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La gouvernance urbaine et la lutte contre la pauvret au Maroc

Mustapha EL MNASFI
Doctorant en sciences politiques lUniversit de Versailles Saint Quentin en Yvelines (France). Thse en cours: La participation citoyenne dans les politiques de lutte contre la pauvret urbaine en France et au Maroc. Approche comparative entre deux mtropoles franaises (Lille et Amiens) et marocaines (Rabat et Casablanca ) ; sous la direction de Monsieur Jacques de Maillard. Il est galement Chercheur associ au Centre Jacques Berque (USR 3136 - CNRS), Maroc.

Dans ce pays maghrbin, on assiste une multiplication, dans lespace urbain, des associations de quartier uvrant dans diffrents secteurs de dveloppement social (sant, ducation, environnement, etc.). Cette diversit associative est influence par un contexte international qui impose de plus en plus des rgles .

Pour citer cet article :

EL MNASFI M., La gouvernance urbaine et la lutte contre la pauvret au Maroc. Revue Perspectives & Socits, Vol 3, N1, mars 2012, pp. 71-90

Perspectives & Socits

, Vol 3, N1, mars 2012

ISSN 1840-6130

RSUM : A lheure de la mondialisation, la pauvret ne cesse daugmenter dans le monde, si bien quelle est devenue lun des phnomnes qui proccupent le plus les acteurs nationaux et internationaux concerns. Cette contribution qui porte sur La gouvernance urbaine et la lutte contre la pauvret au Maroc permet danalyser l'approche adopte au Maroc pour lutter contre la pauvret urbaine ; elle vise principalement rpondre la question suivante : Comment les acteurs publics (les services centraux et locaux de l'tat, les fonctionnaires des collectivits locales, etc.) et privs (les associations de la socit civile, les partenaires au dveloppement, etc.) se positionnent-ils dans llaboration des politiques publiques de lutte contre la pauvret urbaine au Maroc ? larticulation de cette question, il conviendra dinterroger lhypothse selon laquelle certains acteurs locaux (habitants, associations de la socit civile, partenaires sociaux, etc.) ne sont gnralement pas invits participer llaboration des politiques de lutte contre la pauvret urbaine.

Mots clefs : gouvernance urbaine, pauvret urbaine, association de la socit civile.

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La population urbaine ne cesse daugmenter. Ainsi, en 2011, selon les dernires statistiques des Nations Unies, la population mondiale compte 7 milliards dhabitants, ce qui reprsente le double de la population mondiale en 1967. Or, dici 2030, cet accroissement dmographique aura essentiellement lieu dans les zones urbaines des pays en dveloppement, o la population devrait augmenter un taux annuel moyen de 2,4%. Le Maroc ne fait pas exception ce phnomne, sinscrivant lui aussi dans cette dynamique universelle durbanisation. Pourtant, en 1900, sa population urbaine ne dpassait gure les 420 000 habitants, soit lquivalent de 8% de sa population totale. Lurbanisation change la gographie sociale de la ville ; elle donne lieu lmergence de zones urbaines sensibles ou de quartiers populaires qui abritent une population souffrant de lexclusion sociale. Cela a incit les pouvoirs publics de diffrents pays intervenir pour lutter contre la pauvret urbaine. Cette intervention sopre dans le cadre de la territorialisation de laction publique qui peut tre dfinie comme le transfert par l'tat dune partie de ses comptences aux collectivits locales, lesquelles voient leur lgitimit et leurs moyens daction accrus, ce qui leur permet daller bien au-del du cadre prvu par les rformes de dcentralisation, dautant plus que, dans un contexte de concurrence entre collectivits locales, elles dveloppent un certain nombre dinitiatives, dans une logique de lgitimation la fois par laction et par la mise en sens . Par ailleurs, la lutte contre la pauvret territorialise interroge la prsence ou non du concept de gouvernance urbaine dans les processus de production des projets qui visent amliorer la qualit de vie de la population rsidant dans les zones urbaines classes comme difficiles ; ce concept de gouvernance urbaine est dfini, selon Patrick LE GALES, comme un processus de coordination dacteurs, de groupes sociaux, dinstitutions pour atteindre des buts propres discuts et dfinis collectivement dans des environnements fragments, incertains . Ce prsent article sinscrit dans un vaste champ de recherche : celui de la gestion, des relations entre acteurs publics/privs, et des nouveaux modes de gouvernement des villes, plus particulirement ceux des villes qui abritent des quartiers en difficult. Il permet de dcouvrir l'approche adopte par les pouvoirs publics marocains pour lutter contre la pauvret urbaine, mais galement de cerner une des notions fondamentales des politiques publiques, celle de la gouvernance, ainsi que le rle que joue celle-ci dans la production des politiques publiques de lutte contre la pauvret urbaine au Maroc.

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Cette tude a pour point de dpart et pour lment de problmatisation la participation des acteurs non gouvernementaux dans la conduite des politiques publiques de lutte contre la pauvret urbaine. Il sagit de comprendre comment sarticulent les relations entre acteurs gouvernementaux (les services centraux et locaux de lEtat, les lus locaux, etc.) et non gouvernementaux notamment les associations de la socit civile dans llaboration de ces politiques. Dans cette perspective, il sagit de dterminer quels sont les acteurs qui participent de manire fondamentale dans llaboration des programmes de lutte contre la pauvret urbaine et quelle position occupent les acteurs appartenant la socit civile dans la production de ces politiques. La prsente tude vise principalement rpondre la question centrale suivante : comment les acteurs gouvernementaux (les services centraux et locaux de l'tat, les lus locaux, etc.) et non gouvernementaux (les associations de la socit civile) se positionnent-ils dans llaboration des politiques publiques de lutte contre la pauvret urbaine au Maroc ? larticulation de cette question, il conviendra dinterroger lhypothse selon laquelle les acteurs non gouvernementaux, notamment les associations de la socit civile, ne sont gnralement pas invits participer llaboration des politiques de lutte contre la pauvret urbaine. Ces associations ayant le statut dorganismes but non lucratif, elles jouent, avec dautres acteurs privs, un rle de grande ampleur en matire dentraide sociale dans les quartiers urbains des grandes villes, comme nous allons le voir ultrieurement. Lobjectif de ce prsent article est de dmontrer que les acteurs de la socit civile, notamment les associations locales, sont marginaliss et ne jouent pas un grand rle dans les processus dlaboration des programmes qui rentrent dans le cadre des politiques de lutte contre la pauvret urbaine. Ils sont seulement invits participer la mise en pratique des programmes sur leur territoire gographique sans avoir t consults durant leur laboration. Nous nallons pas ici prsenter les avantages et limites de la gouvernance mais plutt, dans un premier temps, essayer de tenter de mettre en vidence comment un concept comme celui de la gouvernance a pu connatre un tel succs, jusqu en devenir un lment central de laction publique. Dans un second temps, il est ncessaire dtudier la stratgie de lutte contre la pauvret urbaine au Maroc travers les programmes mis en place par lEtat plus particulirement le programme urbain de l Initiative Nationale pour le Dveloppement Humain ainsi que
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de prsenter les principaux acteurs intervenants dans ce cadre ; cela afin de pouvoir enfin tudier la place quoccupe le concept de gouvernance dans llaboration de ces programmes.

Pour ce faire, des documents et des rapports officiels ont t mobiliss, ainsi que des observations directes que nous avons pu raliser lors dune Consultation nationale sur lefficacit du dveloppement des ONG de la socit civile au Maroc, organise par un rseau dassociations uvrant dans le domaine de la lutte contre la pauvret. Des rfrences thoriques ont galement t mobilises pour une approche conceptuelle sur la question.

La gouvernance : une nouvelle conception de laction publique


Il est ncessaire, dans un premier temps, dtudier comment le concept gnral de gouvernance sest intgr dans les politiques publiques, puis dans un second temps de se concentrer sur le cas de la gouvernance urbaine .

Le concept gnral de gouvernance : de lconomie laction publique


Le terme gouvernance a t utilis pour la premire fois en 1937 dans un article de lconomiste britannique Ronald COASE. Il tire sa source du domaine conomique, plus particulirement de la gestion de lentreprise. La gouvernance, dans le domaine conomique, renvoie la cration dune coordination au sein de lentreprise afin de rduire les valeurs des oprations qui perturbent les marchs ; le but tant de perfectionner la rentabilit de lentreprise en utilisant des outils et des techniques comme la transparence et la coordination. Durant les annes 80, les institutions internationales (le FMI et la Banque Mondiale) ont demand aux pays mergents dadopter la notion de bonne gouvernance au sein de ladministration publique. Lobjectif tait ainsi de rformer les rapports entre lEtat et la socit civile, et doptimiser lefficacit des politiques sociales. La russite de la gouvernance dans le domaine conomique a donc encourag les acteurs politiques ladopter, notamment dans les politiques publiques sociales comme celles concernant la lutte contre la pauvret, lexclusion sociale et la prcarit. Cependant, les diffrentes tudes sur la gouvernance font toutes tat d'un changement dans les administrations et les modes de production des services publics des pays occidentaux. L'Etat n'est plus un organe central, dtenant le monopole de la production du service public.
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Mais il est concurrenc par dautres acteurs provenant de la socit civile comme les associations, les partenaires privs (les ONG, les bureaux dtudes, etc.). Le modle du monopole de lEtat nation (domination lgale et rationnelle au sens de Weber) semble remis en cause. En effet, dans les annes 1970, le diagnostic dun Etat social et interventionniste surcharg de tches, coteux et inefficace est mis en avant. La gouvernance est souvent prsente comme un outil pour impliquer davantage les citoyens dans les dcisions politiques. Cela ne va pas sans poser des difficults par rapport aux principes dmocratiques. Avec la gouvernance, les dcisions ne sont plus ncessairement prises uniquement par les personnes lues. Le citoyen peut avoir limpression de participer la production de la dcision publique. Par ailleurs, travers la gouvernance se dveloppe une augmentation significative du nombre dacteurs et dinstitutions qui participent la prise de dcision. En effet, sur une mme politique, la municipalit, le dpartement, la rgion et lEtat peuvent intervenir. Il devient alors complexe pour les citoyens de comprendre les comptences de chaque institution, puisquelles sont susceptibles dintervenir pour diffrentes politiques publiques. La gouvernance est base sur la coordination entre les intrts des acteurs privs et publics, mettant en avant cette nouvelle articulation entre public et priv. En effet, il existe des configurations locales intressantes avec des relations privilgies entre collectivits locales et milieux conomiques, grce des organisations diverses telles que les conseils en dveloppement et les organismes dtudes. Les collectivits locales sont devenues lun des acteurs principaux de linvestissement public, ce qui peut sexpliquer par la contractualisation de laction publique. Cette monte en puissance de laction publique sest accompagne dune gouvernance conomique locale travers ladoption doutils inspirs de celle-ci, comme la transparence fiscale et financire. Nous nous demandons donc quels rapports ce concept de gouvernance a-t-il avec les politiques de lutte contre la pauvret urbaine ?

La gouvernance urbaine et les politiques publiques de lutte contre la pauvret


La sociologie de la ville sintresse notamment la manire dont les acteurs publics et privs laborent la dcision publique ; lobjectif est donc dtudier le gouvernement de la ville .
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Cela nous invite poser certaines questions ayant rapport avec la production de laction publique urbaine : comment sont labores les dcisions urbaines ? Qui y participe ?. La promotion de la dmocratie locale, travers des procdures de concertation et de gouvernance urbaine, renvoie au bon projet damnagement faisant lconomie de la prise en compte des habitudes, des opinions et des dsirs des citoyens. Patrick LE GALS souligne que la gouvernance urbaine permet dune part dacqurir la capacit intgrer, donner forme aux intrts locaux, aux organisations, groupes sociaux, et dautre part, en termes de capacit les reprsenter lextrieur, dvelopper des stratgies plus ou moins unifies en relation avec le march, lEtat, les autres villes et autres niveaux de gouvernement . La gouvernance urbaine permet de mettre en vidence la fragmentation et les formes de coordination verticale et horizontale de laction publique. Par ailleurs, la gouvernance urbaine a permis de dvelopper deux lments de laction publique ; le premier : le partenariat et la contractualisation ; le deuxime : la territorialisation. En effet, en ce qui concerne le partenariat et la contractualisation, il sagit de la capacit organiser laction collective, construire des coalitions et des partenariats orients vers des buts spcifiques. En France par exemple, durant les annes 1970, le pays a connu le dveloppement de dmarches contractuelles qui a abouti des engagements rciproques autour d'objectifs et de moyens conjoints de ralisation, tels que les contrats Habitat et vie sociale , ou dans les annes 1980 les conventions Etat-villes sur la prvention de la dlinquance, les contrats Banlieues 89 (convention entre la municipalit et lEtat pour la ralisation oprationnelle de projets urbains : amnagement des espaces publics et dcloisonnement des quartiers), les contrats de ville ou encore les grands projets de villes. Ce qu'il faut retenir, cest que les politiques urbaines contractuelles sont directement lies au processus de dcentralisation des comptences, la marginalisation d'une planification globale et leffort de recomposition de l'action publique. La ngociation rpond un modle polycentrique nou par des acteurs multiples, et la pluralit des collectivits territoriales : Etat, associations, oprateurs spcialiss de l'amnagement, etc. En ce qui concerne la territorialisation, il est ncessaire de rappeler que laction publique tant de plus en plus guide par la recherche defficacit, les politiques de planification sa-

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moindrissent peu peu, laissant place ltablissement de politiques constitutives (Duran et Thoening, 1996), Celles-ci se caractrisent par la mise disposition de grands cadres daction et de calendriers, ainsi que par la dfinition de vastes programmes afin de guider l'action des nouveaux acteurs, tout en laissant une large place aux arrangements entre ceux-ci. On assiste donc lmergence dans ce cadre de nouveaux lieux (en France par exemple : Zone urbaniser en priorit, Zone dducation prioritaire, etc.). Cela donne lieu une rupture avec une logique d'uniformit de l'action publique afin dopter pour une action plus territorialise, prenant en compte l'environnement local et les intrts des acteurs locaux et de la socit civile. Cependant, le concept de gouvernance sest transfr galement vers les pays mergents. En effet, les organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales, comme par exemple le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD), viennent en aide aux pays du Sud afin quils se dveloppent par le biais du concept de la bonne gouvernance . Ces organisations interviennent dans ces pays avec des partenaires des secteurs public et priv, notamment la socit civile, afin de crer les fondements et promouvoir la notion de la gouvernance . Le but est daider ces pays mettre en place des institutions plus efficaces, responsables et rceptives aux niveaux central et local. En se basant sur lexpertise, les organisations internationales aident notamment les pays mergents promouvoir la dcentralisation, le renforcement de ladministration locale et la transparence, ainsi que la lutte contre la corruption. Le Maroc est lun des pays dans lesquels les organisations internationales interviennent afin daider les pouvoirs publics dvelopper leur pays. Dans ce pays maghrbin, on assiste une multiplication, dans lespace urbain, des associations de quartier uvrant dans diffrents secteurs de dveloppement social (sant, ducation, environnement, etc.). Cette diversit associative est influence par un contexte international qui impose de plus en plus des rgles. En effet, les instances internationales conditionnent leur aide de nouvelles faons de gouverner. Au nom de la bonne gouvernance , de la participation citoyenne , du droit la ville et de la qualit de vie. Ces recommandations, comme celles prnes par le roi travers ses diffrents discours (2001, 2003, 2004, 2008), amnent au niveau local les autorits les appliquer en tablissant des contacts avec le citoyen, travers des structures organisationnelles (associations, coopratives, etc.), par le dialogue et la concertation.
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Diffrents programmes visant la lutte contre la pauvret urbaine ont t lancs comme le programme Villes sans bidonvilles , l Initiative Nationale pour le Dveloppement Humain en milieu urbain, etc. Quelle est la stratgie adopte au Maroc pour lutter contre la pauvret urbaine ?

La stratgie de lutte contre la pauvret urbaine au Maroc


Il est ncessaire de traiter, dans un premier temps, comment la question de la pauvret au Maroc est devenue un nouveau champ dintervention, pour ensuite traiter les principaux acteurs intervenant dans la lutte contre la pauvret urbaine.

Un nouveau champ dintervention


Depuis lindpendance, en 1958, jusquau dbut des annes 1990, la question de la pauvret au Maroc a t considre comme un sujet tabou.
En effet, au dbut des annes 1980, plus prcisment en 1983, l'tat marocain sest lanc, avec lappui de la Banque Mondiale et du Fonds Montaire International, dans un programme dajustement structurel. Ladhsion du Maroc ce programme trouve sa justification dans les faiblesses structurelles de lconomie marocaine (forte dpendance de la production vis--vis des alas climatiques, vulnrabilit des exportations lgard des cours internationaux, particulirement des phosphates) mais galement dans la conjoncture internationale dfavorable (cours lev du ptrole, flambe du dollar, hausse des taux dintrt). Le programme dajustement structurel avait comme objectifs de matriser la demande interne, de mobiliser lpargne locale, doptimiser les ressources et le ramnagement des taux de change en vue de sauvegarder la comptitivit de lconomie nationale. Cependant, partir de 1992 lanne de la fin du programme dajustement structurel, le Maroc a commenc en voir les effets ngatifs : monte du chmage, exode rural, mergence des quartiers urbains marginaliss, baisse du pouvoir dachat, meutes clatant de temps en temps dans les grandes villes, etc. Cela a donn lieu une fragmentation sociale de la ville marocaine. Cette situation a pouss les observateurs, notamment les experts du Programme des Nations Unies pour le Dveloppement, dclencher la sonnette dalarme pour que les pouvoirs publics interviennent afin dviter la dstabilisation sociale du pays.

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Depuis lors, le Maroc a connu lmergence de programmes daction en faveur de la population pauvre et exclue vivant dans les zones urbaines, comme le programme Villes sans bidonvilles (VSB) , qui a pour objectif de fournir un logement dcent aux 277 000 mnages vivants dans les bidonvilles urbains. Quatre-vingt-deux villes sont alors vises par le programme et 20 millions de dirhams (soit prs de 2 milliards deuros) y sont allous. Ce programme est bas sur le recours des contrats-villes (signs entre le Ministre de lhabitat, les gouverneurs et les prsidents des communes) prcisant les segments des missions des partenaires sur la base dun diagnostic protg et objectif. Par ailleurs, le Maroc a lanc au mois de mai 2005 l Initiative Nationale pour le Dveloppement Humain (INDH) . Parmi les principaux programmes de cette initiative, lon trouve le programme de lutte contre lexclusion sociale en milieu urbain et priurbain . Les actions mettre en uvre, dans le cadre de ce programme, sont classes en trois catgories : - La mise niveau des infrastructures de base et lamlioration de laccs aux services socio-ducatifs et de sant ; - La cration dopportunits et dactivits gnratrices de revenus et demplois ; - Laccompagnement social des personnes en grande vulnrabilit. Ce programme vise 250 quartiers urbains dfavoriss rpartis dans 16 arrondissements Casablanca (la capitale conomique) et 8 Rabat (la capitale administrative). Comme le stipule le document de procdure du programme de lutte contre lexclusion sociale en milieu urbain et priurbain, le Maroc connat aujourdhui une double concentration : concentration des populations en milieu urbain avec une urbanisation accrue de lespace, et concentration des activits avec toutes les consquences sociales, conomiques, urbanistiques et environnementales que cela entrane. Cela a donn lieu laugmentation de la population rsidant dans les villes et donc un taux lev durbanisation : le taux enregistr en 2004 tait de 55% contre 51% en 1994 et 42% en 1982. Le tournant historique de lurbanisation au Maroc est survenu en 1993 quand la population urbaine a atteint 50,6% de la population totale du Royaume. Cela a occasionn dimportantes transformations urbaines dans le pays, celles-ci prenant la forme de trois grandes mutations :

la prolifration rapide des villes : le nombre de villes marocaines est pass de 172 en 1970 352 en 2004 ;

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lmergence de villes millionnaires , dont Casablanca, Fs, Marrakech et Sal, alors quen 1900 le Maroc ne comptait quune seule ville de plus de 100 000 habitants ;

la classification des villes en trois catgories (petite, moyenne et grande) et la concentration denviron 67% de la population citadine au niveau des espaces dits grandes villes , cest--dire de villes abritant au minimum 100 000 habitants.

Cette augmentation de la population urbaine est lie principalement la scheresse et aux conditions de vie difficiles la campagne ; cela a encourag lexode rural vers les zones urbaines et a en mme temps chang la gographie sociale de la ville travers lmergence de quartiers urbains pauvres et exclus. En revanche, la lutte contre la pauvret urbaine au Maroc connait lintervention de diffrents acteurs ; quels sont-ils ?

Les principaux acteurs intervenants dans la lutte contre la pauvret urbaine


Avant de prsenter les principaux acteurs engags dans la lutte contre la pauvret urbaine au Maroc, il est ncessaire dvoquer la composition du pouvoir dconcentr dans les zones urbaines au Maroc. Celui-ci est compos de deux filires : une administrative, lautre politique. Lorganigramme administratif dispose dun maillage hirarchis pyramidal trs fin plac sous la tutelle du pouvoir central travers le ministre de lIntrieur. Ce pouvoir

Wali (prfet) de rgion, qui est le haut reprsentant du pouvoir central dans une prfecture de rgion ; du Gouverneur de prfecture urbaine ; du Pacha, qui
dconcentr est compos du est un haut fonctionnaire charg de ladministration dun district ; du Chef de cercle, lequel

Cad, qui contrle les arrondissements urbains relevant des six grandes municipalits urbaines ; du Khalifa, qui est ladjoint du Cad et agit sur les subdivisions du territoire de celui-ci ; enfin, du Moqadem, qui intervient
supervise des districts dominante urbaine ; du lchelle du quartier. Le Wali, ou prfet de rgion, est le principal responsable de la dynamique territoriale ainsi que du bon fonctionnement de celle-ci. La porte de ses prrogatives est considrable, particulirement en matire de dcentralisation. Lexemple de lhygine et de la salubrit publique est, cet gard, illustratif.
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En ce qui concerne la filire politique, un constat semblable peut tre dress propos des grands ministres tels que la Sant ou lAgriculture qui jouissent dune puissance et dune prsence de dconcentration considrable.

Les acteurs administratifs et politiques interviennent de faon fondamentale dans la lutte


contre la pauvret urbaine ; ils jouent galement un rle de contrle des actions des autres acteurs non gouvernementaux oeuvrant dans la lutte contre la pauvret rseaux familiaux, associations et communes urbaines. En effet, le rseau familial de solidarit est considr comme le principal acteur, ce qui se traduit travers lentraide familiale qui demeure assez vivace. Ce rseau familial intervient pour rpondre la crise socio-conomique et la dtrioration continue du pouvoir dachat dont souffrent les populations pauvres. Les ONG et la dynamique associative viennent au deuxime rang pour intervenir dans la rduction de la pauvret, en jouant un rle davant-garde contre les exclusions. Elles semblent de plus en plus conscientes du rle dterminant qui leur incombe dans la proposition dun nouveau modle de vie. Plusieurs domaines retiennent lattention de ces ONG, comme par exemple celui de la construction dinfrastructures sociales diverses (maisons de quartiers, quipement religieux, sportifs et culturels, etc.), de lassainissement (vacuation des eaux uses, enlvement des ordures) et du contrle de la pollution des cosystmes priurbains, et enfin, de lamnagement des espaces verts et de loisirs. Enfin, laction communale dans le domaine de la pauvret vient en troisime rang. En effet, le niveau communal est, en principe, un lieu stratgique pour la mise en uvre dun modle de dveloppement local engag rsolument dans la lutte contre la pauvret. A travers le dveloppement des quipements communautaires, la commune cherche corriger les disparits de dveloppement au sein de son territoire de comptence. Existe-t-il, au Maroc, un processus de coordination, entre les pouvoirs publics et les acteurs de la socit civile dans la fabrication des politiques de lutte contre la pauvret urbaine ?

Le rle de la socit civile marocaine dans la lutte contre la pauvret urbaine


Dans cette partie nous allons, dans un premier temps, tudier comment sest dveloppe la socit civile au Maroc ces dernires annes ; et dans un second temps, nous traiterons le degr de pouvoir des principaux acteurs de cette socit civile dans llaboration des politiques de lutte contre la pauvret urbaine.
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Le dveloppement de la socit civile au Maroc


Ces dernires dcennies, de nouveaux lments ont marqu le mouvement associatif au Maroc ; cette transformation a essentiellement eu lieu au niveau des besoins et des centres dintrt de la socit dans diffrents domaines, notamment dans le domaine de la culture et de la dfense des droits de lhomme. Dans les quartiers populaires des grandes villes comme Rabat et Casablanca, lmergence du mouvement associatif remonte la fin des annes 1970, consquence dune mutation profonde intervenue dans la forme et la composition socio-professionnelle des quartiers urbains priphriques. Le dveloppement de ce mouvement associatif sest acclr suite aux transformations sociales quont connues les zones urbaines des grandes villes marocaines, et qui ont donn lieu une exclusion des tranches infrieures des classes moyennes vers la priphrie des villes. De nombreuses sources, telles que les organisations internationales travaillant au Maroc, confirment quau cours de ces dernires annes, la socit civile marocaine a assum un rle prpondrant. Elles soulignent notamment la faon dont la socit a t capable de sorganiser, au ct des institutions, en particulier travers la cration dassociations. Plus prcisment, partir des annes 1980-1990, les associations au Maroc ont commenc constituer des espaces alternatifs qui ont sans doute leur tour fait de mme concernant les lieux dapprentissage de la dmocratie. A la diffrence des dispositifs dingnierie sociale ports par la gouvernance normative et redistributive, les mouvements associatifs au Maroc ne se substituent en aucun cas laction publique mais ils la prolongent, dans un maillage de proximit. De plus, face au recul de lintervention de lEtat dans les secteurs sociaux de base, les associations de la socit civile se sont dveloppes pour venir en aide la population dfavorise. Lorsquelles prennent la forme dONG, ces associations peuvent aussi tre un exemple trs format de lardente obligation faire dans le participatif selon les normes internationales. La scne de la gouvernance est alors cre de toutes pices afin de satisfaire formellement lattente du bailleur. De quels pouvoirs disposent ces associations de la socit civile dans llaboration des programmes visant lutter contre la pauvret urbaine ?

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La socit civile entre participation et faible pouvoir


Dans le cadre de la lutte contre la pauvret urbaine au Maroc, le tissu associatif ainsi que dautres acteurs non gouvernementaux sont sollicits par les pouvoirs publics y participer. Cependant, la mthode avec laquelle participent les associations est conteste par les leaders de celles-ci. En prenant par exemple le Programme de lutte contre lexclusion sociale en milieu urbain, entrant dans le cadre de l Initiative Nationale pour le Dveloppement Humain , lon saperoit que les rsultats attendus de ce programme nont pas eu des effets positifs sur la population concerne, sachant quil a t lanc en 2005. Pour expliquer cela, il est ncessaire danalyser la manire avec laquelle sont pilots les projets rentrant dans ce programme. En effet, des organes ont t mis en place pour piloter les oprations qui rentrent dans les programmes de lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain ; ceux-ci ont un caractre national, rgional, provincial ou local. Sur le plan national, on trouve le Comit stratgique interministriel, prsid par le Premier ministre ; ce comit regroupe plusieurs ministres et reprsentants dtablissements publics. Il est charg du cadrage budgtaire, de la communication institutionnelle, de la promotion de la coopration internationale et du suivi des indicateurs de dveloppement humain et de lvaluation gnrale de lINDH. Sur le plan rgional, lorgane de pilotage des oprations est prsid par le Wali (le prfet de la rgion) et comprend les gouverneurs des provinces et prfectures, le prsident du Conseil rgional, les prsidents des Conseils provinciaux et prfectoraux, les services dconcentrs de lEtat et les tablissements publics concerns, les reprsentants du tissu associatif rgional, ainsi que le secteur du micro-crdit. Le rle de ce comit rgional consiste raliser la cohrence entre les diverses initiatives provinciales de dveloppement humain, la mise en convergence des programmes de lEtat, des tablissements publics et des collectivits locales avec les actions de lINDH, ainsi que la consolidation rgionale et le pilotage du programme prcarit . Sur le plan provincial, le Comit provincial de dveloppement humain est prsid par le Gouverneur qui est charg de piloter les oprations. Ce Comit est compos des lus locaux, des reprsentants de ladministration et de la socit civile ; il a deux rles : dune part, il permet de valider des initiatives locales de dveloppement humain (ILDH), laborer des
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conventions de financement des ILDH avec les diffrents partenaires locaux impliqus, dbloquer des fondes correspondant aux ILDH valides en fonction de lavancement des projets et aussi superviser la mise en uvre des programmes, ainsi que leur suivi et leur contrle ; dautre part, il procde notamment la consolidation provinciale des ILDH et la contractualisation annuelle avec le niveau central des ressources correspondant ces consolidations. Sur le plan local, lorgane charg du pilotage des oprations rentrant dans ce programme compte parmi ses membres les reprsentants des lus des communes ou arrondissements urbains, le tissu associatif, les services techniques dconcentrs, lautorit locale ainsi que le prsident de la Commission charge du dveloppement conomique, social et culturel. Cet organe a comme principal objectif llaboration de lILDH avec la possibilit dune assistance technique externe, ainsi que la mise en uvre des projets et actions retenues au niveau local. En revanche, lon constate que le tissu associatif est prsent dans les organes rgional, provincial et local, mais cela ne reflte pas le fait quil joue un rle primordial dans llaboration des projets de ce programme. En effet, lors de la Consultation nationale sur lefficacit du dveloppement des organisations de la socit civile au Maroc, les associations marocaines oeuvrant dans le domaine de la lutte contre la pauvret ont soulign que les pouvoirs publics marocains les marginalisaient ; elles ont soulign par ailleurs labsence dune coordination entre les institutions gouvernementales et les structures non gouvernementales avant llaboration des programmes qui visent amliorer la qualit de vie des populations cibles, ce qui, selon les leaders de ces associations, handicape leur action. Il est galement observ la quasi-absence de concertation avec les populations intresses ou leurs lus lors de lidentification des besoins et de la conception des grands projets, un manque de coordination entre les dpartements concerns, et une faible intgration de ces actions les unes avec les autres, particulirement au niveau local. Ceci a

fortement attnu leur efficacit interne et limpact positif quelles pourraient avoir sur la situation socio-conomique des populations vises. Par consquent, pour lutter contre la pauvret dans les zones urbaines au Maroc, la refonte de la gouvernance savre ncessaire. Cela se justifie par les raisons suivantes : dabord, parce que les dficits sociaux sont encore importants malgr les
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actions menes par les pouvoirs publics ; ensuite, parce que la demande sociale, dj importante, diversifie et exigeante continue de crotre, exerant une pression constante sur les grands quilibres conomiques et financiers tout en dstabilisant les rseaux de solidarit traditionnels ; et enfin, parce que les pouvoirs publics se trouvent devant une incapacit objective assurer une chelle centralise le financement simultan de tous les dficits sociaux accumuls. Cette incapacit objective se trouve de surcrot aggrave par une gouvernance publique de laction sociale marque par une coordination entre les intervenants qui est soit absente soit insuffisante, un manque manifeste de ciblage des actions et des populations, une absence relle de toutes formes de capitalisation des expriences pilotes russies, la non prise en compte de la ncessaire prennisation des projets de dveloppement social engags et labsence effective de procdures dvaluation de contrle et de suivi.

Conclusion
En guise de conclusion, nous sommes partis de la constatation selon laquelle les programmes de l'Etat marocain en matire de lutte contre la pauvret urbaine ont des rsultats limits, car celui-ci marginalise les acteurs non gouvernementaux, notamment les associations de la socit civile, dans leur laboration. Nous avons discut sur la situation fragile dont souffrent encore de nombreuses zones urbaines, malgr les programmes et les projets qui ont t mis en place. Ceci est un indicateur de l'existence d'une lacune fondamentale dans les processus de la gouvernance urbaine. Labsence dune relle participation des populations concernes par ces programmes visant amliorer leur qualit de vie est un obstacle au dveloppement social des espaces urbains souffrant de la pauvret. Cependant, lapplication au Maroc de la bonne gouvernance dans les domaines sociaux comme celui de la lutte contre la pauvret urbaine est lie, notre avis, linstauration dun systme politique dmocratique. En effet, l'existence d'un environnement dmocratique dans lequel le citoyen pourrait exercer, travers des dispositifs participatifs, son rle dacteur principal de la socit, permettrait daccorder ce dernier loccasion de participer, dune manire efficace, la gestion des affaires publiques. Dans ce cas-l, les programmes de dveloppement social pourraient avoir un impact positif sur les populations concernes.

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Notons enfin que la notion de dmocratie participative a t adopte dans la nouvelle rvision de la Constitution marocaine, annonce en 2011 ; celle-ci serait-elle une rponse ouvrant la voie une relle participation citoyenne dans la prise de dcision ? Cette question centrale dmontre quil y a l matire continuer la recherche portant sur la place quaccordent les pouvoirs publics marocains au concept de gouvernance dans les politiques publiques, notamment celles qui visent lutter contre la pauvret.

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Rfrences bibliographiques
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de lconomie et des finances, Direction des tudes et des prvisions financires, octobre 1995. 12 Voir les travaux de NAVEZ-BOUCHANINE Franoise, notamment : La fragmentation en question : des villes entre fragmentation spatiale et fragmentation sociale ?, Paris : LHarmattan, 2002. 13 Voir le document Programme de lutte contre lexclusion sociale en milieu urbain , INDH, aot 2005 : www.indh.gov.ma 14 Selon les statistiques du Centre dEtudes et de Recherches Dmographiques, 2005. 15 EL MESKINI Essaid , La gouvernance urbaine : une approche multidisciplinaire , op. cit., p. 8. 16 Ce titre renvoie au chef de province dans lEmpire ottoman. 17 DE MIRAS Claude, De la gouvernance la gouvernementalit ? Action publique territoriale au Maroc , Revue Maghreb-Machrek, n 202, hiver 2009-2010, p. 41. 18 Ibid, p. 42. 19 ZOUITEN Mounir, La question de la pauvret urbaine au Maroc : stratgies et acteurs , in ABOUHANI Abdelghani (dir.), Enjeux et acteurs de la gestion urbaine, Dakar : CODESRIA, 2000, p. 210. 20 Ibid., p. 214. 21 Ibid., p. 215. 22 SAAF Abdallah, Lhypothse de la socit civile au Maroc , in ABOUHANI Abdelghani ( sous dir.), LEtat et les quartiers populaires au Maroc : de la marginalisation lmeute. Habitat spontan et mouvements sociaux, Dakar (Sngal) : Srie des livres du CODESRIA, juillet 1995, p. p. 94-95. 23 ABOUHANI Abdelghani, Le mouvement associatif dans les quartiers populaires marocains , in ABOUHANI Abdelghani ( sous dir.), LEtat et les quartiers populaires au Maroc : de la marginalisation lmeute. Habitat spontan et mouvements sociaux, Dakar (Sngal) : Srie des livres du CODESRIA, juillet 1995, p. 121.
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Communication lors dune journe dtude doctorale intitule La participation du public et la dmocratie participative , Lyon, 27-28 novembre 2009. 10 Ibid. 11 Voir le document de travail n1, Bilan du Programme dAjustement Structurel , Rabat, Ministre

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Ibid, p. 122.

GANDOLFI Paola, La socit civile au Maroc : signification et issues des processus de changement social et politique , Fourth Mediterranean Social and Political Research, Meeting Robert Schuman Centre For Advanced Studies, Florence-Montecatini Terme, 19-23 March 2003, p. 5. 26 DE MIRAS Claude, De la gouvernance la gouvernementalit ? Action publique territoriale au Maroc , op. cit., p. 46. 27 MOUKITE Khalid, LInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain , in Centre dEtudes Internationales (sous dir.), Une dcennie de rforme au Maroc (1999-2009), Paris : Ed. KARTHALA, 2010, p. 195-196. 28 Nous avons eu loccasion dtre lun des rapporteurs de la Consultation Nationale sur lEfficacit du dveloppement des Organisations de la Socit Civile au Maroc, qui sest tenue Rabat les 29, 30 et 31 mai 2010. Cette Consultation a t organise par lEspace Associatif : www.espace-associatif.ma .
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port 50 ans de dveloppement humain au Maroc et perspectives 2025.

ZOUITEN Mounir, La question de la pauvret urbaine au Maroc : stratgies et acteurs , op. cit., p. 205-206. GUERRAOUI Driss, Cinquante ans de politique sociale au Maroc. Enseignements pour lavenir , in Rap-

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