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P O U V O I R S 1 2 8 . 2 0 0 8
Hugue s Port e l l i
L A P NAL I S AT I ON
DE L A V I E P OL I T I QUE
L
a responsabilit des acteurs politiques est une des dimensions
principales de leur fonction, quils soient reprsentants ou dci-
deurs publics. Cette responsabilit, qui fonde leur lgitimit et quils
revendiquent, est de plusieurs natures. La responsabilit politique est la
contrepartie de leurs pouvoirs, quelle sexerce devant le citoyen-lecteur
ou devant les assembles dlibrantes, mais son effectivit est trs limite
dans les faits, aussi bien au niveau national (une motion de censure vote
en cinquante ans) que local (lexcutif local nest pas politiquement
responsable devant lorgane dlibrant qui la lu lexception de ceux
de la Corse, de la Nouvelle-Caldonie et de la Polynsie franaise). La
responsabilit juridique est civile, comptable ou pnale. Dans le premier
cas (responsabilit civile), le juge administratif aura juger des dommages
crs par la faute personnelle de llu dans lexercice de ses fonctions.
Dans le second (responsabilit nancire), il sagit essentiellement de la
gestion de fait (qui nest plus accompagne depuis la loi du 21 dcembre
2001 de la sanction de linligibilit en cas de condamnation) constate
par le juge nancier. Mais le personnel politique peut aussi voir sa
responsabilit pnale engage pour les fautes commises dans lexercice
de ses fonctions.
1. La responsabilit pnale du personnel politique constitue un ph-
nomne complexe et contradictoire, conscutif la juridisation de
secteurs entiers de la vie politique qui taient rests longtemps aux marges
de ltat de droit. Cest notamment le cas du domaine li la vie des
partis et aux campagnes lectorales. La moralisation ncessaire de leur
fonctionnement la suite des scandales qui ont maill les annes 1980
et qui taient lis au nancement des campagnes lectorales a conduit
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sanctionner svrement des pratiques jusqualors non poursuivies :
laction des juges et laccompagnement lgislatif de leurs investigations
ont dvelopp ainsi une rpression qui ne sest avre efcace que sur
le long terme. Une fois reconnue lgislativement lexistence des partis
(1988, soit trente ans aprs leur reconnaissance constitutionnelle dans
larticle 4 C.), plusieurs lois se sont succd pour ajuster les rgles du
nancement de la vie politique (1988, 1990, 1993, 1995), effacer les fautes
antrieures (que le juge pnal poursuivait sur les bases du droit pnal
traditionnel) et sanctionner leur violation future. Si les annes 2000
ont vu les poursuites et jugements continuer, cest en grande partie en
raison des rgles propres la procdure pnale franaise, qui permettent
dentretenir en permanence un dossier en interrompant ou suspendant
les dlais de prescription par de nouveaux actes dinstruction : du fait de
cette pratique, valide par la Cour de Cassation, la prescription disparat
de facto en matire pnale pour ce type de dlit.
2. Un autre facteur du dveloppement de la lgislation et de la jurispru-
dence a t la rpression accrue des fautes commises par le personnel
politique en tant que dcideur, lorsquil dirige des administrations et
commet des dlits, intentionnels ou non.
La rpression des dlits intentionnels classiques et nalement peu
frquents lis la corruption est devenue plus sophistique : la prise
illgale dintrts, latteinte lgalit daccs et lgalit des candidats
dans les marchs publics constituent le quotidien de la corruption au
niveau local, alors que le trac dinuence et la corruption stricto sensu
caractrisent plutt les atteintes principales au devoir de probit par des
responsables politiques nationaux (dirigeants de parti en particulier).
Lextension des domaines de dcision au niveau local due la dcentra-
lisation (plus de comptences, donc plus de marchs et de dlgation de
service public) et lencadrement et la protection juridiques de nouveaux
domaines (tels que lenvironnement) ont renforc cette tendance.
3. Ce phnomne a t accru par le cumul des mandats qui signie aussi
le cumul des moyens et le cumul des tentations : exerant souvent un
mandat local, le personnel politique national peut se trouver poursuivi
pour des infractions commises dans lexercice de ses mandats locaux, ces
infractions pouvant elles-mmes tre lies ses activits nationales (nan-
cement de parti, de campagnes lectorales, par exemple). Peu de dirigeants
nationaux ont t poursuivis et encore moins condamns pour des
dlits commis lchelle de ltat, la plupart de ceux-ci tant difciles
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identier et dmontrer (les affaires concernant des pots-de-vin sur des
ventes darmement se terminent presque toujours par des non-lieux ou
des condamnations dintermdiaires) ; presque tous ont t poursuivis
pour des dlits commis dans leurs fonctions excutives locales.
4. Sur ce premier type de problmes li au domaine vis par le droit, et
notamment le droit pnal, sest greff un second. Quel type de droit
faut-il appliquer aux fautes commises par le personnel politique : droit
administratif, droit nancier ou droit pnal ? Suivant le type de faute, la
solution variera et de surcrot la frontire entre chacun nest pas tanche,
chaque juge pouvant coner son collgue le soin de juger un pan du
sujet pour lequel il se dclarera incomptent. La voie choisie dpend ga-
lement de lattitude des usagers et / ou des victimes. Ces dernires auront
tendance privilgier la voie pnale, plus rapide, qui permet de dsigner
nominalement un responsable et de donner une publicit laction mene,
mme si la voie civile, devant le juge administratif, permet souvent une
meilleure indemnisation des victimes.
5. Par ailleurs, lun des problmes les plus anciens et les plus importants
est de savoir si le personnel politique relve dun rgime juridique par-
ticulier : bncie-t-il dimmunits qui lexonrent de toute respon-
sabilit ou diffrent simplement son jugement la n de ses activits
lectives et doit-il tre jug par des juridictions spciques ou non ? Sur
ces questions, la lgislation ordinaire ou constitutionnelle, aiguillonne
par les juges, a volu dans un sens dfavorable la spcicit, tendant
restreindre constamment les privilges de la classe politique. Si le per-
sonnel national a vu ses immunits se restreindre progressivement, le
personnel politique local ne bncie plus daucun traitement de faveur
en la matire. Quant aux juridictions comptentes, il sagit dsormais
des juridictions de droit commun, seuls les membres du gouvernement
bnciant dune juridiction exceptionnelle pour juger les crimes et
dlits lis leur fonction.
6. Ce phnomne nest cependant pas continu car le lgislateur, qui
est en mme temps llite du personnel politique, na eu de cesse de se
dfendre et de se protger.
Aux armes classiques de lamnistie (trs impopulaire dans lopinion)
ou de la prescription (rduite nant par la jurisprudence), auxquelles
a d renoncer le lgislateur, sest progressivement substitue celle dune
protection cible des dcideurs publics, quil sagisse dune limitation
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du champ des actes dlictuels, du dveloppement de la responsabilit
collective ou de la limitation du renvoi au juge pnal.
Au niveau local, une srie de dispositions lgislatives sont venues
protger les dcideurs publics.
La premire concerne les dispositions gnrales contenues dans le
Code pnal dans lequel des modications importantes ont t introduites,
notamment en ce qui concerne les dlits non intentionnels, cest--dire
les dlits dhomicide et de blessures involontaires et de mise en danger
dlibre dautrui. la suite du lobbying efcace de lassociation des
maires de France relaye par le Snat la loi Fauchon du 10 juillet
2000 a restreint la porte traditionnelle de ces dlits en exigeant un lien
de causalit clair entre la faute et le dommage : en cas de lien de causalit
directe, la responsabilit pnale est reconnue quelle que soit la gravit
de la faute (critre traditionnel) ; en revanche, en cas de lien de causalit
indirecte, la faute doit tre caractrise ou la violation des obligations
de scurit manifeste pour que la responsabilit pnale des personnes
physiques soit engage. Les effets jurisprudentiels de la nouvelle loi ont
t dautant plus nets que la loi tait dapplication immdiate (et donc
aux contentieux en cours).
La seconde est linstauration dune responsabilit pnale des personnes
morales, reconnue pour les infractions pour lesquelles un texte lavait
prvue et devenue de porte gnrale par la loi du 31 dcembre 2005.
Toutefois, dans la pratique, seule une part inme des condamnations
concerne des personnes morales de droit public et les personnes physiques
restent la trs grande majorit des personnes poursuivies et condamnes.
La combinaison de ce dispositif et de la loi Fauchon devrait cependant
conduire une volution plus marque.
7. En ce qui concerne le personnel politique national (parlementaires,
ministres, prsident de la Rpublique), son rgime juridique a trs net-
tement volu depuis 1958.
Si les parlementaires bncient toujours dune irresponsabilit et dune
inviolabilit pour les propos et actes accomplis dans lexercice de leurs
fonctions (entendu au sein mme du Parlement), la rvision du 4 aot 1995
a considrablement rduit leurs privilges pnaux : la poursuite pnale
nest plus suspendue, et seul le bureau de lAssemble peut suspendre
une arrestation et ce uniquement en cours de session et sil ny a pas
agrance. De fait, le nombre de condamnations de parlementaires a trs
fortement progress depuis 1995.
Par contre, lencadrement constitutionnel de la responsabilit pnale
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des gouvernants a renforc leur protection, mme si lobjectif afch
tait inverse.
Les membres du gouvernement sont, depuis 1993, sous la juridiction
pnale de la Cour de justice de la Rpublique (Cjr) pour les actes
accomplis dans lexercice de leurs fonctions et qualis de crimes ou
dlits au moment o ils ont t commis
1
. Mais si la Cour de cassation
a restreint le champ daction de la Cjr en considrant que les actes
commis par un ministre dans lexercice de ses fonctions sont uniquement
ceux qui ont un rapport direct avec la conduite des affaires de ltat
relevant de leurs attributions, lexclusion des comportements concernant
la vie prive ou les mandats lectifs locaux
2
, cette dernire, o les
parlementaires sont majoritaires, a adopt ds lorigine (affaire du sang
contamin, 9 mars 1999) une jurisprudence restrictive : le ltrage de la
commission des requtes est le plus souvent un barrage infranchissable
(voir, sur le nuage de Tchernobyl, 16 juin 2000) et la plupart des ministres
bncient dune relaxe un seul a t condamn pour avoir abus de
sa situation (7 juillet 2004).
8. Quant la responsabilit du prsident de la Rpublique, la rvision
de 2007 a supprim le crime de haute trahison et son jugement par une
Haute Cour de justice compose de parlementaires. Elle a spar la
sanction politique destitution par la Haute Cour (autrement dit les
deux Chambres runies, comme pour le Congrs) et les poursuites
pnales qui suivraient ventuellement cette destitution. Cette procdure
est trs dsquilibre : larticle 67 C nouveau assure au chef de ltat une
immunit absolue pour tous les actes qui ne sont pas accomplis dans
lexercice de ses fonctions, quils laient t avant son lection ou durant
son mandat, le dlai de prescription tant suspendu jusqu la n du mois
qui suit la cessation de fonction (ce qui permet ensuite une relance des
procdures, comme la constat ses dpens Jacques Chirac en 2007). En
cours de mandat, limmunit ne peut tre leve quen cas de destitution
par la Haute Cour si celle-ci estime que le prsident est coupable dun
manquement ses devoirs manifestement incompatible avec lexercice
de son mandat . La Haute Cour nest cependant pas prs de se runir ou
de trancher puisquil faut une majorit hypothtique des deux tiers de
chaque Chambre pour se runir et que, de toute faon, la loi organique
qui organise son fonctionnement nest toujours pas adopte.
1. Art. 68-1 C.
2. Ch. Crim., Carignon, 27 juin 1995.
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9. Ce rgime de responsabilit prsidentielle montre bien les tendances
rcentes du droit de la responsabilit du personnel politique. Dun ct,
il sagit de supprimer progressivement ses privilges juridictionnels en
restreignant le champ des immunits, en donnant tout le champ dci-
sionnel un encadrement juridique, en conant au juge de droit commun
pleine comptence pour la plupart des fautes commises par les dcideurs
publics. Mais, de lautre, en sens inverse, le constituant et le lgislateur
veillent ce que le politique bncie lui aussi des rgles du procs
quitable
3
, que sanction politique et sanction pnale soient nettement
distinctes, que le droit pnal ne soit pas utilis de faon abusive et que
le principe de proportionnalit rgisse non seulement la sanction mais
aussi la dnition de la faute commise.
10. Ces oscillations entre pnalisation excessive et immunit systma-
tique ne sont pas simplement dues aux volutions du comportement du
personnel politique, aux variations de lopinion du citoyen et du juge, et
aux ractions du lgislateur ; elles sont surtout la consquence du ds-
quilibre cr par le systme institutionnel franais o la concentration
du pouvoir entre les mains des excutifs nationaux ou locaux nest
pas compense par une vritable responsabilit politique. Au niveau
local, lexcutif monocphale est aussi chef de la majorit politique et de
ladministration : tout au long du mandat, lassemble dlibrante lui est
soumise et ne peut le sanctionner. Au niveau national, la responsabilit
collgiale des gouvernants, eux aussi chefs politiques et administratifs,
a conduit lirresponsabilit politique individuelle de chacun dentre
eux. La responsabilit pnale, qui est la seule, par sa dimension publique
et passionnelle, rivaliser avec la responsabilit politique dfaillante,
devient ainsi, chaque fois que cette impunit devient trop agrante, le
moyen de compenser ce dsquilibre.
3. Art. 6, CEDH.
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Faute de responsabilit politique effective des dcideurs publics, lencadrement
juridique des diffrents aspects de la vie politique a eu pour consquence de
dvelopper, paralllement la responsabilit civile devant le juge adminis-
tratif, la responsabilit pnale pour les dlits intentionnels ou non inten-
tionnels. La dfinition de ceux-ci est devenue plus prcise et la rpression
plus efficace au point dentraner, en retour, une intervention du lgislateur
et du constituant : si le personnel politique relve dsormais pour lessentiel
du droit commun, ce qui lui reste dimmunit et de privilge de juridiction
concerne essentiellement lexcutif de ltat.