Etude PLUi Web 2013 PDF

Plans locaux durbanisme intercommunaux
Tmoignages, enqute et analyse des pratiques communautaires AdCF
tude AdCF
Sommaire
Partie I. Les lments du dbat
I. Le PLU intercommunal : un dbat dactualit et une avance sur le long terme II. Le PLUi aprs la loi Grenelle II. lments de repre III. Les diffrentes facettes de l'urbanisme intercommunal. lments de dfinition IV. Les communauts comptentes en matire de PLU. lments danalyse globale 5 6 12 17
Partie II. PLU : quelles motivations au transfert de comptence lintercommunalit ? Partie III. Transfert de la comptence PLU : les leviers et les freins
I. Les leviers : Le choix de transfrer la comptence PLU la communaut peut tre facilit par II. Les freins : Le choix de transfrer la comptence PLU la communaut peut tre ralenti par 36 38
Partie IV. Les relations communes-communauts dans les PLUi : primeur au pragmatisme
I. Le PLUi repose sur un tandem efficace lus municipaux-dlgus communautaires II. Le tandem lus-techniciens 44 51
Partie V. La relation ladministr dans le PLUi : lquilibre dlicat entre global et local Partie VI. Les nouveaux enjeux du PLUi
I. Passer au primtre unique dlaboration du PLU communautaire II. Fusionner les documents PLU/PLH/PDU III. Articuler urbanisme intercommunal et application de la rforme des collectivits territoriales (RCT) 78 81 84
Parole :
Pierre Jarlier, Vice-prsident de lAssociation des Maires de France dlgu lUrbanisme, Snateur du Cantal20 Jean-Pierre Lebreton, directeur scientifique du GRIDAUH, professeur luniversit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines 22 Brigitte Bariol, dlgue gnrale de la Fdration nationale des agences durbanisme (FNAU) 40 Christophe Robert, dlgu gnral adjoint de la Fondation Abb Pierre 60 Pierre Perbos, prsident du Rseau Action Climat - France 62 Karine Ruelland, agence Karine Ruelland, administratrice de lAssociation des consultants en amnagement et en dveloppement des territoires (ACAD) 72 Isabelle Baer, dlgue gnrale du Syndicat national des amnageurs lotisseurs (SNAL) 74 Vincent Renard, conseiller la direction de lInstitut du dveloppement durable et des relations internationales (IDDRI) 88
Annexes
Liste des communauts comptentes pour llaboration du PLU dbut 2012 Donnes relatives aux communauts des lus rencontrs lments de contexte de ltude et lments de mthodologie 92 98 99
Les caractristiques des communauts des lus qui tmoignent dans cette tude sont prsentes page 98.
ditorial
Daniel Delaveau
Prsident de lAssemble des Communauts de France
Lurbanisme fait partie des sujets sur lesquels notre sensibilit dlu local est vive ; cest une comptence symbolique laquelle nous sommes, je crois lgitimement, trs attachs. Nos dcisions en matire de planification urbaine sinscrivent durablement dans nos territoires, elles sont des marqueurs importants de nos mandats locaux. Il nous faut cependant donner un sens nouveau cette planification urbaine au regard des volutions trs profondes quont connues nos territoires ces dernires dcennies. Un partage des rflexions et dcisions dans le cadre collgial quoffrent nos communauts peut indniablement contribuer relever ce dfi. Cest une conviction dsormais ancienne des instances nationales de lAdCF qui ont souhait poursuivre leur programme dtude et dobservation engag sur le sujet de lurbanisme intercommunal ds 2006. Lenjeu est dadapter la planification urbaine lchelle du fonctionnement de nos territoires. Nous observons, dailleurs souvent en tant que maires, que nos limites municipales sont dpasses par lessentiel de nos enjeux. En milieu rural comme dans les espaces urbains ou priurbains, nos problmatiques de dplacement, de paysage, dhabitat, de commerce, dagriculture, de biodiversit ou encore denvironnement ne peuvent plus tre traites convenablement notre seule chelle municipale tant elles la transgressent. Seul document opposable aux tiers, le PLU revt une dimension stratgique majeure dans la gestion des sols ; son volution apparat indispensable pour la cohrence de nos politiques publiques. Dans le cadre des travaux prparatoires au Grenelle de lEnvironnement, dans lesquels elle sest beaucoup investie, lAdCF a milit pour une laboration intercommunale du PLU dans une logique de coproduction et de coresponsabilit entre communes. Cette logique du faire ensemble pour gagner collectivement en comptence continue danimer lensemble de ses travaux. Diverses dispositions du Code de lurbanisme relatives au PLUi, soutenues voire suggres par notre association, illustrent cette volont de respect des avis et des ambitions municipales. Mais il convient naturellement de dpasser la simple addition des volonts des communes membres ; lenjeu est de construire un plan local durbanisme communautaire qui assure une mise en uvre des orientations stratgiques des communauts. La prsente tude atteste de la russite de nombreuses communauts comptentes en matire de PLU. Elle souligne galement les difficults que peuvent rencontrer ces 200 communauts de communes, dagglomration ou urbaines. Par le recueil de tmoignages, elle pointe les spcificits du PLUi notamment sur le champ de la gouvernance politique. Elle complte en outre les notes caractre plus juridique ou technique rgulirement produites par lAdCF. LAdCF joue un rle actif dans lanimation du club PLUi initi et pilot par les services du ministre de lgalit des territoires et du Logement. Je souhaite que cette tude alimente ses travaux et, sans attendre les trs probables dbats parlementaires sur un transfert plus systmatique du PLU, quelle contribue clairer les nombreuses rflexions inities sur cette comptence majeure dans nos communauts.
Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013
Partie I Les lments du dbat
I - Le PLU intercommunal : un dbat dactualit et une avance sur le long terme

Le sujet reste lagenda
Alors candidat la prsidence de la Rpublique, Franois Hollande indiquait quil lui semblait que, pour esprer avancer sur la question du foncier et du logement, il faudra avancer sur le PLU intercommunal1. Il prcisait, dans la fiche logement de son programme, son souhait douvrir nouveau ce dossier en lien avec les collectivits. La ministre en charge de l'galit des territoires et du Logement, Ccile Duflot, a trs tt soulign lambition du nouveau gouvernement en la matire. Dans les jours qui ont suivi sa composition, elle rappelait devant ses services en rgions : moyen terme, cest la question essentielle de lchelle pertinente pour laborer et mettre en uvre les documents durbanisme qui doit tre pose : il faudra aller vers des PLU intercommunaux. Sur le plan de la reconnaissance du caractre central et stratgique de la comptence PLU exerce dans un cadre intercommunal, la nouvelle majorit sinscrit dans la continuit du prcdent gouvernement. En octobre 2012, loccasion de la 23e Convention de lAdCF, Ccile Duflot a raffirm lattention porte par le gouvernement lapproche intercommunale de lurbanisme, et a dclar que oui, il faut changer dchelle pour laborer nos PLU . Lapproche intercommunale de lurbanisme est rgulirement voque et fait dsormais lobjet de nombreux colloques et sminaires. Elle est aussi pointe par certains parlementaires, limage du snateur Pierre Jarlier qui en souligne la pertinence dans son rapport dinformation de juillet 2012, Les collectivits territoriales et lingnierie en matire durbanisme. galement vice-prsident de l'Association des maires de France et prsident de sa commission urbanisme, il y prconise dencourager llaboration du plan local durbanisme une chelle intercommunale pour btir un projet territorialis dans une vision damnagement du territoire en cohrence avec les bassins de vie, les enjeux conomiques, de transports, de services, denvironnement et de dveloppement durable, en dveloppant lingnierie de planification (recommandation n 3).
Le dbat progresse depuis 40 ans et sintensifie depuis quelques annes

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement, dite loi Grenelle II, a introduit une importante volution. Sans imposer dobligation de transfert de comptence, elle a institu le PLU intercommunal comme la rgle, le PLU communal devenant, en droit, lexception. Le Grenelle a sorti le PLUi de lombre dans laquelle il tait confin au sein du Code de lurbanisme. Il est dsormais affich comme le principe qui doit guider laction des collectivits sans pour autant contraindre les communes au transfert de la comptence leur communaut. Le Grenelle sinscrit comme une tape majeure dans la longue histoire des dbats et rflexions sur limplication et les comptences de lintercommunalit dans lamnagement et lurbanisme. Le sujet est ancien : les communauts urbaines sont comptentes de plein droit depuis 1966 pour laborer les documents durbanisme ; nombre de districts urbains (loi de 1959) partageaient galement cette responsabilit il y a plus de 30 ans.
1. Intercommunalits, n 165, mars 2012.
Urbanisme et communaut, un historique dj ancien mais des dbats renouvels depuis quelques annes
Textes et interventions 31 dcembre 1966 : loi relative aux communauts urbaines Contenu Loi crant les communauts urbaines et les dotant obligatoirement de la comptence en matire de: plan de modernisation et dquipements, plan d irecteur durbanisme intercommunal et plans durbanisme communaux, ceux-ci devant tre soumis pour avis aux conseils municipaux intresss; constitution de rserves foncires intressant la communaut ; cration et quipements des zones damnagement concert: zones dhabilitation, zones industrielles, secteurs de rnovation ou de restructuration (extrait de larticle 4). Prfigurant les lois de dcentralisation de 19821983, le rapport Guichard envisageait, entre autres, la cration de 3 600 communauts de communes et de 750 communauts urbaines qui taient confis lurbanisme et la dlivrance des autorisations durbanisme. Lois qui sinscrivent dans le processus de dcentralisation des comptences et qui posent la responsabilit conjointe de ltat et des collectivits en matire damnagement et durbanisme. En particulier, concernant llaboration des plans durbanisme et la dlivrance des autorisations : Le plan doccupation des sols est labor linitiative et sous la responsabilit de la commune. (Article 50, loi du 7 janvier 1983) Le permis de construire est instruit et dlivr au nom de la commune ou au nom de l'tablissement public de coopration intercommunale, ou au nom de l'tat selon les cas et modalits prvus aux articles L. 4212-1 L. 421-2-8 dans les formes, conditions et dlais dtermins par un dcret en Conseil d'tat. (Article 58, loi du 7 janvier 1983) 13 dcembre 2000 : loi relative la solidarit et au renouvellement urbains Loi reconnaissant la possibilit dlaborer des PLU lchelle de plusieurs communes (PLUi) ; elle modifie larticle L. 123-1 du Code de lurbanisme en disposant que les plans locaux durbanisme couvrent lintgralit du territoire dune ou de plusieurs communes, lexception des parties de ces territoires qui sont couvertes par un plan de sauvegarde et de mise en valeur. Lois valorisant notamment les comptences et les actions de lintercommunalit pour diffrents enjeux (foncier, logement, etc.) mais sans dispositions particulires concernant les PLUi.
Novembre 1976 : rapport Vivre ensemble, commission de dveloppement des responsabilits locales, prside par Olivier Guichard
7 janvier 1983 : loi relative la rpartition de comptences entre les communes, les dpartements, les rgions et l'tat, dite loi Deferre
18 juillet 1985 : loi relative la dfinition et la mise en uvre des principes damnagement
2 juillet 2003 : loi urbanisme et habitat 13 juillet 2006 : loi portant engagement national pour le logement
Textes et interventions 11 dcembre 2007 : dclaration du prsident de la Rpublique Nicolas Sarkozy
Contenu Dclaration pointant la pertinence de lchelle intercommunale pour llaboration des documents durbanisme : Les politiques de lurbanisme doivent tre visionnaires, accompagnatrices, profondment lcoute des ressorts profonds des besoins locaux et des choix individuels dinstallation. Elles doivent tre cohrentes avec les logiques du logement, des quipements publics, des transports et de lemploi. Le niveau le plus adapt pour rpartir ces diffrents besoins, cest celui de lintercommunalit (). Doivent dsormais merger des collectivits qui disposent de tous les leviers juridiques et financiers. Doivent merger des collectivits qui agissent sur un territoire suffisamment vaste pour mutualiser les efforts (). Il ne sagit videmment pas deffacer nos communes qui sont des ralits humaines, des ralits sociales et qui font vivre la dmocratie au plus prs des Franais. Mais je veux que les dcisions durbanisme traduisent des choix damnagement du territoire qui soient la fois communs, volontaristes et durables. (Extrait du discours prononc Vanduvre-ls-Nancy le 11 dcembre 2007)
Janvier 2008 : rapport de la commission pour la libration de la croissance franaise prside par Jacques Attali 300 dcisions pour changer la France
Dans son chapitre consacr lhabitat, le rapport Attali prconise de regrouper l'chelon intercommunal les comptences locales en matire d'urbanisme et d'habitat (mesure 170). Avant-projet de loi qui envisage, parmi dautres mesures, le transfert de la comptence PLU aux communauts : Les communauts de communes de plus de 50 000 habitants et les communauts dagglomration existant la date dentre en vigueur de la prsente loi et qui ne sont pas comptentes en matire de PLU, le deviennent de plein droit le premier jour du sixime mois suivant la publication de la prsente loi, sauf dlibrations contraires des deux tiers des conseils municipaux reprsentant la moiti de la population totale (ou linverse).
Automne 2008 : avant-projet de loi relative la modernisation de la dmocratie locale
25 mars 2009 : loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion, dite loi Boutin ou Molle
Loi qui pointe pour la premire fois la pertinence de lintgration des dispositions du PLH dans le PLUi : Lorsquils sont labors et approuvs par des tablissements publics de coopration intercommunale dont ils couvrent lintgralit du territoire, les plans locaux durbanisme intgrent les dispositions des programmes locaux de lhabitat dfinis aux articles L. 302-1 L. 302-4 du Code de la construction et de lhabitation et tiennent lieu de programmes locaux de lhabitat. (Article 28, loi Boutin)
Mars 2009 : comit pour la rforme des collectivits Le comit recommande que les PLU relvent territoriales, prsid par Edouard Balladur systmatiquement de lchelon intercommunal ou mtropolitain, les dcisions individuelles demeurant prises au niveau des actuelles communes.
Textes et interventions Printemps 2010 : dbat sur lamendement Piron dans le cadre du projet de loi portant engagement national pour lenvironnement
Contenu Amendement visant obliger au sein des communauts la tenue d'un dbat sur la comptence urbanisme : La communaut de communes exerce en outre, en lieu et place des communes membres, les comptences en matire de plan local durbanisme, sauf lorsquun tiers des communes reprsentant 50 % de la population ou 50 % des communes reprsentant un tiers de la population sy opposent. Le prsent alina ne sapplique pas dans les territoires couverts par le schma directeur de la rgion le-de-France, le plan damnagement et de dveloppement durable de la Corse ou par un schma damnagement rgional. (Amendement n 404, projet de loi ENE, prsent par MM. Piron, Grouard et Pancher)
12 juillet 2010 : loi portant engagement national pour lenvironnement, dite loi Grenelle II
Le PLU intercommunal est affich comme la rgle gnrale, le PLU communal comme lexception. La loi incite les communes transfrer la comptence PLU la communaut de communes ou dagglomration mais ne les y oblige en rien. Elle emporte modification du Code de lurbanisme mais non du Code gnral des collectivits territoriales.
Mars 2012 : engagement du candidat la prsidence de la Rpublique Franois Hollande
Le plan local durbanisme (PLU) doit prendre une dimension intercommunale. Je souhaite rouvrir ce dossier, en lien, bien sr, avec les collectivits. (Fiche thmatique logement du candidat Franois Hollande, sance publique, mai 2012) La question essentielle de lchelle pertinente pour laborer et mettre en uvre les documents durbanisme doit tre pose : il faudra aller vers des PLU intercommunaux. Je souhaite le renforcement du pouvoir des intercommunalits, fusionner PDU/PLU dans un document intercommunal. Rapport faisant tat de la rpartition des comptences et des capacits dingnierie entre ltat et les collectivits en matire durbanisme et proposant une srie de mesures pour restructurer lingnierie dans ce domaine :
20 juin 2012 : discours tenu par la ministre de lgalit des territoires et du Logement, Ccile Duflot, devant les DREAL
10 juillet 2012 : rapport dinformation sur les collectivits territoriales et lingnierie en matire durbanisme, rdig par Pierre Jarlier, snateur du Cantal
Recommandation 3 : encourager llaboration du plan local durbanisme une chelle intercommunale pour btir un projet territorialis dans une vision damnagement du territoire en cohrence avec les bassins de vie, les enjeux conomiques, de transports, de services, denvironnement et de dveloppement durable, en dveloppant lingnierie de planification. Recommandation 4 : constituer un ple dingnierie dpartemental, communautaire ou intercommunautaire mutualis et en rseau avec lexpertise des conseils en architecture, urbanisme et environnement, des agences durbanisme et, lorsquelles existent, des agences techniques dpartementales. (Extrait du rapport Jarlier, recommandations)
Le Grenelle, rvlateur des enjeux politiques du PLU intercommunal

Dix ans aprs la loi relative la solidarit et au renouvellement urbains qui cre les deux outils majeurs actuels de la planification locale que sont le SCoT et le PLU, la loi Grenelle II sest inscrite dans sa continuit. Elle appelle un amnagement des territoires cohrent et verdit les documents durbanisme en valorisant la dimension environnementale des politiques publiques. Les travaux prparatoires au Grenelle oprs dans le cadre de comits oprationnels (le COMOP ddi lurbanisme fut coprsid par le snateur Jean-Paul Alduy et le dput Michel Piron) ont trs tt fait apparatre un consensus sur le diagnostic et sur les grands principes : freiner ltalement urbain et le mitage, enrayer le dveloppement des formes urbaines peu conomes en foncier, prserver lagriculture priurbaine, encourager lco-construction, les coquartiers, les transports en commun, etc. conomie de ressources et de consommation foncire, promotion des approches prospectives et transversales articulant les diffrentes politiques sectorielles sont devenues les matres mots de lurbanisme et du dveloppement territorial.
Inciter au PLUi sans contraindre

Pour servir de telles ambitions, le SCoT et le PLU ont vu leur dimension environnementale et leur cohrence oprationnelle renforces. Prenant acte de la ralit des dynamiques territoriales qui sinscrivent de plus en plus lchelle des bassins de vie, la loi Grenelle II consolide lapproche intercommunale de lurbanisme en sappuyant sur le SCoT, par essence de dimension intercommunale, et sur le PLU dont elle promeut le possible caractre intercommunal. Le PLUi est institu comme la rgle et le PLU communal comme lexception2. Pour autant, la loi a opt pour lincitation et non pour lobligation de transfrer la comptence PLU la communaut. Elle emporte modification du Code de lurbanisme en ce sens mais non celle du Code gnral des collectivits territoriales.
Dbat sur le PLUi autour de lamendement Piron

Cette volution lgislative a fait lobjet de vifs dbats parlementaires en 2010, notamment loccasion de lexamen de lamendement Piron3 dans le cadre du projet de loi Grenelle II. Prsent, avec la bienveillance appuye du secrtaire dtat lUrbanisme, par le rapporteur du projet de loi lAssemble nationale, le dput du Maine-et-Loire Michel Piron, cet amendement tendait encourager lintercommunalisation des PLU. Considrant que les enjeux soulevs par le Grenelle de lenvironnement taient trop importants pour tre traits de manire isole, il visait instaurer une obligation de dbat au sein du bloc local sur lexercice de cette comptence majeure. Lamendement proposait que les communauts de communes et dagglomration4 deviennent comptentes de plein droit en matire de PLU, sauf si, par dlibration, les communes membres sopposaient ce transfert. Lanalyse des dbats sur cet amendement permet didentifier quatre postures alors prises par les parlementaires : Une adhsion de principe voire une volont dinscrire dans la loi le transfert du PLU de manire plus explicite et plus automatique ; Un rejet de fond en considrant que le PLU ne devait relever que du seul apanage des communes ou quil ne devait ventuellement tre transfr quexceptionnellement et de manire facultative ; Une objection de forme considrant quune telle mesure qui porte sur la rpartition des comptences entre collectivits devait figurer dans le projet de loi de rforme des collectivits (dont lexamen au Parlement a t pour partie concomitant celui du Grenelle) ; Une satisfaction, mle de prudence. Le pas supplmentaire que lamendement Piron proposait de franchir ncessite davantage de maturit politique dans le fonctionnement de lintercommunalit. Lurbanisme est un sujet sensible et il faut laisser chaque territoire le soin de progresser son rythme sur cette comptence forte charge symbolique. La promotion faite au PLUi dans le Code de lurbanisme est perue comme une avance notable, et dj satisfaisante, du Grenelle.
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2. Article 19, loi Grenelle II. 3. Amendement n 404, loi ENE : La communaut de communes exerce en outre, en lieu et place des communes membres, les comptences en matire de plan local durbanisme, sauf lorsquun tiers des communes reprsentant 50 % de la population ou 50 % des communes reprsentant un tiers de la population sy opposent. Le prsent alina ne sapplique pas dans les territoires couverts par le schma directeur de la rgion le-de-France, le plan damnagement et de dveloppement durable de la Corse ou par un schma damnagement rgional. (amendement n 404, projet de loi ENE, prsent par MM. Piron, Grouard et Pancher). 4. Cette disposition ne devait pas sappliquer aux territoires dle-de-France, de Corse et dOutre-mer.
De son examen en commissions (il ne fut rejet qu une voix) et en sance publique, on retiendra surtout quil fut loccasion du premier dbat approfondi lAssemble nationale sur le sujet 30 ans aprs les lois de dcentralisation. lissue du Grenelle, les communauts urbaines restent donc les seuls tablissements publics de coopration intercommunale dots par la loi, au titre de leurs comptences obligatoires, de la comptence d'laboration du PLU.
SCoT ou PLUi ?
Lapproche intercommunale de la planification est videmment lessence mme du SCoT. Lors de la discussion de lamendement Piron, certains dputs ont estim que les SCoT constituaient les documents intercommunaux en mesure de rpondre aux enjeux de rgulation foncire et darticulation des politiques sectorielles et ont jug, par consquent, que la ralisation de PLU intercommunaux ntait pas indispensable voire savrerait redondante. Le Grenelle de lenvironnement a permis aux parlementaires de conforter limportance de loutil SCoT. Ils ont souhait sa gnralisation, par l'extension progressive du primtre d'application de la rgle de l'urbanisation limite, tout le territoire national en 2017. Ils ont largi ses objectifs aux proccupations premires du Grenelle (continuits cologiques, performance nergtique, consommations foncires passes et envisages chiffrer et justifier...) et renforc sa capacit prescriptive sur l'usage du sol (dfinition de secteurs densit minimale, dfinition de normes de qualit urbaine et paysagre applicables en l'absence de PLU...). La capacit du SCoT interpeller les communauts membres a galement t consolide : le SCoT peut assigner celles-ci des objectifs chiffrs en matire de politique locale de l'habitat, il dfinit galement les grandes orientations en matire de politique de transports et de dplacements... Bien qutant tous les deux les documents durbanisme majeurs du bloc local, il paratrait maladroit de placer le SCoT et le PLU sur le mme champ quant la porte politique de leurs orientations. SCoT et PLUi sinscrivent dans une complmentarit, sillustrent tous les deux dans une dynamique intercommunale mais ne sauraient tre confondus. Le caractre opposable aux tiers du PLU donne ce document une place particulire dans la relation que les lus locaux tissent travers lui avec les acteurs de lamnagement et avec leurs administrs dans lamnagement de leur territoire. Plac en bas de la hirarchie des documents durbanisme, le PLU est le rceptacle de toutes les politiques damnagement. Cest notamment dans la dfinition du zonage et de son rglement que soprent des arbitrages politiques majeurs et que se concentrent les enjeux de prise en compte et de traduction des autres documents durbanisme, opposables ou non, tels que le PDU, le PLH, les chartes paysagres, les schmas de dveloppement conomique ou commerciaux, les Agendas 21, etc. Jusquo le SCoT peut-il aller sans marcher sur les brises du PLU ? stait interrog le rapporteur du Grenelle lors de la sance l'Assemble nationale. Aller jusqu une cartographie dfinie, comportant une localisation ou une dlimitation, cest entrer dans le cadre de la planification que permet le PLU. Les orientations, cest le SCoT. La planification, cest le PLU. Jadmets quil y ait une certaine porosit entre les deux , avait prcis Michel Piron.
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II - Le PLUi aprs la loi Grenelle II. lments de repre

Le PLU intercommunal affich comme la rgle
La valorisation du PLU intercommunal est lune des principales avances de la loi Grenelle II en matire durbanisme. Si elle noblige en rien, cette loi se traduit dans la rdaction du Code de lurbanisme qui affiche dsormais le PLU intercommunal comme la rgle : ainsi, le plan local d'urbanisme est labor l'initiative et sous la responsabilit de l'tablissement public de coopration intercommunale lorsqu'il est dot de la comptence en matire de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes membres (). Dans les autres cas, le plan local d'urbanisme est labor l'initiative et sous la responsabilit de la commune, le cas chant en concertation avec l'tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre dont elle est membre. (Article 123-6, Code de lurbanisme)
Le primtre de la communaut retenu comme primtre unique de llaboration

Avant la loi Grenelle II, une communaut comptente en matire de PLU ntait pas contrainte llaboration dun document unique sur son territoire. Trois possibilits soffraient elle : laborer un document unique lchelle de son territoire ; laborer plusieurs documents regroupant des communes (le territoire de la communaut tant alors divis en secteurs dune ou plusieurs communes) ; laborer des PLU lchelle communale (le territoire comptant alors autant de PLU que de communes) 5. Dsormais, depuis lentre en vigueur de la loi du 12 juillet 2010, lorsquil est labor par un EPCI comptent, le plan local durbanisme couvre lintgralit de son territoire 6 . Ds lors que, dans ses statuts, la communaut est comptente en matire de PLU, la matrise douvrage communautaire du PLU se traduit obligatoirement par llaboration dun seul PLU lchelle de la communaut dans le cadre dune procdure unique. Comme pour les PLU communaux, le principe supporte deux exceptions : les territoires couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV); la possibilit de PLU partiels dans les cas particuliers des stations touristiques de montagne. Instaurer lunicit du document lchelle du primtre intercommunal relevait dune volont forte du gouvernement. Il sagissait de franchir une nouvelle tape et de sassurer dune vritable progression sur la voie dun urbanisme communautaire ambitieux et irrductible la simple somme des volonts municipales. Les snateurs ont introduit la possibilit de raliser des plans de secteur au sein desquels peuvent figurer les informations lies au rglement, au zonage et aux orientations damnagement et de programmation relatifs chaque commune ou chaque groupe de communes. Les communauts ont ainsi la possibilit de dfinir des plans de secteur qui couvrent chacun l'intgralit du territoire d'une ou plusieurs communes membres de l'tablissement public de coopration intercommunale et qui prcisent les orientations d'amnagement et de programmation ainsi que le rglement spcifiques ce secteur 7. Par cette disposition, les snateurs poursuivaient deux objectifs. Ils souhaitaient dune part encourager le transfert de la comptence PLU lintercommunalit tout en garantissant chacune des communes une participation active et une bonne visibilit, et dautre part que cette ambition gouvernementale quant au primtre dlaboration du PLUi ne savre pas contre-productive auprs de maires qui craindraient que leur commune ne soit dissoute dans un trop vaste ensemble.
Le PLU intercommunal co-construit par le couple communes-communaut

Lassociation troite des quipes municipales et communautaires pour laborer un PLU communautaire est naturellement indispensable. Dans cet esprit, la loi ENE prcise que le plan local d'urbanisme est labor l'initiative et sous la responsabilit de lEPCI lorsqu'il est dot de la comptence en matire de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes membres 8.
5 . Article L. 123-1, Code de lurbanisme, en vigueur avant la loi Grenelle II. 6 . Article L. 123-1, Code de lurbanisme. 7 . Article L. 123-1-1-1, Code de lurbanisme. 8 . Article L. 123-6, Code de lurbanisme, aprs modification par la loi Grenelle II (article 19).
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Paralllement, la loi Grenelle II systmatise lassociation de la communaut llaboration du PLU dune commune membre si cette dernire reste comptente en la matire et en prend linitiative, en prcisant que dans les autres cas, le PLU est labor linitiative et sous la responsabilit de la commune, le cas chant en concertation avec lEPCI fiscalit propre dont elle est membre 9. Jusqualors, la qualit d associ de fait ntait reconnue quaux autorits organisatrices de transports (AOT) et aux EPCI comptents en matire de PLH (depuis la loi ENL) ; les autres EPCI directement intresss ntaient consults qu leur demande sur le projet arrt. La loi Grenelle II renforce surtout la porte de lavis dfavorable quune commune pourrait exprimer quant aux dispositions du PLU la concernant directement. Dans un tel cas, le conseil communautaire dlibre nouveau et arrte le projet de PLU la majorit des deux tiers de ses membres 10. Jusqualors, le projet de PLU intercommunal tait soumis pour avis aux communes, la nature de cet avis devant sentendre comme un avis simple . Dornavant, la municipalit a lassurance que son avis sera entendu et quil pourra faire lobjet dun nouveau dbat au sein du conseil communautaire. Le lgislateur sest montr soucieux de promouvoir lexercice en commun de la comptence PLU en sensibilisant au fait que lintercommunalit nest pas une dpossession, mais un exercice des responsabilits un autre niveau (Michel Piron, rapporteur du titre I de la loi ENE). Il apparat en effet que le transfert de la comptence PLU a trop souvent t prsent comme un dessaisissement des communes. La pratique montre quaucun document durbanisme ne peut tre labor aujourdhui sans qu'il ne s'agisse d'un travail conjoint des communes dans leur communaut.
Le PLU pouvant tenir lieu de PLH et de PDU

La loi Grenelle II prvoit, lorsque les primtres dlaboration concordent, la fusion du plan local durbanisme avec le programme de lhabitat et le plan de dplacements urbains. Cette disposition poursuit un double objectif : dune part, la simplification11 de la pyramide des documents durbanisme et, dautre part, une plus grande efficacit dans larticulation et la mise en uvre des diffrentes politiques sectorielles. La loi fait donc du nouveau PLU communautaire un outil central de la planification intercommunale en y intgrant des objectifs et des dispositions en matire dhabitat et de dplacement. Si cette intgration a pour effet denrichir le rapport de prsentation et le PADD du PLUi, elle se traduit surtout par la cration dun nouveau type dorientations damnagement et de programmation (OAP)12 qui tiennent alors lieu de programme local de lhabitat (PLH) et, le cas chant, dun plan de dplacements urbains (PDU)13. Ces orientations confrent aux volets habitat et dplacement du PLU communautaire les effets et la valeur juridiques du PLH et du PDU. Cette disposition lgislative vise dpasser le rapport de compatibilit existant entre le PLU et les documents PLH et PDU, en proposant larticulation au sein mme du PLUi de ces politiques sectorielles dont il est attendu que la mise en uvre soit facilite et plus lisible. Par cette fusion des documents, cest une nouvelle conception de lurbanisme qui est propose et une nouvelle dimension qui est accorde au PLUi. Cette volution suscite cependant de la perplexit dans certains territoires. Daucuns craignent que les contenus des documents sectoriels soient affadis puisque dilus dans un grand plan local durbanisme communautaire, quils en perdent de leur substance. Certains soulignent les questions juridiques ou techniques souleves par cette fusion qui restent en suspens (organisation interne du PLUi, modalits de concertation des acteurs mobiliss jusqualors dans le cadre de llaboration des PLH et des PDU, volution de linstruction des autorisations durbanisme en application de ces nouvelles OAP). Dautres enfin pointent le risque que la complexit politique et technique dune telle fusion puisse freiner les initiatives locales de transfert de la comptence PLU la communaut. ce titre, lAdCF jugeait plus opportun que la fusion des documents soit propose aux communauts en tant que possibilit et non en tant quobligation. En ltat actuel du droit, la fusion PLU/PLH/PDU est lun des enjeux dont doivent semparer les communauts comptentes en matire de planification urbaine.
9 . Article L. 123-6, Code de lurbanisme, aprs modification par la loi Grenelle II (article 19). 10 . Article L. 123-9, Code de lurbanisme. 11 . Lambition mrite dtre nuance eu gard aux nouveaux documents dont le Grenelle contraint llaboration, limage du schma rgional de cohrence cologique ou du plan climat-nergie territorial (PCET) pour toutes les collectivits de plus de 50 000 habitants, et qui trouvent place dans la hirarchie des normes. 12 . Dcret du 29 fvrier 2012 prcisant la ventilation des dispositions en matire dhabitat et de dplacements entre rapport de prsentation, PADD et OAP. 13 . Article L. 123-1-4, Code de lurbanisme.
13
III - Les diffrentes facettes de lurbanisme intercommunal. lments de dfinition

La communaut et la matrise douvrage du PLU
Est matre douvrage du PLU la communaut dont les statuts mentionnent la comptence laboration des PLU ou laboration des documents durbanisme . Les communauts urbaines sont dotes de cette responsabilit par la loi au titre de leurs comptences obligatoires, responsabilit figurant explicitement dans le CGCT comme lment de leur comptence amnagement de lespace 14. En revanche, les communauts de communes et les communauts dagglomration ne le sont que par mention explicite dans leur statut (aprs dlibrations des communes membres la majorit qualifie )15. Des imprcisions rdactionnelles constates dans nombre de statuts de communauts induisent des difficults de recensement. Des formulations bien explicites quant au transfert de comptence ( llaboration des documents durbanisme ) laissent parfois place des notions plus vagues ne permettant pas de mesurer facilement la responsabilit communautaire. Ainsi en est-il des frquentes mentions harmonisation des documents de planification ou aide la ralisation de documents durbanisme qui renvoient un accompagnement de la communaut dans les dmarches municipales et pour lequel lhabilitation statutaire nest pas ncessaire puisque ne relevant pas du champ de la comptence proprement dite. La lecture des statuts savre en outre complexifie par la place accorde en leur sein la comptence PLU. Celle-ci est parfois intgre comme lment de la comptence amnagement de lespace , parfois inscrite et ce plus logiquement en tant que comptence facultative ou supplmentaire.
Prs de 200 communauts comptentes

Ce nest donc qu partir dune analyse minutieuse des statuts quun recensement des communauts comptentes en matire de PLU peut tre tabli. LAdCF sefforce dactualiser rgulirement ses donnes et, fin 2012, elle recense avec certitude au moins 194 communauts dotes de la comptence PLU, cest--dire matres douvrage du plan local durbanisme. Ce nombre serait majorer dune vingtaine de communauts dont la comptence PLU na pu tre certifie. Compte tenu des difficults de recensement mentionnes, le dcompte de lAdCF diffre de celui de la DGCL qui comptait 391 EPCI fiscalit propre exerant la comptence PLU au 1er juillet 2012 (Banatic Base nationale d'informations sur l'intercommunalit en France). Ces chiffres corroborent en revanche les valuations du ministre de lgalit des territoires et du Logement qui, depuis quil lance ses appels projets PLUi, suit avec prcision ce recensement des communauts comptentes. Cest lanalyse fine de ces 200 communauts que se consacre lessentiel de la prsente tude. Voir liste des communauts p.92
La communaut et laccompagnement de ses communes dans llaboration de leurs PLU

Au-del de lobligation dsormais faite chaque commune (disposition du Grenelle rappele prcdemment) dassocier sa communaut toute dmarche de PLU quelle engage, il est constat un fort accroissement de limplication des communauts auprs de leurs communes engages dans la planification urbaine. Cet appui de la communaut ses communes, qui sopre sans habilitation statutaire particulire, peut se traduire par : - lassistance technique : les services communautaires peuvent tre sollicits par les communes pour des missions dassistance matrise douvrage (AMO) et, plus rarement, pour des missions de matrise duvre. La communaut peut faciliter la passation de marchs groups pour llaboration concomitante de plusieurs PLU communaux... ;
14
14 . Loi du 31 dcembre 1966 relative aux communauts urbaines . 15 . Selon les dispositions de larticle L. 5211-5 du CGCT.
- la mise disposition doutils techniques : systme dinformation gographique, numrisation des PLU ; - la ralisation dtudes pertinentes lchelle de la communaut et pouvant nourrir llaboration des PLU municipaux (exemple : tude sur les dents creuses mobiliser, tude paysagre) ; - lintroduction dun volet communautaire dans le PADD des PLU communaux soulignant lappartenance de la commune une dynamique intercommunale ; - la rdaction dun porter connaissance communautaire (sans valeur juridique) qui permet de rappeler la commune lensemble des enjeux et objectifs auxquels son PLU doit rpondre pour dcliner efficacement les orientations arrtes dans les documents communautaires ; - ladoption dun vocabulaire commun au sein des PLU (exemple : mme signification accorde aux indices) permettant un meilleur partage des informations entre communes ; - lorganisation dune commission urbanisme au sein de laquelle les maires peuvent prsenter leurs rflexions et ltat davancement de leurs procdures en matire durbanisme.
La communaut et linstruction des autorisations durbanisme

La part des communauts qui oprent aujourdhui linstruction des autorisations durbanisme pour le compte de leurs communes ne cesse de progresser. Prs de 20 % des communauts sont dotes de tels services mutualiss dapplication du droit des sols. Ne sagissant pas dune comptence mais dune simple mutualisation de services, linstruction des autorisations durbanisme na pas formellement figurer dans les statuts de la communaut. Cest sur une base contractuelle (cest donc un service qui peut se mettre en place la carte ) que sorganisent les responsabilits rciproques de la communaut et des communes. La mairie reste obligatoirement le lieu de dpt de la demande du ptitionnaire et le guichet unique. Une convention, adapte ventuellement chaque commune, dfinit les actes instruits au niveau de la communaut et la nature des prestations (en indiquant si la mission stend par exemple jusquau contrle de la ralisation ou encore dans laccompagnement juridique en cas de recours). Les communauts simpliquant dans cette dmarche recherchent notamment : - une rponse locale au dsengagement de la DDT ; - des conomies dchelle et/ou de moyens ; - davantage de ractivit et de proximit avec les ptitionnaires ; - une plus forte expertise technique ou juridique ; - un prolongement naturel de la comptence PLU de la communaut ; - un dveloppement de la capacit dobservation de la construction lchelle du territoire (via lintgration des autorisations durbanisme dans le SIG communautaire). Parmi les motifs de transfert de linstruction des autorisations durbanisme la communaut figure donc le dsengagement ou la rorganisation des DDT et DDTM. Suite la combinaison de plusieurs facteurs (droit europen de la concurrence, critiques formules notamment par la Cour des comptes sur la lgitimit de lingnierie publique de ltat, mise en uvre de la RGPP), le champ de lingnierie publique de ltat sest en effet rduit de manire progressive mais gnralise. Le rapport Jarlier sur les collectivits territoriales et lingnierie en matire durbanisme (juillet 2012) sen inquite en pointant le fait que le nombre de fonctionnaires ddis va passer de 3 600 en 2012 3 000 en 2013, soit une diminution de 20 % des effectifs . Les communauts sont donc en premire ligne : ltat voit dun trs bon il quelles prennent le relais (de nombreux tmoignages attestent dinterventions personnelles du prfet ou dun cadre de la DDT auprs dlus communautaires sur ce sujet), les communes sollicitent les communauts dans une logique de mutualisation de moyens techniques et financiers. Il est souligner que lorganisation dun service dinstruction des autorisations durbanisme est sans lien juridique avec la comptence PLU dont peut tre dote la communaut. Les deux sujets sont, en droit, parfaitement distincts, comme lillustre le fait quun tel service dinstruction nexiste pas dans toutes les communauts urbaines pourtant toutes dotes, par la loi, de la comptence PLU. De manire assez surprenante dailleurs, la proportion des communauts engages dans linstruction des autorisations durbanisme ne savre pas plus leve parmi les communauts comptentes en matire de PLU. Elles ne sont que 21 % faire de cette mutualisation le prolongement naturel de leur comptence PLU, considrant que lautorit qui labore la rgle gagne tre comptente pour assurer sa mise en uvre. Lorganisation dun service dinstruction est galement sans lien juridique avec la dlivrance des autorisations durbanisme par le prsident de la communaut.
15
La communaut et la dlivrance des autorisations durbanisme

La dlivrance des autorisations durbanisme par le prsident de la communaut relve dune dlgation prvue au Code de lurbanisme (article L. 422-3) par une dlibration concordante de lEPCI et des communes qui le souhaitent. Aprs chaque renouvellement du conseil municipal ou aprs llection dun nouveau prsident de communaut, la dlgation doit tre confirme ; elle nest donc pas dfinitive. Le Code de lurbanisme dispose en outre que le maire adresse au prsident de l'tablissement public son avis sur chaque demande de permis et sur chaque dclaration pralable. Si aucun lien juridique ne peut tre fait entre la dlivrance des autorisations durbanisme (qui rsulte dune dlgation), linstruction des autorisations durbanisme (qui rsulte dune mutualisation de services) et llaboration du PLU (qui est le fruit dun transfert de comptence), il nest pas surprenant de constater que les trs rares16 dlgations au prsident en matire de dlivrance des autorisations ne s'observent que dans les communauts trs investies dans les diffrents champs de l'urbanisme et comptentes en matire de planification et galement engages dans linstruction des autorisations, la gestion de linformation gographique, lexercice du droit de premption urbain et le recouvrement de la taxe damnagement.
La communaut et le droit de premption urbain17

Le Code de lurbanisme18 dispose que le transfert du droit de premption urbain (DPU) la communaut est subordonn la double condition que, en vertu de la loi ou de ses statuts, elle soit comptente la fois pour llaboration des documents durbanisme et pour la ralisation des zones damnagement concert (ZAC). Sur la base davis ancien du Conseil dtat, la comptence pour llaboration des documents durbanisme sentend ici globalement : elle concerne llaboration du SCoT et des PLU. En application de ces dispositions, les communauts urbaines et les mtropoles sont comptentes de plein droit pour instaurer et exercer le DPU ds lors quelles ont reu, par la loi, comptence pour laborer les documents durbanisme et raliser des zones damnagement concert. De mme, une communaut dagglomration, une communaut de communes, un syndicat de communes et un syndicat dagglomration nouvelle sont comptents de plein droit pour instaurer et exercer le DPU lorsque, par leurs statuts, ils sont comptents pour llaboration des documents durbanisme et la ralisation des ZAC. Quil y ait ou non transfert de la comptence DPU la communaut, les dlgations (ponctuelles ou permanentes) du DPU entre communes et communauts sont trs frquentes et il savre dlicat de faire un strict parallle entre comptence DPU et usage effectif de ce droit de premption par le niveau titulaire de la comptence. On se bornera ici souligner que 40 % des communauts comptentes en matire de PLU ont dj opr des premptions leur profit.
La communaut et les outils de linformation gographique

La construction des systmes dobservation et de gestion de linformation gorfrence est en plein essor et les efforts du bloc local se concentrent lchelle des communauts. Il nest donc pas surprenant que les communauts comptentes en matire de PLU soient trs investies dans ce domaine : 61 % dentre elles attestent dun engagement important dans le domaine. Cette implication devrait crotre dans les annes venir eu gard aux impratifs de gestion des rseaux, dobservations des dynamiques des territoires et des mises en ligne de linformation lie lurbanisme et destination des populations (la part des PLU consultables sur internet avec possibilit de tlchargement des rglements applicables chaque parcelle est en pleine expansion).
Les communauts et la fiscalit de lurbanisme

Seules les communauts comptentes en matire de PLU ont la facult de percevoir la taxe damnagement. Dans ce cas, la loi prvoit un possible reversement dune part du produit aux communes en fonction des contributions de chaque niveau au financement des quipements collectifs. souligner que dans la situation inverse, cest--dire dans le cas de la perception par la commune de la fiscalit de lurbanisme, le mcanisme de reversement nest pas ce jour explicit par la loi. Un paralllisme des formes dans la rpartition des produits fiscaux est souhait afin de sassurer que la taxe damnagement serve bien financer leffort dinvestissement accompli sur des quipements ou amnagements publics. Au total, 23 % des communauts comptentes en matire de PLU dclarent percevoir directement la fiscalit de lurbanisme.
16 . Cest le cas des communauts urbaines de Strasbourg, de Brest et dAlenon, de la communaut dagglomration du pays de Flers et des communauts de communes du pays dArgentan et du pays de Honfleur. 17 . Se rfrer en complment la note juridique AdCF/Gridauh, Les communauts et les droits de premption, juillet 2012, 40 p. 18 . Article L. 211-2 alina 2.
16
IV - Les communauts comptentes en matire de PLU. lments danalyse globale

La grande diversit des communauts se retrouve parmi les communauts auxquelles les communes ont choisi de transfrer la comptence PLU. Elles nont pas de caractristiques spcifiques qui les en distingueraient : elles sont urbaines ou rurales, comptent peu ou beaucoup de communes, sont peu ou trs peuples.
Tout type de territoire

Parmi les 194 communauts comptentes 19 en matire de PLU, lAdCF recense les 16 communauts urbaines et mtropole comptentes de plein droit et 16 communauts dagglomration (soit 8 % de la totalit des communauts dagglomration). Ainsi, 14 % des communauts statut urbain (communauts urbaines, SAN et communauts dagglomration) sont responsables de llaboration du PLU sur leur territoire. Plus de 160 communauts de communes sont comptentes. En valeur absolue, elles apparaissent donc les premires concernes par cette intercommunalisation du PLU. Rapportes leur nombre total (fin 2012, la France compte 2 358 communauts de communes), elles reprsentent 7 % de cette famille d'EPCI. Le transfert de la comptence PLU est autant une problmatique urbaine que priurbaine et rurale.
Tout type de communaut

Les communauts comptentes en matire de PLU rassemblent un nombre de communes trs variable, et ont des primtres et des poids dmographiques htrognes. Nombre moyen de communes par communaut comptente PLU Nombre moyen de communes par communaut lchelle nationale Part des communauts comptentes PLU comptant dix communes ou moins Poids des communauts de dix communes ou moins lchelle nationale 13 15 31 % 37 %
Le nombre de communes et le poids dmographique des communauts ne sont donc pas des traits spcifiques distinguant les communauts dotes de la comptence PLU des autres. Parmi elles, certaines ont un profil de territoire trs rural (2 900 habitants pour 14 communes par exemple) tandis que dautres ont un profil mtropolitain (Lille Mtropole compte 1,1 million dhabitants et 85 communes).
Si les remontes de terrain attestent dsormais dune gnralisation progressive tout le territoire national du dbat sur le PLUi, les concentrations rgionales des communauts actuellement comptentes sont trs marques. Un quart des communauts du Nord-Pas de Calais sont ainsi comptentes en matire de PLU, 17 % en Basse-Normandie et en Aquitaine. Dans certaines rgions, ce sont des raisons historiques qui expliquent cette concentration ; cest par exemple le cas du Nord-Pas de Calais o la reconstruction des villes, particulirement affectes par la Seconde guerre mondiale, y a t organise dans le cadre de groupements durbanisme sous lgide de ltat partir des annes 1950. Dveloppant une tradition de travail en commun chez les lus et les services, ces groupements ont servi de base aux syndicats et aux districts comptents pour laborer les plans doccupation des sols partir des annes 1970 (POS souvent intercommunaux par ailleurs). Dautres raisons peuvent tre avances telles que linvestissement et lencouragement particuliers de certaines structures (notamment des services dconcentrs de ltat comme cela semblerait tre le cas en Alsace). La concentration rgionale de communauts de petite taille comme en Basse-Normandie peut galement tre une explication : ayant davantage intrt mutualiser les comptences et tant habitues travailler de concert, les communes transfreraient plus facilement la comptence PLU leur communaut. Enfin, lexemplarit dune communaut limitrophe joue indniablement un effet dentranement.
19 . Voir la liste des communauts comptentes en matire de PLU recenses par lAdCF en Annexe 1.
Mais des phnomnes de concentration rgionale
17
Rpartition rgionale des communauts comptentes en matire de PLU
Source des donnes : Observatoire de l'AdCF, 2012 Cration pour l'AdCF : Maps Designers
18
Un hritage dans certains cas, un engagement rcent dans dautres

Si une part non ngligeable des communauts concernes ont acquis cette comptence avant 1994, plus des trois quarts lont reue de leurs communes aprs cette date. La comptence PLU peut tre un hritage (cas en particulier des anciens districts), mais peut galement relever de dlibrations prises au cours du mandat actuel. Ainsi, 38 % des communauts ont t dotes de cette comptence entre 2009 et 2012, priode o le dbat de fond sur le PLU intercommunal se prparait (ou avait lieu) dans le cadre du Grenelle de lenvironnement. Ce dbat national a donc eu des chos dans les territoires et 15 % des communauts aujourdhui comptentes soulignent quil a fortement facilit leur propre dbat relatif au transfert de la comptence. Le caractre parfois rcent du transfert de comptence sillustre en outre par le fait quun tiers des communauts comptentes nont pas encore de document durbanisme communautaire excutoire.
Priode au cours de laquelle la comptence laboration La comptence laboration des documents est intercommunale devenue intercommunale : des documents durbanisme estdurbanisme devenue
avant 1981
15 %
entre 1982 et 1994

7% 38 %
entre 2008 et 2012
40 %
entre 1995 et 2008
19
Parole
Pierre Jarlier
Vice-prsident de lAssociation des Maires de France dlgu lUrbanisme, Snateur du Cantal
Le PLU intercommunal : la traduction dun projet politique partag

Plusieurs lments nous conduisent aujourdhui reconsidrer le primtre dans lequel les questions de planification doivent tre abordes. A lvidence, les politiques lies lhabitat, la protection de lenvironnement, aux dplacements ou encore lactivit commerciale, et leur articulation, doivent tre abordes une chelle qui dpasse le strict cadre communal. Le SCOT, dont la gnralisation est fortement encourage, illustre bien cet gard lintrt dune approche intercommunale dans le domaine de la planification. Lintercommunalit a aussi profondment volu ces dernires annes et voluera encore avec lachvement de la carte intercommunale, la rationalisation des primtres et lapprofondissement des comptences qui modifient lapproche du dveloppement local. Pour ces raisons, nombre de maires apparaissent prts aujourdhui ce que leur communaut sengage dans llaboration dun PLU communautaire, car il constitue un outil pertinent lorsque les enjeux conomiques, sociaux et environnementaux le justifient. Il permet en effet de btir un projet dynamique de territoire, en cohrence avec le dveloppement durable dun bassin de vie. Il prsente aussi lavantage de favoriser la mutualisation des moyens pour raliser les tudes pralables et des documents durbanisme de qualit, mais ncessairement plus coteux et dailleurs plus complexes raliser compte-tenu des exigences du Grenelle de lenvironnement ou du droit europen. Cette dmarche est aussi replacer dans un contexte de dsengagement de lEtat o les collectivits doivent imprativement sorganiser pour se doter dune ingnierie adapte grce la mutualisation de leurs moyens. Cest pourquoi lAMF nest pas oppose au principe du PLU intercommunal. Elle fait dailleurs partie du club des PLUi initi par le ministre, au ct notamment de lAdCF et du CERTU, et qui runit les laurats de lappel projets du ministre. Ce club a une vocation importante en ce domaine, constituant un lieu daccompagnement et dchanges pour les intercommunalits, au moment o le PLUi rsultant du Grenelle pose des difficults et ncessite des ajustements pour permettre aux EPCI de sengager plus sereinement dans cette dmarche, conjointe ltablissement public et aux communes membres. Conjointe donc. Aussi, il est indispensable que lorsque les communauts sont dotes de la comptence PLU, la place de la commune dans le processus dlaboration et de suivi soit clairement dfinie. Ce qui doit guider les lus dun territoire, cest le projet territorial, un projet partag source dun vritable pacte communautaire. Sans ce pralable, imposer toutes les communes membres des communauts dagglomration et de communes un PLU intercommunal - et donc un rglement opposable aux autorisations de construire - sans laccord des conseils municipaux, constitue une mesure difficilement acceptable. En ce sens, le PLU intercommunal na de relle porte que sil sappuie aussi sur les rflexions et limplication des lus municipaux dans lamnagement de leur propre commune. Cest pourquoi le Bureau de lAMF sest prononc contre le transfert systmatique par la loi de cette comptence pour lensemble des communauts. Davantage quun pralable au projet politique port par les lus communautaires, le PLU intercommunal en constitue, en effet, laboutissement.
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Il est donc indispensable de btir une procdure concrte de co-construction, qui est aujourdhui encore imaginer pour que chaque commune, qui doit rendre des comptes ses citoyens, soit pleinement partie-prenante du projet durbanisme communautaire. Des avances dans ce sens ont t obtenues dans la loi Grenelle II. Il faut aller plus loin pour donner de relles chances de russite la planification intercommunale, gage dune politique damnagement du territoire quilibre et durable.
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Parole
Jean-Pierre Lebreton
Directeur scientifique du Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l'Amnagement, de l'Urbanisme et de l'Habitat. Professeur luniversit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines
Normalit et rupture
Dans le prolongement de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion, la loi du 12 juillet 2010, dite Grenelle II, fait du PLU intercommunal un plan tout la fois normal et en rupture. Jusqualors, le PLU intercommunal sinscrivait bien dans la lgalit, tenant ce quil pouvait rsulter du transfert de comptence de communes un EPCI. Mais il prsentait un caractre atypique : le curseur du transfert de comptence par la loi demeurait bloqu depuis une quarantaine dannes aux communauts urbaines et aux institutions des villes nouvelles. Celles-ci pouvaient de surcrot laborer des plans communaux et, en pratique, restituer ainsi aux communes une partie des pouvoirs dorganisation de leur territoire que la loi leur avait retirs ; quant aux transferts volontaires de la comptence POS ou PLU, ils demeuraient trs peu nombreux. Ds lors, comment ne stonnerait-on pas, avec Pascal Planchet 20, que les PLU intercommunaux fissent figure de passagers semi clandestins dans le Code de l'urbanisme ? Aujourdhui, le PLU intercommunal nest plus seulement un document admis par la loi : il est le document que la loi tient pour lgitime, celui qui a vocation tre le document de base de la planification urbaine. La situation juridique sest retourne la manire du doigt dun gant. chaque article du Code de l'urbanisme traitant de la procdure du PLU, cest de lEPCI comptent dont il est question et non plus de la commune, laquelle ne figure plus que par dfaut. Cest quune dynamique sest enclenche : le plan normal, intercommunal, a vocation tendre son empire aux territoires des communauts, aprs les communauts urbaines, les communauts d'agglomration et une partie des communauts de communes. Lide de normalit, qui ne se marie pas avec celle dautorit, a fait que lAssemble nationale na pas retenu la solution du transfert lgislatif mais a eu foi dans une adhsion progressive, assortie de garanties pour les communes, rsultant de lvidence que le plan normal est aussi le plan ncessaire. Mais alors mme que la normalit est devenue une vertu du sommet de ltat, rien ne dit que le choix du transfert lgislatif des communes aux communauts ne sera pas finalement, un jour ou lautre, retenu. Le plan normal nest pas un plan fade ni mou ; il sinscrit au contraire dans une rupture marque par le volontarisme. La rupture est territoriale dans la mesure o ce plan comprend obligatoirement toutes les communes situes dans le primtre de lEPCI, ce qui en fait un document exprimant, notamment au travers du PADD, le projet commun de dveloppement et d'amnagement de l'espace quil appartient aux communauts de dfinir et de mettre en uvre. La rupture touche galement la substance du plan intercommunal. La rforme marque la fin dune longue poque rsultant de la loi dorientation foncire de 1967, o planification rglementaire opposable aux tiers et planification dorientation encadrant laction publique taient radicalement spares, la premire relevant du POS puis du PLU, la seconde du schma directeur puis du SCoT. Dsormais, de la mme faon que le SCoT est opposable certaines oprations de particuliers et quil peut comporter des normes impratives, le PLU intercommunal fixe des orientations damnagement et de programmation qui sont dapplication souple et qui, pour certaines, sont destines fixer le cap de laction des collectivits territoriales. La rforme marque aussi la fin dune autre priode commence avec les lois de dcentralisation, celle de la coexistence entre la planification urbaine gnrale et des plans sectoriels, notamment en matire de logement avec le programme local de lhabitat et en matire de transports avec le plan de dplacements urbains. Les choix relevant des plans sectoriels relvent dsormais du PLU intercommunal.
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20 Pascal Planchet, Droit de l'amnagement, de l'urbanisme et de l'habitat, ditions du Moniteur, 2008, p. 69.
Les esprits volontaires se flicitent de la perspective, au travers du document intercommunal, de renforcer la cohrence entre les politiques publiques affectant lutilisation du sol et de faire bnficier celles-ci des atouts normatifs attachs au PLU par larticle L. 123-5 du code de lurbanisme; mais aux anxieux, quinquite le sort de la grenouille de la fable, il importera de donner les moyens de lingnierie la hauteur de la tche ; car le PLU intercommunal est un document considrable qui ne peut tre peru comme une simple varit de lespce PLU. Il sagit bien dun document original. Son envergure est telle que la question de sa position par rapport au SCoT ne devrait pas manquer de se poser. Compte tenu de la vocation du PLU au gouvernement intercommunal, de lensemble des outils sa disposition et de llection au suffrage universel des conseillers communautaires, quelle sera la fonction du schma groupant des communauts : un document lautorit renforce comme le veut la loi Grenelle II ou un instrument de mise en cohrence des PLU intercommunaux ? La question est pose laquelle nous avons tout le temps de rpondre compte tenu du dlai prvisible dans lequel se feront les PLU intercommunaux et des changements lgislatifs qui auront pu intervenir dici l.
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Partie II PLU : quelles motivations au transfert de comptence lintercommunalit ?

Les observations et les remontes de terrain permettent de mettre au jour de multiples motivations, rcurrentes et gnralement imbriques, du transfert de la comptence PLU lintercommunalit. Le volontarisme politique est mis en avant comme condition sine qua non lengagement dune telle dmarche, juge parfois longue et complexe tant sur le plan technique que politique.
Les communes transfrent la comptence PLU leur communaut pour

Adapter lchelle de la planification lchelle des enjeux
Par le transfert de la comptence PLU leur communaut, les communes ancrent la planification dans lchelle de fonctionnement actuel de leur territoire. Leurs limites administratives sont frquemment dpasses par les logiques de parcours rsidentiels, par les dynamiques de dplacements (domicile/travail, domicile/tudes, domicile/loisirs), par les zones de chalandise des quipements commerciaux, par les zones dattraction des grands quipements culturels, sportifs ou encore universitaires, par le fonctionnement des exploitations agricoles, par les units paysagres, par les enjeux de biodiversit Cest lchelle du bassin de vie que les communes souhaitent rpondre ces enjeux territoriaux partags.
Apprhender les enjeux territoriaux dans une logique de solidarit communautaire

Les communauts constatent que le processus dlaboration du PLU renforce la solidarit entre communes et le sentiment dappartenance un ensemble territorial. Il conforte lmergence dun esprit communautaire. Lurbanisme saccompagne souvent de dbats lourds sur la rpartition des charges de centralit entre la (ou les) commune(s) centre(s) et les communes priphriques au profil plus rsidentiel ou monofonctionnel. Il appelle une rflexion commune sur la distribution des quipements et des services, sur les quilibres territoriaux entre les espaces denses de dveloppement et les espaces non urbaniss, et plus largement sur les choix oprs en matire de mutualisation et de solidarit dans la rpartition des comptences et des budgets. La notion de solidarit communautaire trouve aussi un cho dans le partage des comptences entre communes et communaut. Llaboration dun PLU intercommunal attnue les risques de tension entre une commune qui mnerait une politique isolment, par exemple en autorisant du dveloppement rsidentiel, et une communaut qui serait sollicite a posteriori pour dlivrer un ensemble de services (rseaux deau, de transport, etc.).
Le PLU communautaire pour rpondre des enjeux territoriaux qui changent dchelle
Corinne Casanova
Vice-prsidente de la communaut dagglomration du lac du Bourget Il y a beaucoup denjeux arbitrer, qui sont mme souvent contradictoires, le tout dans un territoire tendu. Il est ncessaire de rflchir au niveau du bassin de vie, cest un constat : les populations vont habiter de plus en plus loin la priphrie des villes, voire la priphrie des priphries. Cela ne peut plus fonctionner, ne serait-ce quen raison du prix de lessence. De plus, tout est interconnect (rseaux, politiques, flux) : les gens qui habitent Aix-les-Bains travaillent Chambry et se divertissent dans les Bauges. Nos communes sont poreuses. Cest aussi lexprience des lus, qui sont eux-mmes citoyens et comprennent ces maillages. La rflexion et laction intercommunales, voire dailleurs inter-intercommunales, sont une ncessit. La bonne chelle de rflexion est, selon moi, celle de lagglomration et non celle de la commune. Partant de l, le PLU a un rle dterminant en tant que projet commun. Il permet de se poser des questions, au lieu de laisser courir au fil de leau une situation jusqu ce quelle devienne catastrophique.
Alain Mquignon
Prsident de la communaut de communes du canton de Fauquembergues Force est de constater que, face lvolution des modes de vie, la commune ne correspond plus lespace de vie des citoyens. Dans ce contexte, il est ncessaire de revoir les chelles de rfrence de lamnagement du territoire en sattachant dvelopper de vritables projets au niveau de bassins de vie de proximit. De ce point de vue, le PLUi permet une vritable rflexion sur lorganisation territoriale et impose de rels choix damnagement afin doffrir aux habitants un accs facile et rapide lemploi, aux services, aux quipements ou aux commerces. La dfinition de lintrt gnral est probablement plus pertinente cette chelle. 26
Le PLU communautaire pour rpondre des enjeux dmographiques, conomiques, environnementaux
Philippe Augier
Prsident de la communaut de communes Cur Cte Fleurie Les enjeux du PLUi relvent la fois de la vision prospective, du dveloppement conomique envisag sur le territoire, de son peuplement via le programme local de lhabitat ainsi que de lvolution de la qualit de la vie et de la protection de lenvironnement.
Yves Goasdou
Prsident de la communaut dagglomration du pays de Flers Sur le fond, la dcision de faire un PLUi trouve son origine dans les deux mtiers de la communaut dagglomration : dune part, faire du dveloppement conomique structurel (implantation dentreprises, formation dune ingnierie en lien avec le territoire) et, dautre part, amnager le territoire. Cela nous a progressivement amens nous interroger sur les outils utiles pour lamnagement du territoire. Nous sommes partis dun constat : il se cre plus demplois quil ny a dactifs sur le territoire. La consquence logique en est la multiplication des flux entrants et sortants. Notre diagnostic montrait que quelque chose ne fonctionnait pas, les actifs ne venaient pas habiter sur le territoire. Nous avons fix lobjectif 4 000 5 000 habitants supplmentaires et nous voulions nous donner les moyens de faire autre chose.
Jean-Luc Guilhot
Prsident de la communaut de communes du canton dAurignac La communaut de communes est situe 60 kilomtres de Toulouse, elle est en proie de fortes pressions dmographiques. Face cela, les communes avaient le sentiment dtre dmunies, de manquer de moyens. Or, lobjectif de conforter certains territoires en population nest possible que sil y a un maintien des coles et des services aux populations : cest une des motivations pour se lancer dans une dmarche de PLUi.
Franois Tacquard
Prsident de la communaut de communes de la valle de Saint-Amarin La mise en place de notre PLUi rpond dabord un constat physique, celui de notre conurbation sur une valle troite et longue. La zone urbanisable est trs restreinte et toute volution dune commune impacte le fonctionnement de lautre. Les villages se touchent. Partant de l, la ncessit de faire ensemble, via la communaut de communes, simpose. Sur notre territoire, le phnomne qui se dveloppe est celui du mitage, cest malheureusement le mode de dveloppement dominant des villages en France, surtout dans les valles. Les perspectives de plus-values foncires y sont importantes. Le simple fait de laisser construire dix maisons peut suffire dnaturer durablement le patrimoine et le paysage. Une telle erreur en milieu rural est trs difficile corriger tant le march est insuffisamment porteur pour intresser des oprateurs. En campagne, ce devrait tre un devoir fondamental de faire mieux et de se positionner dans le trs long terme, 100 ans. Lexercice de la comptence PLUi par la communaut est ncessaire pour changer un peu cela, pour se dtacher du systme rural actuel qui repose beaucoup trop sur la plus-value ralise en fonction du trait dessin.
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Mettre en uvre les orientations communautaires

Schma de cohrence territoriale, charte paysagre, charte de pays, charte de PNR, schma dassainissement, schma de dveloppement touristique, programme local de lhabitat, plan de dplacements urbains, charte de dveloppement commercial ou document damnagement commercial, Agenda 21, plan climat-nergie territorial, plan nergies renouvelables, schmas damnagement et de gestion des eaux, projet agri-urbain les documents lis lamnagement et lurbanisme qui sont labors dans un cadre intercommunal sont particulirement nombreux, que ceux-ci soient juridiquement opposables (dans un rapport de comptabilit auquel le PLU doit se soumettre) ou non. Lenjeu principal rside en la mise en uvre de leurs orientations qui dpend notamment (mais pas seulement) de leur traduction dans le PLU, unique document opposable aux tiers et, de fait, au fondement de la hirarchie des documents durbanisme.
Approfondir la cohrence des politiques publiques

Le gain de cohrence entre les diffrentes politiques sectorielles est la premire des satisfactions mises spontanment en avant par 41 % des communauts lorsquelles dressent le bilan de lexercice de leur comptence PLU. Seulement 2 % des communauts dressent en revanche un bilan ngatif du fait dune traduction difficile des politiques sectorielles communautaires dans le(s) PLUi.
Alain Mquignon
Prsident de la communaut de communes du canton de Fauquembergues Entre 1999 et 2011, le canton de Fauquembergues est pass de 8 400 9 700 habitants. Lenjeu pour le territoire est donc danticiper et de grer ce dveloppement. Or, beaucoup de communes ne disposent pas de documents durbanisme ou possdent des cartes communales qui ne permettent pas dencadrer qualitativement le dveloppement urbain (absence de rglement). Les collectivits locales ne matrisent donc pas rellement lvolution de leur territoire. Cest pourquoi les lus ont dcid dlaborer un PLUi. La communaut promeut depuis plusieurs annes une vision globale damnagement et dorganisation du territoire qui sest traduite par la ralisation de nombreuses actions en faveur du maintien et de loptimisation des services et quipements en milieu rural. Par ces initiatives, notre territoire a conserv son attractivit. Fort de ces rsultats, llaboration du PLUi est devenue une vidence. Elle vient la fois conforter et renforcer la dynamique engage tout en offrant une meilleure lisibilit notre stratgie. Il sagit dun moment prcieux permettant de nous projeter sur les dfis qui attendent notre territoire pour les 15 prochaines annes et dlargir le champ de nos rflexions (mobilit, prservation de lenvironnement, lagriculture, etc.). La dmarche de PLUi permettra galement notre communaut de communes de dcliner les stratgies dveloppes lchelle du pays de Saint-Omer (mobilit, dveloppement conomique, numrique). Elle constitue ce titre une action majeure pour la mise en uvre des orientations du SCoT.
Yves Martin
Vice-prsident de la communaut dagglomration de Vesoul La valeur ajoute du PLUi, cest de la cohrence, de l'optimisation et des synergies pour la mise en uvre dautres comptences comme le dveloppement conomique, la politique de lhabitat, les transports et l'environnement.
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Claude Raynal
Vice-prsident de la communaut urbaine du Grand Toulouse La communaut urbaine a en charge, sur son territoire, un ensemble cohrent de politiques publiques en matire damnagement de lespace, de logement (PLH), dconomie, de voiries et rseaux, de dplacements (PDU). Ds lors, et paralllement la mise en place dun pacte de solidarit intercommunale, une vision agrge des politiques durbanisme simpose. Le volet communautaire du PADD de chaque plan communal ne peut tre quune premire tape vers un document de planification mutualis.
Arsne Lux
Prsident de la communaut de communes de Verdun Le PLUi est un outil indispensable ; il est un rfrentiel commun. Lintgration des politiques de transport et dhabitat dans le PLU et lchelle du bassin de vie est pour moi une vidence. Peu importe lusager de savoir o sont les limites communales : il aspire une intgration des transports (horaires, tarifs) quel que soit le territoire travers. Par ailleurs, notre SCoT est en projet et sera certainement labor au niveau du pays. Cela valide et renforce la ncessit dun PLUi. Et pour les communauts qui ne disposeraient pas encore dun PLUi, le SCoT constitue une ossature pour mettre en place le document durbanisme intercommunal.
Jean-Claude Lenoir
Prsident de la communaut de communes du bassin de Mortagne-au-Perche Le contexte du PLUi a concid avec le lancement de la procdure de SCoT sur le territoire du pays, qui regroupe environ 110 communes. Il nous a sembl vident de devoir donner un sens une comptence "urbanisme" au niveau de notre communaut pour que le SCoT soit labor huit ou neuf communauts et non 110 communes.
Mieux asseoir le portage politique du PLU

Les risques, parfois dplors dans la fabrique des documents durbanisme, de chque en blanc accord au cabinet matre duvre sattnueraient, voire disparatraient dans le cadre intercommunal. La commande politique gagnerait en affirmation et la dimension projet du PLU en lisibilit.
Dans la mesure o ce document est labor collgialement, les lus y voient la possibilit de mieux structurer le dialogue avec les principaux acteurs du territoire. Ils soulignent dailleurs que le transfert de la comptence PLU permet de prendre du recul par rapport des questions et des intrts parfois trs (trop) ancrs dans le local, en les replaant dans une perspective territoriale plus large.
Doter le territoire dun premier document durbanisme

travers lexercice de la comptence lchelle de leur communaut, nombre de communes voient la capacit de doter leur territoire dun document opposable aux tiers. Elles quittent ainsi le domaine dapplication du rglement national de lurbanisme (le RNU sapplique sur environ 30 % du territoire national et concerne prs de 15 000 communes) pour prendre les commandes de lurbanisme. Dans 56 % des communauts comptentes, les communes taient toutes ou majoritairement au RNU avant quelles ne dcident de doter leur communaut de la comptence. Cest une des motivations premires du transfert de comptence.
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Philippe Barry
Vice-prsident de la communaut de communes du val de Vienne part Aixe-sur-Vienne, les communes ne disposaient pas dune ingnierie capable de suivre efficacement llaboration dun PLU. De plus, une telle tude a un cot et plusieurs communes ont des budgets rduits (). Il est apparu chacun quun PLU intercommunal tait certainement la bonne solution. La valeur ajoute est incontestablement trs forte. Dj, cela a permis toutes les communes de disposer dun document durbanisme.
Jean-Claude Lenoir
Prsident de la communaut de communes du bassin de Mortagne-au-Perche Les maires de la communaut ont le souci de matriser les dcisions prises sur leur territoire, mais il leur faut sappuyer sur un document quils ont eux-mmes labor. Certains maires ne disposaient pas de documents durbanisme et ils taient trs lis par les dcisions des services de ltat et par le RNU. Notre premire proccupation tait donc de donner un sens notre comptence damnagement de lespace en lui donnant des bases juridiques contraignantes et non contestes. Nous avons imagin, dans un premier temps, de distinguer plusieurs secteurs pour penser lamnagement de notre territoire, mais nous avons ralis que faire un unique document durbanisme, un PLUi, serait plus simple et permettrait de coordonner pleinement les stratgies locales.
Avant le transfert de la PLU, les communes taient : Avant lecomptence transfert de la comptence PLU, les communes taient :
toutes au RNU
8%
toutes couvertes par des documents communaux

12 %
dans leur majorit au RNU
48 %
24 %
dans leur majorit couvertes par des documents communaux
8%
dans une mme proportion avec des documents communaux et au RNU
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Mutualiser les moyens dingnierie et financiers

La matrise douvrage communautaire du PLU est galement motive par la volont de mutualiser les ressources dingnierie et les moyens financiers. Lingnierie communautaire est en outre pense comme une rponse la diminution, dsormais ancienne, de laccompagnement des services dconcentrs de ltat dans la production de leurs documents durbanisme. Les communauts qui tablissent un bilan positif du transfert de la comptence PLU mettent en avant la pertinence de cette mutualisation des moyens financiers et dingnierie (il sagit plus frquemment dune ingnierie nouvelle dans les communauts ; les cas de transferts intgraux de services municipaux prexistants sont rares). Conjointement, les moyens dingnierie toffs permettent dattnuer les risques de contentieux du PLU, 58 % des communauts estimant que ces derniers seraient plus prgnants dans le cadre dun PLU communautaire. Lenrichissement progressif du droit de lurbanisme (et sa complexification) appellerait une vigilance accrue au sein de la matrise douvrage du PLU. Sil est naturellement difficile dvaluer le cot moyen dun PLU compte tenu notamment de la diversit des territoires concerns et du caractre rcent de la dmarche21 , il apparat possible daffirmer quil reste infrieur la somme du cot des PLU municipaux. Les consultants en matire durbanisme le confirment dailleurs en soulignant cependant que seules les parties stratgiques du PLUi (diagnostic, rapport de prsentation, PADD) peuvent bnficier pleinement de cette conomie dchelle, linverse des parties rglementaires dont le niveau de dtail la parcelle reste le mme. Lenqute AdCF permet didentifier une fourchette allant de 150 000 250 000 euros, pour une moyenne de 15 communes membres avec un spectre de variation trs large allant de 30 000 euros (HT) pour une communaut de communes de trois communes 6 millions deuros (HT) pour une grande communaut urbaine.
Raliser des oprations damnagement communautaire

Dans certains cas, laborer un PLU communautaire rpond aux besoins de projets particuliers damnagement dpassant les limites communales, comme par exemple le cas de friches militaires. Cet argument est dautant plus important que le lien entre opration damnagement et rglement durbanisme sest de fait renforc depuis que le rglement de la ZAC nest plus drogatoire au rglement du PLU (disposition de la loi SRU du 13 dcembre 2000)22. Le PLU communautaire facilite larticulation de ces aspects rglementaires et oprationnels et donne aux communauts les moyens dexercer pleinement leur responsabilit en matire durbanisme oprationnel.
Bernard Gauthier
Vice-prsident en charge de lurbanisme de la communaut dagglomration du Grand Chalon* La premire thmatique qui a prvalu est le sens du partage au sens noble du terme, la deuxime tant le constat du territoire. Dans les EPCI, dune manire gnrale, les villes centres perdent des habitants, ce qui pose dnormes problmes puisquelles supportent les charges de centralit. Cest le partage des choix en matire durbanisme, c'est--dire comment rpartir les activits et les quipements sur le territoire de manire solidaire en y intgrant la thmatique de lhabitat, du dplacement et celle du dveloppement conomique. Il nest plus possible que la rflexion concerne uniquement les limites communales sans se soucier de ce que fait le voisin. Cest ce qui a prvalu dans le choix de cette dcision dlargissement de nos comptences, dont celle de lurbanisme. Lide nest pas que lagglomration phagocyte les 39 communes du Grand Chalon. Nous avons install un comit dorientation et de programmation ainsi que plusieurs commissions thmatiques sur diffrents sujets nous garantissant du caractre collgial de llaboration de notre futur PLUi. * Propos tenus lors de la journe organise par le MEDDTL le 16 mars 2012 La Dfense.
21 . Les difficults destimation et de comparaison du cot moyen dlaboration dun PLU communautaire sont aussi lies dautres lments: certaines tches effectues en interne sont difficiles quantifier ; il en est de mme des services des prestataires lorsque, par exemple, la prestation dune agence durbanisme se fait dans le cadre dune convention annuelle avec la communaut qui concerne tous les chantiers de lurbanisme et non exclusivement le PLUi, ou encore si la communaut bnficie de la mise disposition dagents de services tiers (DDTM, rgion). 22 . tienne Fatme, Jean-Pierre Lebreton, Plan local d'urbanisme et localisation des zones d'amnagement concert, AJDA, 2003, p. 365.
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Jol Duquenoy
Prsident de la communaut dagglomration de Saint-Omer (*) Une agglomration comme la ntre ne peut pas se dvelopper si elle ne regarde pas ce qui se passe sur les territoires ruraux qui lentourent, lesquels se dveloppent grce la communaut dagglomration qui joue un rle moteur. La population change, les modes de vie de nos habitants changent. Auparavant, les gens taient davantage attachs leur commune, ils recherchent aujourdhui davantage des services quils ne trouvent pas forcment sur le territoire mais bien au-del. Ce volet des dplacements a son importance, de mme que le dveloppement conomique. Nous devons travailler ensemble et bien au-del de la communaut de communes puisque nous travaillons lchelle des 82 communes. La stratgie numrique est un sujet important pour nous et nous la travaillons sur les 82 communes.
Jean-Luc Guilhot
Prsident de la communaut de communes du canton dAurignac Les lus se sentaient dmunis sans moyen de faire face aux volutions territoriales. Le territoire compte 18 communes : trois communes ont leurs propres PLU, huit ou neuf possdent des cartes communales et ont ralis que les cartes taient insuffisantes (elles napportaient pas de rponse), six communes enfin sont au RNU et subissent une forte pression foncire. Lide de PLUi na pas bouscul les lus des petites communes ; au contraire, ils ont vu cela comme la seule solution pour mieux tre "patron" chez eux.
Le bilan : la comptence communautaire du PLU est juge trs positivement

Quatre communauts sur cinq tirent un bilan positif de lexercice de la comptence laboration des documents durbanisme . Aucune ne conclut un bilan trs ngatif. Il est noter la part importante (17 %) des communauts qui ne se prononcent pas, eu gard probablement au caractre rcent du transfert de comptence. Les rares retours dexprience moins positifs, dont quelques communauts font tat (3 % dressent un bilan plutt ngatif), peuvent tre lis un manque de moyens financiers et techniques pour laborer un PLU intercommunal jug plus complexe quun PLU municipal. Ce bilan ngatif est galement dress devant les difficults ressenties par les maires de sapproprier la dmarche : ces communauts soulignent la complexit accrue de la gouvernance compte tenu de la pluralit des intrts en prsence. Elles regrettent parfois les compromis raliss a minima, qui aboutissent un document dont lambition est revue la baisse.
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Bilan deLes lexercice de la comptence PLU par la communaut relations communes-communauts dans lapplication de la comptence PLU de la communaut :
100 %
49 % Assez positif
80 % %
60 %
49 % assez positif
40 % 0% trs ngatif
20 %
31% trs positif
0% Trs ngatif
17% sans avis 3% plutt ngatif

Peu de retours ngatifs Sans avis
Un retour trs positif
Franois Tacquard
Prsident de la communaut de communes de la valle de Saint-Amarin Il est trs difficile pour les petites communes davoir une pense stratgique sur un PLU. Cest mme impossible. Nombre de villages se touchent et ne peuvent donner lillusion de vivre en autarcie, isols les uns des autres. On a donc mis une comptence trs importante au niveau dincomptences majeures, le tout consacr par la loi en 1983 .
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Partie III Transfert de la comptence PLU : les leviers et les freins

Les arguments qui motivent les communes au transfert de la comptence PLU la communaut sont nombreux mais certains facteurs facilitent ou, au contraire, freinent ce transfert.
I- L es leviers
e choix de transfrer la comptence PLU la communaut L est facilit par...
Une culture et des pratiques prexistantes
De manire vidente, lexistence dhabitudes de travail collectif lchelle communautaire facilite le transfert de la comptence PLU des communes leur communaut. Le dbat sur le PLU sera dautant plus ais que prexiste un engagement de la communaut dans certains champs de lurbanisme (linstruction des autorisations durbanisme pour le compte des communes ; le dveloppement des systmes dinformation gographique ; lobservation foncire ; lurbanisme oprationnel). Plus largement, llaboration des divers documents de rflexion gnrale et de planification, non opposables (et ce titre moins sensibles politiquement), permet aux communes davancer dans leur dmarche durbanisme communautaire et, terme, dopter plus sereinement pour un transfert de la comptence PLU leur communaut.
Alain Cottalorda
Prsident de la communaut dagglomration Porte de l'Isre (CAPI) lheure actuelle, notre communaut nest pas dote de la comptence PLU. Accompagns par lagence durbanisme, nous avons lanc un plan damnagement durable (PAD) lchelle de la CAPI. Cest une logique damorce qui nous permettra, je lespre, de poser la question du PLU intercommunal avec plus de srnit dans les annes venir, ds lors que les lus auront pris lhabitude de travailler ensemble lchelle communautaire.
Une politique des petits pas

La politique des petits pas est illustre par le tmoignage de communauts dont les dlgus ont fortement investi la ralisation de documents stratgiques, tels que le plan climat-nergie territorial (PCET) ou le SCoT (parfois ralis lchelle de la communaut), et travers lesquels ils ont pu saisir le caractre intercommunal du fonctionnement de leur territoire. Elle peut ltre aussi par les communauts qui avaient choisi de raliser leurs PLU lchelle de chacune des communes pour faciliter ladhsion de celles-ci, avant que le Grenelle noblige le PLUi couvrir lintgralit du territoire intercommunal. Conscientes que ce choix risquait damoindrir, dans un premier temps, le caractre communautaire de lurbanisme en ne le rduisant qu la somme des volonts municipales, cet engagement progressif a parfois t prfr pour faciliter le transfert de comptence.
Yves Goasdou
Prsident de la communaut dagglomration du pays de Flers La premire tape a consist dvelopper le rgime des cartes communales. Cela nous a permis davoir une analyse fine de la situation des communes. Aujourdhui, toutes les communes ont t dotes de PLU ou de cartes communales et nous avons progress tape par tape vers le PLUi dsormais bien engag.
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Jean-Claude Lenoir
Prsident de la communaut de communes du bassin de Mortagne-au-Perche Nous avions fait le choix dune mthode progressive : nous sommes partis des PLU existants pour parvenir, terme, un PLUi. Pour les communes qui avaient dj un PLU (ou mme un POS), nous navons pas cherch le rviser. Il ne sagissait pas de tout refaire mais plutt dactualiser. Il nous fallait progressivement assurer une coordination pour organiser un espace dans lequel s'attnuent peu peu les limites communales.
Des effets dentranement par lexemple des communauts voisines

Le transfert de la comptence PLU et llaboration dun PLUi dans une communaut peuvent faire des mules. Une part importante des communauts dclarent ainsi que des exemples de PLUi russis chez leurs voisines ont incit leurs propres communes initier cette dmarche. Cet aspect explique en partie les concentrations rgionales des communauts comptentes en matire de PLU (voir partie I ).
Les chos du Grenelle dans les territoires

Les dbats qui se sont drouls dans le cadre du Grenelle de lenvironnement en matire de planification et durbanisme ont aussi eu un cho et des effets dentranement dans les territoires. Certaines communes ont pu sappuyer sur les arguments dvelopps en faveur dun urbanisme communautaire pour tayer les dbats lis au transfert de la comptence PLU leur communaut.
Le soutien technique et financier dun acteur tiers

Le soutien apport par un acteur tiers, que ce soit ltat, un parc naturel rgional, le dpartement 23 ou encore le pays, est un levier daction pour les communauts qui se lancent dans llaboration dun PLUi. ce titre, limplication des services dconcentrs de ltat est mentionne par un quart des communauts comme un facteur facilitateur. Fin 2012, on comptait dj 70 communauts bnficiaires des subventions accordes dans le cadre des appels projets lancs par ltat pour soutenir llaboration des PLUi. Le PLUi peut tre ligible, au mme titre que le PLU municipal, la dotation globale de dcentralisation. Il est noter que lorsque le document d'urbanisme est labor, modifi ou rvis par un tablissement public de coopration intercommunale, celui-ci reoit une dotation gale la somme des dotations que recevrait chacune des communes membres qui sont concernes par le document d'urbanisme (CGCT, art. R. 1614-46).
Maire de Langogne, dlgu de la communaut de communes du Haut Allier * Une nouvelle quipe est arrive en 2008 dans notre communaut de communes dont le territoire est en souffrance. Ce dernier cumule beaucoup de handicaps tels que la dprise agricole, la baisse de la dmographie, un enclavement, etc. Ces nouveaux lus voulaient traduire leurs ambitions dans un projet de territoire. Le territoire de notre communaut est pertinent et correspond au territoire cantonal mais surtout un bassin de vie. Le MEDDTL nous a propos de rflchir dans le cadre dun atelier montagne qui a t pour nous une belle opportunit. Les services du ministre et la DDT nous ont aids travailler sur la faon dimaginer le territoire, de le dvelopper, de le construire. Cela nous a permis de prendre de la hauteur et de commencer trouver des solutions de dveloppement. Quand cette rflexion a t termine, que des actions et des bauches de projets ont merg, le PLUi sest impos : il coulait de source (). Ce nest pas toujours facile, nous nous affrontons entre lus, mais nous finissons toujours par trouver un accord, cest le but.
* Propos tenus lors de la journe organise par le MEDDTL le 16 mars 2012 La Dfense.
23 . souligner, titre dexemple, la dcision de 2011 du conseil gnral de la Seine-Maritime de ne financer que les PLUi et de mettre fin aux aides accordes aux PLU municipaux et aux cartes communales.
Guy Malaval
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Une implication personnelle dun lu et des garanties fortes pour les communes
Dans de nombreux cas, le volontarisme politique dun lu moteur et trs impliqu localement sur les questions durbanisme, damnagement et de dveloppement territorial est un acclrateur puissant. Conjugu avec lassurance que les communes co-construiront ensemble le document durbanisme, cet engagement peut impulser une dynamique qui fdre les lus de la communaut et facilite ainsi le choix du transfert de comptence.
Un contexte gnral de redfinition des comptences de la communaut

Dans certains cas, des transformations majeures dans le primtre de la communaut ou encore le changement de statut (passage du statut de communaut de communes celui de communaut dagglomration) ont ouvert une fentre dopportunit, en donnant loccasion aux communes daller plus loin dans lintgration communautaire en choisissant de transfrer leur comptence PLU la communaut. Cest dailleurs ce quescomptait le secrtaire dtat au Logement et lUrbanisme, Benoist Apparu, lors dun premier bilan dans le cadre du chantier urbanisme de projet 24 : il se montrait convaincu que la rationalisation en cours des primtres des communauts offrirait l'avenir une opportunit nouvelle pour dbattre du bon niveau de matrise d'ouvrage des documents d'urbanisme.
Le transfert de la comptence PLU la communaut a t facilit par :

limplication des services dconcentrs de ltat la multiplication des dbats et ouvrages consacrs ce sujet la promotion du PLUi faite dans le cadre du Grenelle de lEnvironnement lexemple donn par les communauts voisines ayant opr le transfert lappel projet de ltat
II - L es freins
Le choix de transfrer la comptence PLU la communaut peut tre ralenti par
Une confusion entre dlivrance des autorisations et planification
Faute de prcisions et de rigueur dans lusage des termes, la confusion persiste parfois entre la comptence PLU et lventuelle dlgation, possible mais trs rare, du pouvoir de dlivrer les autorisations durbanisme (voir partie I ). Cette indistinction entretient la crainte des maires de se voir dpartis dune prrogative quils estiment fondamentale pour la gestion de leurs territoires et leur relation aux administrs. Un quart des communauts dclarent que les confusions entre les responsabilits de planification/ de dlivrance/dinstruction ont t de nature perturber et fortement ralentir leur dbat sur le transfert de la comptence. Les ambiguts et les peurs associes gagnent tre leves.
Une interrogation sur la pertinence de la dmarche
Certaines communes se posent la question de la pertinence du choix dun PLU intercommunal au regard dautres dmarches qu'elles peuvent elles-mmes initier, telles que les cartes communales. Elles attribuent au PLUi des risques de lourdeur dans le diagnostic, des difficults nouvelles lors de la concertation, des difficults dfinir un projet une chelle plus large.
24 . Runion du 27 avril 2011.
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Une crainte de dessaisissement
La matrise du droit du sol est considre, juste titre, comme lun des pouvoirs locaux essentiels pour le dveloppement des territoires. Aussi, le transfert de la comptence PLU est-il souvent peru par les maires comme un dessaisissement. Lapproche communautaire de la planification perturbe galement les rfrentiels habituels des lus, choisis par les lecteurs dans un cadre municipal, et comptables vis--vis deux des choix de la commune avant tout.
Une culture de la planification ingale

Les pratiques et les traditions urbanistiques sont encore trs diffrentes dune commune lautre : dans certaines, la planification correspond essentiellement la gestion et lquipement du territoire ; dautres sont davantage dans la planification stratgique, anticipative et prospective. Le partage de la comptence PLU au niveau de la communaut conduit donc associer, dans une mme dmarche, des lus qui ne donnent pas le mme sens linstrument PLU. Sadapter une culture commune devient impratif, et ce dautant plus que les enjeux que lon croyait matriser lchelle de la commune prennent une envergure communautaire. Lun des dfis est bien de construire progressivement cette culture commune de la planification.
Une absence de modle suivre

Lorsqu lintrieur dune zone gographique relativement tendue (cadres dpartementaux ou rgionaux), aucun groupe de communes na choisi collectivement de transfrer la comptence PLU sa communaut, il ny a pas de modle suivre ni deffets dentranement. LAdCF peut dailleurs acter des sollicitations rgulires des communauts qui souhaitent animer ce dbat et cherchent tre mises en contact avec dautres communauts pour se nourrir de leurs pratiques.
Une commune en cours dlaboration ou de rvision de PLU

Dune manire gnrale, il savre plus facile de convaincre une commune soumise au RNU de transfrer la comptence PLU sa communaut quune commune dj dote dun PLU. En outre, lorsquune dmarche de PLU est engage avec une implication forte du maire vis--vis de sa population, on observe une rticence plus vive au transfert de la comptence PLU la communaut.
Le transfert de la comptence PLU la communaut a t ralenti par :

la confusion entre transfert de comptence PLU et dlivrance des autorisations durbanisme labsence de rfrence dautres communauts des chos ngatifs sur la complexit du PLUi
Claude Chalon
Prsident de la communaut dagglomration du Grand Dle Ce sont les communes les plus petites qui ont le plus peur de disparatre ; pour elles, le droit du sol est un peu une question de survie. Ensuite, il y a des critres plus politiques : les communes avec un fort potentiel de dveloppement nont pas la volont de partager: "La communaut ne va pas nous dicter notre loi." La maturit politique compte beaucoup. Et cest le lgislateur qui doit peser, sinon a ne passera pas.
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Parole
Brigitte BARIOL
Dlgue gnrale de la Fdration nationale des agences durbanisme (FNAU)
Dans les travaux prparatoires de la loi portant engagement national pour lenvironnement, la FNAU avait pris position dans le dbat en faveur du plan local durbanisme intercommunal, mais aussi pour une meilleure articulation entre planification, programmation et projet . Le dbat sur le PLU avait suscit des changes passionns dans le monde des collectivits locales et de lurbanisme. Reste au milieu du gu, la loi dispose que le PLU est ralis linitiative de lintercommunalit , tout en ajoutant immdiatement quil peut aussi tre ralis linitiative des communes . Dans le premier cas, le volet habitat du PLU tient lieu de PLH et son volet dplacement de PDU, crant ainsi les PLU intgrs dits 3 en 1 . Trois ans aprs ces dbats, quand est-il des pratiques dans les territoires ? Comment les collectivits se sont-elles saisies de ce nouveau texte ? Le PLU, une scne de dialogue entre intercommunalit et communes Dans les collectivits qui ralisent les PLU, on peut distinguer trois groupes : premirement, les communauts urbaines dont cest une comptence obligatoire ; deuximement, celles qui ont fait le choix politique de sengager dans un PLU communautaire ; troisimement, celles qui ont choisi de rester au PLU communal mais ont t amenes inventer une manire de coordonner leurs PLU. Chaque intercommunalit met ainsi en place une gouvernance du PLU, sur un curseur plus ou moins intgr, mais plus aucune ne peut faire son PLU de manire isole, comme auparavant. La FNAU a publi en 2011 aux ditions Certu, avec le soutien du ministre du Dveloppement durable et de lAdCF, un ouvrage sur les expriences de PLU intercommunal. Parmi ses enseignements se dgage lenjeu dorganisation du dialogue entre intercommunalit et communes: le PLU communautaire est un document coproduit par lintercommunalit et les communes. Le plus souvent, les grands principes du PADD sont dfinis au niveau communautaire et la dimension rglementaire et les orientations sont co-labores avec les communes. Il est assez rare que le pilotage soit totalement communautaire, comme cest le cas pour le PLU de la communaut urbaine du Creusot-Montceau-les-Mines. Le dialogue entre intercommunalit et communes sincarne le plus souvent dans le cadre de secteurs intermdiaires qui sont aussi des lieux de dialogue politique de proximit, telles les confrences des maires du Grand Lyon. Pour un certain nombre dintercommunalits, engager un PLU communautaire savre un moyen de traduire concrtement leur stratgie. La prise de comptence amnagement relevant de trois grands champs la planification, lamnagement oprationnel, ladministration du droit des sols , engager un PLU communautaire peut tre envisag comme une premire tape vers lintgration de la comptence. De nombreuses collectivits ont voulu conserver un PLU communal (ou intercommunal entre quelques communes voisines). Les raisons en sont diverses et vont de la rticence des lus partager cette comptence ou de la crainte de se voir imposer des choix, jusquaux questions dorganisation des moyens humains en charge de ces questions. Mais toutes les intercommunalits ont dvelopp les outils de coordination des PLU, soit par le biais de PADD communautaires ou dorientations communautaires dcliner dans les PLU, soit par des botes outils rglementaires partages, ou encore par une volont dharmonisation des modes dcriture des PLU et la rdaction davis sur les PLU des communes. Les modalits de coordination des PLU sont aussi nombreuses quclectiques, mais le PLU est maintenant entr largement dans le champ de lintercommunalit.
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Urbanisme, habitat, dplacements , une synthse indispensable mais difficile Si cette nouvelle approche dcloisonne a fait beaucoup moins dbat que la dimension du PLU intercommunal, il sagit pourtant dune petite rvolution dans les mthodes. Depuis des annes, on mesure dans le champ de lurbanisme les limites des politiques sectorielles qui ne permettent pas une approche globale des interactions. Lurbanisme est ainsi troitement li aux choix de localisation rsidentielle des mnages, des modles dhabitat qui y sont attachs et des modes de dplacements quils induisent ou permettent. La charte de Leipzig relative au dveloppement urbain durable fait de lapproche intgre un de ses piliers. Cest donc une volution positive quapporte le PLU 3 en 1 ayant porte de PLH et de PDU. On peut penser que le PLU 3 en 1 permettra une meilleure territorialisation des objectifs des PLH et une meilleure articulation entre urbanisme et transport, mme si peu dintercommunalits grent en direct la comptence dplacements qui relve souvent de syndicats mixtes et reste ainsi hors du champ du PLU. Certains territoires sessayent intgrer la dimension climatique/nergtique dans le PLU, comme Brest qui travaille avec lagence durbanisme un PLU facteur 4 . Le PLU intgr introduira vraisemblablement des modes dorganisation nouveaux dans les intercommunalits. En effet, les comptences urbanisme , habitat et dplacements relvent en gnral de vice-prsidences diffrentes mais galement de services distincts, souvent de cultures techniques diffrentes. Le PLU 3 en 1 devrait susciter de la transversalit, tant politique que technique au sein des intercommunalits, voire questionner leurs organisations. Hybridation de la culture de la planification et du projet urbain Un autre dbat est celui de lopposition entre la planification et lurbanisme de projet. Or, on assiste une hybridation des mthodes de la planification et du projet urbain. La planification change dchelle avec le PLU intercommunal ; aussi elle intgre plus encore une logique de projets sur des sites stratgiques et une dimension de passage laction avec la possibilit de zooms des orientations damnagement et de programmation qui peuvent tre des prmices de projets urbains permettant de prparer laction oprationnelle. Le PLU de Bordeaux, ralis avec lagence durbanisme, fait ainsi une large place la qualit urbaine des oprations. Les agences durbanisme retrouvent dans le PLU intercommunal trois disciplines qui sont au cur de leur mtier urbanisme, habitat et dplacements mais aussi des dimensions qui sont les fondements de leurs missions lapproche pluridisciplinaire, le maillage entre planification et urbanisme oprationnel et, enfin, le partenariat pour faciliter les approches multi-acteurs. Elles sont donc particulirement prsentes sur ce chantier dexprimentation des nouveaux PLU intercommunaux et intgrs. Dans leur diversit, les exprimentations de PLUi construisent un corpus de mthodes nouvelles et ouvrent galement de nouvelles questions : lenjeu de la scurisation juridique ; lorganisation technique et de lingnierie car laborer un PLUi devient une dmarche complexe et ncessite dassocier des comptences dexpertise, de conduite de projet et de concertation ; la question de la participation pour associer les acteurs et les habitants. La transition vers la gnralisation du PLU intercommunal et intgr est nanmoins bien luvre, lpreuve des pratiques. Elle apparatra bientt comme une vidence.
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Partie IV Les relations communescommunauts dans les PLUi: primeur au pragmatisme

Lexigence dun travail conjoint entre quipes municipales et communautaires pour laborer un PLU, quil soit intercommunal ou non, a t renforce et systmatise par la loi Grenelle II (article 19 (V)). Si les modalits de coproduction auxquelles recourent les communes au sein de leur communaut sont diverses, des invariants se dgagent dans les pratiques.
I - Le PLUi repose sur un tandem efficace lus municipaux-dlgus communautaires

Lindispensable portage politique
Llaboration dun PLU appelle une implication et un portage fort de la part des lus locaux. La dmarche, sinscrivant dans la dure (le temps dlaboration moyen dun PLUi peut tre estim quatre annes), implique en effet de faire des choix qui engagent durablement le territoire dans des orientations particulires, avec des effets concrets et visibles qui se traduisent dans le rglement et laffectation de la destination des sols. De fait, matriser la rglementation de lusage des sols est une prrogative trs politique que les lus dans leur ensemble considrent, juste titre, comme lune des ressources essentielles de leur action. Bien que ne pouvant se faire sans laccord de la majorit qualifie pour les communauts de communes et dagglomration, le transfert de la comptence PLU la communaut soulve des interrogations lgitimes de la part des maires quant la place quils conserveront dans le processus de dcision collective. Face cela, les communauts soulignent unanimement limportance de limplication dune figure politique, prsident et/ou vice-prsident de la communaut, afin de fdrer autour de lide du transfert de comptence la communaut, dimpulser et dentretenir une dynamique de projet communautaire, et de faciliter ainsi limplication de leurs pairs. Cest un travail de longue dure pour instaurer un dialogue fcond et un exercice dlicat de conviction, dcoute et de rencontres dans de nombreuses runions.
Yves Goasdou
Prsident de la communaut dagglomration du pays de Flers On ne peut pas faire lconomie dun travail de pdagogie minutieux, commune par commune. tre en runion et tre lcoute sont deux lments indispensables, mme sils savrent trs chronophages. Un systme de comptes-rendus au prsident a galement t mis en place. La dmarche gagne limplication du vice-prsident considr comme plus neutre. Le rsultat ? Nous sortons aujourdhui les premiers lments cartographiques et cela fonctionne.
Christian Dezalos
Vice-prsident de la communaut dagglomration dAgen Le rle de notre prsident de communaut a t majeur, non pas tant pour les sujets techniques que pour ltat desprit quil a voulu insuffler au territoire et aux lus ; il a voulu faire partir les lus des questions denvironnement et dune approche environnementale de lurbanisme.
Philippe Barry
Vice-prsident de la communaut de communes du val de Vienne Cest le prsident qui porte la dmarche, relay ensuite par le vice-prsident. Le rle du vice-prsident a t plus central lors de la rvision, notamment du point de vue de lanimation auprs des lus.
Jean-Luc Guilhot
Prsident de la communaut de communes du canton dAurignac Nous avons eu besoin dun portage fort du prsident pour faire gagner de la lgitimit un projet qui, la base, nen avait gure. Il est important danticiper et de donner un lan afin dviter les blocages ultrieurs. 44
Un travail conjoint des lus municipaux et des dlgus communautaires

Comment donner la parole toutes les communes ? Comment crer les conditions dun dialogue entre elles au sein de leur communaut ? Comment permettre une comprhension mutuelle et rciproque des problmatiques municipales respectives tout en construisant un intrt, une vision et une stratgie communautaires ? Autant de questions auxquelles les communauts sefforcent de rpondre avec pragmatisme. Les espaces dexpression politique retenus par les communauts et les communes sont dterminants pour trouver un quilibre entre reprsentation et expression des communes dune part, et arbitrages communautaires dautre part. En position de leadership, le prsident et/ou le vice-prsident ont certes pour mission de produire des effets dentranement, de faire vivre et danimer la dmarche, de jouer le rle de mdiateurs et de coordinateurs entre les conseillers municipaux, les dlgus communautaires et les techniciens. Nanmoins, les remontes de terrain tmoignent de limportance de lengagement personnel du prsident ou du vice-prsident sans quil soit pour autant synonyme de pilotage personnel de llaboration du PLUi. Lobjectif est bien de parvenir une configuration de la dcision qui assure un portage politique large intgrant les lus municipaux, pour permettre des arbitrages optimaux tout en vitant des lourdeurs procdurales qui mettraient en pril les dcisions actes. tant donne la diversit des situations locales, lorganisation du copilotage de la dcision entre communes et communaut prend naturellement des formes varies : confrence des maires et des vice-prsidents, confrence des excutifs des commissions, commission urbanisme, commission spcifique pour le PLUi, etc. Certaines communauts vont composer leur commission urbanisme principalement des maires adjoints dlgus ces affaires dans les communes, mme sils ne sont pas lus communautaires ; dautres sensibiliseront les conseillers communautaires la ncessit dinformations rgulires sur le PLUi partager au sein du conseil municipal.
Philippe Barry
Vice-prsident de la communaut de communes du val de Vienne Au sein du bureau de la communaut de communes, nous avons galement fait le choix de toujours travailler ensemble, avec toutes les communes. Cest ainsi que pour le rglement, les agents concerns de chaque commune ont travaill plusieurs journes, tous ensemble. Les maires et les lus concerns de toutes les communes ont, de leur ct, travaill ensemble sur le rglement et le zonage. Lorsquil a fallu trancher sur des zones non constructibles sensibles, les votes ont t communs. Ainsi, lorsque je suis all, avec le prsident, dfendre nos demandes de drogation devant la commission des sites, nous tions compltement informs et lgitimes pour porter la parole de tout le territoire. Lquilibre entre communes et communaut est favoris par la correspondance forte entre maires et vice-prsidents : ce fut en fait un atout indniable. Lquilibre a aussi bnfici du gros travail au sein du bureau qui a pris ce dossier trs cur au moment de la rvision (car nous avions tous t fortement chauds par llaboration initiale). De plus, la plupart des maires ont bien relay le travail auprs des conseils municipaux. Dix communes, cela reste un nombre tout fait raisonnable pour porter un tel dossier.
Philippe Augier
Prsident de la communaut de communes Cur Cte Fleurie Pour llaboration du PLU intercommunal, concertations et changes permanents avec les communes sont les matres mots. Plus de 50 runions (groupe de pilotage, comits techniques, sminaires des lus) se sont tenues pour laborer ce PLUi avec un objectif : toujours avancer dans le sens de lintrt communautaire.
Yves Martin
Vice-prsident de la communaut dagglomration de Vesoul Commissions et bureaux rguliers, confrences des maires et vice-prsidents avec une politique communautaire partage reprsentent des cls pour la russite de notre PLUi.
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Corinne Casanova
Vice-prsidente de la communaut dagglomration du lac du Bourget Le travail de ngociation et de construction du consensus a surtout lieu dans le cadre du bureau et des runions entre vice-prsidents ; il ne seffectue pas tellement au sein du conseil communautaire qui est davantage une instance de partage. La ncessit se fait sentir de partager avec les lus dcisionnaires (maires et adjoints), car le partage nest pas le mme quavec les autres lus communaux.
Claude Raynal
Vice-prsident de la communaut urbaine du Grand Toulouse Le pilotage propos pour llaboration du volet communautaire du PADD visait un partage le plus large possible, avec les lus gnralement en charge des questions durbanisme, savoir les maires et leurs adjoints lurbanisme. La confrence des maires, voire la confrence de lexcutif qui runit un certain nombre dentre eux autorisait les arbitrages ncessaires.
Jean-Claude Lenoir
Prsident de la communaut de communes du bassin de Mortagne-au-Perche Il est prvu linsertion dun volet communal dans notre PLUi. La composition de la commission charge de son laboration permet dassocier troitement chaque commune: la moiti de ses membres est permanente et assure un regard bien communautaire, et lautre moiti tourne en fonction des reprsentants de la commune considre. Il a donc petit petit t admis quil ny avait pas de dcisions prises par dautres mais bien un copilotage. Le bon climat qui rgne dans la communaut a aid cela.
Dans nombre de cas, cest le vice-prsident lurbanisme qui est charg du travail de mdiation avec les communes. vitant ainsi dalimenter les craintes de domination de la commune centre sur ses voisines, limplication du vice-prsident est souvent mieux perue par les communes que celle du seul prsident de la communaut (ceci est particulirement vrai quand le vice-prsident est un maire rural ou priurbain considr avec davantage de bienveillance par ses pairs ou, a contrario, lorsque le prsident de la communaut cumule un mandat de maire de la commune centre, ce qui suscite la mfiance). Les tmoignages dlus attestent dun engagement personnel trs fort dans la multiplication des runions dans toutes les communes pour nourrir le dbat et parfois rassurer. Il apparat que ces temps dchanges sont fondamentaux pour que lesprit de co-laboration du PLUi prenne tout son sens. souligner cependant les cas, plus marginaux, de prsidents de communaut qui considrent quil vaut mieux viter les runions spcifiques dans chaque mairie, de crainte que la dimension communautaire du projet soit escamote par une trop forte prise en considration des revendications locales ou intrts de particuliers. Toutes les communauts doivent parvenir intresser et associer les communes la dynamique dlaboration de leur PLUi, tout en maintenant le cap dune vision communautaire stratgique. Il sagit pour elles danimer lchange politique sur la vision densemble qui sera par la suite dcline dans le rglement. A contrario, il semblerait quune dmarche qui consisterait laisser se focaliser le dbat politique sur les aspects rglementaires (culture du trait la parcelle) serait contre-productive pour la construction de la stratgie commune. Ces dmarches de concertation au sein du couple local sont efficaces au vu des retours dexpriences : dans prs de trois quarts des cas, le transfert de comptence na pas occasionn de clivages particuliers entre les lus de la ville centre et leurs collgues des communes voisines.
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Les rapports entre la ville centre et les autres communes ; le PLUi objet de clivage ? a occasionn des clivages entre les lus de la ville centre et les autres Le transfert de comptences
oui
7%
12 %
19 %
43 % 37 %
sans opinion
69 %
non
4% 9%
Les retours denqute sont encourageants. Les communauts qui dressent un bilan positif de lexercice de la comptence PLU citent comme premier facteur de satisfaction la bonne appropriation de la dmarche par les maires. Quant aux rares qui dressent un bilan ngatif, elles pointent justement le manque dappropriation par les lus comme la raison principale de leurs difficults.
Communes et communaut : quelle qualit de relations dans llaboration du PLU ? dans lapplication de la comptence PLU de la communaut : Les relations communes-communauts
100
49 % Assez positif
80
60
83 % bonnes mais parfois mailles de difficults
40 0% assez ou trs mauvaises
20 17 % toujours bonnes
0
0% Trs ngatif
Un retour trs positif
Absence de retours ngatifs
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Philippe Barry
Vice-prsident de la communaut de communes du val de Vienne Nous comptons entre autres sur le relais des maires auprs de leurs conseils municipaux. En revanche, il ny a pas eu dactions spcifiques de la communaut envers les conseils municipaux car ces derniers ont t informs et impliqus, dune part grce aux maires et dlgus communautaires et, dautre part, grce limplication des agents concerns (secrtaires de mairie pour les plus petites communes).
Alain Mquignon
Prsident de la communaut de communes du canton de Fauquembergues Les lus assurent un relais auprs de leurs conseils municipaux : par exemple, ils dressent rgulirement, au sein de leur conseil municipal, le bilan des rflexions menes lchelle intercommunale. Ds le dbut de la dmarche, il a t prcis que les lus de la commission PLUi taient en charge de larticulation des chelles communes/communaut de communes. Des runions de concertation avec les conseillers ont t organises chaque tape importante du projet ; ds le dbut, des runions dchange ont t tenues sur la mthode et le rle des conseillers dans llaboration du PLUi a clairement t dfini ds le dpart.
Arsne Lux
Prsident de la communaut de communes de Verdun Nous avons organis des runions centralises avec les maires et dconcentres avec les lus communaux, pour la bonne dclinaison au niveau local des principes transversaux fixs.
Yves Martin
Vice-prsident de la communaut dagglomration de Vesoul En tant que vice-prsident, j'ai rencontr, avec le service communautaire, tous les conseils municipaux pour dbattre de l'avenir. L'urbanisme est aussi abord, comme tous les autres sujets de fond de la communaut dagglomration, lors des confrences annuelles des maires et vice-prsidents, durant lesquelles ( huis clos) tout peut tre dit et mis sur la table. Le pragmatisme, le bon sens et la bonne volont de tous finissent toujours par avoir le dernier mot. La commission territoriale runie rgulirement a permis de trouver des solutions pour chaque commune, galit avec la ville centre trs respectueuse de ses petites surs. Les arbitrages, si ncessaire, sont exercs ensuite par le bureau mensuel et toujours dans le consensus, le respect et la confiance. Lurbanisme doit tre une science partage et non un simple document technocratique impos. Il en va de l'ambiance ; et donc de l'efficacit des dcisions communautaires, y compris pour les autres comptences.
Un renforcement de lavis de la commune
Le poids donn lavis dfavorable dune commune (voir dispositions du Grenelle explicites dans la partie I) vis--vis des dispositions du PLU la concernant directement est, sinon une incitation forte la coproduction du document, du moins une garantie offerte la commune de voir son avis pris en compte. Ainsi, 38 % des communauts estiment que cette possibilit davis dfavorable devrait conforter la coconstruction du PLU entre communes et communaut, tandis que 27 % dclarent quelle naura pas deffet particulier ou savre sans objet du fait dun partenariat dj suffisant entre communes et communaut. A contrario, prs dune communaut sur trois considre que cela survalorisera lavis de chaque commune en lui confrant une capacit de blocage. 48
Corinne Casanova
Vice-prsidente de la communaut dagglomration du lac du Bourget Lenjeu est celui du bon retour des dlgus vers leurs lus dcisionnaires communaux. Le fait que les commissions intercommunales soient ouvertes aux lus municipaux ne rsout pas la question du lien entre communes et communaut. Les lus communaux qui viennent ne sont en gnral pas les lus dcisionnaires, et ne sont pas forcment bien au fait des dossiers de lintercommunalit, de ses politiques en matire durbanisme, voire de la situation exacte de leur propre commune en urbanisme. Ils ne peuvent donc pas vraiment porter le projet intercommunal. Il faut travailler sur deux points cruciaux : Le bon retour des lus communaux en commission vers leurs maires et les adjoints (une information, un rapport, un lien). Il y a 44 lus intercommunaux et 1 000 lus communaux : la dilution est donc trs importante. Ce retour reprsente en fait un vritable travail de pdagogie pour llu qui vient la commission, et ncessite donc beaucoup de temps et dinvestissement. Le dveloppement et le maintien dun lien du ct politique. On ne peut pas uniquement passer par les techniciens pour faire le lien sur les politiques communautaires, notamment durbanisme. On sexpose sinon un retour de bton. titre dillustration, cest le cas lorsquune dlibration a t adopte par tous au conseil communautaire, y compris par un lu communal, qui ensuite reproche cette mme dlibration dtre le fruit d'une approche administrative.
Franois Tacquard
Prsident de la communaut de communes de la valle de Saint-Amarin Les conseils municipaux sont consults mais ils nont pas le droit de vote. Cest le conseil communautaire qui tranche. Il nest pas judicieux de lcher les sujets difficiles aux communes : ils sont bien dbattus en conseil communautaire et non en conseil municipal. Lambition pour le PLUi doit rester haute. Si on y va, cela ne doit pas tre qu moiti. Par ailleurs, les urbanistes sont dj passs trois fois dans les communes, pour assurer des allersretours entre communes et communaut. Cest mme trop finalement car a les plonge de nouveau dans la culture du trait plus que dans la pense stratgique. Les communes peuvent dans ce cadre poser leurs questions lurbaniste. En commune, les dbats portent parfois sur le trait bien sr, pour dterminer o passe la zone constructible et quel rglement sy applique : cest bien la culture et tout lenjeu est daller plus loin, vers la stratgie.
Yves Goasdou
Prsident de la communaut dagglomration du pays de Flers Les avis ngatifs des maires ont t entendus. Quand quelque chose nest pas possible, on explique pourquoi. On explique quil ny a pas darbitraire. Aujourdhui, la cartographie fonctionne. Elle doit bien sr tre ralise commune par commune. Il faut tre lcoute, en runion, prendre du temps et faire preuve de beaucoup de pdagogie. Il faut aussi couter les silences, notamment des lus qui ne comprennent pas ou plutt qui ne ralisent pas, et de ceux qui sont en dsaccord mais qui nosent pas sexprimer face lenthousiasme gnral. Cest surtout le vice-prsident qui sest impliqu sur cette tche. Le prsident vient seulement quand a chauffe et, souvent, sil vient, les lus se mfient et pensent quil a une ide derrire la tte.
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La prise en compte renforce de lavis dfavorable dune commune : quel effet pourLa le PLUi ? possibilit ouverte par le Grenelle davis dfavorable dune commune :
7%
la mesure survalorise certainement lavis de chaque commune

27 %
la mesure conforte la co-construction du PLU entre communes et communaut
38 %
43 % 37 %
19 % 8%
4%
8%
9%
sans opinion la mesure est sans effet particulier
la mesure est sans objet, la co-construction du PLU mise en place est dj suffisante
Jean-Luc Rotureau
Vice-prsident charg de lurbanisme dAngers-Loire-Mtropole * Il sagit pour nous tous darriver avoir une vision communautaire, mais dans la pratique, cest compliqu, y compris chez les lus ; cette conscience communautaire ne coule pas de source. Cette vision est pourtant trs importante car le PLU peut apparatre comme technique, alors quil doit traduire notre vision politique du territoire. Lun des enjeux, cest que cette co-construction au niveau des lus puisse se faire avec une vraie vision politique. Il est l'une des traductions majeures de notre projet pour l'agglomration. Le SCoT a reprsent cinq ans de travail entre les quatre EPCI, mais a amlior les choses. Nous tions dans des dmarches communautaires pour les PLU depuis les annes 2000. Elles se sont concrtises en 2006, mais du fait dun renouvellement municipal en 2008, il a fallu rhabituer beaucoup dlus cette dmarche communautaire. Par ailleurs, nous devons faire des choix qui se traduisent dans notre PLU. Comme dans tout choix, il y a un engagement et des renoncements. Nous pouvons tre amens freiner des dveloppements plus ou moins anarchiques dans le domaine de lhabitat, dans le domaine conomique, pour des quipements, et cette vision commune que nous devons avoir impose une gouvernance politique diffrente et complique. Les lus municipaux ont t lus sur des programmes municipaux qui peuvent tre perturbs par cette approche communautaire. Il faut amener les lus, et les habitants galement, avoir cette vision politique. * Propos tenus lors de la journe organise par le MEDDTL le 16 mars 2012 La Dfense.
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II - Le tandem lus-techniciens
laborer un PLUi lchelle dun territoire plus vaste que celui de la commune lve a priori le niveau de difficults politiques et techniques. Les exigences dingnierie interne (services communautaires) et externe (partenaires des communauts) saccroissent dautant que la mobilisation des techniciens au ct des lus conditionne le succs de la dmarche. Le transfert de la comptence PLU constitue, dans bien des cas, une opportunit datteindre la masse critique des moyens pour se doter dun document durbanisme. Au-del, cette comptence saccompagne frquemment dvolutions sensibles des organigrammes des communauts.
Le renforcement de lingnierie communautaire jug ncessaire

La plupart des communauts les plus urbaines disposent de services durbanisme dj bien toffs : tout lenjeu est de coordonner en interne les diffrentes directions (transports et dplacements, habitat) que mobilise llaboration dun PLUi transversal. En revanche, deux tiers des communauts comptentes ne sont pas dotes ce jour dune direction ou dun vritable service durbanisme, et seulement 13 % dentre elles estiment que leurs moyens sont bien dimensionns et permettront de faire face aux exigences du Grenelle. Cest surtout dans les communauts de communes (qui constituent 83 % des communauts comptentes) que le renforcement de lingnierie en matire durbanisme est devenu un enjeu majeur. Dans ses Propositions pour une nouvelle gouvernance des territoires et des politiques publiques labores fin 2012, lAdCF considre quil convient : dencourager, sur la base dun diagnostic partag (qui pourrait tre ralis dans un cadre dpartemental), la mutualisation des moyens dingnierie disponibles et des capacits dassistance matrise douvrage (collectivits, agences durbanisme, CAUE, EPA, EPF, agences dpartementales, tat, chambres consulaires, SPL, PNR, pays) ; de restaurer les conditions daccs des urbanistes diplms des instituts durbanisme (de luniversit) la spcialit urbanisme, amnagement et paysages du concours dingnieur territorial ; de crer un fonds rgional daide lingnierie en matire durbanisme constitu par prlvement additionnel sur la taxe damnagement ( limage du prciput dont bncient les CAUE) et cogr par le prfet et les reprsentants des collectivits.
Les moyens dingnierie de la communaut sont : Les moyens dingnierie de la communaut sont :
bien dimensionns et permettront de faire face au Grenelle
7%
13 %
43 %
37 %
sous-dimensionns
52 %
35 %
satisfaisants mais devront tre repenss court terme
4%
9%
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Un besoin de dcloisonnement des services

Dans les communauts statut urbain (CA, CU), llaboration du PLUi a souvent suscit une volution des organigrammes. La comptence PLUi a pu appeler la cration dun nouveau service ou dune nouvelle direction ; elle a surtout soulign, du fait des exigences du Grenelle (notamment la fusion PLU/PLH/PDU), limpratif dlaboration conjointe entre les services habitat, dplacement, dveloppement conomique, foncier, environnement Des directions ont pu tre redessines en mode projet . Le chef de projet PLUi doit russir fdrer ses collgues des autres services dans llaboration du document.
Claude Raynal
Vice-prsident de la communaut urbaine du Grand Toulouse Si la communaut urbaine na fait appel aucun bureau dtudes, elle a en revanche rcupr les marchs dtudes de PLU, subsquents au transfert de la comptence documents durbanisme , en septembre 2008. Les travaux lis llaboration du futur PLUi seront nombreux et complexes, quils aient trait lharmonisation des zonages ou la reprise a minima du PADD. Ils ncessiteront lorganisation de la matrise douvrage et des volutions dans les directions concernes de la communaut. Mais celle-ci aura sans doute aussi besoin de lappui de lagence durbanisme de lagglomration toulousaine, forte de sa connaissance de lagglomration et de ses experts.
Une transversalit objet dinitiatives varies

Les remontes de terrain permettent didentifier plusieurs facteurs qui faciliteraient la conduite des dbats et travaux dans une logique transversale : Le dcloisonnement du travail des commissions : il est souvent point que la commission PLUi spcifiquement cre doit prendre en considration une part importante des travaux des autres commissions (habitat, conomique...). Pour assurer la transversalit, des confrences dexcutifs de ces commissions ou des vice-prsidents sont tenues afin de croiser les regards sur ces thmatiques ; La capacit du matre duvre animer lensemble des quipes techniques autour de la dmarche qui leur est confie. Les communauts attendent notamment des bureaux dtudes sollicits quils facilitent la transversalit, que ce soit par une mthode de fil rouge environnemental visant aborder tous les thmes du PLUi et donner une signification lensemble, ou par un travail de sensibilisation des lus et des administrs une nouvelle logique transversale ; La caractristique et la diversit des profils professionnels prsents dans la procdure dlaboration du PLUi participent galement de cette transversalit. La plupart des communauts comptentes comptent en interne des profils classiques durbaniste (31 %) et/ou de gographe (22 %), dingnieur (20 %), de juriste (20 %). En revanche, peu recensent des profils denvironnementaliste (11%), darchitecte, de paysagiste, dconomiste, de sociologue ou de politiste, tous potentiellement utiles pour concrtiser la tonalit transversale du PLUi ; Certains lus soulignent aussi limportance de larrive dune nouvelle gnration dlus ainsi que lentre en politique des no-ruraux , plus rceptifs cette logique dcloisonne.
Christian Dezalos
Vice-prsident de la communaut dagglomration dAgen La transversalit est un enjeu nouveau car nous navons jamais travaill sur quelque chose de purement intercommunal, nous travaillons classiquement par thmatiques, part pour les transports. La mise en place du PLUi bouscule cette logique en mettant les lus dans une dmarche transversale. Nous mettons donc en place des ateliers sur le PADD, sur lenvironnement, dans cette optique de transversalit, en nous efforant dviter le retour une faon de travailler plus thmatique. Lappel un groupement de bureaux dtudes et le choix dune approche environnementale de lurbanisme aide la transversalit de la dmarche. Les bureaux dtudes et les services de lagglomration ont pu inventer une mthode pour quune thmatique centrale (climat, environnement) serve de fil rouge afin daborder toutes les autres. 52
Jean-Pierre Caroff
Vice-prsident de la communaut dagglomration Brest Mtropole Ocane, charg de lurbanisme et de lhabitat * Nous venons dlaborer un projet mtropolitain. Lun des points fondamentaux, cest la gouvernance mise en place en permanence pour faire vivre un PLU au moment de son laboration. La faon dont les diffrents acteurs auront t associs aura des rpercussions sur toute la vie du PLUi, sur son acceptation, sur le positionnement de ces acteurs. Nous avons mis en place un comit de pilotage prsid par le prsident de la communaut urbaine o tous les maires sont prsents (), un dispositif de six groupes thmatiques (), ainsi quun comit oprationnel qui se runit plus souvent que le comit de pilotage, co-prsid par mon collgue vice-prsident en charge du dveloppement durable et des grands projets et par moi-mme, en charge de lurbanisme et de lhabitat. Ces groupes thmatiques, composs dlus communautaires et dlus communaux, de reprsentants du conseil de dveloppement, dassociations agres pour la protection de lenvironnement, des personnes publiques associes et des reprsentants de ltat, se sont runis en alternant des sances en plnire et des sances en groupe de travail. Nous avons eu une premire srie de groupes de travail thmatiques et transversaux. Le dispositif danimation a permis, au moment des plnires intermdiaires, dinterpeller les groupes les uns par rapport aux autres. En parallle, un travail fondamental, car transversal, a t men entre tous les services concerns. Le travail de service ensemblier est fait la fois par le service atelier des tudes urbaines et par lagence durbanisme, ne en 1974, et qui sest rvle tre un outil prcieux. Cest avec lagence durbanisme que le premier PLU intercommunal a t labor et que nous avons finalis le SCoT du pays de Brest o, lors de la phase finale, nous nous sommes retrouvs avec un vote unanime des 89 communes, une exception prs. Tout cela est le rsultat de la mthode de gouvernance, dlaboration, ainsi que des allers-retours entre les lus et les services. Dans le mme temps, nous possdons des dispositifs de consultation externe, les conseils consultatifs de quartiers ; sachant quil y a sept quartiers sur la ville centre, chacun ayant son conseil consultatif de quartier. Nous organisons une srie de runions publiques chacune des tapes du projet. Celles-ci se sont dclines dans chaque commune o la runion tait co-anime par le maire de la commune concerne et par moi-mme. De la mme faon, nous avons un site internet permanent. Faire travailler ensemble des personnes habitues tre chacune cantonne dans son secteur permet de faire sinterpntrer les cultures, sapproprier les problmatiques, en dbattre et les faire adopter. * Propos tenus lors de la journe organise par le MEDDTL le 16 mars 2012 La Dfense.
Claude Raynal
Vice-prsident de la communaut urbaine du Grand Toulouse La cohrence entre les trois lments fondamentaux urbanisation, dplacements, production de logements est dj fortement inscrite dans le SCoT de la grande agglomration. Il conviendra donc de la prciser, en fonction des volutions constates et des amnagements de programmation susceptibles dtre proposs par les lus.
Jean-Luc Guilhot
Prsident de la communaut de communes du canton dAurignac Il sagissait au dpart dune dmarche de politique durbanisme ; maintenant, cela va bien au-del. Les maires ont accept le PLUi et, progressivement, tout est venu se greffer, nous avons largi le projet dautres dimensions. Les no-ruraux implants depuis 15 ans senracinent et entrent aujourdhui dans les conseils municipaux. Les nouvelles gnrations dlus aident la transversalit et la bonne marche du PLUi.
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Un contexte de recul (variable) de lingnierie de ltat

La question de la relation entre tat et territoires renvoie un double aspect. Dune part, les services dconcentrs de ltat, bien que fortement engags dans la dmarche des PLUi, sont affects par les effets de la rvision gnrale des politiques publiques. Ltat se recentre sur des missions stratgiques sans qu ce jour les responsabilits respectives des DDT et DREAL ne soient clairement prcises. Dans de nombreux cas, la communaut multipliera dailleurs les contacts entre les deux niveaux. Quoi quil en soit, ltat na plus la mme capacit dinvestissement dans laccompagnement de llaboration des documents durbanisme locaux. Une rflexion approfondie sur lingnierie communautaire est dautant plus essentielle que le recul de lingnierie de ltat peut tre ressenti fortement. Dautre part, les services communautaires doivent tre structurs de telle sorte que la capacit de dialogue avec ltat soit permanente. La coopration tat/communaut est indispensable tout au long de la procdure dlaboration du PLUi afin damoindrir les risques (souvent points dans le PLUi comme pour tous PLU) davis ngatifs de ltat en fin de procdure. Le recul de lingnierie dtat est cependant peru diffremment selon les dpartements : dans certains, les communauts continuent de saluer le bon accompagnement des services de ltat, de la prparation du transfert de comptence la procdure dlaboration du PLUi. La mise disposition dun agent de la DDT et ses qualits pdagogiques pour expliquer le cadre rglementaire peuvent constituer une aide prcieuse pour la qualit de la dmarche. Ainsi, prs de trois communauts sur cinq disent bnficier dun bon accompagnement des services de ltat pour leur matrise douvrage ou leur matrise duvre dans les procdures dlaboration ou de rvision du PLUi. Limpact de laffaiblissement de lingnierie de ltat est galement variable : il est plus important dans les communauts trs rurales, nombreuses se lancer dans un PLUi, souvent peu outilles en interne et ayant une exprience de lurbanisme stratgique moins ancre.
Les services de ltat accompagnent-ils efficacement les communauts dans llaboration du PLU :
Les services de ltat vous accompagnent fficacement dans llaboration du/des PLU :
oui, tout fait
7%
19 %
sans opinion
4%
43 %
42 % 37 %
plutt oui
pas du tout
8%
27 %
4% 9%
plutt non
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Philippe Barry
Vice-prsident de la communaut de communes du val de Vienne Les services de ltat ont t associs. De plus, limplication sans faille dun agent de la DDT trs comptent et disponible nous a t dun grand secours.
Alain Mquignon
Prsident de la communaut de communes du canton de Fauquembergues Llaboration du PLUi se fait dans le cadre dun dialogue permanent avec les services de ltat. Ceux-ci ont t associs en amont de la procdure dans lcriture du cahier des charges et la prise de comptence, et sont associs toutes les runions : dfinition de la mthodologie et du calendrier ; runions prparatoires ; runions de la commission PLUi ; runions au sein des bassins de dveloppement ; runions de concertation avec lensemble des conseillers municipaux.
Franois Tacquard
Prsident de la communaut de communes de la valle de Saint-Amarin Lurbanisme en milieu rural en France souffre dune faiblesse structurelle en termes de technicit : il manque la culture et la comptence. Cette inculture gnralise de lurbanisme rural, que ce soit chez les lus, la population et mme chez les urbanistes, et ce manque dingnierie ne sont pas normaux. Le constat est de plus en plus criant dans le contexte dun retrait de ltat. Auparavant, ltat dconcentr assurait une comptence et une pense nationale durbanisme rural. Aujourdhui, personne ne le fait. Dsormais, les vrais urbanistes sont absents des services de ltat, ou alors ils nont plus de pouvoir. En campagne, ce devrait tre un devoir important de faire mieux et de projeter ses actions dans le trs long terme, 100 ans.
Limpratif de coordination des partenaires externes

Les services communautaires sappuient dans leur grande majorit (97 %) sur des structures externes. Ainsi, dans le cadre des procdures dlaboration ou de rvision du (des) PLU les plus rcentes, les communauts sont assistes pour leur matrise douvrage ou/et leur matrise duvre : - 45 % par un bureau dtudes ;
- 22 % par un groupement de bureaux dtudes caractris par sa pluridisciplinarit ; - 17 % par un CAUE ; - 16 % par une agence durbanisme. Dans de nombreux cas, les communauts se nourrissent de lapport dune double expertise (agence technique dpartementale et bureau dtudes, ou agence durbanisme et bureau dtudes, etc.). Le caractre encore exprimental de la construction de PLUi invite les communauts adapter, voire inventer, les pratiques et les mthodes de concert avec leurs partenaires. Certaines communauts sont galement accompagnes par le conseil rgional via les services de ses urbanistes au sein de la structure porteuse dun SCoT, ou encore par un syndicat ou un parc naturel rgional. Sur des aspects prcis du PLUi, elles mobilisent des appuis ponctuels comme les services de bureaux dtudes spcialiss notamment dans lvaluation environnementale. Les partenaires tels que les agences durbanisme jouent en outre un rle fdrateur entre les communes, dautant quelles apparaissent souvent comme un lieu o les discussions sont plus libres et ouvertes. Le bilan gnral que dressent les communauts quant la qualit de la matrise douvrage et de la matrise duvre de leurs partenaires est globalement positif.
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LAMO et le matre duvre sont sensibles aux particularits de lurbanisme intercommunal : Le matre douvrage et le matre doeuvre sont-ils jugs sensibles aux particularits de lurbanisme intercommunal ?
7%
oui, tout fait

35 %
43 %
45 % 37 %
plutt oui
pas du tout
2%
18 %
4% 9%
plutt non
tout en restant pilote de la dmarche

Les communauts se montrent particulirement attentives la pertinence de la relation quelles entretiennent avec leurs partenaires. Elles entendent rester pilote de la dmarche travers un niveau dexigence accru quant la qualit des cahiers des charges quelles formulent et au suivi de la mission par les techniciens et les lus. Seraient ainsi davantage pris en considration des critres relationnels dans le choix du prestataire dont elles souhaitent quil contribue au dveloppement dun langage et dhabitudes de travail commun.
Jol Duquenoy
Prsident de la communaut dagglomration de Saint-Omer * Le problme de lingnierie a souvent t rappel et jestime que cest le plus important. Mais il est galement essentiel de savoir mutualiser cette ingnierie. Je madresse principalement aux petites communes rurales. partir des services de lagglomration qui existaient dj, nous avons pu, avec lagence durbanisme, mutualiser lingnierie pour les communes. Il faut garder la matrise, la rdaction du PLUi, et faire plutt appel des experts sur tel ou tel domaine. Cest l quintervient le rle du politique qui doit prendre des dcisions partir des lments fournis. Ce travail demande beaucoup dinvestissement de sa part. Le PLUi a galement oblig la transversalit entre les diffrents services de la communaut dagglomration et dautres partenaires, tels que la rgion et le dpartement ou ltablissement public foncier. Et je crois que llaboration du PLUi va permettre aux lus de rflchir la mise en place doutils fonciers pour le faire vivre. Cest essentiel dans le cadre de lamnagement du territoire ; les communes ou les structures intercommunales doivent matriser le foncier si elles souhaitent un dveloppement harmonieux de leur territoire. * Propos tenus lors de la journe organise par le MEDDTL le 16 mars 2012 La Dfense.
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Jean-Luc Guilhot
Prsident de la communaut de communes du canton dAurignac Le CAUE a eu un rle important ds le dbut : cest lui qui a ralis la pr-tude, avant mme le cabinet dtudes. Nous avons galement bnfici de laide de lagence technique dpartementale pour choisir un bureau dtudes, ainsi que de celle du conseil gnral et de la chambre agricole pour dresser un bilan de la situation du territoire. Lagence technique dpartementale est trs performante, et nous sommes trs satisfaits du bureau dtudes qui est trs investi et qui, au fil des annes, est quasiment devenu un service interne la communaut ! Leurs services combins nous permettent davoir une double expertise. Lagence technique dpartementale a davantage un rle de bureau conseil, de garde-fou, et a le recul de son action sur tout le dpartement. Le bureau dtudes a eu quelques difficults ailleurs, mais cela relevait davantage du relationnel entre les personnes, et le relationnel avec le bureau dtudes est linverse optimal chez nous. Toute la procdure de concertation ainsi que les runions publiques ou de secteur et les runions avec les conseils municipaux ont t faites 50 % avec le bureau dtudes et lagence technique dpartementale suivant les problmatiques.
Yves Martin
Vice-prsident de la communaut dagglomration de Vesoul De manire complmentaire, les prestataires privs interviennent dans les missions trs spcialises (logement, environnement, juridique) avec la volont commune de parvenir un PLU inattaquable tenant compte de tous les enjeux identifis.
Philippe Barry
Vice-prsident de la communaut de communes du val de Vienne Lors de la rvision, je me suis moi-mme trs fortement impliqu dans lanimation politique du dossier, travaillant avec tous les lus, organisant plusieurs runions et faisant linterface avec le cabinet dtudes. Mais il est un facteur dterminant dans la russite de cette mobilisation, cest le recrutement dune technicienne qui, au sein des services de la communaut, a effectu un norme travail, technique, au moins aussi important que celui du cabinet qui, au fil du temps, sest avr de moins en moins efficace. Heureusement quun agent de la DDT nous a formidablement aids. Le PLUi initial a souffert du travail mdiocre du bureau dtudes qui tait peu prsent, toujours press et souvent en retard. Il na pas su mobiliser les lus et animer la dmarche, nous faire travailler dans un esprit communautaire. Ce fut plus la juxtaposition de PLU communaux, harmoniss a minima. Nous navions pas le recul ncessaire pour prendre les choses en main et il ny avait pas dagent ddi au sein des services de la communaut. Le rsultat sen est ressenti. La rvision a t aborde trs diffremment, tant par le cabinet que par lensemble des lus. Nous avons choisi un cabinet local et la charge dtude a su demble travailler avec les lus et les services, tout en prenant le soin bien sr de rencontrer chaque maire et de visiter chaque commune. Elle a largement contribu acculturer les lus au PLUi et nous a amens nous poser les bonnes questions. Malheureusement, elle a quitt ses fonctions et le bureau dtudes a sous-trait le dossier un cabinet de gomtres qui avait des lacunes en matire danimation. Heureusement, linvestissement fort de lagent de la communaut et dun agent de la DDT a permis de faire avancer le travail. Les lus ont galement contribu cette russite. Nous pouvons affirmer, mme si cela peut paratre prsomptueux, que nous avons largement contribu sauver et mener bien cette rvision grce nos ressources internes et la mobilisation des lus.
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Alain Mquignon
Prsident de la communaut de communes du canton de Fauquembergues Lanimation du PLUi a t confie lagence durbanisme et de dveloppement de la rgion de Saint-Omer qui assure notamment le pilotage global de la dmarche. Elle a une mission privilgie de conseil et assure linterface entre lensemble des acteurs.
Arsne Lux
Prsident de la communaut de communes de Verdun Je suis trs jacobin pour lorganisation locale et cest donc moi qui assure le dialogue avec le bureau dtudes et prend les dcisions finales. Cela permet une cohrence et une continuit de laction publique. Je nimagine pas que cela soit possible diffremment : il sagit de trancher sur des questions qui engagent 30 ou 40 ans, il faut donc que ce soit le chef qui le fasse. Le dialogue en comit plus largi (prsident et vice-prsidents) avec le bureau dtudes se fait plutt pour les phases pratiques de la ralisation. Les services se chargent de raliser un bon cahier des charges contenant les grandes orientations, nous avons assez de matire grise en interne pour cela. Mais ces orientations ne sont pas exhaustives car nous avons fait le choix de laisser une marge au prestataire pour lui permettre dapporter dautres choses.
Christian Dezalos
Vice-prsident de la communaut dagglomration dAgen Ds le dpart, les services de lagglomration avaient une convention avec le CAUE du dpartement. Ils ont ensemble mis au point une mthode innovante pour sensibiliser et acculturer les lus. Des visites de terrain ont t organises lattention de ces derniers, mais aussi des colloques, des dbats et surtout des ateliers sur les sujets environnementaux sensibles et le caractre global de la dmarche, qui ont permis de les acculturer. Nous reprenons cette mthode qui a fait ses preuves afin dacculturer, ds aujourdhui, ceux des communes appeles nous rejoindre prochainement. Nous les associons galement aux runions tenues dans le cadre du PLUi. Larrive des dix nouvelles communes est soigneusement prpare : nous avons dcid de profiter de lanne 2012 pour acculturer et inclure les lus de ces communes la dynamique du PLUi. Pour sensibiliser les habitants, nous organisons avec les partenaires des expositions et nous nous appliquons un travail de pdagogie. En somme, cest presque un travail de pr-agence durbanisme queffectuent en collaboration nos services et le CAUE avec les moyens du bord. Cest la technicienne de la communaut en charge du PLUi quil revient danimer la dynamique et dassurer la bonne coordination entre les diffrents acteurs extrieurs.
Jean-Claude Lenoir
Prsident de la communaut de communes du bassin de Mortagne-au-Perche Les communauts ont souvent un recours abusif aux cabinets dont le travail est contestable, et lon voit trop souvent des tudes dnues de sens, et n'tre fruit que du placage. Nous avons donc t particulirement exigeants sur le cahier des charges. Nous avons fait linventaire des nombreux documents communautaires dont nous disposons dj et sur lesquels nous allons nous baser : nous avons fait attention cerner ce quil restait fournir afin dviter tout empilement de documents.
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Parole
Christophe Robert
Dlgu gnral adjoint de la Fondation Abb Pierre
Lurbanisme intercommunal au regard des proccupations de la Fondation Abb Pierre La Fondation Abb Pierre est extrmement favorable un largissement des enjeux de logement et dhabitat lchelle intercommunale. Au fil des tudes prparatoires pour notre rapport annuel sur le mal-logement, nous avons pris la mesure des rflexes drangeants de certains maires malthusianistes et dress un constat : dpasser le niveau communal permet de progresser vers une rponse plus adapte aux besoins des personnes dfavorises. linstar des problmatiques de transports et de dveloppement conomique, celle de lhabitat se joue lchelle du bassin demploi, dhabitat, qui correspond rarement au niveau communal. En guise dexemple, la question de la rpartition du logement social : il nest pas possible davoir, entre communes voisines, des carts de logements sociaux allant de 5 % 80 % tout en recherchant un dveloppement harmonieux dune agglomration. Certains grands quilibres se jouent au-del de la commune et cest dabord du bon sens, avant mme dtre une rponse la frilosit de certains maires pour qui le logement social devient une question politique. Les problmatiques sont similaires quant lhbergement durgence, lhbergement dinsertion et au dveloppement daires daccueil des gens du voyage. Partant de ce constat, le PLUi, et plus gnralement lurbanisme intercommunal, apparaissent comme un mouvement favorable un dveloppement territorial intgr et comme un outil pour dpasser les gosmes locaux sur des sujets sensibles. Le PLU intercommunal va dans le sens du progrs pour le territoire, cest une volution naturelle, mme si des rticences existent du fait notamment quen France, la matrise du foncier est aux mains des maires. Le PLUi peut indirectement participer la modration des prix de limmobilier. Mieux quilibrer loffre de logement social a bien un impact sur les prix. Alors, certes, ce nest pas le fait de faire un PLUi qui modre les prix, cest plutt ce quil permet de faire sur le long terme. La meilleure rponse propose par le PLUi aux enjeux du logement et laugmentation du nombre de constructions peuvent faciliter un rquilibrage des prix. Lurbanisme intercommunal offre une opportunit de formuler une rponse plus efficace aux besoins sociaux en matire dhabitat, de passer au-dessus de la dimension micro-locale pour rendre vivante la notion de solidarit. Une commune aux problmes de logement particulirement aigus sera moins seule pour faire peser ses vues. La sensibilit des communes confrontes aux mmes problmes pourra davantage sexprimer et leurs proccupations seront plus mme dtre retranscrites dans les documents. Les questions dquilibre est/ ouest, par exemple, ne peuvent pas tre voques lchelle dune commune, alors quau niveau communautaire, la multiplicit des maires en prsence permet dinsister pour mieux rpartir les efforts. Lurbanisme intercommunal favorise galement une meilleure connaissance des situations locales et rend possible le partage de cette connaissance un niveau plus large, pour mettre en uvre une action pertinente. Reste lenjeu de llection des reprsentants des intercommunalits. Dpasser les frontires communales pour mieux concider avec le bassin de vie et demploi est louable ; mais sil y a transfert de comptences accru la communaut, un vote pour le choix des reprsentants communautaires devient alors indispensable. La dmocratie doit intervenir par cet espace. Le PLUi est ensuite un atout pour les politiques de logement du point de vue de la logique de redistribution qui existe au niveau de lagglomration. Il permet de faire les efforts l o il y a des capacits, et de sortir dune situation problmatique selon laquelle ce sont souvent les quartiers populaires qui ont le plus de demandes de logements alors queux-mmes ont le moins de ressources. Mais attention : il y a aujourdhui un enjeu sensible dvolution de la fiscalit locale et des grands principes de la solidarit financire. Il sagit galement de rflchir
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aux faons dappuyer la monte en puissance effective des collectivits, de plus en plus investies dans la production et la rhabilitation de logements face au dsengagement de ltat sur la construction de logement social. Le PLU intercommunal favorise par ailleurs la bonne articulation de lurbanisme avec le PLH et les autres documents, ce qui est une avance sensible pour les questions de logement. Le PLUi rend dune part les objectifs de logements plus opposables, et rpond mieux dautre part au besoin de forte coordination des politiques (habitat, dplacements, urbanisme) au niveau o se jouent les volutions. Cest une avance au vu de la recherche de cohrence des outils durbanisme, mais aussi du besoin ressenti de simplifier pour donner, aux yeux du citoyen, de la visibilit aux politiques. Rappelons maintenant la ncessit de prendre en compte la spcificit de chaque territoire, commencer par lle-de-France. Il est ici tout fait impratif de dpasser le niveau communal quant aux questions de logement et dhabitat. La rgion souffre dun manque considrable de production de logements annuelle et lun des freins cela est bien que la responsabilit de la dlivrance des permis de construire est aux mains des maires. Nous avons besoin dautre chose et cela demande un fort courage politique. Les modalits sont ouvertes : faisons-nous passer ces enjeux lchelle rgionale, lchelle de la petite couronne ou bien celle de la petite couronne et des communes voisines ? Il faut aussi une autorit organisatrice et rgulatrice du logement et de lhabitat qui doit pouvoir peser sur les grands quilibres de la rgion et avoir une vritable matrise financire. Nous souffrons aujourdhui de son absence. Pourquoi ne pas prendre de linspiration du ct des territoires o cela amne de relles transformations, je pense par exemple au Grand Lyon Il nest en dfinitive pas ncessaire que tout soit partout pareil, les ralits tant diffrentes selon les territoires. Parfois, les territoires ruraux sont entirement intgrs la dynamique dagglomration (Rennes) et font porter leurs revendications rurales via lagglomration. Mais sur dautres territoires, la monte en puissance des agglomrations sur les questions de logement et dhabitat peut faire planer le risque de laisser de ct une partie des territoires, surtout ruraux. Il faut alors bien garder en tte lenjeu dquilibre des territoires et avoir une vue densemble : il ne sagit pas disoler, par notre action durbanisme intercommunal, des territoires qui sont dj isols. Il pourrait tre envisag de donner une comptence aux dpartements en la matire, en complment de celle des agglomrations. galement, il sagit de sinscrire dans une dynamique prospective et de rendre visibles les enjeux dhabitat aux territoires qui connaissent une pression foncire moindre et se sentent moins impliqus. titre dillustration, ltalement urbain : il faut par exemple pointer le fait que les gens vont habiter de plus en plus loin, ce qui amne de nouveaux enjeux (dplacement, vivre ensemble, environnement, cot) qui touchent directement ces territoires, par le biais de vases communicants, de linterdpendance des territoires. Do lintrt de limplication de ces territoires dans la dynamique dagglomration. Si lurbanisme intercommunal est une opportunit pour les enjeux dhabitat, il reste redfinir larticulation des interventions respectives de ltat et des collectivits dans ce domaine. Il existe un dcalage de plus en plus important entre les besoins territoriaux et ltat qui porte les financements. La dlgation des aides la pierre est un exemple parmi dautres : ltat finance et effectue une distribution sans disposer dune connaissance fine des besoins territoriaux. La Fondation Abb Pierre est favorable au maintien, au niveau de ltat, des outils pour lquit et la solidarit territoriale. Mais il est ncessaire de repenser larticulation avec les territoires et de dvelopper des formes de contractualisation. Certes, cela signifie rintroduire de la complexit, car cest en fait la ralit : les territoires sont divers. Or aujourdhui, il existe une peur dentrer dans cette complexit. Ltat est confront la monte en puissance des EPCI, qui deviennent des interlocuteurs bien identifis. Plusieurs questions subsistent : ltat opre pour la dlgation des aides la pierre un zonage du territoire en quatre portions qui ne tient pas compte de la ralit de la diversit du territoire. Au sein dune mme zone, les prix peuvent varier du tout au tout. Il reste donc penser le besoin dune connaissance plus fine, et lintercommunalit peut y aider.
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Parole
Pierre PERBOS
Prsident du Rseau Action Climat-France (RAC-F)
Le transfert du PLU l'intercommunalit une ncessit pour la transition nergtique Le PLU reste aujourd'hui encore majoritairement labor par la commune. Ce niveau manque pourtant trs souvent la fois du recul ncessaire et des moyens humains et financiers pour raliser et mettre en uvre une politique durbanisme capable de rpondre aux enjeux du dveloppement durable. En effet, l'laboration d'un projet damnagement et de dveloppement durable et sa traduction rglementaire ncessitent des comptences nombreuses et varies. La plupart des communes, en raison de leur petite taille, ne disposent pas de ces comptences en interne, et les bureaux d'tudes choisis pas ncessairement non plus : l'expertise a un cot non ngligeable. Ceci est d'autant plus vrai que depuis une dizaine d'annes, le droit de l'urbanisme s'est considrablement enrichi de proccupations environnementales, confrant au PLU de nouveaux objectifs indispensables : lutte contre le changement climatique et l'talement urbain, matrise de l'nergie, rationalisation de la demande de dplacements, protection de la biodiversit... La contrepartie en est une complexification de l'exercice, puisque ces objectifs s'ajoutent aux enjeux d'habitat, de dveloppement conomique ou de prvention des risques que devaient dj prendre en compte ces projets. L'laboration du PLU l'chelle intercommunale permettrait une mutualisation des comptences et des cots ainsi qu'une meilleure prise en compte de ces enjeux. La France est l'un des seuls pays europens ne pas avoir redfini les primtres communaux: les trois quarts des communes comptent moins de 1 000 habitants25. Les 35 000 communes franaises reprsentent le tiers des communes des 27 tats de l'Union europenne, alors mme que la population franaise compte pour moins de 13 % de la population europenne. Le territoire se retrouve ainsi morcel par la somme des intrts communaux voire particuliers la voix de 100 nouveaux arrivants pesant bien plus dans une petite commune que dans une grande ville sans quil soit possible de dvelopper une relle planification lchelle du bassin de vie. C'est pourtant ce niveau que se ralisent les activits de la vie quotidienne : habitat, travail, loisirs, services, et les dplacements engendrs. Selon l'Insee, prs des trois quarts des actifs travaillent hors de leur commune de rsidence26. Il est donc fondamental de disposer d'une vision globale de ces enjeux et de la transcrire dans un PLU intercommunal, au risque sinon de ne disposer que d'une vue parcellaire, gnrant un projet qui ne rponde pas aux enjeux du territoire. La persistance de l'laboration du PLU par la commune est tout fait reprsentative de la dcentralisation la franaise , qui voit les comptences parpilles entre les diffrents chelons territoriaux. Ceci rend pour le moins complexes la dfinition et la mise en uvre d'une politique transversale et cohrente c'est particulirement problmatique pour l'adoption d'une politique climat-nergie efficace, qui se doit ncessairement d'tre transversale. Ainsi, l'urbanisme, la mobilit et l'habitat sont des domaines fortement lis, dont les enjeux dpassent le simple cadre communal. Pourtant, alors que le PDU et le PLH sont principalement labors lchelle intercommunale, l'urbanisme reste majoritairement une comptence communale hormis pour les communauts urbaines, mtropoles et autres rares agglomrations qui se sont vu dlguer la comptence d'laboration du PLU.
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25 . Recensement Insee de 2008. 26 . Baccani B., Smcurbe F. et Thomas G., Les dplacements domicile-travail amplifis par la priurbanisation, Insee Premire, n 1129, 2007.
La ncessit de transfrer l'laboration du PLU l'intercommunalit est reconnue par un grand nombre dacteurs (associatifs, urbanistes, conomistes, amnageurs, etc.) qui sintressent l'amnagement du territoire les communes peinent cependant renoncer cette comptence emblmatique. Il faudra bien pourtant, si la France souhaite vritablement s'engager sur la voie de la transition nergtique et lutter contre le changement climatique, qu'elle se dcide enfin renforcer l'intercommunalit. C'est bien cette chelle qu'il est le plus pertinent de mesurer les consommations nergtiques et les missions de gaz effet de serre du territoire, d'analyser les gisements d'conomies d'nergie et les potentiels de dveloppement des nergies renouvelables, de mobiliser les acteurs et de mettre en uvre les mesures adquates dans le cadre d'un plan climat-nergie territorial. Pour cela, les intercommunalits doivent exercer l'ensemble des politiques structurantes du territoire (urbanisme, mobilits urbaines, habitat, nergie...) et disposer d'un pouvoir normatif renforc leur permettant, par exemple, d'introduire dans les documents structurants des obligations en matire d'nergies renouvelables ou de rnovation nergtique des btiments. Le transfert du PLU l'chelle intercommunale est l'une des conditions ncessaires de ce renforcement. Le Rseau Action Climat - France compte 18 associations nationales : Agir pour l'environnement, les Amis de la Terre, Greenpeace, la Ligue de protection des oiseaux, WWF-France, 4D, le CLER, HELIO International, Hespul, Solar Gnration, Rseau Sortir du Nuclaire, la FNAUT, la FUB, le CNIID, Alofa Tuvalu, Oxfam France, le Gret, WECF.
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Partie V La relation ladministr dans le PLUi : lquilibre dlicat entre global et local
La concertation du public : un travail continu et collectif

Comme pour tout document durbanisme, la dlibration qui prescrit llaboration du PLUi prcise les objectifs poursuivis et les modalits dune concertation associant, pendant toute la dure de l'laboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernes dont les reprsentants de la profession agricole (article L. 300-2, Code de lurbanisme). Le dfi, pour le PLU communautaire, est de permettre la mobilisation et le contact avec la population malgr son primtre plus large. Le nombre dacteurs et dintrts entrant en jeu est lev. De la qualit de la concertation dpend en outre la scurit juridique du document, mme si nombre dlus estiment trs regrettable que les avis ngatifs dune partie de la population ne soient mis qu loccasion de lenqute publique conduite en fin de procdure. La concertation devra porter la fois sur la dimension intercommunale du projet et sur les dispositions intressant directement les populations municipales (le zonage la parcelle et la constructibilit des terrains sur lesquels se focalise souvent lessentiel de lattention des citoyens). Lexercice ne semble pas receler des difficults insurmontables. Seules 11 % des communauts comptentes estiment que llaboration communautaire du PLU rend la concertation citoyenne beaucoup plus difficile.
Llaboration communautaire du PLU rend la concertation Llaboration communautaire du PLU rend la concertation citoyenne : citoyenne :
50 40
34 % elle naltre pas son degr de difficult
44 % un peu plus difficile
30 20 10 0
Les maires, relais entre communaut et administrs
Si le prsident de la communaut sengage souvent personnellement dans la concertation, il en partage lanimation avec les maires tant limplication citoyenne dans ce processus complexe appelle une pdagogie nouvelle. Le maire restant le premier interlocuteur des citoyens sur les questions durbanisme et damnagement, sa mobilisation est dterminante dans lappropriation du projet par la population. Son action relais dans le champ de lurbanisme communautaire se fonde aussi bien sur le sentiment de proximit des administrs que sur sa connaissance trs fine de son territoire et de sa population, vritable valeur ajoute pour la communaut. Les communauts jonglent donc entre, dune part, le rle fort des maires et de leurs services dans la concertation, et, dautre part, lambition de maintenir la dimension communautaire du PLUi.
11 % plus facile 11 % beaucoup plus difficile
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Les initiatives municipales de concertation

Certaines communes viennent complter, par des initiatives municipales, les dmarches de la communaut en matire de concertation. Il peut sagir notamment dune utilisation des canaux traditionnels de la mairie (affichage en mairie, site internet de la commune, etc.), dune mobilisation de la population lchelle du quartier (conseils ou comits de quartiers) ou encore de runions publiques lchelle municipale.
Jean-Claude Lenoir
Prsident de la communaut de communes du bassin de Mortagne-au-Perche Nous avons lintime conviction quil faut tre extrmement prsent auprs de la population sur cette dmarche durbanisme de la communaut. La plupart des communes savent dj faire car elles ont un PLU et donc une certaine exprience de travail avec le public et de pdagogie.
Franois Tacquard
Prsident de la communaut de communes de Saint-Amarin Nous avons ralis des concertations intercommunales au cours desquelles les participants taient trs peu nombreux, lexception de quelques propritaires. Les quatre types dhabitants rencontrs dans nos zones rurales sont : 1) le propritaire foncier qui, en gnral, est intress la spculation ; 2) celui qui ne veut pas dquipements nouveaux prs de chez lui ; 3) lindiffrent, le locataire qui nest pas propritaire, qui ne sait pas ce qui se passe ; 4) une frange minoritaire qui sintresse un vrai projet. Cest dans ce contexte que nous devons faire la dmocratie, il faut laccepter. Et conjointement, il faut aider les maires prendre du recul afin quils se sentent soulags. Le Grenelle implique par exemple que les lus ralisent des documents qui comprennent moins de surfaces constructibles. Qui doit alors prendre la difficile responsabilit de dclasser les terrains constructibles ? Les maires sont parfois contents de renvoyer les citoyens vers la communaut.
Jean-Luc Guilhot
Prsident de la communaut de communes du canton dAurignac Ce PLU a imprativement besoin dtre port par quelquun, surtout en milieu rural, en labsence de lgitimit du projet la base. Et cela demande du courage, surtout face aux intrts lectoraux. Les lus se retrouvent ensuite dans leurs conseils municipaux, face aux intrts des propritaires fonciers. Dans certaines runions publiques, cest presque du lynchage.
Prsident de la communaut dagglomration du pays de Flers La bonne concertation autour dun PLUi est indispensable mais il faut aussi un bon pilotage, sinon on va droit dans le mur. Bien sr, cela demande une grande implication, cest trs chronophage.
Yves Goasdou
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Un projet communautaire et des arbitrages locaux

La gestion des enjeux de proximit est naturellement lun des dfis relever lorsquil sagit dtablir un plan local durbanisme. Plusieurs lus estiment que lun des atouts du PLUi est bien de permettre aux maires de prendre du recul par rapport ces enjeux de proximit. Les dfinitions du zonage et du rglement cristallisent gnralement les tensions. Lenjeu est de dfinir la juste place leur accorder dans la concertation, dintgrer cette approche rglementaire sans affadir la dynamique densemble et le sens du projet communautaire.
Corinne Casanova
Vice-prsidente de la communaut dagglomration du lac du Bourget Les actions de sensibilisation auprs des habitants ncessitent un fort investissement en temps de la part des lus. En tant que vice-prsidente lurbanisme de la communaut, je nai pas lattachement aux lecteurs et aux propritaires que peut avoir la commune ; je nai pas non plus des intrts personnels de propritaire dans la commune. Cela permet de faire des choix plus quitables, et cest un point majeur. Les maires ont souvent une attitude calque en fonction de leur statut et il y a un besoin de rappels lintrt gnral : cest la vice-prsidente que revient ce rle. Nous avons dj une exprience de concertation sur les PLU raliss lchelle communale sous matrise douvrage communautaire. Nous pouvons par ailleurs nous appuyer sur le travail de concertation qui a t men dans le cadre du PLH : nous avions alors identifi des sous-secteurs cohrents pour mener la concertation.
Philippe Barry
Vice-prsident de la communaut de communes du val de Vienne Il est vident que la pression des citoyens sexerce prioritairement sur le maire ! Il est galement celui qui connat le mieux les enjeux de son territoire. Mais un quilibre se cre : les maires ont port et dfendu ce qui leur semblait pertinent et, paralllement, le portage intercommunal leur a enlev une certaine pression et leur a permis de refuser plus facilement des terrains constructibles
Claude Raynal
Vice-prsident de la communaut urbaine du Grand Toulouse Cest surtout la rvision du PLU de Toulouse qui a fait lobjet dune concertation trs labore avec les habitants, associations et professionnels, avec plus dune soixantaine de runions, publiques ou avec les structures de dmocratie locale mises en place par la nouvelle quipe municipale, comme les conseils de secteur et de quartier. Ce modle doit nous servir dexemple lchelle communautaire pour notre prochain PLUi, tout en sachant que Toulouse reste nanmoins une exception par sa taille et le nombre de ses habitants.
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Zonage et rglement dans la concertation
Jean-Luc Guilhot
Prsident de la communaut de communes du canton dAurignac La communaut a dcid daborder la constructibilit lors des concertations, mais la dmarche doit rester par essence politique. Le face--face est rude, mais il est indispensable pour avancer dans le document, pour la transparence et le caractre quitable.
Yves Martin
Vice-prsident de la communaut dagglomration de Vesoul Trs souvent nous rpondons surtout des intrts bien particuliers qui touchent directement les intervenants en sances publiques, ou nous rpondons des questions de dtail. C'est dommage qu'il n'y ait pas plus de participation et que nous ne soyons pas plus sollicits sur notre politique moyen et long terme.
Corinne Casanova
Vice-prsidente de la communaut dagglomration du lac du Bourget Nous avons pris le parti de clairement refuser de discuter dans les runions publiques des cartes au parcellaire, sinon la drive vers les intrts proprement individuels est rapide. Nous nous appliquons en revanche faire merger une culture commune. Au dbut, cette politique a t mal accepte, il y avait une certaine grogne ; mais petit petit, les gens sy sont habitus, et finalement la mobilisation dans les runions publiques reste la mme. Le message global de lintrt gnral progresse. Il se passe quelque chose sur lurbanisme. Les gens sont intresss par ces questions qui interpellent. Il faut trouver des gens citoyens sur lesquels sappuyer pour fonder une dynamique collective. Il reste un grand travail faire sur les reprsentations, le facteur culturel et les pratiques des gens. Il faut travailler collectivement faire merger une intelligence commune, une confiance collective. Ce rle de pdagogie relve certes de lintercommunalit, mais une dynamique nationale en la matire est fondamentale.
Franois Tacquard
Prsident de la communaut de communes de la valle de Saint-Amarin On a avant tout besoin de savoir de quoi on parle. Il y a donc tout un travail de rflexion et de partage collectif faire au pralable sur ce quest une ville, un village, quelle est son histoire. Seulement ensuite, on peut parler de projet politique. Le travail de pdagogie de la communaut ne se fait pas tellement au cours des runions publiques sur lurbanisme intercommunal : cest difficile cette chelle, et trs difficile dans le cadre du PLUi. Les questions de dveloppement et durbanisme ne mobilisent pas, car il manque une culture de lurbanisme en France, et les dbats sont vite orients vers les intrts urbaniser. Limportant est en fait de faire aimer leur village aux gens car, partir de ce moment-l, personne ne veut grever son village de mauvais projets.
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Jol Duquenoy
Prsident de la communaut dagglomration de Saint-Omer (*) Un PLU intercommunal de 10 000 habitants demande beaucoup dimplication du prsident, des vice-prsidents et des maires concerns. Chaque commune doit tre reprsente dans toutes les runions thmatiques. Il faut dlocaliser, ne pas faire les runions toujours au mme endroit, il faut se dplacer sur les territoires, les bassins de vie, choisir des sujets qui rassemblent. Par exemple, un groupement pdagogique de trois ou quatre communes sest form pour construire une cole. Il faut rflchir tous ensemble au plan boisement, il faut une vritable politique foncire. Cela oblige la structure intercommunale rflchir sa politique foncire pour les 10, 15 ou 20 annes venir. Cela oblige travailler avec la profession agricole et laborer des protocoles daccord concernant lexploitation des terres et des terrains, et leur destination dans le PLU.
Guy Malaval
Dlgu de la communaut de communes du Haut Allier (*) Le PLUi ne nous est pas impos, nous sommes acteurs du PLUi, nous le pilotons, il est choisi, partag. Le diagnostic agricole sur notre territoire, nous lavons fait avec laide de la chambre dagriculture et dune association intermdiaire prestataire de cette dernire. Lenqute a permis dinterroger tous les agriculteurs. Dans nos territoires ruraux, sil ny a pas de reprise familiale, la ferme disparat. C'est la raison pour laquelle une tude trs fine doit tre faite.
Claude Raynal
Vice-prsident de la communaut urbaine du Grand Toulouse On ne peut pas dissocier ainsi les objets avec, dun ct le grand projet, et de lautre la rglementation. Bien entendu, la concertation sur le PADD ncessite un dbat et un partage, que ce soit entre les lus mais aussi avec les habitants, sur le projet global, les objectifs et orientations des politiques publiques, leur cohrence. Mais ce dbat renvoie trs souvent des questions plus techniques ou prcises sur la densit et donc la constructibilit, la mixit et la diversit, lespace public, les centralits et les quipements, la production architecturale, la protection du patrimoine, etc. La concertation ne sarrte donc pas au seul PADD et doit tre construite pour associer le public aux rflexions sur toutes ces questions qui lintressent.
Les communauts et lexpertise externe pour organiser la concertation

De mme que lorsquil sagit de co-construire les premires orientations du PLUi entre communes et communauts, les partenaires caractre public ou priv sont galement mobiliss pour mettre en place la concertation. Des techniciens de lagence durbanisme, du CAUE, de lagence technique dpartementale ou encore des bureaux dtudes accompagnent les lus, vice-prsident et/ou maire, dans la concertation. Par leur prsence et leur rle danimateur et dintermdiaire, ces experts donnent un caractre plus objectif aux orientations mises au dbat public, ils permettent de les lgitimer et confortent leur bienfond. De plus, leurs habitudes de travail et dorganisation de ce type de dialogue avec les citoyens sont un puissant facilitateur pour expliquer le projet densemble du PLUi, faire merger les points de conflits potentiels et les solutions pour les dsamorcer.
70
Christian Dezalos
Vice-prsident de la communaut dagglomration dAgen Il faut bien sr toucher la population, ce qui nest pas toujours vident. Nos services et le CAUE effectuent ensemble un gros travail de pdagogie, par le biais de runions, dateliers, dexpositions. Cest presque un travail de pr-agence durbanisme.
Alain Mquignon
Prsident de la communaut de communes du canton de Fauquembergues La dmarche est anime par lagence durbanisme et de dveloppement de la rgion de Saint-Omer, par les services de la communaut et le groupement de bureaux dtudes ; les services de ltat participent galement aux actions de concertation.
Prvenir les risques de contentieux

D'une manire gnrale, les mcanismes de concertation sont des points de fragilit et des sources de contentieux et les communauts y sont particulirement attentives. L'largissement du primtre d'laboration du PLUi apporte mcaniquement des questions nouvelles dans cette procdure de concertation. Srement est-ce ce point qui amne les communauts considrer, une courte majorit, que le risque contentieux est renforc sur un PLU l'chelle communautaire par rapport un PLU l'chelle infracommunautaire.
Le risque contentieux dun PLUi par rapport un PLU municipal est-il renforc ? Le renforcement du risque contentieux dun PLU chelle communautaire
par rapport un PLU chelle infracommunautaire :
non, pas du tout oui, nettement

7%
9% 20 %
non, pas vraiment
43 %
33 %
37 %
38 %
4%
9%
oui, plutt
71
Parole
Karine Ruelland
Agence Karine Ruelland Administratrice de lAssociation des consultants en amnagement et en dveloppement des territoires (ACAD)
Le PLUi ou vers une planification territoriale de plus en plus stratgique En transformant les plans doccupation des sols (POS) en plans locaux durbanisme (PLU), la loi relative la solidarit et au renouvellement urbains a modifi en profondeur les documents durbanisme communaux : dun strict outil rglementaire de gestion du droit des sols, ils sont devenus de vritables documents de planification des politiques publiques urbaines sappuyant sur un projet damnagement et de dveloppement stratgique du territoire dans un souci de gestion durable. Le PLU couvre tous les champs des politiques damnagement et de dveloppement : dveloppement conomique, agriculture, amnagement de lespace, environnement, quilibre social de lhabitat, transports et dplacements, quipements et services. Lchelle communale nest pas toujours la plus pertinente pour traiter certaines de ces thmatiques. Ceci est notamment vrai pour le dveloppement conomique, les transports et dplacements ou la politique de lhabitat, qui relvent de la comptence des tablissements publics de coopration intercommunale quand ils existent, dans le cadre notamment de llaboration de plans de dplacements urbains (PDU) ou de programmes locaux de lhabitat (PLH). Cest galement vrai pour ce qui concerne la prise en compte de certaines problmatiques environnementales qui ont t retenues comme objectifs issus du Grenelle de lenvironnement (lobjectif de limitation de la consommation despaces naturels et agricoles, la lutte contre ltalement urbain, la lutte contre la dperdition dnergie) et dont la rponse doit intervenir lchelon intercommunal. Les schmas de cohrence territoriale (SCoT), avec lesquels les PLU doivent tre compatibles, assurent dj ce rle de planification stratgique et de mise en cohrence des politiques denvergure intercommunale. Les PLU, par-del la dfinition dun projet stratgique au travers du projet damnagement et de dveloppement durables (PADD), ont quant eux pour finalit daboutir une traduction rglementaire dont la vocation est de grer les occupations du sol et dorienter lvolution du paysage, quil sagisse du grand paysage comme du paysage urbain. Les volutions lgislatives vont donc dans le sens dun renforcement de la dimension stratgique des PLU en les positionnant lchelle intercommunale, ce qui ne doit pas faire oublier leur porte rglementaire finale et les enjeux qui sy rattachent. Du local au global , du global au local Dans un trs grand nombre de collectivits, notamment rurales, llaboration du document durbanisme est lunique tude ralise permettant aux lus davoir une vision globale de leur territoire. Sa ralisation est souvent la seule occasion, dans la vie politique de la commune, de poser un diagnostic traitant de toutes les thmatiques et de dfinir ainsi un projet stratgique pour lamnagement et le dveloppement du territoire court, moyen et long termes. Le passage du PLU au PLUi invite donc rflchir aux conditions de larticulation entre lchelle communale et lchelle intercommunale dans la mthodologie mme de son laboration. Pour certaines thmatiques, la mise en uvre de PLUi peut sembler mieux rpondre aux problmatiques poses par lamnagement du territoire et permettre une mutualisation des tudes. Lanalyse des donnes factuelles bases sur des tudes statistiques (population, logement, dveloppement conomique, activit agricole) ou lanalyse du fonctionnement urbain au travers des transports et dplacements ou encore lanalyse du grand paysage et des continuits cologiques, par exemple, permettent aisment de dgager les enjeux du projet lchelle du bassin de vie intercommunal tudi. En revanche, il n'en est pas de mme pour la structure urbaine et le cadre bti. L'laboration des documents de planification urbaine ncessite aussi une analyse de terrain extrmement fine, du paysage, du patrimoine naturel et bti, de la qualit des espaces publics et de leurs usages. Cette analyse faite diffrentes chelles (quartier, secteur, lot, parcelle) permet de 72
faire ressortir les potentialits, les dysfonctionnements, les lments mettre en valeur ou les restructurations entreprendre. Ce travail de dentelle est ncessaire la conception du projet de politique urbaine, support de la rglementation du droit des sols. Aussi, le PLUi ne doit pas tre un SCoT qui serait dclin l'chelle locale et traduit rglementairement, sans que le travail de terrain approfondi n'ait t men au mme niveau de dtail que dans chaque PLU communal. La recherche lgitime de points communs lchelle intercommunale ne doit pas faire oublier les nuances, les spcificits qui peuvent exister dune commune lautre, dun cur de ville ou de bourg lautre, ou encore dun quartier rsidentiel lautre. Cette logique de zooms doit donc intervenir diffrents moments de ltude : le diagnostic ncessite un zoom communal approfondi pour permettre de faire merger une vision intercommunale au moment de la dfinition du projet damnagement et de dveloppement durable. Quil sagisse des orientations damnagement et de programmation sur des secteurs particuliers du territoire ou du rglement lui-mme, la traduction rglementaire doit quant elle permettre aux rdacteurs du PLUi et aux lus de rechercher une cohrence intercommunale dans le respect des identits locales. Mais alors, comment sassurer de la qualit dun document de planification qui traduit des politiques municipales parfois divergentes et qui ncessite une connaissance fine de chaque territoire ? Se donner les moyens dun PLUi de qualit Pour obtenir le niveau de qualit requis, la mise en uvre des PLU intercommunaux ne semble pas forcment pouvoir se traduire par une conomie de moyens. Mutualiser certaines tudes et passer de dix PLU communaux un seul PLU intercommunal ne veut pas dire diminuer le prix initial par dix. Il est indispensable de sensibiliser les collectivits matres douvrage limportance de se doter dun document de droit des sols exigeant pour assurer la mise en valeur de leur territoire et la qualit de son dveloppement. Il faut sen donner les moyens et dfinir une mthode au travers de cahiers des charges rigoureux. En passant de lchelle communale lchelle intercommunale se pose galement la question du pilotage de ltude et, plus largement, de la gouvernance. Le PLU tant un document juridique qui traduit le projet des politiques urbaines conduire, sa qualit ne peut rsulter dun consensus mou ou du plus petit dnominateur commun. LEPCI doit donc disposer en interne des ressources humaines capables de se poser comme un relais dynamique entre les lus et les professionnels privs. Enfin, le temps d'laboration ncessaire lmergence dun PLUi doit tre pris en compte pour permettre la fois la concertation politique entre lus mais aussi la concertation de la population ncessaire et dsormais obligatoire. Il faut gnralement deux ans minimum pour laborer le PLU d'une commune de 500 habitants jusqu' son approbation. Combien de temps faut-il pour 15 communes ou plus ? Comment laborer une vritable concertation de la population, permettant changes et dbats, adapte aux enjeux dun PLUi ? Sous quelles formes instaurer un dialogue entre les intrts communaux et intercommunaux entre lus ? Ces questions restent un des enjeux mthodologiques forts de llaboration dun PLUi. Compte tenu de la diversit des collectivits intercommunales, par leur taille (groupements de cinq trente communes), par leur nature (communes rurales, urbaines, priurbaines, petites ou grandes), par les sensibilits politiques des lus, les rponses ces questions ne peuvent tre que diffrencies. Chaque EPCI devra dfinir une approche mthodologique dlaboration du PLUi, des modalits de la concertation ainsi que la dure des tudes, adaptes son contexte. La rponse ces questions est un pralable indispensable et doit figurer dans le cahier des charges de ltude. Ainsi, le PLUi sera un outil de planification capable de mieux rpondre aux enjeux de lamnagement du territoire en plaant chacun des thmes abords la bonne chelle dinvestigation. Il sera loccasion, pour les collectivits, de rflchir la mise en place de politiques innovantes et ambitieuses en matire de dveloppement et damnagement durables, qui trouveront leur traduction dans une rglementation elle-mme innovante et ambitieuse. Cette opportunit intercommunale est donc une occasion pour les professionnels comme pour les lus de se rinterroger sur les moyens et la mthode de parvenir au meilleur document possible, capable dencadrer de la manire la plus satisfaisante lavenir dun territoire et son volution.
73
Parole
Isabelle Baer
Dlgue gnrale du Syndicat national des amnageurs lotisseurs (SNAL)
En ce dbut de XXIe sicle, le logement est devenu de plus en plus cher, son accs de plus en plus difficile pour un nombre croissant de Franais, grevant leur pouvoir dachat. Le constat de la gravit de la crise du logement fait aujourdhui consensus. Cette crise est quantitative, qualitative et structurelle, mettant en vidence linefficacit des politiques publiques menes jusqualors pour assurer la fluidit du march, matriser lvolution des prix et produire en quantit suffisante des logements adapts aux besoins de nos concitoyens. Le rythme ncessaire de construction de logements est valu 500 000 logements par an dans les prochaines annes. La croissance du parc de logements passe ncessairement par une augmentation de loffre de terrains btir. Les principes de reconstruction de la ville sur la ville et de densification ne sauraient suffire et occulter la ncessit de produire du terrain btir pour rpondre aux besoins. Or, sil nexiste pas en France de pnurie de terrains, notre pays est confront une crise de loffre de terrains constructibles dans le cadre doprations damnagement, ayant pour consquence un dficit doffre de logements par rapport la demande, une inflation des prix et un talement urbain toujours croissant. Il se ralise en effet plus de logements en faible densit hors doprations organises, en mitage, dans des villages ou des petites villes mal desservis, quen continuit directe des ples urbains. Rpondre la crise du logement suppose au pralable de pouvoir mobiliser le foncier, matire premire du logement. Ceci requiert un vritable changement dapproche pour produire du terrain btir en quantit suffisante, au bon endroit, un prix compatible avec les revenus des mnages et dans des dlais permettant de rpondre aux besoins actuels et futurs. Une stratgie de matrise du dveloppement urbain suppose des politiques foncires danticipation et la mise en place de documents durbanisme qui organisent et programment le dveloppement urbain sur les territoires en articulation avec les quipements, les services, les transports et les activits. Les objectifs affichs dans le cadre du Grenelle de lenvironnement notamment concilier les impratifs en matire de logement et la matrise de ltalement urbain imposent un changement en profondeur de la planification urbaine. Lorganisation actuelle des comptences des collectivits territoriales en matire de politique du logement et de politique durbanisme montre ses limites. On ne peut pas traiter de lhabitat sans traiter de lurbanisme. La France est le seul pays europen le faire. La loi Grenelle II ne fait quencourager, mme si elle laffiche comme un principe gnral, llaboration au niveau intercommunal du PLU. Le PLU reste majoritairement dans les faits de comptence communale. Et PLH ralis par les intercommunalits et PLU restent indpendants lun de lautre. La question du logement dpasse le cadre de la commune. La programmation de logements doit tre labore dans une vision damnagement du territoire, en cohrence avec les bassins de vie et les enjeux conomiques, de transports, de services, dquipements, denvironnement et de dveloppement durable des territoires. Le SNAL souhaite que soit engag un nouvel acte dans la dcentralisation avec le transfert de la comptence urbanisme aux intercommunalits (laboration des PLU, politiques foncires). Lintercommunalit est, de toute vidence, lchelle pertinente pour construire des politiques de logement avec une vision long terme sur un territoire et disposer de moyens daction (comptences et ressources) efficaces pour agir sur les dynamiques spatiales. En outre, lun des enjeux cls rside dans la mise en uvre effective, au sein des plans locaux durbanisme seuls documents opposables aux tiers , des orientations dfinies par les communauts dans le cadre des documents sectoriels stratgiques. Le SNAL souhaite la gnralisation de lintgration, dans le PLU, du PLH et du PDU.
74
Il convient de faire du PLU un document vivant, den faire un outil de programmation et de production de terrains btir pour le logement en imposant sa conformit au PLH. Le PLU devrait dfinir des programmes daction et non pas seulement un ensemble de contraintes et de rglementations. Il devrait mobiliser les zones urbaniser en priorit, les collectivits disposant de la possibilit de lever la taxe damnagement pour financer les quipements ncessaires. Il devrait prciser, pour une priode de cinq ans, des objectifs chiffrs de production de logements avec un chancier de ralisation, ainsi que des dlais de construction des terrains dclars constructibles en utilisant les outils de lamnagement oprationnel (ZAC, PUP, permis damnager) et les mcanismes de lutte contre la rtention foncire. Une clause de rendez-vous pourrait tre institue et des sanctions mises en uvre pour les collectivits ne respectant pas les objectifs fixs par le PLH.
75
Partie VI Les nouveaux enjeux du PLUi

Les transformations apportes au cadre lgislatif par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 et par la loi portant rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010 suscitent optimisme et inquitude au sein du bloc local. Les dlais imposs, lobligation dunicit du primtre dlaboration du PLU, la fusion des documents PLU, PLH et PDU (lorsque les primtres concordent), les modifications de primtres intercommunaux dans le cadre de lvolution de la carte intercommunale imposent des volutions rapides dans les territoires.
I - Passer au primtre unique dlaboration du PLU communautaire

La rgle dun primtre unique semble faire consensus
Depuis lentre en vigueur de la loi Grenelle II, lorsquil est labor par un EPCI comptent, le plan local durbanisme couvre lintgralit de son territoire 27 (voir partie I ). laune des remontes de terrain, le principe dlaborer un document unique pour promouvoir un urbanisme rellement communautaire fait relativement consensus. Les communauts voient dans llaboration dun PLU unique lchelle communautaire, tour tour une opportunit, ambitieuse et ncessaire, pour une politique communautaire intgre sur lensemble du territoire, une continuit naturelle du travail sur lintrt communautaire, ou encore un moyen de spatialiser le projet de territoire en croisant enjeux communaux et intercommunaux. Pour autant, s'ils souscrivent l'ide que l'urbanisme intercommunal ne saurait se rsumer l'addition de visions municipales, nombre d'lus estiment que la procdure unique amoindrit l'acceptabitit du transfert par les lus locaux. leurs yeux, cette disposition s'avrerait contre-productive dans les communauts comportant un nombre important de communes. Beaucoup d'acteurs considrent que celles-ci gagneraient tre autorises porter plusieurs procdures de PLU l'chelle de secteurs regroupant chacun plusieurs communes organises autour de ples de vie. Ils soulignent l'avantage procur en terme de scurit juridique (risque contentieux) et surtout la lisibilit accrue pour chacune des communes dans cette dynamique collective.
Une obligation pour toutes les communauts comptentes mais galement un enjeu dadaptation pour certaines
Cette nouvelle obligation lgale concerne toutes les communauts comptentes, au premier rang desquelles les communauts qui laboraient jusqualors des documents lchelle communale ou infracommunautaire.
Les documents durbanisme raliss par la communaut sont lchelle :
Nature des documents aujourdhui achevs par les communauts
7%
aucun document ralis (mme si la procdure est ventuellement en cours)

28 % 34 %
43 % 37 %
PLU lchelle de la communaut toute entire
4%
34 %
4%
9%
PLU lchelle de groupes de communes
PLU lchelle de commune(s) membre(s) exclusivement
78
27 . Article L. 123-1, Code de lurbanisme.
Lunicit du document peut-elle garantir un gain de cohrence entre les politiques publiques ? Autrement dit, la conduite dune seule procdure de PLU lchelle de la communaut (telle que dsormais rendue obligatoire dans le Grenelle de lenvironnement) garantit-elle davantage dambitions communautaires quun pilotage par la communaut de plusieurs procdures conduites lchelle des communes membres ? Aujourdhui, les communauts comptentes en matire de PLUi et ayant dj ralis un ou des documents durbanisme (soit 72 % dentre elles), estiment part gale que leur(s) document(s) reflte(nt) avant tout une ambition communautaire (45 %) ou quil(s) se rvle(nt) tre une addition des ambitions municipales (46 %).
Les documents durbanisme de la communaut aujourdhui refltent avant durbanisme tout : de la communaut aujourdhui refltent avant tout : Les documents
45 % une ambition communautaire
46 % une addition des ambitions municipales
9% sans opinion
10
20
30
40
50
Mais ce second jugement, qui pointe la surreprsentation des volonts municipales, se fait jour plus nettement (et passe 66 %) parmi les communauts qui laboraient plusieurs documents une chelle infra. Les retours de terrain montrent dailleurs que la pratique pouvait avoir pour effet dautonomiser les dmarches, chaque quipe municipale pouvant in fine assurer lessentiel du pilotage de chaque procdure. Pour certaines de ces communauts, le pas franchir est consquent : cest lensemble du mode de gouvernance qui doit tre revisit pour gagner en cohrence communautaire sans affaiblir la mobilisation municipale, et ce dans des dlais trs courts28.
Le plan de secteur, une aide au PLUi ?

La loi Grenelle II permet de dfinir des plans de secteur dans les parties rglementaires du PLUi. Cette disposition, introduite par le lgislateur pour faciliter llaboration dun document unique, doit permettre chaque commune de retrouver des lments qui la concernent plus spcifiquement dans le projet communautaire. Il semblerait que cette disposition soit encore peu approprie par les territoires (voir partie I) : seulement 23 % des communauts comptentes envisagent aujourdhui de sappuyer sur la possibilit de crer des plans de secteur dans les PLUi.
28 . Jusquau 12 juillet 2013, les diffrents documents matrise douvrage communautaire peuvent voluer selon les procdures antrieures la loi ENE. Ainsi une communaut peut conduire la rvision dun PLU quelle aurait ralis lchelle dune commune sans que celle-ci emporte laboration dun seul et unique PLU lchelle de la communaut. Une communaut peut conduire la rvision dun PLH sans que celui-ci emporte llaboration dun PLU lchelle de la communaut intgrant PLU/PLH/PDU. compter du 13 juillet 2013, toute volution dun des documents de la communaut (un PLU lchelle dune ou plusieurs communes, un PLU couvrant lensemble du territoire, un PLH, un PDU) qui remettrait en cause lconomie gnrale dun ou de ces documents, ne pourra seffectuer que dans le cadre de lapprobation dun PLUi couvrant la totalit du territoire et comportant des OAP tenant lieu de PLH et de PDU. Source : Plan local durbanisme intercommunal tenant lieu de PLH et PDU. lments de cadrage juridique et technique, Certu-AdCF, mars 2012.
79
Lusage du plan de secteur est-il envisag ?
Votre communaut envisage de dcliner le PLUI en secteurs dans les parties rglementaires, comme vous y autorise la loi Grenelle II :
7%
oui
23 %
ne sait pas encore
43 %
51 %
37 %
26 %
non
4% 9%
Alain Mquignon
Prsident de la communaut de communes du canton de Fauquembergues lissue du diagnostic et des premires orientations du projet damnagement et de dveloppement durables, il a t propos daffiner un certain nombre dobjectifs lchelle de quatre bassins de dveloppement. La dfinition du primtre de chaque bassin a t dbattue.
80
II - Fusionner les documents PLU/PLH/PDU

Fusionner les documents, entre adhsion de principe et interrogations
Le PLUi acquiert une tonalit de plus en plus transversale avec la fusion PLU/PLH/PDU qui se prcise progressivement dans lapplication du Grenelle (voir partie I). La fusion trouve un cho largement positif auprs des communauts qui adhrent au principe gnral. Elle est souvent perue comme une volution logique du travail de transversalit et de mise en cohrence des politiques publiques et des documents. Pour autant, les questions de faisabilit et de mise en uvre de la fusion restent nombreuses et une large part des communauts se trouvent dans lexpectative. Prs de la moiti des communauts potentiellement concernes par la fusion des documents ne se prononcent pas quant la pertinence de cette disposition.
lobligation de fusion du PLU, du PDU et du PLH est perue comme : Parmi les communauts concernes, lobligation de fusion du PLU, du PDU et du PLH est perue comme : Parmi les communauts concernes,
7%
43 %
pertinente
sans avis/ ne se prononce pas
4347 %
37 %
4%
9% 5% 5%
inutile
peu pertinente
Seule une trs faible minorit de communauts sont nuances sur le principe mme de la fusion des trois documents. Ainsi, 5 % jugent la disposition inutile, estimant que la matrise douvrage communautaire du PLU tait suffisante pour assurer une cohrence des politiques ; et 5 % jugent la disposition peu pertinente, considrant que le contentieux sur les politiques de dplacements et dhabitat sera certainement dmultipli, que les politiques sectorielles perdront de la substance ou encore que chacune des dmarches sectorielles risquera de perdre en qualit de concertation.
81
Fusionner les documents sans les vider de leur substance

La perception plutt positive des communauts, qui voient dans ce mcanisme dintgration des trois documents un atout pour faciliter la mise en uvre des programmes communautaires, ne doit pas occulter les lments de circonspection, voire dinquitude, que celui-ci soulve. ce titre, sont souvent voqus : le risque de voir le PLH et le PDU vids de leur substance et dilus dans un document unique eu gard aux logiques internes dorganisation et de mobilisation dacteurs qui leur sont propres ; l'impossibilit d'intgrer dans le PLUi de nombreux lments d'ordre financiers ou programmatiques dans le PLH et le PDU (ex : politique tarifaire ; lments de programmation budgtaire) ; la fragilit juridique supplmentaire du PLUi qui tiendrait lieu de PLH et de PDU ; la difficile concordance des dlais et calendriers respectifs des diffrents documents ; les imprcisions de la loi quant la ventilation prcise des PLH et des PDU dans les diffrentes parties du PLUi ; les difficults du pilotage technique et administratif que ncessite une transversalit renforce dans les services ; le nombre jug trs limit de bureaux dtudes capables aujourdhui daccompagner les communauts dans cette approche globale et transversale ; Dautres enfin soulignent que ces difficults supplmentaires risquent de produire un effet dissuasif au transfert du PLU la communaut. Il est certain que le mcanisme dintgration des trois documents en un seul soulve plusieurs interrogations dordre juridique et technique qui font lobjet dchanges rguliers entre juristes et praticiens, associant le ministre de lgalit des territoires et du Logement, le Gridauh29 et leurs partenaires dont lAdCF.
Fusionner les documents et ajuster les modes de gouvernance

La fusion des documents sectoriels au sein du PLUi soulve galement des questions relatives aux modes de gouvernance, et notamment : lintgration, dans une dmarche unique, des oprateurs et personnes publiques associes. Ces personnes taient associes dans le cadre des dmarches dlaboration de chaque document sectoriel, il sagit ds lors de les rassembler dans une seule procdure dlaboration dun document de planification et ce, dans le cadre du Code de lurbanisme. Le PLUi valant PLH et PDU est un document durbanisme : la liste des personnes publiques associes son laboration est strictement limite par le Code de lurbanisme30 ; les rponses apporter aux craintes de perte de substance des politiques sectorielles pour garantir lexpression de chacun (professionnels du logement par exemple) dans la dmarche unique. Des mcanismes de concertation, non obligatoires, ont gnralement t mis en place dans le cadre de llaboration des PLH et des PDU. Les territoires souhaitent souvent prenniser dans la dmarche de production dun PLUi cette capacit dexpression des diffrentes parties prenantes ; le partage des rles entre les vice-prsidents communautaires en charge de lurbanisme, des transports et du logement dans lanimation politique de ce document.
Claude Chalon
Prsident de la communaut dagglomration du Grand Dle La fusion des documents durbanisme, de planification et de programmation, cest le rve de tout urbaniste, bien sr.
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29 Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l'Amnagement, de l'Urbanisme et de l'Habitat. 30 Malgr tout, des possibilits ont t ouvertes et clarifies par lordonnance du 5 janvier 2012 qui prcise que les personnes publiques associes sont celles identifies dans le cadre de llaboration dun PLU communal. Le prsident de lEPCI comptent en matire de PLU a aussi la possibilit de recueillir lavis de tout organisme ou association comptent en matire damnagement du territoire, durbanisme, denvironnement, dhabitat et de dplacements. En matire de dplacements, pour le PDU, le Code des transports prvoit que les services de l'tat, de mme que les rgions et les dpartements au titre de leur qualit d'autorits organisatrices de transports ou de gestionnaires d'un rseau routier et, le cas chant, le prsident de l'tablissement public mentionn l'article L. 122-4 du Code de l'urbanisme, sont associs son laboration (cest--dire celle du PDU) . Cest galement le cas de la procdure du PLU laquelle la rgion et le dpartement sont associs. Voir partie I.
Corinne Casanova
Vice-prsidente de la communaut dagglomration du lac du Bourget Le programme local de lhabitat de lagglomration reprsente une bonne base pour le PLUi, surtout par ses objectifs de production de logements qui sont dailleurs dclins par secteurs. Nous avons identifi des sous-secteurs gographiques car les enjeux ne sont absolument pas les mmes sur lensemble du territoire. chaque secteur de notre PLH correspond donc un ensemble de communes aux mmes caractristiques et au mme espace de bassin de vie. Par exemple, certaines communes sont plus proches du fonctionnement de lagglomration de Chambry, tandis que dautres se rapprochent du fonctionnement du nord du territoire.
Claude Raynal
Vice-prsident de la communaut urbaine du Grand Toulouse Il ne sagissait pas davoir une seule addition de PLU communaux. Ceci explique la formalisation du volet communautaire du PADD, qui constitue la premire pierre de la dmarche dlaboration du PLUi. Nous devons engager, maintenant, une rflexion sur le modle de notre futur PLUi et, une fois celui-ci fix, sur les travaux quil sous-entend. Dores et dj, nous savons que le volet communal du PADD ne pourra rester en ltat dans le futur PLUi, et quil imposera une reprise et une adaptation du volet communautaire. De mme, il nous faudra rflchir lintgration du PLH dans le PLUi, comme nous limpose le Grenelle II. La communaut urbaine pourra sappuyer sur des indicateurs, issus soit du SCoT (une observation de la consommation foncire annuelle par EPCI doit tre tablie par le Syndicat mixte dtudes de lagglomration toulousaine (SMEAT), soit de son propre observatoire (par exemple le nombre annuel de logements livrs). Par ailleurs, elle a engag des tudes territoriales sur certains secteurs dynamiques comme par exemple son secteur nord, qui lui permettront de mieux mesurer leur dveloppement. La communaut ntant pas autorit organisatrice de transports, le futur PLUi nintgrera pas de volet PDU, qui restera donc distinct. Nanmoins, la cohrence urbanisme/transport tant lun des principes majeurs du PADD et donc du futur PLUi, la question des dplacements y sera suffisamment dveloppe et dtaille. Dores et dj, le PDU, qui doit tre approuv, dtermine une programmation de projets TCSP lhorizon 2015 mais aussi 2020, qui doit tre confirme pour cette dernire chance. Concernant le PLH, des projections horizon 2020 ont aussi t faites, mais elles pourraient tre adaptes, au regard de la production constate sur le territoire communautaire dans le cadre du PLH actuellement en cours.
Jean-Pierre Caroff
Vice-prsident de Brest Mtropole Ocane charg de l'urbanisme et de l'habitat (*) On ne peut pas dissocier ainsi les objets avec, dun ct le grand projet, et de lautre Notre communaut urbaine date de 1974. Elle compte huit communes de plus de 220 000 habitants, et sest dote dun plan doccupation des sols intercommunal ds 1985. Nous sommes galement dots dun programme local de lhabitat depuis 1990, cest le quatrime PLH en fonction. Nous avons un PDU depuis dix ans. Dans le mme temps, nous avons t amens crer, avec cinq intercommunalits, une association appele Pays de Brest qui sest adjoint ensuite un syndicat mixte pour laborer le SCoT au niveau du Pays. Nous sommes quelques jours de la transformation du Pays de Brest en ple mtropolitain puisque toutes les dlibrations ont t prises, nous attendons simplement larrt du prfet. Le SCoT a t adopt au mois de septembre et est oprationnel depuis novembre. Cela nous a amens repenser notre PLU intercommunal pour le mettre en compatibilit avec le SCoT et le Grenelle. Cette ide de fusionner les approches, dexprimer de manire plus claire lunit de la politique porte nous semblait vidente puisque nous avons t amens, il y a deux ans, adopter un projet mtropolitain qui allait dans la continuit de cette approche.
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III - Articuler urbanisme intercommunal et application de la rforme des collectivits territoriales (RCT)
La loi du 16 dcembre 2010 portant rforme des collectivits territoriales fait de lachvement de la carte et de la rationalisation des primtres existants les deux grands chantiers de la fin du mandat 2008-2014 en matire dintercommunalit. Lanalyse des 72 schmas dpartementaux de coopration intercommunale adopts fin 2012 (66 l'taient dja fin 2011) laisse entrevoir une perspective de 255 fusions et 307 extensions simples de communauts (cest--dire intgrant une ou des communes isoles)31.
De nombreuses communauts comptentes en matire de PLU voient leur primtre voluer

Comme toutes les autres, les communauts comptentes en matire de PLU sont concernes par cette refonte des primtres, et 71 % dentre elles dclarent que leur primtre voluera certainement ou trs probablement.
Le primtre de la communaut voluera prochainement
Le primtre de la communaut voluera prochainement :

non
7%
17 %
probablement non
12 43% %
50 % 37 %
oui
21 %
4%
probablement oui
9%
La RCT peut concerner les communauts comptentes en matire durbanisme deux titres : - leur comptence PLU, dont le caractre intercommunal pourrait tre remis en question en cas de fusion ; - leurs documents durbanisme (en cours ou excutoires), qui verraient leur primtre voluer.
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31 . Observatoire AdCF
La RCT et ses effets sur la comptence PLU

Rappel juridique
Suivant le principe gnral, la communaut issue dune fusion relve de la catgorie de celui des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre inclus dans le projet auquel la loi a confi le plus grand nombre de comptences ou d'une catgorie disposant de comptences obligatoires en nombre suprieur (art. L. 5211-41-3. III, CGCT). Autrement dit, la communaut issue de la fusion exerce les mmes comptences que la communaut ayant le niveau dintgration avant fusion le plus lev. Si la fusion sopre avec une communaut urbaine, la reprise de la comptence PLU par lentit issue de la fusion est de fait obligatoire ; Lorsquelle sopre entre communauts de communes ou dagglomration, deux cas doivent tre distingus: Soit (et il sagit l du cas trs majoritaire et en outre recommand) la comptence PLU est inscrite au titre des comptences facultatives dans les statuts : en cas de fusion, la nouvelle entit dtient la comptence PLU au jour de la fusion mais le conseil communautaire dispose dun dlai de deux ans pour dcider dune restitution ventuelle de la comptence aux communes ; Soit (et il sagit l de cas rares) la comptence PLU est inscrite comme lment de la comptence amnagement de lespace dont lintrt communautaire a t prcis. Une lecture stricte du cadre lgal oblige alors la communaut issue de la fusion prendre dans un premier temps cette comptence pour disposer, ensuite, dun dlai de deux ans pour redfinir lintrt communautaire. Durant cette priode transitoire, la comptence est exerce lchelle des primtres des communauts qui taient anciennement comptentes. Si lextension du primtre dune communaut comptente en matire de PLU sopre par intgration dune ou plusieurs communes, les nouvelles entrantes transfrent obligatoirement leur comptence la communaut.
Une comptence PLUi qui fait consensus

Doit-on craindre que, eu gard la charge symbolique quelle revt pour chacun des maires, la comptence PLUi soit lune des comptences sur lesquelles les dbats se cristallisent loccasion de lvolution des primtres des communauts ? Les rares cas de restitution probable aux communes de la comptence PLU (six cas recenss dans le cadre de lenqute) ne proviennent que de communauts dont le primtre sera amen voluer. Difficile cependant de tisser un lien de cause effet si lon pense que 90 % des communauts aujourdhui comptentes estiment que le transfert de comptence est un acquis (mme sil peut parfois faire lobjet de controverse) alors que 70 % dentre elles devraient connatre des volutions de primtre.
Le degr de consensus sur la comptence du PLU aujourdhui :

70 60 50 40 30 20 10 0
C'est un acquis qui fait consensus parmi les lus C'est un acquis qui peut ponctuellement faire l'objet de controverses 4% La comptence sera certainement retransfre aux communes 6% Sans opinion 61 %
Le degr de consensus sur la comptence PLUI aujourdhui Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013
80
29 %
85
La RCT et ses effets sur les documents durbanisme

Mme dans les cas o la comptence PLU na pas fait lobjet de dbats loccasion de lvolution du primtre communautaire, cette volution a des consquences sur les documents durbanisme en vigueur.
Rappel juridique
Lordonnance du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procdures dlaboration, de modification et de rvision des documents durbanisme, introduit une disposition concernant lvolution du PLU intercommunal en cas de modification du primtre communautaire (art. L. 123-1, Code de lurbanisme). Ainsi, en cas de modification du primtre d'un tablissement public de coopration intercommunale comptent en matire de plan local d'urbanisme, les dispositions du ou des plans locaux d'urbanisme applicables aux territoires concerns par cette modification restent applicables. Chaque tablissement public de coopration intercommunale ou commune intress rvise ou modifie ces plans pour adopter un plan couvrant l'intgralit du primtre de l'tablissement comptent ou du territoire de la commune au plus tard lors de la prochaine rvision. (Art. L. 123-1, Code de lurbanisme) Si cette ordonnance apporte des clairages indispensables, un certain nombre de points restent prciser et font lobjet dun travail coordonn par le Gridauh. En cas dlargissement dune communaut comptente en matire de PLU une commune disposant dj dun PLU, la communaut reoit la comptence de la commune (voir point prcdent). En revanche, elle nest contrainte dadapter le PLU communautaire au nouveau primtre qu partir du moment o elle rvise son document, abrogeant de fait le PLU communal. La comptence est transfre la communaut mais le PLU de la commune reste donc excutoire. Si le primtre dune communaut est largi par intgration dune commune ou dune intercommunalit qui a initi llaboration ou la rvision dun PLU, seule cette communaut est comptente pour mener terme la procdure si : - le dbat sur le PADD a t tenu avant llargissement du primtre de la communaut ; - lapprobation ou la rvision a lieu dans un dlai maximal de deux ans suivant llargissement du primtre32. Si une modification du PLU communal ou intercommunal tait en cours au moment de lintgration, la communaut prend le relais. La communaut nouvellement comptente peut achever ces procdures de modification sans oprer dans limmdiat la fusion PLU/PLH/PDU33.
Un besoin de souplesse et de scurit juridique pour les communauts

Le cadre lgal rappel ci-dessus savre insuffisamment prcis pour accorder aux communauts aujourdhui comptentes la pleine scurit sur le devenir de leurs documents excutoires ou sur leurs procdures en cours si leur primtre est amen voluer. LAdCF participe activement aux travaux engags par le ministre pour en affiner les dispositions. Diffrentes questions peuvent encore tre pointes en cette fin 2012. Parmi elles et titre dexemples : Que deviennent, si une commune se retire dune communaut qui aurait ralis un PLUi, les dispositions applicables sur son territoire ? Comment la commune, alors de nouveau comptente, pourra-t-elle faire voluer ce morceau de document (le PADD et le rapport de prsentation tant difficilement scables ) ? Comment une communaut engage dans llaboration dun PLUi pourra-t-elle adapter le primtre du document si lintgration des communes sopre par vagues successives ? Dans quel dlai une communaut dote dun PLUi devra-t-elle oprer sa mise en rvision pour intgrer de nouvelles communes et rpondre ainsi lobligation lgale de couverture totale de son territoire ? Comment articuler, en cas de fusion de deux communauts comptentes, les deux laborations de PLUi que chacune aurait pu engager isolment ? Quen est-il en cas dtat davancement ingal ? Dans ses travaux exploratoires, le MEDDT a recens plus de 200 cas thoriques de combinaison entre volution des primtres (extension une commune isole , extension une commune prcdemment membre dune communaut comptente en matire de PLU, rduction, transformation, fusion) et documents durbanisme (PLUi, POS, PLU ou carte communale excutoires, projets arrts, projets en cours dlaboration dont le dbat sur le PADD peut ou non stre tenu). Un enrichissement du cadre lgal devrait tre propos au Parlement en 2013.
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32 . Art. L. 123-1, Code de lurbanisme. 33 . Plan local durbanisme intercommunal tenant lieu de PLH et PDU, lments de cadrage juridique et technique, Certu, AdCF, mars 2012.
LAdCF souhaite que ces volutions futures soient de nature faciliter lexercice intercommunal de lurbanisme et encourager le transfert de comptence. Elle entend galement que les ambitions du Grenelle soient prserves limage de lunicit du PLUi sur le primtre de la communaut. Consciente des enjeux lis lachvement et la rationalisation de la carte intercommunale, lAdCF prconise que ces ncessaires prcisions du droit soient guides par : une volont forte de scurisation juridique des documents durbanisme ; un principe de libert locale (les lus communautaires doivent par exemple avoir la libert dapprcier la pertinence dachever une procdure dlaboration de PLU initie par une commune qui rejoint leur communaut) ; un principe de respect des travaux dj accomplis : une procdure de PLUi conduite depuis plusieurs annes et en voie dachvement ne saurait tre crase du fait de larrive dune commune dans la communaut ; les lus doivent pouvoir en dcider ; un pragmatisme dans le calendrier.
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Parole
Vincent Renard
Conseiller la direction de lInstitut du dveloppement durable et des relations internationales (IDDRI)
Pour aller au-del de lurbanisme communal Il est indispensable que lurbanisme volue et quil pouse lchelle de grandes agglomrations, de bassins de vie, voire de rgions urbaines. Le rejet de lamendement qui aurait confr par la loi un caractre intercommunal la planification stratgique locale est regrettable. Il faut tre ambitieux et souhaiter un urbanisme repens lchelle des agglomrations qui permette dagir sur un ensemble cohrent pour lemploi et lhabitat et de rsoudre des problmes de cohsion sociale et defficacit conomique. Ceci est vrai galement en le-de-France et je regrette ce titre que le primtre de lintercommunalit y soit encore souvent triqu ou quil souffre dun manque de cohrence. Puisons linspiration chez nos voisins allemands, britanniques ou nerlandais, en avance sur nous sur ce plan. Il existe dans les trois pays une autorit forte au niveau de lagglomration dans le domaine de lurbanisme. Elle est spcifique dune part du fait des moyens humains et financiers consquents dont elle dispose, et dautre part parce quelle est largement indpendante vis--vis du politique stricto sensu, les lus locaux. Cette autorit nest pas lue mais tient un rle minemment politique du fait de sa visibilit et de sa reconnaissance par tous. Son patron , personnalit reconnue, a une trs grande responsabilit. Il ny a pas en France dentit quivalente, autonome et dote de tels moyens. Cela constituerait une avance importante, et en premier lieu pour lle-de-France. Alors, certes, on peut reprocher cette autorit labsence dlection de son prsident. Mais le fait davoir un patron de lagglomration en matire durbanisme permet de poursuivre des politiques durbanisme dont les objectifs sinscrivent ncessairement dans le long terme et qui peuvent tre impopulaires court terme (en tmoigne lexpression historique du maire de Crteil la fin des annes 1970 maire btisseur, maire battu ). Rotterdam par exemple, le service foncier de lagglomration est trs puissant et rend possible une politique de long terme qui ne change pas au gr des lections. Ce service bnficie dune lgitimit politique mme en labsence dlection directe. La preuve en est que la premire action de tout nouveau maire de Rotterdam, une fois lu, est daller voir le chef du service urbanisme. En France, le dfi ne vient pas uniquement de lmiettement communal. Autant tre clair quant nos 36 000 maires : nous y sommes attachs et malgr les critiques dusage, nous ne comptons pas nous en sparer. Soit. Mais alors oprons un partage clair entre les enjeux locaux et symboliques du pouvoir local et les enjeux dagglomration. La dlivrance des autorisations durbanisme et llaboration du PLU doivent tre penses ce niveau plus large. Ce pourrait aussi tre le cas de lexercice du droit de premption, troisime volet du pouvoir foncier . Cest, mes yeux, tout fait indispensable. La dcentralisation a eu un effet cliquet en consacrant la matrise de la comptence durbanisme par les communes. Il faut dsormais progresser vers la cration dune structure dagglomration qui donne un nouveau sens la planification urbaine. Les grandes villes ont tout y gagner. Aujourdhui, lenjeu ne rside pas tellement dans les petites communes rurales : le vrai problme vient des petites communes situes en priphrie des agglomrations, en deuxime ou troisime couronne, dont certains maires sopposent traditionnellement au dveloppement de logements, et en particulier de logements sociaux sur leurs territoires et jouent le jeu du passager clandestin. Lurbanisme lchelle de lagglomration permet de changer la donne, en obligeant prendre en compte la question du logement social et intgrer un rapport de solidarit au-del des seules logiques communales. Il permet dviter des situations de bidouillage du PLU communal sans consultation des communes voisines. Si les villes en bordure dagglomration importent le plus pour lurbanisme, cest aussi parce que cest l quon construit le plus et que se dplacent les quilibres sociaux et conomiques. Attention cependant : il nest pas tant question de combattre ltalement urbain qui est une ralit tangible, le bti diffus reprsentant deux tiers des constructions que de lorganiser. Cet talement urbain nest pas lapanage des classes populaires (mais celles-ci seront les premires 88
tre affectes par lvolution du prix de lessence lorsque lurbanisation sest opre sans lien avec le dploiement des transports collectifs) ; il peut concerner lensemble des classes sociales et ce titre lurbanisme dagglomration doit permettre de lutter contre les volutions de peuplement qui alimentent les spcialisations sociales des communes. Nous avons dsormais besoin de grands cadres stratgiques pour appuyer la planification locale. Il ne sagit pas de revenir aux anciens schmas directeurs, mais de rintroduire dans lurbanisme un mouvement de top down, conjointement au mouvement de bottom up qui aujourdhui est le seul existant. Nous souffrons dun manque de top down, chacun fait sa propre stratgie communale quel que soit son degr de cohrence avec les communes voisines. Des documents tels que les SCoT devraient tenir ce rle, bien quils soient encore dune effectivit variable. Nous avons besoin de documents durbanisme forts qui soient moins tributaires des risques contentieux. Il faut aussi saluer le travail notable de certaines agences durbanisme dans ce sens. Lenjeu est maintenant dinstituer ce mouvement au sein du systme gnral : il faudrait un document durbanisme porte gnrale et reconnue, lintrieur duquel les communes inscriraient leur projet. Il serait mme judicieux de constituer un vritable ministre de lespace urbain, un lieu stratgique pour les grandes agglomrations. Il regrouperait entre autres le logement, le secrtariat la ville, la direction des collectivits locales, soccuperait de la fiscalit locale, du priurbain, etc. En complment, il est crucial davoir une vritable reconnaissance de la profession de urban planner en tant que telle, en suivant par exemple le Royaume-Uni, avec ses planners et ses chartered surveyors. La logique dagglomration implique davoir un vrai service dot de moyens, dingnierie, en somme de constituer une force publique pour lurbanisme et davoir une meilleure matrise du bti diffus. Une rforme de fond qui esquisse des agglomrations puissantes et un ministre au primtre repens reste ncessaire. Des rformes territoriales ont bien lieu et certains lments vont dans ce sens, mme si les sujets sont extrmement sensibles. Appliquons-nous au moins la premire tape, celle dexpliciter ce besoin et de ne pas passer sous silence ces enjeux. Nous subissons de plein fouet aujourdhui la question du logement, qui fut jusqualors passe sous silence. Il sagit de dire que les gens vont construire de plus en plus loin l o se trouvent les possibilits et o le maire accorde (parfois avec des vues lectoralistes qui dpassent la pense de lamnagement) les autorisations ncessaires. Il faut formuler le constat que ce problme de logement est, entre autres, d notre raisonnement communal, et au fait que certains lus locaux voient dans laugmentation du prix de limmobilier sur leur commune un lment de reconnaissance de leur action locale. Une dernire entre pour avancer sur la voie de lurbanisme dagglomration : lEurope. LUnion europenne a elle aussi une influence remarquable et positive sur la dynamique de lurbanisme en France. Les directives environnementales ont un fort impact sur lurbanisme, mais ce sont surtout les nombreux recours devant la Cour europenne de justice qui condamnent les pratiques de la France dans le champ de lurbanisme qui constituent la source principale dvolution. Lurbanisme dagglomration, de grande rgion, est une volution lire sur le long terme. Nous voyons aujourdhui poindre quelques lments qui vont dans le bon sens. Esprons que lacte III de la dcentralisation aborde clairement et fortement cette question.
89
Annexes
Annexe 1 : Liste des communauts comptentes pour llaboration du PLU daprs recensement dbut 2012
Rgion
Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Alsace Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine
34
Dpartement
67 67 67 67 67 67 67 67 67 68 68 68 68 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 33 33 33 40 40 40 47
Communaut
Communaut de communes de la plaine de la Sauer et du Seltzbach Communaut de communes de lUffried Communaut urbaine de Strasbourg Communaut de communes du val de Moder Communaut de communes du pays de Wissembourg Communaut de communes Ackerland Communaut de communes de Bischwiller Communaut de communes du Soultzerland Communaut de communes de Hattgau Communaut de communes Ill et Gersbach Communaut de communes d'Altkirch Communaut de communes du secteur d'Illfurth Communaut de communes de la valle de Saint-Amarin Communaut de communes du pays Vernois Communaut de communes Dordogne Eyraud Lidoire Communaut de communes Causses et Rivires en Prigord Communaut de communes du pays Issigeacois Communaut de communes du Prigord Vert Communaut de communes du pays de Champagnac en Prigord Communaut de communes du pays de Villamblard Communaut de communes du Brantomois Communaut de communes du Prigord Vert Granitique Communaut de communes du pays de Hautefort Communaut de communes du Verteillacois Communaut de communes du Gursonnais Communaut de communes du Ribracois Communaut de communes Terre de Cro-magnon Communaut de communes du Prigord Nontronnais Communaut de communes Causses et Vezre Communaut de Communes du val de Dronne Communaut de communes de Captieux-Grignols Communaut urbaine de Bordeaux Communaut de communes du pays Foyen Communaut de communes du Tursan Communaut de communes du Seignanx Communaut de communes du Gabardan Fumel Communaut, Vivre en Quercy et Prigord
Nombre de communes
10 9 28 8 12 5 6 7 6 9 4 10 15 16 10 15 16 6 9 17 8 7 14 15 8 14 14 12 13 10 16 27 15 16 8 15 19
34 - Malgr les soins apports, cette liste ne peut prtendre une exhaustivit parfaite compte tenu des difficults de recensement mentionnes prcdemment et des volutions rapides des structures dotes de la comptence PLU. En outre, ces donnes mentionnent les communauts comptentes en matire de PLU mais il existerait encore une trentaine de syndicats comptents en la matire dont certains, comme le SIVU du Cap Corse, sont appels disparatre dans le cadre de la rationalisation des structures comptentes en matire d'amnagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du dveloppement durable (loi du 16 dcembre 2010, art. 35, III, 6).
92
Rgion
Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Aquitaine Auvergne Auvergne Auvergne Auvergne Auvergne BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie BasseNormandie
Dpartement
47 47 47 47 47 3 63 63 63 63 14 14 14 14 14 14 14 14 50 50 50 50 50 50 61 61 61 61 61 61 61 61 61
Communaut
Communaut de communes Bastide et Chteaux en Guyenne Communaut de communes du canton de Prayssas Communaut dagglomration dAgen Communaut de communes du Mzinais Communaut de communes de Laplume en Bruilhois Communaut de communes Pays de Lapalisse Communaut de communes du pays de Cunlhat Communaut de communes du pays d'Olliergues Ardes Communaut Communaut de communes de la valle de lAnce Communaut de communes des rives de l'Odon Communaut de communes du pays de Livarot Communaut de communes de la valle dAuge Communaut de communes Lisieux Pays d'Auge Communaut de communes du pays de Honfleur Communaut de communes Cur Cte Fleurie Communaut de communes de Moyaux - Porte du pays d'Auge Communaut de communes du pays de l'Orbiquet Communaut de communes du canton de Saint-James Communaut de communes de Vire Communaut urbaine de Cherbourg Communaut de communes du canton de Torigni-sur-Vire Communaut de communes Sves-Taute Communaut de communes du canton de Sainte-Mre-glise Communaut dagglomration du pays de Flers Communaut de communes du pays d'Argentan Communaut de communes du bassin de Mortagne-au-Perche Communaut de communes du Haut Perche Communaut de communes de la plaine dArgentan Nord Communaut urbaine dAlenon Communaut de communes du pays Bellmois Communaut de communes du canton de La Fert-Fresnel Communaut de communes de la valle du Sarthon
Nombre de communes
19 10 19 7 9 14 7 6 15 10 3 23 20 24 13 11 9 16 12 13 5 15 12 28 14 11 27 12 8 19 14 14 6
93
Rgion
Bourgogne Bourgogne Bourgogne Bourgogne Bourgogne Bourgogne Bourgogne Bourgogne Bourgogne Bourgogne Bretagne Bretagne Centre Centre Centre Centre Centre Centre Centre Centre Centre Centre Centre
ChampagneArdenne ChampagneArdenne ChampagneArdenne ChampagneArdenne ChampagneArdenne ChampagneArdenne ChampagneArdenne ChampagneArdenne
Dpartement
58 58 58 71 71 71 89 89 89 89 29 35 28 28 28 28 28 28 37 37 45 45 45 10 51 51 51 51 52 52 52 70 70 70 70 70 70 70
Communaut
Communaut de communes du val du Beuvron Communaut de communes du Sud Morvan Communaut de communes Puisaye Nivernaise Communaut urbaine Creusot-Montceau Communaut dagglomration Chalon - Val de Bourgogne Communaut de communes de Matour et sa rgion Communaut de communes des coteaux de la Chanteraine Communaut de communes de la Vanne Communaut de communes du Toucycois Communaut de communes de la rgion de Charny Communaut urbaine Brest Mtropole Ocane Coglais Communaut Marches de Bretagne Communaut de communes de lOre du Perche Communaut de communes du Thymerais Communaut de communes du Perche Senonchois Communaut de communes Plateau Brezolles Communaut de communes des plaines et valles Dunoises Communaut de communes du Dunois (Eure-et-Loire) Communaut de communes de la rive gauche de la Vienne Communaut de communes du Bouchardais Communaut de communes du Bellegardois Communaut dagglomration Montargoise et rives du Loing Communaut de communes du Betz et de la Ciry Communaut de communes des Rivires Communaut de communes du bocage Champenois Communaut de communes du mont de Berru Communaut de communes de la rgion de Cond-sur-Marne Communaut de communes de Marne et Orconte Communaut de communes du bassin de Bologne Vignory Froncles Communaut de communes du pays de Chalindrey Communaut de communes du Bourmontais Communaut de communes du pays de Lure Communaut de communes du pays Riolais Communaut de communes du val de Semouse Communaut de communes de la Haute valle de l'Ognon Communaut de communes Val de Gray Communaut d'agglomration de Vesoul Communaut de communes des Combes
Nombre de communes
21 7 6 19 39 10 3 18 12 11 8 11 8 14 7 12 12 12 9 15 12 10 14 13 14 4 5 6 21 14 24 22 33 12 12 20 19 26
FrancheComt FrancheComt FrancheComt FrancheComt FrancheComt FrancheComt FrancheComt
94
Rgion
FrancheComt FrancheComt FrancheComt HauteNormandie le-deFrance le-deFrance le-deFrance LanguedocRoussillon LanguedocRoussillon LanguedocRoussillon LanguedocRoussillon LanguedocRoussillon Limousin Limousin Limousin Limousin Limousin Lorraine Lorraine Lorraine Lorraine Lorraine Lorraine Lorraine Lorraine MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes
Dpartement
70 70 70 27 77 78 94 11 11 34 48 48 19 19 23 87 87 54 54 55 55 55 57 88 88 9 12 12 12 31 31 31 46
Communaut
Communaut de communes du pays de Montbozon Communaut de communes des monts de Gy Communaut de communes du Chanois Communaut de communes du canton de Rugles Communaut de communes Fontainebleau - Avon Communaut dagglomration de Saint-Quentin-en-Yvelines Communaut de communes de Charenton-le-Pont Saint-Maurice Communaut de communes du massif de Mouthoumet Communaut de communes du Garnagus et de la Pige Communaut de communes de la montagne du Haut Languedoc Communaut de communes du Haut Allier Communaut de communes Cvenne Hauts Gardons Communaut de communes Juillac Loyre Auvzre Communaut de communes du canton de Beynat Communaut de communes Auzances - Bellegarde en Marche Communaut de communes des monts de Chlus Communaut de communes du val de Vienne Communaut de communes - EPCI du bassin de Landres Communaut urbaine du Grand Nancy Communaut de communes de la Saulx et du Perthois Communaut de communes de Verdun Communaut de communes du val d'Ornois Communaut de communes d'accueil de l'aroport rgional de Lorraine Communaut de communes du val de Meurthe Communaut de communes du pays de Mirecourt Communaut de communes de l'Arize Communaut de communes du Villefranchois Communaut dagglomration du Grand Rodez Communaut de communes Larzac Templier Causses et Valles Communaut de communes du canton dAurignac Communaut de communes des portes du Comminges Communaut urbaine Toulouse Mtropole Communaut de communes du Haut Sgala
Nombre de communes
21 25 6 16 2 7 2 17 9 8 9 8 9 7 25 7 9 12 20 18 5 19 5 3 14 7 8 12 19 21 37 13
13
95
Rgion
MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes MidiPyrnes Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais
Dpartement
46 81 81 81 81 81 82 82 59 59 59 59 62 62 62 62 62 62 62 62 62 62 62 62 59 62 62 62
Communaut
Communaut de communes du pays du Haut Quercy Dordogne Communaut de communes des monts d'Alban Communaut de communes Haute valle du Thore Communaut de communes des vals et plateaux des monts de Lacaune Communaut de communes du Sor et de l'Agout Communaut de communes de Vre Grsigne Communaut de communes Sre - Garonne - Gimone Communaut de communes des Deux Rives Communaut de communes Monts de Flandre - Plaine de la Lys Communaut de communes du Solesmois Communaut urbaine de Lille Mtropole Communaut urbaine de Dunkerque Grand Littoral Communaut de communes du Sud Arrageois Communaut de communes Desvres-Samer Communaut de communes des Trois-Pays Communaut de communes du Sud-Ouest du Calaisis Communaut de communes Artois Flandres Communaut de communes des Vertes Valles Communaut urbaine d'Arras Communaut de communes de La Terre des 2 Caps Communaut dagglomration du Boulonnais Communaut de communes des Deux Sources Communaut de communes du canton de Fruges Communaut de communes du pays dHeuchin Communaut de communes Sambre - Avesnois Communaut de communes du canton de Bertincourt Communaut de communes du canton de Fauquembergues Communaut de communes de la rgion d'Ardres et de la valle de la Hem
Nombre de communes
8 8 6 8 13 19 14 24 7 15 85 17 22 31 15 9 14 21 24 21 22 50 25 15 10 18 18 19
96
Rgion
Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Nord-Pas de Calais Pays de la Loire Pays de la Loire Pays de la Loire Pays de la Loire Picardie Picardie Picardie Picardie Picardie Picardie Picardie PoitouCharentes PoitouCharentes PoitouCharentes PoitouCharentes PoitouCharentes ProvenceAlpes-Cte d'Azur ProvenceAlpes-Cte d'Azur Rhne-Alpes Rhne-Alpes Rhne-Alpes Rhne-Alpes
Dpartement
62 62 62 44 49 49 72 60 80 02 02 02 02 02 17 79 79 86 79 06
Communaut
Communaut de communes du Saint-Polois Communaut d'agglomration de Saint-Omer Communaut de communes de la rgion d'Audruicq Communaut urbaine de Nantes Communaut de communes du canton de Montrevault Communaut dagglomration Angers Loire Mtropole Communaut urbaine Le Mans Mtropole Communaut dagglomration de la rgion de Compigne Communaut de communes du pays Hamois Communaut de communes de l'Ourcq et du Clignon Communaut de communes du Tardenois Communaut de communes des portes de la Thirache Communaut de communes de la Thirache d'Aumale Communaut d'agglomration de Saint-Quentin (Aisne) Communaut dagglomration de La Rochelle Communaut de communes de Parthenay Communaut de communes du pays Sud Gtine Communaut dagglomration Grand Poitiers Communaut de communes du Thouarsais Mtropole Nice Cte dAzur
Nombre de communes
43 19 15 24 11 33 9 15 18 32 20 29 12 20 18 7 12 12 18 46
13
Communaut urbaine Marseille Provence Mtropole
17
1 69 69 73
Communaut de communes d'Oyonnax Communaut d'agglomration de Villefranche-sur-Sane Communaut urbaine du Grand Lyon Communaut dagglomration du lac du Bourget
10 4 57 18
97
Annexe 2 : Donnes relatives aux communauts des lus rencontrs

lu interview Communaut Dpartement Nombre de Nombre communes dans dhabitants dans la la communaut communaut
19 76 900 Christian Dezalos Communaut dagglomration dAgen Communaut dagglomration du pays de Flers Communaut de communes du Val de Vienne Communaut de communes du canton dAurignac Communaut de communes Cur Cte Fleurie Communaut dagglomration de Vesoul Communaut dagglomration du Lac du Bourget Communaut urbaine Grand Toulouse Communaut de communes du bassin de Mortagne-auPerche Communaut de communes du canton de Fauquembergues Communaut de communes de Verdun Communaut de communes de la Valle de SaintAmarin Communaut urbaine Brest Communaut dagglomration de Saint-Omer Communaut de communes du Haut Allier Communaut dagglomration Porte de l'Isre Communaut dagglomration du Grand Dle Communaut dagglomration d'Angers Loire Mtropole Lot-et-Garonne (47)
Yves Goasdou
Puy-de-Dme (61)
14
30 000
Philippe Barry
Haute-Vienne (87)
14 650
Jean-Luc Guilhot
Haute-Garonne (31)
19
4 260
Philippe Augier
Calvados (14)
11
20 800
Yves Martin
Haute-Sane (70)
19
33 8450
Corinne Casanova
Savoie (73)
18
55 000
Claude Raynal
Haute-Garonne (31)
37
714 500
Jean-Claude Lenoir
Orne (61)
27
13 500
Alain Mquignon
Pas-de-Calais (62)
18
8 500
Arsne Lux
Meuse (55)
26 200
Franois Tacquard
Haut-Rhin(68)
15
13 200
Jean-Pierre Caroff Jol Duquenoy
Finistre (29) Pas-de- Calais (62)
8 19
214 000 64 030
Guy Malaval
Lozre (48)
4 500
Alain Cottalorda
Isre (38)
21
96 000
Claude Chalon
Jura (39)
41
50 020
Jean-Luc Rotureau
Maine-et-Loire (49)
33
274 800
98
Annexe 3 : lments de contexte de ltude et lments de mthodologie

Contexte de ltude
Depuis 2005, lAssemble des Communauts de France (AdCF) est particulirement investie dans lobservation et la construction du plan local durbanisme (PLU) intercommunal. Elle est reconnue comme force de proposition auprs des pouvoirs publics et associe lensemble des rflexions conduites ce propos. LAdCF voit dans lurbanisme intercommunal : la conduite de la planification stratgique lchelle de fonctionnement des territoires ; une capacit de mieux articuler les politiques publiques sectorielles ; un outil prcieux dans la construction de la solidarit communautaire. Elle souhaite que lurbanisme soit pens au sein du couple communes-communaut et prne une approche partage de co-laboration et coresponsabilit de la planification urbaine. LAdCF se flicite de la rcente avance de la dynamique intercommunale permise par la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement (ENE), ou loi Grenelle II. Elle reste toutefois attentive au besoin continu de sensibilisation en faveur du PLU intercommunal, dont le caractre est aujourdhui non obligatoire. Cet enjeu est lorigine de cette tude. Le lgislateur incite raliser des PLU intercommunaux : le PLU intercommunal est dsormais la rgle, le PLU communal lexception. Le primtre dun PLU matrise douvrage communautaire doit dornavant inclure lensemble du primtre intercommunal, cette disposition sagrmentant de la possibilit de dcliner le rglement et les OAP en plans de secteur lchelle dune commune ou dun ensemble de communes. Les communauts comptentes en matire de PLU et dtentrices de la comptence programme local de lhabitat (PLH) et/ou plan de dplacements urbains (PDU) devront par ailleurs laborer un PLU qui tienne lieu de PLH et/ou de PDU. Bien que le PLU intercommunal soit une dmarche en chantier, sa mise sur lagenda et le maintien des dbats lchelle nationale constituent un vrai pas en avant. Cette avance trouve son pendant sur le territoire puisquenviron 200 communauts pionnires se sont vues dotes de la comptence dlaboration des documents durbanisme et quune partie dentre elles se sont dj dotes dun PLU unique sur tout le primtre communautaire, en phase avec lesprit du Grenelle. Simultanment, la recomposition de la carte intercommunale initie par la loi du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales (loi RCT) peut tre une opportunit de diffusion de la comptence PLU aux ensembles intercommunaux nouvellement crs ou modifis qui amorcent la dfinition de leurs comptences. Les aspects techniques et juridiques du PLU intercommunal soulvent de nombreux enjeux qui ont fait ou feront lobjet de plusieurs publications. Ainsi, le ministre de lcologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement (MEDDTL) engage prsent llaboration dun guide sur le PLU (PLU et PLUi) laquelle lAdCF est associe au sein du comit de pilotage. Le ministre organise par ailleurs la restitution des travaux des groupes de travail auxquels lAdCF a particip aux cts du Certu, axs sur la dfinition du PLU intercommunal trois en un (PLU, PLH, PDU). Cette publication compltera la note technique et juridique ralise par lassociation sur le PLU intercommunal en octobre 2011. De leur ct, la FNAU et le Certu ont publi en janvier 2012 un ouvrage ddi au mme objet.
99
Mthodologie
La prsente tude sinscrit dans la complmentarit de ces travaux en insistant sur les processus dlaboration des PLUi, les questions de gouvernance politique et organisationnelle qui se posent et lanalyse des tendances. Le travail denqute sest compos des trois tapes suivantes.
1. Recensement exhaustif des communauts dtentrices de la comptence laboration des documents durbanisme
Le recensement des communauts comptentes a t fait partir de la base de donnes de lAdCF.
2. Enqute quantitative par questionnaire auprs de toutes les communauts dtentrices de la comptence laboration des documents durbanisme
Un questionnaire (37 questions ouvertes et fermes) administr lectroniquement par logiciel e-enqutes a t propos aux quelque 194 communauts recenses par lAdCF comme ayant la comptence PLU (en sont exclus la trentaine de syndicats laborant des PLU lchelle intercommunale). Le taux de retour est de 68 %. Lexploitation de ce questionnaire visait disposer dun panorama fin des pratiques actuelles et innovantes et tablir un bilan de ltat des rflexions dans les communauts.
3. Enqute par entretiens qualitatifs

Sont mobiliss les tmoignages dacteurs concerns par les PLUi, savoir les prsidents ou viceprsidents des communauts comptentes et les acteurs nationaux prenant position en faveur du PLU intercommunal.
a) Recueil de tmoignages auprs des prsidents des communauts qui ont la comptence
Le parti pris de ltude est moins de traiter le local dans ses particularits que de se concentrer sur des tmoignages clairant la rflexion sur lensemble des communauts. Une quinzaine dentretiens semi-directifs ont t raliss avec des prsidents de communauts (CC, CA, CU) ou des vice-prsidents lurbanisme, par tlphone ou en face--face, en profitant des journes AdCF (commissions, conseil dorientation, tour de France). dfaut, des contributions crites ont t utilises. Il sagit de comprendre quelles sont les raisons qui ont incit les communes faire le choix dun exercice communautaire de la comptence PLU, de saisir les motivations des lus et les difficults rencontres, dclairer les diffrentes manires dlaborer ce type de document par le biais des pratiques des communauts tudies (politique, gouvernance, organisation, obstacles et manires dy faire face, volutions, etc.). Le choix des communauts interviewes sest fait partir du tableau extrait de la base de donnes de lAdCF, en tant sensible au respect des quilibres (gauche/droite, gographique, contextes politiques, tailles des communauts, adhrents AdCF ou non), ltat du/des PLU et de la comptence.
b) Entretiens auprs des acteurs nationaux prenant position pour le PLU intercommunal
Ce second type dentretiens a permis de recueillir, par des contributions crites ou des entretiens, les arguments en faveur du PLU intercommunal des acteurs nationaux interrogs. Ces points de vue apportent un clairage lchelle nationale partir des champs dexpertise propres ces diffrents acteurs.
c) changes entre acteurs lors de la table ronde du 16 mars 2012 organise par le MEDDTL
Les tmoignages retranscrits des lus ayant particip la table ronde du 16 mars 2012 organise par le MEDDTL et anime par lAdCF sur le thme de llaboration des PLUi ont galement t mobiliss.
100
Coordination ditoriale : Philippe Schmit AdCF Enqute et rdaction : Marie Molino Sciences Po Paris Camille All Sciences Po Paris
Conception/ralisation:
Impression: Imprimerie Wauquier

Impression environnementale ISO 14001 N de certificat PEFC-10-31-1865
AdCF Assemble des Communauts de France 22 rue Joubert 75009 Paris Tl.:01 55 04 89 00 - Fax:01 55 04 89 01 www.adcf.org - adcf@adcf.asso.fr

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Plans locaux durbanisme intercommunaux

Tmoignages, enqute et analyse des pratiques communautaires AdCF

Prsident de lAssemble des Communauts de France

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

Partie I Les lments du dbat

I - Le PLU intercommunal : un dbat dactualit et une avance sur le long terme

Le dbat progresse depuis 40 ans et sintensifie depuis quelques annes

1. Intercommunalits, n 165, mars 2012.

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

Textes et interventions 11 dcembre 2007 : dclaration du prsident de la Rpublique Nicolas Sarkozy

Automne 2008 : avant-projet de loi relative la modernisation de la dmocratie locale

Mars 2012 : engagement du candidat la prsidence de la Rpublique Franois Hollande

Le Grenelle, rvlateur des enjeux politiques du PLU intercommunal

Inciter au PLUi sans contraindre

Dbat sur le PLUi autour de lamendement Piron

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

II - Le PLUi aprs la loi Grenelle II. lments de repre

Le primtre de la communaut retenu comme primtre unique de llaboration

Le PLU intercommunal co-construit par le couple communes-communaut

Le PLU pouvant tenir lieu de PLH et de PDU

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

III - Les diffrentes facettes de lurbanisme intercommunal. lments de dfinition

Prs de 200 communauts comptentes

La communaut et laccompagnement de ses communes dans llaboration de leurs PLU

La communaut et linstruction des autorisations durbanisme

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

La communaut et la dlivrance des autorisations durbanisme

La communaut et le droit de premption urbain17

La communaut et les outils de linformation gographique

Les communauts et la fiscalit de lurbanisme

IV - Les communauts comptentes en matire de PLU. lments danalyse globale

Tout type de territoire

Tout type de communaut

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

Mais des phnomnes de concentration rgionale

Rpartition rgionale des communauts comptentes en matire de PLU

Un hritage dans certains cas, un engagement rcent dans dautres

entre 1982 et 1994

entre 2008 et 2012

entre 1995 et 2008

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

Le PLU intercommunal : la traduction dun projet politique partag

Partie II PLU : quelles motivations au transfert de comptence lintercommunalit ?

Les communes transfrent la comptence PLU leur communaut pour

Apprhender les enjeux territoriaux dans une logique de solidarit communautaire

Le PLU communautaire pour rpondre des enjeux dmographiques, conomiques, environnementaux

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

Mettre en uvre les orientations communautaires

Approfondir la cohrence des politiques publiques

Mieux asseoir le portage politique du PLU

Doter le territoire dun premier document durbanisme

toutes couvertes par des documents communaux

dans leur majorit au RNU

dans leur majorit couvertes par des documents communaux

dans une mme proportion avec des documents communaux et au RNU

Mutualiser les moyens dingnierie et financiers

Raliser des oprations damnagement communautaire

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013

Le bilan : la comptence communautaire du PLU est juge trs positivement

31% trs positif

17% sans avis 3% plutt ngatif

Un retour trs positif

Plans locaux d ' urbanisme intercommunaux / Janvier 2013