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Chapitre 2: Les lois de financement de la Scurit Sociale.!

Quelle est la forme de lintervention de lEtat dans lorganisation de la SS? Le Parlement est aussi comptent pour les
mesures lgislatives, pour le droit fiscal. Mise en place de la transparence financire qui est passe par les LFSS. A ne
pas confondre avec la Loi de Finances qui traite du budget de lEtat. !

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Section 1: Mise en place des LFSS. !


Aprs plusieurs expriences et ttonnements, on voit merger dans lordre juridique une nouvelle catgorie de lois ces
LFSS en 1996 et font lobjet dune adaptation relativement substantielle en 2005, dabord par le CC puis par le biais
dune loi organique. On a pu voir lirruption du Parlement dans le champs de la SS.!

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Paragraphe 1: Les diffrentes tentatives dextension du pouvoir lgislatif en matire de financement de la protection
sociale. !
Le systme de SS sest construit contre lEtat, personne morale de droit public, car on se mfier de lEtat lpoque.
Pour autant, ds lorigine, le pouvoir intervient de manire indirecte au niveau financier travers ladoption de mesures
qui ont une rpercussion financire. On a par exemple lintroduction de la fiscalit affecte ds les dbuts de la 4me et
5me Rpublique traduisant une introduction du Parlement dans le rgime financier de la protection sociale. A ce
moment l, il est normal que le pouvoir lgislatif exerce un pouvoir de contrle sur cette politique publique. ici on peut
lire, non pas une prise de pouvoir par le Parlement, il cherche juste exercer de manire claire, informe, son pouvoir
de contrle sur la dpense publique. Il est intressant de voir les modalits dexercice de ce pouvoir de contrle, elles
sont doubles:!

- On vrifie, on voit ce qui se passe, on valide ou non les choses promises, cela passe par linformation. !
- Le Parlement peut tenter de contrler travers une approche budgtaire. !

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A ) Les textes financiers.!

Ds laprs Seconde Guerre Mondiale et la gnralisation de la SS, le Parlement a tent dobtenir de linformation sur ce
qutait le financement de la SS, trs rapidement les parlementaires ont introduit dans les textes financiers cette
proccupation.!
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1 - Le dcret du 19 juin 1956.!

Il y a tout dabord ce dcret qui est le premier texte financier moderne quant la gestion budgtaire de lEtat. Ce texte
introduit lobligation faite au Gouvernement de produire une rapport conomique global sur la situation financire de
lEtat mais qui intgre les prestations sociales. On voit bien la volont des parlementaires de ne pas ignorer le champs
social. Lordonnance du janvier 1959 qui suit le dcret de 1956, maintien lobligation de production de ce rapport. Pour
autant le Parlement estime que son information nest pas suffisante, il va finir par obtenir un rapport spcialement ddi
aux dpenses sociales avec la loi de 1974.!
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2 - La loi du 24 dcembre 1974.!

Cette loi introduit le jaune budgtaire intitul lEffort Social de la Nation. Un jaune budgtaire est un doucement dont la
couleur est jaune, ils se distinguent des bleus et des verts lpoque, aujourdhui il y a de nouvelles couleurs. Ce jaune
est vraiment un rapport dinfirmation thmatique qui est annex au projet de loi de fiances de lanne. En 1974 ce nest
pas un rapport li lactivit de lEtat mais li la mise en oeuvre dune politique publique. Dans ce rapport on trouve:!

- Pour les trois annes prcdentes, lensemble des prestations servies par les diffrents rgimes de SS ainsi que
leurs moyens de financement. !

- Dtailler les prvisions de dpenses et de recettes pour lanne en cours et venir. !


- On va mme plus loin, il faut tablir une analyse prospectives pour les deux annes ultrieures. !
- Une analyse de ce que cest lEffort Social de la Nation.!
- Un rapport analytique tabli par la Commission des Comptes de la SS. !
- Un rapport de la Cour des Comptes.!
Ce qui est notable cest que ds 1974 on structure linformation financire fournit au Parlement relative la SS et ce
mcanisme est toujours en vigueur. !
Le problme est que le Parlement et la Cour des Comptes vont critiquer rgulirement le manque de fiabilit des
informations, partir des annes 1976 et 1977. !

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B ) Vers un budget de la SS?!

Le Parlement critique donc le manque de fiabilit de linformation mais il en reoit, il veut devenir un acteur plus actif,
certains parlementaires veulent un budget de la SS qui serait vot par le Parlement, il y a donc un danger de reprise par
lEtat. !
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1 - La loi de financement pour 1980.!

Il faut noter en premier lieu cette loi car elle introduit la possibilit pour le Parlement de se prononcer chaque anne sur
lvolution des recettes et des dpenses constituant lEffort Social de la Nation. Il faut noter qu lpoque il ny a pas de
chmage, les partenaires sociaux ont du pouvoir, qui le vivent comme une violation de la gestion paritaire de la
protection sociale. Le dispositif de cette loi na jamais t mis en oeuvre. !
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2 - Projet de loi organique pour 1988.!

En 1988, on remet le dispositif en place et on voit apparaitre un projet de loi organique qui devait permettre au Parlement
de connaitre et de voter le montant des dpenses et des recettes des rgimes obligatoires. Le CC est saisi. !
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3 - Conseil Constitutionnel, dcision du 9 janvier 1988. !

Le CC a t saisi et il dclare le projet de loi organique non constitutionnel. Lintroduction dune nouvelle catgorie de loi
doit passer par une modification, une rvision de la Constitution. Il faut aller voir les considrant 3 et 4. !

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Paragraphe 2: La rvision constitutionnelle de 1996. !


Le contexte politique est ici compltement diffrent de 1974, on commence comprendre que le dficit de la SS passe
dun dficit frictionnel structurel. Ainsi, Alain Jup, Premier Ministre, fait un plan Jup en 1995 qui opre une rforme
globale de la SS travers lquilibre financier. Tout dabord Jup cre la CADES. Plus institutionnel, on introduit la
catgorie de loi que sont les LFSS mais aussi un nouveau type de rapport entre les acteurs de la protection sociale et
lEtat central qui passe par la contractualisation. Cela va se traduire par les Conventions dObjectifs et de Gestion entre
lEtat et les Caisses de SS, il sagit dun contrat, plutt moral, entre ces deux acteurs. Il veut aussi introduire une
politiques de dpense de la mdecine librale et de lhpital. La rvision de la C intervient 22 fvrier 1996 qui modifie
larticle 34 de la C en introduisant un nouvel alina qui nonce que les LFSS dterminent les conditions gnrales de
son quilibre financier, et compte-tenu de leur prvision de recettes, fixent ces objectifs de dpenses dans les conditions
et sous les rserves prvues par une loi organique. La rvision rpond linjonction de la dcision de 1988. Cette loi
organique intervient rapidement. Les caractristiques de la rforme: !

- La loi de financement est un cadre incitatif qui introduit un suivi et une orientation des finances sociales. Ce nest pas
un budget au sens du budget de lEtat parce quon ne fait que dterminer des objectifs de dpenses, on ne fixe pas
un plafond de dpenses. Cest un cadre de rfrence communiqu trs officiellement aux organismes gestionnaires. !

- La rforme introduit un champs gomtrie variable. Pour les recettes le primtre vise lensemble des recettes
de tous les rgimes de base, pour le dpenses, on ne vise que les rgimes les plus importants, ceux qui sont
suprieurs au 20 000 cotisants. !

- Les LFSS de 1996 focalisent leur attention sur lanne venir et moins sur lanne en cours. !

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Paragraphe 3: La rforme de 2005. !


Aprs 1996 quelques LFSS ont t votes selon les modalits de la loi organique. Assez rapidement les acteurs du
systme financier ont mise le doit sur quelques dfauts originaires de ces LFSS. Il a paru assez logique de modifier de
rgime juridique ce qui se assai avec la loi organique du 2 aout 2005. Le 1er janvier 2001 est entre en vigueur la LOLF.
On a donc logiquement appel ou baptis la LOLFSS. Pour autant ce ne sont pas du tout les mmes textes. On peut
dire quil y a quelques points communs puisque dans les deux cas il sagit de rformer le contrle du Parlement sur un
pan des finances publiques. Dans les deux cas il sagissait de revaloriser le rle du Parlement. En revanche concernant
la LOLF, on peut dire quelle intgre trs clairement un volet qui touche la prsentation du budget et insiste sur la
volont de performance de la dpense publique. Or cette proccupation est bien moins prsente concernant le PLFSS
puisquon ne fait que voter les objectifs de dpenses. Notre rforme de 2005 tourne principalement autour de quatre
changements:!

- Llargissement du champs dapplication des LFSS.!


- La structure de la LFSS va tre revue.!
- Le contrle du Parlement va tre renforc!
- La question de la gestion de la dette de la SS!

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A ) Llargissement du champs dapplication des LFSS. !

On pourrait penser que ce nest pas une rforme fondamentale, mais en ralit si car cela permet au Parlement dtablir
des soldes (diffrence entre dpenses et recettes). Le deuxime largissement tient aux organes priphriques, ce sont
toute une srie dorganes qui participent la gestion de la protection sociale sur des aspects trs spcifiques comme le
FFSV ou la CSNA ou la CADES. !

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B ) La formalisation accrue des LFSS. !

Les premires LFSS taient prsentes de manire assez large, la grande nouveaut de la loi organique de 2005 est
quelle repose sur une prsentation en autre parties qui balaye trois types dexercice (priode que couvre la comptabilit
produite). Par exemple, pour la comptabilit pour lexercice 2014, on observe tous les mouvements financiers qui
soprent entre le 1er janvier et le 31 dcembre 2014, mais aussi tous les mouvements financier qui sexercent pour le
compte 2014. Aujourdhui le concept est compliqu car la priode dexercice correspond aujourdhui la priode civile,
or, avant cela pouvait staler sur deux ans. !
Les trois exercices sont:!

- Exercice de lanne n-1 (exercice clos).!


- Exercice de lanne (exercice en cours). !
- Exercice de lanne n+1 (exercice suivant). !
Les quatre parties:!

- 1re partie: dernier exercice clos!


- 2me partie: exercice en cours!
- 3me partie: exercice venir concernant les recettes et quilibre gnral!
- 4me partie: exercice venir concernant les dpenses!

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C ) Le renforcement du contrle. !

En 1980 et en 1988 le Parlement a tent dencadrer la progression des dpenses sociales. On a introduit lONDAM et en
2005 on la assorti de sous-objectifs par branches. Le Parlement a aussi obtenu que soit organis un dbat dorientation
sur les finances sociales. Ici, un bat dorientation de ce faire prsenter au moment o il est en prparation les grands
objectifs du PLFSS. On voit ici quil y a une meilleure information et contrle pour le Parlement sur les dpenses. On
lintgre dans la prparation du PLFSS on renforce sa participation la dlibration. On a un renforcement de
linformation financire accord au Parlement par la rforme de 2005 qui introduit de nouvelles annexes budgtaires,
notamment le programme de qualit et defficience qui tente dancrer la loi organique de 2005 dans cette performance
des politiques publiques. Il y a enfin une obligation de certification des comptes de la SS opre par la Cour des
Comptes, elle vise garantir la qualit comptable ce qui signifie que la Cour vrifie la conformit des process
comptables aux normes existantes. !

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D ) La question du transfert de la dette.!

En 1996, on a cre la CADES. Au dpart elle ne devait perdurait que 13 ans et un mois. Elle devrait dj avoir disparu.
LEtat a accept de reprendre les dettes de la SS et de les affecter la CADES. En 2005 on a souhait mettre un terme
cette pratique et larticle 20 de la loi du 2 aout 2005 dispose que chaque nouveau transfert de dette il faudra prvoir
une augmentation des recettes qui vite daccroitre la dure damortissement de la dette. !

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Section 2: Le rgime juridique des LFSS. !

Paragraphe 1: Les diffrentes catgories de LFSS.!


Il existe officiellement deux types de LFSS, la LFSS de lanne et les LFSS rectificatives. La LFSS est annuel qui prvoit
un quilibre financier, et on conoit bien quen cours dexercice, en cours dexcution de la LFSS de lanne, que la
conjoncture conomique peut changer brutalement. Elle correspond la mise jour des dpenses de lanne. Cest une
logique car durant plusieurs annes il ny en a pas eu. Pourtant dans la dcision CC, 18 dcembre 2001, considrant 6
de la LFSS pour 2002, le CC avait bien prcis quen cas de remise en cause des conditions gnrales de lquilibre
financier, le Gouvernement devait dposer un PLFRSS . En 2011 le premier PLFRSS a t dpos par le
Gouvernement (Fillon). !

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Paragraphe 2: Le contenu des LFSS.!


Nos LFSS permettent daccroitre le rle du Parlement dans les dpenses de la SS. Avant 1996 ctait des lois, le
problme est que ces dispositions taient parses et prsentes dans plein de loi. La LFSS est donc un moyen de
regrouper tous les dispositifs au sein dun mme texte. Bref, en analysant les LFSS on peut voir que leur contenu
correspond un champs financier de la protection sociale et tout ce qui ne concerne de prs ou de loin doit figurer dans
les lois de financement. !

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A ) Le domaine des LFSS.!

1 - Le domaine obligatoire.!

Il existe un domaine obligatoire des LFSS, ce sont des dispositions qui doivent obligatoirement se situer dans les LFSS
de lanne, sinon la loi est contraire la C, ce serait un motif de censure. On doit trouver trois thmes. Il faut remarquer
quun PLFSS est assez illisible, mais on a un expos des motifs pour mieux comprendre. COURS MANQUANT. Les
conditions gnrales de lquilibre financier de lanne venir. Il existe des domaines sils ne sont pas obligatoires sont
susceptibles de le devenir. On voit tout de suite le travers, on est pris dans une balance contradictoire. Si on veut
maintenir le degr dinformation du Parlement doit garantir la transparence et tout dispositif doit tre intgr au PLFSS. !
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2 - Le domaine facultatif.!

Cest tout document ou mesure permettant daccroitre linformation du Parlement. On peut aussi trouver des mesures qui
relverait de laffectation de recettes quand bien mme elle ne ferait quanalyser le transfert dune recette dune caisse
vers une autre. On parle bien dinformation financire. On peut aussi trouver les rgles relatives la gestion des risques
par les rgimes de base obligatoires, ainsi que les rgles de gestion de ces rgimes.!

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B ) Les cavaliers sociaux. !

Lide essentielle est une fois encore de prserver la cohrence des LFSS. Il sagit dviter que la taille des textes
naugmente dmesurment et les rendent inligibles et dviter de disperser lattention des parlementaires. Enfin, il sagit
de faire en sorte que nos LFSS ne deviennent plus des lois comportant diverses mesures dordre social. Un cavalier est
une mesure qui sintgre dans un texte mais dont le dispositif en est tranger. Le CC, sur la base des rgles qui
dfinissent le contenu des LFSS, carte rgulirement des articles au motif quils constituent des dispositions
trangres aux LFSS ou cavaliers sociaux. Avant 2005, schmatiquement on pouvait considrer que ces cavaliers
sociaux concernaient bien toutes dispositions qui navait aucune incidence sur lquilibre financier ou sans rapport avec
linformation et le pouvoir de contrle du Parlement. Le standard permettant dapprcier la qualification de cavaliers
sociaux tant laltration significative de lquilibre financier. Exemples:!

Dcision CC, 18 dcembre 2001, LFSS pour 2002, considrant 87: le CC va censurer deux dispositifs diffrents: !

- Victimes de lamiante pouvaient se faire reprsenter dans les procdure dindemnisation contre lamiante. !
- Lexpansion de la notion daccident de trajet dun salari pour le co-voiturage. !
- Validation: !
- Le CC a admis le dispositif de la rduction du temps de travail dans le fonction publique hospitalire, en raison
de son incidence directe sur lquilibre financier.!

- Le transfert de la dette la CADES. !


Jusquen 2005 on avait un rgime des cavaliers sociaux qui pouvait paraitre assez stricte. Mais progressivement, avec
lextension du champs dinvestigation du PLFSS le CC a assoupli sa JP. Ainsi, la remise dun nouveau rapport au
Gouvernement a t considre comme une mesure amliorant linformation du Parlement. Inversement, une disposition
relative aux donneurs dordres dans les entreprises sous-traitantes en matire de lutte contre le travail clandestin a t
dclare inconstitutionnelle. Le CC a considr que cela avait un effet trop indirect sur les dpenses et recettes du
rgime de base. !

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Paragraphe 3: La porte des dispositions des LFSS. !

A ) Les divers dispositifs des LFSS.!

Lorsquon observe concrtement on voit bien quil y a des dispositifs trs divers. Ils regroupent des normes trs
juridiques, on modifie les Code de la Sant Publique, Code Gnral des Impts, Code Rural, les modalits de contrles.
On verra qu cot de ces dispositifs classiques il y a des dispositifs financiers. Voir les exemples sur lENT. !

Dun point de vue financier on change une norme qui va entrainer la modification dune valuation budgtaire en matire
de recette. Concernant les dpenses, larticle 7 on peut trouver lONDAM qui se subdivise en sous-objectifs.!
Tarification lactivit: il y a les tablissements privs et les tablissements publics qui taient dots de moyens
financiers en fonction de leurs besoins. On est dsormais pass la tarification dactivit o on distingue lhpital public
qui est financ par une dotation financire globale. Il faut distinguer des actes mdicaux pratiqus au sein de
ltablissement, chaque acte a un cout. Il faut tablir un choix de gestion, on place le directeur face la ralit de son
activit, qui va dcider de lattribution de son budget en fonction des activits qui en ont le plus besoin, les besoins
matriels de ltablissement (fentres, entretien btiments, etc.). On finance un pole dficitaire par un pole excdentaire.
Cela a entrain des stratgies de contournement. Les acteurs privilgient les soins les plus rentables.!

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B ) La question de la valeur juridique des dispositifs.!

On va discuter de la valeur juridique de lONDAM. On va par exemple analyser les ventes des pharmaciens. Le CE a dit
que la mesure nest pas illgale (CE, Assemble, 3 juillet 1998, Syndicat des mdecins de lAin) car les mdecins sont
des ordonnateurs de la dpense de sant. La question de lquilibre financier: larticle 34 de la C a t modifi en 1996,
il intgre les LFSS. Il dispose bien que les LFSS dterminent les conditions dquilibre financier. Dun point de vu
financier, quilibrer ne signifie pas que les recettes sont gales aux dpenses, a signifie que les ressources sont gales
aux charges. On peut quilibrer les dpenses avec des ressources temporaires. On rend public le financement des
dpenses. Juridiquement, cette obligation de dterminer un quilibre intgr larticle 34, signifie que si les lments qui
dterminent lquilibre devaient changer, alors il faudrait modifier la LFSS par une LFRSS. Cest donc une obligation
pour le Parlement. Cela peut tre le cas lors dune crise financire comme en 2008, une volution la hausse ou la
baisse de la croissance, etc. Il faut citer la dcision CC, 18 dcembre 2001, considrant 6, qui expose ce principe. Notre
quilibre est global qui sapplique toute les branches, lensemble du primtre. Il ne faut pas dtailler dans le LFSS
les modalits dquilibre de chacun des branches. Concernant les ressources non permanentes, il existe des limites
lutilisation de lemprunt, ce quon appelle les modalits de couverture des besoins de trsorerie. En cours dexercice les
organismes de SS peuvent avoir des problmes de trsorerie. Cest lAgence Centrale des Organismes de SS (ACOSS)
gre pour lensemble des caisses par exemple le recouvrement, en cas de difficult de trsorerie, elle peut tre amene
effectuer des avances de trsorerie aux caisses. La LFSS fixe les plafonds demprunts qui peuvent tre rviss en
fonction des besoins. En thorie il faudrait un LFRSS si lACOSS doit aller au-del du plafond demprunt. En pratique
cest illusoire dutiliser cette procdure. !

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Section 3: La forme spcifique de la LFSS. !


On va voir que ces lois sont organises sous une forme trs spcifique. !

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Paragraphe 1: Le dveloppement dun cadre formel. !

A ) Le corps de la LFSS. !

A lorigine de la premire loi organique de 1996 la contrainte tait beaucoup plus lgre que ce quelle est devenue en
2005. Il y avait juste les titres. A partir de la rforme du 2 aout 2005, la forme des LFSS est bien plus contraignante et on
distingue quatre parties: !

- Dispositions relatives lexercice clos. Cela concerne tout le primtre du PLFSS. !


- Dispositions relatives lannes en cours. Cest une mise jour des donnes financires. On rectifie les prvisions,
lONDAM, le tableau dquilibre. On peut mme aller plus loin car cest plus un constat quune rectification car en

novembre on na plus les moyens dagir. Le but de cette partie est de sinscrire entre la premire et la troisime partie.
On est sur la bonne trajectoire. de lONDAM.!

- Dispositions relatives aux recettes et lquilibre financier pour lexercice venir. On distingue deux parties lexercice
venir car on veut dabord discuter de lquilibre financier global et puis des voies et moyens du financement de
lquilibre. On parle dabord de lquilibre par les recettes. Lobjectif de lamortissement de la dette sociale au titre des
annes venir. La section 2 porte sur les prvisions des recettes qui seront inscrites dans un tableau dquilibre.
Dans la section 3, on trouve des dispositions relatives au recouvrement, la trsorerie et la comptabilit, on fixe les
modalits demprunt. !

- Dispositions relatives aux dpenses pour lexercice venir. Lide ici est de regrouper tout ce qui concerne
laccroissement des dpenses. On va distinguer les dpenses par branches. On retrouve des sections:!

- 1 - Dispositions relatives lassurance maladie. On peut trouver par exemple les rformes par rapport au
parcours de soin. !

- 2 - Dispositions relatives lassurance vieillesse. !


- 3 - Dispositions relatives la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles. !

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- 4 - Dispositions relatives la branche famille. !


B ) Les tats annexs la LFSS. !

- Etat A: rapport dcrivant les mesures prvues pour laffectation des excdants ou la couverture des dficits constats
sur lexercice clos. Cest un bilan comptable des organismes de SS. Cest un tat qui traduit les crances et les
dettes.!

- Etat B: rapport prvisionnel dvolution des recettes et dpenses sur 4 ans. Politiquement cet tat est plus intressant
car il a pour finalit daccorder un vision moyen terme de lvolution des recettes et des dpenses. Cest un vrai
effort de transparence. !

- Etat C: tat des recettes par branche. Encore un lment dinformation. !

Paragraphe 2: Les documents budgtaires annexs la LFSS.!


Il existe des documents annexs destination du Parlement pour linform sur ce que sont les dpenses budgtaires de
la SS. La commission des comptes de la SS. !

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A ) Les annexes budgtaires.!

- Il existe un programme de qualit et defficience qui introduit la logique de performance (PQE). On introduit des
indicateurs et des objectifs en terme de qualit des prestations. Par exemple, il existe des indicateurs en matire
daccident du travail avec un objectif de rduction des accidents du travail de 25%. !

- On trouve les conventions dobjectifs et de gestion (COG), cest mesurer leffort fait par les rgimes sur leurs
modalits de gestion. !

- Les mesures de simplification.!


- Les recettes du rgime gnral par catgorie et par branche. !
- Les mesures dexonration de cotisation et contribution et leurs compensation. !
- Evolution des paramtres.!

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B ) Les autres documents destination du Parlement/ !

- Les documents triennaux. Cest par exemple les documents qui prsentent la liste des rgimes obligatoires de base.!
- Les rapports financiers.!
- Les jaunes budgtaires.