objectifs principaux de Chorus est de maintenir l'quilibre financier entre les dpenses nouvelles et les conomies attendues sur la maintenance des anciens systmes et les gains de productivit. Cette mesure a pris le nom de calcul du retour sur investissement (RSI). A. 1. LA MESURE DES MOYENS INVESTIS Le projet ACCORD : 297 M

La Cour a mesur en novembre 200525 les dpenses budgtaires consacres ACCORD 1 et 1 bis : 221 M au titre des marchs et 32 M de fonctionnement. Le cot de ces projets, auquel le Palier-LOLF s'est substitu en 2006, a trs peu vari depuis lors. Il est finalement de 257 M, hors charges supportes par les ministres sur leurs ressources internes, estimes 40 M environ. L'tude du projet montrait que l'administration avait mal anticip le cot et n'avait pu en contenir l'volution. Pour les seuls marchs passs par le ministre charg des finances,
Rfr n 43837 du 5 janvier 2006 sur la gestion du projet ACCORD, adress au ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie et au ministre dlgu au Budget et la Rforme de l'tat.
25

36

les cots taient deux cinq fois suprieurs aux valuations initiales, et les causes en taient multiples : absence d'conomies d'chelle permettant de passer une logique industrielle, insuffisances dans l'ouverture la concurrence, complexit du dispositif contractuel rendant plus difficile l'apprhension du cot global du projet. 2. Le SIFE ncessaire l'application de la LOLF : prs de 880 M d'investissement

La mise en uvre de la LOLF a ncessit une approche progressive : le PalierLOLF , solution transitoire adopte dans l'attente de la mise en service de Chorus.
Le Palier 2006 , renomm Palier-LOLF : 160 175 M

L'avenant ACCORD 1 bis de janvier 2003, d'un montant de 16,5 M, devait constituer le support d'une ventuelle solution de secours en cas d'chec de la procdure de march ACCORD 2. Pourtant, l'adaptation de l'informatique budgtaire et comptable de l'tat l'essentiel de la LOLF a occasionn une dpense de 150 160 M, charges internes de l'AIFE et des ministres comprises, sans tenir compte des cots rcurrents et de la maintenance. Le dploiement progressif de Chorus, plus lent que la prvision initiale, oblige prolonger les applications du Palier. Ce fonctionnement parallle jusqu' la mise en service de Chorus ncessite des adaptations du systme Palier-LOLF, du ressort du personnel informatique de la DGFiP, pour un cot non prcisment recens, mais que l'on peut estimer entre 10 et 15 M.
Le cot direct de Chorus pour le ministre du budget : environ 630 M

Selon les dernires valuations, publies avec le projet de loi de finances pour 200826, le cot direct du projet Chorus s'lve environ 630 M, total obtenu en additionnant les prvisions des marchs (552 M, valus avant d'ventuels arbitrages sur le dveloppement de fonctionnalits avances) et une valuation des dpenses de fonctionnement de l'AIFE de 2006 2011 (l'AIFE mobilise 197 ETPT pour la maintenance du Palier-LOLF et pour le projet Chorus). Tableau n 1 : Cot budgtaire du projet Chorus (consommation 2006 et 2007, prvision 2008-2012)
(M) 2006 et antrieures 37,09 7,68 9,43 2007 2008 2009 2010 2011 2012 et aprs Total

AE 201,29 204,17 15,50 23,20 70,30 551,56 CP 40,60 95,26 164,57 106,64 68,11 68,70 551,56 Dpenses de 12,55 14,08 14,08 14,08 14,08 78,30 fonctionnement de l'AIFE Total des deux 17,11 53,15 109,34 178,65 120,72 82,19 68,70 629,86 dernires lignes Sources : - Deux premires lignes : Rapport annuel de performance pour 2007, Stratgie conomique et pilotage des finances publiques , programme 221, justification au premier euro, hors titre 2 ; - Troisime ligne : Rapports annuels de performance pour 2006 et 2007, loi de finances pour 2008 et prvision de la Cour des comptes.

Projet annuel de performance annex au projet de loi de finances pour 2008, Gestion des finances publiques et des ressources humaines , programme 221, action n 5.
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Les valuations successives montrent une forte augmentation du cot prvisible de Chorus. Une tude du Boston Consulting Group de 2004 valuait la ralisation du projet Chorus 272 M, plus 13 M par an. En novembre 2006, l'IGF fondait ses calculs sur une valuation de 419 566 M (pour le cur seul ou avec les fonctionnalits avances) jusqu'au dploiement, selon le nombre d'utilisateurs. Le ministre du budget considre, pour sa part, qu'il s'agit plus d'une amlioration de la fiabilit des estimations que d'une drive. L'valuation repose sur un cot unitaire estim partir d'un dploiement auprs de 35 000 utilisateurs (23 000 licences pleines et 12 000 licences lgres ). Le ministre du budget compte sur la prennit du cot moyen par utilisateur et considre que la rduction du nombre d'utilisateurs permettra de remdier toute drive des cots. 3. Un cot final encore dpendant de plusieurs facteurs

Les travaux des autres ministres : de l'ordre de 80 M

Les cots de Chorus, cur et fonctionnalits avances, sont ports par l'AIFE et par les quipes ministrielles Chorus ; ils sont pris en compte dans les estimations du projet. Cependant, les ministres font face des cots internes supplmentaires pour modifier leurs applications de gestion mtier ou dvelopper des interfaces avec Chorus pour les fonctions hors cible . Ces cots n'ont pas encore t valus dans leur totalit, et l'absence de comptabilit analytique de l'tat ne permet pas de les centraliser. Le COS a lanc rcemment un recensement. Dans l'attente des rsultats de son enqute, on peut rappeler l'valuation que la Cour avait faite pour le projet ACCORD : les cots des ministres avaient t valus 40 M. Cependant, le ministre de la dfense estime ses propres cots de raccordement entre 10 M et 20 M au minimum. Les cots devant tre supports par les ministres au titre du raccordement de Chorus peuvent tre estims, en ordre de grandeur, 80 M.
Le cot de dveloppement des fonctionnalits supplmentaires

L'outil de comptabilit analytique que n'offre pas Chorus demandera des investissements, pris en charge par l'AIFE ou par les ministres, certains ayant dj exprim la volont de se doter d'un tel outil.
Le cot de dploiement dpend de la rorganisation administrative

La loi de finances pour 2008 prvoit 170 M d'autorisations d'engagement pour le dploiement de Chorus, dont le cot est soumis deux paramtres principaux : le nombre de sites d'implantation et le nombre d'utilisateurs. En juillet 2008, la prsidente du COS a propos un objectif de 14 000 17 000 utilisateurs au lieu de 23 000, rpartis entre 500 sites au lieu de 3 600. Bien que les valuations ralises en 2006 n'aient pas encore t revues, cette rduction forte par rapport l'objectif de 23 000 licences, retenu par la dcision du Premier ministre en janvier 2007, pourrait tre la condition du respect des objectifs financiers. Quels que soient les arbitrages et les nouvelles valuations financires auquels le ministre se livrera une fois les hypothses arrtes, l'objectif de matrise des cots fond sur la rforme des organisations reste concrtiser. L'conomie attendue sera d'une part limite par le fait que les deux tiers du cot de Chorus ne sont pas proportionnels au
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nombre de licences, d'autre part en raison de l'existence de licences complmentaires dites lgres permettant un accs limit l'application, au nombre de 12 000 dans les objectifs tudis en 2006, et d'autres modalits d'accs appels formulaires 27 qui restent dfinir. De plus, les ministres utilisateurs considrent que la rduction du nombre de licences ne joue pas sur leurs cots de formation internes, qui devront tre dispenss tous les acteurs de la chane de la dpense, et pas seulement aux utilisateurs directs puisque la modification des procdures n'affectera pas uniquement les oprateurs disposant de licences.
Des cots rcurrents cumuls dpendant du calendrier du projet

Le cot de maintenance prvu pour Chorus comprend principalement le droit d'utilisation des licences et les dpenses de maintenance applicative et technique. Depuis 2006, selon le rapport de l'IGF, il est estim 100 M par an. Il serait en partie compens par l'abandon de la maintenance sur les applications regroupes sous le Palier-LOLF, valu entre 55 et 65 M par an par l'IGF en 2006. Les conomies potentielles porteront en outre sur le cot de maintenance des applications de gestion ministrielles auxquelles Chorus se substituera en totalit. Aussi, toute anne de retard du calendrier de dploiement de Chorus limiterait mcaniquement les conomies attendues sur les charges de maintenance des applications actuelles. En rsum, les cots de la mise en uvre de la LOLF sont les cots du Palier (160 175 M), les cots de Chorus supports par l'AIFE (630 M), les cots la charge des autres ministres (valus 80 M mais pas tous identifis), soit au total prs de 880 M (sans compter les 297 M exposs l'origine pour ACCORD). Des conomies doivent terme quilibrer les charges. Elles trouvent leur source dans la diminution des emplois grce la rorganisation des services et dans l'arrt de la maintenance d'applications anciennes, mais elles ne sont pas assures. B. LA FRAGILITE DES HYPOTHESES DE COUT ET D'ECONOMIE

L'tude de l'impact conomique de la mise en uvre d'un PGI s'est affine au fil des versions, pour prendre la forme d'une valuation du retour sur investissement que l'on peut dfinir comme la comparaison des cots et des gains associs au projet pendant sa dure de vie. Le rapport de l'IGF sur les procdures budgtaires et comptables et les perspectives de retour sur investissement du projet Chorus, prcit, a permis de dfinir les conditions d'un dveloppement cot matris. Le cabinet du Premier ministre a considr que la rentabilit conomique et la matrise du cot final constituaient une des priorits du projet. Cependant, les conditions de mise en oeuvre montrent que cet objectif est difficile respecter. 1. Les premires tudes sur l'conomie du programme

Le cot moyen par utilisateur

La premire tude conomique a t ralise l'automne 2003 par la socit CSC Peat Marwick la demande du SCN ACCORD. Elle a calcul un cot moyen par utilisateur en divisant le cot de ralisation des versions 1 et 1 bis du projet ACCORD par
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Formulaires : fonctions limites offertes certains utilisateurs pour entrer des donnes dans Chorus. 39

le nombre de licences. Ce cot s'levait 37 500 pour ACCORD 1 et 25 700 pour ACCORD 1 bis et se rvlait suprieur celui constat dans les secteurs de la distribution et de l'industrie (compris entre 8 000 et 20 000 ). Le tableau suivant prsente le cot prvisionnel moyen par utilisateur de Chorus fond sur la mme mthodologie que celle employe par CSC en 2003. L'objectif de cot moyen par utilisateur est celui qui a t prsent par l'AIFE aux membres du COS le 8 mars 2005 : Tableau n 2 : Hypothses de cot
Primtre fonctionnel cur cur , fonctions avances et spcifications supplmentaires Environ 340 M 25 000 15 000

Cot du projet Chorus Environ 200 M Nombre d'utilisateurs 20 000 Cot moyen par utilisateur 10 000 Source : Cour des comptes partir des donnes chiffres fournies par l'AIFE.

Le cot moyen par utilisateur, s'il est utile pour des comparaisons ralises a posteriori, ne peut lui seul guider un choix stratgique en matire de matrise des cots, car la mthode prsente des limites qui peuvent tre rsumes en trois points : la robustesse du rsultat dpend de la capacit des services matriser le cot du projet. Or, dans le cas du SIFE, la drive des cots est continuelle ; indpendamment du nombre d'utilisateurs, le cot du cur et des fonctionnalits avances de Chorus sera, par dfinition, plus lev que le cot d'un primtre rduit au seul cur ; ce critre surestime le cot marginal, et rciproquement il surestime galement l'conomie pouvant tre produite par l'acquisition d'un moindre nombre de licences. Malgr ces limites, le nombre d'utilisateurs reste, depuis les tudes du BCG en 2004, un paramtre de la matrise du cot.
Le rapprochement des cots et des avantages en 2004-2005

Au moment de l'abandon d'ACCORD 2 et des travaux de dfinition du futur systme Chorus, le SCN ACCORD a command une tude au Boston Consulting Group (BCG). Ce cabinet a recens l'ensemble des conomies susceptibles d'tre produites par le projet informatique, dont le dploiement devait s'accompagner d'une rvision des mthodes de travail (ringnierie des processus) et la cration de services spcialiss. La mthode applique comparait le cot de possession du SI, cot de maintenance inclus, et les gains retirs. Le cabinet avait relev des gains conomiques potentiels appartenant deux catgories : le cot vit , au titre du remplacement de certaines applications. Il correspond aux charges de maintenance de ces applications et aux droits et licences d'utilisation de progiciels ; les gains en effectifs relevant d'une meilleure productivit, de la suppression des saisies multiples et de la simplification des contrles de fiabilit des donnes. Au total, les conomies potentielles attaches la ralisation et au dploiement du systme d'information Chorus taient valorises 160,32 M chaque anne ; elles s'expliquaient par l'conomie de 80 ETP sur les applications interministrielles CGL, TCC, NDC, NDL et ACCORD-LOLF, de 236 ETP grce l'abandon de 58 applications
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ministrielles de gestion, et surtout d'une ringnierie des processus associe la mise en place de services facturiers permettant de gagner 3 000 ETP. L'tude du BCG rapprochait ce montant du cot de ralisation du projet Chorus (272 M) et du cot rcurrent et annuel valus l'poque 13 M. 2. Les limites des valuations

L'IGF a calcul en 2006 la valeur actuelle nette (VAN) du projet Chorus selon quatre scnarios qui se distinguent les uns des autres selon les hypothses de productivit retenues. Le scnario retenu par le COS et l'AIFE est celui qui prsente le rsultat le plus favorable et aboutit une VAN largement positive comprise, sur dix ans, entre 800 M et 1 100 M. Au cours de son tude, l'IGF a valu les conomies de main d'uvre grce la substitution de Chorus aux applications ministrielles, ou leur mise en relation, 35 M, soit trois fois plus que l'estimation antrieure du BCG. Les gains sur la maintenance des applications remplaces s'lveraient 65 M, en partie grce une rduction de 600 ETP, soit plus de trois fois l'valuation antrieure du BGC (18 M, 140 ETP). Le scnario conomique retenu par le COS et l'AIFE sous-estime le cot du projet. En premier lieu, l'hypothse d'un dveloppement 400 M (cot des fonctions du cur ) est sous-value. l'occasion de l'audition du ministre du budget l'Assemble nationale le 29 janvier 2008, les dpenses externes constates (438,3 M) et le montant des ressources internes affectes l'AIFE (41,4 M) portaient dj le cot direct de Chorus 479,8 M, soit les trois quarts de la dpense totale programme. Avec les cots de fonctionnement de l'AIFE et les dpenses des autres ministres, le cot de Chorus atteindrait 710 M. Ensuite, les dpenses de maintenance au cours des dix prochaines annes pourraient tre suprieures celles qui ont servi de base au calcul ; l'AIFE les estime 100 M annuels. Enfin, le calcul ne tenait pas compte des 12 000 licences lgres ni des formulaires. l'inverse, les gains pourraient tre survalus. Mme si l'AIFE et le ministre du budget estiment les hypothses retenues par l'IGF ralistes, celles du Boston Consulting Group deux ans plus tt, sur les mmes bases, taient nettement plus faibles. L'cart entre les deux analyses invite une certaine prudence. La maintenance des applications anciennes du ministre des finances repose principalement sur les ressources internes de la DGFiP, et sur une dpense annuelle de l'AIFE de 20 M pour la maintenance des versions successives d'ACCORD. La plus grande partie des conomies attendues rsulte des gains de productivit qui permettent de gagner des emplois. Ces gains de productivit ne seront acquis qu'aprs la rforme des services. Or les dlais rencontrs dans la dfinition des modalits de la rorganisation ncessaire au bon fonctionnement de Chorus montrent le risque de retards dans la mise en uvre. De plus, les effectifs concerns sont nombreux et les cots de formation et d'accompagnement n'ont pas t pris en compte. Enfin, une large part des conomies est imputable des rorganisations qui pouvaient intervenir indpendamment de Chorus. * Les structures de gouvernance sont composes pour l'essentiel d'acteurs qui relvent du ministre du budget. Elles ont favoris l'orientation du projet Chorus dans une direction propre satisfaire les besoins de gestion budgtaire et comptable sans l'intgrer dans un plan d'ensemble interministriel.
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Les travaux de la Cour font apparatre que le dploiement de Chorus ne pourra pas tre totalement ralis avant 2011, en retard d'un an sur le calendrier initial. Les incertitudes sur le calendrier ne permettent pas aux ministres d'optimiser leur prparation. Les ressources budgtaires investies dans le futur SIFE dpasseront, au terme du projet Chorus, le milliard d'euros, en y incluant les premires ralisations ACCORD. L'quilibre financier du projet repose d'une part sur des hypothses de gains de productivit fixes en 2006 qui n'ont depuis jamais t rexamines et, d'autre part, sur une rorganisation des emplois dans les ministres, dont les modalits ne sont pas dfinies.

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