CONCLUSION.

LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE, MODLES ET ENJEUX

Marie-Hlne Bacqu et al.

in Marie-Hlne Bacqu et Henri Rey , Gestion de proximit et dmocratie participative

La Dcouverte | Recherches
2005 pages 293 307

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Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Bacqu Marie-Hlneet al., Conclusion. La dmocratie participative, modles et enjeux , in Marie-Hlne Bacqu et Henri Rey , Gestion de proximit et dmocratie participative La Dcouverte Recherches , 2005 p. 293-307.

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Conclusion

La dmocratie participative, modles et enjeux

Marie-Hlne Bacqu, Henri Rey et Yves Sintomer

CINQ IDAUX-TYPES
Trois ensembles de facteurs permettent de distinguer les diffrents modles participatifs, qui renvoient trois types diffrents de causalits. Une premire srie de critres relve de la volont politique. Les attendus des dmarches, dont nous avons en introduction analys la dclinaison sur les plans gestionnaires, sociaux et politiques, peuvent sarticuler selon diffrentes configurations. Les dynamiques ne seront par exemple pas les mmes selon que sera privilgi un projet modernisateur de ltat local (la participation ne reprsentant alors quune forme daccompagnement subordonne), des objectifs sociaux de maintien de la paix sociale ou au contraire dinversion des priorits ou dempowerment des plus domins,

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Les diffrentes contributions cet ouvrage tmoignent de la monte gnralise de limpratif participatif dans les politiques publiques, mais aussi de la diversit des dispositifs locaux et des contextes dans lesquels ils sinsrent. En fonction des dispositifs mis en place, des contextes sociopolitiques et des dynamiques luvre, la tendance lourde au dveloppement de la participation que nous connaissons lchelle internationale prend ainsi des significations trs diffrentes. Pour apprhender cette diversit, toute interprtation unilatrale semble inadquate. On ne saurait pour autant de borner au simple constat de la multiplicit des pratiques. Celle-ci peut utilement sanalyser en rfrence des idaux-types qui en dessinent comme une cartographie, et cest en ce sens que nous proposons ici une typologie des modles de dmocratie participative. Ces modles sont mobiliss de faon plus ou moins forte dans des rgimes politiques diffrents. Se dessinent ainsi des tendances contrastes, dont la description permet dinterroger le futur en dpassant lalternative binaire de lutopie dmocratique ou du nolibralisme conqurant.

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GESTION DE PROXIMIT ET DMOCRATIE PARTICIPATIVE

Le modle managrial Dans ce premier cas de figure, le dveloppement de la gouvernance urbaine est avant tout centr sur la coopration public/priv, avec une forte prdominance des acteurs conomiques dans le processus. La participation signifie que les citoyens peuvent tre eux aussi acteurs de ce processus, quils sont admis comme stakeholders, ou plus exactement que les associations ou les ONG qui sont censes reprsenter leurs intrts sont associes au mme titre que les autres acteurs privs, bien que leur poids effectif reste secondaire. Les objectifs sociaux sont quasiment inexistants ( lexception de celui du maintien de la paix sociale) et la participation nest pas un instrument de justice distributive. Les dmarches participatives sont dpolitises, le pouvoir politique est faible ou affaibli, la modernisation de ltat local hsitante. Il ny a pas de mouvement social consistant mme dinvestir la dynamique, la socit civile est atomise ou atone, les groupes domins sont absents de la scne (dans le meilleur des cas, leurs intrts sont reprsents par des ONG). Cependant, la dmarche participative contribue des dispositifs de gouvernance qui disposent dune comptence dcisionnelle ou quasi dcisionnelle et les gouvernants ont davantage de ractivit (responsiveness) face aux demandes des intrts organiss. Si ceux-ci peuvent ventuellement tre qualifis de quatrime pouvoir , ce nest pas dans le sens dmocratique dun pouvoir citoyen voqu dans

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ou encore des objectifs politiques de lgitimation ou linverse de transformation du systme impliquant un partage du pouvoir. La deuxime causalit relve des contextes sociopolitiques : une mme procdure donnera des rsultats diffrents selon la socit dans laquelle elle est applique. Des facteurs sont en ce sens dcisifs : le maintien ou la construction dun tat fort impulsant des politiques publiques ou au contraire une priorit donne au partenariat public/priv et au march, la prsence ou non dun tissu associatif consistant et de mouvements sociaux qui se saisissent des dispositifs participatifs ou en sont lorigine, lexistence ou non de marges daction financires et lgales des autorits locales, limpact de problmes socio-conomiques comme le chmage ou la pauvret. La troisime causalit est dordre procdural : dans des contextes similaires, les processus participatifs auront une signification diffrente selon quils se baseront sur des comits de quartier ou des budgets participatifs, selon que la dlibration y sera organise ou non selon des rgles claires, selon que des savoir-faire sur la participation ou lorganisation de la discussion y seront ou non mobiliss, selon que le fonctionnement administratif et les mthodologies budgtaires seront ou non moderniss, selon que la participation sera ou non contenue dans lchelle de la proximit. En croisant ces trois groupes de paramtres, cinq types idaux peuvent tre dgags.

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lintroduction de cet ouvrage. Ils sont orients vers la formation de compromis entre les acteurs impliqus et la politisation du processus est en consquence assez faible. Ce modle est assez rpandu en Europe de lEst, dans le tiers monde et dans le monde anglo-saxon. Le modle de la modernisation participative La participation constitue ici une dimension secondaire de la modernisation de ltat local, aux cts de lorientation vers le march et des rformes internes de structure. Ltat reste fortement prsent, la politique revendique un rle marqu. Cest surtout en tant que consommateurs des services publics que les citoyens sont impliqus, sans que leur soit donn beaucoup de pouvoir dcisionnel. Les effets redistributifs du dispositif sont faibles ou inexistants, les classes domines ny jouent pas de rle notable. La dynamique nest pas politise car elle relve de la policy plus que de la politics, de la gestion publique plus que de la politique partisane ou des grands choix de socit. Elle ne peut impliquer de formes de quatrime pouvoir. Linstitutionnalisation de la participation est avant tout un mouvement top down et il ny a pas de mouvement social mobilis sur la question. Par contre, les rgles de la participation sont relativement claires ; elles portent notamment sur la transparence du fonctionnement administratif, sur des chartes de qualit des services, sur laccs garanti linformation, ou encore sur la responsiveness des fonctionnaires. Ce modle est surtout influent en Europe du Nord, en Nouvelle-Zlande, en Allemagne et au Royaume-Uni. Le modle de la dmocratie de proximit Lexpression de proximit revt dans ce contexte un double sens : gographiquement, la participation a surtout une effectivit lchelle microlocale du quartier, la gestion y tant amliore par lincorporation du savoir dusage des habitants au-del de cette chelle, la modernisation administrative reste secondaire ou dcouple du processus participatif. La dmocratie de proximit nimplique pas deffets redistributifs (autrement qu la marge) et vise avant tout maintenir la paix sociale, lutter contre lexclusion ou, dans le meilleur des cas, affirmer une solidarit qui consiste surtout contrer les logiques de sgrgation sociospatiales que gnrerait spontanment le march. Politiquement, elle valorise le dialogue entre reprsentants et reprsents, tranchant par l avec les formes litistes de dmocratie dont les pres fondateurs des Rpubliques modernes faisaient lloge : dans les discours au moins, la reprsentation nest plus conue sur le mode de la distinction et de la mise distance, mais sur celui de la communication. Ce double mouvement favorise la responsiveness des dcideurs. Cela concerne cependant la petite politique , comme le disent certains Finlandais, celle qui ne semble pas impliquer daffrontements par-

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tidaires ou les grands thmes de socit. La grande politique reste absente ou nest voque que de faon rhtorique. Les lus conservent le monopole des dcisions lexception, dans certains cas, de sommes trs modestes concdes au niveau microlocal des structures de type fonds de quartier. La socit civile a peu de garanties favorisant son indpendance dans le dispositif, son organisation et sa mobilisation ne sont pas telles que la nature fondamentalement top down des dispositifs soit remise en question. Les formes de quatrime pouvoir sont inexistantes ou, dans le meilleur des cas, embryonnaires ou confines lchelle microlocale. En France, les conseils de quartier sont paradigmatiques pour ce modle. Les rgles organisant la participation sont souvent peu claires, en particulier sur la faon dont il convient de tirer la synthse des dbats. Ce modle est particulirement influent en France, mais cest sans doute celui qui est le plus rpandu dans lEurope tout entire. Le modle de lempowerment
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Son trait principal est quil est marqu par une dissociation assez forte entre les structures participatives dun ct, ltat et la politique institutionnelle de lautre. Il saccompagne dun retrait de ltat ou dun tat faible. Cet idal-type sincarne surtout l o des ONG disposant de moyens financiers ne relevant pas du local sont les principales actrices du processus, ou lorsque celui-ci repose sur des organismes indpendants de dveloppement communautaire. Dans ce modle, la socit civile dispose dune forte autonomie, les dispositifs participatifs sont trs ractifs et ils ont une capacit dcisionnelle, voire constituent un quatrime pouvoir . Les responsables politiques sont absents ou ne jouent quun rle secondaire. Les citoyens prennent part la dcision mais aussi, trs souvent, la gestion et la ralisation des projets. Si lidal-type de lempowerment implique un mouvement bottom up ( travers des mouvements sociaux urbains ou une rinvention de lorganisation communautaire traditionnelle), ce mouvement est cependant en tension avec une dynamique de professionnalisation qui est dautant plus forte que les projets grer sont importants, quils sancrent dans la dure et quils doivent sappuyer sur la logique marchande. terme, cela peut miner la responsabilisation (accountability) des dcideurs devant les citoyens concerns, qui est initialement trs forte. Au niveau local, ce modle peut produire de rels effets dempowerment des groupes domins et permettre de vritables gains en termes de justice sociale en faveur des groupes domins (selon les cas, classes populaires, indignes, femmes, etc.). Cependant, il na que des rpercussions trs indirectes sur la politique partidaire et sur les enjeux de la grande politique . De plus, dans des contextes marqus par labsence ou le retrait de ltat, il risque daboutir parcelliser la gestion urbaine et dboucher comme en Afrique australe sur une gestion duale et des niveaux de services diffrencis selon les revenus

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des usagers. La qualit procdurale des dispositifs est trs ingale et varie selon les contextes : dans des cas comme le mouvement communautaire qubcois, elle fait appel des rgles claires et une vritable attention aux enjeux de pouvoir et de reprsentation ; dans dautres, elle reproduit des fonctionnements informels et opaques favorisant la reproduction de formes de domination sociale. Cet idal-type est fortement prsent dans le tiers monde et dans le monde anglo-saxon, et les organismes de dveloppement communautaire en constituent le paradigme. Le modle de la dmocratie participative Nous proposons de rserver le terme de dmocratie participative au dernier modle. La dimension politique y est fortement affirme, de mme que le rle de ltat. La dynamique participative est largement politise et cest seulement sur la base de son succs quun certain consensus surgit parfois dans un second temps. Dans ce modle, de nouvelles institutions sont cres, qui disposent dun vritable pouvoir dcisionnel ou codcisionnel et qui incarnent un quatrime pouvoir . Les dispositifs doivent de ce fait sappuyer sur des rgles claires et impliquer une qualit dlibrative assez forte. Lautonomie de la socit civile est encourage, travers une volont politique clairement affirme en ce sens mais aussi grce des garanties procdurales et lexistence dun rseau associatif fortement mobilis. La rencontre entre acteurs politiques et mouvements sociaux permet que se croisent des dynamiques top down et bottom up, mais linstitutionnalisation de la participation fait courir le risque dune routinisation du processus et de la cooptation des lments les plus actifs de la socit civile dans la politique professionnelle. Le dispositif est investi largement par les couches populaires et produit des effets redistributifs importants pouvant aller localement jusqu une inversion de priorits au bnfice des domins. Linstitutionnalisation dune dmocratie participative constitue par ailleurs une pression consquente en faveur de la modernisation de ladministration en favorisant sa ractivit et sa responsabilisation, la socit civile pouvant aller jusqu exercer un vritable contrle du fonctionnement des services publics. Rciproquement, lefficacit gestionnaire de la dmocratie participative dpend largement de la modernisation de ltat1. Ce modle est surtout rpandu en Amrique latine, et Porto Alegre est sans doute lexemple concret qui sen est le plus rapproch ; en tant quobjectif, il est galement poursuivi dans certains budgets participatifs espagnols ou italiens.
1. Cependant, ce nest pas forcment l o la modernisation administrative est la plus pousse que les dynamiques de dmocratie participative sont les plus fortes. Paradoxalement, cest peut-tre l o ltat fonctionnait plutt mal que lampleur des rformes accomplir favorise lmergence dune dmocratie participative, lorsquun systme dacteurs se saisit de la question et pousse en ce sens.

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Cinq modles participatifs

Managrial Privilgier la gestion de proximit et ladaptation des services publics, intgration du savoir dusage Dlgation de services auprs des ONG ou des groupes communautaires, partenariat priv valoris, intgration du savoir dusage, contreexpertise

Modernisation participative Empowerment

Dmocratie de proximit

Dmocratie participative Participation active des citoyens la gestion, intgration du savoir dusage, contrle de la machine administrative par les citoyens actifs

Objectifs de la dmarche participative

Appel au partenariat priv, intgration du savoir dusage, les clients des services pris en considration

Modernisation administrative impliquant des consommateurs des services publics, intgration du savoir dusage

GESTION DE PROXIMIT ET DMOCRATIE PARTICIPATIVE

Crer du lien ou du capi- Crer du lien social pour Une solidarit sans tal social pour prserver prserver la paix sociale objectif redistributif Pas dobjectif redistributif la paix sociale Pas dobjectif redistributif

Empowerment des grou- Inverser les priorits sociales, redistribuer les ressources pes populaires et des minorits Des effets redistributifs la marge

Faible politisation des enjeux, affaiblissement du pouvoir politique

Une dynamique dpolitise, relve de la policy plus que de la politics

Politisation rhtorique, Politisation trs ingale, Forte politisation, transformer rapprochement lus/ le systme politique et partager enjeux politiques indicitoyens, complment de rects le pouvoir proximit la dmocratie reprsentative

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Contexte sociopolitique

Repositionnement de la puissance publique par la proximit Dynamique top down, Dynamique bottom up, mouvements sociaux fai- mouvement social trs bles ou investissant peu actif les dmarches participatives Rle essentiellement consultatif Articule dynamiques top down et bottom up, mouvement social fort et investi dans la dmarche

Retrait ou faiblesse de la Repositionnement de la puissance publique, pr- puissance publique, un soutien rengoci aux serdominance du march vices publics Dynamique top down, Dynamique top down, mouvements sociaux fai- mouvements sociaux faibles ou investissant peu bles ou investissant peu les les dmarches participa- dmarches participatives tives, Capacit dcisionnelle, codcision avec le gouvernement local Recherche de dispositifs clairs, qualit dlibrative Capacit dcisionnelle mais ct du pouvoir politique Qualit procdurale trs ingale selon les contextes

Dissociation structures Recomposition de puissance la participatives/tat et publique par lappel au tiers politique institutionnelle secteur et la dmocratisation

Forme procdurale

Capacit dcisionnelle

Rle essentiellement consultatif

Rgles claires portent sur Rgles peu claires (en la transparence du fonc- particulier dans la tionnement administratif synthse des dbats), faible qualit dlibrative Peu de place au conit Les rgles dcides par en haut, faible autonomie procdurale de la socit civile

LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE, MODLES ET ENJEUX

La participation ne modie gure des processus de dcision souvent opaques, qualit dlibrative possible Pousse au compromis

Peu de place au conit

Les rgles dcides par en haut, faible autonomie procdurale de la socit civile

Les rgles dcides par en haut, faible autonomie procdurale de la socit civile

Pousse au consensus communautaire Rgles dcides par la base, forte autonomie procdurale de la socit civile Quatrime pouvoir au niveau microlocal

Entre conit et discussion collective de lintrt gnral Rgles codcides par le gouvernement local et la base, forte autonomie procdurale de la socit civile Un quatrime pouvoir diffrentes chelles

Un quatrime pouvoir ?

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Quatrime pouvoir rduit Quatrime pouvoir inexis- Quatrime pouvoir aux marchandages tant inexistant ou enferm dans la proximit

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GESTION DE PROXIMIT ET DMOCRATIE PARTICIPATIVE

UN FUTUR OUVERT
Bien sr, ces diffrents modles participatifs ne prennent sens que sur la base de leur insertion dans des volutions globales qui les dpassent largement. Quelle peut tre la place des dispositifs participatifs dans cellesci ? Peuvent-ils contribuer nourrir certains dveloppements significatifs ou sont-ils condamns rester marginaux ? La rponse de telles questions relve dune macrohistoire du prsent qui ne peut tre formule quavec prcaution et sous forme dhypothses, sans pouvoir sappuyer de la mme faon que les raisonnements prcdents sur des enqutes empiriques. En schmatisant beaucoup, il nous semble que quatre tendances peuvent tre dgages, en tenant compte la fois des dynamiques gnrales de la mondialisation nolibrale et des contextes sociaux et politiques particuliers. Dans chacune de ces tendances se jouent le pilotage des sciences et des techniques, le destin de ltat social et le rapport la politique2. La tendance dominante des dernires dcennies a incontestablement t celle de la mondialisation nolibrale . Elle lie troitement science et march, promeut un tat rduit ses fonctions rgaliennes et dpouill de ses fonctions sociales, contourne les organes politiques reprsentatifs et les tats-nations tout en rduisant la politique un marchandage dans lequel les groupes les plus puissants font prvaloir leurs intrts. Les trois autres tendances nont quune influence plus limite. La tendance autoritaire pilote la science travers la recherche militaire, valorise un tat scuritaire dont la lgitimit repose sur la lutte contre les ennemis intrieurs et extrieurs, joue sur une politique plbiscitaire et xnophobe et sinscrit dans la perspective dun repli souverainiste. La tendance modernisatrice promeut la rforme interne dun systme scientifique qui reste enclav par rapport aux intrts conomiques et la socit civile organise, organise la modernisation des services publics et de ltat providence, favorise la modernisation de la vie politique sur le plan intrieur et le multilatralisme sur le plan international. Enfin, la tendance participationniste repose sur le dveloppement dune science citoyenne , fait de la participation le vecteur de la modernisation des services publics et de ltat social, et sappuie sur linstitutionnalisation dune dmocratie participative aux diffrentes chelles (locale, nationale et internationale). Aucune de ces tendances ne peut elle seule simposer de faon hgmonique et les scnarios du futur dpendent fortement de leurs combinaisons. Cinq scnarios ont, plus que dautres, des chances de se raliser dans des parties significatives du monde, tant entendu quune
2. La faon dont les sciences et les techniques sont articules ltat, au march et la socit civile est la fois symbolique et dterminante dans les dynamiques engages, en particulier du point de vue de la dmocratie participative.

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convergence globale sur un seul dentre eux nest gure plausible. La faon dont ils sont susceptibles de mobiliser les dispositifs locaux est trs contraste. Le scnario nolibral Dans le premier scnario, la tendance dominante reste la mondialisation nolibrale mais celle-ci sarticule troitement avec la tendance autoritaire, qui lui fournit des ressources supplmentaires de lgitimation. La science est pilote doublement par le march et par les recherches militaires, la logique capitaliste saffirme pleinement dans lconomie et provoque une aggravation des ingalits, le dmantlement de ltat social et le renforcement de lappareil rpressif. La lgitimit intrieure du systme politique se base sur la croissance conomique, la dfense des valeurs traditionnelles et la mobilisation permanente contre les ennemis de la socit. La mondialisation est favorise sur le plan conomique mais se combine avec laffirmation dun nationalisme politique et de lunilatralisme en matire internationale. La voie Bush reprend largement les lments de ce scnario. Dans celui-ci, les dispositifs participatifs locaux restent assez marginaux. Ceux de type managrial peuvent cependant tre valoriss, tandis que les stratgies dempowerment peuvent tre mises contribution sur des thmes comme celui de la scurit ou dans certaines zones fortement prcarises o les pauvres se voient laisser le droit dautogrer leur misre. Le scnario autoritaire Le second scnario recoupe sur de nombreux points le premier car les tendances nolibrales et autoritaires sont galement sur le devant de la scne, mais la seconde a davantage dampleur. De ce fait, de fortes entorses au libre-change sont tolres, le clientlisme et la corruption jouent un rle majeur pour assurer la stabilit politique et une certaine scurit sociale base sur lassistanat. Laffirmation dun tat autoritaire rend largement formelle lexistence de ltat de droit dmocratique, voire savre incompatible avec celui-ci. Cest en quelque sorte la voie Poutine ou la voie chinoise . Les dispositifs participatifs locaux nont dans ce cadre aucune chance de se dvelopper srieusement. Le scnario social-libral Dans le troisime scnario, la tendance nolibrale reste dominante mais elle se combine avec une forte modernisation de ltat, de la politique et de la science, ainsi quavec le dveloppement de dispositifs parti-

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GESTION DE PROXIMIT ET DMOCRATIE PARTICIPATIVE

Le scnario social-dmocrate Le quatrime scnario voit la tendance modernisatrice occuper une place centrale et les tendances nolibrale et participationniste jouer de faon plus secondaire. Le mot dordre qui lillustre sans doute le mieux est celui des syndicats allemands : Rendre les services publics comptitifs plutt que de les privatiser. La logique marchande nest pas conteste dans son principe mais se voit rgule ou contrebalance, en particulier travers une rforme dynamique des universits et des laboratoires de recherche, de ltat local et national, de la protection sociale et du systme politique. Laccroissement des ingalits est compens par une meilleure efficacit des services publics, mais aussi par les politiques dintgration rgionale, par le multilatralisme lchelle internationale et par limplication dacteurs dfendant les classes populaires dans les dispositifs de gouvernance. Paralllement, laffirmation du rle de ltat et de la politique seffectue en rupture par rapport aux conceptions paternalistes du mouvement ouvrier et de ltat social traditionnels. Pour contribuer lefficacit de laction administrative, pour moderniser ltat et pour redonner une lgitimit la politique, les dispositifs participatifs sont largement mis contribution, en particulier sur le plan local. La voie sudoise (et plus largement, de la social-dmocratie des pays nordiques)

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cipatifs concentrs sur lchelle locale. Lexplosion des ingalits est moins forte que dans le scnario nolibral et la modernisation des institutions publiques beaucoup plus affirme. La lgitimit politique se construit en partie sur laffirmation de valeurs modernes comme lgalit hommes/femmes, la libert sexuelle, lcologie, lautonomie individuelle ou la dcentralisation. Sur le plan international, le multilatralisme et lintgration rgionale sont favoriss ainsi que la gouvernance en rseau. La voie Clinton-Blair est celle qui se rapproche le plus dun tel scnario, mais laction des grands organismes internationaux dans les pays du Sud et de lEst va aussi largement dans ce sens, surtout depuis lbranlement du consensus de Washington. Dans ce cadre, des dispositifs participatifs locaux ou thmatiques sont fortement encourags. Sils ne touchent gure la grande politique , ils favorisent lefficacit administrative et la responsabilisation de services publics dont la surface sest rtrcie, un capital social minimum dans les zones les plus dfavorise et, plus largement, le sentiment dautonomie des citoyens. Selon les territoires, les dispositifs mis contribution peuvent tre de type managrial, modernisateur ou dempowerment. Ceux qui ressortent de la dmocratie de proximit peuvent galement tre mis contribution, mais dans une moindre mesure parce quils embraient plus difficilement sur la modernisation administrative.

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est celle qui se rapproche le plus de ce scnario, mais les municipalits communistes franaises pourraient peut-tre sy engager progressivement. lchelle internationale, un tel scnario passe par laffirmation des organismes multilatraux et lintgration rgionale ; dans certains pays du Sud, il implique aussi la rcupration dune marge daction nationale ou continentale qui puisse desserrer les contraintes des marchs financiers et repousser les diktats des experts conomiques orthodoxes. Dans ce scnario, ce sont surtout les dispositifs participatifs modernisateurs et de dmocratie de proximit qui sont favoriss, car ils correspondent mieux la centralit maintenue de la dmocratie reprsentative. Cependant, ceux du type empowerment peuvent aussi tre mobiliss, particulirement au Canada ou dans les tats les plus progressistes des tats-Unis. Le scnario de la gouvernance participative Le dernier scnario implique les mmes tendances que le prcdent et lui ressemble sur de nombreux plans, mais il donne une place plus centrale la dimension participative et renvoie un projet de transformation sociale radicale sappuyant sur les couches populaires et les groupes domins. Il implique de forts mouvements sociaux au niveau local et sur des thmes de socit ainsi que linstitutionnalisation de dispositifs de participation bnficiant dune vritable capacit dcisionnelle. Le contrepoids la mondialisation nolibrale ne passe pas dabord par laffirmation dun acteur politico-administratif central ; il implique plutt une gouvernance en rseau impliquant la socit civile organise et sappuie aussi sur des procdures dmocratiques indites minimisant les rapports de pouvoir3. Paralllement, un tel scnario a des effets en termes de justice sociale, effets auxquels contribuent les structures participatives. Pendant une quinzaine dannes, la voie de Porto Alegre a sans doute t celle qui sest le plus approche de ce scnario. Dautres municipalits latinoamricaines, en quateur et ailleurs, nen taient pas trs loignes. Certaines des municipalits europennes qui mettent en place des budgets participatifs prtendent aussi le mettre en uvre. En tout tat de cause, la mobilisation de dispositifs du type dmocratie participative est ici ncessaire, mme si des dispositifs de modernisation participative , d empowerment et de dmocratie de proximit peuvent de faon secondaire tre utiliss.
3. Les modes de coordination horizontale reposant sur une association volontaire sans structure hirarchique contraignante, du type de celles utilises dans le Forum social mondial ou dans les groupes affinitaires lors des manifestations altermondialistes, en constituent sans doute lexemple paradigmatique.
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GESTION DE PROXIMIT ET DMOCRATIE PARTICIPATIVE

CONCLUSION
Au vu de la multiplicit de ces dynamiques, devons-nous conclure que nous sommes en prsence de phnomnes htrognes unis par des mots aux significations ambigus plutt que devant un mme mouvement, ftil complexe ? La rponse doit tre nuance. lvidence, les contextes, les dispositifs, les acteurs et les tendances sont extrmement divers. Pour autant, un certain nombre de traits communs peuvent tre nots. Le premier renvoie au contexte global : chacune des expriences est marque par la pousse de la mondialisation nolibrale, par une crise de la dmo-

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Les conditions qui permettent le dveloppement dun tel scnario sont difficiles runir puisquil sagit la fois de faire preuve dimagination procdurale pour crer des institutions nouvelles, de moderniser ltat et la politique paralllement leur mise en place et dirriguer le dispositif institutionnel par des dynamiques bottom up pour viter quune routinisation ne le transforme en coquille vide ou en structure coupe de la base. Ce ne sont pas simplement des mouvements sociaux ponctuels qui sont requis, mais linvestissement des dispositifs par les couches sociales domines. Jusque-l, cest surtout dans certaines expriences latino-amricaines que ces conditions ont t runies : tout se passe comme si lampleur des problmes, infiniment plus criants que dans les pays du Nord en termes de justice sociale, de fonctionnement de ltat et de dmocratie, constituait une base ncessaire pour que certains acteurs, dans des contextes chaque fois particuliers, puissent entamer des dmarches radicales avec une lgitimit suffisante pour que le scnario de gouvernance participative soit lgitim. La faiblesse relative de la dmocratie reprsentative classique permet une flexibilit plus grande que dans les tats les plus dvelopps et favorise ainsi des expriences politiques innovantes. Pour la premire fois sans doute, le courant de linnovation dmocratique vient pour une part importante du Sud. Cependant, mme dans les contextes les plus dynamiques, ce scnario saffirme avant tout lchelle locale. lchelle nationale ou internationale, les mouvements altermondialistes ont permis dinflchir sensiblement les agendas politiques mais nont pas dbouch sur des expriences significatives de gestion sinscrivant dans ce scnario. Le cas le plus emblmatique est celui du Parti des travailleurs : le gouvernement Lula na pas mis en place les bases dune gouvernance participative lchelle brsilienne. Or le local pouvant difficilement faire lui seul contrepoids la mondialisation nolibrale, de fortes contradictions sont assez probables ce niveau de proximit et les difficults dans lesquelles lexprience de Porto Alegre est actuellement plonge sont de ce point de vue significatives.

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LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE, MODLES ET ENJEUX

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Lutilisation des modles participatifs dans cinq scnarios politiques

Scnario socialdmocrate + +++ Scnario de la gouvernance participative + ++

Modles participatifs

Scnario nolibral

Scnario autoritaire

Scnario social-libral

Managrial Modernisation participative Dmocratie de proximit Empowerment Dmocratie participative

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cratie reprsentative et par une remise en cause de laction publique traditionnelle. Le deuxime trait commun est qumerge un peu partout une nouvelle norme participative et dlibrative. Cette norme polyvoque est interprte diversement mais elle reprsente une rfrence pour les preuves de justification politique, un nouvel esprit de laction publique4. Ce nouvel esprit valorise fortement la dlibration publique au dtriment de la dcision monocratique, dans une dynamique qui a des antcdents mais qui est sans prcdent par son ampleur et son institutionnalisation. Le troisime trait commun est qumerge progressivement un governo largo , pour reprendre les termes utiliss par les contemporains pour discuter de la Rpublique florentine au Moyen ge et la Renaissance. Le gouvernement large ntait pas synonyme dune dmocratie vritable car il tait susceptible dtre fond sur une partecipazione stretta , une participation troite confine la bourgeoisie et excluant les couches populaires ; il nen diffrait pas moins du governo stretto , du gouvernement troit caractristique du pouvoir aristocratique ou despotique, et les controverses sur la signification donner cette largeur constituaient une part essentielle du dbat politique de cette Rpublique italienne. lheure actuelle, les ides dun monopole des lus sur lintrt
4. Les anciens esprits taient tout aussi ambigus et polyvoques : des notions comme celles de dmocratie reprsentative, de socialisme ou de libralisme purent avoir une signification efficace dans des dynamiques et avec des significations extrmement contrastes.

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GESTION DE PROXIMIT ET DMOCRATIE PARTICIPATIVE

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gnral ou dun systme politique immunis contre les pressions des citoyens deviennent tendanciellement illgitimes, tandis que la radicalit et la forme de la participation constituent progressivement un thme central dans les dynamiques dmocratiques ; paralllement, laction publique se dsenclave et souvre de plus en plus dautres acteurs quaux fonctionnaires professionnels. Le modle pyramidal de prise de dcision tend seffacer devant des dynamiques de rseau o les asymtries de pouvoir jouent encore fortement, mais sur un autre mode. Le dernier trait commun est qumergent un peu partout de nouvelles techniques, de nouveaux savoir-faire, de nouvelles comptences, de nouveaux mtiers lis la participation, qui se diffusent, simportent, sadaptent et soutiennent la mise en place dinstitutions nouvelles. Il faudrait dvelopper une vritable sociologie des rseaux dacteurs, lchelle nationale et lchelle internationale, pour mesurer jusqu quel point cette circulation pousse vers une certaine homognisation des pratiques et jusqu quel point les expriences restent isoles les unes des autres. Au XXe sicle, la mise en place progressive de ltat-providence fut le rsultat contingent dun compromis entre des acteurs aux intrts largement divergents : un mouvement ouvrier qui dsirait la rvolution et une frange du patronat qui voulait lviter, des hommes dtat mus par la volont de garantir une solidarit susceptible de soutenir la cohsion nationale et la puissance de leur pays sur la scne internationale, des courants caritatifs ou philanthropiques qui entendaient radiquer la misre et moraliser la socit, des conomistes et des entrepreneurs qui entendaient sortir de la crise conomique. Sur une chelle plus modeste, le dveloppement des dispositifs participatifs rpond lui aussi des attentes et des intrts fort divers : fonctionnaires dsirant rformer la bureaucratie publique et ouvrir ltat sans sen remettre aux mcanismes du march, mouvements sociaux militant pour une dmocratie radicale et pour une autre manire de produire et de rpartir les richesses, organismes internationaux dsirant que leur argent soit bien utilis, politiciens la recherche dune nouvelle lgitimit, ONG mues par une thique de la solidarit Il nest pas dit que ces diverses stratgies puissent sinstaller et quelles dbouchent long terme sur des innovations dampleur. Cependant, des lments structurels psent en ce sens : pousse de la scolarisation (et du sentiment conscutif de comptence en matire publique), crise de la plupart des structures autoritaires dans la socit et dveloppement de la volont dautonomie individuelle (qui implique assez logiquement une remise en cause de la dlgation non retenue des reprsentants), multiplication des chelles dinterdpendance rendant plus difficile que des acteurs dcident de faon monocratique de faon efficace et lgitime. Sans ce contexte structurel, il serait impossible dexpliquer lmergence simultane de thmatiques et de dispositifs assez proches dans des pays

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LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE, MODLES ET ENJEUX

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aussi diffrents. Le plus probable est que nous assistions au dbut dun basculement, dun passage dun mode de gouvernementalit un autre. Un nouveau champ souvre, o se retrouveront des alternatives progressistes ou conservatrices, centres sur les classes moyennes ou ouvertes aux classes populaires, sappuyant sur une qualit dlibrative plus ou moins grande, favorisant ici limplication des citoyens ordinaires et l celle des citoyens organiss, parfois appuyes sur les marchs, parfois leur faisant contrepoids. Notre hypothse est que nous allons vers de nouvelles formes de governo largo qui saccompagneront dun renouvellement de laction publique et dpasseront le cadre de la dmocratie reprsentative classique. Il est peu probable quune telle volution se borne lchelle de la proximit. Limpact futur des dispositifs de dmocratie participative dpendra largement du poids respectif de la logique de modernisation administrative, de la dynamique de dmocratisation porte par des acteurs politiques et par des mouvements sociaux, et des contraintes puissantes dun march mondialis.
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