Rapport Du Groupe de Travail Sur L'avenir Des Institutions

Rapport
du groupe de travail
sur l'avenir des
institutions
Refaire la dmocratie
Prsent par
MM. Claude BARTOLONE
et Michel WINOCK
Co-Prsidents
TOME 1
Le groupe de travail sur lavenir des institutions est compos de :

co-prsidents :
M. Claude Bartolone (prsident de lAssemble nationale) ;
M. Michel Winock (historien) ;
lus et personnalits qualifies :
M. Bernard Accoyer (dput de la Haute-Savoie, ancien prsident de
lAssemble nationale) ;
Mme Marie-Louise Antoni (personnalit du monde de lentreprise, membre
du comit excutif de Generali France en charge du projet dentreprise) ;
M. Denis Baranger (professeur de droit public lUniversit Paris II
Panthon-Assas) ;
Mme Karine Berger (dpute des Hautes-Alpes) ;
Mme Marie-George Buffet (dpute de la Seine-Saint-Denis) ;
M. Luc Carvounas (snateur du Val-de-Marne) ;
Mme Marie-Anne Cohendet (professeur de droit public l'cole de droit de la
Sorbonne, Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne) ;
Mme Seybah Dagoma (dpute de Paris) ;
Mme Ccile Duflot (dpute de Paris) ;
M. Michal Foessel (professeur de philosophie lcole Polytechnique) ;
Mme Mireille Imbert-Quaretta (conseillre dtat,
prsidente de la
commission de protection des droits de la Haute Autorit pour la diffusion des
uvres et la protection des droits sur internet) ;
Mme Christine Lazerges (professeure mrite de droit priv et sciences
criminelles de lUniversit Paris 1 Panthon-Sorbonne, prsidente de la
commission nationale consultative des droits de lhomme) ;
M. Ferdinand Mlin-Soucramanien (professeur l'universit de Bordeaux,
dontologue de l'Assemble nationale) ;
M. Arnaud Richard (dput des Yvelines) ;
M. Alain-Grard Slama (historien, ditorialiste) ;
M. Bernard Thibault (personnalit du monde syndical, membre du conseil
dadministration de lOrganisation internationale du Travail reprsentant les
travailleurs) ;
Mme Virginie Tournay (chercheure en science-politique au CNRS
(CEVIPOF), Sciences Po) ;
M. Alain Tourret (dput du Calvados) ;
M. Guillaume Tusseau (professeur de droit public Sciences Po Paris) ;
Mme Ccile Untermaier (dpute de Sane-et-Loire) ;
Mme Marie-Jo Zimmermann (dpute de la Moselle).
SOMMAIRE
___
Pages
PRSENTATION .....................................................................................
AVANT-PROPOS DE M. CLAUDE BARTOLONE .................................
11
AVANT-PROPOS DE M. MICHEL WINOCK ..........................................
17
LA VE RPUBLIQUE, AU CUR DE LA CRISE ...................................
23
I. DES INSTITUTIONS MISES AU DFI PAR LA CRISE CONOMIQUE ET

SOCIALE ......................................................................................................
27
II.
DES INSTITUTIONS ANCIENNES DANS UNE RPUBLIQUE

BRANLE ..................................................................................................
29
1. La fin du progrs social ? ........................................................................................
29
2. Indivisibilit et solidarit ........................................................................................
31
3. Un collectif repenser ? .........................................................................................
33
III. LES INSTITUTIONS FACE UNE NOUVELLE TEMPORALIT ................
34
THME N 1 : RESTAURER LE LIEN ENTRE LES CITOYENS ET

LEURS REPRSENTANTS ....................................................................
39
I. LA DMOCRATIE REPRSENTATIVE FACE AUX ATTENTES DES

CITOYENS ........................................................................................................
40
A. UN SYSTME AMBIGU ET PLASTIQUE .....................................................
40
1. Dmocratie et reprsentation ont pu tre prsentes comme antagonistes .............
40
2. Le systme reprsentatif est en constante volution ...............................................
41
B. UN DFAUT DE REPRSENTATIVIT .......................................................
42
1. Le contexte politique et conomique rend plus difficile le fonctionnement de la

dmocratie reprsentative.......................................................................................
42
2. Malgr des efforts, notamment dans le domaine de la parit, la reprsentativit

des lus demeure insatisfaisante.............................................................................
43
3. Laffaiblissement de la dmocratie sociale renforce ce sentiment de malreprsentation ......................................................................................................
46
II. PROPOSITIONS : RENFORCER LE CARACTRE DMOCRATIQUE DE

LA REPRSENTATION ....................................................................................
48
A. FAVORISER UNE PLUS GRANDE DIVERSIT DU PERSONNEL

POLITIQUE ..................................................................................................
49
Proposition n 1 : Imposer le non-cumul des mandats dans le temps ...............
49
4
Proposition n 2 : Mettre en place un vritable statut de llu ............................
51
B. INTRODUIRE UN MODE DE SCRUTIN PROPORTIONNEL .......................
53
Proposition n 3 : Introduire une reprsentation proportionnelle

lAssemble nationale...................................................................................
53
1. Les effets attendus du scrutin proportionnel ...........................................................
53
2. Pour lintroduction dune reprsentation proportionnelle lAssemble

nationale .................................................................................................................
55
THME N 2 : UN CITOYEN RESPONSABLE AU CUR DES

INSTITUTIONS.........................................................................................
57
I. LA PARTICIPATION LECTORALE EST EN CRISE, ALORS QUE

DAUTRES FORMES DENGAGEMENT SE DVELOPPENT ........................
59
A. LA PARTICIPATION POLITIQUE SEST, DEPUIS LE XIXE SICLE,

CONFONDUE AVEC LACTE DE VOTE QUI EST AUJOURDHUI
EN CRISE ....................................................................................................
59
1. La participation politique a longtemps t limite la participation lectorale .....
59
a. La conception franaise du suffrage fait de celui-ci un droit personnel du

citoyen, fondement de la dmocratie reprsentative ...............................................
59
b. Cette conception limite cependant les autres formes de participation .....................
60
2. La monte de labstention est perue comme un signe de laffaiblissement de la

vie dmocratique franaise et des institutions ........................................................
61
a. Labstention est en forte hausse depuis les annes 1970, notamment dans
certaines catgories de la population ......................................................................
61
b. Labstention peut revtir un sens politique ..............................................................
62
c. Labstention rsulte galement, pour partie, de linadaptation des modalits

dinscription sur les listes lectorales aux modes de vie contemporains ................
63
3. Le vote obligatoire en dbat ....................................................................................
64
B. DAUTRES FORMES DE PARTICIPATION TMOIGNENT DUNE

RELLE VITALIT DMOCRATIQUE .........................................................
65
1. Mme en marge des institutions, le citoyen reste au cur de la vie publique ........
65
2. Les institutions tendent galement ouvrir la prise de dcision publique la

participation citoyenne ...........................................................................................
66
3. Dans certains domaines, notamment lenvironnement, de nouveaux modes de

participation, mais aussi de reprsentation, doivent tre dvelopps .....................
67
II. PROPOSITIONS : PERFECTIONNER LOUTIL RFRENDAIRE ET

RVISER LES PROCDURES DINSCRIPTION SUR LES LISTES
LECTORALES ................................................................................................
68
Proposition n 4 : largir le champ du rfrendum et instaurer un vritable

rfrendum dinitiative populaire ...................................................................
68
1. largir le champ du rfrendum .............................................................................
69
2. Crer un vritable rfrendum dinitiative populaire..............................................
69
Proposition n 5 : Revoir les procdures dinscription sur les listes lectorales ......
71
THME N 3 : UN XCUTIF PLUS QUILIBR ET MIEUX

CONTRL .............................................................................................
I.
73
LACCENTUATION DES DSQUILIBRES INITIAUX DE LA

VE RPUBLIQUE REND NCESSAIRE UNE RFORME DAMPLEUR .........
75
A. LA PRIMAUT DU CHEF DE LTAT SEST MUE, DANS LA

PRATIQUE, EN UNE TOUTE-PUISSANCE .................................................
75
1. Les pouvoirs du Prsident de la Rpublique empitent sur ceux du Premier

ministre...................................................................................................................
75
2. Le Prsident de la Rpublique nest pas responsable politiquement ......................
76
3. Larticulation des institutions europennes et franaises impose de repenser le

rle et la responsabilit du Prsident de la Rpublique..........................................
77
B. LES TENTATIVES DE RQUILIBRAGE DES POUVOIRS AU SEIN DE

LEXCUTIF ONT, PARADOXALEMENT, ACCENTU CES DRIVES .....
77
1. Linstauration du quinquennat et linversion du calendrier lectoral ont

renforc lemprise du Prsident de la Rpublique sur le Gouvernement et la
majorit parlementaire ...........................................................................................
77
2. Malgr la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Prsident de la

Rpublique demeure un acteur politique et institutionnel largement
irresponsable ..........................................................................................................
78
II. PROPOSITIONS : VERS UN NOUVEAU RLE ET UNE NOUVELLE

DURE DE MANDAT POUR LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE .............
79
Proposition n 6 : Redfinir le rle du Prsident de la Rpublique ....................
79
1. Maintenir llection au suffrage universel direct ....................................................
79
2. Moderniser le rle darbitre ....................................................................................
80
Proposition n 7 : Rinventer le septennat ........................................................
81
1. Vers un mandat de sept ans non renouvelable ........................................................
81
2. Pour une inversion du calendrier lectoral, en cas de maintien du quinquennat ....
82
Proposition n 8 : Renforcer la responsabilit de lexcutif et amliorer son

contrle sur les questions europennes .......................................................
83
THME N 4 : LE PARLEMENT DU NON-CUMUL ................................
85
LA REVALORISATION DU PARLEMENT EST AU CUR DES

RFORMES VISANT AU RQUILIBRAGE DES INSTITUTIONS .................
88
A. LENJEU DE LA REVALORISATION DU PARLEMENT SE HEURTE

DES ATTENTES PARADOXALES ...............................................................
88
1. Le temps lgislatif nest pas le temps mdiatique ..................................................
88
2. L inflation lgislative , source dinscurit juridique, alimente la dfiance

des citoyens ............................................................................................................
89
B. DES RFORMES SUCCESSIVES ONT DJ DOT LE PARLEMENT

DE NOMBREUX OUTILS .............................................................................
92
1. Les rformes ont cherch amliorer le fonctionnement du Parlement .................
92
I.
6
2. Des outils nombreux, mais sans doute insuffisamment utiliss, sont dsormais
la disposition des parlementaires .........................................................................
95
C. CERTAINES RFORMES CONSTITUTIONNELLES ONT EU POUR

CONSQUENCE,
PARFOIS
INDIRECTE,
DAFFAIBLIR
LE
PARLEMENT ...............................................................................................
96
1. La mise en uvre du quinquennat ..........................................................................
96
2. La session unique ....................................................................................................
96
3. Le partage de lordre du jour ..................................................................................
97
II. PROPOSITIONS : FONDER LE PARLEMENT DU NON-CUMUL ...................
99
Proposition n 9 : Rduire le nombre de dputs ( 400) et de snateurs

( 200) afin de renforcer leur poids dans les institutions ..............................
99
Proposition n 10 : Rnover le bicamrisme ...................................................... 100

Proposition n 11 : Librer le Parlement de ses carcans ................................... 103
1. Supprimer la limitation du nombre de commissions permanentes ......................... 103
2. Librer le droit damendement dans le domaine financier ..................................... 104
3. Interdire au Gouvernement damender ses projets de loi ou, a minima,
soumettre ses amendements un dlai de dpt .................................................... 104
Proposition n 12 : Amliorer la fabrique de la loi .............................................. 105
1. Limiter la procdure acclre dans sa forme actuelle un ou deux textes par
session et instaurer une nouvelle forme de procdure acclre dont lusage ne
serait pas contingent ............................................................................................. 105
2. Respecter une plus stricte sparation entre le domaine de la loi et celui du
rglement et prvoir une procdure pour carter des lois les dispositions non
normatives .............................................................................................................. 106
3. Rnover la procdure de discussion des textes ....................................................... 106
Proposition n 13 : Amliorer les instruments de contrle et les droits de
lopposition ................................................................................................... 108
1. Supprimer la semaine de contrle pour en faire une semaine rserve aux
travaux des commissions........................................................................................ 108
2. Instituer un contre-rapporteur dopposition ............................................................ 108
3. Instaurer un droit de rplique , dont pourrait user lauteur dune question au
Gouvernement ........................................................................................................ 109
4. Renforcer le contrle sur les nominations envisages par le Prsident de la
Rpublique en substituant au systme actuel une majorit positive des 3/5 .......... 109
5. Obliger le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
comptentes la non-publication des dcrets dapplication lexpiration dun
dlai de six mois ..................................................................................................... 110
Proposition n 14 : Faire une place plus large aux citoyens et aux questions
europennes ................................................................................................ 110
1. Dvelopper les ateliers lgislatifs citoyens ............................................................. 110
2. Exprimenter le dpt damendements citoyens .................................................... 110
7
3. Faire entrer plus largement lEurope au sein du Parlement .................................... 112
THME N 5 : CONSOLIDER LTAT DE DROIT ................................. 115

I. INVESTIE DATTENTES CROISSANTES DE LA PART DES CITOYENS,
LA JUSTICE FAIT PARADOXALEMENT LOBJET DE NOMBREUSES
CRITIQUES ....................................................................................................... 116
A. ATTRIBUT ESSENTIEL DE LTAT, LA JUSTICE PEINE AFFIRMER
SON INDPENDANCE ................................................................................ 116
1. Le juge a longtemps t cantonn un rle de bouche de la loi ....................... 116
2. Lindpendance de la justice, inacheve, doit tre consolide ............................... 117
B. LA JUSTICE FAIT AUJOURDHUI LOBJET DE FORTES ATTENTES ET
DE VIVES CRITIQUES ................................................................................ 120
1. La judiciarisation de la socit est luvre .................................................... 120
2. La justice suscite cependant mfiance et critiques ................................................. 121
II. PROPOSITIONS : RENFORCER LES JUSTICES JUDICIAIRE, SOCIALE
ET CONSTITUTIONNELLE .............................................................................. 123
Proposition n 15 : Renforcer lindpendance de la justice................................ 123
1. Consacrer lindpendance et limpartialit du pouvoir judiciaire dans le
titre VIII de la Constitution .................................................................................... 123
2. Rformer le Parquet pour accrotre son indpendance. .......................................... 123
3. Faire du CSM le garant de lindpendance de la justice......................................... 124
Proposition n 16 : tudier la proposition tendant la cration dun vritable
ordre des juridictions sociales ...................................................................... 126
Proposition n 17 : Moderniser le Conseil constitutionnel .................................. 126
1. Renouveler sa composition et son mode de nomination ......................................... 127
2. Rformer son fonctionnement................................................................................. 128
SYNTHSE DES PROPOSITIONS ......................................................... 131

CONTRIBUTIONS ................................................................................... 137
ANNEXES ............................................................................................... 203
PRSENTATION
Le prsent rapport est le fruit dune rflexion mene, entre les mois de
novembre 2014 et de septembre 2015, par le groupe de travail sur lavenir des
institutions.
Runi linitiative du Prsident de lAssemble nationale,
M. Claude Bartolone, ce groupe de travail sest distingu demble par son
origine, sa composition et langle sous lequel il a choisi daborder ses travaux. Il
sagit de la premire mission de rflexion sur les institutions dimportance qui na
pas t runie par un Prsident de la Rpublique mais par le Parlement lui-mme.
Cette gense a permis au groupe de travail dorganiser ses travaux avec une
grande libert et de produire une rflexion originale dans lhistoire de la
Ve Rpublique.
Rsolument mixte, co-prsid par un historien faisant autorit,
M. Michel Winock, le groupe se composait de onze lus, dputs ou snateur, et
de douze personnalits qualifies (1). Cette diversit a conduit aborder la question
des institutions de la Ve Rpublique non sous le seul angle juridique, mais en les
inscrivant dans une perspective historique, politique et sociale plus large.
Au cours de ces dix mois de travaux, le groupe de travail a organis dixsept runions et entendu trente et une personnes. Ces auditions ont t ouvertes
la presse et diffuses en direct sur le site de lAssemble nationale. Leurs comptes
rendus crits ont t galement mis en ligne, garantissant la complte transparence
des travaux du groupe. Laudition de personnalits aux profils trs divers a permis
de confronter, denrichir et de faire voluer les opinions des membres du groupe
de travail.
La mthode retenue pour dterminer le choix des orientations et des
propositions portes par le groupe de travail apparat particulirement originale. Il
a t en effet dcid de procder au moyen dun questionnaire prfrentiel.
Celui-ci a t constitu au terme du cycle des auditions menes par le groupe, afin
dembrasser lensemble des thmatiques inscrites son ordre du jour. Structur
autour de cinq grands axes ( rquilibrer les pouvoirs ? , moderniser le
Parlement , favoriser un renouveau dmocratique ? , Europe , Justice )
qui reprenait le programme des auditions menes. Il comportait 83 questions
principales et 50 sous-questions, soit un total de 133 questions. Une page avait t
laisse vierge la fin du questionnaire pour que chaque participant puisse y
exprimer des remarques personnelles .
Afin de permettre la fois lexpression nuance de leurs opinions et la
dtermination dorientations communes, les membres du groupe ont t invits
(1) La composition du groupe de travail est dtaille page 2.
10
indiquer, pour chacune de ces questions, leur degr dadhsion. Ainsi, la note de 5
signifiait quils taient tout fait daccord , la note de 4 plutt daccord , la
note de 2 plutt pas daccord et la note de 1 pas du tout daccord .
Labstention pouvait tre signifie par une note de 3.
Les rsultats des questionnaires ont t analyss afin de dgager les points
les plus consensuels. Une proposition a t considre comme adopte lorsquune
majorit relative de membres du groupe sest prononce en sa faveur quils soient
tout fait ou plutt daccord avec cette orientation. Aucune prminence
particulire na t accorde aux rponses donnes par les deux prsidents. Les
notes moyennes attribues chacune des propositions ont permis de mesurer le
degr dadhsion du groupe celles-ci : plus cette moyenne est proche de 5 plus la
proposition est consensuelle, plus elle sen loigne et plus elle est controverse.
Au total, cette mthode particulirement innovante a permis de dgager dixsept propositions relevant des cinq axes de rflexion qui ont structur les travaux
de la mission : la reprsentation, la participation, le fonctionnement de lexcutif,
le Parlement, la justice.
11
AVANT-PROPOS DE M. CLAUDE BARTOLONE

PRSIDENT DE LASSEMBLE NATIONALE,
CO-PRSIDENT DU GROUPE DE TRAVAIL
Le prsent rapport nat dune conviction profonde : la Ve Rpublique

souffre dune insuffisance dmocratique.
Conue en 1958 pour rpondre aux dfis de son poque, la Ve Rpublique
a apport stabilit et continuit notre pays. Dans une priode trouble, pleine de
bruit et de fureur frappe par la guerre dAlgrie, la dcolonisation et la Guerre
froide elle a su rester debout, comme un donjon au milieu dun champ de
ruines.
bien des gards, elle a fait entrer la France, selon les mots de Guy
Carcassonne, dans le club, limit mais ouvert, des dmocraties modernes .
Et pourtant, cest bien dune insuffisance dmocratique quelle semble
aujourdhui souffrir. Comme si ce qui faisait autrefois sa force contribuait
aujourdhui laffaiblir. Comme si la rsistance et la robustesse de nos
institutions, loin de favoriser la vitalit de notre dmocratie, lasphyxiaient en
partie. Comme si notre rgime ntait plus en mesure de rpondre aux attentes
lgitimes des citoyens et des citoyennes.
De la dmocratie dcoulent, en effet, deux exigences : que le citoyen ait le
sentiment que sa volont politique est pleinement reprsente et que cette volont
soit en mesure dagir sur lavenir collectif de la Nation. En dautres termes : que le
peuple souverain est matre de son destin.
Or cest bien l o le bt blesse. Nos compatriotes, laube de ce nouveau
sicle, pour lcrasante majorit dentre eux, ne partagent nullement ce sentiment.
De l, limpossibilit de construire tout nouveau projet commun.
Bien videmment, la Ve Rpublique ne saurait tre tenue pour la seule
responsable. Les drives dune minorit dlus, laffaiblissement de la
responsabilit politique au profit de la responsabilit judicaire et pnale, le rejet de
la prise de dcision sur ladministration, lhystrisation du dbat public par
certains mdias au dtriment de linformation, ont ncessairement contribu
lapparition de ce symptme.
Pourtant, le mal est plus profond. Il sexplique essentiellement, selon moi,
par le fait que nous avons chang de monde et que les institutions de la
Ve Rpublique nont pas t penses pour ce monde-l. Un monde o lmergence
de lEurope et la rvolution de la dcentralisation ont profondment chang la
donne dans le fonctionnement de nos institutions. Un monde globalis, numris,
12
fonctionnant en flux et en rseau, o le capitalisme nest plus managrial mais

financier. Un monde plus incertain et plus instable, en proie la peur de lavenir et
lidalisation du pass. Un monde o les dcisions ne sont plus acceptes
simplement parce quelles ont t dcrtes par une autorit constitutionnellement
fonde. Mais aussi un monde porteur de nouvelles promesses, o mergent de
nouvelles formes de coopration et de solidarits, dengagements et dexpressions
citoyennes, en marge de toute institution traditionnelle.
***
De cette ide est n notre groupe de travail. Une entreprise que lon
pourrait qualifier, en un sens, d exprience dmocratique originale, ds lors
quelle ne connat nul prcdent.
Pour la premire fois dans lhistoire de la Ve Rpublique, en effet, une
commission cre linitiative de lAssemble nationale a dcid de dbattre
librement et sous le regard des citoyens de lavenir de nos institutions. Cette
premire caractristique mrite elle seule dtre souligne, tant notre pays
prsente la particularit davoir pens toutes ses rvisions constitutionnelles y
compris celles touchant au Parlement travers des rapports administratifs issus
de commissions cres par le seul pouvoir excutif et composes quasi
exclusivement de juristes et de haut-fonctionnaires.
linverse, et cest une deuxime originalit, ce groupe de travail,
paritaire et transpartisan, est compos dautant de parlementaires issus de
lensemble des groupes politiques que duniversitaires et de personnalits
qualifies, bien au-del des seuls cercles juridiques. Ce format en dit long sur
notre dmarche. Dune part, il exprime notre souhait de ne pas nous situer dans un
quelconque affrontement partisan mais de nous placer sur le terrain des ides et du
dbat politique. Dautre part, il souligne que notre objectif nest pas de proposer
un nouveau mcano institutionnel , mais de partir des volutions qua connues
notre socit depuis cinquante ans pour imaginer ce que pourraient tre demain les
institutions de la Rpublique. Pour cette raison, le regard de la philosophie, de la
sociologie et de lhistoire, lexprience de la dmocratie politique, sociale et
environnementale, taient tout aussi indispensables que lanalyse juridique.
Je tiens ce titre remercier les personnalits qualifies qui ont accept
notre invitation, au premier rang desquelles, Michel Winock, qui a prsid mes
cts cette mission. Il a su dposer sur nos travaux la patine de lhistoire, qui seule
prvient de toute hubris constitutionnelle et dissipe certains mythes tenaces, y
compris sur nos institutions.
Loriginalit de cette exprience se traduit galement par notre mthode de
travail et la confection du rapport. Il est le rsultat de nos dbats quil cite
abondamment et des rponses apportes par chaque membre au questionnaire
dit prfrentiel , annex au prsent document. Toutes les propositions
prsentes ci-aprs se sont ainsi imposes, soit de faon consensuelle, soit de
13
manire clairement majoritaire. Cela ne signifie donc nullement quelles ont fait
lunanimit ou que chaque proposition engage la totalit du groupe.
Mon collgue et prdcesseur Bernard Accoyer a ainsi rappel, de
nombreuses reprises, son opposition toute volution constitutionnelle majeure.
Si beaucoup dentre nous ne partagent pas sa position, il nen demeure pas moins
quil a su, par la grande qualit de ses mises en garde, enrichir la qualit de nos
dbats. Je tiens le remercier pour sa prsence et son apport nos travaux.
De la mme manire, il se peut que certains membres soient en dsaccord
avec telle ou telle mesure. titre personnel, jai fait part de mes rserves quant
la limitation des mandats dans le temps, qui prsente le risque dun transfert du
pouvoir politique vers ladministration. Pour autant, cette proposition a recueilli
une majorit de soutiens, elle figure donc dans le rapport.
Un certain nombre de points en vrit trs peu ont quant eux scind
le groupe en deux blocs de taille gale. Cest le cas de la question du vote
obligatoire. Malgr labsence de tout consensus, je demeure convaincu,
quassoci la reconnaissance pleine et entire du vote blanc, son instauration
demeure une piste intressante de revitalisation de notre dmocratie.
Pour le reste, le groupe de travail sest accord sur lessentiel et a formul
des propositions particulirement intressantes sur au moins quatre questions
fondamentales pour notre dmocratie.
Tout dabord, celle de la nature du rgime : il y a un an, une partie de notre
commission dont je faisais partie appelait de ses vux linstauration dun
rgime prsidentiel, quand une autre dfendait lide dun rgime parlementaire
strict sur le modle de nos voisins europens ; un dernier bloc dfendant, quant
lui, le statu quo.
Au fil de nos discussions, nos rflexions ont chemin et volu pour se
rejoindre sur plusieurs points.
En premier lieu sur un constat partag : le quinquennat, en mettant le
Prsident de la Rpublique en premire ligne, a ajout la confusion des rles
entre le chef de ltat et le Premier ministre. De plus, revenir sur llection du
Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct naurait gure de sens,
une poque o la personnalisation du pouvoir touche lensemble des dmocraties.
En second lieu, sur lide que le choix binaire entre deux modles
parfaits , savoir le rgime prsidentiel et le rgime parlementaire, tait sans
doute, par bien des aspects, dpass. Et quau fond nous partagions les mmes
objectifs, savoir : mieux dfinir le rle de chaque institution, renforcer notre
systme de contre-pouvoirs et instaurer des mcanismes permettant ceux chargs
de prendre des dcisions den rendre rgulirement compte et den assumer
clairement la responsabilit politique. Cest ce qui nous a conduits dfendre un
retour au septennat, sans prner pour autant un retour en arrire, ds lors quil
14
saccompagnerait dune meilleure dfinition des rles de chacun et que le

Prsident de la Rpublique verrait sa mission davantage tourne vers le long
terme.
La question de la reprsentation, ensuite, a galement t au cur de nos
discussions ; et de ce fait, celle du mode de scrutin. Lclairage des historiens
membres du groupe de travail et de Jean-Claude Casanova, au cours de son
audition, a t sur ce point essentiel : il a permis de tordre le cou plusieurs ides
reues, en particulier celle qui voudrait que le scrutin proportionnel rime
ncessairement avec instabilit politique.
Soulignons ainsi, avec eux, que le scrutin majoritaire deux tours actuel
tait galement celui de la priode marque par la plus grande instabilit
gouvernementale : celle de la IIIe Rpublique. Insistons galement sur le fait que
la France est quasiment le seul pays en Europe, avec le Royaume Uni, ne pas
avoir adopt le scrutin proportionnel et que, dans les pays o il est en vigueur, on
ne note aucune instabilit particulire. Rappelons enfin, que la Ve Rpublique en
instaurant un parlementarisme rationnalis a offert au pouvoir excutif les
moyens de gouverner, y compris en labsence du fait majoritaire, que nul en 1958
ne pouvait anticiper.
Plus fondamentalement, il apparait la lumire de nos dbats, que le
scrutin proportionnel est le seul pouvoir rpondre aux principes de justice et de
reprsentativit. Il garantit, en effet, tous les lecteurs dtre reprsents, y
compris ceux qui appartiennent des formations politiques minoritaires. En outre,
il permet de favoriser la parit et la diversit et donc la reprsentation de la socit
franaise.
Telles sont les raisons qui ont pouss le groupe de travail dfendre, la
quasi-totalit de ses membres, a minima lintroduction dune dose de
proportionnelle lAssemble nationale, en moyenne de lordre de 15 %. Une
large majorit dentre nous, dont Michel Winock et moi-mme, a exprim le
souhait daller plus loin : nous nous sommes majoritairement prononcs en faveur
soit dun rgime mixte reposant sur un scrutin uninominal avec
reprsentation proportionnelle et permettant llection de la moiti des dputs la
proportionnelle soit dun scrutin de liste, deux tours, avec prime majoritaire,
ces deux modles permettant de combiner reprsentativit et stabilit.
Le groupe de travail a bien videmment conscience des inquitudes
lgitimes que suscitera cette proposition, formule alors que notre pays doit
affronter une monte des extrmes et des discours xnophobes. Nous sommes
nanmoins convaincus, dune part, quau regard des rsultats lectoraux
enregistrs par ces formations politiques, le scrutin majoritaire ne constituera plus
terme une barrire et, dautre part, que le vote en faveur de ces formations
comporte galement une dimension protestataire. Or, comme le soulignait JeanClaude Casanova : la meilleure manire de rduire le vote de protestation cest
dlire les gens pour lesquels les protestataires votent .
15
Enfin et surtout, ce dilemme interroge directement le rle du Parlement. Si

celui-ci a, en vertu de la Constitution, pour mission de voter la loi, de contrler
laction du Gouvernement et dvaluer les politiques publiques, il a galement la
responsabilit danimer le dbat public. Or il ne peut assumer ce rle si les dbats
qui agitent la socit franaise en sont exclus. Il ne peut assumer ce rle si les
adversaires de la Rpublique et de ses valeurs ne sont pas combattus dans larne
de la dmocratie. Cest ma plus profonde conviction : on ne peut gagner les
combats quon refuse de mener.
Ce qui nous amne mcaniquement un troisime sujet fondamental :
lavenir du Parlement. Une large partie de ce rapport y est consacre. Le contraire
aurait t tonnant. Cette partie exprime bien des ides en moi solidement ancres.
Nous y avons ainsi abord la question difficile mais inluctable de la
rnovation du bicamrisme. Je regrette ce titre quun seul snateur ait pu
participer nos dbats, et cela au moment mme o de nombreux voisins
europens se penchent sur cette question. Voil pourquoi je tiens remercier ici
sincrement Luc Carvounas, qui a activement particip nos travaux.
Nous avons formul des propositions concrtes, sagissant de la fabrique
de la loi, qui doit tre selon nous refonde. De la mme manire, nous avons mis
plusieurs recommandations de nature renforcer la place de lopposition et le
contrle de lexcutif.
Enfin, avant de conclure cet avant-propos, je souhaite insister sur une
proposition prsente ci-aprs et qui est mes yeux capitale : linstauration dun
vritable referendum dinitiative citoyenne.
Si nous voulons insuffler un vritable renouveau dmocratique dans notre
pays, nous devons redonner du pouvoir aux citoyens et leur offrir la possibilit
dinterpeller leurs reprsentants. La dmocratie ne peut plus se rsumer, comme ce
fut trop longtemps le cas, au temps de llection, sous peine dtre condamne
disparaitre. Pour les mmes raisons, toutes les nouvelles formes de participation et
dinnovation dmocratique doivent tre encourages.
***
En conclusion, le prsent rapport ne prtend nullement lexhaustivit.
Bien des sujets, notamment celui que nous venons dvoquer, et que lon rsume
parfois sous le terme de dmocratie participative , aurait mrit de plus amples
dveloppements. De la mme manire, il ne prtend pas apporter de rponses
dfinitives.
Il a pour seule ambition et elle est dj grande daborder sous un angle
diffrent un dbat qui a t trop souvent mal pos dans notre pays, et qui mrite
pourtant dtre nouveau engag et port.
16
Parce que, comme lcrivait Jacques Derrida, la dmocratie est toujours

venir . Parce quelle est toujours inacheve et quelle doit tre sans cesse
rinvente. Et parce quelle a besoin, pour cela, de chaque citoyenne et de chaque
citoyen.
Oui, cest de limagination et de lengagement des Franaises et des
Franais que dpend lavenir de notre dmocratie. En ce sens, ce rapport est une
invitation.
17
AVANT-PROPOS DE M. MICHEL WINOCK

HISTORIEN, CO-PRSIDENT DU GROUPE DE TRAVAIL
Les Franais ont souvent eu dans leur histoire la tentation de rorganiser

leur vie publique de fond en comble : une quinzaine de constitutions depuis 1791
en fait foi. Les membres du groupe de travail, que M. Claude Bartolone ma fait
lhonneur de co-prsider avec lui, nont pas t saisis par lillusion de la feuille
blanche sur laquelle on reconstruit ltat et la socit. Simplement, la plupart
dentre nous tions, ds le dpart, convaincus des failles de notre dmocratie. En
reprenant la formule de Pierre Rosanvallon, nous pourrions dire que notre rgime
politique peut tre dit dmocratique, mais que nous ne sommes pas gouverns
dmocratiquement (1). Certes, tout systme dmocratique est imparfait, mais on
peut estimer que le ntre est en crise, au simple regard de la dsaffection des
citoyens pour ceux qui les gouvernent, de la monte en puissance des populismes
et, comme lattestent rgulirement les enqutes dopinion, du scepticisme sur la
politique en gnral.
Il est apparu la plupart dentre nous que notre vie politique tait altre
notamment par trois maux, auxquels je me bornerai ici : lexcs de pouvoir dont
dispose le Prsident de la Rpublique, le dfaut de reprsentativit des instances
dirigeantes et les carences de dmocratie participative.
La Ve Rpublique a opr un renversement de la tradition rpublicaine
dans lhistoire du pouvoir excutif, en attribuant au Prsident, lu au suffrage
universel depuis la rvision de 1962, une puissance sans prcdent. La conjoncture
lexpliquait, la guerre dAlgrie justifiait ce renforcement. la lettre, la
Constitution de 1958 fait du Prsident un arbitre ( Il assure, par son arbitrage, le
fonctionnement rgulier des pouvoirs publics ainsi que la continuit de ltat ,
Art. 5) ; en fait, du propre aveu du gnral de Gaulle, il est le vritable chef du
gouvernement, sauf en priode de cohabitation (que le fondateur se refusait
denvisager). La rforme du quinquennat et lgalisation de la dure des mandats
lgislatif et prsidentiel qui en rsulte a encore renforc la fonction
gouvernementale du prsident de la Rpublique. La surpuissance de celui-ci
chappe la responsabilit parlementaire laquelle seul est soumis le Premier
ministre. De Gaulle, du moins, pratiquait par intermittence la question de
confiance par la voie du rfrendum plbiscitaire. Un vote ngatif au rfrendum
de 1969 lamena quitter le pouvoir. Une telle pratique est prime : en 2005, le
Non au rfrendum sur le trait constitutionnel europen na pas empch le
Prsident Chirac de rester son poste malgr le dsaveu et son successeur de faire
voter par le Parlement les grandes lignes de ce trait rejet par le peuple souverain.
(1) Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Paris, Seuil, 2015.
18
Cet pisode a t ressenti par beaucoup comme un dni de dmocratie et a aggrav

la discordance entre les lecteurs et leurs lus.
Exerant la fonction symbolique dincarner la Nation, le Prsident de la
Rpublique sattribue aussi la fonction politique dun chef de majorit,
contrairement aux articles 20 et 21 de la Constitution, selon lesquels le
Gouvernement dtermine et conduit la politique de la Nation / le Premier
ministre dirige laction du Gouvernement . Raymond Aron parlait dune
monarchie paternaliste introduite sous couvert de la Constitution de 1958 , et le
gnral de Gaulle qualifiait lui-mme le rgime quil avait fond de monarchie
lective , une anomalie peu compatible avec les principes rpublicains.
Deux solutions ce dsquilibre ont t proposes rgulirement : dune
part, instaurer un vritable rgime prsidentiel, impliquant la suppression du poste
de Premier ministre, lamricaine ; dautre part, instaurer un strict rgime
parlementaire, leuropenne, en revenant sur llection du Prsident de la
Rpublique au suffrage universel direct. Notre groupe de travail, a dcid in fine
dcarter ces deux options, et de travailler dans le sens dun rquilibrage des
pouvoirs entre Prsident de la Rpublique et Premier ministre, complt par un
autre rquilibrage, entre pouvoir excutif et pouvoir lgislatif. Paralllement, un
vritable pouvoir judiciaire acquerrait sa pleine indpendance.
lu pour sept ans au suffrage universel, sans mandat renouvelable, le
Prsident de la Rpublique, garantissant les valeurs de la Nation , charg des
enjeux long terme , serait dot dun domaine rserv : la politique trangre
et la dfense nationale. Il dsignerait toujours le Premier ministre, mais, lors de la
formation dun nouveau Gouvernement, un vote de confiance de lAssemble
serait ncessaire. Responsable devant le Parlement, le Premier ministre exercerait
pleinement la conduite de la politique de la Nation.
De son ct, le poids du Parlement doit tre renforc. En cas de maintien
du quinquennat, il est souhait que les lections lgislatives devancent llection
prsidentielle. Le nombre des dputs et des snateurs est aujourdhui excessif et
doit tre sensiblement diminu. Notre rapport expose aussi les rformes qui
simposent dans la procdure lgislative, dfend le contrle parlementaire
systmatique de lapplication de la loi et le contrle renforc sur les nominations
dcides par le Prsident de la Rpublique.
La majorit de notre groupe de travail dsire modifier le rle du Snat,
tout en prservant sa comptence lgislative. Sa fusion avec le Conseil
conomique, social et environnemental est souhaite, mais tous ses membres
doivent demeurer des lus. Le mode de scrutin aux lections snatoriales doit tre
modifi, afin de corriger la surreprsentation des communes rurales.
Dautre part, une meilleure coordination doit avoir lieu entre le Parlement
et lUnion europenne. Nos concitoyens sont mal informs des discussions et des
rsolutions europennes. Une sance mensuelle lAssemble nationale de
19
questions au Gouvernement pourrait tre consacre aux affaires europennes. Au

moment des Conseils europens des chefs dtat et de Gouvernement (en amont
de ceux-ci ou en aval), une sance de questions/rponses doit tre organise
lAssemble avec le Prsident de la Rpublique.
La deuxime question sur laquelle jinsisterai porte sur les lacunes de la
reprsentation. En 1944, le gouvernement provisoire du gnral de Gaulle a
accord le droit de vote aux femmes, qui est confirm dans le prambule de la
Constitution de 1946 : La loi garantit la femme, dans tous les domaines, des
droits gaux ceux de lhomme . Les femmes devenues lectrices taient
devenues aussi ligibles, mais la fminisation de lAssemble nationale na gure
suivi.
De 32 dputes la Constituante lues en octobre 1945, leur nombre a
dclin partir de 1951, pour tomber 8 lues en 1958. Leur nombre sest relev
partir de 1978, mais na dpass le chiffre 100 quen 2007, pour arriver 155
aux lections de 2012, soit un peu en-dessous de 30 %. Nous tions encore trs audessous de la parit prvue par la loi du mme nom vote le 6 juin 2000.
Les diffrents partis politiques ont appliqu diffremment la parit. Pour
les lections de 2012, le Parti socialiste a eu 105 lues de sexe fminin, soit
37,5 % de son groupe parlementaire. LUMP a eu 27 lues, soit un peu moins de
14 %. La prime de la fminisation ayant t rapporte par les Verts, avec 9 lues
sur 17 dputs, soit presque 53 %. Pour tre quitable, il est notable que dans la
reprsentation des femmes au Parlement, la France est, dans lUnion europenne,
certes trs loin de la Sude ou de la Finlande, mais elle occupe la 10 e place, ce qui
est sensiblement mieux que le Royaume Uni et lItalie.
Faut-il amliorer la loi de parit de 2000 ? Les lections dpartementales
de 2015 se sont droules sous lobligation de candidatures couples hommefemme. Doit-on appliquer la formule aux lections gnrales ?
En dehors de la reprsentation des deux sexes, on doit aussi rflchir sur la
reprsentation sociale. Il va de soi quune assemble, quun Parlement na pas
vocation reprsenter la stricte proportionnalit des catgories socioprofessionnelles. Mais de trop grands carts finissent par provoquer un schisme
entre une classe politique recrute dans les catgories sociales suprieures et les
classes populaires ; il y a l une tendance loligarchie bien perue et dnonce
par lopinion.
La composition sociale des assembles, elle, na jamais t quitable. Mais
lingalit sest accrue depuis 1986. Si lon sen tient aux ouvriers, ceux-ci
reprsentaient 6 % des dputs en 1978 ; aujourdhui, 1 %. Autre chiffre : sous la
IVe Rpublique, le nombre total des ouvriers devenus dputs a t de 133 ; il
pouvait rivaliser avec les agriculteurs (136) et les avocats (142).
20
Si lon prend pour critre le niveau des diplmes, en 2007 lcrasante

majorit des dputs taient munis dun diplme dtudes suprieures, alors que
dans la population les sans diplmes ou titulaires du seul certificat dtudes
reprsentent prs de 30 % de la population, quand bien mme les Franais de
moins de 50 ans sont de plus en plus diplms.
Cette sous-reprsentation populaire est-elle inluctable ? Cette question
pose celle du mode de scrutin.
Depuis ltablissement du suffrage universel, on sait que le mode de
scrutin influe sur les rsultats des lections. Deux modles ont domin lhistoire
lectorale : soit le scrutin uninominal majoritaire, soit le scrutin de liste
proportionnel dans le cadre dpartemental. Le cur de la question consiste
rpondre deux impratifs qui peuvent tre contradictoires : limpratif
dmocratique de la reprsentation quitable et limpratif de la gouvernabilit
dune dmocratie.
Les radicaux se sont montrs longtemps les champions du scrutin
uninominal, et le philosophe Alain qui leur tait proche, sen est fait le thoricien :
La reprsentation proportionnelle est un systme videmment raisonnable et
videmment juste ; seulement, partout o on la essaye, elle a produit des effets
imprvus et tout fait funestes, par la formation dune poussire de partis, dont
chacun est sans force pour gouverner, mais trs puissant pour empcher . Il
insistait aussi sur la possibilit offerte llecteur par le scrutin uninominal de
contrler son dput, alors que dans le scrutin de liste il doit se prononcer pour des
candidats choisis par des tats-majors et qui chappent compltement son
contrle.
Cependant, le mode de scrutin uninominal fut rgulirement remis en
question, la fois par la droite et par les partis de gauche, au nom de lquit de la
reprsentation. La rforme du mode de scrutin eut lieu pour les lections de 1919
(gagnes par la droite du Bloc national) et 1924 (gagnes par le Cartel des
gauches), mais on en revint encore au scrutin uninominal pour les trois dernires
lections lgislatives de la IIIe Rpublique. Le Front populaire lui-mme, malgr
les socialistes et les communistes partisans de la proportionnelle, ne le remit pas
en cause. Le scrutin uninominal, qui a prsid aux lections de 1928, 1932 et
1936, na nullement empch linstabilit ministrielle : entre 1928 et 1940, en
lespace donc de douze ans, la France a compt 28 gouvernements successifs.
La IVe Rpublique qui a suivi a t luvre de trois partis, les socialistes,
les communistes et les dmocrates-chrtiens du MRP, galement favorables la
proportionnelle. Le scrutin de liste dpartemental fut ainsi restaur. Daucuns y
ont vu lune des causes de linstabilit du rgime. Pierre Mends France
revendiqua le retour au scrutin uninominal, mais cest la V e Rpublique qui devait
le rtablir, sans quil soit inscrit dans la Constitution. LUnion de la gauche,
ralise en 1972, mit la proportionnelle son programme. Franois Mitterrand,
vainqueur la prsidentielle de 1981, dcida de lappliquer. Mais il fut alors
21
suspect, non sans raison, de vouloir ainsi diviser la droite, en offrant au Front
national une chance de reprsentation parlementaire quil navait pu obtenir avec
le scrutin majoritaire. La nouvelle loi nempcha pas la droite rpublicaine de
lemporter, mme si ce fut de justesse, aux lections de 1986. La nouvelle
majorit, dirige par Jacques Chirac, devenu Premier ministre dans la premire
cohabitation, fit rtablir le scrutin majoritaire. Celui-ci prsida aux lections de
1988, lissue desquelles la gauche revenait au pouvoir, mais en ne disposant que
dune majorit relative.
Au total, ce scrutin majoritaire uninominal deux tours a paru comme un
des piliers de la Ve Rpublique. Il ne cesse pourtant dtre contest, et dabord par
toutes les formations injustement cartes de lAssemble. Non seulement en
raison de son injustice, mais aussi en raison de la rigidit du bipartisme, ou du
simili-bipartisme, quil a contribu fabriquer. On saccorde de plus en plus sur la
ncessit de modifier le mode de scrutin, en faveur dune lgre dose de
proportionnelle , de lordre de 10 15 % des siges. La majorit de notre groupe
sur ce point va plus loin. Plusieurs modalits ont t envisages afin de concilier
stabilit et reprsentativit : un scrutin proportionnel avec prime majoritaire, ou un
systme mixte, combinant scrutin proportionnel et scrutin majoritaire.
Afin de favoriser la diversit de la reprsentation, un vritable statut de
llu nous parat ncessaire, qui puisse assurer chacun la garantie de sa
rintgration dans lentreprise comme dans ladministration.
Le troisime point sur lequel jinsisterai est celui de la participation des
citoyens aux dcisions politiques. Nous faisons ntre la rflexion du philosophe
Paul Ricur : Quant la dfinition de la dmocratie par rapport au pouvoir, je
dirai que la dmocratie est le rgime dans lequel la participation la dcision est
assure un nombre toujours plus grand de citoyens. Cest donc un rgime dans
lequel diminue lcart entre le sujet et le souverain . Les voies de la dmocratie
participative sont diverses : ateliers lgislatifs citoyens, dpts damendements
citoyens sont exprimenter Mais lune de ces voies la plus vidente est
certainement llargissement du rfrendum et la pratique dun rfrendum
dinitiative populaire selon des conditions juridiques dfinir, et moyennant un
quorum de participation exig. Le champ du rfrendum devrait tre largi
toutes les matires lgislatives. Ce sont quelques-unes des pistes que notre rapport
dtaille.
Une urgence est avre, celle de combler le foss qui ne cesse de slargir
entre les citoyens et leurs dirigeants politiques. Dans cette perspective, une
rnovation dmocratique, une refondation de lordre collectif fonde sur lgalit
simpose. Notre rapport de travail en numre les propositions concrtes. Notre
groupe nest pas unanime, ce rapport fait tat de nos divergences, mais notre
volont de dmocratisation a inspir tous nos dbats. Puisse ce travail reprsenter
une base de discussion entre tous ceux qui sont attachs la Rpublique et
dsirent surmonter la crise de confiance qui affecte aujourdhui ses pratiques.
23
LA VE RPUBLIQUE, AU CUR DE LA CRISE

La Ve Rpublique se situe au point de rencontre dune cause
conjoncturelle (la crise de la dcolonisation) et dune cause structurelle (la crise
des institutions) (1). Nes dune double dfaillance et faites pour rsister aux
chocs , les institutions de la Ve Rpublique ont, depuis leur naissance, fait la
preuve de leur solidit.
Si javais dfendre la Constitution de la Ve Rpublique, je le ferais
dabord en la comparant aux constitutions qui lont prcde. Il est manifeste
quauprs des dfauts et des impuissances de la III e et de la IVe Rpublique, elle a
fait preuve dune solidit et dune efficacit quaucun rgime politique navait
eues dans lhistoire franaise depuis la Rvolution. Elle a permis aux
gouvernements successifs de gouverner. Ne dans des circonstances dramatiques
la guerre dAlgrie , elle a permis notre pays dassumer la dcolonisation,
daffronter les impratifs de la modernisation et dentreprendre de grandes
rformes sociales et socitales soulignait ainsi M. Michel Winock lors de la
premire runion du groupe de travail (2).
Malgr cela, nos institutions ne rpondent plus exactement lattente
des citoyens. La Constitution a t le fruit dune priode dramatique, un moment
o la France tait au bord de la guerre civile. Elle fut approuve par limmense
majorit du corps lectoral, lasse dune Rpublique irrsolue, divise, incapable
de faire face au terrible problme algrien. Ctait il y a cinquante-six ans. Les
temps ont chang, la demande est nouvelle ajoutait-il.
Force est de constater, en effet, que si les institutions de la Ve Rpublique
ont t largement approuves en 1958, elles ne semblent plus aujourdhui, faire
lobjet du mme consensus. Ainsi, selon le baromtre de la confiance tabli en
janvier 2015 par le Cevipof, 73 % des Franais considrent que notre dmocratie
fonctionne mal (3). En outre, selon un rcent sondage, deux-tiers des Franais
jugeraient les institutions actuelles dpasses (4).
Quant la solidit de la Ve Rpublique, tant loue, elle suscite
galement des questions. Mme Ccile Duflot, lors de la runion du 26 juin 2015,
affirmait ainsi : Une explosion peut venir beaucoup plus vite que prvu. On
pousse le systme jusqu lextrme, et on se dit que a tient () mais un chne
est solide jusqu ce quil casse . De mme, Mme Laurence Parisot, auditionne
par le groupe de travail, soutenait que nos institutions, trs solides () ne
permettent pas de ragir convenablement dans un monde incertain o
(1) Jean Gicquel, Jean-ric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 21e dition, Montchrestien,
2010.
(2) Runion du jeudi 27 novembre 2014.
(3) CEVIPOF, Baromtre de la confiance, janvier 2015
(4) Sondage YouGov pour 20 Minutes, lundi 6 octobre 2014.
24
s'enchanent les crises financires et gopolitiques (1). Derrire la robustesse de

la Ve Rpublique, ne faut-il pas voir, en effet, aussi une forme de raideur, de
pesanteur, peu adapte aux dfis du XXIe sicle ?
Une chose est sre : la Ve Rpublique se retrouve, aujourdhui, au cur de
ce quil est convenu dappeler la crise (2). Citant Antonio Gramsci, selon
lequel la crise consiste dans le fait que le vieux monde se meurt, que le nouveau
monde tarde apparatre et que, dans ce clair-obscur, surgissent les monstres ,
le Prsident Claude Bartolone prcisait : Si crise il y a, cest en effet () parce
que nous sommes entrs dans un nouveau monde. () Notre Rpublique, notre
Nation, est bouscule, interpelle par la mondialisation, lmergence de lEurope,
les mutations de lindividu, la rvolution numrique, la monte en puissance des
enjeux cologiques, la redfinition de lespace public, ou encore lacclration du
temps qui rythme nos vies mais aussi celle de nos institutions. Tous ces problmes
bouleversent un grand nombre de dmocraties reprsentatives. Les monstres qui
surgissent dans ce clair-obscur sont partout un peu les mmes : xnophobie,
populisme, antiparlementarisme, crispations identitaires, idalisation du pass et
peur de lavenir. Ils ne sont pas le monopole des pays frapps par la crise
conomique ; ce qui nous prouve bien, dailleurs, que lurgence nest pas
simplement conomique et que tout ne se rsoudra pas avec le retour de la
croissance (3).
Ds lors, lobjet du prsent rapport est de savoir si, dune part, des
institutions qui ont t conues et imagines pour rpondre aux dfis que devait
affronter la France en 1958, permettent de rpondre aux enjeux du prsent, et
dautre part, si elles nont pas elles-mmes une part de responsabilit dans la crise
que nous traversons. Enfin, il convient de dterminer ce que nous pouvons ou non
esprer de leur rnovation et cela dans un contexte durgence conomique et
sociale
Est-il important de nous pencher sur les institutions alors que nous
connaissons une crise conomique et sociale mondiale ? Je pense que cest le
cur du sujet : nous ne pourrons pas surmonter cette crise si nous ne surmontons
pas la crise dmocratique laquelle nous sommes confronts et si nous ne faisons
pas de nos compatriotes des citoyennes et des citoyens, les actrices et les acteurs
(1) Laurence Parisot, Le premier problme de la France, ce sont ses institutions , La Tribune, 29 septembre
2014.
(2) Comme le soulignait Mme Virginie Tournay lors de la runion du vendredi 19 dcembre 2014, ce terme
nest pas dnu dambiguts : tymologiquement, le mot crise correspond un moment-cl, un
moment charnire paroxystique qui appelle un dnouement, une sortie de crise, une dcision. Mais aujourdhui,
la crise ne dsigne plus un moment : elle renvoie, de manire presque oxymorique, un tat permanent dont il
nest pas possible de sortir ; elle nest pas perue comme lie au tournant dune dcision, mais comme
intervenant dans un univers o rgne lindcidable. Si lusage du terme en tant que tel nest pas illgitime, il se
caractrise par une inversion dans la faon dexpliquer les choses. Ainsi, on en vient parfois dire que les
conflits, le chmage, cest la faute la crise, alors quil faudrait plutt expliquer les figures que recouvre cette
dnomination gnrale de crise. En dautres termes, on observe aujourdhui une manire dutiliser le mot
crise qui fait de celle-ci ce qui explique et non ce qui est expliquer. .
(3) Runion du 19 dcembre 2014.
25
des solutions mettre en uvre. Il faut redonner toute sa place au peuple

souverain si nous voulons surmonter les autres crises , affirmait Mme MarieGeorge Buffet lors de la premire runion du groupe de travail.
Remettre le citoyen et plus largement la volont souveraine du peuple au
cur de nos institutions, telle a t la direction que sest fixe le groupe de travail.
Dans cette perspective, ses rflexions se sont articules autour de trois
grandes questions.
La premire est celle de la reprsentation politique et dcoule dun constat
largement partag : les citoyens et les citoyennes des dmocraties modernes se
sentent insuffisamment couts, reconnus et surtout reprsents. En France, ce
sentiment est particulirement prgnant : les Franaises et les Franais estiment
que leur opinion politique nest pas prise en compte, et doutent que leurs
aspirations soient galement celles de leurs reprsentants. Le foss entre le peuple
et ses lus ne cesserait ainsi de se creuser, le taux dabstention ntant que le
miroir de cette dfiance.
La deuxime question, sous-jacente aux dbats du groupe de travail, a t
rcemment conceptualise par M. Pierre Rosanvallon. Compte tenu de la place
dsormais prdominante du pouvoir excutif dans les dmocraties modernes, un
sentiment de mal-gouvernement est venu sajouter au sentiment de malreprsentation . Si lon en croit le professeur au Collge de France, ce sentiment
serait consubstantiel au fait que le pouvoir des citoyens est encore aujourdhui
limit llection directe ou indirecte de la tte de leur excutif. Cette
dmocratie dautorisation , reposant sur llection, doit tre prolonge par une
dmocratie dexercice , celle-ci ayant pour objet de dterminer les qualits
attendues des gouvernants et les rgles organisant leurs relations avec les
gouverns . Car lge de la prdominance du pouvoir excutif, la clef de la
dmocratie rside dans les conditions du contrle de ce dernier par la socit (1).
La dernire question est sans aucun doute la plus vaste : elle renvoie la
capacit du politique influer sur le rel, une poque o beaucoup de citoyens
estiment que la politique nest plus en mesure de pouvoir changer le cours des
choses, et que notre destin collectif est dsormais dtermin par la main invisible
du march. Les critiques adresses la dmocratie reprsentative, souligne
M. Michal Foessel, ne sont en effet quun aspect dune crise plus profonde qui
renvoie un doute sur la capacit de la politique influer rellement sur le cours
des choses. La dmocratie, cest la dfinition la plus rpandue, dsigne le pouvoir
du peuple sur le peuple (cest le sens tymologique). Elle suppose donc que,
condition que la volont du peuple puisse sexprimer, elle soit aussi en mesure de
sincarner, cest--dire dagir sur le rel. () Or cette croyance dans lefficience
26
du politique est aujourdhui remise en cause du fait de lexistence dune

administration dtat qui dtient une part importante du pouvoir et, surtout, du
poids des ncessits ou des idologies conomiques sur la marche des affaires. Ce
nest pas simplement que les citoyens ont, pour beaucoup, abandonn lespoir de
lendemains qui chantent , cest plus profondment que lide sest installe que
la politique ne constituait plus le principal lieu de dcision collective. (1).
Le groupe de travail na videmment pas la prtention davoir puis ces
questions, ni davoir pu aborder lensemble des enjeux lis aux institutions. Pour
autant, cest bien sur cette apparente crise dmocratique quil a concentr son
attention et laquelle il a tent dapporter des rponses.
Pour ce faire, il ne sest pas content dtudier les ventuelles dfaillances
institutionnelles et lacunes de notre Constitution : une telle dmarche laurait fait
passer ct de lessentiel , pour reprendre une mise en garde formule par le
Prsident Claude Bartolone ds la sance du 19 dcembre 2014. Lessentiel se
trouve tout autant, en effet, dans les mutations de la socit et du monde : Avant
de se demander : Quelles institutions ? , encore faut-il se poser la question :
pour quelle Nation et pour quelles missions ? Voil la question que sest pos, en
son temps, le gnral de Gaulle, lui qui rappelait dans le discours de Bayeux la
clbre rponse du sage Solon aux Grecs qui linterrogeaient sur la meilleure
constitution : Dites-moi dabord pour quel peuple et quelle poque. Voil les
premires questions que nous devons nous poser : pour quel peuple et pour quelle
poque ? .
Ainsi, avant de sinterroger sur les dysfonctionnements et les limites des
institutions de la Ve Rpublique, sans doute faut-il jeter sur la crise un regard plus
large et chercher mieux comprendre lenvironnement politique, conomique et
social dans lequel elles sinscrivent aujourdhui. Quels liens entretiennent les
institutions avec la crise conomique (I) ? Dans quelle Rpublique et quelle
socit sinscrivent dsormais les institutions imagines et conues en 1958 (II) ?
Dans quel temps politique et mdiatique sont-elles contraintes dagir (III) ?
(1) Michal Foessel, Peut-on aimer la dmocratie ? cours dispens lcole polytechnique, 2014.
Publication en ligne : https://catalogue.polytechnique.fr/site.php?id=546&fileid=7580.
27
I. DES INSTITUTIONS MISES AU DFI PAR LA CRISE CONOMIQUE ET
SOCIALE
La crise actuelle est vcue, avant tout, comme une crise conomique et
sociale. 40 % des personnes interroges loccasion dun sondage rcent (1)
considraient que la plus lourde menace qui pse sur lunit de la socit est la
crise conomique et financire. 37 % dentre elles mettaient en cause
laccroissement des ingalits sociales (2). Parmi les dangers qui psent sur la
capacit bien vivre ensemble aujourdhui , ce sont les diffrences de niveaux
de vie qui sont dnonces avant les diffrences culturelles, religieuses ou
ethniques.
La crise conomique a, en effet, conduit une dgradation des conditions
de vie dune partie de la population et, partant, de sa confiance en lavenir. Le taux
de chmage au sens du Bureau international du Travail a atteint, au premier
trimestre 2015, 10,3 % de la population active. Le taux de chmage des 15-24 ans
tait de 24,1 %. La crise enracine le chmage et dtriore la comptitivit de
lconomie franaise. La dsindustrialisation accentue la pression qui pse sur les
personnes les moins qualifies (3). Le Portrait social de la France publi par
lINSEE en novembre 2014 met en vidence les consquences sociales de la
crise : entre 2007 et 2012, 400 000 chmeurs de longue dure supplmentaires ont
t recenss, ce qui a port leur nombre 1,1 million ; le nombre de personnes
sans domicile fixe a augment de 44 % ; le revenu salarial na progress que de
0,2 % par an en euros constants, alors quil avait progress de 0,6 % par an entre
2002 et 2007 (4). De plus, comme le montre lObservatoire des ingalits, le
nombre de travailleurs pauvres ne cessent daugmenter depuis la crise de 2008.
Ainsi, en France, environ un million de travailleurs peroivent moins de 828 euros
par mois pour vivre, prestations comprises. Or insiste Mme Marie-George Buffet :
cause du bas salaire, la pauvret est quotidienne et sinstalle dans le long
terme. Le mur est l. La prcarit vient de ce quon vit, de plus en plus souvent,
avec moins que le SMIC 1 444 euros puisque lon travaille de moins en moins
35 heures par semaine (5).
La crise conomique nest videmment pas dpourvue de tout lien avec la
crise des institutions. Comme le soulignait M. Bernard Thibault lors de la runion
du 19 dcembre 2014 : Il semble vident que la crise conomique et son fort
impact social ne sont pas sans rpercussions sur la perception de lefficacit
dinstitutions qui apparaissent en dcalage par rapport ce que nombre de nos
(1) Sondage Ipsos vivre ensemble : entre unit et diversits (octobre 2014).
(2) Les personnes interroges rpondaient la question : Selon vous, quest-ce qui menace le plus
aujourdhui la capacit bien vivre ensemble en France ? . Elles taient autorises donner deux rponses au
plus, le total est donc suprieur 100.
(3) Guillaume Ferrero, Alexandre Gazaniol, Guy Lalanne, Lindustrie : quels dfis pour lconomie
franaise ? , Lettre du Trsor-Eco, n 124, fvrier 2014 ; Lilas Demmou, Le recul de lemploi industriel en
France de 1980 2007 : quelle ralit ? , Lettre du Trsor-Eco, n 77, septembre 2010.
(4) France, portrait social, Insee Rfrences, dition 2014, novembre 2014. Publication en ligne :
http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/FPORSOC14.pdf.
(5) Runion du vendredi 19 dcembre 2014.
28
concitoyens considrent comme prioritaire, dinstitutions qui sont parfois dans

lignorance, voire la ngation de ces urgences. En retour, si les institutions ne
peuvent tre prsentes comme tant lorigine de la crise conomique et sociale,
elles peuvent nanmoins alimenter le sentiment de ne pas en prendre lexacte
dimension et, de ce fait, quitte gnraliser sans doute lexcs, contribuer ellesmmes au dsamour dont elles sont victimes, voire leur discrdit .
Ainsi, la crise a une quadruple incidence sur le regard que les citoyens
portent sur leurs institutions et leurs reprsentants politiques :
Elle corrobore la thse dun pouvoir politique devenu impuissant.
Attribut traditionnel du politique, le pouvoir serait de fait pass du ct

du monde conomique. Les responsables politiques et plus gnralement ltat,
seraient ainsi dsormais impuissants face au march. Or, comme le rappelait
M. Alain-Grard Slama : Ltat a construit la France en crant la nation, ce qui
rend notre pays plus vulnrable la mondialisation que ceux faonns par un
peuple ayant cherch son tat. Les citoyens ont le sentiment que ltat a perdu de
son pouvoir au profit de lUnion europenne et des enceintes o se rencontrent les
pays les plus avancs conomiquement comme le G7 et le G20. Pourtant, il
subsiste un champ immense daction pour les responsables politiques lintrieur
de chaque nation (1).
Elle alimente la dfiance des citoyens vis--vis de la parole politique
en mettant en vidence un dcalage entre les promesses lectorales et la situation
vcue par la population.
Certes, ce problme est consubstantiel au principe de llection. Comme le
souligne M. Pierre Rosanvallon : Le problme est que llection ne consiste pas
seulement en un choix dorientation : elle prend en effet pratiquement la forme
dune slection concurrentielle des personnes. () Elle a en effet pour
consquence de stimuler loffre politique lectorale sous les espces dun
emballement de promesses. Et en retour dalimenter le dsenchantement lorsque
les lus, arrivs au pouvoir au terme dune escalade victorieuse, se montrent
incapables dhonorer les engagements qui les ont fait triompher (2). Il nen
demeure pas moins que la crise conomique a pour effet de souligner cet cart.
La crise conomique se traduit par un dsengagement de la vie
politique, qui peut aller jusquau rejet des institutions.
Ce dsengagement touche, il est vrai, tous les citoyens, mais le chmage et
la prcarit ont des effets sur la participation politique. Certaines tudes tendent
dmontrer que la prcarit accrot labstention (3). Une autre tude, publie en avril
(2) Pierre Rosanvallon, op. cit.
(3) Lenqute lectorale de lINSEE 2007-2008 mettait ainsi en vidence un taux dabstention chez les
chmeurs, dans le Nord-Pas-de-Calais, suprieur de 5,3 points celui du reste de la population.
29
2014 par le cabinet de conseil Taddeo, conclut une absence de relation entre taux
de chmage et abstention, mais, linverse, une forte corrlation entre
laugmentation du taux de chmage et celle du vote extrme (1).
Notons, nanmoins, que la crise a t galement lorigine de nouvelles
formes dexpressions dmocratiques en marge des institutions traditionnelles.
Comme le notait M. Guillaume Tusseau lors de la runion du 19 dcembre 2014,
il suffit de penser au mouvement des Indignados en Espagne, [au] mouvement
Occupy ou [aux] manifestations citoyennes qui se dveloppent dans notre pays
contre certains projets damnagement (). Ces phnomnes mritent dautant
plus notre attention quils surgissent prcisment dans les sphres les plus
dclasses de la socit et sopposent une forme de dmocratie plus lointaine
qui serait, pour formuler les choses de manire abrupte, lapanage des classes
suprieures ou dune lite parisienne .
La crise conomique exacerbe le sentiment dune France deux
vitesses , opposant les victimes des difficults conomiques et sociales et les
nantis dont feraient naturellement partie les lites politiques. En outre, comme
le soulignait Mme Marie-George Buffet lors de la mme runion : Il faut ()
mesurer le niveau de souffrance sociale, quelle soit, bien sr, matrielle crise
conomique et sociale, bas salaires, prcarit , lie linscurit, ou encore lie
au passage du droit vers lassistance. Or lassistance est source de division entre
les gens car face un droit nous sommes tous et toutes gaux alors que, face des
aides, des allocations, nous ne le sommes plus : lautre ne touche pas ce que je
touche, ou bien peroit plus que moi .
II. DES INSTITUTIONS ANCIENNES DANS UNE RPUBLIQUE BRANLE
La Rpublique nest pas seulement un systme institutionnel (). Cest

aussi une communaut de citoyens soude par un attachement sentimental et
culturel un rgime instaur de haute lutte , rappelait en guise
dintroduction M. Michel Winock le 19 dcembre 2014. Suivant son analyse, le
groupe de travail fait le constat, quasi unanime, que les principes qui fondent la
Rpublique se trouvent aujourdhui branls , que cela soit la foi dans le
progrs , lgalit, la solidarit, lindivisibilit, le patriotisme, la lacit, ou bien
encore lintgrit.
1. La fin du progrs social ?
La fin des Trente Glorieuses, lapparition du chmage de masse,

lapparition de nouvelles menaces, notamment environnementales, ont mis en
effet fin la foi dans le progrs. Dans le domaine intellectuel, cest une
(1) tude ralise par le cabinet de conseil en stratgie de communication Taddeo, publie en avril 2014 et
croisant lanalyse statique et dynamique du taux de chmage et les rsultats des lections municipales de 2008
et 2014 aux premiers et seconds tours dans 900 communes mtropolitaines de plus de 10 000 habitants.
30
idologie de la dcadence, du dclin, qui a pris forme dclare ainsi M. Michel

Winock (1). Or, souligne-t-il, si la Rpublique perd en route la notion de progrs,
elle perd certainement lun de ses fondements intellectuels .
Lide de promotion sociale, et travers elle dgalit, est plus
particulirement mise mal. Ainsi le systme scolaire la franaise, loin dtre un
ascenseur social, apparat comme lun des plus socialement ingalitaire des pays
dvelopps. Ds 1970, dans La Reproduction : lments dune thorie du systme
denseignement, Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron soulignaient le rle de
lcole dans la reproduction des ingalits sociales. En 2012, les rsultats de
lenqute PISA montrent quun lve issu dun milieu dfavoris a aujourdhui
moins de chance de russir quen 2003. En 2012, neuf enfants de cadres et
denseignants sur dix, un enfant demploys sur deux et quatre enfants douvriers
sur dix taient scolariss, cinq ans aprs leur entre au collge, dans le second
cycle gnral et technologique. Dans les zones dfavorises, o les vecteurs
traditionnels dintgration se dlitent encore plus, lcole semble galement
chouer jouer son rle. Mme Agns van Zanten explore dans son livre Lcole
de la priphrie, publi en 2012, la ralit des tablissements scolaires des
banlieues dfavorises et met en vidence, au terme de sept annes denqute, les
processus qui construisent la sgrgation scolaire (2).
Plus gnralement, le systme scolaire serait lorigine dun profond
sentiment de dfiance chez les Franaises et les Franais. Selon les conomistes
Yann Algan, Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, auteurs, en 2012, de La Fabrique
de la dfiance, lcole est en effet lorigine dun sentiment gnralis de
mfiance, dans la mesure o elle repose sur un systme dexclusion des plus
faibles au profit des meilleurs et sur la comptition plutt que la coopration.
Enfin, lenseignement moral et civique, au cur de la formation du futur
citoyen, semble se heurter une double difficult : une hsitation sur le corpus de
valeurs collectives transmettre aux jeunes gnrations lcole de la IIIe
Rpublique tait, quant elle, structure autour dun fort patriotisme et une
transmission dfaillante de la connaissance des institutions.
Certains auteurs insistent sur la ncessit dasseoir les bases dune
ducation civique ds la maternelle et les premires annes de lenseignement
primaire (3). Larrt du 12 juin 2015 de la ministre de lducation nationale, de
lenseignement suprieur et de la recherche fixe, dans le prolongement de la loi
dorientation et de programmation pour la refondation de lcole du 8 juillet 2013,
les programmes pour lenseignement moral et civique mis en uvre partir du
(1) Runion du vendredi 19 dcembre.

(2) De mme, dans Banlieue de la Rpublique, publi en 2011, Gilles Kepel constate non seulement que le taux
de russite aux examens Clichy-Montfermeil est largement infrieur la moyenne nationale et que plus de la
moiti des lves sont orients vers des certificats daptitude professionnelle (CAP) et des brevets dtudes
professionnelles (BEP), mais aussi que lapprentissage des rgles communes et de la citoyennet est
insatisfaisant.
(3) Alain-Grard Slama, Lducation civique lcole, Avis et rapport du CESE, 2009.
31
mois de septembre 2015. Dispens ds le cours prparatoire, cet enseignement

vise nanmoins davantage transmettre des valeurs et des normes de
comportement en groupe (1) quune connaissance des institutions franaises. Cette
familiarisation du futur citoyen avec les institutions dans lesquelles sinscrira sa
vie civique nest aujourdhui quinsuffisamment assure dans le cadre du parcours
scolaire.
De mme que la promotion scolaire, la promotion au sein des entreprises
semble avoir largement disparu. Pourtant, relve Mme Marie-George Buffet :
une certaine poque, les entreprises formaient des gens qui entraient avec un CAP
et qui parvenaient ensuite des positions de responsabilit. Les grandes
entreprises permettaient cela je pense en particulier lindustrie automobile. La
promotion interne est beaucoup moins une ralit aujourdhui : les grandes coles
industrielles, les coles patronales, comme on les appelait, ont quasiment disparu,
mme si on note que le secteur aronautique semble y revenir ( 2).
2. Indivisibilit et solidarit
Aux termes de larticle 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 : La

France est une Rpublique indivisible, laque, dmocratique et sociale . Si cet
article constitue, selon la formule de M. Ferdinand Mlin-Soucramanien la carte
didentit de la Rpublique, il semble bien loign de la ralit territoriale.
Lindivisibilit de la Rpublique a t en effet branle par lapparition de
profondes fractures territoriales qui ne sont pas sans effet sur la perception des
institutions par les citoyens.
1) Dans les territoires ruraux, qui sont principalement confronts un
problme daccs aux services publics (sant, poste, cole), les institutions
souffrent dun dficit de proximit de plus en plus marqu. Si la place de la mairie
reste essentielle, le rle de ladministration territoriale de ltat (prfectures et
sous-prfectures), des collectivits territoriales (dpartements et rgions) et
limage que renvoient les institutions nationales, juges trop loignes, sont
dbattus.
2) Dans les zones priphriques, cest un sentiment de relgation qui
sinstalle. Les zones priurbaines sont souvent les premires touches par la crise
conomique alors quelles avaient t portes par les Trente glorieuses et le mythe
fondateur, et rpublicain, de lascenseur social. Une impression de dclassement
semble tre luvre, tout comme une crise de lidentit face une perte des
repres et des certitudes. Face ces difficults, les institutions sont ressenties
comme impuissantes, voire indiffrentes. Cest cette population, souvent qualifie
(1) Projet denseignement moral et civique du Conseil suprieur des programmes (3 juillet 2014).
32
d invisible et d oublie , qui est notamment sduite par la monte dun

discours populiste trs critique envers les institutions (1).
3) Dans les banlieues, la crise de lintgration se traduit par une
dfiance vis--vis des institutions, juges incapables de garantir une vritable
galit des chances. Dans les zones urbaines sensibles (ZUS), o le taux de
chmage (en 2012) est deux fois et demi plus lev quailleurs et o 45 % des
jeunes de 15 24 ans nont pas demploi (2), les efforts dploys par les politiques
publiques (notamment en matire de politique de la ville) peinent produire un
satisfecit vis--vis dun systme politique et institutionnel qui ne parvient pas
insuffler une vritable esprance. Pour certains, au premier rang desquels
Mme Marie-George Buffet, les notions de quartier, dassociation de proximit,
de terrain de proximit, de centre social de quartier ont [mme] conduit
enfermer des quartiers, effacer lide de commune, de bassin de vie. (3).
La diversit de la crise des territoires produit des consquences similaires
qui alimentent la rflexion sur lavenir des institutions :
a) Vu des territoires loigns, les hommes et les femmes politiques, les
gouvernants, sont perus comme coups des ralits du terrain et les
institutions juges hors-sol , aussi bien au niveau national queuropen. Ces
enjeux renvoient vers une question centrale : celle du sens de la reprsentation.
La dmocratie reprsentative est en crise, la diversit et la singularit des
territoires, et donc la ralit quotidienne des citoyens, sont difficilement
reprsentes, et prises en compte, par les institutions.
b) Le besoin de proximit et de reconnaissance se traduit par le
dveloppement de nouvelles formes dengagement au sein de la socit. Le
renouveau de lengagement associatif, dont la vigueur est souligne par de
nombreuses tudes (4), illustre la progression de liens de solidarits alternatifs
ceux traditionnellement proposs par le systme institutionnel. Se pose ainsi la
question de la prise en compte de cette nouvelle socit civile au sein des
institutions.
mergent aussi de nouveaux engagements militants sur les territoires,
notamment lencontre de grands projets damnagement.
c) Pour Laurent Davezies (5), la crise conomique qui touche actuellement
nos territoires peut condamner lgalit territoriale la franaise si des formes de
(1) Laurent Davezies et al., La France priphrique et marginalise : les raisons du ressentiment , Esprit,
2013/3, p. 23.
(2) Observatoire des ingalits, 2014 (http://www.inegalites.fr/spip.php?article312)
(4) Le rapport 2013 de France Bnvolat ( La situation du bnvolat en France , 2013) dcrit ainsi une
hausse considrable du nombre de bnvoles entre 2010 et 2013 (+ 14 %, 20,9 millions de bnvoles en
France).
(5) Laurent Davezies, La crise qui vient. La nouvelle fracture territoriale, Paris, ditions du Seuil, coll.
La Rpublique des ides , 2012.
33
redistribution verticale et de solidarit nationale ne sont pas maintenues

(notamment pour pallier la dsaffection des territoires en marge par les
populations les plus mobiles, incites sen loigner).
Des rformes ont t entreprises : mtropoles, Grand-Paris, mode de
scrutin des lections dpartementales, dlimitation des rgions... Une rflexion
plus large sur lavenir des institutions englobe cependant dautres questions :
celles de la gouvernance, de la reprsentation au niveau national des territoires et
de la diversit des ralits quotidiennes en France, de la dmocratie de proximit.
Si larticle 24 de la Constitution confie la tche de la reprsentation des
collectivits territoriales au Snat, il apparat que cela ne rpond pas aux deux
problmatiques actuelles : la solidarit des territoires et la reprsentation des
citoyens.
Le groupe de travail sest proccup de la manire de prserver la
solidarit nationale par le biais des institutions. Le sentiment dinclusion au sein
du territoire national passe ncessairement par la recherche dune meilleure
reprsentation de la diversit des territoires de la Rpublique.
3. Un collectif repenser ?
En rsum, cest la notion mme de collectif qui semble aujourdhui

interroge. Les individus veulent tre de plus en plus reconnus dans leur
diffrence et leur singularit, comme le note Robert Castel : les individus ont
plus de souci daffirmer leurs diffrences et leur singularit que de cultiver ce qui
en fait des semblables (1).
Partant de ce point de vue, M. Guillaume Tusseau interrogeait, lors de la
sance du 19 dcembre 2014, lide mme de Rpublique, en proposant de se
concentrer davantage sur la notion de libert : Dans cette perspective, le rle de
ltat, de la Rpublique, des institutions ne consisterait plus prendre en charge
la vie des citoyens, en construisant une citoyennet adosse un modle
richement et prcisment dfini, mais crer les conditions de ce quun auteur
amricain, Robert Nozick, a appel une utopie dutopies . Ltat, la
Rpublique et la socit deviendraient, en dautres termes, un socle minimal
permettant chaque groupe social, chaque communaut de dvelopper ses
propres utopies et de les faire cohabiter dans une forme de pluralisme (). Cela
passe ncessairement par un ensemble dlments, au premier rang desquels le
dveloppement de lcole et de la capacit de cette dernire instruire, davantage
qu duquer. Cela suppose galement un niveau de prestations sociales qui
garantisse chacun la capacit de dvelopper ses utopies et tous les conditions
de la coexistence .
Quoi quil en soit, si le groupe de travail voque un branlement de ses
principes, il nestime pas pour autant que la Rpublique soit condamne. Bien au
(1) Robert Castel, Repenser lgalit , Le Dbat, n169, 2012/2.
34
contraire, tous les membres ont rappel, linstar de M. Alain-Grard Slama,

quel point ces principes conservent leur pertinence .
Les manifestations du 11 janvier 2015 tmoignent, ce titre, de
lattachement des citoyens aux valeurs rpublicaines. voquant un cri de la
conscience dmocratique et civique , M. Michel Winock a soulign le caractre
exceptionnel de ces manifestations : Un tel mouvement dunion, un tel
rassemblement au-del des clivages hrits et prsents, une telle puissance
collective dresse contre les assassins de la libert sont exceptionnels. On compte
sur les doigts dune main les journes o la Nation a fait bloc. Il y eut le 14 juillet
1790, la Fte de la Fdration Paris, o les reprsentants de toutes les rgions
vinrent proclamer au Champ-de-Mars leur appartenance la Nation franaise. Il
y eut le mois de fvrier 1848 o, sur les ruines de la monarchie, la nouvelle
Rpublique sest affirme dans une liesse extraordinaire. Il y eut le 14 juillet
1919, consquence de lunion sacre et de la victoire. Il y eut enfin le 25 aot
1944, limmense manifestation autour du gnral de Gaulle consacrant la
libration de Paris. Ce sont toujours les moments dramatiques la rvolution ou
la guerre qui ont provoqu lunion. En 2015, ce nest ni la guerre ni la
rvolution, mais un autre drame qui a soulev le peuple franais : la volont
dassassiner la libert dexpression. (1).
III. LES INSTITUTIONS FACE UNE NOUVELLE TEMPORALIT
Comme le notait M. Michal Foessel lors de la runion du 27 novembre

2014, penser lavenir des institutions amne rflchir sur le temps politique, au
moment o lacclration, la suite de progrs techniques si tant est quil
sagisse de progrs , rend le discours politique et la temporalit politique
beaucoup plus complexes quauparavant. Ce quon appelle la crise des
institutions () et la difficult de la reprsentation sont aussi lies, je le crois,
loubli de ce quest une dure politique, de ce quest la maturation de la dcision
politique, qui nest prcisment pas la dure mdiatique ou la dure
conomique .
Si lon en croit le penseur allemand Hartmut Rosa, notre monde est en
effet confront un phnomne d acclration . Alors que le temps libre ne
cesse daugmenter, au niveau global, les individus ne cessent davoir le sentiment
de manquer de temps. Linnovation technique, le changement social et les
nouveaux rythmes de vie sont les trois principaux facteurs de cette
transformation (2).
Lespace dmocratique ne droge pas la rgle. Laction politique est
ainsi entrane dans une forme de frnsie temporelle, une dictature de
(1) Michel Winock, Un cri de la conscience dmocratique et civique , Le Monde, 15 janvier 2015.
(2) Hartmut Rosa, Acclration. Une critique sociale du temps, La Dcouverte, coll. Thorie critique ,
2010.
35
(1)
lurgence . Le symbole le plus flagrant de cette acclration reste lavnement

de linformation en continu (notamment via les chanes dinformation tlvises).
Plus gnralement, cette acclration a deux principales consquences pour la
dmocratie :
1)
Lacclration de lagenda politique.
Lacclration de lagenda politique a modifi le fonctionnement des

institutions : instauration de la session unique conduisant paradoxalement une
surcharge de lordre du jour (2), emballement de la procdure lgislative au
dtriment de la qualit des textes, passage du septennat au quinquennat visant
contracter le temps politique (3) ...
2)
La communication au dtriment du fond ?
La vie politique est elle-mme devenue continue, comme en tmoignent le

nombre de matinales radio, de multiplex politiques le soir ou le dimanche, sans
compter les effets induits par les nouveaux systmes dinformation (chanes
dinformation continue, twitter, etc). Cette augmentation de loffre ne se traduit
pas toujours au plan qualitatif, mais surtout au niveau quantitatif (4). Pour
M. Gilles Finchelstein, lemballement du systme politique provoque une
ncessit de faire du remplissage [qui] conduit faire du plein avec du vide ou
peu prs (5). Dans le mme temps, les responsables politiques sont invits
ragir chaud sur chaque vnement, sans dlai de rflexion ncessaire la
prise en compte de la situation.
Ce phnomne produit des effets qui sont aujourdhui critiqus, la fois
sur limage que renvoient les institutions comme sur les nouvelles attentes qui
mergent chez les citoyens :
a) Le message politique est donc omniprsent mais pas forcment
pertinent. Un paradoxe qui produit parfois des effets indsirables. Du ct de
lexcutif, le systme mdiatique renforce lhyperpersonnalisation des acteurs,
commencer par le Prsident de la Rpublique, et accentue la mise en scne des
rapports de force. Ct lgislatif, les mdias se focalisent, par exemple, sur les
questions au Gouvernement, qui ne sauraient pourtant constituer la principale
forme de contrle de laction du Gouvernement par le Parlement.
(1) Gilles Finchelstein, La Dictature de lurgence, Fayard, 2011.

(2) Loi constitutionnelle n95-880 du 4 aot 1995 portant extension du champ d'application du rfrendum,
instituant une session parlementaire ordinaire unique, modifiant le rgime de l'inviolabilit parlementaire et
abrogeant les dispositions relatives la Communaut et les dispositions transitoires.
(3) Loi constitutionnelle n2000-964 du 2 octobre 2000 relative la dure du mandat du Prsident de la
Rpublique.
(4) En tmoigne la croissance du nombre de sondages raliss pour les lections prsentielles : 111 en 1981,
153 en 1988, 157 en 1995, 193 en 2002, 293 en 2007 et 409 en 2012.
(5) Gilles Finchelstein, Les chanes dinfo en continu ont une incidence sur la hirarchie de la parole
politique , Le Monde, 7 dcembre 2013.
36
b) Cette omniprsence peut galement gnrer une forme de frustration

chez les citoyens. Le message et laction politiques saffichent en continu et en
temps rel alors que les rsultats concrets ne peuvent se manifester que dans une
perspective temporelle plus loigne. Do linstauration dun cercle vicieux que
dcrit M. Gilles Finchelstein, celui de faire du remplissage en attendant le temps
du concret. Tout va plus vite et rien ne change : le paradoxe de lacclration
crit ainsi M. Michal Foessel (1). Le systme institutionnel est confront au
problme du temps, aussi bien court terme qu long terme.
c) Cette nouvelle temporalit conduit placer le politique sous lempire
des motions et du storytelling . Cependant comme le notait M. Michal
Foessel, lors de la runion du 10 avril 2015, si la politique ne se dploie pas
dans la neutralisation des motions elle suppose la conqute de temporalits
dpassionnes, comme celles de la ngociation, de la dlibration et de la
rflexion ne faisant pas appel aux sentiments .
En outre, les mcanismes de communication sont dautant plus
contreproductifs quils sont dsormais immdiatement dcods par les
citoyens, comme le souligne Mme Ccile Duflot : Face cette impasse, il faut
privilgier lhonntet. Des chercheurs et des communicants amricains ont
montr que la politique sinscrivait dans un cycle long ; lidentit des personnes
politiques, leur action et le paysage quelles composent dans la dure possdent
une grande importance. (2).
Les mdias portent videmment une part de responsabilit. Ainsi,
selon M. Bernard Thibault : le temps dcoute des journaux tlviss et
radiophoniques demeure trs lev, mais le taux de dfiance envers linformation
diffuse atteint, lui aussi, de hauts niveaux. Plusieurs responsables de mdias en
sont conscients, mais aucun changement nest conduit dans ce domaine. Le
pluralisme des mdias est trop faible et rsulte de la contrainte conomique et
financire qui pse sur les entreprises de ce secteur, et cette situation savre
prjudiciable la dmocratie (3).
Pour autant, la responsabilit du systme mdiatique ne saurait tre totale.
a) Dabord, le systme institutionnel rgule lui-mme le systme
mdiatique, ce qui pourrait conduire sinterroger sur les nouvelles missions et
perspectives du Conseil suprieur de laudiovisuel. Ensuite, il est aussi un acteur
de son orientation, par le biais du service public audiovisuel et radiophonique.
Enfin, les mdias restent un outil essentiel de dmocratisation (les citoyens
peuvent dsormais regarder un meeting de campagne prsidentielle sans tre
militant, ni se dplacer) et de maintien du pluralisme en France.
(1) Michal Foessel, Tout va plus vite et rien ne change : le paradoxe de lacclration , Esprit, 2010/6,
p. 212.
(2) Runion du vendredi 10 avril 2015.
37
b) M. Jean-Claude Guillebaud (1) parle propos des mdias dun empire

() sans empereur , au caractre liquide et diffus au sein de lensemble de la
socit. La question de la constitution dun rel contre-pouvoir, rgul et
solidifi (2) se pose, tout comme celle de ladaptation du systme institutionnel aux
nouveaux impratifs de la communication et de linformation.
*
*
En conclusion, le constat dress ne doit pas aboutir lide quil y aurait

un ge dor de la Rpublique jamais disparu. Nous devons surtout, () prendre
en compte les bouleversements de lhistoire depuis un demi-sicle. () La
question () est de savoir comment, face aux nouvelles conditions de travail et de
vie, nous pouvons "refaire du collectif" et de savoir si des rformes
institutionnelles peuvent y contribuer , comme le rappelait M. Michel Winock (3).
La quasi-totalit des membres du groupe de travail en sont convaincus.
Dune part, parce que les institutions sont lune des clefs pour faire revivre [les]
principes rpublicains, comme le notait Mme Karine Berger. Dautre part, parce
quil ne peut y avoir de dfinition dun projet de socit et de vie commune, sans
des institutions permettant aux citoyens et aux citoyennes dtre les acteurs de sa
construction.
Comme le rsumait M. Michal Foessel, lors de la runion du 27 novembre
2014 : On sgarerait en pensant que la question des institutions est seconde et
quon ne peut tenter de repolitiser le dbat politique ou les citoyens autrement
quen parlant dconomie et de social. Cest en effet par les institutions qui ne
doivent pas tre entendues comme un simple partage du pouvoir mais doivent
faire lobjet dune rflexion sur ce quest le pouvoir dans un monde o il semble
tre de plus en plus vanescent, voire invisible que lon peut esprer que les
citoyens, condition de les associer le plus largement possible (), se
retrouveront dans un jeu auquel, il faut bien le dire, ils sont une majorit ne plus
croire. Et lun des moyens fondamentaux pour que les citoyens sintressent
nouveau un jeu auquel ils ne croient plus, cest de leur donner la possibilit den
rcrire au moins partiellement les rgles .
(1) Jean-Claude Guillebaud, La question mdiatique , Le Dbat, n 138, 2006/1, p. 95.

(2) Le systme mdiatique doit, au mme titre que le systme institutionnel, regagner la confiance des
citoyens : en 2014, la presse nest juge crdible que par 55 % des Franais ; la radio par 58 % et la
tlvision par 50 % (sondage TNS Sofres, Baromtre de confiance dans les mdias 2014).
38
Le groupe de travail a choisi in fine dcarter la question du passage

ventuel dune Ve une VIe Rpublique. Changer le numro de la Constitution
pourrait, certes, permettre dadresser un message fort des citoyens impatients de
voir le fonctionnement des institutions rvis en profondeur. Cependant, lHistoire
incite davantage de prudence. Lavnement des diffrentes rpubliques, en
France, a toujours rsult jusqu prsent de crises internes ou externes
particulirement graves et douloureuses. En outre, plusieurs intervenants ont
soulign que sitt une VIe Rpublique adopte, des voix slveraient pour appeler
de leur vux lavnement dune VIIe. Enfin et surtout, il est possible de faire
sensiblement voluer les institutions en modifiant la Constitution de 1958, sans
pour autant modifier le nom de cette dernire qui nest dailleurs quun nom
dusage qui napparat aucun moment dans le texte constitutionnel (1). Certains
juristes amricains parlent de Constitution vivante. Je pense vraiment quun
systme n en 1787 en 1958 pour nous peut voluer sans quon le rvise
formellement , affirmait ainsi M. Denis Baranger lors de la runion du 27
novembre 2014.
Plus gnralement, le groupe de travail sest intress cinq thmes.
La question de la reprsentation, au carrefour des crises politique,
conomique, sociale et institutionnelle est le premier thme quont choisi
daborder les membres du groupe
Elle invite, en creux, sinterroger sur la notion de participation des
citoyens, deuxime thme de ce rapport.
La ncessit de revaloriser la dmocratie reprsentative a ensuite conduit
le groupe de travail aborder larchitecture gnrale des institutions de la
Ve Rpublique, se penchant successivement sur le fonctionnement de lexcutif,
et plus prcisment sur le problme de l hyper-prsidentialisation (thme
n 3) et sur lavnement dun Parlement du non-cumul, plus dmocratique et
plus efficace (thme n 4).
Enfin, le groupe de travail sest interrog sur la revalorisation de la
justice (thme n 5).
(1) Rappelons que la Constitution du 4 octobre 1958 a dores et dj fait lobjet de 24 rvisions
constitutionnelles et que lactuelle Constitution diffre sensiblement du texte dorigine.
39
THME N 1 : RESTAURER LE LIEN ENTRE LES CITOYENS

ET LEURS REPRSENTANTS
Le gouvernement reprsentatif , rappelle M. Bernard Manin (1), a t

conu pour contenir et encadrer la dmocratie, et non pour laccomplir. Il sagit,
nanmoins, dun systme plastique , qui na cess dvoluer depuis le
XVIIIe sicle pour rpondre aux attentes des citoyens.
Mais ceux-ci se reconnaissent de moins en moins dans leurs reprsentants.
Selon Pierre Rosanvallon (2), la dmocratie souffre ainsi des dysfonctionnements
des mcanismes de reprsentation, maladie quil nomme mal-reprsentation .
Ceux qui ont parl [de la reprsentation] ont t unanimes dnoncer les
ingalits observables sur ce plan, dans toutes les assembles, quil sagisse de la
surreprsentation des diplms du suprieur, des fonctionnaires et des catgories
dirigeantes au dtriment des populaires, des ingalits entre jeunes et personnes
ges ou entre hommes et femmes. Sans aller jusqu prconiser des assemblesmiroirs refltant scrupuleusement la socit, on ne peut que constater que les
carts sont plus profonds que jamais. Comment y remdier ? , sinterrogeait
M. Michel Winock lors de la runion du groupe de travail du 27 mars 2015.
Afin de renforcer le caractre dmocratique de la reprsentation et de
restaurer la confiance dans le lien reprsentatif, le groupe de travail a retenu deux
axes de propositions :
renouveler les lus et diversifier leur profil en mettant en uvre des
mcanismes incitatifs ou contraignants, plutt que de nouveau quotas, tels le noncumul des mandats dans le temps (proposition n 1), la mise en place dun vrai
statut de dlu (proposition n 2) et lorientation de certains financements publics
des partis politiques vers lducation populaire (proposition n 3) ;
modifier le mode de scrutin aux lections lgislatives, en introduisant un
scrutin proportionnel (proposition n 4), pour favoriser la reprsentation des
opinions et des diffrentes composantes de la socit.
(1) Bernard Manin, Principes du Gouvernement reprsentatif, Calmann-Lvy, 1995.

(2) Pierre Rosanvallon, Le Parlement des invisibles, ditions du Seuil, Raconter la vie, 2014.
40
I. LA DMOCRATIE
CITOYENS
REPRSENTATIVE
FACE
AUX
ATTENTES
DES
A. UN SYSTME AMBIGU ET PLASTIQUE

1. Dmocratie et
antagonistes
reprsentation
ont
pu
tre
prsentes
comme
La dmocratie athnienne, souvent idalise, tait fonde sur le tirage au

sort et la participation directe des citoyens. Le suffrage par le sort , crivait
Montesquieu dans LEsprit des lois, est de nature dmocratique ; le suffrage par
le choix est celui de laristocratie. Le sort est une faon dlire qui nafflige
personne ; il laisse chaque citoyen une esprance raisonnable de servir la
patrie .
Au Moyen ge, se sont dvelopps, au sein de lglise, les premiers
lments dun systme reprsentatif. Les grands inventeurs des systmes
lectoraux, dans lOccident europen, sont en effet les ordres religieux qui ont
peaufin, partir du XIIe sicle, tous les systmes lectoraux possibles, avec lide
que la succession des tours provoquait un affinement du jugement lectoral. Dans
certains ordres religieux, on procdait mme un dernier tour loccasion duquel
tout le monde votait de la mme faon que la majorit obtenue au tour prcdent,
afin de montrer que, par la progression des esprits, on atteint lunanimit, sortant
de ce fait de la division rappelait ainsi M. Jean-Claude Casanova (1). Mais ce nest
quau XVIIIe sicle, dans le contexte de leffervescence intellectuelle qui prcda
les rvolutions amricaine (1787) et franaise (1789), que sest vritablement
produite la rencontre historique entre les concepts de dmocratie et de
reprsentation. La politologue Nadia Urbinati, dans un entretien publi en 2008,
rsumait lenjeu de la reprsentation du Moyen ge nos jours : La question
tait de rsoudre le problme du lien entre centre et priphrie (2).
Les justifications classiques du systme reprsentatif continuent
dalimenter une certaine suspicion. Le premier argument, admis par Rousseau luimme, est dordre pratique : les grands tats, qui comptent une population
nombreuse, ne peuvent la rassembler en une mme assemble et sont donc
contraints de renoncer aux principes de la dmocratie directe. Le second argument
faisait de la reprsentation une ncessit pour assurer la direction des affaires par
les plus comptents. Dans lEsprit des lois, Montesquieu crivait ainsi : Le grand
avantage des reprsentants, cest quils sont capables de discuter les affaires. Le
peuple ny est point du tout propre ; ce qui forme un des grands inconvnients de la

(2) La dmocratie reprsentative est-elle rellement dmocratique ? , entretien avec Bernard Manin et Nadia
Urbinati, La Vie des ides, 2008.
41
dmocratie . Cette affirmation, litiste, continue dinspirer les critiques formules

contre le systme reprsentatif.
Linterdiction du mandat impratif, qui figure larticle 27 de la
Constitution de 1958 et rpond la proccupation de faire de llu un reprsentant
de la Nation et non dintrts catgoriels, accentue le caractre ambigu de la
dmocratie reprsentative : une fois lu, le reprsentant serait libre dagir sa
guise. Condorcet exprime cette ide : Mandataire du peuple, je ferai ce que je
croirai le plus conforme ses intrts. Il ma envoy pour exposer mes ides, non
les siennes : lindpendance absolue de mes opinions est le premier de mes devoirs
envers lui. Raymond Carr de Malberg en tire une conclusion cruelle : Il
faudrait tre bien crdule pour se laisser persuader que les volonts nonces par
une oligarchie sont lexpression de la volont gnrale de la communaut, alors
surtout que les soi-disant reprsents sont exclus de la possibilit dopposer une
volont contraire celle qui passe pour reprsenter la leur (1).
Ainsi, pour Jean-Jacques Rousseau, qui ne conoit de dmocratie que
directe, le concept de dmocratie reprsentative relve de loxymore : La
souverainet ne peut tre reprsente pour la mme raison quelle ne peut tre
aline ; elle consiste essentiellement dans la volont gnrale, et la volont ne se
reprsente point. (...) Les dputs du peuple ne sont donc ni ne peuvent tre ses
reprsentants, ils ne sont que ses commissaires ; ils ne peuvent rien conclure
dfinitivement (2). La reprsentation serait, par essence, une trahison de la
dmocratie.
2. Le systme reprsentatif est en constante volution
Il serait faux, nanmoins, de considrer le systme reprsentatif comme

monolithique. M. Bernard Manin souligne, dans son ouvrage Principes du
gouvernement reprsentatif (3), la complexit de ce concept qui agglomre dans un
mme mouvement des lments dmocratiques et non-dmocratiques. Le systme
reprsentatif est ainsi faonn par les poques quil traverse.
Loin dtre un pis-aller, la dmocratie reprsentative, rendant possible la
stabilit politique, surpassait, pour Thomas Paine, la dmocratie directe. Il ajoutait
quen crant un espace dans lequel les citoyens ne parlaient pas en leur nom propre
mais au nom de ceux quils reprsentaient, elle permettait le dpassement de
lintrt particulier et la pense de lintrt gnral. Ces arguments conservent toute
leur actualit. Mme Nadia Urbinati (4) ajoute que la dmocratie reprsentative
donne une voix ceux qui, dans le cadre de la lutte de tous contre tous que
constitue la dmocratie directe, seraient privs de parole. Le principe reprsentatif,
(1) Raymond Carr de Malberg, La Loi, expression de la volont gnrale, 1931.
(2) Jean-Jacques Rousseau, Du Contrat social ou Principes du droit politique, 1762.
(3) Bernard Manin, op. cit.
(4) Nadia Urbinati, Representative Democracy: Principles and Genealogy, University of Chicago Press, 2006.
42
constitutif de notre systme dmocratique, nest cependant pas monolithique et il ne

saurait tre question pour les institutions de se protger derrire un concept fig,
celui de la volont gnrale absolvant la dmocratie reprsentative de tout impratif
didentification aux reprsents. M. Denis Baranger mettait en garde le groupe de
travail lors de sa runion du 22 mai 2015 : La dmocratie a chang car la socit
nest plus homogne, et le systme reprsentatif doit intgrer cette volution () Il
serait tentant de se contenter de reprendre lide du XVIIIe de la reprsentation de
lensemble de la Nation, mais une telle attitude alimenterait des crises socitales et
des radicalisations. Le salut du rgime reprsentatif passe par une prise en compte
rnove des exigences dmocratiques, car si la reprsentation constitue un
phnomne stable, la dmocratie repose sur un mouvement et sur un processus
didentification des gouvernants et des gouverns .
B. UN DFAUT DE REPRSENTATIVIT
Dans le cadre de la dmocratie reprsentative, llu se voit confier une

double mission : incarner celui qui la dsign et agir en son nom. Les critiques
auxquelles la dmocratie reprsentative est aujourdhui en butte tmoignent dune
certaine confusion entre ces deux principes. Parce que les citoyens peinent se
reconnatre dans laction des lus quils ont dsigns, ils exigent une plus grande
similitude entre leurs reprsentants et eux-mmes.
1. Le contexte politique et conomique rend
fonctionnement de la dmocratie reprsentative
plus
difficile
le
La perte de vitalit dmocratique que connat notre pays qui se traduit par
une forte abstention et par une moindre adhsion des citoyens aux partis politiques
nest pas trangre au rejet des lites. Faute de ligne idologique fermement
dfinie, ou de dbat politique largement ouvert au peuple, les citoyens se
reconnaissent moins dans laction mise en uvre par leurs reprsentants.
M. Bernard Manin voque ainsi le passage dune dmocratie des partis ,
une dmocratie du public , marque par la personnalisation du choix lectoral,
laffaiblissement du dbat idologique et la dfiance croissance des citoyens envers
leurs reprsentants.
Le sentiment de dissimilarit entre reprsentants et reprsents est accentu
par laccroissement des ingalits conomiques et sociales. Le ressentiment vis-vis du systme reprsentatif tend en effet saccrotre mesure que les citoyens
ressentent de manire violente une crise qui semble pargner leurs reprsentants.
Mme Ccile Duflot estimait ainsi, lors de la runion du 22 mai 2015, que
laccentuation de la non-reprsentativit se conjugue laggravation des
ingalits conomiques et sociales pour nourrir la crise dmocratique trs
profonde que nous connaissons .
43
La double conjonction de laffaiblissement des enjeux partisans et de la

dconnexion des ralits entre reprsentants et reprsents nourrit la dfiance qui
distend le lien entre les citoyens et leurs reprsentants et alimente lide fausse
selon laquelle les lus devraient reprsenter de faon parfaite la diversit de la
socit. Comme le soulignait le Prsident Claude Bartolone, la demande dune
Assemble nationale qui serait le miroir de la socit sexprime de plus en plus
souvent, sans que soient bien mesures toutes les difficults que cela peut
prsenter (1). M. Bernard Manin affirmait, lors de la runion du 29 mai 2015, que
la similarit sociale ne peut, ni dun point de vue normatif ni dun point de vue
pratique, constituer le principe de base de la reprsentation . Dune part, parce
quil existe une sorte darbitraire des catgories reprsenter et, dautre part,
parce que chaque lecteur appartient plusieurs catgories la fois et se dfinit
par un ensemble dattributs sexe, profession, origines , et (que) faire reposer la
reprsentation sur la similarit des caractres sociaux conduirait rifier ces
appartenances, les politiser et en faire des enjeux de comptition .
Cest de ce malentendu, sans doute, que nat le fantasme de la
reprsentation-miroir . Fantasme car, sil faut accrotre la reprsentativit du
systme franais, on ne peut esprer rconcilier reprsentants et reprsents et
restaurer la confiance quen revivifiant la dmocratie franaise dans son ensemble :
dans ce domaine, le rle des partis et des acteurs de la dmocratie sociale apparait
dune importance cruciale.
M. Bernard Manin a rsum lapproche que le groupe de travail a choisi de
retenir : Il est possible que les lecteurs veuillent de la similarit, mais cela ne
signifie pas quil faille cder cette demande, car, sengager dans cette voie, on
risque dadopter des solutions de court terme reprsentant des cots considrables
moyen-long terme . En dautres termes, si le groupe de travail estime quil est
ncessaire de renforcer la reprsentativit des lus, il ne croit pas un parlementmiroir de la socit.
2. Malgr des efforts, notamment dans le domaine de la parit, la
reprsentativit des lus demeure insatisfaisante
Il ne saurait exister de reprsentation parfaite et idale, mais le manque

actuel de reprsentativit des lites politiques pose un problme dmocratique. On
retiendra lavertissement formul par Mme Dominique Schnapper : Lorsque de
nombreuses catgories ont le sentiment dtre exclues de la reprsentation, un
dysfonctionnement se produit au regard des exigences dmocratiques (2).
Mme Marie-Anne Cohendet prcisait juste titre que lon ne pourra obtenir un
(1) Runion du 22 mai 2015.

(2) Runion du 30 janvier 2015.
44
Parlement miroir mais entre le miroir et le gouffre, peut-tre pourrions-nous

trouver un intermdiaire raisonnable (1).
Ce besoin de proximit et de reconnaissance se traduit par un rejet des
reprsentants mais aussi par le dveloppement de nouvelles formes dengagement
ou de participation politique auxquelles ce rapport consacre sa deuxime partie.
Lindividualisme et le repli sur la sphre prive ne peuvent donc expliquer le
moindre engagement des citoyens dans la vie politique. Il rsulte bien de
dysfonctionnements du systme reprsentatif.
Sur le long terme, lcart entre le profil socio-professionnel des
reprsentants et celui des reprsents semble pourtant se rduire. Llargissement
du droit de vote a permis de transformer les assembles notabiliaires en assembles
plus dmocratiques. Le suffrage universel masculin fut appliqu pour la premire
fois loccasion de llection des dputs la Convention en 1792. Il fut dabord
inscrit dans la Constitution de lan I puis dans la Constitution du 22 frimaire an
VIII, avant dtre aboli en 1815 au profit de ltablissement dun suffrage censitaire
il fallait alors avoir trente ans minimum et payer au moins trois cents francs
dimpts directs pour tre lecteur et quarante ans minimum et au moins mille
francs dimpts directs pour tre ligible. La rvolution de 1848, qui conduisit
lavnement de la IIe Rpublique, permit linstauration du suffrage universel
masculin. Les femmes ne firent leur entre lAssemble quen octobre 1945, peu
aprs avoir obtenu le droit de vote. En 1974, le droit de vote fut abaiss 18 ans.
La possibilit dtre lu de plus en plus jeune dans les assembles reprsentatives
fut ouverte par le passage, en 2003, de lge minimum pour tre lu snateur de 35
30 ans, puis en 2011 de 30 24 ans. La loi organique du 14 avril 2011 relative
llection des dputs et snateurs a galement abaiss lge dligibilit des
dputs de vingt-trois dix-huit ans. La question de la reprsentation est dabord
lie au droit de vote , rappelait M. Michel Winock (2).
Nanmoins, la reprsentativit sociale des lus est aujourdhui en
rgression, tandis que le renouvellement gnrationnel et les efforts pour imposer la
parit et assurer la reprsentation des minorits issues de la diversit doivent tre
consolids.
Quatre points doivent faire lobjet dune attention particulire : a) les
progrs de la parit ; b) la reprsentativit sociale des assembles lues ; c) le
renouvellement gnrationnel des lus ; d) la reprsentation des minorits issues de
la diversit.

45
a) Le nombre de femmes lues dputes en 2012 est le plus lev de la

V Rpublique. Elles taient huit en novembre 1958 (1), 36 en juin 1981, 107 en juin
2007 et 155, soit presque 27 %, en juin 2012.
e
Il nen demeure pas moins que la France reste sur ce point derrire de
nombreux pays, comme le Npal et l'quateur, et au sein de lUnion europenne,
trs loin derrire certains tats membres, comme la Sude, qui compte prs de
44,7 % de femmes dputes.
Par consquent, si la parit est en progression constante, lefficacit des
contraintes lgales doit tre toutefois nuance. Mme le groupe majoritaire
Socialiste, rpublicain et citoyen, issu dune formation politique qui fait partie des
rares avoir respect lobligation lgale de prsenter 50 % de femmes aux lections
lgislatives, ne comptait quun tiers de femmes en son sein au lendemain du
scrutin. Un mcanisme plus contraignant a t mis en place loccasion des
lections dpartementales de mars 2015 avec la mise en place de binmes paritaires
de candidats : ce systme a permis une parit totale au sein des assembles
dpartementales mais a eu moins deffet sur laccession des femmes la tte des
excutifs dpartementaux puisque, sur 101 dpartements, seuls 10 sont aujourdhui
prsids par des femmes.
La retenue de la premire fraction de laide financire publique verse par
ltat aux partis politiques est le principal instrument pour raliser la parit aux
lections lgislatives. Cette retenue a rcemment t augmente par la loi du 4 aot
2014 pour lgalit relle entre les femmes et les hommes, passant de 75 % 150 %
de lcart entre le nombre de candidats de chaque sexe lorsque celui-ci dpasse
2 %. Il sagissait de corriger lcart encore trop important en faveur des candidats
masculins constat lors lections lgislatives de 2012. Il faudra attendre les
lections lgislatives de 2017 pour voir si cette mesure produit les effets escompts.
b) Dans une tude portant sur la diversit des dputs lus en 2012 (2), le
politologue Luc Rouban notait le manque de reprsentativit sociale de
lAssemble nationale. Un seul dput est ouvrier. Rappelons que lors de la
premire lgislature de la IVe Rpublique (1946-1951), ils taient prs de 65,
notamment en raison de llection de 150 dputs communistes. En France, 19,3 %
de la population de quinze ans et plus non scolarise nont aucun diplme et seuls
8 % ont un diplme sanctionnant des tudes suprieures bac + 2. lAssemble
national, ces proportions sont respectivement de 2,6 % et 76 %. Le secteur public
est nettement surreprsent : 55 % des dputs en sont issus. Ce sont, pour la
majorit, des fonctionnaires de catgories intermdiaires. Dans leur rapport
dinformation sur le statut de llu publi en juin 2013, MM. Philippe Doucet et
(1) Contre 33 en octobre 1945.

(2) Luc Rouban, Les lectorats politique. Les dputs de 2012 : Quelle diversit ? , lections 2012, n 8,
Cevipof, juillet 2012.
46
Philippe Gosselin (1) indiquent que les ouvriers reprsentent respectivement 4,8 %
des conseillers municipaux (2), 2 % des maires (3), 0,4 % des conseillers gnraux (4)
et 1,1 % des conseillers rgionaux (5) alors quils constituent 13,5 % de lensemble
de la population.
c) Les lus de la XIVe lgislature sont gs en moyenne de 54,6 ans,
contre 55,1 pour ceux de la XIIIe lgislature. La moyenne dge des nouveaux
entrants est de 49,8 ans contre 58,2 pour les dputs rlus. Si ces chiffres
tmoignent dun certain rajeunissement des reprsentants de la Nation, la situation
est loin dtre satisfaisante : en 1958 comme en 1981, qui taient il est vrai des
annes de fort renouvellement, la moyenne dge des dputs tait de 49 ans.
Sans participer un jeunisme quelque peu convenu, il semble
nanmoins ncessaire de favoriser un renouvellement gnrationnel des lus dans la
mesure o certaines dcisions politiques, notamment dans le domaine de
lenvironnement et des finances publiques, engagent les gnrations venir, dont
les intrts ne concident pas ncessairement avec ceux des dcideurs actuels. De
plus, la situation conomique difficile place les jeunes dans une position indite
vis--vis de lemploi mais aussi de la consommation qui conduit lmergence
de pratiques et de valeurs nouvelles devant tre prises en compte dans le dbat
public. Ce renouvellement gnrationnel est entrav par une moindre disponibilit
des tudiants et des jeunes actifs, par une difficile mobilit territoriale du fait dune
sgrgation spatiale de plus en plus nette, par un rapport distanci vis--vis de la
politique traditionnelle qui se traduit par une forte abstention et par la ncessit,
pour parvenir obtenir un mandat national, de mener en amont une carrire de long
terme au niveau local, ce qui constitue un des facteurs de la professionnalisation de
la vie politique.
d) Le dernier point aborder et sans doute le plus dlicat concerne la
question de la reprsentation des minorits issues de la diversit. Llection de
quelques dputs issus de la diversit, trs largement commente en 2012, reste
largement insuffisante.
3. Laffaiblissement de la dmocratie sociale renforce ce sentiment de
mal-reprsentation
Le dclin des organisations charges traditionnellement dun rle

dintermdiaire entre les citoyens et les institutions corrobore le sentiment de
dsaffection. Les partis et les acteurs de la dmocratie sociale, chargs
(1) Rapport dinformation n 1161 dpos en conclusion des travaux de la mission dinformation sur le statut de
llu, enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 19 juin 2013 et prsent par MM. Philippe Doucet
et Philippe Gosselin.
(2) Aux lections de 2008.
47
traditionnellement dinstitutionnaliser les conflits qui parcourent les socits

dmocratiques, semblent susciter le mme dsintrt que les institutions
reprsentatives.
Une part de laffaiblissement de notre dmocratie politique provient de la
diminution de linfluence de la dmocratie sociale ; on a trop tendance opposer
lune lautre alors quil ny a quune dmocratie, alimente par les champs
politique et social , affirmait M. Bernard Thibault lors de la runion du 27 mars
2015.
Les syndicats furent lgaliss par la loi du 21 mars 1884 et leur action
consacre dans le prambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : Tout homme
peut dfendre ses droits et ses intrts par laction syndicale et adhrer au syndicat
de son choix . Larticle 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 rappelle que la
France est une Rpublique dmocratique et sociale .
La dmocratie sociale franaise prsente nanmoins certaines spcificits.
Ainsi, lextension des conventions collectives y est quasi-automatique, avec un taux
de couverture qui avoisine 93 % des salaris en 2008. Le taux dadhsion
syndicale, linverse, est le deuxime plus faible de lUnion europenne, 8 %
seulement des salaris tant syndiqus en 2010. M. Jean-Emmanuel Ray, lors de
son audition le 27 mars 2015, soulignait le peu dapptence des plus jeunes pour
lengagement syndical : () le problme dmographique se posera avec une
acuit croissante, les militants les plus aguerris tant de plus en plus nombreux
partir la retraite. Les jeunes salaris ne frappent plus la porte des syndicats
pour des raisons idologiques, mais, en gnral, pour solliciter un service, par
exemple loccasion dun licenciement. .
Le problme de la reprsentativit des syndicats se pose dans les mmes
termes que celui de la reprsentativit des responsables politiques. Comme le
soulignent Mmes Marine Cheuvreux et Corinne Darmaillacq (1) : Lintrim et les
contrats dure dtermine, touchant dans prs de quatre cas sur cinq des
ouvriers ou des employs, ne sont en effet pas propices l'adhsion syndicale :
seule une trs faible proportion des salaris intrimaires sont syndiqus ; les
salaris en CDD [contrat dure dtermine] le sont un peu plus souvent, mais
un niveau infrieur celui des salaris en CDI [contrat dure indtermine] et
surtout celui des titulaires de la fonction publique . Les syndicats sont implants
de faon comparable dans le secteur public et les grandes entreprises prives, mais
beaucoup moins prsents dans les petites et moyennes entreprises du secteur priv.
Contrairement la plupart des pays europens o la dmocratie sociale est
considre comme fonctionnant de manire exemplaire, ladhsion un syndicat
napporte aux salaris aucun droit, ni aucune prestation particulire. Lors de la
(1) Marine Chevreux, Corinne Darmaillacq, La Syndicalisation en France : paradoxes, enjeux et
perspectives , Trsor-co, n 129, mai 2014.
48
runion du 5 fvrier 2015, M. Bernard Thibault rappelait cependant son

attachement au systme syndical franais : Sans plaider pour un modle plus
quun autre, je ne suis toutefois pas un fervent partisan du mcanisme qui, dans les
pays nordiques, contraint les salaris au chmage se syndiquer pour tre
indemniss. On peut se satisfaire que le taux de syndicalisation dans ces pays soit
trs lev, autour de 70 %. Mais le taux de syndicalisation augmenterait
mcaniquement en France si les mmes rgles sappliquaient. Pour autant, la
dmocratie sociale sen porterait-elle mieux ? Je nen suis pas convaincu. .
Le groupe de travail estime ainsi ncessaire de revitaliser la dmocratie
sociale qui joue un rle dintermdiaire entre les citoyens et les institutions et dont
les dysfonctionnements renforcent la crise de confiance qui menace aujourdhui la
lgitimit et lefficacit de lensemble du systme politique.
II. PROPOSITIONS : RENFORCER LE CARACTRE DMOCRATIQUE DE LA
REPRSENTATION
Le groupe de travail sest longuement interrog sur la question des quotas

dlus et sur lopportunit de les tendre au-del de la seule question de la parit.
Cette ventualit a t carte pour trois raisons. Dabord le choix des
catgories reprsenter est apparu dlicat et potentiellement arbitraire. Les
appartenances multiples de chaque citoyen plusieurs catgories rendraient plus
complexe encore la mise en uvre de cette mesure. Faudrait-il se dfinir par son
sexe, sa profession ou son origine ? Comment faire entrer la complexit de toute
identit humaine dans un systme de cases sans en donner une image rductrice
et fige ? Cela ne conduirait-il pas ncessairement rifier une catgorie
particulire ou valoriser certains rflexes communautaires ? Enfin, comme
laffirmait M. Bernard Manin lors de la runion du 29 mai 2015, le fait quil
existe une distorsion dans la reprsentation ne prouve pas que les catgories sousreprsentes voient leurs intrts ngligs . Ce constat renvoie de nouveau la
question de la reprsentation miroir.
Lors de son audition, M. Bernard Manin a suggr trois critres qui,
combins, lui semblaient permettre didentifier les situations dans lesquelles une
politique de quota pouvait savrer salutaire : Il sagit des cas o lon a affaire
des distorsions rsistantes, durables, se manifestant dans dautres domaines [que le
champ du pouvoir] et rsultant de discriminations avres (1). La parit femmeshommes rpond ces critres. Lingalit est avre et se trouve facilement
mesurable puisque les femmes reprsentent environ la moiti de la population.
Ainsi, une politique de quota sur la parit se justifie aussi bien dans le monde
politique que professionnel. Lors de la runion du 22 mai 2015, Mme Marie-Louise
49
Antoni observait que les quotas avaient permis larrive des femmes dans les
conseils dadministration, [ils] dclenchent un cercle vertueux permettant
lentreprise de se rendre compte que la complmentarit entre le regard des
hommes et celui des femmes amliore les offres faites aux clients. Ces dispositions
transforment donc radicalement lentreprise ! . Comme le soulignait M. AlainGrard Slama lors de la mme runion, les quotas ne peuvent tout rgler : Le
problme est vaste : il touche aux mentalits et, au-del de la responsabilit du
lgislateur, engage celle des mdias, de luniversit et de toutes les associations et
organisations qui composent notre socit .
Hors le cas de la parit, comment mettre en place une politique de quota
sans contrevenir aux principes rpublicains qui fondent notre socit et notre
conception de la citoyennet (1) ? Ainsi, la possibilit de produire des statistiques
ethniques ou religieuses a t immdiatement carte par le groupe de travail.
M. Ferdinand Mlin-Soucramanien soulignait ainsi : Luniversalisme rpublicain
repose peut-tre sur un mythe, mais ce mythe est ncessaire. Je veux demeurer
aveugle, et je veux surtout que la Rpublique continue de demeurer aveugle aux
couleurs de peau et aux certificats de baptme (2).
Le groupe de travail a choisi dorienter ses propositions dans deux
directions :
dabord, il sagit de renouveler les lus et diversifier leur profil en mettant
en uvre les mcanismes suivants : le non-cumul des mandats dans le temps, la
mise en place dun vrai statut de llu et lorientation de certains financements
publics des partis politiques vers lducation populaire ;
la modification du mode de scrutin aux lections lgislatives, en
instaurant un scrutin proportionnel, devrait favoriser la reprsentativit des
opinions et des diffrentes composantes de la socit tout en renforant le systme
reprsentatif.
A. FAVORISER
POLITIQUE
UNE
PLUS
GRANDE
DIVERSIT
DU
PERSONNEL
Proposition n 1 : Imposer le non-cumul des mandats dans le temps
Les membres du groupe de travail ont estim dans leur majorit que
linterdiction du cumul des mandats dans le temps sentendant comme la
possibilit dexercer plusieurs fois successivement le mme mandat pourrait
favoriser laccs de jeunes lus aux responsabilits politiques, mais galement
lmergence de nouveaux profils.
(1) Dominique Schnapper, La Communaut des citoyens. Sur lide moderne de nation, Gallimard, 2003.
(2) Runion du 17 avril 2015.
50
Depuis 2008, cette mesure sapplique au Prsident de la Rpublique qui ne

peut effectuer plus de deux mandats conscutifs. Pour les autres lections, le groupe
de travail sest majoritairement prononc pour une limitation trois mandats
successifs, sans emporter la conviction du Prsident Claude Bartolone.
Plusieurs arguments ont t mobiliss contre cette rforme. Le risque
daffaiblissement de la position de llu tout dabord, en particulier dans ses
relations avec ladministration. Le Prsident Claude Bartolone affirmait ainsi, lors
de la runion du 13 fvrier 2015 : Je sais, pour avoir affront ladministration
lorsque jtais ministre, quel peut tre son pouvoir face des responsables
politiques qui ne restent jamais trs longtemps en fonction. Si nous naffirmons pas
la prminence du politique, non seulement il sera difficile dexpliquer nos
concitoyens quil faut indemniser des lus sans pouvoir, mais la dmocratie sera
affaiblie. Ainsi une limitation du cumul des mandats dans le temps, qui acclrerait
la rotation des lus, ne peut se concevoir sans un affermissement du rle des partis
politiques. Sinon, le pouvoir sera exerc par dautres institutions :
ladministration, les mdias ou la justice . De mme, Mme Ccile Duflot
soulignait au cours de la mme sance : En limitant le cumul des mandats dans le
temps, on viderait de sa substance la fonction de responsable politique en la
rduisant un rle de communication de dcisions prises par des techniciens
convaincus que, si la dcision que le politique veut prendre est mauvaise, il leur
suffit de faire traner les choses jusqu ce quil sen aille .
Par ailleurs, comme le soulignait M. Bernard Manin : la limitation du nombre
de mandats dans le temps prive le systme lectif dune de ses proprits les plus
attractives et les plus incitatives : la capacit, pour les lus, de se figurer ce quil leur
arrivera lorsquils se prsenteront nouveau devant les lecteurs () Pour des
responsabilits parlementaires nationales, il convient de ne pas supprimer la
perspective, trs importante dans le fonctionnement du systme reprsentatif, de devoir
rendre des comptes devant les lecteurs et dtre sanctionn le cas chant (1).
Il a nanmoins t soulign quune limitation du nombre de mandats trois
successifs ne remettait pas en cause lobligation pour les lus de rendre des
comptes de leur mandat puisque ce seuil offre deux possibilits de rlection. De
plus, llu amen exercer de nouvelles responsabilits restera toujours redevable
de celles exerces prcdemment, surtout sil envisage de se reprsenter
ultrieurement. Ensuite, le non-cumul des mandats dans le temps naffaiblirait pas
ncessairement llu en limitant les comptences quil serait susceptible dacqurir
dans le temps puisquau contraire, il est possible dimaginer que les mandats
exercs seront plus varis et, ainsi, plus riches. Enfin, cette mesure ne concernerait
quune minorit dlus. Sous la XIVe lgislature, 40 % des lus commencent leur
premier mandat, 20 % en comptent deux et 15 % trois. 25 % seulement des dputs
dpassent donc cette potentielle limitation.
51
*
* *
Proposition n 2 : Mettre en place un vritable statut de llu
Sagissant de la meilleure reprsentation des salaris du secteur priv et,

plus spcifiquement, des employs et des ouvriers dans la sphre politique, un
vritable statut de llu offrant des garanties solides ceux dont le mandat arrive
terme, valorisant leur exprience et nentravant pas la progression de leur carrire,
apparat aujourdhui indispensable aux membres du groupe de travail.
Il faut donc, au niveau lgislatif, donner les outils dont ils ont besoin
ceux qui veulent sengager dans la vie publique en plus de leur vie professionnelle
et personnelle. Et, pour cela, il faut parler sereinement, une fois pour toutes, du
statut de llu affirmait M. Luc Carvounas lors de la runion du 22 mai 2015.
Cette proposition se veut audacieuse, dans un contexte de dfiance des
citoyens envers leurs lus. Les lus, en particulier locaux, ne sont pas des
privilgis. Ils rencontrent dimportantes difficults de reconversion une fois leur
mandat achev, de manire prmature ou non. Deux objectifs sont ici recherchs :
ouvrir plus largement les mandats lectifs aux salaris du secteur priv et viter une
trop grande professionnalisation de la classe politique en favorisant une meilleure
reconversion des lus.
La loi du 31 mars 2015 visant faciliter l'exercice, par les lus locaux, de
leur mandat, issue des travaux de la mission dinformation sur le statut de llu, a,
de ce point de vue, constitu un progrs important en dveloppant notamment le
droit individuel la formation ainsi que les dispositifs de validation des acquis de
lexprience pour les lus locaux. Il conviendra den mesurer les effets.
Le groupe de travail sest prononc pour la cration dun statut de
personnel protg. Il nest pas acceptable que des salaris du secteur priv soient
empchs de mener une campagne ou dexercer librement leur mandat lorsquils
souhaitent galement conserver leur activit professionnelle. Comme le soulignait
Mme Karine Berger, lors de la runion du 13 fvrier 2015 : Il est vrai quen tant
que salari, on manque de disponibilit pour exercer une activit politique, non
seulement pour mener campagne mais aussi pour participer la vie du parti, ne
serait-ce que pour assister des runions. La premire question qui se pose est
donc celle du temps dont dispose un salari pour avoir une activit militante,
citoyenne ou associative. .
*
* *
52
Les partis politiques souffrent dun dficit de confiance auprs des Franais.
Les personnes interroges dans le cadre du Baromtre de la confiance publi en
janvier 2015 par le Cevipof plaaient les partis politiques en dernire position,
parmi quatorze institutions dont les hpitaux, larme, les syndicats et les mdias.
Seulement 9 % dentre-elles avaient confiance ou plutt confiance en eux.
Les partis politiques sont ainsi les premiers concerns par le discrdit gnral qui
touche le systme reprsentatif.
Si lon en croit M. Pierre Rosanvallon, les partis ont vu leur fonction
reprsentative sroder puis disparatre partir des annes 1990 et cela pour
deux raisons. Dune part, la socit est devenue plus opaque, illisible certains
gards, et donc moins aisment reprsentable que ltait une socit de classes aux
contours et aux caractristiques bien dessins . Dautre part, en raison du
glissement [des partis] du ct de la fonction gouvernante (). Les partis sont
() devenus des lments auxiliaires de lactivit du pouvoir excutif ; ce sont eux
qui mnent le combat pour essayer dassurer une lgitimation continue du pouvoir,
ou prparer au contraire sa dfaite aux prochaines lections en faisant la preuve
du caractre nfaste de sa politique. Ils reprsentent en fait plus la raison des
gouvernements auprs des citoyens quils ne reprsentent ces derniers auprs des
premiers. () Lactivit des partis sest du mme coup rduite la gestion
lectorale, llection prsidentielle en constituant le pivot central () (1).
Le groupe de travail estime nanmoins que les partis, loin dtre
condamns, peuvent jouer un rle essentiel dans le fonctionnement de la
dmocratie.
Ainsi, le rle des partis pour amliorer la reprsentativit des lus est
primordial. En tant quappareils partisans responsables des investitures, ils influent
sur le profil des lus. Ils ne peuvent plus se cantonner concourir lexpression
du suffrage comme lindique larticle 4 de la Constitution : ils doivent aussi
simpliquer pleinement dans le processus, de formation, de renouvellement et de
diversification du personnel politique.
Aussi, le groupe de travail a-t-il estim que les partis politiques devraient
dvelopper leur appui des dispositifs dducation populaire et des programmes de
formation. Il sagit notamment de favoriser lengagement des jeunes, des minorits
dfavorises et des citoyens qui sont aujourdhui loigns du dbat public. Cette
mesure permettrait de sensibiliser la citoyennet, de permettre des hommes et
des femmes dacqurir de nouvelles connaissances et comptences, dinciter les
citoyens sinscrire sur les listes lectorales, voter ou encore sengager dans les
structures de dmocratie locale.
53
Une telle mesure pourrait-tre galement de nature favoriser le dbat

dides au sein des partis qui semble stre rduit avec le dclin des idologies.
Comme le relevait Mme Marie-George Buffet au cours de la sance du 13 fvrier
2015 : Dans un parti comme le mien, la question de lducation populaire tait
centrale. Nous avions fond des coles de formation car, pour rpondre
lexigence de dbat, il fallait former nos adhrents, qui taient dorigine populaire.
Prendre la parole dans nos structures tait un acte militant important, exigeant de
la personne qui intervenait connaissances et rflexions. .
B. INTRODUIRE UN MODE DE SCRUTIN PROPORTIONNEL
Si la quasi-totalit des membres du groupe de travail se sont prononcs a

minima pour lintroduction dune dose de proportionnelle, la trs large majorit
dentre eux dont les deux coprsidents proposent daller plus loin.
Proposition n 3 : Introduire
lAssemble nationale
une
reprsentation
proportionnelle
1. Les effets attendus du scrutin proportionnel
Les auditions menes par le groupe de travail ont relativis les craintes,
prsentes comme largement infondes, de linstabilit institutionnelle
quentranerait ce mode de scrutin. Selon Mme Marie-Anne Cohendet, il ny a
pas de corrlation mathmatique entre instabilit gouvernementale et scrutin
proportionnel (1).
Il convient de rappeler que linstabilit de la France sous les IIIe et IVe
Rpubliques ntait pas la consquence du mode de scrutin la IIIe Rpublique ayant
dailleurs presque constamment pratiqu le scrutin majoritaire mais bien du systme
des partis qui stait pernicieusement install. M. Jean-Claude Casanova (2) soulignait
que la stabilit gouvernementale de la Ve Rpublique tait moins lie au scrutin
uninominal majoritaire deux tours quaux mcanismes de rationalisation du
parlementarisme mis alors en uvre. La sociologie du personnel politique a
considrablement chang et les mcanismes du parlementarisme rationalis et du fait
majoritaire qui prendraient dailleurs beaucoup mieux leur sens dans un systme de
reprsentation proportionnelle devraient permettre dviter linstabilit.
Il a dailleurs t observ que de nombreux pays ont adopt ce mode de
scrutin, parfois intgral, sans en souffrir.

54
La deuxime critique dveloppe contre le scrutin proportionnel tient au

fait quil favoriserait llection de dputs appartenant des formations politiques
extrmistes, actuellement non ou trs peu reprsentes lAssemble nationale.
Notons, tout dabord, que des amnagements du mode de scrutin pourraient
rduire, voire supprimer ce risque : le maintien dun second tour favorisant des
alliances entre formations non extrmistes et lintroduction dune prime majoritaire
permettraient dviter que ces formations nobtiennent un nombre de siges qui leur
confrerait un pouvoir de blocage. En tout tat de cause, il nest pas certain que le
maintien du scrutin majoritaire empchera, terme, llection de nombreux
candidats appartenant ces formations dans des circonscriptions o ceux-ci
simplantent progressivement pour atteindre des scores compris entre 30 et prs de
50 % des voix.
Enfin et surtout, lendiguement et lexclusion dun parti du seul fait dun
mode de scrutin ne font que nourrir la dfiance des citoyens vis--vis du systme
institutionnel et mme de manire paradoxale renforcer ce parti.
La question du scrutin proportionnel a t lie, dans les rflexions du
groupe de travail, celle de la reprsentation. Il apparat en effet que lintroduction
de ce mode de scrutin permettrait de favoriser la reprsentation des diffrentes
opinions et composantes de la socit. M. Frdric Sawicki rappelait, lors de la
runion du 13 fvrier 2015, que le scrutin proportionnel est une revendication
historique pour certains partis car il offre une meilleure reprsentation de la
diversit de la socit que le scrutin majoritaire.
Dans ce cadre, le scrutin de liste prsente de nombreux avantages, parmi
lesquels le fait quil permet de raliser une parit relle, cest--dire une parit
dhommes et de femmes effectivement lus. Les scrutins de liste rgionaux,
europens et municipaux (dans les communes de plus de 1 000 habitants) en sont
lexemple. Ainsi, pour Mme Marie-Anne Cohendet, on observe au niveau
mondial une corrlation quasi parfaite entre la proportion de femmes lues au
Parlement et le mode de scrutin (1).
La lgislation actuelle, sagissant du scrutin uninominal majoritaire, prvoit
seulement, pour les lections lgislatives, des sanctions financires pour les partis
qui ne prsentent pas le mme nombre de candidats de chaque sexe. Et mme pour
ceux qui respectent cette obligation, cela ne garantit pas la parit dans le nombre de
leurs lus. mode de scrutin constant, il ne semble pas possible de passer dune
parit dans les dsignations une parit de dputs effectivement lus. La mise en
place dun scrutin binominal paritaire loccasion des lections dpartementales de
mars 2015 a certes produit des effets salus par le groupe de travail, mais ce dernier
55
na pas jug quil serait souhaitable dtendre ce mode de scrutin aux lections
lgislatives.
Pour toutes ces raisons, cest donc vers un scrutin de liste
proportionnel que le groupe de travail propose de sorienter.
2. Pour lintroduction dune reprsentation proportionnelle lAssemble
nationale
La majorit du groupe de travail sest accorde en faveur de llection de la

moiti au moins des dputs la proportionnelle. En effet, il apparat que si la
dose de proportionnelle tait faible, lambition dinfluer sur la reprsentativit des
lus ne pourrait tre atteinte.
Plusieurs modalits ont t envisages par le groupe de travail : un scrutin
proportionnel deux tours avec prime majoritaire, sur le modle de celui
actuellement en vigueur pour les lections rgionales et municipales dans les
communes de plus de 1 000 habitant ; un systme proportionnel, dinspiration
allemande, avec prime personnalise et un systme mixte combinant un scrutin
proportionnel et un scrutin majoritaire.
Les membres du groupe de travail nont pas arrt de position majoritaire
sur lune ou lautre de ces modalits. Ils ont toutefois estim que, quelles que soient
les formes retenues, le cadre rgional serait le plus adapt pour la constitution des
listes et que, par ailleurs, ces listes devraient obtenir 5 % des suffrages exprims
pour prtendre la rpartition des siges.
57
THME N 2 : UN CITOYEN RESPONSABLE AU CUR

DES INSTITUTIONS
Dun point de vue mtaphysique, sil a manqu quelque chose [la
Constitution de la Ve Rpublique], cest de navoir pas intgr sa vision, ses
prvisions, les faiblesses, les fatigues, les contradictions de la nature humaine ,
crivait en 1996 le doyen Jean Carbonnier dans son ouvrage Droit et passion du
droit sous la Ve Rpublique. Ds la premire runion du groupe de travail, le 27
novembre 2014, les rflexions du Prsident Claude Bartolone firent cho cette
proccupation : Nous avons des institutions construites sur des certitudes et nous
devons intgrer le doute. Cest cela aussi qui entrane cette ncessit de clarifier
leur avenir .
Le XXe sicle a t, pour les dmocraties occidentales, celui de la fragilit,
face la menace exerce par les totalitarismes.
Sous dautres formes, au XXIe sicle, cette fragilit perdure. Fragilit de
lenvironnement, menac par une crise sans prcdent. Fragilit face aux
incertitudes quengendrent la mondialisation et les alas de la construction
europenne. Fragilit face la menace terroriste. Fragilit du lien social, avec
lapparition de nouvelles fractures et lbranlement des principes de la
Rpublique. Fragilit, enfin, des institutions, en particulier des institutions
reprsentatives et du lien de confiance qui unit les citoyens leurs reprsentants.
Lors de la runion du 27 novembre 2014, le Prsident Claude Bartolone
dclarait ainsi : Comment nos institutions peuvent-elles car elles le doivent
contribuer rtablir le lien de confiance entre les lus et leurs lecteurs ?
Comment faire en sorte que le peuple franais ait nouveau le sentiment dtre
matre de son destin ? Lune des clefs rside sans doute dans notre capacit
remettre le citoyen au coeur des institutions, lui rendre le pouvoir qui est le sien,
lui qui sestime trop souvent dpossd et, par voie de consquence, incapable de
sinscrire dans un projet commun .
Plus rcemment, M. Pierre Rosanvallon crivait : Les nouvelles
pathologies du XXIe sicle ont chang de nature. Elles drivent maintenant de la
restriction de la dmocratie gouvernante sa simple procdure dautorisation ,
cest--dire llection (1).
Remettre le citoyen au cur des institutions, telle est la solution
prconise par le groupe de travail.
La fragilit des dmocraties modernes impose, en effet, de repenser le rle
des citoyens, de renforcer leurs droits politiques, tout en affirmant leur
responsabilit.
(1) Pierre Rosanvallon, op. cit.
58
Cette ide de responsabilit des citoyens et des citoyennes nest pas

nouvelle. Dans le domaine environnemental, ds les annes 1970, la crise
cologique a conduit mettre en avant la responsabilit de chaque individu. Le
Principe de responsabilit du philosophe Hans Jonas, publi en 1979, tmoigne de
ce changement de paradigme vis--vis de la nature.
Certes, dans le domaine politique, lide est plus rcente. La Dclaration
des droits de lhomme et du citoyen de 1789, malgr la proposition de labb
Grgoire dy adjoindre une dclaration des devoirs, ne concerne que les droits. Si
la Constitution du 22 aot 1795 est prcde dune dclaration des droits et des
devoirs de lhomme et du citoyen, cest bien la notion de droits des citoyens qui
domine lhistoire politique et institutionnelle de la France jusquau dbut du XXI e
sicle.
Pour autant, chaque citoyen est responsable du fonctionnement du systme
politique dans lequel sinscrivent son existence et la vie de la cit et doit, en
consquence, accepter de se plier certains devoirs. En retour, cette responsabilit
du citoyen, comprise comme la capacit user avec sagesse et prudence des
instruments placs entre ses mains, doit conduire, selon le groupe de travail, lui
ouvrir de nouvelles formes de participation, telles que linstauration dun vritable
rfrendum dinitiative populaire.
En rsum, il sagit de placer au cur des institutions un citoyen non
seulement libre mais responsable et de promouvoir une citoyennet plus active et
plus exigeante.
Une chose demeure certaine : cest en souvrant aux citoyens que les
institutions pourront surmonter leur fragilit. Il importe galement de prolonger
les espaces de dmocratie qui se dveloppent parfois en marge du systme
institutionnel.
Les auditions ont permis de mettre en avant un lment majeur pour y
parvenir : le rfrendum. Le groupe de travail propose ainsi de dvelopper la
pratique du rfrendum (proposition n 4) en largissant son champ et surtout
en instaurant une initiative populaire encadre par un contrle juridictionnel et
assortie dun quorum.
Le groupe de travail sest galement proccup de limportante croissance
du phnomne de labstention et a rflchi aux moyens dencourager le vote dun
point de vue purement institutionnel. Le groupe de travail propose pour cela de
rviser les procdures dinscription sur les listes lectorales (proposition n 5).
59
I. LA PARTICIPATION LECTORALE EST EN CRISE,
DAUTRES FORMES DENGAGEMENT SE DVELOPPENT
ALORS
QUE
A. LA PARTICIPATION POLITIQUE SEST, DEPUIS LE XIXE SICLE,

CONFONDUE AVEC LACTE DE VOTE (1) QUI EST AUJOURDHUI EN
CRISE
1. La participation politique a longtemps t limite la participation
lectorale
a. La conception franaise du suffrage fait de celui-ci un droit personnel

du citoyen, fondement de la dmocratie reprsentative
Ds le XVIIIe sicle, deux conceptions de llectorat se sont opposes. La
premire, thorise par les constitutionnalistes sous le nom d lectorat-droit ,
trouve son origine dans la pense de Jean-Jacques Rousseau et fait du vote un
droit individuel exerc, en toute libert et en toute responsabilit, par un citoyen
clair, dpositaire dune fraction de la souverainet nationale. Dans la seconde,
celle de l lectorat-fonction que labb Sieys thorisa dans son opuscule
Quest-ce que le Tiers-tat en 1789, le vote appartient la Nation et nest quune
fonction attribue, ou non, lensemble ou une partie des citoyens. La
conception du suffrage qui prvaut aujourdhui et qui domine la culture politique
franaise est, naturellement, la premire.
Llargissement progressif du suffrage universel en France, au cours des
XIX et XXe sicles, fait du suffrage universel une conqute. Cette pope
renforce lide selon laquelle le vote est un droit, avant dtre un devoir. Instaur
brivement en aot 1792, le suffrage universel masculin ne fut pleinement mis en
uvre que par le dcret du 5 mars 1848 dont larticle 5 dispose : Le suffrage
sera direct et universel. Les femmes nobtinrent cependant le droit de vote quen
1944, aprs un long combat. Cette lutte pour laccs aux droits civils et politiques
fait du suffrage, conu comme un droit individuel, le symbole de la citoyennet.
Un vritable crmonial sy attache dailleurs : on vote le dimanche, dans un lieu
public transform en bureau de vote pour loccasion, grce des instruments
lisoloir et lurne sauf recours au vote lectronique qui revtent eux aussi une
dimension symbolique.
e
Le vote, conu comme un droit du citoyen, est donc au cur dun

rituel rpublicain.
Dans le cadre dune enqute mene en fvrier 2015 par le Cevipof (2), la
question Selon vous, quest-ce qui permet aux citoyens dexercer le plus
dinfluence sur les dcisions prises en France , 62 % des 1 524 personnes
(1) Yves Deloye, Olivier Ihl, Lacte de vote, Presse de Sciences-Po, 2008.
(2) Baromtre de la confiance Cevipof, 6e vague bis, fvrier 2015. Publication en ligne :
http://www.cevipof.com/fr/le-barometre-de-la-confiance-politique-du-cevipof/resultats-1/vague6/vague6bis/
60
interroges rpondaient, en premier ou second choix : voter aux lections .

Voter demeure donc un lment essentiel de la participation citoyenne et,
ainsi que lcrit M. Pascal Perrineau (1), en dpit dun dclin avr, la
participation lectorale reste, en France, relativement leve et, en tout cas,
aucune autre activit de participation politique natteint un tel niveau .
Lenqute dopinion ralise par Harris interactive (2) pour la mission de
rflexion sur lengagement citoyen et lappartenance rpublicaine a ainsi rvl
que le premier mot qui vient lesprit des Franais lorsquon leur parle
d engagement citoyen est le mot vote (3).
Pour M. Pierre Rosanvallon, le vote est la forme la plus visible et la plus
institutionnelle de la citoyennet (4) car ce geste superpose trois types
dinteractions entre gouvernants et gouverns. Le vote permet tout la fois aux
citoyens de se concerter et, partant, de construire un monde commun cest ce
que M. Pierre Rosanvallon appelle la dmocratie dimplication , de
sanctionner leurs lus en mettant sur leurs actions un jugement il sagit l de la
dmocratie dexpression et de raliser des prfrences dfinies
collectivement on parle, dans ce cas, de dmocratie dintervention .
La participation lectorale est donc au cur du contrat qui lie le
reprsentant au reprsent et fonde la lgitimit de la dmocratie
reprsentative.
b. Cette conception limite cependant les autres formes de participation
Le suffrage universel dit tous, et je ne connais pas de plus admirable
formule de la paix publique : Soyez tranquilles, vous tes souverains ().
Puis, pour ceux qui seraient tents dtre rcalcitrants, il dit : - Avez-vous vot ?
Oui. Vous avez puis votre droit, tout est dit. Quand le vote a parl, la
souverainet a prononc. Il nappartient pas une fraction de dfaire, ni de
refaire luvre collective , dclarait Victor Hugo, le 21 mai 1850, la tribune de
lAssemble nationale lgislative (5).
La conception traditionnelle de la participation politique tient dans
ces quelques mots : elle se rsume et spuise avec la participation du citoyen
au vote.
(1) Pascal Perrineau, Les usages contemporains du vote , Pouvoirs, n 120, 2006.
(2) Enqute Harris Interactive pour lAssemble Nationale, la Fondation pour linnovation politique et la
Fondation Jean Jaurs, ralise en ligne du 6 au 11 mars 2015 sur un chantillon de 2 000 personnes.
(3) galit avec le mot respect .
(4) Pierre Rosanvallon, Le Mythe du citoyen passif , Le Monde, 19 juin 2004.
(5) Le projet de loi, auquel il sopposait avec tant de force, fut adopt le 31 mai 1850 et eut pour consquence,
en imposant une rsidence de trois ans minimum au mme endroit, de rduire de trois millions le nombre
dlecteurs.
61
Le caractre reprsentatif de la dmocratie vient accrotre cette limitation

en restreignant, pour lessentiel, le champ du suffrage la dsignation des
reprsentants.
La Ve Rpublique a opr, de ce point de vue, une rupture. La Constitution
de 1958 prvoit expressment, son article 3, que : La souverainet nationale
appartient au peuple qui lexerce par ses reprsentants et par la voie du
rfrendum . La pratique du rfrendum na cependant pas t probante, alors
mme que labsence de responsabilit politique du Prsident de la Rpublique
durant lensemble de son mandat et de responsabilit effective de lexcutif a
renforc les aspirations un exercice plus frquent et plus direct du suffrage.
De fait, certains sinterrogent sur les limites apportes au dveloppement
du processus rfrendaire : 84 % des personnes interroges par le Cevipof dans le
cadre du Baromtre de la confiance publi en fvrier 2015 estimaient que les
rfrendums sont un bon moyen de dcider sur les questions importantes .
2. La monte de labstention est perue comme un signe de
laffaiblissement de la vie dmocratique franaise et des institutions
a. Labstention est en forte hausse depuis les annes 1970, notamment

dans certaines catgories de la population
La monte de labstention, qui touche il est vrai lensemble des
dmocraties occidentales, peut tre constate, en France, depuis la fin des annes
1970. Quelques chiffres permettent de prendre la mesure du phnomne.
Labstention aux lections lgislatives na jamais dpass 20 % sauf en
1962 entre les annes 1920 et 1970. Elle ne cesse daugmenter depuis les annes
1980, atteignant, au premier tour, 34 % en 1988, 31 % en 1993, 32 % en 1997,
35,5 % en 2002, 39,5 % en 2007 et 42,8 % en 2012 (1). Plus spectaculaire, alors
que les comptences de lUnion europenne nont cess de crotre, le taux
dabstention des lecteurs franais aux lections europennes, qui tait de 39,29 %
en 1979, a atteint 56,5 % en 2014. Au second tour des lections dpartementales,
organis le 29 mars 2015, labstention a atteint 50,02 %. Seule llection
prsidentielle parat aujourdhui encore mobiliser les lecteurs, sans tre
nanmoins pargne par lrosion de la participation : au premier tour de llection
de 2012, 20,52% des citoyens inscrits sur les listes lectorales se sont abstenus de
voter, contre 16,22 % en 2007.
Labstention est donc un phnomne massif, mais pour autant cibl .
(1) Il faut cependant noter que lorsquelles furent dcouples de llection prsidentielle, et donc plus
incertaines, le taux dabstention fut plus faible : 31,07 % en 1993 et 32,08 % en 1997.
62
La participation politique des jeunes est, de ce point de vue, trs

spcifique (1). Lors des lections municipales de 2014, 57 % des lecteurs gs de
dix-huit vingt-quatre ans se sont abstenus, contre 36,5 % pour lensemble de la
population, soit un cart de participation de plus de 20 % selon Mme Anne
Muxel (2), le mme que lors des lections municipales de 2008.
Labstention est particulirement marque chez les personnes exclues de
lemploi, les habitants de zones urbaines sensibles, les salaris intrimaires ou en
contrat dure dtermine, les parents de familles monoparentales, les ouvriers
non-qualifis et les employs de commerce. Les salaris de la fonction publique
votent, statistiquement, davantage que ceux du secteur priv. linverse, les
retraits et, plus largement, les lecteurs gs de plus de cinquante ans, les
habitants de communes dominante rurale et les cadres participent davantage au
scrutin.
Il existe, ainsi, aujourdhui, un dcalage trs net entre la composition
du corps lectoral participant et celle du corps lectoral potentiel cest-dire de lensemble des citoyens franais en ge de voter , ce qui peut poser un
problme de lgitimit des reprsentants issus du suffrage universel.
b. Labstention peut revtir un sens politique
Labstention ne tmoigne pas ncessairement dun rejet en bloc du
systme politique. Elle est, en effet, rarement systmatique : seule une part
relativement faible et stable des citoyens environ 10 % du corps lectoral
potentiel sabstient tous les scrutins. Le vote intermittent, en revanche,
progresse fortement. Le nombre de citoyens participant aux lections en fonction
des enjeux et de limportance quils leur prtent est donc en forte augmentation.
On note, par ailleurs, une plus grande volatilit du choix des lecteurs et
une indcision gnratrice dabstention (3) croissante. Ces deux tendances
affectent particulirement le comportement lectoral des plus jeunes. Ainsi,
llection prsidentielle de 2002, 31 % des votants gs de dix-huit vingt-quatre
ans ont dcid pour quel candidat ils allaient voter quelques jours avant llection
ou le jour mme contre 15 % des plus de 65 ans. Seuls 35 % des lecteurs gs de
vingt-cinq trente-quatre ans disent avoir t fidles leur prcdent vote, contre
60 % des votants gs de plus de cinquante-cinq ans.
Sils refltent en partie la maturation politique progressive des
lecteurs, ces lments conduisent nanmoins sinterroger sur la faible
structuration du dbat idologique et le rle dclinant des partis dans la vie
(1) Anne Muxel, La participation politique des jeunes : soubresauts, fractures et ajustements , Revue
franaise de science politique, vol. 52, 2002/5.
(2) Anne Muxel, Pourquoi moins dun jeune sur deux a vot au premier tour des municipales , Le Monde,
28 mars 2014.
(3) Anne Muxel, Labstention : dficit dmocratique ou vitalit politique ? , Pouvoirs, n120, 2006.
63
politique franaise, tandis que la Constitution, en son article 4, les charge de

contribuer lexpression du suffrage .
Enfin, voter ne signifie pas ncessairement que le citoyen adhre au
fonctionnement du systme politique : le vote protestataire ou, apparu plus
rcemment, le vote de dslection (1) sont des instruments de contredmocratie (2) frquemment employs, qui modifient le sens et la porte de la
participation lectorale.
Il demeure que labstention intermittente peut revtir un caractre
politique. Mme Anne Muxel distingue les abstentionnistes hors-jeu , qui se
tiennent lcart du fonctionnement dmocratique et dont le comportement
accrdite la thse dune apathie politique , des abstentionnistes dans le jeu ,
dont lattitude est un message politique qui sintgre dans le rseau complexe des
relations unissant dirigeants et citoyens.
Mme Dominique Schnapper (3) affirmait ainsi que dcider de ne pas
voter [est] une forme dexpression politique quil [faut] non pas corriger, mais
comprendre.
c. Labstention rsulte galement, pour partie, de linadaptation des
modalits dinscription sur les listes lectorales aux modes de vie
contemporains
Cette dformation du corps lectoral participant nest pas uniquement due
la non-participation volontaire au vote, elle sexplique aussi par linadaptation
des modalits dinscription sur les listes lectorales aux modes de vie
contemporains. Deux phnomnes concourent ce que Mme Ccile Braconnier et
M. Jean-Yves Dormagen (4) appellent lexclusion lectorale : la noninscription et la mal-inscription.
La non-inscription sur les listes lectorales, bien que relativement limite,
demeure problmatique, dautant quelle concerne prioritairement les catgories
de la population qui tendent le plus sabstenir. 85 % des jeunes de dix-huit
vingt-quatre ans de nationalit franaise sont inscrits sur les listes lectorales et,
parmi eux, neuf sur dix ont bnfici dune inscription doffice sur le fondement
de l'article L. 11-2 du code lectoral, issu de la loi du 10 novembre 1997. Malgr
ce dispositif, 15 % des jeunes de dix-huit vingt-quatre ans de nationalit
franaise ne sont donc pas inscrits sur les listes lectorales. Au total, en France,
en 2012, 3 millions de Franais en ge de voter ntaient pas inscrits sur les
listes lectorales (5).
(1) Pascal Perrineau, Les usages contemporains du vote , Pouvoirs, n 120, 2006.
(2) Pierre Rosanvallon, La Contre-dmocratie, Le Seuil, 2006.
(4) Cline Braconnier, Jean-Yves Dormagen, La Dmocratie de labstention, Gallimard, 2007.
(5) Rapport dinformation n 2473 sur les modalits dinscription sur les listes lectorales enregistr la
prsidence de lAssemble nationale le 17 dcembre 2014 prsent par Mme lisabeth Pochon et
M. Jean-Luc Warsmann.
64
La mal-inscription pose, plus largement, le problme de ladaptation de

nos mthodes de vote aux modes de vie contemporains caractriss par une plus
grande mobilit. Elle dsigne une situation dans laquelle, aprs un dmnagement,
le citoyen demeure inscrit dans un bureau de vote qui ne correspond plus son
lieu de rsidence effectif. Ce type de difficult touche prioritairement les jeunes,
en particulier les tudiants, du fait de leur inscription automatique, mais aussi les
lecteurs les plus diplms, les cadres et les professions intellectuelles suprieures,
invitant nuancer le profil de labstentionniste type . Mme Ccile Braconnier
et M. Jean-Yves Dormagen y voient une consquence indirecte et largement non
dsire de la mobilit rsidentielle , qui tmoigne de linadaptation dune
procdure lectorale conue au sein dune France encore largement rurale et
surtout marque par une importante stabilit rsidentielle .
Un dernier exemple de mal-inscription sur les listes lectorales permet
dillustrer les carences actuelles de leur gestion. Le politologue Antoine Jardin a
ainsi calcul, en se basant sur le taux dinscription par tranche dge et le taux
dmargement lors des scrutins, quil y a trois fois plus dlecteurs inscrits quil
ny a de personnes vivantes dans la catgorie des personnes ges de plus de
quatre-vingts ans en France (1).
3. Le vote obligatoire en dbat
Face au constat dune abstention proccupante, le groupe de travail a

dbattu de la proposition de rendre le vote obligatoire.
Si cette question a t souleve, en France, de manire rcurrente quatrevingt-une propositions de loi ont t dposes en ce sens, dans lune ou lautre des
assembles, entre 1871 et 2015 , la rflexion prend tout son sens dans le contexte
actuel de raffirmation des valeurs rpublicaines. La mission de rflexion sur
lengagement citoyen et lappartenance rpublicaine sest prononce en faveur de
linstauration du vote obligatoire (2). Cette rforme, toutefois, irait lencontre de
la traditionnelle conception franaise du vote-droit . Le groupe de travail sest
ainsi partag sur cette question.
Les membres du groupe de travail favorables au vote obligatoire ont estim
que son introduction devait saccompagner de deux mesures :
Pour garantir son effectivit, linstauration du vote obligatoire

devrait tre assortie dune sanction.
En Belgique, une premire abstention non justifie est sanctionne, selon le
cas, par une rprimande ou une amende dont le montant est compris entre trente et
(1) Audition de la mission de rflexion sur lengagement citoyen et lappartenance rpublicaine du jeudi
5 mars 2015.
(2) Rapport de la mission Engagement citoyen et appartenance rpublicaine prside par Claude
Bartolone, Librer lengagement des Franais et refonder le lien civique. La Rpublique par tous et pour tous,
avril 2015.
65
soixante euros. En cas de rcidive, le montant de lamende varie entre soixante et

cent cinquante euros. Enfin, un citoyen sabstenant au moins quatre fois en quinze
ans peut tre priv de ses droits civiques pour dix ans. Ce dispositif gradu, ainsi
que la possibilit de commuer une amende en rprimande ou travaux dintrt
gnral, permet de dpasser le paradoxe qunonait en 1922 Joseph Barthlmy
lorsquil sinterrogeait sur la nature de la sanction devant tre applique aux
abstentionnistes : svre, elle est odieuse ; lgre, elle est inoprante (1).
Il serait en outre ncessaire doffrir un canal dexpression

labstention protestataire.
Un sondage publi en avril 2015 par Harris Interactive portant sur Le
regard des Franais sur le vote obligatoire montre quune majorit des
personnes interroges (56 %) est aujourdhui favorable linstauration dune
telle obligation, mais que cette proportion augmente fortement, atteignant
67 % des personnes interroges, lorsquelle est assortie dune
comptabilisation des votes blancs parmi les suffrages exprims.
La loi du 21 fvrier 2014 visant reconnatre le vote blanc aux lections
constitue une premire tape : elle prvoit, en effet, que la mention du nombre de
votes blancs doit tre indique dans les rsultats du scrutin. Faudrait-il aller plus
loin en comptabilisant les votes blancs parmi les suffrages exprims (2) au risque
que les votes blancs reprsentent, lors dune lection, une majorit relative forte
ou mme une majorit absolue ?
B. DAUTRES FORMES DE PARTICIPATION TMOIGNENT DUNE RELLE
VITALIT DMOCRATIQUE
1. Mme en marge des institutions, le citoyen reste au cur de la vie
publique
La participation directe des citoyens dans la sphre publique a gagn en

lgitimit. Manifester dans la rue, boycotter entreprises et produits, prendre part
une grve, signer une ptition citoyenne ou, plus simplement, changer sur des
forums ou des blogs consacrs aux politiques publiques sont autant de moyens de
peser sur la prise de dcision.
Lacte de manifester semble acqurir une lgitimit croissante. Il nest
plus lapanage dune culture politique particulire, mais un outil utilis par tous,
indpendamment des sensibilits politiques. Plus remarquable encore, les grandes
manifestations ne semblent plus seulement des instruments de protestation, mais
permettent aussi de construire un monde commun. Ainsi, le 11 janvier 2015, les
(1) Joseph Barthlmy, Pour le vote obligatoire, rapport fait au nom de la commission du Suffrage
universel , Revue de droit public, 1922.
(2) Cette disposition ne concernerait pas llection du Prsident de la Rpublique qui continuerait tre lu
la majorit absolue des suffrages exprims, comme le prvoit larticle 7 de la Constitution.
66
diffrentes marches citoyennes organises en France ont rassembl plus de

3,7 millions de personnes.
Lengagement associatif, y compris des actifs (1), tmoigne lui aussi dun
fort investissement des citoyens dans la vie de la cit. Ainsi, le rapport La
Situation du bnvolat en France publi par France Bnvolat en 2013 dcrit une
hausse considrable du nombre de bnvoles qui atteint, en 2013, 20,9
millions, soit 14 % de plus quen 2010. 67 % des Franais sestiment aujourdhui
engags (2).
2. Les institutions tendent galement ouvrir la prise de dcision
publique la participation citoyenne
La participation directe des citoyens la prise de dcision publique entre

les chances lectorales semble inscrite dans le processus de dveloppement du
systme dmocratique. Paul Ricur crivait ainsi : La dmocratie est le rgime
dans lequel la participation la dcision est assure un nombre toujours plus
grand de citoyens. Cest donc un rgime dans lequel diminue lcart entre le sujet
et le souverain .
Des dispositifs de participation directe sont mis en uvre lchelle locale
ou nationale. Ainsi, sur le modle du budget participatif mis en uvre en 1989
Porto Alegre (Brsil), de nombreuses villes du monde, dont Paris en 2014, ont
invit leurs habitants prendre part llaboration du budget municipal. Les
instances de dmocratie participative se sont multiplies, des conseils de quartier
crs par la loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit jusquaux
conseils citoyens introduits par la loi du 21 fvrier 2014 de programmation pour la
ville et la cohsion urbaine.
Paralllement la mise en place de ces instances sest dveloppe une
nouvelle forme de dmocratie locale, notamment au moyen du rfrendum local
prvu depuis la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003 par le deuxime alina
de larticle 72-1 de la Constitution et ouvert toutes les collectivits territoriales.
De manire gnrale, les technologies de linformation et de la
communication ouvrent un champ, encore largement inexploit, au dveloppement
de la dmocratie directe et participative.
(1) Amandine Hubert, Charles-Benot Heidsieck, Laure Vicard, LEngagement associative des actifs : rapport
du groupe de travail pilot par le ministre charg de la vie associative et lassociation Le Rameau,
La Documentation franaise, novembre 2014.
(2) Enqute Harris Interactive pour lAssemble nationale, la Fondation pour linnovation politique et la
Fondation Jean Jaurs prcite.
67
3. Dans certains domaines, notamment lenvironnement, de nouveaux
modes de participation, mais aussi de reprsentation, doivent tre
dvelopps
Soyons lucides : cest la survie de notre socit, de nos enfants et petitsenfants qui est en jeu, ce qui mrite bien que lon bride un peu la toute-puissance
de nos nombrils ambulants dclarait Mme Marie-Anne Cohendet (1), mettant en
vidence lurgence de ragir collectivement une crise environnementale dont les
consquences sont, ds la confrence de Stockholm en 1972 et le rapport
Brundtland publi en 1987 et significativement intitul Notre avenir tous,
perues comme dsastreuses.
La notion denvironnement, qui date des annes 1980 et 1990,
correspond une vision ancienne des enjeux qui simposent nous ; aujourdhui,
alors que lenvironnement ne nous environne plus, mais se niche dans toutes les
dcisions que nous prenons sur le chmage, les entreprises ou lnergie , elle
na plus gure de sens. Plutt que de parler de dmocratie environnementale,
mieux vaut parler de dmocratie tout court affirmait M. Bruno Latour, lors de
son audition par le groupe de travail le 5 fvrier 2015, avant dtablir un lien clair
entre la gestion de lenvironnement et les institutions : Il nest pas plus pertinent
dopposer dmocratie environnementale et dmocratie reprsentative, car si celleci reprsente mal, cest aussi parce quelle ne reprsente pas nos dcisions et la
faon dont nous habitons le territoire. () La dmocratie reprsentative doit
apprendre reprsenter le territoire .
La question environnementale, au carrefour de la dmocratie
reprsentative et participative, conduit repenser ces deux modles et leur
articulation. Les institutions reprsentatives doivent, en effet, faire place la
socit civile ainsi quaux experts, afin de favoriser une meilleure prise en compte
de ces enjeux. Lincertitude domine et oblige repenser les modalits de la prise
de dcision publique. Les dbats passionns que le principe de prcaution a
suscits au sein du groupe de travail tmoignent de cette difficult prendre des
dcisions claires dans une socit du risque (2).
Doit-on constituer un impratif dmocratique pour lindcidable ?
sinterrogeait Mme Virginie Tournay (3), mettant en vidence la difficult
distinguer les champs strictement scientifiques et ceux, plus politiques, dans
lesquels l indcidable oblige construire un nouveau modle de dcision.
Plus varies sont les voix qui participent une discussion, plus claire est la
dcision prise et plus facile son application affirmait ainsi M. Guillaume
Tusseau (4), rsumant dune formule le principe de la dmocratie dlibrative.
Dans le domaine environnemental, il est particulirement indispensable doffrir
selon les termes dAndr Gortz, aux citoyens, aux collectivits et aux institutions
(1) Runion du 5 fvrier 2015.
(2) Ulrich Beck, La Socit du risque. Sur la voie dune autre modernit, Suhrkamp, Berlin, 1986.
(3) Runion du 27 novembre 2014.
(4) Runion du 26 juin 2015.
68
les capacits de rflchir ensemble leurs fins communes, de se concerter sur

la transformation de leur milieu de vie, de telle sorte quils comprennent le sens
de ce quoi ils concourent (1). Ainsi, le Grenelle de lenvironnement organis
en France en 2007 sinscrivait dans cette perspective au travers de larges
consultations publiques. En 1992, Rio de Janeiro, lors du sommet de la Terre,
cent soixante-dix-huit chefs dtat ont adopt la dmarche Agenda 21 qui
propose une srie de principes et de mthodes permettant llaboration dun projet
de territoire rpondant au principe du dveloppement durable. Le chapitre 28
souligne la ncessit de mettre en uvre un mcanisme de consultation de la
population pour atteindre ces objectifs.
La dcision politique en matire environnementale constitue ainsi un
champ dexprimentation pour la dmocratie participative et invite, dans le mme
temps, adapter la dmocratie reprsentative ces enjeux.
II. PROPOSITIONS : PERFECTIONNER LOUTIL RFRENDAIRE ET
RVISER LES PROCDURES DINSCRIPTION SUR LES LISTES
LECTORALES
Proposition n 4 : largir le champ du rfrendum et instaurer un vritable
rfrendum dinitiative populaire
Le rfrendum est apparu au groupe de travail comme linstrument

privilgi dexpression de la volont populaire. La proposition den dvelopper
lusage a fait lobjet dun large consensus. Ainsi que la expos Mme Laurence
Morel lors de son audition (2), llargissement et le perfectionnement du recours au
rfrendum prsenteraient un double intrt : dune part, en ouvrant aux citoyens
laccs la dcision publique, ils renforceraient la confiance dans le systme
politique, dautre part, en contribuant la lgitimit des dcisions publiques, ils
amlioreraient ladhsion quelles suscitent. En effet, rappelait-elle, un des
meilleurs spcialistes de la dmocratie directe suisse () M. Yannis
Papadopoulos, soulignait ainsi que la principale vertu de la dmocratie directe en
Suisse est la lgitimation du systme politique, et mme le fait quelle gnre une
sorte de "patriotisme constitutionnel", expression quil emprunte Habermas :
non seulement les Suisses ont une confiance leve dans leurs institutions, mais,
plus encore, sy identifient. Il ne faut donc pas ngliger leffet possible dun
dveloppement de la procdure rfrendaire sur la confiance .
La pratique bonapartiste voire gaullienne qui alimente encore
aujourdhui la dfiance lgard du recours au rfrendum nest plus dactualit.
Cest en multipliant la frquence de son utilisation, et en mettant fin au monopole
de lexcutif sur cet instrument, que les drives protestataires et anti-plbiscitaires
prendront fin au profit dun vritable instrument de participation des citoyens.
(1) Andr Gortz, cologica, Galile, 2008.

69
Par ailleurs, comme le notait Mme Marie-Jo Zimmermann, lors de la

runion du 30 janvier 2015, notre socit a volu : les citoyens sont de mieux
en mieux informs et, grce internet, ils disposent dsormais de toutes les
donnes dont ils ont besoin pour se prononcer mme sil faut parfois quils les
trient. On ne peut pas aborder la question du rfrendum sans considrer que le
citoyen est un adulte .
Il importe donc, en premier lieu, dtendre dautres champs les
dispositifs rfrendaires existants et, plus particulirement, celui prvu au premier
alina de larticle 11 de la Constitution.
1. largir le champ du rfrendum
Le champ du rfrendum, largi par les lois constitutionnelles des 4 aot

1995 et 23 juillet 2008, demeure actuellement limit aux projet[s] de loi portant
sur l'organisation des pouvoirs publics, [aux] rformes relatives la politique
conomique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui
y concourent, ou tendant autoriser la ratification d'un trait qui, sans tre
contraire la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des
institutions .
Le comit consultatif pour la rvision de la Constitution, prsid par le
doyen Georges Vedel, suggrait, en 1993, dlargir le champ du rfrendum aux
garanties fondamentales des liberts publiques . Le groupe de travail estime
aujourdhui ncessaire den faire un rfrendum dont le champ renverrait
explicitement au domaine de la loi, tel que dfini par larticle 34 de la
Constitution. Lexclusion de certaines matires ne semble plus se justifier.
2. Crer un vritable rfrendum dinitiative populaire
Lide est ancienne. Ds 1993, le comit consultatif pour une rvision de la

Constitution, prsid par le doyen Georges Vedel, crivait : le rfrendum
d'initiative minoritaire constitue une rforme qui, sous rserve de certaines
prcautions, largirait la dmocratie. La difficult consiste concilier l'initiative
citoyenne qui est la raison d'tre d'une telle rforme et les ncessaires garanties
dont il convient de l'entourer afin d'viter les excs de toute nature auxquels
pourraient conduire le choix de certains thmes de socit et le dbat qui
s'ensuivrait. Le maturit de la dmocratie franaise, les instruments institutionnels
dont elle dispose afin de veiller ce que le droit ne soit pas dvoy, incitent le
comit proposer les grandes lignes d'une telle rforme () .
Le groupe de travail fait siennes ses rflexions.
Dune part, linstauration dun vritable rfrendum dinitiative populaire,
permet de donner aux citoyens un vritable pouvoir dinterpellation et de ne
plus cantonner les liens entre les citoyens et leurs reprsentants aux moments
lectoraux.
70
Dautre part, le rfrendum dinitiative populaire a galement pour effet de

dpersonnaliser la question et de focaliser les dbats sur le fond du sujet abord.
La France est, en effet, avec la Turquie, lun des rares pays en Europe avoir
confi un quasi-monopole de loutil rfrendaire au pouvoir excutif (1). Or,
comme lcrivait Guy Carcassonne : Toute lambigit du rfrendum franais
est l : le monopole donn, en fait, au chef de ltat conduit fatalement ce que
les lecteurs rpondent non seulement la question, mais aussi, dans une
proportion variable, son auteur (2).
Le dispositif rsultant de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008
apparat peu satisfaisant, bien quil prsente lintrt dassocier parlementaires et
citoyens. Son effectivit est limite, voire inexistante. Mme Laurence Morel (3)
rsumait ainsi la difficult de la mise en uvre dun tel dispositif : En ltat
actuel, le nombre de signatures requis est exorbitant : il doit imprativement tre
ramen un niveau plus raisonnable. Songez que le dixime des lecteurs
inscrits sur les listes lectorales , qui est exig, correspond 4,5 millions de
signatures : cest absolument ridicule ! () Nous ne pouvons pas conserver sous
sa forme actuelle un dispositif aussi hypocrite . Le fait que les dispositions du
troisime alina de larticle 11 de la Constitution naient encore jamais t mises
en uvre tmoigne de leur caractre inoprant.
Le groupe de travail propose donc den faire un vritable rfrendum
dinitiative populaire laccs facilit. En contrepartie, devraient tre instaurs
un contrle constitutionnel ainsi quune condition de quorum pour la validit de
ses rsultats.
La hirarchie entre parlementaires et citoyens, qui remet, dans les

faits, linitiative rfrendaire entre les mains des premiers, fait du rfrendum
prvu au troisime alina de larticle 11 un rfrendum linitiative dune
minorit de parlementaires, plutt quun instrument de dmocratie directe.
Lassociation entre parlementaires et citoyens semble pertinente et doit tre
conserve mais le groupe de travail estime que leurs initiatives doivent tre
places galit. Autrement dit, une minorit parlementaire pourra tre sollicite
pour cosigner un texte lgislatif conu et propos par une minorit citoyenne.
Le nombre de soutiens citoyens requis pour la mise en uvre de la

procdure est, par ailleurs, trop lev. Rassembler 10 % du corps lectoral, soit 4,5
millions de signatures contre 1 2 % en Espagne et en Italie, soit 500 000
signatures semble presque impossible. linverse, le troisime alina de
larticle 11 de la Constitution prvoit que le quorum de 1/5 des parlementaires
(1) Conseil de lEurope, Commission de Venise, Le rfrendum en Europe analyse des rgles juridiques des
tats europens, 2 novembre 2005.
(2) Guy Carcassonne, Marc Guillaume, La Constitution commente, Paris, ditions du Seuil, douzime
dition, 2014.
71
pourra permettre lassociation de membres des deux chambres (1) ce qui rend cette
limite atteignable, y compris pour des groupes dopposition. Il importe, pour
rendre effectif laccs des citoyens loutil rfrendaire, dabaisser le nombre de
soutiens populaires requis pour la mise en uvre de cette procdure.
Il est, par ailleurs, indispensable de garantir la tenue effective de

la consultation populaire, sauf adoption de la proposition de loi en ltat par le
Parlement. Le texte actuel de larticle 11 de la Constitution prvoit, en effet, que
si la proposition de loi n'a pas t examine par les deux assembles dans un
dlai fix par la loi organique, le Prsident de la Rpublique la soumet au
rfrendum , permettant ainsi de vider la procdure de sa substance en
soumettant le texte au Parlement qui ne ladoptera pas ou le modifiera en
profondeur.
Linstauration dun vritable rfrendum dinitiative populaire ncessite,
nanmoins, aux yeux du groupe de travail, au moins deux prcautions :
La validit dune consultation de ce type doit tre conditionne

par lobtention dun quorum afin quune minorit trop troite ne soit pas en
mesure de prendre des dcisions en misant sur lindiffrence politique dune
majorit des citoyens.
Enfin, un contrle constitutionnel a priori de la proposition

rfrendaire apparat indispensable pour viter toute drive. Il importe, par
ailleurs, de dfinir des rgles prcises pour la formulation de la question pose et
pour la bonne information des citoyens appels voter. En Italie, des normes de
simplicit, de clart et dunicit ont ainsi t dtermines.
*
* *
Proposition n 5 : Revoir les procdures dinscription sur les listes lectorales
Les procdures dinscription sur les listes lectorales doivent tre

rvises afin de simplifier laccs des citoyens aux urnes.
Une part importante de labstention rsulte de la non-inscription ou de la
mal-inscription des citoyens sur les listes lectorales et celle-ci serait
mcaniquement rduite si ces inscriptions taient, du moins partiellement,
(1) Le Conseil constitutionnel considre, dans sa dcision n 2013-681 DC du 5 dcembre 2013, que le mode
de prsentation spcifique de la proposition de loi portant sur un objet mentionn au premier alina de l'article
11 de la Constitution et laquelle est applicable la procdure prvue aux troisime sixime alinas de l'article
11 permet des membres d'une assemble, en s'associant, le cas chant, avec des membres de l'autre
assemble, de signer et dposer de telles propositions de loi sur le Bureau de l'assemble qu'ils choisissent ;
qu'en instaurant un tel mode de prsentation, le lgislateur organique a mis en uvre les dispositions du
troisime alina de l'article 11 en vertu desquelles un rfrendum portant sur un objet mentionn au premier
alina peut tre organis l'initiative d'un cinquime des membres du Parlement et cette initiative prend la
forme d'une proposition de loi .
72
automatises. Dans cette perspective, il pourrait tre mis en place une base de
donnes centralise gre par un oprateur unique. Un rapport rcent de
lInspection gnrale de ladministration propose ainsi lactualisation automatique
des listes lectorales loccasion de certaines procdures administratives
particulirement scurises (immatriculation dun vhicule, demande dune
prestation sociale, tablissement de papiers didentit ou inscription luniversit,
non exclusivement) au moyen dune case je souhaite tre inscrit sur la liste
lectorale ladresse fournie dans ce formulaire que llecteur aurait
simplement cocher (1).
Les administrations qui recueilleraient ces formulaires seraient ensuite
charges, intervalles rguliers, de transmettre ces informations loprateur
centralis. Cette obligation de transmission de linformation relative la rsidence
effective des lecteurs pourrait tre tendue aux entreprises charges dune
mission de service public, telle qulectricit de France.
(1) Moderniser lorganisation des lections, rapport de lInspection gnrale de ladministration, octobre 2014.
73
THME N 3 : UN XCUTIF PLUS QUILIBR ET MIEUX CONTRL

Si vous me permettez une image emprunte larchitecture, je dirai qu
ce rgime parlementaire neuf, et cette Communaut qui commence
sbaucher, il faut une clef de vote. Cette clef de vote, cest le Prsident de la
Rpublique. , affirmait le garde des Sceaux et futur Premier ministre Michel
Debr devant le Conseil dtat le 27 aot 1958. Il faisait ainsi cho aux propos de
Pierre Cot, plusieurs fois ministre sous la IIIe Rpublique et ancien dput, qui,
dcrivant la IVe Rpublique, affirmait : La cl de vote du rgime est
lAssemble nationale .
Lavnement de la Ve Rpublique constitua une rupture par rapport aux
rgimes prcdents et marqua la volont dinstaurer des institutions qui permettent
de trouver une solution la crise algrienne. La puissance du pouvoir excutif en
France () rsulte dun retour de balancier , rsumait M. Michel Winock lors
de la runion du 13 mars 2015.
Llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel a
videmment renforc la puissance du chef de ltat. La construction europenne,
qui ntait quembryonnaire en 1958, puis linstauration du quinquennat et
linversion du calendrier lectoral applicables partir de 2002, ont pes dans le
mme sens. Celui qui ne sest jamais content dtre un arbitre serait-il
devenu, tout la fois, le chef de ltat, le chef du Gouvernement et le chef de la
majorit (1) ? M. Bastien Franois rsumait en ces termes le dsquilibre sur
lequel repose larchitecture institutionnelle de la V e Rpublique : Pense pour
rduire le rle dun Parlement jug structurellement instable et indisciplin, et
renforcer symtriquement le Gouvernement, avec un garde-fou prsidentiel en cas
de crise, elle abrite dsormais un jeu politique totalement diffrent : un Prsident
de la Rpublique tout puissant, ayant accapar lessentiel du pouvoir gouvernant,
sappuie sur une majorit parlementaire sa dvotion, sans contre-pouvoirs la
mesure de sa puissance (2).
Aux termes de sa mission, le groupe de travail estime que lhyperprsidentialisation des institutions de la Ve Rpublique a contribu accentuer
la dfiance des citoyens vis--vis des institutions, en concentrant les pouvoirs
entre les mains dun seul homme que le peuple investit dattentes dmesures et,
ncessairement, dues. Une relation passionne, mais sans doute excessive,
sinstaure entre le Prsident de la Rpublique et les citoyens. En tmoigne la
succession de plus en plus rapide dun tat de grce qui suit llection
prsidentielle, puis dune phase dimpopularit du chef de ltat. Cette relation
demande tre normalise. Cet accaparement de lespace institutionnel par un
(1) Jean Gicquel et Jean-ric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 28e dition, Paris,
Montchrestien, 2014.
(2) Runion du 13 mars 2015.
74
seul homme se joue aux dpens dautres acteurs et notamment le Parlement

dont le rle doit tre renforc.
Le groupe de travail est bien videmment conscient que ce phnomne de
prsidentialisation et de prdominance de lexcutif est loin de se limiter la
France. Comme la montr M. Pierre Rosanvallon, cest au contraire devenu le
modle dominant dans le monde. Et si le rgime parlementaire continue
prdominer en Europe, il na toutefois pas chapp un phnomne de
polarisation-personnalisation li la domination de lexcutif , tant et si bien
que la science politique a pu parler en consquence d lections masques
pour qualifier le mode de dsignation des Premiers ministres dans la vieille
Europe (1).
Pour autant, cest moins la seule prdominance du prsident de la
Rpublique, que le manque de mcanisme institutionnel visant en contrler
laction qui apparat problmatique. Ds la premire runion du groupe de travail,
le 27 novembre 2014, la question fut ainsi souleve par Mme Marie-Anne
Cohendet : Nous avons un Prsident de la Rpublique qui est trs puissant dans
les faits, et qui nest pas contrl. Nous avons un Prsident de la Rpublique qui
sest octroy le droit de rvoquer le Gouvernement, mais qui ne peut tre contrl
par le Gouvernement. Nous avons un Prsident de la Rpublique qui a le droit de
dissoudre lAssemble, mais que lAssemble ne peut renvoyer. . Le dcalage
entre limmense lgitimit dont jouit un Prsident lu directement par les Franais
et dot de pouvoirs extrmement tendus et sa quasi-irresponsabilit est apparu
comme une anomalie quil importait dattnuer.
Pour cela, le groupe de travail a dgag trois axes de rformes visant
ramnager lquilibre des pouvoirs au sein de lexcutif, dune part, et entre
celui-ci et le Parlement, dautre part :
redfinir le rle du Prsident de la Rpublique (proposition n 6)

en accentuant et en modernisant son rle darbitre, et en faisant de ce dernier le
garant des valeurs de la Nation et des enjeux du long-terme ;
instaurer un mandat de sept ans (proposition n 7), non

renouvelable, pour le Prsident de la Rpublique, ou, dfaut du rtablissement
du septennat, inverser nouveau le calendrier lectoral pour que les lections
lgislatives aient lieu avant les lections prsidentielles ;
renforcer la responsabilit de lexcutif et mieux le contrler sur

les questions europennes (proposition n 8).
75
I. LACCENTUATION
DES
DSQUILIBRES
INITIAUX
DE
E
V RPUBLIQUE REND NCESSAIRE UNE RFORME DAMPLEUR
LA
A. LA PRIMAUT DU CHEF DE LTAT SEST MUE, DANS LA PRATIQUE,

EN UNE TOUTE-PUISSANCE
1. Les pouvoirs du Prsident de la Rpublique empitent sur ceux du
Premier ministre
La dyarchie de lexcutif est ingalitaire, du moins dans les faits et hors

priode de cohabitation, au point que lon peut vritablement parler dune
hirarchie entre le Prsident de la Rpublique et son Premier ministre. Cette
mainmise du Prsident rsulte notamment de la lgitimit que procure une lection
au suffrage universel direct et de la pratique des institutions.
Aux termes de larticle 20 de la Constitution : Le Gouvernement
dtermine et conduit la politique de la Nation . En vertu de son article 5, le
Prsident de la Rpublique joue un rle darbitre et veille au fonctionnement
rgulier des pouvoirs publics , la continuit de ltat , lindpendance
nationale, lintgrit du territoire et [le] respect des traits. . Dans les faits, le
Prsident assume un rle qui excde celui que lui destine le texte constitutionnel.
M. Michel Winock rappelait une formule du gnral de Gaulle dans un entretien
accord Alain Peyrefitte : Le chef du Gouvernement, cest moi ! (1).
Cette pratique des institutions, du moins dans les faits et hors priode de
cohabitation, entrine par le premier Prsident de la Ve Rpublique, na t
dmentie par aucun de ses successeurs.
La responsabilit du Gouvernement nest prvue, aux termes des
articles 49 et 50 de la Constitution, que devant le Parlement (2). En ralit, en
dehors des priodes de cohabitation, le Prsident de la Rpublique nhsite pas,
sil lestime ncessaire, dmettre le Premier ministre de ses fonctions. Ds 1970,
Jacques Chaban-Delmas qui sera contraint la dmission par le Prsident de la
Rpublique en juillet 1972, quelques mois peine aprs avoir obtenu une majorit
lors dun vote de confiance lAssemble nationale avait considr quun
Premier ministre qui refuserait de se rendre la demande du chef de ltat ne
serait quun triste sire . Le rgime de responsabilit moniste introduit par la
Constitution de 1958 a ainsi dbouch sur une double responsabilit du
Gouvernement vis--vis du Parlement et du Prsident de la Rpublique. Durant les
priodes de cohabitation, le Gouvernement nest responsable que devant
lAssemble nationale, conformment la lettre de la Constitution.

(2) Sa responsabilit ne pouvant tre mise en jeu que devant lAssemble nationale.
76
2. Le Prsident de la Rpublique nest pas responsable politiquement
Dans Le Prsident de la Rpublique (1), Mme Marie-Anne Cohendet

soulignait la disjonction entre les pouvoirs dont jouit le Prsident de la
Rpublique, sa lgitimit grandissante et sa quasi-irresponsabilit politique.
La lgitimit du Prsident de la Rpublique a t considrablement
renforce par son lection au suffrage universel direct, introduite dans la
Constitution en 1962 et effective depuis 1965. Dans lesprit de Michel Debr,
celle-ci ne pouvait quaffecter lquilibre de la Ve Rpublique : Le suffrage
universel ne donne pas un corps lectoral normal dans un rgime parlementaire.
Le Prsident qui est llu du suffrage universel est un chef politique attach
luvre quotidienne du gouvernement et du commandement ; recourir au suffrage
universel, cest recourir la constitution prsidentielle qui a t carte (2).
Alors que les dputs sont lus lchelle de la circonscription et que le
Premier ministre est issu de la majorit parlementaire et nomm par le Prsident
de la Rpublique, seul ce dernier dispose dune lgitimit aussi large et directe.
Ce mode dlection du Prsident de la Rpublique nest pas une exception
en Europe et ne saurait donc expliquer du moins lui seul sa place centrale
dans les institutions. Si llection du chef de ltat au suffrage universel direct
nest pas une spcificit franaise au sein de lUnion europenne, le Prsident de
la Rpublique franaise est nanmoins le seul disposer de pouvoirs aussi
tendus.
Aucune forme dengagement de la responsabilit du Prsident de la
Rpublique nexiste, sinon et ce nest pas ngligeable une responsabilit
politique lorsque celui-ci se prsente sa propre succession.
Certes, le Gnral de Gaulle engageait sa responsabilit loccasion des
rfrendums quil provoquait : lorsque 52,4 % des Franais votrent non au
rfrendum sur la rforme des rgions et la transformation du Snat (3), il quitta le
pouvoir et se retira de la vie politique. Mais aucun de ses successeurs na plus
engag sa responsabilit sur le rsultat dun rfrendum, Jacques Chirac restant en
fonctions aprs lchec du rfrendum de 2005.
De mme, la mise en jeu de la responsabilit du Gouvernement pour
sanctionner indirectement laction du Prsident de la Rpublique ne reprsente
plus un moyen daction depuis lapparition du fait majoritaire. Aucune motion de
censure na t adopte depuis 1962, lorsque, une fois connue la proposition du
Gnral de Gaulle de faire lire le chef de l'tat au suffrage universel, le
gouvernement de Georges Pompidou fut renvers : lpisode entrana alors la
(1) Marie-Anne Cohendet, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 2015.

(2) Michel Debr, discours du 27 aot 1958 devant le Conseil dtat.
(3) Voir le thme n4 de ce rapport consacr au Parlement du non-cumul.
77
dissolution de l'Assemble, les nouvelles lections nayant lieu quaprs

ladoption de la rforme par rfrendum.
Lun des problmes institutionnels de la Ve Rpublique est donc bien celui
du dcouplage entre la responsabilit politique et lexercice du pouvoir.
3. Larticulation des institutions europennes et franaises impose de
repenser le rle et la responsabilit du Prsident de la Rpublique
Labsence de responsabilit du Prsident de la Rpublique se manifeste

avec une particulire acuit dans la conduite des affaires europennes. Le chef de
ltat, qui sige seul au Conseil europen, na pas rendre compte des
ngociations. Le chancelier allemand, linverse, ngocie avec le Bundestag.
Les Franais ont souri quand la Chancelire allemande, en rponse la
proposition de M. Sarkozy de rformer lEurope, a dit quelle devait consulter son
Parlement. M. Sarkozy semblait alors en position de force mais, sitt le Parlement
consult, la Chancelire ltait bien davantage. En outre, elle pouvait sabriter
derrire celui-ci pour justifier un refus. Le rgime parlementaire, bien que
contraignant, donne de la puissance lexcutif , dclarait M. Bastien Franois (1),
soulignant la puissance que confre son mandataire lappui de son Parlement.
Aucune disposition dans la Constitution ne vient encadrer lexercice de
cette politique europenne, dont limportance est pourtant devenue considrable.
Larticle 88-1 prvoit bien que la Rpublique participe lUnion europenne ,
mais les mcanismes institutionnels sont insuffisants pour que cette participation
puisse tre considre comme satisfaisante dun point de vue dmocratique.
B. LES TENTATIVES DE RQUILIBRAGE DES POUVOIRS AU SEIN DE
LEXCUTIF ONT, PARADOXALEMENT, ACCENTU CES DRIVES
1. Linstauration du quinquennat et linversion du calendrier lectoral ont
renforc lemprise du Prsident de la Rpublique sur le Gouvernement
et la majorit parlementaire
Depuis la rvision constitutionnelle du 2 octobre 2000, larticle 6 de la

Constitution dispose que Le Prsident de la Rpublique est lu pour cinq ans .
Jusqualors et depuis ladoption de lamendement Wallon , le 30 janvier 1875,
il tait lu pour sept ans. En alignant le temps prsidentiel sur le temps
parlementaire, le quinquennat a limit le risque de cohabitation mais a pouss le
chef de ltat, dj trs prsent dans le quotidien, sy investir davantage encore.
Linversion du calendrier lectoral a fait des lections lgislatives une
consquence de llection prsidentielle : elles sont destines fournir au
Prsident nouvellement lu une majorit qui permettra la mise en uvre de son
78
programme. La lgitimit personnelle du Premier ministre, issu de cette majorit

la lgitimit secondaire , apparat moindre.
2. Malgr la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Prsident de la
Rpublique demeure un acteur politique et institutionnel largement
irresponsable
Le Comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le

rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique insistait, en 2008, sur la
ncessit de rexaminer les pouvoirs dvolus au Prsident de la Rpublique : Les
exigences dune dmocratie qui se veut exemplaire saccommodent de moins en
moins dun exercice du pouvoir qui nest, en pratique, born par aucun
contrle . Lambition de dvelopper une responsabilit politique relle du
Prsident de la Rpublique ne dboucha, cependant, loin des ambitions initiales,
que sur une modification de larticle 18 de la Constitution, lui permettant de
prendre la parole devant le Parlement runi cet effet en Congrs, sa dclaration
ne pouvant donner lieu un dbat que hors de sa prsence et sans vote.
De manire gnrale, peut-on se satisfaire dun systme dans lequel la
responsabilit politique du Prsident de la Rpublique nest mise en jeu quau
moment des lections ? M. Bastien Franois indiquait lors de son audition le 13
mars 2015 : Ce qui est dterminant, ce qui manque dans notre pays, cest la
ncessit pour lexcutif de rendre compte de son action, dexpliquer ses actes et,
en cas de contestation, de rpondre. Un droit de suite doit exister .
79
II. PROPOSITIONS : VERS UN NOUVEAU RLE ET UNE NOUVELLE DURE
DE MANDAT POUR LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE
Proposition n 6 : Redfinir le rle du Prsident de la Rpublique
1. Maintenir llection au suffrage universel direct
Llection au suffrage universel direct du Prsident de la Rpublique, sur

laquelle se fonde la lgitimit immense dont il jouit, a t identifie par le groupe
de travail comme lune des causes de sa toute-puissance. Ce nest cependant pas la
seule, comme la expliqu M. Bastien Franois lors de son audition : supposer
quune telle rforme soit faisable il me parat difficile de transformer le
Prsident de la Rpublique en reine dAngleterre , elle repose sur lide selon
laquelle cest parce que le Prsident de la Rpublique est lu au suffrage
universel quil gouverne. Or, si quatorze des vingt-huit pays de lUnion
europenne ont un Prsident de la Rpublique lu au suffrage universel, souvent
avec des pouvoirs comparables au ntre, aucun des homologues europens du
Prsident franais ne joue un rle comparable au sien. Aucun naccapare comme
lui le pouvoir gouvernant. La spcificit franaise nest donc pas llection du
prsident de la Rpublique au suffrage universel direct, mais le fait que, dot de
moyens daction trs large, il soit en position de dtenir une part importante du
pouvoir gouvernant, ce qui procde moins dune architecture institutionnelle ou
dun systme lectoral que dune histoire politique singulire (1).
Il parat donc inenvisageable de priver les citoyens franais de ce qui
constitue un moment dmocratique majeur bien quimparfait. voquant la
question des temps politique et mdiatique, Mme Graldine Muhlmann affirmait :
Je pense que la raison politique est riche dmotions et quil serait trs
dangereux quelle sen dpouille trop. Car lmotion est lun de ses matriaux
majeurs, quelle doit videmment travailler, mais dont elle ne saurait se
sparer (2). Llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct
constitue le trs fort taux de participation des citoyens en tmoigne un moment
dmotion politique partage important pour le sentiment dappartenance la
communaut nationale.
Les membres du groupe de travail ont estim que rorienter la fonction du
Prsident de la Rpublique vers les missions que lui confre larticle 5 de la
Constitution nimpliquait pas non plus de lui retirer les pouvoirs quil tire de la
pratique institutionnelle et de la lgitimit confre par le suffrage universel.
Ainsi, dans sa majorit, le groupe de travail na pas retenu de proposition
remettant en cause les pouvoirs essentiels du Prsident de la Rpublique. Le
Prsident de la Rpublique doit continuer prsider le Conseil des ministres,

(2) Runion du 10 avril 2015.
80
comme le prvoit larticle 9 de la Constitution, et demeurer seul dtenteur du droit

de dissolution prvu par son article 12. Il ne doit pas tre tenu de dsigner la tte
du Gouvernement le chef du parti devenu majoritaire lissue des lections
lgislatives, comme certains ont pu le prconiser. Enfin, la pratique dveloppe en
marge de larticle 8 et qui rend le Premier ministre, en dehors des priodes de
cohabitation, responsable devant le Prsident de la Rpublique ne doit pas
ncessairement tre remise en cause, selon la majorit des membres du groupe.
En conservant le principe de sparation souple des pouvoirs qui a assur la
longvit de la Ve Rpublique et la forme originale de son rgime parlementaire,
des volutions restent cependant possibles. Entre le rgime parlementaire
traditionnel langlaise et prsidentiel, la majorit des membres du groupe
de travail a estim quune troisime voie devait tre emprunte pour
rorienter le rle du Prsident de la Rpublique.
2. Moderniser le rle darbitre
Les membres du groupe de travail se sont accords pour redfinir le rle

du chef de ltat en accentuant et en modernisant son rle darbitre. Il sagit
de rorienter le Prsident de la Rpublique vers les enjeux du long-terme et
den faire, avant tout, le garant des valeurs de la Nation. Selon la majorit des
membres du groupe de travail, il ne convient pas de remettre en cause la pratique
du domaine rserv que le Prsident dtient en matire de politique trangre
et de dfense nationale.
Assumant le rle darbitre que la Constitution lui destine, le Prsident de
la Rpublique, plac au-dessus des partis , pourrait, ds lors, jouer un rle de
garant de lintrt gnral et des gnrations futures. Il faut profiter de la
lgitimit et de laudience que confre llection au suffrage universel pour
inventer un nouveau rle au Prsident de la Rpublique : un rle fort, intressant,
prestigieux, de gardien des droits fondamentaux et de garant des intrts des
gnrations futures , proposait ainsi M. Bastien Franois lors de son audition du
vendredi 13 mars 2015, tout en suggrant de rduire les pouvoirs du Prsident de
la Rpublique pour quil puisse remplir ce rle darbitre.
Le groupe de travail estime pour sa part que cest en influant sur le
temps politique, et la dure du mandat du Prsident de la Rpublique, que
cette rorientation sera possible.
*
* *
81
Proposition n 7 : Rinventer le septennat
1. Vers un mandat de sept ans non renouvelable
Lintroduction du quinquennat, en particulier, tait prsente comme le

moyen dviter la cohabitation ; le septennat tait de plus peru comme antidmocratique, le Prsident ne donnant pas suffisamment la parole au peuple
depuis labandon de la pratique gaullienne du rfrendum par les successeurs du
Gnral. Mais le quinquennat a eu pour effet de renforcer le prsidentialisme
majoritaire ; la rforme sest, de plus, accompagne de linversion du calendrier
lectoral, ce qui a eu pour consquence de faire des lections lgislatives une
simple confirmation de llection prsidentielle elles ont perdu leur autonomie.
Dsormais, la majorit prsidentielle et la majorit parlementaire se
confondent , expliquait Mme Marie-Claire Ponthoreau lors de son audition le 13
mars 2015.
Le groupe de travail a t ainsi amen reconsidrer le bilan de
linstauration du quinquennat. Il semble en avoir rsult une acclration du temps
politique et une omniprsence de la figure du Prsident de la Rpublique qui ont
contribu laggravation des dsquilibres institutionnels. En rduisant la dure
du mandat prsidentiel de sept cinq ans et en faisant prcder les lections
lgislatives de llection prsidentielle, le constituant et le lgislateur ont accentu
le fait majoritaire et, partant, les pouvoirs du Prsident. Nous nous accordons
tous sur le fait que le passage au quinquennat a t une erreur concluait M.
Arnaud Richard (1). Le retour lquilibre de 1875, pens alors comme une
solution provisoire, mais qui avait t confirm par les constituants de 1946,
puis de 1958, semble aujourdhui prfrable afin de placer le temps
prsidentiel au-dessus du temps parlementaire.
Sept annes de mandat reprsentent nanmoins une dure certaine. Le
groupe de travail sest prononc en faveur du caractre non renouvelable de ce
mandat. M. Alain Tourret appuyait en ces termes cette mesure lors de la runion
du 13 mars 2015 : Franois Luchaire, constitutionnaliste minent, dfendait
lide dun septennat non renouvelable, qui a lavantage de dconnecter le
Prsident de la Rpublique de la gestion quotidienne des affaires publiques, en lui
permettant dtre la fois un prsident respect et un prsident qui gouverne,
sans que ses choix soient dicts par la perspective de renouveler son mandat. La
dure est essentielle, surtout si lon ne fait rien au cours des deux premires
annes, pour se lancer ensuite dans une course lchalote. . Cette restriction
pourrait permettre lmergence de personnalits au profil diffrent des actuels
candidats la prsidence. chappant aux jeux des partis et au rle dternel
candidat la rlection, le Prsident y gagnerait une autorit morale en conformit
avec le rle darbitre que lui destinait le Gnral de Gaulle.
82
2. Pour une inversion du calendrier lectoral, en cas de maintien du
quinquennat
Une autre rforme consisterait rinverser le calendrier lectoral pour

que les lections lgislatives prcdent llection prsidentielle. Les chefs des
formations politiques mneraient alors campagne pour obtenir une majorit et
devenir Premier ministre. Le Prsident de la Rpublique, bien que lgitim par le
suffrage universel, ne pourrait plus sopposer frontalement un Premier
ministre fort de sa lgitimit parlementaire. Il est possible dimaginer que ce
dernier, dans les faits et conformment au texte de la Constitution, ne soit plus
responsable que devant sa majorit.
En cas de maintien du quinquennat, le groupe de travail souhaite donc
que le calendrier lectoral soit rinvers pour que les lections lgislatives
aient lieu avant llection prsidentielle.
*
* *
Mme Laurence Parisot a propos, lors de son audition (1), dinstaurer un

dlai, par exemple de cent jours, entre llection du Prsident de la Rpublique et
sa prise de fonction, sur le modle du dispositif en vigueur aux tats-Unis. Ce
dlai permettrait de sparer le temps de la campagne du temps de laction et
donnerait au candidat lu la possibilit de prparer plus sereinement sa prise de
fonction.
Une telle mesure pourrait contribuer placer le prsident de la Rpublique
dans une nouvelle temporalit, plus favorable un rythme dmocratique apais.
Le groupe de travail sest partag sur cette question sans parvenir dfinir une
position commune, estimant notamment que cest lors de ces cent premiers jours
que le Prsident de la Rpublique dispose de la plus grande lgitimit et donc de la
plus grande libert daction.
*
* *
83
Proposition n 8 : Renforcer la responsabilit de lexcutif et amliorer son
contrle sur les questions europennes
Le premier alina de larticle 49 de la Constitution permet au Premier

ministre dengager la responsabilit du Gouvernement devant lAssemble
nationale. Afin de renforcer la responsabilit de lexcutif, le groupe de travail a
estim, dans sa majorit, quun vote dinvestiture devait tre rendu obligatoire lors
de la formation dun nouveau Gouvernement.
Il est galement essentiel que la conduite de la politique europenne par
lexcutif soit mieux contrle. Le Prsident de la Rpublique, qui sige seul au
Conseil europen, nest redevable daucune des positions quil y dfend ni des
dcisions qui en rsultent. Il en dcoule une mauvaise information des citoyens sur
les mesures qui sont prises au niveau europen et une absence totale de
responsabilit de la politique qui y est mene.
Un certain nombre de propositions seront dveloppes pour favoriser une
meilleure prise en compte des questions europennes au sein du Parlement (1) ;
quoi quil en soit, il apparat ncessaire que lexcutif soit amen ngocier la
position quil dfend sur la scne europenne et rendre compte des dcisions qui
y sont adoptes.
Les deux dbats organiss lAssemble nationale, en application de
larticle 50-1 de la Constitution, les 8 et 15 juillet 2015, relatifs la situation
de la Grce, tmoignent de la ncessit de permettre aux parlementaires de
peser sur les dcisions qui sont prises au niveau europen. Ils marquent un
progrs dans la ncessaire dmarche dexplication par lexcutif de la politique
quil mne sur la scne europenne.
Trois limites sont cependant apparues. Dabord, le Premier ministre a
naturellement t charg dexposer la position de lexcutif alors que le Prsident
de la Rpublique tait le principal acteur de ces ngociations. Ensuite, le premier
dbat ne fut pas suivi dun vote ce qui priva lAssemble nationale de la
possibilit de sexprimer clairement et, a fortiori, de donner, implicitement ou
explicitement, un mandat au Prsident de la Rpublique : les dputs ne purent
que valider a posteriori le rsultat de ces ngociations, sans rellement influer sur
celles-ci. Enfin, ces dbats ont t organiss lapoge dune crise europenne,
alors que ce type de question aurait gagn tre abord en amont et plus
rgulirement.
Dans cette perspective, le groupe de travail propose que puissent tre
organiss lAssemble nationale, avant les Conseils europens, des dbats
avec le Prsident de la Rpublique, qui pourraient prendre la forme de
questions-rponses et tre suivis dun vote. Lors de cette sance, il serait dbattu
(1) Voir le thme n 4 de ce rapport consacr au Parlement du non-cumul.
84
de lactualit europenne et de la position de la France sur les questions abordes

lors des Conseils europens. Le chef de ltat y proposerait un mandat, ou du
moins une position de principe, qui serait ainsi valid par la reprsentation
nationale et dterminerait laction de la France sur la scne europenne.
Cette mesure qui ncessite de revenir sur la rgle qui interdit au chef de
ltat de se rendre au Parlement ne serait en aucun cas un facteur
daffaiblissement du Prsident de la Rpublique. Elle se limiterait la politique
europenne et serait de nature renforcer le chef de ltat sur la scne europenne
en lui confrant davantage de lgitimit.
85
THME N 4 : LE PARLEMENT DU NON-CUMUL

Pas de rgime conventionnel, pas de rgime prsidentiel : la voie devant
nous est troite, c'est celle du rgime parlementaire. la confusion des pouvoirs
dans une seule assemble, la stricte sparation des pouvoirs avec priorit au
chef de l'tat, il convient de prfrer la collaboration des pouvoirs : un chef de
l'tat et un Parlement spars, encadrant un Gouvernement issu du premier et
responsable devant le second, entre eux un partage des attributions donnant
chacun une semblable importance dans la marche de l'tat et assurant les moyens
de rsoudre les conflits qui sont, dans tout systme dmocratique, la ranon de la
libert , dclarait Michel Debr, alors garde des Sceaux, devant le Conseil dtat
le 27 aot 1958. Soucieux de btir un systme capable dchapper linstabilit
des rgimes prcdents, le constituant a eu cur de garantir la prdominance de
lexcutif et de rationaliser le parlementarisme. M. Olivier Duhamel dcrit une
Constitution
juridiquement
parlementaire
mais
politiquement
(1)
prsidentielle . Un corset de fer est pass au Parlement en vue de surmonter
son incapacit dgager une majorit , crit le professeur Jean Gicquel (2).
Les rformes successives menes depuis les annes 1960 ont cherch
librer les assembles de ce corset, sans mettre en pril lquilibre de la
Ve Rpublique. Le comit consultatif pour la rvision de la Constitution institu en
1992 mit des recommandations visant faire merger un Parlement plus
actif ; le comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique form en 2007 appela de ses
vux un Parlement renforc ; en 2012 la commission de rnovation et de
dontologie publique plaidait pour un Parlement plus reprsentatif .
Un Parlement plus actif, renforc, plus reprsentatif : ces expressions sont
significatives. Elles traduisent le double mouvement qui sous-tend les rformes
successives du Parlement : le renforcement de ses pouvoirs et sa modernisation,
que vint couronner la loi organique du 14 fvrier 2014 interdisant le cumul de
fonctions excutives locales avec le mandat de dput ou de snateur.
Le Parlement doit aujourdhui tout la fois pouser son temps , selon
lexpression du gnral de Gaulle, rsister ses excs, notamment son
acclration qui caractrise la modernit (3), et le devancer.
pouser dabord son temps en rduisant le nombre de parlementaires
(proposition n 9) et en fusionnant le Snat et le Conseil conomique, social et
environnemental pour rnover le bicamrisme (proposition n 10).
(1) Olivier Duhamel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Seuil, 2009, pp. 435-436.
(2) Jean Gicquel, Jean-ric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien,
28e dition, 2014
(3) Hartmut Rosa, Acclration. Une critique sociale du temps, Paris, La Dcouverte, 2013.
86
Rsister son temps en limitant les pouvoirs du Gouvernement au sein de

la procdure lgislative pour les aligner sur ceux des parlementaires et des
commissions (proposition n 11), en modernisant la procdure lgislative
(proposition n 12) et en renforant les instruments de contrle (proposition
n 13).
Devancer enfin son temps en plaant le citoyen et lEurope au cur de
cette architecture parlementaire renforce (proposition n 14).
Le temps est dsormais celui du Parlement du non-cumul.
*
*
Proposition n 9 : Rduire le nombre de dputs ( 400) et de

snateurs ( 200) pour renforcer leur poids dans les institutions.
Proposition n 10 : Rnover le bicamrisme.
Proposition n 11 : Librer le Parlement de ses carcans :
Supprimer la limitation du nombre de commissions permanentes.
Librer le droit damendement des parlementaires dans le domaine
financier.
Interdire au Gouvernement damender ses projets de loi ou, a minima,
soumettre ses amendements un dlai de dpt.
Proposition n 12 : Amliorer la fabrique de la loi :
Limiter la procdure acclre dans sa forme actuelle un ou deux
textes par session et instaurer une nouvelle forme de procdure acclre
dont lusage ne serait pas contingent.
Respecter une plus stricte sparation entre le domaine de la loi et celui
du rglement et prvoir une procdure pour carter des lois les
dispositions non normatives.
Rnover la procdure de discussion des textes.
Rnover la procdure dexamen des amendements.
87
Proposition n 13 : Amliorer les instruments de contrle et les droits

de lopposition :
Supprimer la semaine de contrle pour en faire une semaine rserve
aux travaux des commissions et redployer les sances de contrle sur
lensemble de lanne.
Instituer un contre-rapporteur de lopposition.
Instaurer un droit de rplique , dont pourrait user lauteur dune
question au Gouvernement.
Renforcer le contrle sur les nominations envisages par le Prsident de
la Rpublique en substituant au systme actuel une majorit positive des
3/5.
Obliger le Gouvernement justifier devant les commissions
parlementaires comptentes la non-publication des dcrets dapplication
lexpiration dun dlai de six mois.
Proposition n 14 : Faire une place plus large aux citoyens et aux
questions europennes :
Dvelopper les ateliers lgislatifs citoyens.
Exprimenter le dpt damendements citoyens.
Faire entrer plus largement lEurope au sein du Parlement.
*
*
88
I. LA REVALORISATION DU PARLEMENT EST AU CUR DES RFORMES
VISANT AU RQUILIBRAGE DES INSTITUTIONS
A. LENJEU DE LA REVALORISATION DU PARLEMENT SE HEURTE DES
ATTENTES PARADOXALES
1. Le temps lgislatif nest pas le temps mdiatique
La procdure lgislative franaise est parfois juge lente, complexe et

anachronique. Elle conciderait mal avec les temps politique et mdiatique,
marqus par limmdiatet.
En ralit, les assembles sont capables, lorsque les circonstances
lexigent, dadopter des mesures de manire rapide. Ainsi, la proposition de loi
abrogeant le contrat de premire embauche (1) fut dfinitivement adopte trois
jours aprs son dpt. Il a mme suffi de deux jours pour adopter le projet de loi
de finances rectificative pour 2008 (2), discut au cur de la crise financire. Les
outils existent pour y parvenir, notamment la procdure acclre (procdure
durgence avant 2008) qui permet de saffranchir des dlais constitutionnels
prvus par larticle 42 de la Constitution entre le dpt ou la transmission dun
texte et le dbut de sa discussion et de rduire une le nombre des lectures devant
chaque assemble.
De fait, les comparaisons internationales relativisent les accusations de
lenteur parfois formules contre le Parlement franais. Le dlai moyen, en France,
dadoption des projets de loi, hors lois de finances, lois de financement de la
scurit sociale et conventions internationales, est de 149 jours. Cette dure est
infrieure celle qui a cours au Royaume-Uni (164 jours), en Italie (180 jours),
aux Pays-Bas (environ 400 jours) et en Suisse (481 jours). Elle est comparable aux
dures moyennes dadoption des lois en Irlande (147 jours), en Belgique
(149 jours) et en Allemagne (156 jours). Seuls les parlements monocamraux ont
une procdure lgislative significativement plus rapide : la Hongrie (34 jours), le
Danemark (64 jours), la Sude (72 jours) et la Norvge (86 jours).
Ces remarques ne doivent cependant pas occulter les critiques qui sont
mises contre le rythme dadoption de la loi et lcho certain quelles trouvent.
Ainsi, le chef de ltat, lors dune interview tlvise, dclarait en avril 2015 :
On a un systme parlementaire hrit du XIXe et du XXe sicle. () Quand on
prend une dcision et quelle met six mois, un an pour tre vote, il y a des gens
qui disent : Moi, je ne peux plus attendre, je ne peux pas attendre. .
Il sagit donc de trouver un quilibre, forcment dlicat, entre
efficacit de la procdure lgislative et qualit de la loi.
(1) Loi n 2006-457 du 21 avril 2006 sur laccs des jeunes la vie active en entreprise.
(2) Loi n 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de lconomie.
89
2. L inflation lgislative , source dinscurit juridique, alimente la
dfiance des citoyens
rebours des accusations de lenteur qui psent sur le parlement franais,

le thme de la dgradation de la qualit de la loi et de l inflation lgislative , au
cur de nombreuses rflexions depuis la fin des annes 1970 (1), tend faire
penser que la fabrique de la loi semballerait. Le Conseil dtat y a consacr
deux rapports, en 1991 et 2006. Le Conseil constitutionnel sest empar de la
critique au dbut des annes 2000 par la voix de son prsident (2) mais aussi de sa
jurisprudence (3). Les prsidents successifs de lAssemble nationale ont souhait
que les lois soient mieux faites et moins nombreuses, appel relay avec force par
le Prsident Claude Bartolone (4) qui, souhaitant une raction, a cr, la fin de
lanne 2013, une mission dinformation pour amliorer la fabrique de la loi ,
laquelle a rendu son rapport en octobre 2014 (5).
Lacclration du temps nest pas pour rien dans cette volution. Guy
Carcassonne rappelait : Quelques grands textes anciens sont toujours en
vigueur. Ils naquirent frquemment dun processus patient qui leur avait permis
de mrir, de sorte que les volutions ultrieures les ont complts sans les
remettre en cause. Peut-tre ceci nest-il pas tranger cela. La loi du 29 juin
1881 sur la libert de runion est ne dune proposition dpose en 1878,
rapporte en 1879, discute en 1880. () Quant la sparation des glises et de
ltat, le Parlement y avait travaill pendant plusieurs annes avant dy consacrer
45 jours de sance la Chambre (entre le 21 mars et le 3 juillet 1905) et encore
21 de plus au Snat, pour ladoption conforme do est sortie la loi du 11
dcembre 1905 (6).
De mme, que reste-t-il de ladage selon lequel lgifrer peu permettrait
de lgifrer bien ? peine apercevons-nous le mal que nous exigeons le
remde ; et la loi est, en apparence, le remde instantan. Quun scandale clate,
quun accident survienne, quun inconvnient se dcouvre : la faute en est aux
lacunes de la lgislation. Il ny a qu faire une loi de plus. Et on la fait. Il
faudrait beaucoup de courage un Gouvernement pour refuser cette satisfaction
(1) Rachel Vanneuville, Les enjeux politico-juridiques des discours sur linflation normative , Parlement[s],
Revue dhistoire politique, 2009/1 (n 11).
(2) Pierre Mazeaud, discours de vux au Prsident de la Rpublique, 3 janvier 2005, publi dans Les Cahiers
du Conseil constitutionnel, n 18, juillet 2005. Voir, dans le mme sens, le discours de vux au Prsident de la
Rpublique prononc le 6 janvier 2014 par le prsident Jean-Louis Debr, constatant que le Conseil
constitutionnel a aujourdhui connatre de lois aussi longues quimparfaitement travailles. Il fait face des
dispositions incohrentes et mal coordonnes. Il examine des textes gonfls damendements non soumis
lanalyse du Conseil dtat. Il voit revenir chaque anne, notamment en droit fiscal, des modifications
rcurrentes des mmes rgles. Bref, il subit des bgaiements et des malfaons lgislatives qui ne sont pas
nouvelles mais sont fort nombreuses .
(3) Voir, notamment, la dcision n 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi dorientation et de programme pour
lavenir de lcole.
(4) Confrence de presse du Prsident Claude Bartolone, mercredi 8 octobre 2014.
(5) Laure de La Raudire, Rgis Juanico, Mieux lgifrer, mieux valuer : quinze propositions pour amliorer
la fabrique de la loi, rapport dinformation n 2268, octobre 2014.
(6) Guy Carcassonne, Penser la loi , Pouvoirs, n 114, 2005.
90
de papier son opinion publique , crivait dj en 1979 le doyen Carbonnier,

soulignant les dangers de soumettre le temps lgislatif au temps mdiatique (1).
Certes, la Constitution de 1958 a opr une vritable rvolution
juridique en instituant une sparation entre le domaine de la loi et le domaine
rglementaire. Michel Debr expliquait ce changement dans les termes suivants, le
27 aot 1958, devant le Conseil dtat : Du point de vue des principes, la
dfinition est normale et cest la confusion de la loi, du rglement, voire de la
mesure individuelle qui est une absurdit. Du point de vue des faits, notre systme
juridique tait arriv un tel point de confusion et dengorgement quun des
efforts les plus constants, mais tent en vain au cours des dix dernires annes,
tait de dsencombrer un ordre du jour parlementaire accabl par lexcs des
lois passes depuis tant dannes en des domaines o le Parlement na pas
normalement comptence lgislative . Le Parlement nen est pas moins sorti de
son suppos domaine de comptence, avec laval du Conseil constitutionnel qui a
jug, en 1982, que, par les articles 34 et 37, alina 1er, la Constitution na pas
entendu frapper dinconstitutionnalit une disposition de nature rglementaire
contenue dans une loi (2).
Paradoxalement, cette jurisprudence a t conforte par la dcision du
21 avril 2005, Loi pour lavenir de lcole (3), par laquelle le Conseil
constitutionnel a dclar rglementaires des dispositions ayant empit sur le
domaine du rglement, ce qui devait permettre au Gouvernement de les modifier
par dcret sans quil lui soit ncessaire de consulter le Conseil sur le fondement de
la procdure de dclassement prvue par larticle 37, alina 2 de la
Constitution. En les dclarant rglementaires, il renonait dfinitivement les
juger contraires la Constitution. Cette dcision a dailleurs fait lobjet dun
commentaire clairant dans Les Cahiers du Conseil constitutionnel, qui mettait en
exergue la difficult dune telle orientation : La censure des dispositions
rglementaires conduirait un revirement de jurisprudence dune porte
incommensurable, inopportun du point de vue de la lisibilit des textes (la loi peut
lgitimement combler un interstice de nature rglementaire pour permettre au
dispositif dtre accessible dun seul tenant) et soulevant de redoutables
problmes vis--vis du Parlement (il suffit de songer la loi sur les retraites, dont
les lments quantitatifs taient rglementaires, alors quils taient les plus
importants de la rforme) .
Il est dailleurs significatif que lvolution de 2005, pourtant modeste, ait
t abandonne ds 2012. Le commentaire de la dcision du 15 mars 2012,
Simplification du droit (4) est galement clairant : Cette dcision de 2005
constitue une dcision despce, rendue dans le contexte particulier dun dbat
sur la qualit de la loi. Elle navait pas de prcdent et le Conseil constitutionnel
(1) Jean Carbonnier, Essai sur les lois, Paris, Rpertoire du notariat Defrnois, 1979.
(2) Dcision n 82-143 DC du 30 juillet 1982, Loi sur les prix et les revenus, cons. 11.
(3) Dcision n 2005-512 DC.
(4) Dcision n 2012-649 DC.
91
na pas estim ncessaire de lui donner une suite. La jurisprudence du Conseil

constitutionnel reste fonde sur la dcision n 82-143 DC du 30 juillet 1982 .
La responsabilit dans ce phnomne qui, depuis les annes 1970, a vu la
loi se gonfler de dispositions rglementaires, est largement partage. M. Pierre
Mazeaud ladmettait, en 2005, dans le discours prcit, lorsquil dclarait que le
Conseil constitutionnel devait faire son autocritique : na-t-il pas contribu
lui aussi, au cours des annes, vider larticle 37 de son contenu et pousser le
lgislateur surcharger la loi, en interprtant trop extensivement larticle 34 de
la Constitution, qui numre les sujets rservs la loi, en assimilant la notion de
principes fondamentaux celle de rgles (pourtant explicitement
distingues par larticle 34 de la Constitution) ou en dcelant trop prestement une
incomptence ngative dans le seul fait quun encadrement lgislatif soit
taisant sur tel ou tel point . Mme Laurence Parisot y a fait allusion lors de
son audition : Bien que larticle 34 dispose que la loi dtermine les principes
fondamentaux () du droit du travail, du droit syndical et de la scurit sociale ,
il y a bien des annes que la loi nen dtermine plus les principes fondamentaux
mais les moindres dtails (1).
L inflation lgislative a galement pris la forme dune
multiplication de dispositions non normatives. Ces dernires ont t dnonces
par la doctrine ainsi que par le Conseil constitutionnel qui, dans sa dcision
prcite du 21 avril 2005, faisant cho au discours prliminaire de Portalis sur le
projet de code civil La loi permet ou elle dfend, elle ordonne, elle tablit, elle
corrige, elle punit ou elle rcompense a jug quil rsultait de larticle 6 de la
Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 comme de lensemble
des autres normes de valeur constitutionnelle relatives lobjet de la loi que, sous
rserve de dispositions particulires prvues par la Constitution, la loi a pour
vocation dnoncer des rgles et doit par suite tre revtue dune porte
normative . Mais, depuis la censure prononce en 2005, le Conseil na pas
dclar contraires la Constitution dautres dispositions de caractre non normatif
figurant dans les lois.
Cela nourrit, lvidence, un cercle vicieux : Mal lgifrer conduit non
seulement faire peser sur les destinataires de la loi des charges excessives et des
contraintes irralistes, mais aussi lgifrer encore davantage, puisquil faut une
nouvelle loi pour rparer les malfaons () dune loi antrieure mal prpare ,
soulignent ainsi Mme Laure de la Raudire et M. Rgis Juanico dans leur rapport
prcit sur la qualit de la loi.
Cette inflation lgislative se manifeste moins par laugmentation
du nombre de lois votes annuellement qui reste stable que par celle de la
longueur de ces textes, laquelle lexercice du droit damendement contribue
pour une bonne part. Le projet de loi pour la croissance et lactivit, enregistr la
92
prsidence de lAssemble nationale le 11 dcembre 2014, comptait 106 articles.

Il comprenait, aprs la premire lecture lAssemble nationale, 295 articles. La
loi dfinitivement adopte le 10 juillet 2015 comprenait, au terme de la navette,
pas moins de 308 articles. Le projet de loi relatif la transition nergtique pour la
croissance verte comptait 64 articles lors de son dpt le 30 juillet 2014. 215
articles furent dfinitivement adopts le 22 juillet 2015.
M. Bernard Accoyer, lors de la runion du 7 mai 2015, ajoutait :
Lvolution du temps parlementaire a galement conduit multiplier les
initiatives parlementaires. Jose le dire : parfois, dans cette maison, il faut, pour
exister, dposer des amendements, des propositions de loi, se singulariser, au lieu
de sen tenir la modeste tche qui consisterait amliorer lexistant cest-dire, notamment, le simplifier. .
B. DES RFORMES SUCCESSIVES ONT DJ DOT LE PARLEMENT DE
NOMBREUX OUTILS
1. Les rformes ont cherch amliorer le fonctionnement du Parlement
Huit des vingt-quatre rvisions constitutionnelles votes depuis 1958 ont

concern le Parlement.
En matire dorganisation des travaux parlementaires :
Les rformes intervenues en matire dorganisation des travaux
parlementaires ont eu pour objectif de faciliter lexercice par le Parlement de ses
missions constitutionnelles.
Ainsi a t institue, en 1995, la session unique de neuf mois, pour que les
activits lgislatives mais surtout de contrle si lon sen tient lintention du
constituant puissent sexercer de faon plus permanente.
En 2008 ont t approuves de nouvelles rgles de fixation de lordre du
jour : deux semaines sur quatre sont depuis lors rserves par priorit lexamen
des textes et aux dbats demands par le Gouvernement ; lordre du jour des deux
autres semaines est fix par lAssemble, lune de ces deux semaines tant
consacre par priorit au contrle de laction du Gouvernement et lvaluation
des politiques publiques ; un jour de sance par mois est rserv un ordre du jour
dtermin par les groupes dopposition ou minoritaires. Le Gouvernement dispose
nanmoins de priorits : sur les semaines rserves au Parlement, le
Gouvernement peut ainsi inscrire les projets de loi de finances et de financement
de la scurit sociale.
Le partage de lordre du jour a eu des consquences au plan lgislatif : le
dpt dune proposition de loi nest plus un acte symbolique. La part des
propositions dans lensemble des textes adopts a progress au point de slever
environ 40 %, hors conventions internationales, au cours de la session 2013-2014,
93
ce qui est notable, mme si un dcompte par articles ou par caractres conduit
plutt situer autour de 6 ou 7 % la place de ces initiatives dans la lgislation. La
possibilit de saisir le Conseil dtat sur des propositions de loi, alors que celui-ci
nexaminait auparavant que les projets de loi, a accompagn cette volution.
En matire lgislative :
Depuis 1958, le constituant a tendu le domaine de la loi lgalit entre
les femmes et les hommes (1999), la prservation de lenvironnement (2005),
lgal accs des femmes et des hommes aux responsabilits professionnelles et
sociales, la garantie des expressions pluralistes des opinions et de la participation
des partis et groupements politiques la vie dmocratique de la Nation, la
libert, au pluralisme et lindpendance des mdias, au rgime lectoral des
mandats lectoraux et des fonctions lectives des membres des assembles
dlibrantes des collectivits territoriales ainsi quaux orientations pluriannuelles
des finances publiques (2008).
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a port de six huit le nombre
des commissions permanentes qui peuvent tre cres dans chaque assemble.
Surtout a t modifi larticle 42 de la Constitution, qui dispose, dsormais, quen
rgle gnrale, les projets de loi sont examins en sance publique sur la base du
texte adopt en commission. Mme Cline Vintzel a insist, lors de son audition le
22 mai 2015, sur le caractre fondamental de cette avance. En effet, ce retour la
pratique antrieure 1958 donne plus de poids aux dlibrations des commissions
puisque le Gouvernement doit dsormais dposer des amendements sil souhaite
revenir sur des dispositions insres dans ses projets, ce qui se rvle moins ais
que de faire voter contre un amendement de la commission.
Il a rsult de cette rgle deux consquences. Le Conseil constitutionnel en
a dduit, tout dabord, le 9 avril 2009, que le Gouvernement devait pouvoir
participer aux travaux des commissions consacrs lexamen des projets et
propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font lobjet et assister
aux votes destins arrter le texte sur lequel portera la discussion en
sance (1). Par ailleurs, les travaux des commissions sont ouverts la presse et
retransmis sur le canal interne et sur le site Internet des assembles (2). Le Conseil
avait dailleurs jug, le 25 juin 2009, que les exigences de clart et de sincrit
du dbat parlementaire, qui s'appliquent aux travaux des commissions, imposent
qu'il soit prcisment rendu compte des interventions faites devant celles-ci, des
motifs des modifications proposes aux textes dont elles sont saisies et des votes
mis en leur sein (3).
(1) Dcision n 2009-579 DC du 9 avril 2009, cons. 36.

(2) Larticle 46 du Rglement de lAssemble nationale a t modifi dans le sens dune plus grande publicit
par la rsolution du 28 novembre 2014.
(3) Dcision n 2009-581 DC du 25 juin 2009, cons. 12.
94
Des dlais ont t instaurs afin que la fonction lgislative puisse sexercer
dans de meilleures conditions. Ainsi, un dlai, respectivement, de six ou quatre
semaines a t prvu entre le dpt ou la transmission dun texte et le dbut de son
examen en sance, ces dlais ne sappliquant pas, cependant, lorsque le
Gouvernement engage la procdure acclre. loccasion de la rforme de son
Rglement, en 2009, lAssemble a par ailleurs prvu, pour le dpt des
amendements parlementaires, un dlai de trois jours en commission (article 86) et
en sance (article 99).
Enfin, la Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 relative
l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution imposent au
Gouvernement de dposer, en mme temps que la plupart des projets de loi, une
tude dimpact. Ce document, mis en ligne et publi la suite du texte auquel il se
rapporte, prsente les objectifs poursuivis, justifie le recours la loi et value les
rsultats escompts.
En matire de contrle et dvaluation :
En 1974 ont t instaures les questions au Gouvernement.
En 1996 a t introduite la procdure des lois de financement de la scurit
sociale, qui permettent au Parlement dexercer son contrle sur les comptes
sociaux.
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inscrit larticle 24 de la
Constitution la fonction de contrle de laction du Gouvernement et dvaluation
des politiques publiques parmi les missions du Parlement. Dans ce domaine, la
Cour des comptes est dsormais charge dassister le Parlement (article 47-2).
Plusieurs mesures ont donn cette reconnaissance du contrle et de
lvaluation une porte concrte. Ainsi, sous rserve des priorits reconnues au
Gouvernement, notamment pour les lois de finances et de financement de la
scurit sociale, une semaine dordre du jour sur quatre est dsormais ddie
cette activit. Lobligation dorganiser chaque semaine des sances de questions
au Gouvernement a t tendue aux sessions extraordinaires (article 48) (1).
Lexistence des commissions denqute a t consacre dans la Constitution et
lopposition sest vu reconnatre la possibilit den crer une, de droit, une fois par
session ordinaire ( droit de tirage ). LAssemble nationale, enfin, sest dote
dun organe spcifique, le Comit dvaluation et de contrle des politiques
publiques.
Par ailleurs, le Gouvernement est tenu dinformer le Parlement lorsque les
forces militaires franaises sont engages ltranger ; lorsque la dure de
(1) Le Conseil constitutionnel a considr que le non-respect de cette prescription entacherait

dinconstitutionnalit les textes adopts au cours de la semaine considre, voir la dcision n 2012-654 DC du
9 aot 2012, Loi de finances rectificative pour 2012, cons. 2 4.
95
lintervention excde quatre mois, il soumet sa prolongation au Parlement

(article 35).
Les assembles peuvent, enfin, adopter des rsolutions (article 34-1),
comme elles pouvaient le faire avant 1958, pour mettre un avis sur une question
dtermine, sous rserve de ne pas mettre en cause la responsabilit du
Gouvernement ou de lui adresser une injonction. Le vote de ces rsolutions
constitue galement une voie daffirmation du Parlement, lui permettant dexercer
une expression distincte de la rponse lgislative.
2. Des outils nombreux, mais sans doute insuffisamment utiliss, sont
dsormais la disposition des parlementaires
Les parlementaires disposent donc de leviers nombreux, tant en matire

lgislative quen matire de contrle. Un net dcalage existe, nanmoins, entre les
pouvoirs dont ils disposent et leur mise en uvre effective. On peut rappeler les
avertissements prodigus depuis longtemps par des juristes minents tels que Guy
Carcassonne ou Pierre Avril : ce qui manque au Parlement franais, ce ne sont
pas des pouvoirs nouveaux, mais la volont de bien exercer ceux quil dtient
dj , affirmait M. Armel Le Divellec (1).
Ainsi, les pouvoirs accords aux groupes dopposition ou minoritaires sont
un levier de la dmocratisation des assembles dans la mesure o, comme le
soulignait Mme Cline Vintzel, un Parlement puissant est un Parlement dans
lequel lopposition est forte , invitant le groupe de travail prendre conscience
que le rgime parlementaire repose sur une dichotomie entre le Gouvernement et
sa majorit, dun ct, et lopposition, de lautre, plutt que sur une sparation
stricte dailleurs illusoire entre pouvoir lgislatif et pouvoir excutif.
Dans cette perspective, le contrle notamment celui exerc par
lopposition revt une importance particulire : La fonction lgislative est, en
effet, partout exerce principalement par le Gouvernement. Il est donc ncessaire
daccorder une place privilgie au contrle et de donner aux parlementaires le
maximum de moyens pour exercer cette fonction , affirmait encore Mme Cline
Vintzel. Or, lordre du jour des semaines consacres au contrle et lvaluation
est gnralement lger et ne suscite gure lintrt ni des parlementaires, ni des
mdias. Sans doute le cadre de la sance publique nest-il pas le plus propice
lexercice du contrle parlementaire.
Quant aux journes rserves un ordre du jour dtermin par les groupes
dopposition ou minoritaires, elles se droulent dans une certaine indiffrence, au
sein dun hmicycle clairsem, faute denjeux puisquil est rare que les textes en
discussion aient vocation tre adopts.
(1) Auditionn par le groupe de travail lors de sa runion du jeudi 7 mai.
96
C. CERTAINES RFORMES CONSTITUTIONNELLES ONT EU POUR
CONSQUENCE, PARFOIS INDIRECTE, DAFFAIBLIR LE PARLEMENT
1. La mise en uvre du quinquennat
Ladoption de la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 relative la dure

du mandat du Prsident de la Rpublique a rduit celui-ci de sept cinq ans : le
temps prsidentiel est dsormais calqu sur le temps parlementaire. Comme on la
dj soulign, linversion du calendrier lectoral a fait prcder par llection
prsidentielle les lections lgislatives, donnant le sentiment que celles-ci ont pour
objet de fournir au Prsident nouvellement lu ou rlu la majorit qui lui est
ncessaire.
La lgitimit que confre au Prsident de la Rpublique une lection au
suffrage universel direct lchelle nationale en fait le chef vritable de la
majorit et renforce la prdominance de lexcutif, accentuant le phnomne du
fait majoritaire et laffaiblissement du Parlement.
2. La session unique
Linstauration de la session unique par la loi constitutionnelle du 4 aot

1995 est une rforme sur laquelle il semble difficilement concevable de revenir.
Que les assembles sigent tout au long de lanne concide avec le caractre
continu de lactualit, les ncessits du contrle en particulier de lactivit de
lUnion europenne et, sans doute, les attentes des Franais. Il demeure que la
session unique a sans doute favoris le phnomne de linflation lgislative le
fait que les assembles se runissent tout au long de lanne constituant une
tentation forte de faire voter plus de lois et contribu laugmentation de la
dure des sances, lAssemble nationale comme au Snat.
Ainsi, le nombre de jours de sance que lAssemble peut tenir au cours
de la session ordinaire, fix 120 par larticle 28 de la Constitution, a t dpass
lors des sessions 2008-2009 (131 jours) et 2012-2013 (132 jours). Ce seuil a t
franchi ds le 9 juin lors de la session 2014-2015 (131 jours au total).
En 2004, le prsident de lAssemble nationale, M. Jean-Louis Debr,
demandait que lon puisse revenir deux sessions annuelles, de trois quatre
mois chacune , justifiant ce changement par la ncessit dempcher le
Gouvernement de soumettre le Parlement des rythmes excessifs et de
lobliger faire leffort de distinguer dans lordre du jour lessentiel de
laccessoire . La mme anne, le prsident du Snat qualifiait la mise en place de
la session unique de fausse bonne ide ayant exacerb le zle lgislatif des
ministres, multipli les sances de nuit et banalis le recours aux sessions
extraordinaires . De fait, loin de devenir exceptionnelles comme on pouvait le
penser en 1995, les sessions extraordinaires sont devenues systmatiques en juillet
et en septembre.
97
Une analyse compare illustre la surcharge de travail laquelle est

confront le Parlement franais. Entre 2009 et 2013 le Bundestag a sig 253 jours
en sance publique, pour une dure totale de 2 010 heures (soit 492 heures par an).
titre de comparaison, la XIVe lgislature, commence en 2012, comptait dj, au
30 juin 2015, 446 jours de sance et 3 745 heures de dbats. Au cours de la seule
anne 2013, lAssemble a sig plus de 1 440 heures. Les sances de nuit se sont
allonges et multiplies, au point que lAssemble a ressenti la ncessit,
linitiative de son Prsident, de durcir les conditions de leur prolongation au-del
dune heure du matin en modifiant, le 28 novembre 2014, larticle 50 de son
Rglement. Il est galement devenu frquent que les assembles sigent non
seulement les jours prvus par leur rglement les mardis, mercredis et jeudis
mais aussi les lundis et vendredis : en dpit du fait que, conformment larticle
28 de la Constitution, les jours et les horaires des sances sont dtermins par le
rglement de chaque assemble , le Conseil constitutionnel a jug, deux
reprises au cours de la priode rcente, que les rglements des assembles ne
sauraient, sans mconnatre les exigences qui rsultent du deuxime alina de
larticle 48 de la Constitution, avoir pour objet ou pour effet de priver le
Gouvernement dobtenir de droit que se tiennent des jours de sance autres que
ceux prvus par le premier alina de larticle 50 du rglement pour lexamen des
textes et des dbats dont il demande linscription lordre du jour des deux
semaines de sance sur quatre qui lui sont rserves par priorit (1).
3. Le partage de lordre du jour
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 avait pour objectif, en

instaurant un partage de lordre du jour, daccrotre la matrise du Parlement sur le
processus lgislatif et de crer des conditions favorables au contrle de laction du
Gouvernement et lvaluation des politiques publiques. Cet objectif a t en
partie atteint mais selon des modalits qui ont eu des consquences ngatives sur
lorganisation du travail parlementaire.
Les semaines consacres un ordre du jour gouvernemental, tout dabord,
sont particulirement charges, forant les dputs travailler dans des conditions
difficiles. Le recours aux ordonnances est devenu dautant plus attractif, privant le
Parlement dune part de sa matrise de la norme. Ainsi, Mme Mireille ImbertQuaretta soulignait qu [a]prs la rforme de 2008, les recours aux ordonnances
ont littralement explos, et pas seulement pour des raisons de codification.
Confier llaboration de la loi lexcutif revalorise-t-il le rle du Parlement ?
La rponse me parat vidente. Cest par voie dordonnance, par exemple, qua
t supprime la distinction entre filiation naturelle et filiation lgitime. Les
Franais ont connaissance des dbats parlementaires, qui font lobjet de comptes
rendus ; mais les ordonnances, elles, passent tout fait inaperues. Le choix des
ordonnances nest pas moins problmatique pour la future rforme du droit des
(1) Dcision n 2014-705 DC du 11 dcembre 2014 (Rglement de lAssemble nationale), cons. 21 ;

dcision n 2015-712 DC du 11 juin 2015 (Rglement du Snat), cons. 52.
98
obligations. Lenjeu est dimportance puisquil sagit de combattre, dans le

domaine conomique, le droit des contrats anglo-saxon. Un tel sujet et mrit un
vrai dbat parlementaire. (1)
Le Gouvernement est galement amen empiter sur les semaines
rserves un ordre du jour parlementaire. Il lui est loisible, en effet, de demander
linscription par priorit des projets de loi de finances et de financement de la
scurit sociale sur les semaines rserves au contrle ou linitiative
parlementaire. De ce fait, lintgralit des mois doctobre et la presque totalit des
mois de novembre et dcembre sont rserves, lAssemble nationale, un ordre
du jour fix par le Gouvernement. De mme, le Gouvernement peut, sur celle des
deux semaines dinitiative parlementaire qui nest pas consacre au contrle,
demander linscription des textes transmis par lautre assemble depuis six
semaines au moins, le temps restant disponible pouvant tre utilis, sous rserve
de crneaux disponibles , pour examiner des textes de loi. Il nest pas rare,
enfin, que le groupe majoritaire inscrive de lui-mme des projets de loi ou au
moins la poursuite de leur discussion, dans une semaine dinitiative parlementaire.
Ainsi, dans les faits, le Parlement cde-t-il au Gouvernement une grande
partie de lordre du jour qui devrait lui revenir. Le travail parlementaire nen est
pas moins saccad au rythme des priorits des uns ou des autres. Les semaines
dinitiative parlementaire nont conserv quune partie de leur originalit et les
semaines de contrle, dj dun intrt variable, sont souvent entrecoupes de
discussions lgislatives.
Le bilan de lordre du jour partag nest donc pas convaincant mme si, l
encore, on peine imaginer un simple retour la situation antrieure.
99
II. PROPOSITIONS : FONDER LE PARLEMENT DU NON-CUMUL
Ces propositions viennent complter celles nonces dans la premire

partie du rapport, consacre la reprsentation et, en particulier linstauration
dune dose de proportionnelle dans llection des dputs.
Proposition n 9 : Rduire le nombre de dputs ( 400)
et de snateurs ( 200) afin de renforcer leur poids dans les institutions
La rduction du nombre des parlementaires est, en France, une question

rcurrente. Notre pays compte 14 parlementaires (dputs et snateurs) par million
dhabitants, contre 1,7 aux tats-Unis, pays certes fdral. La France se positionne
cependant dans la moyenne des dmocraties occidentales.
Ladoption de la loi organique du 14 fvrier 2014 interdisant le cumul de
fonctions excutives locales avec le mandat de dput ou de snateur permet
denvisager cette option sous un nouvel angle. Lors de la runion du 13 fvrier
2015, M. Frdric Sawicki dclarait ainsi : Se pose notamment la question du
nombre de parlementaires : une fois que linterdiction du cumul des mandats sera
applique, je ne vois pas trs bien quoi pourront servir 577 dputs .
Linterdiction du cumul des mandats devrait changer le rle des
parlementaires et incite, en consquence, rorganiser les moyens mis leur
disposition. Il ne sagit pas de rduire les cots de fonctionnement du Parlement,
mais bien de renforcer les moyens mis la disposition de ses membres, dsormais
en mesure de sinvestir pleinement dans leur mission. Il y aura une volution
inluctable avec la fin du cumul des mandats. Mais je me garde de tomber dans un
discours populiste : les propositions que jai formules titre personnel,
notamment la diminution du nombre de dputs, visent non pas conomiser sur
la dmocratie, mais rpartir des moyens diffremment, pour que lAssemble et
les parlementaires soient actifs , expliquait le Prsident Claude Bartolone lors de
la runion du 13 fvrier 2015. En outre, ajoutait-il : Des parlementaires moins
nombreux, ce sont des parlementaires mieux identifis et plus puissants .
Cette mesure sinscrit en cohrence avec la proposition du groupe de
travail de mettre en place un vritable statut de llu, plus protecteur, qui favorise
le renouvellement et la diversification de la classe politique.
Le groupe de travail propose, en consquence, de rduire le nombre
des dputs 400, contre 577 actuellement, et celui des snateurs 200,
contre 348 actuellement.
La rduction du nombre des parlementaires rendrait ncessaire un
redcoupage des circonscriptions. Celui-ci accentuera mcaniquement le dcalage
dmographique qui existe dj entre les circonscriptions ou parfois la seule de
dpartement peu peupls, la Lozre ou la Creuse notamment, et les dpartements
plus peupls, sauf renoncer ce que chaque dpartement ait au moins un lu, ce
100
qui ne semblerait concevable que si cette circonscription territoriale tait amene

disparaitre.
Il convient de noter que cette mesure ne ncessite pas de rvision
constitutionnelle dans la mesure o larticle 24 de la Constitution ne fixe quun
plafond du nombre de parlementaires, et non un seuil.
*
* *
Proposition n 10 : Rnover le bicamrisme
Le bicamrisme a toujours t en France une vidence et un problme.

Une vidence car il est le fruit de la ralit et de lexprience contre la thorie
celle du peuple unique ou du peuple tout entier ; un problme car il donne le
sentiment de ntre jamais totalement assur de son avenir et de son
quilibre (1). Une vidence sur laquelle le groupe de travail na pas jug
souhaitable de revenir. Nanmoins, une modernisation du bicamrisme est
aujourdhui indispensable.
Le groupe de travail a estim de faon consensuelle, par dix-sept voix, que
le rle du Snat devait tre modifi, cinq membres se prononant nanmoins pour
le maintien du statu quo.
Soulignons que cette rflexion nest pas propre la France. La place et la
fonction de la seconde chambre est interroge dans de nombreux pays, notamment
en Europe. On citera pour exemple la rforme actuellement conduite en Italie qui
prvoit de passer dun bicamrisme absolu un Snat au rle essentiellement
consultatif, sa comptence lgislative tant rduite aux seules rformes
constitutionnelles et traits internationaux. Le nombre de snateurs est galement
considrablement rduit, de 315 100. Le 7 aot 2015, le Snat italien a adopt,
en premire lecture, ce projet de rforme.
La premire option tudie par le groupe de travail, majoritaire,
consisterait fusionner le Conseil conomique, social et environnemental (CESE)
et le Snat. Soulignons que cette proposition a nanmoins partag le groupe de
travail : soutenue par douze membres, elle a t en revanche rejete par neuf
dentre eux, deux prfrant sabstenir.
En France, le Prsident de lAssemble nationale Claude Bartolone
suggrait dj, en 2014, dans son ouvrage Je ne me tairai plus (2) : En ce qui
concerne le Snat, tout en rduisant aussi le nombre de ses membres, je pense
quil pourrait tre fusionn avec le Conseil conomique, social et
environnemental, comme le proposait dj en son temps le gnral de Gaulle .
(1) Alain Delcamp, Prface au Snat en devenir de Jean-Louis Hrin, Montchrestien, Paris, 2012.
(2) Avec Hlne Bekmezian, ditions Flammarion.
101
Le projet de loi relatif la cration de rgions et la rnovation du Snat,

soumis au rfrendum en 1969, prvoyait, en effet, dans son titre II, que le Snat
serait charg de reprsenter non seulement les collectivits territoriales, mais aussi
les Franais tablis hors de France et, surtout, les activits conomiques, sociales
et culturelles. Les snateurs chargs de la reprsentation de ces deux dernires
catgories seraient dsigns par des organismes reprsentatifs, tandis que ceux
reprsentant les collectivits territoriales auraient continu tre lus au suffrage
universel indirect. Le gnral de Gaulle concevait ce Snat renouvel comme une
instance consultative dont les comptences se seraient substitues celles du
Conseil conomique et social que supprimait le projet de loi. Celui-ci fut rejet par
rfrendum, le 27 avril 1969, conduisant le gnral de Gaulle quitter la
prsidence de la Rpublique. Nanmoins, ce nest sans doute pas principalement
sur cette question que les Franais se sont prononcs.
Quoi quil en soit, quarante-cinq ans plus tard, la question de lavenir de
ce conseil, devenu en 2008 CESE, se pose avec une acuit renouvele. La
reprsentativit et le mode de dsignation de ses membres continuent de faire
lobjet de critiques. Malgr plusieurs rformes, le CESE peine trouver sa place
dans le systme institutionnel franais. La vingtaine de rapports et davis quil
rend annuellement peut tre parfois redondante avec les travaux mens au sein des
assembles. Le nombre de saisines, gouvernementales comme parlementaires,
demeure faible et les conditions de recevabilit trs strictes des ptitions
citoyennes ont empch lessor de ce dispositif, pourtant prometteur.
Limportance de la socit civile et des corps intermdiaires est
aujourdhui trop essentielle pour que les reprsentants dsigns par les
organisations syndicales, patronales, agricoles, mutualistes, les fdrations
dassociations familiales, tudiantes et environnementales demeurent confins
dans une institution dont la voix ne porte pas.
La fusion du Snat et du CESE redonnerait tout son sens un bicamrisme
fond sur la complmentarit et offrirait une tribune plus efficace aux forces
actives de la Nation pour faire entendre leur voix. Lenjeu dune telle rforme
nest pas de diminuer le rle du Snat mais de mettre fin aux doublons et aux
redondances de la procdure lgislative. La Ve Rpublique tablit dj un
bicamrisme ingalitaire, il sagit den tirer enfin les consquences.
En plusieurs points, nanmoins, le projet port par le groupe de
travail scarte de celui propos en 1969.
Le Snat pourrait conserver une comptence lgislative, nanmoins
plus limite puisquil sagira dorienter davantage son action sur lvaluation et le
contrle. Le groupe de travail a, en effet, raffirm au cours de ses travaux son
attachement au bicamrisme, qui concourt la qualit de la loi et lexpression du
pluralisme.
102
Les amendements snatoriaux devraient, dans ce cadre, tre adopts

une majorit positive des 3/5. Ces amendements seraient ensuite examins
par lAssemble nationale qui les reprendrait ou non. Cela permettrait
dassurer une meilleure qualit de la loi par ladoption damendements de larges
majorits et redonnerait tout son sens la navette parlementaire, trop souvent
utilise par deux chambres aux majorits opposes pour faire et dfaire un
mme texte.
Le Snat deviendrait un vritable ple de contrle parlementaire
et, corrlativement, assist plus troitement par la Cour des comptes, il pourrait
assumer une fonction dexpertise de la qualit de la norme, en amont et en aval du
vote de la loi. Il reprendrait ainsi une partie du travail queffectue actuellement le
CESE. En amont de la procdure lgislative, il pourrait produire un rapport en
menant de larges consultations, y compris citoyennes. Il pourrait contrler la
pertinence des tudes dimpact transmises par le Gouvernement. En aval, il
contrlerait lapplication de la loi et analyserait ses impacts.
Quelle que soit la nouvelle voie qui se dessinerait pour le Snat, une
rvision de larticle 89 de la Constitution pourrait tre envisage, afin de lui retirer
tout pouvoir de blocage en matire de rvision constitutionnelle. Si le Snat doit
pouvoir exprimer son opinion sur ces sujets, cest lAssemble nationale, lue
directement par le peuple, qui doit avoir le dernier mot. La rforme de la
composition du Snat que suggre le groupe du travail rend plus ncessaire
encore cette normalisation de ses pouvoirs.
La composition du Snat serait enfin renouvele.
La loi du 2 aot 2013 relative l'lection des snateurs a tendu le scrutin
proportionnel aux dpartements lisant trois snateurs au moins et a augment le
nombre de dlgus pour les grandes villes. Ces mesures constituent une premire
tape, ncessaire mais pas suffisante, vers un plus grand respect du principe
dgalit devant le suffrage. Elle doit tre amplifie pour que les membres lus de
ce Snat soient rellement reprsentatifs de la diversit des lus et des collectivits
territoriales. Il pourrait tre ainsi propos de rgionaliser leur chelon dlection.
Dans la mesure o le Snat conserverait une comptence lgislative, les
membres reprsentants des forces actives du pays pourraient non pas tre
dsigns comme ils le sont actuellement au CESE, mais lus, selon un scrutin de
liste, par les membres des corps et organismes quils ont vocation reprsenter.
Certains membres du groupe de travail, linstar de M. Bernard Thibault
et de M. Michel Winock, ont exprim leur proccupation de voir une chambre,
compose pour partie de personnalits non lues par les citoyens, mais par les
corps intermdiaires, disposer dun pouvoir lgislatif. Cet obstacle pourrait
nanmoins tre surmont par une sparation en deux collges distincts lorsque le
Snat serait amen exercer sa comptence lgislative
103
Il convient de noter que des propositions alternatives ont t discutes par

le groupe de travail. Une seconde option consisterait notamment limiter les
pouvoirs lgislatifs du Snat aux questions relatives aux collectivits territoriales.
En parallle, le CESE serait rnov pour devenir une chambre de lexpression
citoyenne et de la dmocratie participative. La commission nationale du dbat
public et le CESE pourraient tre, dans ce cas, fusionns.
*
* *
Proposition n 11 : Librer le Parlement de ses carcans
1. Supprimer la limitation du nombre de commissions permanentes
De lavis de bien des observateurs, la principale mesure de la rforme de

2008 ayant effectivement permis une revalorisation du travail parlementaire est la
rvision de larticle 42 de la Constitution qui dispose, dsormais, au premier
alina, que, sauf exception, le texte examin en sance est celui adopt par la
commission.
Le pouvoir excutif sest toujours mfi du travail des commissions
permanentes. Poincar les qualifiait de Parlements dans le Parlement et
d organes parasitaires ; Roger Latournerie, en 1958, critiquait ces vritables
ministres parlementaires . Cette dfiance motiva le choix du constituant, en
1958, de limiter six le nombre des commissions permanentes et de faire de la
commission spciale la rgle de droit commun. La pratique ayant dmenti ce
choix initial, il a t dcid, en 2008, driger en rgle de droit commun le renvoi
des textes une commission permanente, la constitution dune commission
spciale restant une exception.
Renforcer le poids du Parlement implique donc, premirement, de
renforcer ses commissions permanentes, qui sont en premire ligne de lactivit de
contrle via les missions dinformation, le suivi de lapplication des lois, les
auditions, le vote sur les nominations mais aussi de lactivit lgislative
lexamen en commission tant devenu un niveau de lecture lui seul.
La limitation du nombre de commissions permanentes, prvue par le
constituant de 1958, a t confirme par la rvision constitutionnelle de 2008,
mme si leur nombre maximal a t port de six huit. Mme Cline Vintzel, lors
de laudition du 22 mai 2015, sappuyant sur les exemples allemand et anglais,
suggrait de supprimer toute limitation afin de renforcer leur poids et leur activit.
Cette mesure permettrait que celles-ci puissent sorganiser plus librement et,
ventuellement, en cohrence avec le dcoupage des ministres afin de contrler
plus efficacement lactivit du Gouvernement et de mieux rpartir la charge de
travail.
104
2. Librer le droit damendement dans le domaine financier
Larticle 40 de la Constitution dispose que les propositions et

amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables
lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources
publiques, soit la cration ou l'aggravation d'une charge publique .
La Ve Rpublique nest pas la premire formaliser une telle rgle : une
limitation de linitiative financire des parlementaires figurait dj dans le
rglement de la Chambre des dputs ds 1920, puis larticle 17 de la
Constitution de 1946. Elle nen est pas moins emblmatique de la rationalisation
du Parlement voulue par le constituant de 1958 et cette rdaction plus svre na
pas t modifie depuis cette date.
Cette rgle constitue une restriction la libert de linitiative
parlementaire. Larticle 40 na, par ailleurs, pas empch la dgradation des
finances publiques. Pire, il prive les parlementaires de toute responsabilit en
matire budgtaire et accrdite lide quune rduction fiscale, qui peut tre
gage par une recette fiscale de mme ampleur, serait moins prjudiciable
quune dpense budgtaire qui ne peut pas tre compense.
Le comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique proposait dj, en 2007, que le
mcanisme de lirrecevabilit financire, prvu larticle 40 de la Constitution,
soit assoupli de telle sorte que les amendements et les propositions des
parlementaires ne soient irrecevables que lorsquils entranent une aggravation
des charges publiques et non dune seule charge publique .
De manire plus radicale, en 2008, MM. Didier Migaud et Jean Arthuis,
respectivement prsidents de la commission des finances de lAssemble nationale
et du Snat, proposrent labrogation de larticle 40, affirmant qu on ne peut
aujourd'hui sans hypocrisie parler de revalorisation des droits du Parlement tout
en conservant intact l'article 40 de la Constitution .
Le groupe de travail juge galement souhaitable de permettre aux
parlementaires dexercer leur droit damendement dans toute sa plnitude et,
partant, de supprimer larticle 40 de la Constitution.
3. Interdire au Gouvernement damender ses projets de loi ou, a minima,
soumettre ses amendements un dlai de dpt
Le Gouvernement jouit, dans la procdure parlementaire, de prrogatives

justifies. Dans la pratique, nanmoins, certaines dentre elles crent un
dsquilibre trop important entre les parlementaires et le Gouvernement et
perturbent le bon droulement du travail lgislatif. Le deuxime alina de
larticle 99 du Rglement de lAssemble nationale dispose ainsi : Aprs
lexpiration du dlai de dpt prvu lalina prcdent [trois jours avant le
dbut de la discussion], sont seuls recevables les amendements dposs par le
105
Gouvernement ou la commission saisie au fond. Lorsque le Gouvernement ou la

commission saisie au fond fait usage de cette facult, ce dlai nest plus opposable
aux amendements des dputs portant sur larticle quil est propos damender ou
venant en concurrence avec lamendement dpos lorsque celui-ci porte article
additionnel .
Cette exception certes tempre par la rouverture du dlai de dpt
opposable aux dputs peut permettre au Gouvernement de disposer du temps
ncessaire pour aboutir un accord ou un compromis. Dans la pratique,
nanmoins, le Gouvernement abuse de cette latitude et dpose de nombreux
amendements que les dputs nont pas le temps dtudier. Ces amendements ne
font pas lobjet dune concertation interministrielle, ne sont pas tudis par le
Conseil dtat et ne donnent lieu aucune tude dimpact. Le nombre des
amendements dposs hors dlai laisse parfois penser que certains projets sont
dposs trop tt, sans avoir t suffisamment prpars. Entre 2012 et 2014,
1 767 amendements gouvernementaux ont t adopts, soit deux fois plus quil y a
dix ans , soulignait M. Rgis Juanico lors de son audition par le groupe de travail
le 7 mai 2015, tandis que le Prsident Claude Bartolone affirmait : Jamais nous
navons examin, depuis linstauration du quinquennat, autant damendements
dorigine gouvernementale, et ce alors mme quon nous recommande dallger le
travail parlementaire ! Cela signifie que lon crit la loi au fil de leau. .
Il est donc propos de supprimer le droit damendement du
Gouvernement. A minima, il serait opportun, pour garantir le respect du travail
parlementaire, de soumettre ses initiatives un dlai de dpt, soit lgrement
diffr par rapport celui qui pse sur les amendements parlementaires, soit
identique celui-ci. Les compromis quimpose parfois le droulement de la
discussion pourraient aussi prendre la forme de sous-amendements.
*
* *
Proposition n 12 : Amliorer la fabrique de la loi
1. Limiter la procdure acclre dans sa forme actuelle un ou deux
textes par session et instaurer une nouvelle forme de procdure
acclre dont lusage ne serait pas contingent
La procdure acclre qui a succd, avec la rforme du 23 juillet 2008,

la procdure durgence, permet la fois de limiter le nombre de lectures pralables
la runion dune commission mixte paritaire et de saffranchir des dlais
constitutionnels de six et quatre semaines entre le dpt ou la transmission dun
texte et le dbut de sa discussion.
La XIVe lgislature est marque par un recours lev cette procdure. Au
31 mai 2015, alors que la lgislature nest pas acheve, 131 textes y ont dj t
soumis, contre 88 sous la XIIIe lgislature.
106
Sil peut parfois apparatre ncessaire de limiter le nombre de lectures

devant chacune des assembles, sexonrer du dlai constitutionnel de six ou
quatre semaines se justifie plus rarement.
Lemploi de la procdure acclre pourrait ainsi tre restreint un
ou deux textes par session, hors textes socio-financiers.
Paralllement, et pour compenser cette restriction, pourrait tre cre une
nouvelle forme de procdure acclre qui ne permettrait de saffranchir que de la
deuxime lecture devant chaque assemble et dont le Gouvernement pourrait faire
usage sans limite. Elle ne remettrait cependant pas en cause le dlai
constitutionnel de six ou quatre semaines. Ainsi serait possible ladoption rapide
dun texte, sans mettre en pril la qualit du travail des commissions.
Bien videmment cette proposition na de sens quaussi longtemps que le
bicamrisme demeure dans sa forme actuelle.
2. Respecter une plus stricte sparation entre le domaine de la loi et celui
du rglement et prvoir une procdure pour carter des lois les
dispositions non normatives
Empcher les incursions du lgislateur dans le domaine du rglement

sapparente un serpent de mer . Sa mise en uvre est dlicate. Les
dispositions de larticle 41 de la Constitution permettent au Gouvernement et aux
prsidents des assembles dopposer lirrecevabilit une proposition de loi ou
un amendement qui nest pas du domaine de la loi, le Conseil constitutionnel tant
amen trancher en cas de dsaccord entre le Gouvernement et le prsident de
lassemble intresse. Toutefois, ces dispositions, qui ne visent pas les projets de
loi, sont tombes en dsutude, notamment parce que leur mise en uvre peut
aboutir retarder la procdure lgislative sil apparat ncessaire de saisir le
Conseil constitutionnel.
Il conviendrait de rflchir un nouveau systme de contrle, soit a priori,
au sein des assembles, soit a posteriori, sans doute par le Conseil constitutionnel.
Un tel contrle pourrait galement porter sur le caractre normatif des
dispositions lgislatives.
3. Rnover la procdure de discussion des textes
Toutes les consquences de la rvision de larticle 42 de la Constitution

intervenue en 2008 nont pas encore t tires. Lexamen du texte de la
commission en sance a profondment chang la procdure dlaboration de la loi,
la discussion en commission sapparentant dsormais un vritable niveau de
lecture. Il est donc ncessaire de rajuster la procdure lgislative afin de la rendre
plus efficace et moins redondante.
107
Lors de son audition le 22 mai 2015, Mme Cline Vintzel rappelait quil
existe en Allemagne une contrainte politique et au Royaume-Uni une contrainte
juridique qui obligent la tenue dun dbat pralable aux travaux des
commissions sur les grands principes dun texte examin ultrieurement.
Ladoption en droit franais dune disposition similaire, dj envisage en 2009
mais malheureusement carte par le Conseil constitutionnel (1), pourrait
permettre, en amont, darrter les grands principes dun texte autour desquels
pourront se structurer les dbats en commission et en sance. Selon M. Olivier
Rozenberg (2), cela permettrait aux groupes dopposition de marquer
publiquement leur position ds le dbut de lexamen dun texte, mais aussi
danticiper les consquences dune lgislation [et] cela forcerait le Gouvernement
prendre du temps .
En consquence, la discussion gnrale telle quelle existe aujourdhui
en sance, souvent longue et fastidieuse, naurait pas lieu dtre lorsquun
dbat pralable aurait t tenu.
Nombreux sont ceux qui considrent que le dbat en sance publique nest
quune redite de ce qui se passe en commission. Ce constat a dailleurs servi
dargument au Premier ministre lorsque celui-ci dcida, lt 2015, dengager la
responsabilit du Gouvernement, en application de larticle 49, alina 3, de la
Constitution sur le projet de loi pour la croissance et lactivit, au stade de la
nouvelle lecture et de la lecture dfinitive, avant mme la discussion gnrale et la
discussion des articles.
Ce constat pourrait conduire sinterroger sur lapplication de la
procdure dexamen simplifie, en sance publique aprs un examen approfondi
en commission, des domaines autres que celui des traits et accords
internationaux dans lesquels elle est actuellement cantonne par la pratique, ou
sur la possibilit de mieux encadrer le droit damendement en sance
publique. Il pourrait ainsi tre mis en place une procdure visant carter de
la discussion en sance publique les amendements dj discuts en
commission. Le dbat en sance se focaliserait sur les mesures nouvelles issues
des travaux de la commission et les principaux points de divergence politique. Il
doit tre rappel que, dores et dj, larticle 44 de la Constitution dispose que le
droit damendement sexerce en sance ou en commission et non pas en
sance et en commission. Mais aucune consquence na, jusqu prsent, t tire
de cette rdaction constitutionnelle. Il pourrait, enfin, tre envisag de
sinspirer du modle parlementaire anglais dans lequel le Speaker peut
dcider de sauter lexamen des amendements identiques ou similaires
(procdure dite du kangourou ).
*
* *
(1) Dcision n 2009-582 DC du 25 juin 2009, Rglement du Snat, cons. 17 et 18.
108
Proposition n 13 : Amliorer les instruments de contrle et les droits de
lopposition
1. Supprimer la semaine de contrle pour en faire une semaine rserve
aux travaux des commissions
Les semaines de contrle nont pas trouv leur rythme de croisire et

nintressent que peu les dputs et les citoyens. Cette dsaffection nest
cependant pas le signe dune faiblesse du contrle parlementaire : elle
tmoigne, plutt, que ces activits sont continues et prennent davantage place au
sein des commissions commissions denqute, missions dinformation,
commissions permanentes , tout au long de lanne et non sur une seule semaine.
Il pourrait tre envisag de supprimer cette semaine au profit dune
semaine consacre aux travaux des commissions. Cette mesure contribuerait
elle aussi renforcer leur poids dans la mesure o elles seraient libres dorganiser
leurs travaux sur toute une semaine sans tre contraintes par les impratifs de la
sance publique, tout en renforant lactivit de contrle puisque ce sont les
commissions qui assurent en premier lieu cette fonction. Des sances de contrle
pourraient tre maintenues en sance publique mais celles-ci seraient organises
tout au long de lanne, notamment pendant les semaines de lAssemble.
2. Instituer un contre-rapporteur dopposition
Les droits de lopposition et des groupes minoritaires ont t renforcs,

notamment par la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. M. Olivier
Rozenberg (1) proposait daller plus loin en instituant un shadow rapporteur
pour chaque texte examin dans les assembles, sinspirant ainsi du modle
britannique, mais aussi du Parlement europen. Le rapporteur de lopposition,
nomm au ct du rapporteur principal, disposerait de droits et de moyens en
propre. En sance publique, il serait autoris mettre un avis sur les
amendements au mme titre que le rapporteur.
Cette mesure est apparue importante au groupe de travail dans la mesure
o elle responsabiliserait lopposition dans la discussion de la loi et pourrait
amliorer la qualit de celle-ci. En effet, le rapporteur dopposition serait amen
non pas faire de lobstruction mais dvelopper un point de vue diffrent qui
enrichirait les dbats.
Une telle logique est dj mise en uvre lors de la discussion budgtaire
puisque des rapports, spciaux ou pour avis, sont confis des parlementaires
dopposition. Surtout, il doit tre observ que des mesures allant dans ce sens ont
t insres dans le Rglement de lAssemble nationale par la rsolution du 28
novembre 2014 : le dput, autre que le rapporteur, charg du suivi ex-post de
lapplication de la loi, appartient obligatoirement lopposition si, comme cest
109
gnralement le cas, le rapporteur est de la majorit. Il peut tre dsign ds le

renvoi du texte la commission concerne (article 145-7, alina 2). Il peut insrer
dans son rapport une contribution crite, laquelle peut porter, sil y a lieu, sur
ltude dimpact (article 86, alina 7).
3. Instaurer un droit de rplique , dont pourrait user lauteur dune
question au Gouvernement
Dans le cadre des sances bi-hebdomadaires de questions au

Gouvernement, les ministres disposent de deux minutes lAssemble (1) pour
rpondre aux interrogations qui leur sont adresses. La brivet de lexercice
permet cependant aux ministres interrogs de faire diversion et de meubler ces
quelques minutes sans apporter de rponse prcise la question pose.
Ainsi, un droit de rplique , comme celui en vigueur aujourdhui dans
le cadre des questions orales sans dbat, pourrait permettre de rendre de la vigueur
ce qui avait t conu en 1995 comme un instrument de contrle et qui tend
devenir, aujourdhui, un simple exercice de style , la fois critiqu et
critiquable pour la mauvaise image quil donne parfois des travaux de
lAssemble. Le Snat a prvu la possibilit dune telle rplique dans le cadre des
questions au Gouvernement dans la rcente rforme de son Rglement (2).
4. Renforcer le contrle sur les nominations envisages par le Prsident
de la Rpublique en substituant au systme actuel une majorit
positive des 3/5
Pour certains emplois et fonctions, dont la liste est fixe par la loi
organique du 23 juillet 2010 relative l'application du cinquime alina de l'article
13 de la Constitution, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a conditionn le
pouvoir de nomination du Prsident de la Rpublique lavis public de la
commission comptente dans chacune des assembles. La nomination ne peut
avoir lieu si le total des votes exprims au sein des commissions est ngatif plus
des 3/5.
Cette disposition a renforc les pouvoirs de contrle du Parlement sur
lexcutif. Le groupe de travail estime quil faut dsormais aller plus loin et
propose que ces nominations soient conditionnes lobtention dune majorit
positive des 3/5 des membres des commissions comptentes. Cette mesure
favorisera la recherche du consensus et renforcera le poids du Parlement.
Cependant, une telle mesure devrait sans doute tre assortie dune
procdure permettant dviter tout risque de blocage, telle que lexigence dune
majorit simple aprs deux tours de scrutin.
(1) Deux
minutes trente au Snat pour la sance hebdomadaire de questions.

(2) Rsolution du 13 mai 2015 rformant les mthodes de travail du Snat.
110
5. Obliger le Gouvernement justifier devant les commissions
parlementaires comptentes la non-publication des dcrets
dapplication lexpiration dun dlai de six mois
Il est souvent affirm que le Parlement ne contrle pas suffisamment

lapplication des lois et la publication des textes de nature rglementaire. Or, de
longue date sagissant de la commission des finances et depuis 2004 sagissant des
autres commissions, ce contrle est assur lAssemble nationale de faon
effective : les travaux raliss en la matire donnent lieu des rapports sur le
fondement de larticle 145-7 du Rglement. Le suivi de lapplication des lois
ncessitant la publication de textes de nature rglementaire fait ainsi lobjet, six
mois aprs leur entre en vigueur, dun rapport prsent la commission
comptente par deux dputs dont lun fait partie dun groupe dopposition.
Le groupe de travail propose de crer une obligation pour le
Gouvernement de venir justifier devant ladite commission la non-publication des
dcrets dapplication lexpiration de ce dlai de six mois.
*
* *
Proposition n 14 : Faire une place plus large aux citoyens et aux questions
europennes
1. Dvelopper les ateliers lgislatifs citoyens
La dmocratie ne saurait se limiter la dsignation, intervalles rguliers,

des reprsentants par les citoyens. Mme Ccile Untermaier, dpute de Sane-etLoire, a fait ce constat et formul une proposition : Je pense par exemple aux
ateliers lgislatifs citoyens crs en Sane-et-Loire, qui donnent aux habitants la
possibilit de sexprimer en amont de lexamen des projets de loi. Ce type daction
devrait tre dvelopp sur tout le territoire .
Ces ateliers, organiss au niveau local, permettent de runir citoyens,
associations et professionnels, afin de leur prsenter un texte, en amont de sa
discussion au Parlement. Un dbat est ensuite organis, permettant au dput qui
en est lorigine denrichir sa rflexion. Il peut ensuite, ventuellement, dfendre
en sance des amendements suggrs par les citoyens de sa circonscription.
Il est propos dexprimenter la gnralisation de ces ateliers et leur
inclusion dans la procdure lgislative, en amont de la discussion de la loi.
2. Exprimenter le dpt damendements citoyens
Il a galement t propos, notamment par Mme Seybah Dagoma, dpute

de Paris, daccorder au citoyen un droit damendement, au moyen dune
111
plateforme sur Internet. M. Henri Verdier, lors de son audition, a suggr la mme
ide, titre exprimental : On ne peut se contenter de dire aux gens quon les
coute, quon les consulte, mais quon ne modifiera pas sa manire de travailler.
Si cest le cas, ils quitteront vite la table de ngociation. Ce serait une excellente
exprience que de construire, mme une fois, un processus lgislatif qui donne au
citoyen la possibilit de rdiger les amendements, surtout si lon adopte une
logique dapprentissage par itration, qui consiste tester, apprendre,
recommencer et amliorer. Cest ainsi quon invente les pratiques durables.
Pourquoi la reprsentation nationale, qui vote les amendements, aurait-elle le
monopole de leur rdaction ? Peut-tre serait-on surpris par la qualit du travail
des citoyens .
Ces amendements pourraient tre librement dposs par des citoyens sur
une plateforme en ligne dveloppe par les assembles, et tre cosigns par
dautres citoyens. Les parlementaires pourraient en reprendre certains afin de les
dposer formellement pour que ceux-ci soient dfendus en commission ou en
sance. Ce type damendement serait donc mixte, dpos formellement par un
dput mais cosign par des citoyens. La plateforme sur Internet pourrait tre
conue comme une sorte de rserve amendements, dans laquelle les dputs
seraient libres de puiser .
Il faut cependant avoir lesprit que cette dmarche se heurte plusieurs
difficults de principe et dordre matriel. Thoriquement ouverte tous, elle
favorise les personnes familires des nouvelles technologies. En outre, ce sont
celles qui ont les positions les plus tranches qui auront tendance se manifester
au dtriment des plus modres. Dune manire gnrale, lidentit et la
reprsentativit des contributeurs est difficilement contrlable. Lobbies et groupes
dintrt seraient susceptibles de chercher par ce biais influencer la procdure
lgislative, en avanant masqus . Le Prsident Claude Bartolone soulignait
ainsi les limites dune telle proposition : Sagissant du droit damendement
citoyen, on comprend bien lintention. Ensuite, est-ce le meilleur mcanisme pour
favoriser la participation des citoyens llaboration de la loi ? La question se
pose. De plus, en tant que prsident de lAssemble nationale, je ne peux que
constater que nous croulons dores et dj sous les amendements : 24 000
amendements ont t dposs pour la seule session 2014-2015 ! Pouvons-nous
garantir quen instaurant un tel mcanisme nous ne serons pas, demain,
submergs par des milliers damendements supplmentaires ? Il suffit dimaginer
un tel droit damendement sur la loi Macronamender un texte est une technique
complique qui ncessite de bien connatre la procdure lgislative. On peut alors
lgitimement se demander si le vritable problme ne rside pas plutt dans
labsence dun vritable rfrendum dinitiative populaire dans notre pays, simple
et accessible par tous. (1)
(1) Interview accorde par M. Claude Bartolone au journal en ligne Next Inpact le 4 aot 2015. Publication en
ligne : http://www.nextinpact.com/news/96052-interview-claude-bartolone-nous-parle-revolution-numerique-lassemblee-nationale.htm.
112
3. Faire entrer plus largement lEurope au sein du Parlement
Limportance prise par les politiques europennes et leur insuffisante prise

en compte lchelon national appellent une profonde rflexion sur la place de
lUnion europenne au sein de nos institutions, et plus particulirement du
Parlement.
Le Conseil europen, compos des chefs dtat ou de gouvernement des
tats membres, joue un rle croissant. Son affirmation sur la scne europenne est
un vritable dfi en matire de contrle parlementaire. En effet, les
mcanismes de contrle ont t conus pour suivre llaboration dactes
lgislatifs, et non des dcisions prises par des chefs dtat ou de Gouvernement.
Le mode de fonctionnement des runions du Conseil (relative opacit, mode de
dcision par consensus) ne facilite pas les choses. Cette problmatique est
amplifie en France par le fait que le Prsident de la Rpublique conduit la
dlgation au Conseil europen mais nest pas responsable devant le Parlement.
Lors de la runion du 16 janvier 2015, M. Yves Bertoncini faisait ainsi tat
du profond dsquilibre, en France, entre lexcutif et le parlementaire, et plus
particulirement un dficit du contrle parlementaire en affirmant que ce
phnomne [tenait] davantage la nature de la Ve Rpublique qu la
construction europenne, laquelle ne [faisant] que laggraver . M. Jean
Quatremer ajoutait, lors de la mme runion, que le systme institutionnel
franais () concentre les pouvoirs dans les mains de lexcutif, et plus
particulirement llyse ; si bien quil donne aux Franais une impression
lgitime de dpossession sur des questions qui, dans nimporte quel pays
dmocratique, relvent de la souverainet nationale .
Il apparat donc quun rel contrle parlementaire est primordial. En effet,
les runions du Conseil europen, particulirement mdiatiques et de plus en plus
frquentes, sont politiquement sensibles. Par ailleurs, le Conseil europen nest
pas responsable devant le Parlement europen, contrairement la Commission
europenne.
Dans la plupart des parlements, des dbats consacrs aux Conseils
europens ont t mis en place. lAssemble nationale le contrle samliore
galement, des sances de questions europennes tant organises de faon quasisystmatique en amont des sommets importants.
Deux parlements sont particulirement en pointe :
en Allemagne, lobjectif principal est de peser davantage sur les
dcisions prises lors du Conseil europen plutt que dinformer les parlementaires
de celles-ci : des sessions spcifiques sont donc organises en sance plnire en
amont et devant la commission des affaires europennes en aval ;
au Danemark, des sessions plnires sont ddies au Conseil europen
avant et aprs la runion de celui-ci, qui combinent ainsi contrle et information.
113
Afin de mieux prendre en compte les enjeux europens et de peser sur la

conduite de la politique mene par lexcutif, le groupe de travail propose :
dinstaurer un dbat, en sance publique, lAssemble nationale,
avec le Prsident de la Rpublique, ventuellement sous forme de questionsrponses, suivi dun vote, en amont des Conseils europens (voir proposition
n 8). En aval, le ministre charg des affaires europennes rendrait compte des
conclusions du Conseil devant les commissions comptentes des Assembles ;
de crer une commission des affaires europennes de plein exercice.
Cette mesure sera permise par la suppression de la limitation du nombre de
commissions (voir proposition n 11) ;
de consacrer une sance mensuelle de questions au Gouvernement
aux affaires europennes. Les sances dj organises avant les Conseils
europens deviendraient ainsi plus frquentes .
115
THME N 5 : CONSOLIDER LTAT DE DROIT

Lors de la runion du vendredi 12 juin 2015, M. Michel Winock est
revenu sur lhistoire complexe de la justice en France, notamment sous langle de
son indpendance par rapport au pouvoir politique ou aux autres pouvoirs. Citons
sa conclusion : Cet expos fait apparatre le pouvoir judiciaire , dont
lexpression a cess dtre constitutionnelle depuis 1848, comme fort peu
autonome par rapport au pouvoir politique. On peut se demander si la thorie de
la sparation des pouvoirs na jamais t quun leurre. La procdure de
nomination, les pressions frquentes exerces par le pouvoir excutif, les
scandales qui maillent lhistoire de la justice devraient nous amener rflchir
sur linstitution dun vritable pouvoir judiciaire et sur les moyens dassurer son
autonomie .
Pourquoi lide dune justice indpendante a-t-elle tant de mal simposer
en France ? Sans doute peut-on trouver des lments de rponse dans la
sacralisation de la loi, qui caractrise notre pays et trouve son origine dans ce que
le doyen Carbonnier nommait la nomophilie fanatique des rvolutionnaires :
lhritage de Jean-Jacques Rousseau, qui voyait dans la loi lexpression de la
volont gnrale et auquel a fait cho larticle 6 de la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen de 1789.
Les institutions de 1958 sont le fruit de cette histoire. Tandis quon parle
dun pouvoir excutif ou lgislatif, le titre VIII de la Constitution de 1958 ne
se rfre encore, pour la justice, qu une autorit . Larticle 64 condense, en
une formule, le paradoxe dune justice qui se veut indpendante et se voit pourtant
souponne de soumission lexcutif : Le Prsident de la Rpublique est
garant de lindpendance de lautorit judiciaire .
Critique, la justice est nanmoins considre comme le lieu privilgi de
rsolution des diffrends et les attentes des citoyens son gard ne cessent de
crotre. Elle est charge, selon les termes de M. Denis Salas (1), dabsorber les
conflits dune socit tout entire au travers de sa rencontre avec la dmocratie
concrte .
Dans ces conditions, comment rformer lorganisation de la justice ?
Ltat de droit mrite dtre stabilis dclarait M. Denis Salas, en
guise de conclusion de son intervention. Le groupe de travail na pas la prtention
davoir examin toutes les questions susceptibles de se poser, notamment parce
quil ne sest pas interrog sur la justice administrative et le double ordre de
juridiction. Mais il est significatif que, parmi les propositions formules, celles qui
116
allaient dans le sens dune plus grande indpendance de la justice aient t les plus
consensuelles.
Le groupe de travail a donc dgag trois grandes pistes de propositions
pour stabiliser ltat de droit au sein des institutions :
pour la juridiction judiciaire, renforcer son indpendance (proposition
n 15) en consacrant la justice comme pouvoir, en garantissant lindpendance du
Parquet, et en faisant du Conseil suprieur de la magistrature (CSM) le garant de
cette indpendance ;
pour la justice sociale, dtudier la proposition tendant la cration
dun vritable ordre de juridiction (proposition n 16) ;
pour la justice constitutionnelle, consacrer le Conseil constitutionnel
(proposition n 17) en le qualifiant de Cour constitutionnelle, en renouvelant sa
composition et son mode de nomination et en rnovant son fonctionnement.
I. INVESTIE DATTENTES CROISSANTES DE LA PART DES CITOYENS, LA
JUSTICE FAIT PARADOXALEMENT LOBJET DE NOMBREUSES
CRITIQUES
A. ATTRIBUT ESSENTIEL DE LTAT, LA JUSTICE PEINE AFFIRMER
SON INDPENDANCE
1. Le juge a longtemps t cantonn un rle de bouche de la loi
La crainte du gouvernement des juges hante lhistoire de la Rpublique.

Dans la tradition jacobine, lmergence de ce pouvoir est considre comme une
menace pour la majest du Parlement et de la loi, expression de la volont
gnrale. M. Denis Salas a ainsi crit : La Rpublique est enferme dans un
cercle qui unit la loi, le droit et la volont gnrale (1).
La thorie de la sparation des pouvoirs, sur laquelle est fonde lexigence
dindpendance de la justice, est elle-mme ambigu. Montesquieu, dans De
lEsprit des lois, soulignait quil ny a point encore de libert si la puissance de
juger nest pas spare de la puissance lgislative et de lexcutrice. Si elle tait
jointe la puissance lgislative, le pouvoir sur la vie et la libert des citoyens
serait arbitraire : car le juge serait lgislateur. Si elle tait jointe la puissance
excutrice, le juge pourrait avoir la force dun oppresseur . Mais il nourrissait
dans le mme temps une profonde mfiance lencontre des juges et des marges
ventuelles dinterprtation de la loi quils pourraient sattribuer : Si les
tribunaux ne doivent pas tre fixes, les jugements doivent ltre un tel point
quils ne soient jamais quun texte prcis de la loi. Sils taient une opinion
(1) Denis Salas, Le Tiers pouvoir, Fayard, 2013.
117
particulire du juge, on vivrait dans la socit sans savoir prcisment les

engagements que lon y contracte. () Les juges de la Nation ne sont, comme
nous avons dit, que la bouche qui prononce les paroles de la loi, des tres
inanims qui nen peuvent modrer ni la force ni la rigueur (1).
2. Lindpendance de la justice, inacheve, doit tre consolide
Devant les membres du groupe de travail, M. Pierre Joxe livrait ce constat

svre : Il ny a pas de pouvoir judiciaire en France ! La Constitution parle de
lautorit judiciaire et, compte tenu de la manire dont sont nomms les
magistrats et dont est dcid le budget dont ils disposent, on ne peut parler de
pouvoir judiciaire, puisque celui-ci est la fois dfini par le pouvoir de nommer
les magistrats et par la capacit dcider de son budget. (2).
La place de la justice, sous la Ve Rpublique, est tributaire dune tradition
qui fait delle, selon le mot de M. Denis Salas, un tiers-pouvoir et non un
troisime pouvoir .
Les constituants de 1958 ont considr lautorit judiciaire comme
fondue dans le pouvoir excutif : il ne sagissait pas alors de jeter les bases de
lindpendance judiciaire dans un cadre constitutionnel, mais de rtablir la
continuit de ltat rpublicain. En tmoignent, des niveaux diffrents, larticle
17, qui confie un droit de grce personnel au Prsident de la Rpublique, et
larticle 64, qui dispose que Le Prsident de la Rpublique est garant de
lindpendance de lautorit judiciaire , assist dans cette tche par le CSM.
M. Denis Salas soulignait ainsi, lors de son audition, le poids de lhistoire :
Jai rappel deux sicles de culture dobissance, de soumission, de dfrence.
Les hommes et les femmes de ce corps trs hirarchis devront sautoriser
prendre une place qui nest pas celle que lhistoire les avait habitus occuper.
Lacquisition de cette culture dautonomie dans les dcisions et les rquisitions
prendra du temps. Les justiciables seront confronts des hommes et des
femmes, non pas des principes, qui devront se persuader que leur culture nest
plus celle de la soumission mais de lautonomie raisonnable (3).
Deux instances concentrent les enjeux relatifs lindpendance de lordre
judiciaire : le CSM et le parquet.
Cration continue de la Rpublique , selon lexpression du professeur
Jean Gicquel, le CSM est n sous la IIIe Rpublique, mais il nest devenu un
organe constitutionnel quavec la Constitution du 27 octobre 1946. Plac sous la
prsidence du Prsident de la Rpublique et sous la vice-prsidence du garde des
Sceaux, il comprend alors six personnalits lues par lAssemble nationale,
(1) Montesquieu, De lEsprit des lois, chapitre VI du livre XI des lois qui forment la libert politique dans son
rapport avec la constitution .
118
quatre magistrats lus par leurs pairs et deux membres dsigns par le Prsident de
la Rpublique ; ses comptence sont larges, puisquil est charg de proposer au
Prsident de la Rpublique la nomination des magistrats du sige, dassurer la
discipline et lindpendance de ces magistrats, ainsi que ladministration des
tribunaux judiciaires. Il nexercera pas, en fait, cette dernire comptence.
Confirmant son ancrage constitutionnel, sa prsidence par le Prsident de
la Rpublique et sa vice-prsidence par le garde des Sceaux, la Constitution du
4 octobre 1958 a profondment modifi la composition du CSM, en la rduisant
neuf membres nomms par le chef de ltat, soit directement sagissant des deux
personnalits qualifies, soit sur proposition du bureau de la Cour de cassation
concernant six magistrats ou de lassemble gnrale du Conseil dtat pour un
conseiller dtat. Elle a par ailleurs limit ses prrogatives. Confirm comme
conseil de discipline des magistrats, le CSM ne propose plus au Prsident de la
Rpublique que la nomination des magistrats du sige la Cour de cassation et des
premiers prsidents de cour dappel. Il donne un avis simple sur le projet de
nomination des autres magistrats du sige.
Laspiration lautonomie du CSM et un besoin de rnovation et
dquilibre renforc ont finalement conduit le rformer, en diversifiant sa
composition et en renforant ses pouvoirs.
La rvision constitutionnelle du 27 juillet 1993 et la loi organique du
5 fvrier 1994 ont apport trois modifications importantes. Une diversification du
mode de dsignation des membres du CSM a tout dabord t introduite. Elle a
conduit rassembler au sein de deux formations distinctes, lune comptente pour
les magistrats du sige et lautre pour les magistrats du parquet, six magistrats lus
dans chacune delles ct desquels prennent place quatre membres communs
aux deux formations dsigns respectivement par le Prsident de la Rpublique, le
prsident de lAssemble nationale, le prsident du Snat et lassemble gnrale
du Conseil dtat. Un accroissement sensible des attributions du Conseil lgard
des magistrats du sige a t opr par lextension de son pouvoir de proposition
aux prsidents de tribunaux de grande instance et lattribution dun pouvoir
consultatif sexprimant par des avis conformes pour toutes les autres nominations.
Enfin, une comptence nouvelle t reconnue au CSM lgard des magistrats du
parquet par lattribution la formation comptente dun pouvoir consultatif
sexprimant par avis simple.
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du
22 juillet 2010 ont rform une nouvelle fois le CSM, sur trois points. Elles ont
dabord port le nombre des personnalits extrieures la magistrature,
communes aux deux formations comptentes respectivement pour les magistrats
du sige et pour les magistrats du parquet, huit : un conseiller dtat lu par
lassemble gnrale du Conseil dtat, un avocat dsign par le prsident du
Conseil national des barreaux aprs avis conforme de l'assemble gnrale dudit
conseil et six personnalits nommes respectivement par le Prsident de la
Rpublique, le prsident de lAssemble nationale et le prsident du Snat, plaant
119
ainsi les magistrats en situation de minorit au sein du Conseil dans les formations
comptentes pour les nominations et en situation de parit dans les formations
disciplinaires.
Il a t mis fin la prsidence du CSM par le Prsident de la Rpublique.
Le nouvel article 65 de la Constitution rsultant de la loi du 23 juillet 2008
distingue trois formations places sous la prsidence du Premier prsident de la
Cour de cassation et du Procureur gnral prs ladite Cour. Ainsi, la formation
comptente lgard des magistrats du sige est prside par le premier prsident
de la Cour de cassation, non seulement pour leur discipline, ce qui tait le cas
jusqu lentre en vigueur de la rforme, mais aussi pour leur nomination. De
manire symtrique, la formation comptente lgard des magistrats du parquet
est prside par le procureur gnral prs la Cour de cassation, comptente dans
cette nouvelle configuration, non seulement pour la discipline des magistrats du
parquet, mais aussi pour leur nomination. Une formation plnire, prside par le
premier prsident de la Cour de cassation, a t institue pour connatre des
demandes formules soit par le Prsident de la Rpublique, dans son rle de garant
de lindpendance de lautorit judiciaire, soit par le garde des Sceaux, ministre de
la justice, sur les questions de dontologie et de fonctionnement de la justice.
Enfin, la rvision constitutionnelle de 2008 a introduit la possibilit pour les
citoyens de dposer une plainte contre un magistrat auprs du CSM, lorsquune
faute disciplinaire a t commise dans le cadre dune procdure.
Malgr les rformes visant accrotre son indpendance et contrairement
aux institutions quivalentes en Espagne, au Portugal, en Italie et en Belgique, le
CSM ne dispose ni dun pouvoir budgtaire (mme si la loi organique de 2011 a
affirm le principe de son autonomie financire), ni de comptence en matire de
formation des juges, de gestion des carrires et dinspection, tandis que ses
pouvoirs en matire disciplinaire et de nomination sont limits.
Le parquet dsigne, au niveau du tribunal de grande instance,

lensemble des magistrats du ministre public chargs de requrir lapplication de
la loi et de conduire laction pnale au nom des intrts de la socit.
En France, lexception du parquet gnral prs la Cour de cassation, les
magistrats du parquet sont placs sous lautorit hirarchique du garde des Sceaux,
ministre de la justice et, partant, de lexcutif. Larticle 5 de lordonnance du
22 dcembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature
statutaire dispose que les magistrats du Parquet sont placs sous la direction et
le contrle de leurs chefs hirarchiques et sous lautorit du garde des Sceaux,
ministre de la justice.
Cette proximit entre le parquet et le pouvoir excutif alimente la mfiance
des citoyens vis--vis dune justice souponne daccointance avec le pouvoir
politique. La critique a pris, laune de la Convention europenne de sauvegarde
des droits de lhomme et du citoyen, une autre dimension. Ainsi, dans les arrts
Medvedyev c/ France (10 juillet 2008 et 29 mars 2010) et Moulin c/ France
120
(23 novembre 2010), la Cour europenne a estim que le statut des membres du
ministre public en France ne leur permettait pas de satisfaire lexigence
dindpendance vis--vis de lexcutif qui caractrise le magistrat au sens de
larticle 53 de la Convention. Cette jurisprudence a t reprise en droit interne
dans une dcision du 15 dcembre 2010 de la Cour de cassation.
La loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux et
des magistrats du ministre public en matire de politique pnale et de mise en
uvre de laction publique a instaur un principe de suppression des instructions
et dimpartialit du parquet. Mais ces progrs demandent tre consolids.
B. LA JUSTICE FAIT AUJOURDHUI LOBJET DE FORTES ATTENTES ET
DE VIVES CRITIQUES
1. La judiciarisation de la socit est luvre
Lors de son audition, M. Denis Salas (1) a dcrit lavnement dun

phnomne de judiciarisation de la socit franaise.
La judiciarisation de la socit franaise peut tre dfinie comme la
tendance croissante faire du juge larbitre ultime de conflits jusqualors rsolus
dans un cadre autre que juridique. Cette judiciarisation est la fois qualitative et
quantitative. Qualitative car la justice simpose progressivement dans des
domaines nouveaux : Ainsi dit-on que la monte en puissance du Conseil
constitutionnel a judiciaris le processus lgislatif, que la cration de la Cour
pnale internationale a intensifi la judiciarisation de la vie internationale, ou
encore que la multiplication des affaires de corruption qui perturbent, voire
mettent un terme des carrires politiques, a judiciaris la vie politique.
Certaines professions qui jouissaient dune immunit de fait se sont vues dans les
mmes annes attraites devant la justice : les mdecins poursuivis par leurs
patients, les autorits militaires attaques en justice par des familles de soldats
morts au combat, ou encore les congrgations religieuses qui des prtres
dfroqus demandent la requalification de leurs vux en contrat de travail. (2).
Quantitative car la masse de contentieux prsents devant les juridictions est en
constante augmentation.
Quelques chiffres permettent de prendre la mesure de lemprise de la
justice sur la vie des citoyens. En 2013, 75 833 agents travaillaient pour le
ministre de la justice. Lordre judiciaire comptait 136 tribunaux de commerce,
6 tribunaux du travail, 210 conseils de prudhommes, 307 tribunaux dinstance et
de police, 115 tribunaux des affaires de scurit sociale, 155 tribunaux pour
enfants, 4 tribunaux de premire instance, 161 tribunaux de grande instance, ainsi
(2) La Prudence et lautorit. Loffice du juge au XXI e sicle, rapport de la mission de rflexion confie par
Madame Christiane Taubira, garde des Sceaux, lInstitut des hautes tudes sur la justice, sur lvolution de
loffice du juge et son primtre dinformation, mai 2013.
121
que 36 cours dappel, un tribunal suprieur dappel et la Cour de cassation. Le

Conseil dtat, quant lui, est au-dessus de 8 cours administratives dappel et
42 tribunaux administratifs. Au cours de lanne, 2 698 628 dcisions ont t
rendues en matire civile et commerciale, 1 195 698 en matire pnale et
221 882 affaires ont t rgles dans le cadre de la justice administrative (1).
Soulignant la diversit des personnes prtant leur concours au bon fonctionnement
de la justice, M. Denis Salas dclarait lors de son audition : ct de quelque
8 500 magistrats, il y a plusieurs centaines de juges de proximit ; 3 000 juges
consulaires ; 15 000 conseillers prudhomaux, ce qui est trs important ; environ
20 000 jurs tirs au sort chaque anne ; et 56 000 avocats, dont le nombre a
doubl en dix ans. Cela montre quel point cette institution est irrigue par la
socit tout entire et sert de rceptacle aux demandes dmocratiques quelle va
tenter de satisfaire (2).
2. La justice suscite cependant mfiance et critiques
Considre comme le moyen privilgi de rsoudre les conflits qui

parcourent la socit, la justice est pourtant mal considre. 70 % des personnes
auditionnes dans le cadre dun sondage publi par linstitut IFOP en aot 2013
estimaient que la justice fonctionnait plutt mal tandis que 72 % dentre eux
considraient que ses moyens taient insuffisants.
Lide dune justice plusieurs vitesses a ainsi pu tre avance.

Cette thse trouve un cho dans les rflexions menes par certains praticiens du
droit : tendant la comparaison, au-del des juridictions spcialises dans la
justice des mineurs ou dans le droit social, lensemble de notre appareil
judiciaire, je suis parvenu la conviction que si ces deux secteurs sont si mal
traits, cest parce quils sont les parents pauvres dune justice pauvre (3).
Linsuffisance des moyens mis la disposition de la justice accrdite

la thse dune autorit impuissante, alors mme que les demandes qui lui sont
adresses augmentent.
En 2015, le budget du ministre de la justice a atteint 7,98 milliards
deuros, soit une hausse de 2,3 % par rapport lanne prcdente, qui fait suite
une hausse de 1,7 % en 2014 et de 4,6 % en 2013. Mais il importe de noter que
presque la moiti de ce budget est affecte ladministration pnitentiaire
(3,079 milliards deuros) et non aux tribunaux ou laide judiciaire.
En outre, les comparaisons ne sont pas notre avantage. La Commission
europenne pour lefficacit de la justice estimait ainsi que la part du budget
consacre en France la justice reprsentait 1,9 % de celui-ci, contre 2,2 % en
(1) Les Chiffres-cls de la Justice dition 2014.

(3) Pierre Joxe, Soif de justice, Fayard, 2014.
122
moyenne dans le reste de lEurope. Un Franais verse 61,2 euros en moyenne par
an pour la justice, contre 114,3 pour un Allemand et 197,7 pour un Suisse.
En pratique, la France est le pays europen qui doit, avec le plus faible
nombre de procureurs, grer le plus grand nombre daffaires.
La justice est parfois accuse dtre peu accessible. Cette notion

recouvre deux ralits distinctes : dune part laccessibilit matrielle ou
gographique et dautre part le cot rel de laccs au juge pour le justiciable.
Sagissant de laccessibilit gographique, la France compte 10,7 juges
pour 100 000 habitants, contre 24,7 en Allemagne et 21 en moyenne pour
lensemble de lEurope.
La gratuit a t consacre par la Constitution de la Ire Rpublique en
1791. La loi du 30 dcembre 1977 a supprim les droits de timbre et
denregistrement, puis la loi du 29 juillet 2011 a instaur une contribution pour
laide juridique pour toutes les instances judiciaires, lexception de quelques
rares matires, mais celle-ci a t supprime compter du 1er janvier 2014.
Laccs la justice, dans les faits, demeure onreux : ministre davocat
obligatoire et divers frais continuent constituer de srieux obstacles pour les plus
modestes. Laide juridictionnelle est un instrument puissant mais nest
naturellement accessible que sous conditions de ressources et les plafonds prvus
cet effet excluent nombre de personnes modestes.
Leffectivit de laccs des justiciables laide juridictionnelle a fait partie
des proccupations du groupe de travail. Le 12 juin 2015, Mme Christine Lazerges
sinquitait ainsi : Quant laide juridictionnelle, elle a donn lieu plusieurs
scandales. De nombreux avocats refusent de solliciter laide juridictionnelle pour
leurs clients qui pourraient pourtant y prtendre en raison de leurs revenus. Les
barreaux me semblent trs peu respectueux de la dontologie dans ce domaine.
Jen ai des exemples rcents. Une employe de maison temps trs partiel
gagnant 700 euros par mois a sollicit un jeune avocat membre du Syndicat des
avocats de France, pourtant rput protger les plus faibles. Celui-ci lui a fait
valoir que la demande daide juridictionnelle tait une dmarche trop complique.
Aprs stre enquis de ses revenus, il lui a demand 2 100 euros en trois fois, plus
les frais, sans aide juridictionnelle. Comment avancer vers plus de dontologie ?
La justice franaise, accuse de lenteur, fait rgulirement lobjet de

condamnations de la part de la Cour europenne des droits de lhomme sur le
fondement de la violation de larticle 6-1 de la Convention qui garantit que toute
personne a droit ce que sa cause soit entendue dans un dlai raisonnable .
La complexit des procdures et du langage juridique constitue

galement une barrire entre les justiciables et la justice, alors mme que le
principe daccessibilit et dintelligibilit du droit constitue dsormais un objectif
valeur constitutionnelle.
123
II. PROPOSITIONS : RENFORCER LES JUSTICES JUDICIAIRE, SOCIALE ET
CONSTITUTIONNELLE
Les propositions visant stabiliser ltat de droit ont fait lobjet, au sein du
groupe de travail, dun large consensus.
Proposition n 15 : Renforcer lindpendance de la justice
1. Consacrer lindpendance et limpartialit du pouvoir judiciaire
dans le titre VIII de la Constitution
La justice nest pas hors sol , la scne judiciaire constitue un lieu

privilgi du dbat dmocratique, dont les rgles de procdure garantissent le
respect. Pour regagner la confiance des citoyens lgitimement exigeants envers
leurs juges, ceux-ci doivent porter au plus haut les valeurs qui la fondent, et
dabord celle de lindpendance, de laquelle dcoule dailleurs limpartialit ,
crivent Mmes Caroline Diot, Simone Gaboriau et M. Jean-Paul Jean dans le
Manifeste pour la justice (1).
Le groupe de travail estime aujourdhui ncessaire de consacrer dans
le titre VIII de la Constitution lexistence non pas dune autorit
judiciaire, mais bien dun pouvoir judiciaire. De mme, lindpendance et
limpartialit de ce pouvoir judiciaire doivent tre affirmes au plus haut niveau de
la hirarchie des normes.
2. Rformer le Parquet pour accrotre son indpendance.
La question de lindpendance du parquet nest pas simple. Aux

tats-Unis, le parquet ou la fonction, car il ny a pas de mot quivalent est
considr comme relevant du pouvoir excutif et de la comptence excutive
alors quen France on aurait tendance penser quil relve nativement du
pouvoir judiciaire. La preuve, cest quil a fallu, une certaine poque, crer des
procureurs indpendants de lexcutif , dclarait M. Denis Baranger au cours de
la runion du groupe de travail du 12 juin 2015.
Cette ambigut, qui alimente une certaine dfiance des citoyens vis--vis
de leur justice et la jurisprudence constante de la Cour europenne des droits de
lhomme, doit tre leve.
Dans la mesure o le parquet est conu comme relevant du pouvoir
judiciaire, le lien de subordination hirarchique qui le soumet au garde des
Sceaux doit tre rompu et lavis simple du CSM transform en avis conforme
sur les nominations quil propose.
(1) Thomas Clay, Pierre Joxe, Christine Lazerges et Jean-Pierre Mignard (dir.), Manifeste pour la Justice,
Paris, ditions du Cherche-Midi, 2012, chapitre 2 pour une justice indpendante .
124
3. Faire du CSM le garant de lindpendance de la justice
a. Le CSM apparat comme le garant lgitime de lindpendance de la

justice.
Larticle 64 de la Constitution, dans sa rdaction actuelle, dispose que le
Prsident de la Rpublique est garant de lindpendance de lautorit judiciaire ,
ce qui induit une forme de confusion des pouvoirs entre lexcutif et le judiciaire.
Le groupe de travail propose donc de confier cette fonction au CSM.
b. La composition du CSM, dans cette perspective, doit tre rvise.
Il ressort des auditions que la composition du Conseil suprieur de la
magistrature doit continuer tre ouverte aux personnalits qualifies.
Mme Christine Lazerges affirmait ainsi : Toute autre chose est la composition
du Conseil suprieur de la magistrature, ou Conseil de justice, puisque ses
membres nont pas vocation rsoudre des problmes de droit, mais choisir au
mieux les personnes exerant des comptences dans linstitution. Dans le cas du
Conseil suprieur de la magistrature il me parat extrmement positif que des nonmagistrats en fassent partie, condition que quelques magistrats en soient
membres tout de mme. (1).
Le groupe de travail suggre de rformer nouveau la composition du
CSM afin quil compte parmi ses membres autant de magistrats que de
personnalits qualifies.
Le mode de dsignation des membres du CSM semble devoir tre
modernis, notamment pour laisser une place plus importante au contrle du
Parlement. Le groupe de travail suggre en cohrence avec ses propositions
visant renforcer le pouvoir des commissions parlementaires de substituer la
rgle des 3/5 de voix ngatives au sein des commissions des lois des deux
assembles pour sopposer une nomination une majorit dapprobation,
toujours aux 3/5.
Cependant, de la mme manire que pour les nominations relevant de
larticle 13 de la Constitution, une telle mesure devrait sans doute tre assortie
dune procdure permettant dviter tout risque de blocage, telle que lexigence
dune majorit simple aprs deux tours de scrutin.
c. Les pouvoirs du CSM doivent, en consquence, tre largis
Il semble tout dabord ncessaire dlargir les comptences du CSM en
matire de formation des magistrats. M. Denis Salas exposait les enjeux attachs
cet objectif en comparant les pouvoirs du CSM ceux attribus aux institutions
quivalentes en Espagne, au Portugal, en Italie et en Belgique : Dans les pays
que je viens dvoquer, le pouvoir du Conseil suprieur de la magistrature est
125
considrable : il gre le budget de la justice, les carrires des magistrats, la

formation des juges et leur discipline ; il dfinit des modles dexcellence
professionnelle, les diffuse, les conceptualise, les met en discussion dans la
profession ; il gnralise des expriences judiciaires majeures. Si la magistrature
italienne a tenu le choc face la mafia et au crime organis, cest parce que
lindpendance professionnelle, adosse cette jurisprudence du Conseil
suprieur, lui a donn les moyens intellectuels et humains ncessaires pour
garantir ltat de droit .
Pour rendre effectif le pouvoir disciplinaire qui revient au Conseil
suprieur de la magistrature, il conviendrait de lui confier des pouvoirs
dinspection, comme le suggrait M. Denis Salas : Il conviendrait aussi de ()
lui attribuer tout le corps dinspection des magistrats. Celui-ci relve actuellement
du ministre, alors quil devrait relever du Conseil suprieur qui a la charge de la
discipline des magistrats, sans disposer daucuns moyens pour cela : je ne
comprends pas que le Conseil suprieur de la magistrature ne soit pas partie
prenante de linspection des magistrats du sige, qui est de la comptence
exclusive du garde des Sceaux, alors que, par nature, ces magistrats sont
inamovibles et indpendants. Que lexcutif exerce encore un tel contrle me
semble extrmement choquant. (1).
Surtout, les pouvoirs de nomination accords au CSM doivent tre
tendus lensemble des magistrats du sige. En effet, en ltat actuel du droit,
le CSM propose la candidature de magistrats pour pourvoir environ 400 postes
premier prsident, prsidents de chambre, conseillers, conseillers en service
extraordinaire, conseillers rfrendaires et auditeurs de la Cour de cassation,
premiers prsidents de cours dappel et prsidents de tribunaux de grande instance.
Pour les autres nominations des magistrats du sige, le pouvoir de proposition
revient au ministre de la justice, le Conseil suprieur ne pouvant mettre quun
avis, qui, cependant, lie le garde des Sceaux.
Enfin, les mthodes de travail du Conseil suprieur de la magistrature
pourraient tre modernises, afin de satisfaire des exigences croissantes de
transparence et de publicit. Le groupe de travail propose dautoriser, au CSM, la
publication des opinions dissidentes.
*
* *
126
Proposition n 16 : tudier la proposition tendant la cration dun
vritable ordre des juridictions sociales
De multiples juridictions ont pour rle de faire respecter le droit social en

France. Il sagit, notamment, des conseils de prudhommes, des tribunaux des
affaires de scurit sociale, des tribunaux du contentieux de lincapacit et des
commissions dpartementales de laide sociale, qui connaissent la fois une
hausse importante des affaires en instance et des contraintes budgtaires qui
entravent leur bon fonctionnement.
Ces juridictions sont identifies comme les parents pauvres du systme
juridictionnel tout en concentrant elles-mmes ce que M. Pierre Joxe appelle le
droit des pauvres (1), cest--dire des affaires concernant essentiellement les
citoyens les plus dfavoriss. Dans louvrage quil consacre la dfense de la
constitution dun ordre de justice sociale, celui-ci cite un article du professeur
Pierre-Henri Imbert qui interroge de manire pertinente la ralit proccupante de
ces juridictions : Droits des pauvres, pauvre(s) droit(s) ? (2).
Il nest pas satisfaisant que tout un pan de la justice, et particulirement
celle concernant les citoyens les plus dfavoriss, soit laiss pour compte au sein
de nos institutions. Ds lors il sagit de savoir comment revaloriser ces
juridictions ? La cration dun vritable ordre des juridictions sociales,
constitue une piste intressante qui doit tre approfondie et examine plus en
dtail. Elle pourrait incontestablement permettre une meilleure organisation de ces
juridictions, une unification de leur fonctionnement, un meilleur accs la justice
et, partant, une meilleure garantie des droits des citoyens. Il nen demeure pas
moins que la cration dun troisime ordre de juridictions, pourrait galement
avoir pour effet de complexifier le systme juridique, et ce quil est convenu
dappeler le dialogue des juges . Pour cette raison, cette question mriterait
sans doute dtre davantage approfondie.
*
* *
Proposition n 17 : Moderniser le Conseil constitutionnel
Une rflexion globale sur la place de la justice dans les institutions doit
intgrer la question de la justice constitutionnelle. La rflexion est lgitime :
Proposer de rformer un organe constitutionnel qui tient son rang dans le
systme politique et juridique franais, cest peut-tre toucher aux grands
quilibres patiemment recherchs. Mais justement, tout quilibre finit toujours par
(1) Pierre Joxe, Soif de Justice : Au secours des juridictions financires, Fayard, 2014.
(2) Pierre-Henri Imbert, Droits des pauvres, pauvre(s) droit(s) ? Rflexion sur les droits conomiques,
sociaux et culturels , Revue de droit public, 1989, p. 179 ss.
127
tre instable, au gr dvnements extrieurs qui viennent en troubler la

srnit , crivait dj en 2003 le professeur Guillaume Drago (1).
1971 (conscration de la valeur constitutionnelle du prambule de la
Constitution de 1958, lequel renvoie au prambule de 1946 et la Dclaration de
1789), 1974 (rvision constitutionnelle largissant le droit de saisine soixante
dputs ou snateurs), 2008-2009 (introduction de la question prioritaire de
constitutionnalit) : le Conseil, qui rend dsormais quatre fois plus de dcisions
a posteriori que de dcisions a priori, nest plus ni le chien de garde de
lexcutif imagin par Michel Debr ni le canon braqu vers le Parlement
que dcrivait le professeur Charles Eisenmann, ni mme un organe rgulateur
de lactivit des pouvoirs publics comme il se qualifia lui-mme en 1962. Son
rle de protecteur des droits fondamentaux est dsormais consacr, il sest
dfinitivement transform en une juridiction constitutionnelle pleine et
entire , comme la crit le prsident de la commission des lois de lAssemble
nationale, M. Jean-Jacques Urvoas (2). Du carcan dorigine, le Conseil
constitutionnel sest progressivement libr , crivait M. Robert Badinter au
lendemain de la dernire rvision constitutionnelle (3).
1. Renouveler sa composition et son mode de nomination
Malgr de nombreuses volutions, la composition du Conseil

constitutionnel na jamais t revue. Elle fait pourtant lobjet de critiques
rcurrentes.
On observe, en premier lieu, quil nexiste, aujourdhui, aucune condition
pour y tre nomm. Laccroissement des affaires traites et la complexit des
dossiers, notamment pour lexamen des questions prioritaires de constitutionnalit
(QPC), rendent ncessaire la dtention dune certaine comptence juridique
pour siger au Conseil constitutionnel, que celle-ci rsulte dune carrire
professionnelle ou universitaire ou de lexercice de mandats, fonctions et
responsabilits. Cette mesure constituerait une garantie et viendrait renforcer la
crdibilit du Conseil et de ses membres. Notons dailleurs, quen ltat actuel de
sa composition, lensemble des membres qui sigent au Conseil constitutionnel
possdent une solide exprience juridique.
Le groupe de travail recommande en revanche de veiller ne pas
restreindre laccs au Conseil constitutionnel aux seuls professionnels du droit.
Laudition par les commissions des lois des deux assembles des personnes
pressenties est sans doute le meilleur moyen, sinon le seul, de contrler leur
comptence.
(1) Guillaume Drago, Rformer le Conseil Constitutionnel ? , Pouvoirs, 105, 2003.

(2) Rapport dinformation n 842 dpos le 27 mars 2013 par M. Jean-Jacques Urvoas au nom de la
commission des lois de lAssemble nationale sur la question prioritaire de constitutionnalit.
(3) Robert Badinter, Une longue marche Du Conseil la Cour constitutionnelle , Cahiers du Conseil
constitutionnel, n 25, aot 2009.
128
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifi le premier alina

de larticle 56 de la Constitution pour soumettre les nominations des membres du
Conseil la procdure prvue au dernier alina de larticle 13, sagissant du
Prsident de la Rpublique, et une procdure similaire pour celles effectues par
les prsidents des deux assembles.
Les nominations proposes par le Prsident de la Rpublique sont
empches, lorsque laddition des votes ngatifs dans chaque commission
comptente reprsente au moins 3/5 des suffrages exprims au sein des deux
commissions.
Sagissant des choix faits par les prsidents des deux chambres, seul est
recueilli lavis de la commission comptente de lassemble concerne qui peut
empcher la nomination lorsque sont exprims 3/5 de suffrages ngatifs.
Afin de favoriser la nomination de figures politiques consensuelles ou de
personnalits qualifies, les nominations au Conseil constitutionnel pourraient tre
subordonnes une approbation formelle par la commission comptente. Le
groupe de travail propose que cette approbation se fasse aux 3/5e favorables.
Cette mesure, qui devrait sans doute tre assortie dune procdure
permettant de surmonter tout risque de blocage, comme cela a dj t dit propos
du CSM, orienterait le choix des membres du Conseil constitutionnel, notamment
dans leur profil, tout en prservant la libert des autorits de nomination.
Lintroduction de la QPC a rendu plus vive encore la question de la
prsence des anciens prsidents de la Rpublique au sein du Conseil. Elle a
renforc, en effet, le caractre juridictionnel de linstitution. Lorsque les
prsidents de la IVe Rpublique Vincent Auriol et Ren Coty participaient
des dlibrs, dans les premires annes de linstitution, cette prsence tait
moins choquante : les exigences dmocratiques taient moins fortes et le
Conseil constitutionnel navait pas le statut quil dtient aujourdhui. Tel
nest plus le cas aujourdhui, et cela malgr les rgles de dport et les
mcanismes de rcusation qui ont t mis en place.
En consquence, le groupe de travail estime ncessaire de supprimer le
deuxime alina de larticle 56 de la Constitution, avec ventuellement un
effet immdiat, afin de mettre un terme la prsence au Conseil
constitutionnel des anciens Prsidents de la Rpublique.
2. Rformer son fonctionnement
La QPC a parachev le processus engag depuis 1971, donnant au Conseil

un caractre rellement juridictionnel. Le temps est-il venu den tirer les
consquences ? Des changements symboliques pourraient consacrer cette
volution.
129
Un premier changement consisterait prendre acte de la nouvelle nature

du Conseil constitutionnel en modifiant sa dnomination. Le terme de
Conseil tant peu adapt pour une juridiction qui na videmment pas vocation
ne rendre que des avis, le groupe de travail suggre de lui substituer le nom de
Cour constitutionnelle .
Des transformations plus profondes sont galement envisageables, qui
impliquent une rflexion dampleur. Faut-il instituer deux chambres au sein du
Conseil, la seconde tant exclusivement consacre au traitement des QPC ? Faut-il
augmenter le nombre des membres du Conseil constitutionnel pour accompagner
cette volution ? Une rflexion supplmentaire simposerait pour pouvoir
rpondre ces questions.
Une rforme immdiatement applicable, que soutient le groupe de travail,
est de permettre la publication dopinions dissidentes de la part de ses membres.
Cette mesure aurait le mrite de faire vivre le dbat et le droit constitutionnel au
sein et en dehors du Conseil, sans pour autant rompre avec le secret de la
dlibration, ni affaiblir la porte de ses dcisions. Elle permettrait galement
dassumer la diversit y compris politique des membres qui y sigent.
Comme le soulignait M. Pierre Joxe, lors de son audition (1) : En
Allemagne () il existe une Cour constitutionnelle qui rgle la jurisprudence des
cinq ordres de juridiction de faon lisible. En outre, les arrts y sont motivs, sans
quoi le droit nest pas clair, et les opinions divergentes y sont publies depuis
toujours, comme elles le sont la Cour suprme des tats-Unis depuis quelque
deux sicles, comme elles lont toujours t la Cour europenne des droits de
lhomme et dans les juridictions europennes. En France, ce nest pas le cas. Pour
le justifier, on invoque le refus dattenter au secret du dlibr, ce qui est
totalement mensonger. En effet, violer le secret du dlibr, ce serait dire ce qui
sest dlibr. Publier les opinions divergentes, cest indiquer qu un moment
donn au cours du dbat, tel ou tel nest pas daccord avec la dcision vers
laquelle on soriente, et prend ses responsabilits en dposant son projet de
rsolution. Si celui-ci est accept, il deviendra la dcision ; sinon, il sera publi et
lon saura ce que la majorit a refus et ce que cette personne a propos. .
Dans cette mme perspective damlioration du fonctionnement du Conseil
constitutionnel, il conviendrait galement de rendre transparente la procdure de
dsignation des rapporteurs.
131
SYNTHSE DES PROPOSITIONS
RESTAURER LE LIEN ENTRE LES CITOYENS

ET LEURS REPRSENTANTS
Proposition n 1 Imposer le non-cumul des mandats dans le temps.

- Limiter trois le nombre de mandats identiques successifs.
Proposition n 2 Mettre en place un vritable statut de llu.
Proposition n 3 Introduire une reprsentation proportionnelle lAssemble nationale.
132
UN CITOYEN RESPONSABLE AU CUR

DES INSTITUTIONS
Proposition n 4 largir le champ du rfrendum et instaurer un vritable rfrendum

dinitiative populaire.
- largir le champ du rfrendum prvu au premier alina de larticle 11 de la Constitution

lensemble des matires numres larticle 34 de la Constitution.
- Crer un vritable rfrendum dinitiative populaire encadr par un contrle juridictionnel
et assorti dun quorum.
Proposition n 5 Revoir les procdures dinscription sur les listes lectorales.
133
UN EXCUTIF PLUS QUILIBR ET MIEUX CONTRL
Proposition n 6 Redfinir le rle du Prsident de la Rpublique.

- Maintenir llection au suffrage universel direct.
- Moderniser le rle darbitre du Prsident de la Rpublique en rorientant son action vers les
enjeux de long terme.
Proposition n 7 Rinventer le septennat.

- Instaurer un mandat de sept ans non renouvelable.
- En cas de non rtablissement du septennat, procder, a minima, linversion du calendrier
lectoral afin que les lections lgislatives aient lieu avant llection prsidentielle.
Proposition n 8 Renforcer la responsabilit de lexcutif et mieux le contrler sur les

questions europennes.
- Rendre obligatoire le principe dun vote dinvestiture par lAssemble nationale lors de la
formation dun nouveau Gouvernement.
- Instaurer un dbat lAssemble nationale, avec le Prsident de la Rpublique, en amont
des Conseils europens.
134
LE PARLEMENT DU NON-CUMUL
Proposition n 9 : Rduire le nombre de dputs ( 400) et de snateurs ( 200) afin de

renforcer leur poids dans les institutions.
Proposition n 10 : Rnover le bicamrisme.

- Fusionner le Snat et le Conseil conomique, social et environnemental (CESE), en crant
ventuellement une assemble parlementaire deux collges, pour mieux reprsenter les
forces actives du pays.
- Le Snat conserverait une comptence lgislative, mais son action serait davantage oriente
vers lvaluation et le contrle. Plus troitement assist par la Cour des comptes, il
deviendrait un vritable ple de contrle parlementaire .
- Tout pouvoir de blocage en matire constitutionnelle serait retir au Snat.
- Lchelon dlection des snateurs serait rgionalis.
- dfaut, limiter les comptences du Snat aux questions relatives aux collectivits
territoriales et faire du CESE la chambre du dbat participatif.
Proposition n 11 : Librer le Parlement de ses carcans.

- Supprimer la limitation du nombre de commissions.
- Librer le droit damendement dans le domaine financier en abrogeant larticle 40 de la
Constitution.
- Interdire au Gouvernement damender ses projets de loi ou, a minima, soumettre ses
amendements un dlai de dpt.
135
Proposition n 12 : Amliorer la fabrique de la loi.
- Limiter la procdure acclre dans sa forme actuelle un ou deux textes par session et
instaurer une nouvelle forme de procdure acclre dont lusage ne serait pas contingent.
- Respecter une plus stricte sparation entre le domaine de la loi et celui du rglement et
prvoir une procdure pour carter des lois les dispositions non normatives.
- Rnover la procdure de discussion des textes.
- Rnover la procdure dexamen des amendements.
Proposition n 13 : Amliorer les instruments de contrle et les droits de lopposition.

- Supprimer la semaine de contrle pour en faire une semaine rserve aux travaux des
commissions.
- Instituer un contre-rapporteur de lopposition.
- Instaurer un droit de rplique , dont pourrait user lauteur dune question au
Gouvernement.
- Renforcer le contrle sur les nominations envisages par le Prsident de la Rpublique en
substituant au systme actuel une majorit positive des 3/5.
- Obliger le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires comptentes la
non-publication des dcrets dapplication lexpiration dun dlai de six mois.
Proposition n 14 : Faire une place plus large aux citoyens et aux questions europennes.
- Dvelopper les ateliers lgislatifs citoyens.
- Exprimenter le dpt damendements citoyens.
- Faire entrer plus largement lEurope au sein du Parlement en crant une commission des
affaires europennes de plein exercice et en consacrant aux affaires europennes une sance
mensuelle de questions au Gouvernement.
136
CONSOLIDER LTAT DE DROIT
Proposition n 15 : Renforcer lindpendance de la justice.
- Consacrer dans le titre VIII de la Constitution lexistence non dune autorit judiciaire,
mais dun pouvoir judiciaire.
- Consacrer lindpendance et limpartialit de la justice dans le titre VIII de la Constitution
en faisant du Conseil suprieur de la magistrature le garant de cette indpendance en lieu et
place du Prsident de la Rpublique.
- Accrotre lindpendance du parquet en rompant le lien de subordination hirarchique qui
le soumet au garde des Sceaux et en conditionnant les nominations quil propose un avis
conforme et non plus simple du Conseil suprieur de la magistrature.
- Rviser la composition du Conseil suprieur de la magistrature afin quil compte autant de
magistrats que de personnalits qualifies.
- Rviser le mode de dsignation du Conseil suprieur de la magistrature en conditionnant la
nomination des personnalits qualifies lobtention dune majorit positive des 3/5 dans les
commissions comptentes de chacune des deux assembles.
- tendre les pouvoirs de nomination du Conseil suprieur de la magistrature lensemble
des magistrats du sige et lui confier des pouvoirs dinspection.
- Permettre la publication, au sein du Conseil suprieur de la magistrature, des opinions
dissidentes.
Proposition n 16 : tudier la proposition tendant la cration dun vritable ordre des

juridictions sociales.
Proposition n 17 : Moderniser le Conseil constitutionnel.

- Conditionner la nomination des membres du Conseil constitutionnel lobtention dune
majorit positive des 3/5 dans chacune des commissions parlementaires comptentes.
- Mettre un terme la prsence de droit, au sein du Conseil constitutionnel, des anciens
Prsidents de la Rpublique.
- Prendre acte de lvolution du rle du Conseil constitutionnel en modifiant sa
dnomination et en consacrant ainsi lexistence, en France, dune vritable Cour
constitutionnelle .
- Permettre la publication dopinions dissidentes dans le cadre des travaux du Conseil
constitutionnel.
137
CONTRIBUTIONS
Contribution de M. Bernard Accoyer, dput de la Haute-Savoie, ancien
prsident de lAssemble nationale
Aprs un sicle et demi dinstabilit constitutionnelle et ministrielle, les

institutions de la Ve Rpublique ont su conjuguer alternance dmocratique et
stabilit de lexcutif. Ces institutions ont fait la preuve de leurs qualits,
suffisamment solides pour permettre notre pays de surmonter des crises de
diffrentes natures durant plus de cinq dcennies et suffisamment souples pour
sadapter aux hommes et aux circonstances.
Ds lors, les fondements et les grands principes de la V e Rpublique ne
nous paraissent pas devoir tre remis en cause. Dautant que la Constitution a t
rvise de faon importante en 2008 et que nous ne disposons pas toujours, aprs
sept annes, du recul ncessaire pour apprcier tous les effets de la mise en uvre
de certains des nouveaux dispositifs.
Si les volutions rsultant de la pratique constitutionnelle peuvent justifier
des amnagements du fonctionnement de nos institutions, toute rvision des textes
eux-mmes ne doit tre envisage quavec prudence. Prenons garde, en particulier,
ne pas chercher rigidifier inutilement certaines dispositions textuelles qui
doivent pouvoir tre interprtes et appliques avec souplesse pour tenir compte
des circonstances et viter toute situation de blocage institutionnel.
Nous sommes opposs toute rforme qui viendrait remettre en cause le
rle et les prrogatives au sein de nos institutions du Prsident de la Rpublique
homme de la nation en charge de lessentiel . Il convient que le chef de
lEtat continue prsider le conseil des ministres, pouvoir exercer le droit de
dissolution le cas chant comme pouvoir changer le Premier ministre lorsquil
estime que la tche qui lui tait destine est termine , (Gnral de Gaulle,
confrence de presse, 31 janvier 1964).
Linstauration du quinquennat a indniablement boulevers certains
quilibres constitutionnels. Revenir au septennat imposerait lorganisation dun
rfrendum. Dans le mme temps, instituer un mandat prsidentiel non
renouvelable empcherait le Prsident sortant de rendre compte de lexercice de
son mandat devant le peuple franais, et avec son approbation ventuelle
poursuivre son action.
Nous ne sommes pas favorables non plus linstauration dun rgime
prsidentiel, inspir du modle amricain, entranant la suppression de la fonction
de Premier ministre, de la responsabilit du gouvernement devant le Parlement et
du droit de dissolution. Ce type de rgime prsente le risque, presque coup sr,
138
dans un pays soumis aux passions politiques frquentes, de conduire des

blocages institutionnels. Le chef de ltat doit conserver la capacit den appeler
larbitrage du peuple souverain en cas de crise grave ou de conflit entre les
pouvoirs constitus. En outre, le maintien de la fonction de Premier ministre,
interlocuteur naturel du Parlement devant lequel il est responsable, nous parat
minemment souhaitable dans notre rgime parlementaire.
Quant au fonctionnement du couple excutif form par le Prsident de la
Rpublique et le Premier ministre, il a beaucoup volu et fluctu dans ses
quilibres depuis 50 ans, y compris au cours des mandats exercs par un mme
prsident. Plusieurs lectures de la Constitution sont possibles, comme Michel
Debr lavait soulign ds 1978 : Une premire lecture fait du gouvernement
plus particulirement laffaire du Prsident. Une seconde lecture donne au Premier
ministre une autorit fortement individualise grce, notamment, au soutien du
Parlement. Laissons cette souplesse au fonctionnement du couple excutif
autorise par le texte constitutionnel.
Concernant les rapports entre les pouvoirs excutif et lgislatif, lquilibre
actuel, issu de la rvision de 2008, nous parat globalement satisfaisant. Bien loin
de marquer une subordination du Parlement, cet quilibre est fait de rapports
subtils, voluant selon les personnalits aux responsabilits ou les situations
politiques entre le gouvernement, la majorit parlementaire et le Parlement dans
son ensemble.
Gouverner cest lgifrer, comme la crit Stuart Mill. Le Gouvernement
doit disposer effectivement des moyens de mettre en uvre son programme
lgislatif valid par le suffrage populaire. Il convient donc de maintenir les
principaux dispositifs du parlementarisme rationalis inscrits dans la Constitution
en 1958 linitiative notamment des anciens prsidents du conseil de la
IVe Rpublique Guy Mollet et Pierre Pflimlin. Dautant quils ont dj t
rforms en 2008 et que tous les enseignements et les avantages de cette rforme
nont pas encore t tirs. La possibilit de recourir dans la mesure du
raisonnable la procdure acclre, lirrecevabilit des amendements
parlementaires entrainant des dpenses supplmentaires ou le dispositif de larticle
49 alina 3, dj considrablement encadr en 2008, doivent ainsi tre conservs.
Ceci ninterdit pas, au contraire, de rflchir notamment des volutions
pour conforter le travail du Parlement. La modernisation de linstitution
parlementaire et de procdures ou pratiques souvent hrites de lpoque du
parlementarisme classique est un impratif, constamment poursuivi par les
prsidents de lAssemble nationale depuis Jacques Chaban-Delmas jusqu
aujourdhui.
Il convient de rduire le nombre de parlementaires dans chacune des deux
assembles. En effet, malgr les nouvelles technologies et leurs gains de
productivit, ce nombre a t accru au fil du temps, et notamment, pour les
139
dputs, par linstauration du scrutin proportionnel linitiative de Franois

Mitterrand en 1986.
Si le Parlement lgifre trop, il ne contrle et nvalue pas assez les projets
lgislatifs ni les politiques publiques. Il na pas non plus pris la mesure de ce que
les nouvelles technologies peuvent apporter afin de rapprocher les citoyens du
travail parlementaire.
En matire de procdure lgislative, nous devons remdier la surcharge et
lencombrement des dbats parlementaires par la multiplication de textes et
damendements de nature rglementaire, quils soient issus de linitiative
gouvernementale ou parlementaire. La mise en place dtudes dimpact des
amendements substantiels dposs par le gouvernement ou les propositions de loi
inscrites lordre du jour est indispensable. Il convient, enfin, de mieux tirer les
consquences de la nouvelle rpartition du travail lgislatif entre commissions et
sance publique issue de la rvision de 2008 et dexaminer dans quelle mesure la
coordination entre elles pourrait tre encore amliore. Nous devons aussi
renforcer le suivi de la mise en uvre des textes de loi adopts.
Dans le domaine de lvaluation et du contrle parlementaire, la rvision
constitutionnelle de 2008 et la rforme des rglements des assembles en 2009 ont
donn de nouveaux et importants moyens et prrogatives aux assembles pour
contrler laction gouvernementale et valuer les politiques publiques (sances
publiques consacres au contrle, cration facilite des commissions denqute,
instauration du Comit dvaluation et de contrle lAssemble nationale). Les
parlementaires doivent, surtout, mieux utiliser dans pratique tous ces nouveaux
outils. Leur mise en uvre a incontestablement amlior le contrle parlementaire
mme sil doit encore tre renforc, notamment en ce qui concerne le contrle
comme le suivi des actes et des dcisions de lUnion europenne, ainsi que des
positions dfendues par le gouvernement franais au sein des instances
communautaires Aussi, supprimer la semaine consacre au contrle inscrite dans
lordre du jour des assembles constituerait, notre sens, un mauvais signal
annonant le renoncement plus ou moins brve chance toute activit de
contrle dans lhmicycle. Au contraire, les assembles devraient consacrer plus
de temps au contrle et moins de temps lgifrer.
Quoi quil en soit, rflchir aux amliorations possibles apporter au travail
lgislatif et lexercice du contrle parlementaire impose de conduire une
vritable concertation avec le Snat sur le rle et les attributions respectifs des
assembles dans ces deux domaines. Le bicamrisme constitue, en effet, une
vritable richesse pour la dmocratie. Il convient de ne pas la remettre en cause
inconsidrment. Ces amliorations sont dailleurs rechercher en priorit dans la
pratique plutt que par une refonte des textes constitutionnels ou rglementaires.
140
Quant une fusion ventuelle entre le Snat et le Conseil conomique,

Social et Environnemental (CESE), elle soulverait des problmes majeurs et
rdhibitoires. En revenant sur le bicamrisme pilier de la dmocratie parlementaire
et gage dun meilleur travail lgislatif et de contrle. En cartant du travail
lgislatif, la reprsentation parlementaire territoriale. En crant une confusion
entre dmocratie politique et dmocratie sociale. En mlangeant lus politiques et
lus sociaux, ce qui ne manquerait pas de poser problme comme le Prsident de
la Rpublique la exprim devant les membres du groupe de travail quil recevait
le vendredi 25 septembre 2015.
Changer les modes de scrutin est une spcificit franaise tonnante. Nous
sommes opposs linstauration du scrutin proportionnel pour llection des
dputs que ce soit intgralement ou pour une part dentre eux. faible dose, la
proportionnelle peut tre source dinstabilit parlementaire en cas dlections
serres, forte dose elle est pratiquement toujours synonyme de paralysie
institutionnelle, de dficit dmocratique, voire de danger pour la cohsion de la
socit.
Paralysie institutionnelle parce quen gonflant mcaniquement la
reprsentation des extrmes la proportionnelle rend les assembles instables et, par
consquent, les pays ingouvernables. Dficit dmocratique parce quelle prive le
peuple des choix dcisifs en rendant possible, aprs llection, tous les accords
dtat-major et compromis de couloirs dbouchant sur des coalitions les plus
improbables, les plus phmres et incomprhensibles pour les lecteurs. Danger
pour la cohsion nationale, parce que la proportionnelle institutionnalise les
divisions de la socit et encourage lexpression des intrts catgoriels ou
communautaristes.
Combiner instauration de la proportionnelle et remise en cause du
parlementarisme rationalis conduirait immanquablement un retour linstabilit
ministrielle que la France a connu sous la IIIe et sous la IVe Rpublique. Nos
institutions en seraient dangereusement fragilises.
Nous considrons que sil serait souhaitable de faire davantage appel au
rfrendum, en particulier pour faire valider par les Franais les grandes rformes
de structures indispensables, pour ce faire il ne nous semble pas ncessaire de
modifier les textes constitutionnels relatifs la mise en uvre de la procdure
rfrendaire issue de la rvision de 2008
Pour ce qui relve de lassociation des partenaires sociaux la procdure
lgislative, il convient, selon nous, avant denvisager toute rforme
constitutionnelle en la matire, de tirer le bilan de la mise en uvre de la loi
Larcher du 31 janvier 2007 sur la modernisation du dialogue social et des
protocoles adopts en 2010 par lAssemble nationale et le Snat organisant la
consultation pralable des partenaires sociaux sur les propositions de loi
caractre social relevant du champ de la ngociation nationale et
interprofessionnelle.
141
En ce qui concerne les dispositions constitutionnelles relatives lAutorit

judiciaire, il ne nous parat pas ncessaire de les modifier ou de les complter
aprs les rvisions dj survenues en ce domaine au cours des annes passes.
Eu gard aux prrogatives nouvelles et importantes donnes au Conseil
constitutionnel par la rvision constitutionnelle de 2008, il nous parat ncessaire
que la nomination de ses membres puissent tre dsormais approuve par les 3/5 e
des voix des commissions parlementaires comptentes et que, pour lavenir, les
anciens Prsidents de la Rpublique ne sigent plus de droit au sein du Conseil.
En dfinitive, et sous rserve de quelques amnagements destins
renforcer le rle et les prrogatives du Parlement au sein de nos institutions, nous
ne croyons pas, au moment o notre systme politique entre dans une re tripolaire
pouvant rendre son fonctionnement erratique, quil faille remettre en cause un
difice constitutionnel qui a dj rendu tant de services la France.
143
Contribution de Mme Marie-Louise Antoni, personnalit du monde de

lentreprise, membre du comit excutif de Generali France en charge du
projet dentreprise
Sil est vrai, comme toutes les voix sunissent pour le dire, que la lutte
contre le chmage doit tre la mre de toutes les batailles. Sil est vrai que ce
cancer ronge notre cohsion sociale exacerbe la peur de lautre et du lendemain
alors nos institutions ny rsisteront pas. Et cela quelle que soit la pertinence des
rformes proposes par le groupe de travail sur lavenir des institutions. Il nest
donc pas inutile dentendre ce que les crateurs d'emplois ont nous dire. Au-del
du vacarme des revendications catgorielles il est une demande lancinante et
unanime qui monte de la cohorte des petites grandes moyennes entreprises. Cest
celle dune plus grande libert de mouvement juridique et social pour faire corps
avec le monde qui vient, pour librer les nergies.
Est-ce une aspiration illgitime ?
Cest dsormais un constat assez largement partag au travers douvrages et
de rapports rcents : notre systme de rgulation sociale nest plus au diapason des
enjeux. Il semble asphyxi sous leffet dune double pousse
contradictoire. Dabord celle d'un interventionnisme lgislatif originel qui par le
truchement dun code du travail hypertrophi a laiss sempiler un mille
feuilles de rgles juridiques de plus en plus complexes, de moins en moins
intelligibles pour les non-initis.
Conscient de cette rigidit anachronique le lgislateur a tent dinverser le
mouvement, en incitant ds 1998 la ngociation collective par branche ou par
entreprise. Tous les ministres du travail successifs ont apport leur pierre cet
effort sans parvenir nanmoins dfinir le bon niveau de dlgation, sans russir
contenir linterventionnisme de ladministration ou du juge. Dans son rapport
pourtant tout en nuance Jean-Denis Combrexelle charg par le Gouvernement
dune mission sur la ngociation collective, le travail et lemploi en fait le constat :
Cette saturation de la ngociation par des strates successives du code du travail a
une consquence paradoxale : plus le lgislateur insiste sur la ngociation plus elle
apparat comme une ngociation formelle pour lentreprise .
Au mieux une obligation administrative au mme titre quune formalit
remplir .
Au pire, un frein lembauche et la respiration du march du travail cest
donc tout lhonneur dun Gouvernement de gauche que de vouloir sattaquer aux
racines de ce dysfonctionnement en revitalisant le dialogue social dans notre pays.
trangement ceux qui vont devoir agir semblent ttaniss par lampleur de
la tche. Comme sils taient au pied dun Everest constitu du poids de notre
144
culture, de notre attachement au principe dgalit, des aspirations de notre socit

toujours plus de scurit, des torts partags entre des syndicats trop faibles et des
entreprises trop mfiantes, peu rompues lart du compromis.
Et pourtant avec trois millions et demi de chmeurs avons-nous dautres
choix que dinventer un nouveau contrat de confiance ? Il devra tre co-construit
sans lillusion du grand soir ou du big-bang mais nanmoins sans laisser trop de
temps au temps.
Si cette voie est choisie elle mettra les parties prenantes sous forte
contrainte. Avec pour le lgislateur la ncessit de redfinir le champ de ses
interventions en concentrant sa tche sur la dfinition et le respect des rgles
dordre public social. Il faut concilier fermet sur lessentiel et souplesse dans
ladaptation la varit des situations rsume Jean Pisani Ferry, commissaire
gnral de France Stratgie.
La contrainte ne sera pas moins forte pour lentreprise qui devra faire la
preuve que la ngociation au plus prs du terrain est comme elle laffirme un
levier de performance conomique et sociale.
Sur cet espace de libert concde il lui faudra charpenter un dialogue
fcond. En jouant le jeu de la pdagogie et de la transparence. En favorisant la
monte en comptence des syndicats. En largissant le dialogue tous les
collaborateurs. En associant plus profondment tout le corps social la gestion des
changements.
Cest ce dfi quil faut collectivement relever : revivifier les valeurs de la
Rpublique. ct de la fraternit et de lgalit donner toute sa force
dentranement la libert et y adjoindre son corollaire indispensable : la
responsabilit.
145
Contribution de M. Denis Baranger, professeur de droit public lUniversit

Paris II Panthon-Assas
NOTRE CONSTITUTION (1)
Avant tout, je dois exprimer ma reconnaissance nos deux co-prsidents,

Claude Bartolone et Michel Winock. Linitiative de crer une telle commission
nallait nullement de soi. Ctait une premire de convoquer un groupe de
travail sur lavenir des institutions ayant pour cadre lAssemble Nationale. Ce
choix ntait nullement anodin. Les prcdentes commissions de la mme sorte
taient des manations du pouvoir excutif. Le Parlement est un lieu particulier :
un lieu de parole et un lieu de libert. Nous en avons fait lagrable exprience.
Une autre premire , en effet, fut que notre travail prit la forme de sances
publiques immdiatement retransmises sur le site de lAssemble et rapidement
retranscrites par les fonctionnaires de lassemble. Je dois aussi, ce sujet,
exprimer ma reconnaissance, dont je sais que tous les membres de la mission
la partagent, pour les administrateurs et les services de lassemble nationale, dont
lefficacit, la comptence sur les questions institutionnelles, et la courtoisie, ont
fait mon admiration. Les auditions et les dbats ont t de grande qualit, et
comme jaurai loccasion de le dire, leur apport ma sembl dcisif. Les
discussions entre personnalits dorigine trs diverses ont t marques par une
grande franchise, un effort de ralisme aussi bien que par une capacit slever
au niveau des grands principes et des grands dbats. Jai considr comme un
privilge dassister ces discussions. Jai beaucoup appris, et je remercie tous
ceux qui mont aid le faire.
Contrairement dautres commissions passes, la ntre savait que ses
rflexions avaient peu de chances de conduire immdiatement une rvision
constitutionnelle. Cela tenait la configuration partisane dans les deux chambres,
la constitution exigeant comme on le sait une majorit des trois cinquimes pour
toute rvision vote par le Congrs (art. 89). Mais ce qui aurait pu sembler
premire vue dmobilisateur ma toujours paru au contraire une vritable chance.
Il tait possible de faire avec ralisme un bilan des institutions. Et il tait tout
autant possible de formuler des propositions librement, sans tre plac sous la
contrainte des arrangements politiques ou des blocages institutionnels. Je ne crois
en aucun cas que lavenir de nos institutions passe ncessairement par des
rvisions constitutionnelles formelles. Notre travail ne fut donc nullement
handicap par labsence de perspective immdiate de rvision.
Cette contribution a t crite avant que je ne prenne connaissance du rapport dfinitif de notre groupe de
travail et des propositions quil contient.
146
Il y a trois parties dans cette contribution. Je voudrais dabord montrer

quel point le contexte politique dans lequel fonctionnent nos institutions a chang
(I). Je voudrais ensuite dresser un tat des lieux de notre constitution, ou plutt,
comme jaurai loccasion de men expliquer de nos constitutions (II). Enfin, je
voudrais mettre laccent sur quelques rformes et volutions qui me semblent
dune plus particulire importance (III).
I. LA POLITIQUE A CHANG
La vie politique sous toutes ses formes a considrablement volu. Lcart

avec 1958, ou mme avec il y a deux dcennies, est immense. Telle est la premire
conclusion que je retire des nombreuses auditions effectues et des interventions
des membres de la commission. Cela ne veut nullement dire que nos institutions
sont devenues inadaptes. Le propre des institutions, quand elles sont bonnes,
cest doffrir un cadre stable une vie politique en permanente mutation. Le
constitutionnaliste a le devoir de comprendre comment se droule la politique
relle, qui nest en aucun cas dconnecte de ses proccupations. Elle est en
ralit, au minimum larrire-plan, et plus frquemment encore, la matire
premire de ses rflexions sur le droit et les institutions. Cest dans cet esprit, et
non pas pour exprimer des opinions politiques personnelles qui nauraient pas lieu
dtre ici, que jvoque cette mutation.
Quiconque prendra connaissance de nos travaux ne pourra chapper au
diagnostic proccupant effectu ds la premire sance par Michel Winock : un
malaise gnral hante notre vie publique (1). Le bilan ne fait gure dbat : la crise
sociale et conomique a conduit beaucoup de citoyens perdre confiance : dans
leurs lus, dans les partis, dans les institutions, et peut-tre avant tout dans le
pouvoir de la politique de changer leur existence. Dans le mme temps, cela ne
signifie pas que la politique ne les intresse plus. De surcrot, le pessimisme ne
sert pas grand-chose, et les transformations en cours ont aussi des aspects
positifs. Ainsi, le dclin de la dfrence est d au fait que les individus sont plus
duqus, moins enclins accepter sans contestation ce quon leur impose den
haut. Par rapport 1958, nous sommes sortis de lge hroque et de lre de la
dfrence. On sait que les institutions ont t faites sur le patron du grand homme
qui les a cres. Mais on sest habitu lide que cette conception haute et
exigeante de la politique ntait plus actuelle. La fin de lge hroque de la
fondation de la Ve Rpublique nous permet de sortir dune poque o lon
associait autorit de ltat et dfiance vis--vis du pluralisme. Dans beaucoup de
cas, lattirance des Franais pour des positions extrmistes est relier au manque
de prise en considration de leurs souffrances effectives, et ce manque de
pluralisme ressenti que traduisent les expressions de langue de bois ou de
pense unique . Pour ne prendre quun exemple dsormais lointain : quand,
(1) Assemble Nationale, Compte-Rendu du Groupe de Travail sur lAvenir des Institutions, sance n1, p. 3
(ensuite : CR, n de la sance, page)
147
lpoque du gnral de Gaulle, on verrouillait la parole publique dans les mdias

audiovisuels, on faisait, sans le vouloir, le lit de mai 68.
Notre vie politique est enferme dans un cycle qui nest pas vertueux. Ce
cycle, cal sur les grandes chances lectorales, commence par de grandes
esprances politiques et se poursuit assez mcaniquement par une grande
dception, voire un sentiment de trahison. Lart politique de notre temps
consisterait peut-tre savoir rduire le gouffre entre les promesses et les
ralisations. La formule pour y parvenir reste probablement dcouvrir. dfaut
didentifier cette formule magique de la politique reprsentative, mme de
rconcilier la conqute du pouvoir avec son exercice, on prend le risque dun
durcissement de latmosphre dans laquelle se droule la vie institutionnelle. La
vie politique se fait dsormais dans une ambiance plus violente, moins apaise.
Nos sances, tales sur un an, ont fait de nous les tmoins dvnements
tragiques qui, tous, disaient cela dune manire ou dune autre. Nous avons sig
quelques jours seulement aprs les attentats terribles de janvier 2015, et lune de
nos runions ultrieures fut interrompue par lannonce de lattentat dans une usine
chimique Saint-Quentin-Fallavier, dans lIsre. Des vnements, bien sr
infiniment moins proccupants, mont aussi frapp dans une priode o jtais
plus port suivre lactualit parlementaire. Par exemple, au printemps 2015, lors
dun dbat en commission, une ministre fut traite, dans un tweet rapidement
connu de tous, dun qualificatif peu amne et peut-tre pas indispensable. Les
pratiques de la politique dmocratique de terrain ont toujours t assez
mouvementes, et notre poque nest certainement pas plus rude de ce point de
vue que beaucoup dautres. Mais la donne a chang du fait de la mdiatisation de
laction politique, le fait que tout ce qui est dit est immdiatement connu et
largement relay. Jai pu mesurer dautres occasions combien les politiques
taient les premiers subir ce raidissement de la vie politique, travers par
exemple la manire dont ils sont traits par les mdias dinformation continue, ou
du fait de lmergence de formes dexpression politique ou para-politique plus
dures que par le pass. Je pense par exemple au militantisme cologiste radicalis,
sur lequel je ne porte aucun jugement de valeur mais dont je constate quil vient
frquemment bousculer la discussion politique traditionnelle dont, par dfinition,
il ne se satisfait pas (1). Il y a aussi simplement le fait quune carrire politique
nest pas un long fleuve tranquille et est constamment confronte lchance de
la rlection. La classe politique sadapte en permanence ces changements, et
certains de ses membres peuvent tre ports moins de modration verbale, ou
adhrer des agendas moins centristes, sils observent que la socit se durcit.
On pourrait rsumer tout cela par un propos du sociologue Vilfredo Pareto qui
opposait, en bon lecteur de Machiavel, les lites ruses et les lites brutales. Nous
sommes peut-tre passs insensiblement, et pas seulement dans les lites
politiques, des premires aux secondes. Certes, les lecteurs savent sanctionner les
comportements excessifs. Mais ces comportements nen sont pas moins de nature
fragiliser les institutions. Plus gnralement, la crise sociale et conomique, la
(1) Nous avons pu le constater avec les changes assez vifs de la sance du 5 fvrier 2015 : CR, 5, 21 s.
148
souffrance des individus en situation de prcarit, ne peuvent pas ne pas avoir de

retentissement sur la vie politique et sur les institutions.
Un dfi pour les institutions
Cette mutation de la politique pose un dfi aux institutions. On constate que
leur reprsentativit est en crise. On constate dans le mme temps que la capacit
des institutions gouverner notre socit stiole, pour ne pas dire comme certains
que celle-ci est devenue ingouvernable. Le droit constitutionnel ne peut pas dire
comment on gouverne les peuples. Il est l, seulement, pour en crer les
conditions. Une bonne constitution associe une reprsentation politique adquate,
un gouvernement efficace et un exercice responsable du pouvoir. Elle fait en sorte
que lexigence defficacit gouvernementale et le respect des grands principes
(tout particulirement la dmocratie et la promotion des droits de l'homme) ne
soient pas des impratifs qui divergent excessivement. Tel est le bon
gouvernement des temps modernes.
Notre commission a t traverse par une ligne de clivage portant sur la
question du rgime reprsentatif. Dloquents partisans dune refonte du rgime
dans le sens de la dmocratie directe (comme Mme la dpute Ccile Duflot) ont
chang des arguments avec des tenants non moins persuasifs dun rgime
reprsentatif classique (comme M. Alain-Grard Slama). Javoue avoir t trs
hsitant sur cette question, qui comporte mon sens deux facettes. Dun ct, je
ne crois pas quon gouverne autrement que reprsentativement. Lide de
dmocratie directe ne me semble nullement convertible en un dispositif
institutionnel raliste. Et cela est vrai alors mme quon ne remet nullement en
cause le principe de la lgitimit dmocratique. Dire quon ne se gouverne que
reprsentativement, cela ne revient nullement conclure que limpratif
dmocratique nest pas dune importance cardinale. Mais la place propre de
limpratif dmocratique nest pas dtre un mode de gouvernement. La
dmocratie est un principe de lgitimit, pas une manire de gouverner. Dun
autre ct, comment ne pas tre attentif la crise de reprsentativit de nos
institutions et de notre personnel politique ? Des sondages, des tudes en tout
genre, mais aussi tout simplement le sentiment commun des membres de la
commission et beaucoup des personnes auditionnes, allaient dans ce mme sens.
Ce dilemme est cependant moins fort du moment que lon constate que la
finalit dune assemble reprsentative nest pas tant de reflter de manire
mimtique llectorat et la socit que de les connatre et de bien les gouverner.
Par consquent, toutes les propositions tendant crer des contraintes pesant sur la
slection des lus (quotas, etc.) si elles sont tout fait envisageables, ne
conduiront pas ncessairement une meilleure reprsentation : un parlement
compos dlus plus jeunes, ou avec une reprsentativit sociale largie, ne
donnerait pas ncessairement un meilleur parlement ou un parlement plus
puissant. Dautre part, une telle diversification semble galement de la
responsabilit premire des partis politiques eux-mmes. Il nen reste pas moins
que seules des politiques volontaristes semblent de nature faire voluer la donne
149
dans certains domaines. Je pense en particulier la parit homme-femme, sur

laquelle je reviendrai dans la troisime partie de cette contribution. Toutefois, la
technique des quotas pour tre efficace, doit ...tre respecte. Le fait que les partis
aient le plus grand mal prsenter des candidatures respectant ces quotas pose
question de ce point de vue.
Gouverner
dmocratiquement ,
cela
veut
dire : gouverner
reprsentativement dans le respect de limpratif dmocratique. Faire de la
dmocratie une manire de gouverner, cest laffaiblir ; cest prendre le risque de
faire persister des illusions, et de fragiliser les institutions. Faire de la dmocratie
un impratif pesant sur les gouvernants, qui reprsentent le peuple et qui doivent
tre responsables devant lui, cest la renforcer. Or, en tant que principe de
lgitimit, notre dmocratie fonctionne plutt bien. Lorsque lopinion veut
sexprimer, elle sait le faire. Lorsque le peuple veut dsavouer (mai 1968,
1984, 1986, 1995, ) ou soutenir (juin 1968, janvier 2015, ) ses gouvernants, il
sait comment sy prendre. La rue a bris des carrires politiques promises un
remarquable avenir, et fait chec des rformes qui ne semblaient pourtant pas
indfendables sur le papier. On pourrait ranger dans cette liste le rfrendum
ngatif de 2005 sur le projet de constitution pour lEurope, mme si je nignore
pas que la ratification parlementaire du Trait de Lisbonne en 2008 peut
facilement tre comprise comme un dsaveu du dsaveu populaire de 2005.
Nos grands rfrendums, ce sont nos grands rendez-vous lectoraux. Nos
grands moments de dmocratie directe, ce sont ceux o, dans une tradition
franaise de longue dure qui na dailleurs pas que des avantages, lopinion
sexprime avec ses propres forces, en dehors des canaux institutionnels. Cest la
raison pour laquelle, je reste sceptique quant la cration de nouveaux
mcanismes de dmocratie directe ct de ceux qui existent dj (et dont
beaucoup ne servent pas). Il vaudrait mieux assouplir, dans le sens de la libert,
les rgimes juridiques encadrant les grandes liberts dexpression politique. Je
pense en particulier au droit de manifestation et le droit de la diffamation publique
dans notre pays. On ne manifeste pas assez librement dans notre pays, quiconque a
essay de manifester le sait fort bien, mme lorsquaucune problmatique dordre
public nest rellement en cause. Le droit de la diffamation, dont les principes et
les modalits dapplication sont exagrment rigoureux, convertit en atteinte
lhonorabilit rprime par la loi des formes pourtant tout fait lgitimes
dexpression politique. Il faut aussi, dans le mme ordre dides, attirer lattention
sur la concentration des mdias audiovisuels, ce qui relve la fois du droit des
liberts fondamentales et du droit public conomique. Ce ne sont que quelques
exemples : le droit des liberts publiques est le vrai garant de la dmocratie
directe . Cest lui qui doit tre repens.
Pour le reste, je pense quil faut dconnecter la question de la dmocratie
directe et celle de ce quun de nos membres a opportunment appele
lingnierie participative . Ce nest pas la mme chose. Accrotre la
participation des citoyens la dcision politique est une bonne chose. Cela peut se
faire au niveau local, comme le montrent les ateliers lgislatifs de Mme la dpute
150
Ccile Untermaier. Cela peut aussi tre envisag au niveau national. La pratique
des assembles consistant avoir recours des mcanismes de consultation
directe, pour recueillir des observations sur les tudes dimpact ou des avis sur des
rformes, ne peut qutre encourage. De ce point de vue, lexistence des chanes
tlvises parlementaires, o lon voit rgulirement les dbats en commission et
les runions avec des experts et des reprsentants de la socit civile, ne peut aussi
qutre approuve. Enfin, pourquoi pas le tirage au sort ? Les arguments de
M. Bernard Manin en faveur du recours mesur ce mcanisme, sur le modle
essay avec succs au Canada et en Irlande (1), mont sembl, la rflexion,
persuasifs. On verrait par-l que le citoyen mis en situation de gouverner rencontre
les vraies contraintes du pouvoir, cette realpolitik de tous les jours et sur tous
les sujets, qui est le lot quotidien de ses lus. Il devient un citoyenreprsentant , peut-tre plus prudent et moins radical, mais aussi peut-tre plus
raliste et moins enclin aux compromis avec les groupes dintrts. Mme la
dpute Ccile Untermaier a dit, lors dune de nos sances, une chose qui mavait
frappe : il faut expliquer aux lecteurs pourquoi nous narrivons pas faire les
choses . Si on parvenait faire cela, beaucoup de postures extrmistes ou
radicales de tout bord se verraient couper lherbe sous le pied. Mais rien,
naturellement nest plus difficileJe repense aussi au propos de Mme la dpute
Marie-George Buffet, qui est un utile rappel aux ralits du terrain : dans ma
circonscription, lorsquon vient ma permanence, ce nest pas pour discuter des
lois, cest le plus souvent pour demander un logement (2).
II. NOS CONSTITUTIONS : UN TAT DES LIEUX
Nos constitutions : le pluriel simpose car il faut distinguer diffrentes

strates qui ne sont pas justiciables de la mme analyse. Jen distinguerai trois : la
constitution des valeurs (les grands principes) ; la constitution des pouvoirs
(notre mcanique institutionnelle), et enfin une srie de branches plus spcialises
mais non moins importantes et peut-tre sous-estimes.
La constitution des valeurs
Le groupe de travail et les personnalits auditionnes ont travaill sur fond
daccord concernant les grands principes de notre constitution. Quil sagisse
dune dmocratie ; que cette dmocratie porte une attention privilgie aux droits
de lhomme et des principes universalistes ; que cette dmocratie soit attache
aux principes rpublicains qui ont prsid sa naissance et se sont consolids
travers son histoire : tout cela na pas fait dbat.
(1) Assemble Nationale, Compte-Rendu du Groupe de Travail sur lAvenir des Institutions, sance 14, p. 4
(ensuite : CR, n de la sance, page).
(2) Je cite ici de mmoire la discussion en sance. Cf. sur ce point : CR, 14, 10 (M.G. Buffet) et 16 (C.
Bartolone).
151
Je voudrais ici, la rubrique des principes constitutionnels suprieurs,

naborder que lun dentre eux, savoir la nature rpublicaine du rgime. Nous
avons pu voir lide rpublicaine revenir sur le devant de la scne au moment o
elle tait mprise et foule aux pieds par des attentats terroristes. La Rpublique
est redevenue une ide que tous voulaient partager, un mot que tous voulaient
mettre en commun, mme si cela a pu aussi conduire le vocable de rpublicain
tre choisi comme le nom propre dun de nos grands partis. Mais quel contenu
donner cette ide de Rpublique ? Des propositions claires sont venues de
notre co-prsident historien, Michel Winock, qui a su synthtiser le contenu de
cette ide rpublicaine travers notre histoire.
Il importe seulement de relever que ce dbat minemment constitutionnel a
t quelque peu nglig dans notre pays, l o la constitution est cense se faire,
c'est--dire devant nos plus hautes juridictions. On sait que, pour le Conseil
constitutionnel, la rfrence la forme rpublicaine de gouvernement ne lie
nullement le pouvoir constituant, qui reste souverain , du moment semble-t-il
quon ne retombe pas en rgime monarchique. Cette jurisprudence, tout fait
logique dun certain point de vue, na pas permis lmergence dun corpus
constitutionnel de valeurs rpublicaines. Si on cherche un exemple du fait que
cette strilisation du dbat nallait pas de soi, il suffit de prendre le cas de la cour
constitutionnelle allemande. travers une srie de dcisions, dont la plus saillante
est la dcision Lisbonne du 30 juin 2009, le juge de Karlsruhe, sans tomber dans la
politisation partisane, a t capable de faire merger un corpus de principes et de
valeurs exprimant lidentit constitutionnelle dmocratique de lAllemagne.
Avons-nous su faire de mme ? Probablement pas. La faute nen incombe pas
seulement notre juge constitutionnel. Elle est imputable nous tous, tant que
nous ne saurons pas comment dbattre activement et utilement de nos grands
principes constitutionnels (1).
La constitution des pouvoirs
Par-del la VIe Rpublique Notre commission a rapidement mis de ct la
discussion sur lopportunit dune VIe Rpublique . Personne na souhait en
rester ce problme de numrotation, et la discussion a plutt port sur
lconomie concrte des pouvoirs. La discussion a, par contre, frquemment
oppos les tenants dun maintien du noyau institutionnel de 1958-1962 (comme le
prsident B. Accoyer) ceux qui insistent, non sans arguments, sur les graves
inconvnients de lhyperprsidentalisation du rgime (comme ma collgue MarieAnne Cohendet). Les deux positions peuvent sappuyer sur des arguments solides.
Il est trs respectable dinsister sur les qualits dun rgime qui a su nous apporter
une relle stabilit institutionnelle au moyen dun prsident fort. Il est tout aussi
parfaitement lgitime de dplorer la surpuissance du prsident de la Rpublique.
Mais ce qui permet denvisager une rconciliation entre ces points de vue
(1) On pourrait en dire de mme de la notion didentit constitutionnelle de la France. La question, en
contentieux constitutionnel, a t ramene un critre assez opaque et peu utile (en tout cas peu utilis) de la
constitutionnalit de la transposition des directives europennes.
152
divergents, cest que la nature mme du phnomne a chang sous nos yeux. Nous
sommes passs en deux quinquennats de lhyperprsidence la prsidence faible.
Il y a de la faiblesse ne pas tre en mesure dexercer un pouvoir fort. Tel est le
sort dun prsident arm de tous les pouvoirs mais qui, pour diffrentes raisons, se
trouve constamment entrav dans son action. Mme la dpute Ccile Duflot, lors
dune de nos sances, avait judicieusement relev que la prsidence forte tait
(aussi) un fardeau pour le Chef de ltat. La rforme du quinquennat me semble
devoir tre interprte dans ce contexte mme. Elle na rien chang aux
prrogatives du prsident. Elle a sembl le mettre plus en phase avec le rythme de
la gouvernance dans un tat moderne. Mais en ralit, elle a probablement
dclench cette inversion des tendances, ce retournement de lhyperprsidence au
profit dune prsidence faible, que nous avons observ depuis le milieu du
prcdent quinquennat. Le quinquennat a suscit la tentation de la prsidence
hyperactive et la monte en puissance dhommes et de femmes politiques au profil
nouveau (1). Cest un processus nouveau de lgitimation politique qui sest impos.
Le quinquennat na fait que le sanctionner, ou lacclrer. Mais cette mutation
dont le quinquennat est avant tout le symptme a suscit ses propres antidotes.
Intervenant dans tous les domaines et toutes les occasions, le Prsident de la
Rpublique sest expos des formes de sanction politique nouvelles, nes
spontanment du fait mme que la constitution rend le prsident politiquement
irresponsable : non-renouvellement dun premier mandat, ou impopularit
persistante. La prsidence faible est un tat de la constitution comme il y a
diffrents tats de la matire. Cette situation peut disparatre ou persister, et ces
changements dtat peuvent mme se faire dans le court terme. Mais je pense quil
faut intgrer ce nouvel tat dquilibre dans lapprciation que nous portons sur la
problmatique des relations entre Prsident, gouvernement et parlement sous la
Ve Rpublique. La Rpublique gaullienne reposait sur un partage des rles entre
chef de ltat (charg de lessentiel) et Premier ministre (charg du quotidien de
laction gouvernementale). ce partage correspondaient institutionnellement
lirresponsabilit politique du Prsident et la soumission du gouvernement la
responsabilit parlementaire. Dsormais, avec le brouillage des niveaux de
responsabilits au sein de lexcutif, on ne sait plus trs bien qui est en charge des
grands quilibres et qui se charge de la gestion quotidienne : dans le couple
excutif, cest un peu tout le monde . Le Prsident sest toujours occup de
tout, y compris des dtails, et cela depuis de Gaulle. Mais on constate dsormais
quil sen occupe autrement : de manire visible, trs mdiatise, et de faon
retirer parfois aux ministres jusquaux apparences de lexercice du pouvoir. On
constate aussi, et on passe alors de lhyperprsidence la prsidence faible, que le
Premier ministre, quand il en a les moyens politiques, nhsite pas imposer sa
voix et son autorit sur des sujets trs prsidentiels .
(1) Je cite ici Claude Bartolone : Ce genre de responsables politiques, patins par lhistoire et dont la parole
devient presque sacre, sest teint avec Jacques Chirac autrement dit avec le septennat Aprs lui, les enfants
de la tl sont arrivs au pouvoir : in C. Bartolone et H. Bekmezian, Je ne me tairai plus. Plaidoyer pour un
socialisme populaire, Flammarion, 2014, p. 66.
153
Lirresponsabilit prsidentielle nen est que plus problmatique. Certes, la

procdure de dchance de larticle 68 de la constitution issue de la rvision de
fvrier 2007 apporte dsormais une exception cette irresponsabilit politique,
puisque les manquements du Prsident ses devoirs manifestement
incompatible avec l'exercice de son mandat peuvent dsormais tre susceptibles
dune destitution prononce par le Parlement constitu en Haute Cour. Mais les
conditions politiques du recours cet impeachment la franaise ne seront pas
runies de sitt. Auraient-elles t runies, par exemple, en 2006 lorsque le
Prsident de lpoque avait refus de promulguer la loi sur le CPE ? Qui en aurait
pris le risque ?
Revenons la proccupation qui tait celle de notre mission : lavenir du
rgime. Cest une question pragmatique, pas une affaire doptions idologiques ou
de grands principes de philosophie politique. Tous les points de vue se dfendent.
On peut tout aussi bien se rjouir de lexistence dun excutif fort qui nous aurait
fait sortir des ornires de lavant-1958 que dplorer une hyperprsidentialisation et
une impunit des gouvernants qui sont jugs anti-rpublicains par beaucoup et ne
vont pas dans le sens de la dmocratie moderne. Mais vrai dire, la question me
semble se poser sur un terrain lgrement diffrent : peut-on y changer quelque
chose ? Cest la question qui se pose au dtenteur du pouvoir constituant. Celui-ci
na pas toute latitude. Il y a une dynamique des institutions qui chappe aux
acteurs et aux intentions des acteurs. Imaginons quon en revienne, par un passage
une VIe Rpublique, un systme parlementaire classique, plus ou moins
amnag. Il aurait toutes les vertus des prcdents rgimes parlementaires que la
France a connus, mais trs probablement aussi leurs dfauts. Et rapidement, la
psychologie politique des franais, plus attache quon ne le croit un pouvoir
excutif solide, en viendrait leur faire regretter un(e) chef de ltat dot(e)
dassez dautorit pour les gouverner. Ce qui fait la robustesse de la
Ve Rpublique est son hybridit et son aptitude aux gomtries variables. Le
rgime est bel et bien parlementaire, mais il doit tre corrig par un dispositif de
consolidation et de stabilisation qui passe par le fait de doter lexcutif dune
lgitimit distincte (lection du prsident au suffrage universel direct) et de
prrogatives de rgulation (parlementarisme rationalis). Le noyau institutionnel
de la Ve Rpublique, difficile saisir intellectuellement, et que beaucoup
confondent avec un rgime prsidentiel (ce qui nest nullement le cas), doit
son existence cette ralit, et non lidologie de tel ou tel pre fondateur. Si
De Gaulle ntait pas advenu, dautres auraient peut-tre imagin une autre
solution institutionnelle comparable. dfaut, la France serait tristement reste
une sorte de sur jumelle de la Rpublique italienne. Autrement dit : il est trs
lgitime de critiquer les excs de linterprtation prsidentialiste de la constitution.
Encore faut-il trouver une alternative cohrente et je ne suis nullement certain
quelle soit disponible. Les autres rgimes parlementaires europens, qui
fonctionnent bien sans prsident fort, nont pas notre culture politique, pas plus
quils nont notre Etat et notre technocratie. Si on me pardonne un raccourci un
peu facile, nous sommes un peuple qui voudrait toujours la fois jouir des
avantages combins de la convention de 1793, ou de la Commune de Paris, et de
154
labsolutisme louis-quatorzien, le tout avec le confort et la temprance du rgime

parlementaire de Westminster. Et, au total, nous courons le risque davoir
linstabilit de la premire, la tendance au despotisme du second, et les vices
inhrents au troisime, tel du moins quil a t transpos dans le contexte franais.
De ce dernier point de vue, ne ngligeons pas que nous sommes toujours menacs
de retomber dans les errements dun gouvernement parlementaire au mauvais sens
du terme qui a fait une si mauvaise rputation au parlementarisme dans notre pays.
La multiplication des affaires et autres scandales ne permet pas dexclure que
notre Ve Rpublique ait dj fait de grands pas dans cette triste direction. Qui dit
une vie politique et parlementaire de cette sorte dit mcaniquement une monte de
lanti-parlementarisme et plus gnralement de la dfiance vis--vis des
institutions.
La triple crise. La Ve Rpublique gravite autour dun noyau institutionnel
compos dun excutif fort et dun parlement reprsentatif. Ce cur du rgime
obit une logique profonde. Il rpond des ncessits historiques et, dsormais,
des attentes du peuple dmocratique, qui fait de llection prsidentielle un
moment majeur de sa mobilisation. On peut donc le considrer comme un socle
qui na pas vocation tre remis en cause. Mais encore faut-il que lexcutif ne
soit pas un gant impuissant, et que le parlement assume pleinement sa fonction de
reprsentation. Cette fonction de reprsentation consiste pour une large part dans
le fait dtablir des ponts entre le principe de lgitimit dmocratique et lexercice
concret du gouvernement, dont nul nattend dans les rgimes modernes quil soit
le fait des chambres parlementaires. Or ces exigences de base (un excutif qui
gouverne, un parlement qui reprsente le peuple, qui lgifre efficacement, et qui
sacquitte de sa fonction de contrle) sont frappes dune crise dont les facettes
sont multiples. Si crise de notre constitution des pouvoirs il y a aujourdhui,
elle prend une triple forme : crise de lautorit prsidentielle, crise de la solidarit
gouvernementale, et crise du fait majoritaire . Ces pathologies ne datent pas
daujourdhui. Dj sous le prcdent quinquennat, les ministres ont pris
lhabitude de jouer un jeu personnel. Tout en tant privs dune partie de leurs
attributions effectives, ou peut-tre cause de cela mme, ils et elles ne
manquaient pas loccasion de prendre leurs distances par rapport aux
orientations gouvernementales ou de rendre publics leurs dsaccords avec leurs
autres collgues du gouvernement. Il en est all de mme avec la majorit
parlementaire, dont les membres estiment dornavant quils ne sont pas tenus
une stricte discipline de parole, voire de vote. On nen est plus du tout au stade des
parlementaires godillots du gaullisme, suivant sans discuter les consignes de
leur parti. Cette crise du principe de majorit ne date pas de ces dernires
semaines. Jean-Franois Cop, devenu prsident du groupe parlementaire UMP
sous le prcdent quinquennat, avait voqu une co-production lgislative avec
lexcutif. Cest un propos qui aurait t incomprhensible pour un gaulliste
traditionnel. La formule tait, au passage, dun saisissant ralisme. Car le
parlement, lire larticle 24 de la constitution, na pas esprer devenir un coproducteur de la loi, puisque, de par ce texte, cest lui et lui seul qui ladopte.
155
lpoque du gnral de Gaulle ou de Georges Pompidou, si un ministre

avait parl la tlvision des autres membres du Gouvernement dans les termes
dont certains ministres usent depuis sept ou huit ans, il aurait immdiatement t
rappel lordre. Sans doute aurait-il perdu son maroquin. Il est comprhensible
que les politiques tiennent pouvoir dire ce quils pensent, mais la solidarit
gouvernementale est une composante indispensable du rgime parlementaire. On
pourrait dsormais ajouter une crise de lhomognit partisane. Les deux grandes
formations de la droite et de la gauche sont contestes sur leur flanc, et traverse
par une grave crise interne qui porte sur leur orientation idologique
fondamentale. Cela retentit sur les institutions, en particulier en ce qui concerne le
parti qui est actuellement au pouvoir. Lautorit des deux ttes de lexcutif
Prsident et Premier Ministre en est amoindrie. Le fait majoritaire est fragilis,
puisque le parti dominant nest pas en accord avec lui-mme. Mais
paradoxalement, cela conduit une vie institutionnelle certains gards plus
active et riche idologiquement. On peut regretter politiquement (ou pas) que la
majorit ne parle pas dune seule voix ou que la discipline de vote peine tre
impose. Mais, dire vrai, cest un phnomne absolument normal dans un
rgime parlementaire. La divergence nest pas ncessairement une dissidence. Les
voix discordantes ne sont pas pour autant des trahisons. Tout excutif, mme sous
la Ve Rpublique, est tenu un effort permanent de conviction et de ngociation
avec sa majorit. Il na pas de droit acquis la discipline de ses troupes (et la
connotation militaire est ici plutt malencontreuse). Cest bien lautomaticit de la
discipline de vote qui est tonnante, et pas ncessairement saine. Le rgime
parlementaire assaini de Michel Debr, qui produisait ce rsultat par le moyen
des mcanismes du parlementarisme rationalis, comportait en lui quelque chose
qui navait rien de sain : le verrouillage de la parole politique, la perte
dindpendance des reprsentants de la nation, et ultimement leur perte de
lgitimit vis--vis des lecteurs. La Rpublique hroque du Gnral de Gaulle, la
Rpublique quelque peu autoritaire de Georges Pompidou ou quelque peu
aristocratique de Valry Giscard dEstaing, la Rpublique hautement
personnalise de Franois Mitterrand, portaient en elles les germes de leur
renversement : le pouvoir dsenchant, la volatilit des majorits, la libration
parfois brouillonne de la parole politique, la difficult persistante (et dangereuse
pour leur quilibre interne) des partis trouver les grands hommes capables
doccuper ces fonctions faites pour des gants.
Les autres constitutions (dont on ne parle pas assez)
Au lieu de se focaliser sur des questions institutionnelles classiques,
touchant ce que jai appel la constitution des pouvoirs , notre groupe de
travail a diversifi ses proccupations et largi son champ de rflexion. Cest une
excellente chose, car cela rejoint la ncessit pour le droit constitutionnel de ne
pas sen tenir ses dbats habituels, trop peu renouvels. Cest une manire de
rendre la constitution plus vivante que dlever la dignit constitutionnelle des
questions souvent traites seulement sur les deux plans, disjoints, de la politique
partisane et de la technique normative. Lorsque les deux plans se rejoignent, on
fait ce quau XIXe sicle on appelait avec un certain bonheur de la politique
156
constitutionnelle . Je men tiens ici quelques thmes et des remarques

fatalement impressionnistes.
La constitution sociale. Cest le type mme du sujet o la discussion au
niveau constitutionnel est souhaitable, mais videmment dlicate tant les
divergences sont profondes. Il est vident que la constitution sociale qui
rsulterait des vux du patronat naurait pas le mme contenu que celle rdige
par les syndicats de salaris. Pourtant, le problme nest pas de parvenir un
consensus, mais pour chaque groupe dintrt ou courant dopinion de formuler
ses ides sur le plan constitutionnel. Jen prends deux exemples. B. Thibault a pu
juste titre relever quil ny avait pratiquement plus dlections sociales en France,
maintenant que les lections prudhomales taient supprimes (depuis la loi du 18
dcembre 2014). Pierre Joxe a pu avec force et conviction soulever le problme
que posait la crise des juridictions sociales en France. On pourrait aussi soulever le
problme des dficits sociaux et de la manire dont sont discutes lassemble
les lois de financement de la scurit sociale (LFSS). Donner sens la
Rpublique sociale de larticle 1er de la constitution ne va pas pour autant de
soi, et on peut tre sensible lappel du prof. J.E. Ray invitant refuser de
constitutionnaliser la ngociation lgifrante (1).
La constitution cologique. Lcologie est un problme part, mais cela ne
signifie pas quil doive recevoir un traitement part. De ce point de vue, je ne suis
pas favorable, comme cela a pu tre propos (comme en 2003 par Bruno Latour)
de crer un Snat environnemental, ou de fusionner cette fin le Snat et le
Conseil conomique, Social et Environnemental (ensuit CESE). Le propre de la
reprsentation politique, cest dtre en mesure de se saisir des problmes
nouveaux qui se prsentent. Elle le fait certes moins bien pour lcologie que pour
dautres enjeux, car lcologie est un problme plus insaisissable, qui imposerait
des choix rebours dautres grandes dcisions collectives (par exemple, pour
certains, le renoncement la croissance conomique), et un horizon beaucoup
plus lointain que dautres politiques publiques. Mais lenjeu est dintgrer la
politique cologique au reste de la politique, pas disoler le traitement de la
question environnementale au sein des institutions. Quy gagnerait-on ? Sans en
remonter des dbats trop philosophiques, le problme de fond est que nous
sommes quelque peu dsempars vis--vis de problmes environnementaux face
auxquels nous ne savons pas faire de la politique, ni conduire des politiques.
Heureuse tait lpoque o lon pouvait opposer nature et culture, ou bien le
nomos (la loi) et la phusis (la nature) des anciens Grecs. Mais cette poque
nest plus la ntre. Lenvironnement questionne notre capacit lautonomie
individuelle et collective. De ce point de vue, jai du mal trouver que la Charte
constitutionnelle de lenvironnement (constitutionnalise en 2005) soit un grand
succs. Elle cre des droits quelque peu insaisissables, et difficilement
justiciables (par exemple dans son article 1er). Elle cre aussi des devoirs, ce qui
(1) La place de la ngociation collective en droit constitutionnel , Cahiers du Conseil constitutionnel, n45.
157
tranche avec la tradition franaise remontant la dclaration de 1789 et consistant

ne pas inclure les devoirs dans les dclarations de droits de lhomme. Elle pose
donc minemment le problme de notre libert collective en regard des
problmatiques environnementales. La question nest pas littraire. Mme Karine
Berger a pu se demander si la loi Neuwirth aurait pu tre promulgue sans tre
censure par le Conseil constitutionnel si le principe de prcaution,
constitutionnalis par la charte, avait t en vigueur en 1969, sachant quon ne
pouvait garantir lpoque que la contraception tait sans risque sanitaire pour les
femmes ? (1)
Il maurait sembl tout aussi intressant de se pencher sur dautres parmi ces
nombreuses constitutions . Je pense par exemple notre constitution
conomique, qui a profondment volu avec la globalisation et les ractions la
crise financire de 2008. Par exemple, on sous-estime limportance dans nos
institutions de la Banque Centrale Europenne, ou de dispositifs tels que le
mcanisme europen de stabilit (MES). Je pense aussi notre constitution
internationale, puisque dsormais les principes suprieurs du droit existent aussi
un niveau suprieur celui des tats. Mais je laisse cela de ct dans la prsente
contribution.
III. CE QUI POURRAIT CHANGER
Cette dernire partie de ma contribution est consacre aux propositions

concrtes. Je nai pas cherch voquer tous les sujets, ce qui aurait rpliqu
inutilement le rapport adopt par la commission. Jai prfr me concentrer sur
certaines rformes particulires, en renonant donc tre exhaustif et en abordant
des thmes dingale importance.
Les grands quilibres ?
Dans cette partie de ma contribution, jai pris le parti mthodologique
de ne pas remettre en cause ce noyau dur des institutions de la V e Rpublique que
sont le statut des autorits excutives et le cur de leurs relations avec le
parlement (responsabilit, dissolution). Jen ai trait dans la seconde partie o je
tentais un bilan des institutions et de leur pratique. Mais, tort ou raison, je ne
vois pas dvolution plausible dans le sens dune remise en cause des
fondamentaux du rgime actuel. Les possibilits damnagement institutionnel
me semblent rduites. Ainsi, interdire la rvocation du Premier ministre, comme le
propose M. Bastien Franois (2), peut sembler sduisant. Mais mme si cette
prrogative, implicite dans la constitution, lui est explicitement dnie, un
Prsident de la Rpublique pourra toujours la reprendre indirectement. Il lui
suffirait de demander ses soutiens dans la majorit de faire, par lintermdiaire
de quelques fidles relais et dnergiques chevau-lgers, tomber ledit Premier
ministre. Le Premier ministre ne peut chapper ce sort que si le fait majoritaire
(1) CR, 5, 17.

(2) CR, 7, 7-8.
158
(une majorit parlementaire qui se comprend en mme temps comme majorit

soutenant le Prsident) disparat. Et tant que le fait majoritaire persiste, le Premier
ministre ne peut chapper au dsaveu prsidentiel.
Ce parti consistant ne pas remettre en cause les grands quilibres de la
constitution des pouvoirs ne signifie pas que je suis indiffrent au problme
que pose la surpuissance prsidentielle au sein de notre rgime. Dans lidal,
jaimerais tout autant quun autre que notre systme soit plus quilibr. Il est
permis de ne pas se satisfaire du traitement quon rserve en gnral aux
assembles dans notre systme, du fait la fois de la puissance excessive de
lexcutif et de la manire dont cette puissance est conforte par une jurisprudence
constitutionnelle excessivement dfavorable aux droits du parlement. Mais
limportant ne consiste pas ici dans les opinions de tel ou tel observateur. La
question rside dans les possibilits effectives de changement. Or ces possibilits
sont objectivement limites : si lon carte la possibilit dun choc exogne (grave
crise, guerre,), le noyau dur du rgime est assez solide pour rsister aux
assauts de rformateurs bien intentionns. Il lest parce que ses raisons dexister
sont fortes, et parce que le constituant ne fait pas tout ce quil veut dun trait de
plume. On le voit bien au fait que les tentatives internes pour revoir ce volet de
la constitution nont pas prospr. Il faut en comprendre les raisons. Lexprience
de 2008 aidant, il faut tre attentif aux contraintes pesant sur un ventuel exercice
de rvision constitutionnelle. Jen veux pour preuve les conclusions sur ce point
du rapport de la commission Balladur de 2007 (1). Soit ses prconisations ont
t introduites dans la constitution, mais sans grand rsultat concret (comme en ce
qui concerne le discours prsidentiel devant les chambres cr par larticle 18,
al. 2). Soit encore, la commission elle-mme a renonc modifier des dispositions
problmatiques de la constitution, parce que cette modification textuelle aurait t
inutile ou prilleuse. Soit enfin elle sest risque des prconisations qui nont pas
t suivies par le constituant. Lexemple type est celui de larticle 20 de la
constitution : ce nest pas en vrit le gouvernement qui dtermine et conduit
la politique de la nation. Mais si on inscrit dans la constitution le principe selon
lequel cest le prsident qui dfinit la politique de la nation (pour reprendre la
proposition de la commission Balladur), on se heurte lobstacle dune ventuelle
cohabitation, et au fait que ce prsident nest pas, contrairement au gouvernement,
responsable de la politique ainsi dtermine. Le constituant a donc renonc
adopter cette rdaction alternative.
Linstitution parlementaire
Le renforcement du Parlement. Le thme du rquilibrage des institutions
au profit du parlement occupe les esprits depuis longtemps et on en trouve la
marque dans les travaux de la commission Balladur et dans les rvisions
opres dans la constitution en 2008. Cest un vaste sujet, et je ne veux ni ne peux
(1) Comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions, Une Ve
Rpublique plus dmocratique , La Documentation Franaise, 2007.
159
le dvelopper ici comme il le mriterait. Toutefois, il me semble possible de dire

que tout rquilibrage au profit du parlement suppose que celui redevienne une
force dimpulsion de la politique nationale. Tant que cest le gouvernement qui,
seul et sans partage, dtermine , selon la formule de larticle 20 de notre
constitution, la politique de la nation , le Parlement restera au mieux un organe
de contrle, de discussion et de modification la marge. Ce nest dj pas mal, et
cest le sort de la grande majorit des parlements modernes. En France, toutefois,
nous avons conserv le principe rvolutionnaire selon lequel cest la loi, et
travers elle le parlement, qui exprime la volont gnrale (article 6 de la
Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789). Cest le grand reste
du rpublicanisme traditionnel de lavant 1958 qui na pas t jet bas par
lavnement de la Ve Rpublique. Le parlement doit retrouver les moyens
dexprimer plus fortement la volont nationale. Il peut le faire travers la loi, et de
ce point de vue, je pense quil faudrait dune manire ou dune autre revenir sur la
jurisprudence du Conseil constitutionnel prohibant les neutrons lgislatifs ,
c'est--dire les dispositions non-normatives contenues dans la loi. Mme si elle
semble logique dun point de vue de bonne lgistique , cette jurisprudence fait
chec une fonction lgitime du parlement, qui peut et doit, travers la loi,
exprimer des positions gnrales, assurer une fonction dclaratoire, et exprimer de
grands principes qui ne sont pas ncessairement normatifs au sens restrictif des
dcisions du Conseil constitutionnel. Une autre manire de le faire consiste dans
les rsolutions de larticle 34-1 de la constitution, issu de la rforme de 2008.
Cline Vintzel, lors de son audition, a propos que les commissions permanentes
puissent examiner ces rsolutions avant de les proposer lassemble plnire (1).
Il serait galement heureux mme si ce nest pas raliste dans ltat actuel de
notre jurisprudence constitutionnelle que ces rsolutions de larticle 34-1
puissent comporter des critiques de la position politique du gouvernement. Je ne
vois pas ce que cela aurait dillgitime. En France, la responsabilit politique de
lexcutif devant le Parlement ne peut tre renforce que si les chambres se
souviennent quelles sont lorgane lgitime dexpression (jallais dire : de la
pleine expression) de la volont gnrale. Les rsolutions de larticle 34-1
pourraient permettre dexprimer la volont de la Nation, non pas par des normes,
mais par lexpression de grands principes et de grandes orientations politiques.
dfaut, on peut toujours parler dun rquilibrage des institutions et dune
revalorisation du parlement. Mais on relvera toujours et encore de la sentence
bien connue (et souvent mal cite) de Bossuet (2) : Dieu se rit des prires qu'on
lui fait pour dtourner les malheurs publics, quand on ne s'oppose pas ce qui se
fait pour les attirer .
Les commissions parlementaires. Une grande quantit dobservations
vcues , prcieuses pour le constitutionnaliste, ont t livres par les membres
parlementaires sur les conditions du travail en commission. Il serait heureux den
tirer certaines consquences, en particulier en ce qui concerne les pouvoirs des
(1) CR, 12, 4.

(2) Dans son Histoire des variations des glises protestantes, au livre IV.
160
commissions denqute : pouvoirs dinstruction, et ventuel pouvoir de sanction

ou de dclenchement de procdures de sanction. Claude Bartolone a ouvert le
dbat sur la remise en cause du principe de la res judicata : autrement dit, reste-t-il
pertinent de refuser aux commissions denqute le droit de se pencher sur des
faits dans lesquels la justice enqute dj comme cest le cas frquemment en
droit compar (1). Le dput Alain Tourret a galement pu regretter que les
commissions ne puissent se faire communiquer le dossier pnal (2). De fait, le
pouvoir des commissions est trop rduit cet gard. Latteinte la sparation des
pouvoirs nest pourtant pas manifeste. Les commissions parlementaires
amricaines, par exemple, ont des pouvoirs quasi-juridictionnels significatifs, sans
quon dplore une telle remise en cause de la sparation des pouvoirs.
La procdure lgislative
Revoir la pratique et le droit des tudes dimpact. Le rapport La RaudireJuanico de 2014 a dress sur ce point un bilan svre : les tudes dimpact sont
souvent mal faites, et leur mauvaise prparation est un des facteurs de linflation
lgislative (3). Sur ce point, le problme me semble le suivant : les tudes dimpact
sont luvre de ceux-l mmes qui prparent les textes de loi. En un mot : des
ministres et de leur administration. Cest placer lexcutif, vritable auteur de la
majorit des normes lgislatives, en position la fois de juge et de partie. On ne
peut sen satisfaire, et le rapport La Raudire-Juanico est l pour nous montrer que
ce nest pas une pratique satisfaisante. Je propose plutt de confier la supervision
des tudes dimpact prpares par les ministres un Conseil conomique Social
et Environnemental (CESE) rnov, dot des moyens ncessaires pour ce faire. Si
le CESE doit tre par excellence lorgane de rflexion sur nos politiques
publiques, lui confier cette comptence aurait un sens. Cette ide nest pas
irraliste : dans plusieurs pays europens, les tudes dimpact sont contrles par
une autorit indpendante (4). dfaut, on pourrait envisager des contre-tudes
dimpact, ralises par des institutions de la socit civile (syndicats, ONG,)
dotes de leur propre capacit dexpertise. On devrait aussi, en toute logique,
tendre lobligation de soumettre une tude dimpact aux propositions de loi, en
rvisant en ce sens larticle 39 de la constitution, ainsi quaux ordonnances. Et le
fait que les amendements gouvernementaux dposs en cours de procdure
lgislative chappent lobligation de comporter une telle tude dimpact
constitue un argument srieux en leur dfaveur.
Limiter constitutionnellement le recours la procdure acclre. On
connat les reproches formuls juste titre contre cette procdure, et surtout contre
son usage toujours croissant. Je voudrais seulement ajouter un argument
(1) Je ne me tairai plus, p. 46.

(2) CR, 7, 23.
(3 )Assemble Nationale, Rapport dinformation n2268, Mieux lgifrer, mieux valuer : quinze propositions
pour amliorer la fabrique de la loi, oct. 2014, p. 17.
(4) Regulatory Policy Committee au Royaume Uni ; Normenkontrollrat en Allemagne. Cf. le rapport La
Raudire-Juanico, p. 57.
161
supplmentaire. La procdure acclre est une forme implicite, discrte mais tout
fait efficace, de question de confiance. Cest sa manire un mcanisme
dengagement de responsabilit. Depuis 2008, la constitution limite le recours la
procdure de larticle 49, al. 3 un usage par session (en pratique : par loi au sein
dune session, ce qui peut conduire plusieurs recours au 49. 3 lors de la mme
session, comme le montre lpisode du vote de la loi Macron qui en a requis
pas moins de trois). Il faut en faire de mme, peut-tre avec une limite de deux ou
trois par sessions, en ce qui concerne la procdure acclre. Lurgence, qui
consiste dire aux parlementaires faites-moi confiance, nous allons faire vite ,
doit rester lexception.
Limiter les amendements gouvernementaux en cours de procdure. Cette
pathologie de la pratique lgislative a t dplore plusieurs reprises pendant
les travaux de la mission, et plus rcemment encore par la commission des lois,
par la voix de son prsident (1). Au demeurant, ces articles additionnels ne sont
rien dautre quune forme cache durgence lgislative. Pour limiter ce
phnomne, il faut en comprendre lorigine, qui tient la manire dont travaille
lexcutif et les contraintes sous lesquelles ce travail seffectue. La solution ne
passe probablement pas par une disposition du rglement, qui limiterait le droit
constitutionnel damendement que dtient le gouvernement, et serait donc
potentiellement inconstitutionnel. Au demeurant, le Conseil constitutionnel sest
rcemment refus sanctionner cette pratique gouvernementale, du moment
quelle ne tombait pas sous le coup de la prohibition des cavaliers
lgislatifs (2). On peut certes envisager de rformer la constitution sur ce point.
Mais le remde pourrait venir aussi, et plus simplement, dun rajustement des
pratiques tel que celui envisag par le prsident de la commission des lois, qui a
tout rcemment invit les dputs de la majorit rejeter les amendements
gouvernementaux nouveaux, sauf pour lexcutif rapporter la preuve quils sont
justifis (3).
Le Conseil conomique, Social et Environnemental
Beaucoup a t dit dans notre commission sur la possibilit dune fusion
entre le Snat et le CESE, dfendue comme on le sait par le Prsident Claude
Bartolone. Je voudrais soutenir un point de vue qui nest finalement pas si loign,
et qui tient en trois points. 1/Le Snat ne peut, dans son propre intrt, rester ce
quil est. 2/Il sera nanmoins difficile de le fusionner avec le CESE, car il fera
jouer son veto constitutionnel pour sy opposer. 3/On pourrait cependant faire
avancer lide sous-jacente qui prside cette proposition, consistant notamment
redonner ses chances au temps long dans la discussion politique. Il faudrait,
1
V. aussi Je ne me tairai plus, p. 56.

Dcision n 2015-715 DC du 05 aot 2015, Loi pour la croissance, l'activit et l'galit des chances
conomiques : 7. Considrant qu'est inoprant le grief tir de la mconnaissance des exigences relatives la
prsentation des projets de loi l'encontre de dispositions nouvelles introduites par voie d'amendement au cours
de l'examen du projet de loi .
3
V. le blog de J.J Urvoas : http://www.urvoas.bzh/2015/07/21/travail-parlementaire-prendre-des-bonnesresolutions.
2
162
pour cela, au lieu de cette fusion avec le Snat, revitaliser le CESE en y faisant
entrer plus de politique. On ma object trs pertinemment (P. Jan et F. MlinSoucramanien) que le risque tait alors de crer une troisime chambre, ce qui fait
un peu trop. Lobjection est forte. Mais faire entrer la politique au Palais dIena,
ce nest pas ncessairement le convertir en troisime chambre, parce que la
politique nest pas seulement partisane et politicienne. Au Royaume Uni, pour des
raisons historiques, la Chambre des Lords est, en, mme temps quune chambre
politique une chambre dexpertise o sigent nombre de grands professionnels
venus dhorizons trs varis. En France, il semble difficile de combiner de cette
manire dbat politique et reprsentation socio-professionnelle. Mais on pourrait
redonner souffle la chambre dexpertise socio-professionnelle quest le CESE, et
que la constitution, dans sa sagesse, ne fait pas participer aux fonctions que, dans
son article 24, elle assigne lAssemble Nationale et au Snat (voter la loi,
contrler lexcutif, valuer les politiques publiques).
Nos auditions et nos dbats ont montr que la composition du CESE
pouvait tre change. Ainsi, Jean-Nol Jeanneney sest montr hostile la
nomination des membres du CESE par les organisations syndicales. Selon lui, au
CESE, les nominations reprsentent souvent une rcompense attribue de bons
et loyaux soldats du syndicalisme patronal, ouvrier ou agricole, blanchis sous le
harnois () il vaudrait mieux que les reprsentants des organisations soient issus
de leurs forces vives ce quune dsignation par lection permettrait sans doute
davantage (1). Lide de llection me semble trs bonne, mais il ne parat pas
impossible de la raliser au sein du CESE lui-mme, comme cela a t dit par M.
Bernard Thibault lors de la mme sance (2). On pourrait aussi repenser les
comptences du CESE, qui pourrait devenir le lieu naturel de lexpertise, de la
rflexion, et du dbat public. Autrement dit : chaque fois quon envisage de crer
un nouveau comit Thodule , le principe serait que la mission dexpertise est
confie au CESE, sauf dmontrer quune exception simpose (3).
La responsabilit des gouvernants
La responsabilit politique de lexcutif. Ayant pris le parti de ne pas
questionner les grands quilibres du rgime, je ne mappesantis pas sur la
possibilit de rendre le Prsident lui-mme responsable devant les chambres. Jai
dj voqu le dispositif de larticle 68, intressant en soi mais dont lefficacit
pratique me semble douteuse, hormis une situation extrme o le manquement
dun chef de ltat ses devoirs ne ferait de doute pour personne et crerait au
sommet de ltat une situation insupportable. Nul ne peut esprer quon en arrive
l, et tant que cet extrme nest pas atteint, larticle 68 napporte pas, il me
semble, de correctif significatif lirresponsabilit politique du Prsident. En ce
qui concerne les mcanismes de larticle 49, je ne vois pas de raison non plus de
les remanier, spcialement aprs le toilettage effectu en 2008. En particulier, je
(1) CR, 10, 10.

(2) CR, 10, 12.
(3) Ce qui nest pas trs loin de la proposition faite par C. Bartolone : Je ne me tairai plus, p. 51.
163
ne pense pas quil faille, comme cela a pu tre prconis, supprimer la question de
confiance pose sur un texte, prvue larticle 49, al. 3 de la constitution. Je crois
trs profondment quun parlementaire qui critique une mesure, mme venue dun
gouvernement quil soutient, ne commet aucune dloyaut. Cest le jeu normal de
la vie parlementaire. Mais symtriquement le 49-3 est un outil bien pens et
qui place les rebelles face leurs responsabilits. Avec le 49-3 , la parole est
libre, mais le vote reste disciplin. La procdure, avec un certain nombre dautres,
ouvre un espace pour la discussion au sein de la majorit sans dboucher sur
linstabilit gouvernementale. Dans le mme temps, lexcutif consomme une
cartouche qui nest plus renouvelable, et consomme une partie de son capital
de confiance auprs de sa majorit, qui ne gote gure quon la corste
pareillement. Mme si la rforme de 2008 navait pas limit lusage du 49-3 un
par session, lpoque du recours massif cette procdure me semble rvolue du
fait mme de lrosion du fait majoritaire. La doctrine Jospin du non-recours
ne me semble pas plus raliste, tout gouvernement pouvant avoir besoin dun tel
outil.
La responsabilit pnale des ministres : supprimer (enfin) la Cour de
Justice de la Rpublique. Le bilan de cette institution est tristement ngatif. Il a t
trs bien rsum par sa grande spcialiste, le professeur Ccile Bargues :
atypisme de ses organes constitutifs, comptence gomtrie variable,
rsurgence rgulire dune justice fondamentalement politique, contrle
pratiquement inexistant de la Cour de cassation () composition et verdicts
politiques, et soupons de clmence coupable de la part de juges en majorit
parlementaires. (1). On pourrait ajouter la grande lenteur avec laquelle cette
institution instruit les affaires relevant de sa comptence. La C.J.R. est un
dispositif hybride, mi-juridiction pnale, mi-organe politique, qui a donn des
rsultats parfois insatisfaisants, parfois purement et simplement choquants. Il faut
maintenant aller de lavant et passer, sagissant de la responsabilit pnale des
ministres pour les faits relevant de leurs fonctions, au droit commun pur et simple.
Cest ce quavait prconis la commission Jospin , avec une restriction
consistant dans la cration dune commission dexamen pralable visant faire
chec aux plaintes abusives. Ses propositions ont t reprises dans un projet de loi
constitutionnelle de 2013 qui na jamais t soumis au Congrs. On ne peut que
souhaiter quil le soit aussi vite que possible.
Partis et lections
Le mode de scrutin. Il ne faut pas avoir de mtaphysique du mode de
scrutin, dont le choix est dpendant des ncessits politiques dune certaine nation
un certain moment de son histoire. Il ne faut pas non plus, linverse, le traiter
cyniquement en simple outil permettant un moment donn de parvenir une
certaine fin politicienne. Notre constitution nous dicte une partie du choix, notre
(1) C. Bargues, Cour de justice de la Rpublique : pour qui sonne le glas ? , http://juspoliticum.com/Courde-justice-de-la-Republique,818.html
164
culture politique fait le reste. Du point de vue de la constitution, le but premier

doit rester la formation dune majorit stable. Pour autant, si le scrutin majoritaire
a pu y contribuer, il nest nullement une garantie en la matire : quon pense aux
priodes de coalition difficile, sur le modle de la gauche plurielle, voire de la
premire vraie cohabitation, celle (violente) entre Valry Giscard dEstaing et son
premier ministre Jacques Chirac, chef du principal parti de la majorit, entre 1974
et 1976. On ne peut pas non plus dissocier llection de lAssemble nationale de
celle du Prsident de la Rpublique, dont le mode de scrutin est rarement contest.
La raison dtre du scrutin majoritaire, aujourdhui et depuis les dbuts de la
e
V Rpublique, et cest ce qui explique sa pesanteur, est quil saccorde avec
linterprtation prsidentialiste des institutions.
Notre culture politique nationale, pour sa part, na pas de got prononc
pour les coalitions. On voit mal les Franais saccommoder de la formation de
grandes coalitions lallemande, unissant au pouvoir la droite et la gauche. Les
coalitions, mme au sein du mme camp politique (droite ou gauche) fonctionnent
mal : elles ne sont pas en phase avec la prsidentialisation du pouvoir, ni avec
lide corrlative de fait majoritaire . Que donnerait, compte tenu de notre
culture politique et du rgime de 1958, un systme mixte lallemande, associant
scrutin majoritaire et reprsentation proportionnelle ? Nous ne le savons pas, parce
que le cas franais est bien trop loign du cas allemand pour permettre une
extrapolation. Les effets systmiques dune telle rforme sont pratiquement
imprvisibles. La prsente contribution nest pas le lieu dun examen approfondi
de ce problme complexe. Mais je pense quil est dsormais raisonnable daller
dans cette direction. Il me semble toutefois quen France, la part de siges pourvus
la reprsentation proportionnelle (RP) devrait tre rvise la baisse par rapport
au systme allemand. La RP doit permettre lexpression plus fidle des courants
dopinion. Et pour reprendre une formule de Claude Bartolone, une dose de
proportionnelle (quil situe entre 10 et 20 %) serait de nature adoucir
laffrontement bipartisan dans notre pays (1). Mais elle doit tre suffisamment
basse pour ne pas fragiliser les majorits de gouvernement ou favoriser les
revirements entre coalitions lues et coalitions gouvernantes reposant sur des
changements dalliances. La proportionnelle doit permettre que les partis ayant un
poids significatif ne restent pas la porte du Palais-Bourbon. Son introduction ne
doit pas fragiliser la formation dune majorit gouvernementale. La logique du
rgime doit rester majoritaire. Un pourcentage de 10% de siges (58 dputs) lus
la RP, tel que celui retenu par la commission Jospin (2) semble ce titre un
objectif raisonnable.
La parit. Une meilleure reprsentation des minorits est ncessaire, mais
on voit mal comment elle peut tre ralise par voie de texte juridique
contraignant. Les quotas sont un dispositif mal adapt pour amliorer la
(1) Je ne me tairai plus, p. 44-45.

(2) Commission de rnovation et de dontologie de la vie publique, Pour un renouveau dmocratique,
Documentation franaise, Paris, 2012, proposition n7, p. 38.
165
reprsentation des minorits. Par contre, la parit homme-femme au sein des

institutions peut tre amliore par des mcanismes lgaux, en particulier
financiers, et il faut continuer travailler en ce sens. Les quotas hommes/femmes,
pire des solutions lexception de toutes les autres , sil est permis de
sexprimer ainsi, ont dmontr leur capacit faire voluer des situations
apparemment bloques, tant dans le secteur priv (conseils dadministration) que
dans le secteur public. Les quotas sont toutefois difficilement envisageables pour
certaines lections (llection prsidentielle) ou pour la dsignation des
ministres. Mais on pourrait les gnraliser sagissant des institutions
reprsentatives. En ce qui concerne les quotas homme/femme, on peut reprendre
les observations du Haut Conseil lgalit entre les Hommes et les Femmes dans
son rapport de 2015 : 15 ans aprs la rforme constitutionnelle et ladoption de
lois dites sur la parit, le bilan est mitig. Lgal accs entre les femmes et les
hommes nest pas une ralit pour tous les mandats lectoraux et fonctions
lectives : En labsence de contrainte lgale, les hommes sont trs majoritaires
parmi les maires, les prsident-e-s de conseils dpartementaux, rgionaux ou les
prsident-e-s dintercommunalit. En prsence dincitation lgale, telles que les
retenues financires pour non prsentation de candidatures paritaires aux lections
lgislatives, les rsultats sont peu probants. En prsence de contrainte lgale, les
femmes reprsentent peu prs la moiti des lu-e-s, comme au sein des conseils
municipaux des communes de 1 000 habitant-e-s et plus ou dans les conseils
rgionaux (1).
Le financement des partis. Je men tiens une recommandation : supprimer
les micro-partis. Ils sont devenus un dispositif de contournement de la lgislation
limitant le financement priv aux partis politiques. Ils permettent en effet tout
homme ou femme politique de percevoir des dons individuels. Cela ne peut que
conduire des drives, voire des illgalits. Et mme sans en aller jusque-l, les
micro-partis ne sont pas non plus un facteur positif dans la vie politique, car ils
favorisent la cration dcuries internes, personnalisant fortement la vie interne
des partis et mettant en pril leur cohsion. Reste que si on les supprime, se posera
la question pineuse du financement des primaires.
Plus gnralement, mme si notre droit positif est pour le moment protg
contre ce risque, il faut rester attentif la question du financement priv, qui ne
peut pas ne pas se poser avec le dveloppement du marketing politique : on
imagine bien comment, si on ne le rforme pas, larrive de financements privs
pourrait affaiblir la dmocratie. Quand on voit le budget ncessaire une
campagne lectorale qui fasse surtout appel la publicit la tlvision, on
imagine les drives auxquelles on pourrait assister (2). Le cas amricain est l
pour nous le rappeler : le danger ploutocratique nest nullement un vain mot dans
une dmocratie moderne, o la dmocratie dopinion (dans laquelle lopinion tend
parfois lemporter sur la dmocratie) et le pouvoir conomique, tent de
(1) Rapport n 2015-02-26-PAR-015 publi le 26 fvrier 2015.

(2) C. Bartolone, CR, 6, 16.
166
linfluencer, se rencontrent et interagissent. La question du financement des partis

nest dailleurs pas la seule concerne ce point de vue. Une question majeure,
cet gard, est celle de la concentration du pouvoir mdiatique et du manque de
pluralisme des mdias. Notre constitution est aussi devenue une constitution
mdiatique, et ce qui se passe dans les mdias audiovisuels et sur les rseaux
sociaux est dsormais un enjeu dcisif, tout autant que difficile saisir, pour le
droit constitutionnel.
La justice en France
Je men tiendrai quelques observations sur deux thmes touchant de
manire plus directe aux aspects constitutionnels de lorganisation judiciaire.
Le Conseil constitutionnel. La juridiction de la rue de Montpensier est
revenue souvent dans nos dbats. Son statut constitutionnel appelle sans nul doute
une refonte, qui est en quelque sorte la ranon de son succs. Celui-ci nest
dailleurs pas sans mlange : si la place du juge constitutionnel en France est
dsormais indiscutable, les modalits de son action ne sont pas totalement
exemptes de critiques ou de regrets. En particulier, peut-on rellement se satisfaire
dun juge qui motive aussi pauvrement ses dcisions ? La critique nest pas
seulement le fait des professeurs de droit. Elle vient aussi dsormais des
politiques, comme la montr une intervention en ce sens de Mme la dpute
Karin Berger. Un peu plus tt, une chronique publie par Le Monde et signe des
frondeurs du parti socialiste avait, en passant, dplor la manire quelque peu
expditive dont le juge constitutionnel avait tranch une question, qui, selon les
signataires, relevait de la dcision politique, non de lautorit dune juridiction,
aussi lgitime soit-elle (1). La discussion na pas t moins vive dans le camp
adverse loccasion de certaines rformes socitales (comme le mariage pour
tous). Enfin, Pierre Joxe a livr notre mission des souvenirs en demi-teinte de
son passage rue de Montpensier (2). Lorsquon aura avanc sur cette question de la
manire de rendre la justice constitutionnelle en France, notamment en admettant
les opinions minoritaires, et en favorisant donc une vritable dlibration publique
sur le fond des dcisions entre des tenants de positions diffrentes, on pourra
aborder la question de la composition du Conseil constitutionnel. Cette question
me semble lie la manire dont on instruit et la manire dont on dlibre des
projets de dcision au sein de cette haute juridiction. Une vritable juridiction
constitutionnelle est une institution au sein de laquelle on ne dissocie pas trop
nettement dun point de vue organique la prparation des dcisions (on sait en
France le rle que joue de ce point de vue le Secrtaire Gnral du Conseil
constitutionnel) et la dlibration des membres du panel sur leur contenu.
(1) Le Monde, 15 aot 2014 : Il y aurait beaucoup dire sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel et sur
les pouvoirs quil sest octroys. () on peine trouver, dans la Constitution, les articles pouvant lgitimer de
telles rgles. Les justifications apportes par les Sages dans ces dcisions tiennent dailleurs en quelques
formules lapidaires .
2
CR, 14, 5 ; v. aussi D. Salas, CR, 14, 29.
167
Cette dissociation nexiste nullement la Cour Suprme des tats-Unis ou au sein

de la Cour constitutionnelle allemande. Dans cette dernire institution, les juges,
qui sont de grands experts du droit, rdigent eux-mmes de trs longs rapports
prliminaires pour prparer chaque dcision. Cest comme cela quune juridiction
constitutionnelle peut esprer devenir, selon la formule du philosophe amricain
John Rawls, un forum des principes . Le paradoxe est dautant plus grand que
plusieurs nominations rcentes (et, dit-on, venir) ont tendance faire du Conseil
constitutionnel le lieu o se terminent de brillantes carrires politiques. Ce nest
peut-tre pas avec cette stratgie de nominations que lon fera du Conseil
constitutionnel une vritable cour constitutionnelle.
Le statut de lautorit judiciaire : il faut (enfin) abroger larticle 64 de la
constitution. Je nentre pas dans le dtail des discussions relatives au statut des
magistrats et la rforme du CSM. Mais si une chose semble vidente, cest que
le socle constitutionnel sur lequel repose lautorit judiciaire en France, savoir
larticle 64 de la constitution, a fait son temps. En dautres poques, on pouvait
concevoir que le Prsident, hritier du monarque dAncien Rgime, soit le
garant de lindpendance de lautorit judiciaire . Tel nest plus le cas.
Loxymore que contient larticle 64 dans sa rdaction actuelle (une
indpendance qui repose sur la dpendance vis--vis dune autorit
appartenant un autre pouvoir de ltat) saute dsormais aux yeux et nest plus
gure tolrable. On pourrait en profiter pour parler enfin en France dun vritable
pouvoir judiciaire et non dune simple autorit , car le mot est le plus
souvent interprt comme ayant une connotation pjorative. Mais, aprs tout, la
ralit des dispositifs institutionnels de garantie de lindpendance compte plus
que les termes employs. Par ailleurs, le mot dautorit a lui aussi sa noblesse.
Quon laisse donc la fonction judiciaire son auctoritas, du moment quon la met
labri de la potestas excutive
*
Je referme cette contribution par o elle a commenc, c'est--dire par le titre
que je lui ai choisi : notre constitution . La constitution est laffaire de tous. Si
la constitution nest plus notre affaire, elle mourra dasphyxie. Ce nest pas un
simple propos incantatoire, qui ngligerait le caractre relativement secondaire de
la discussion constitutionnelle et institutionnelle au sein du dbat public dans notre
pays. Cest une consquence du fait quil sagit dune constitution dmocratique.
Or le danger que la constitution ne soit pas ntre et se dvitalise nest pas
absent. La constitution franaise de 2015, quoi quon en dise, nest nullement
assez vivante. Elle nest pas assez prsente dans le dbat public, et ses valeurs ne
sont pas assez dfendues. On croit que la constitution est dsormais plus effective
du fait quon sefforce de prendre en compte plus efficacement la contrainte
constitutionnelle . Bien souvent, la ralit semble plus en demi-teinte. La
prise du droit constitutionnel jurisprudentiel contemporain sur les grands
quilibres politiques et sur les questions centrales qui se posent dans le forum
dmocratique ne me semble pas aller de soi. Le texte constitutionnel est devenu un
168
complexe de rgles, certaines anciennes, dautres issues dadjonctions souvent

techniques opres dans les deux dernires dcennies. Il est dsormais illisible
sans prendre en compte un important corpus de dcisions du Conseil
constitutionnel. Il faut constamment se demander si ce nouveau droit
constitutionnel est la hauteur des attentes les plus hautes du
constitutionnalisme : sommes-nous dsormais un peuple plus libre ? Le
management de la norme constitutionnelle est certes optimis, mais fait-on pour
autant efficacement obstacle aux atteintes aux liberts dans notre pays ? Nos
gouvernants sont-ils plus responsables ? Notre constitution nonce-t-elle les
principes dont nous avons besoin pour rester une rpublique vivante ? Chacun
rpondra diffremment, avec plus ou moins de pessimisme ou doptimisme.
Jaimerais simplement quon ne cesse pas de se poser la question.
169
Contribution de Mme Marie-George Buffet, dpute de la Seine-Saint-Denis

POUR UNE VIE RPUBLIQUE
Je voudrais dabord souligner la qualit des travaux du groupe de travail sur

lavenir des institutions mis en place par messieurs Claude Bartolone et Michel
Winock. Les dbats et la rflexion sur les institutions et la dmocratie ont toujours
t aliments par les expriences des lu-e-s et, en contrepoint, les analyses des
juristes.
Les conclusions portent nombre de propositions constructives comme la
mise en place dun vritable statut de llu, lintroduction dune reprsentation
proportionnelle lAssemble Nationale, llargissement du champ du
rfrendum, linstauration dun vritable rfrendum dinitiative populaire. Mais
galement la volont de rtablir le septennat pour la prsidence de la Rpublique
et linversion du calendrier lectoral donnant la primaut llection lgislative, la
volont de rnover le bicamrisme en fusionnant le Snat et le Conseil
conomique Social et Environnemental, et le renforcement du poids du Parlement.
En fait, toutes ces propositions positives tmoignent des carences de la cinquime
Rpublique, mais elles ne permettent pas de renverser la tendance dune
confiscation du pouvoir par quelques-uns.
Le foss qui sest instaur entre les citoyens et citoyennes et les institutions
de la Rpublique nappellent pas que des corrections, mais une rupture avec les
pratiques en place.
Jai soutenu lide dune rupture, car parler de cinquime ou de sixime
Rpublique nest pas neutre. Passer dune Rpublique une autre tmoignerait de
notre volont de modifier notre systme politique en profondeur. Cest pourquoi
proposer aux franais-e-s de travailler, dans le cadre dune assemble constituante,
une sixime rpublique serait un acte mobilisateur des valeurs de la Rpublique
et dune nouvelle citoyennet.
Cela demande, au-del des mesures prconises par le rapport, daller vers
des lections la proportionnelle permettant la juste reprsentation des choix de
nos concitoyen-ne-s et une vritable parit femmes/hommes dans toutes les
assembles, une Constitution actant les moyens dune vritable dmocratie
participative et un Prsident de la Rpublique garant de lunit nationale aux
cts dun excutif et dune Assemble Nationale en charge des choix politiques et
de leur mise en uvre.
170
Cela demande une vritable dmocratie sociale permettant dacter, pour

lensemble des salari-e-s, de droits assurs par la Rpublique. Une protection de
laction et des liberts syndicales.
Promouvoir une sixime Rpublique nest pas un slogan. Cest donner la
parole au peuple. Rappelons comment est ne la Rpublique franaise le 21
septembre 1792 aprs lirruption du peuple sur la scne politique et sa volont de
garder la parole. Aujourdhui, alors que chacun, chacune constate llvation du
niveau dducation, le niveau de la circulation des informations, et, contrario,
lchec des reprsentations politiques actuelles, la sortie de cette crise
dmocratique ne peut se concevoir que par le renversement des pouvoirs dans le
pays et cela passe par la Cit comme par le lieu de travail.
171
Contribution de M. Luc Carvounas, snateur du Val-de-Marne

UN SPOIL SYSTEM FRANAIS
Il est une question institutionnelle souvent lude qui doit tre pourtant
partie prenante de notre rflexion : larticulation entre les responsables politiques
et ladministration centrale, appele galement haute administration . Cest aux
responsables politiques que reviennent laction et la dcision, et charge
ladministration de les mettre en uvre. En dautres termes, cest aux politiques de
faire socit et non ladministration.
Trop souvent, des dcisions politiques ne sont pas ou mal appliques. Les
raisons peuvent en tre nombreuses. Certaines dentre elles sont imputables au
politique lui-mme : lorsquune dcision est htive ou mal prpare, ou lorsque la
commande politique nest pas exprime avec suffisamment de prcision, elle sera
difficile mettre en uvre et quelle natteindra pas ou mal ses objectifs.
linverse, il peut arriver quune dcision politique soit mal, ou pas du tout
mise en uvre pour des raisons qui ne tiennent pas ses qualits intrinsques mais
linaction ou au retard volontaire ou inconscient dune administration qui nest
pas convaincue par la justesse dune politique quelle na pas choisie.
De tels cas se prsentent souvent dans les premiers mois qui suivent
lalternance du pouvoir. Ils constituent alors un redoutable dfi pour une
dmocratie qui, sil nest pas relev peut se transformer en un vritable dni de
dmocratie.
Le Quinquennat nous oblige a agir ds les premiers mois du mandat
En France, lavnement du quinquennat, et lacclration du temps
politique nous
obligent revoir singulirement le rapport politiqueadministration.
Pour prendre des exemples rcents, les emplois davenir mis en place par le
Gouvernement Ayrault ds octobre 2012 ncessitaient, pour russir dans le secteur
non marchand, que les employeurs publics (administrations publiques et
oprateurs) soient pleinement mobiliss autour dun dispositif plac ds lorigine
sous la responsabilit des prfets.
Mais les premiers mois de sa mise en place ont t marqus par un manque
certain de mobilisation des acteurs publics lui faisant prendre du retard dans de
nombreux dpartements.
Ce dispositif qui permet pourtant de former et de rduire efficacement le
chmage des jeunes non diplms a fini par atteindre son objectif de 100 000
emplois davenir en 2013 grce une mobilisation tardive, et une ouverture
172
opportune au secteur marchand en fin danne 2013.

Dautres dispositifs comme les Contrats de Gnration ou le Crdit dImpt
pour la Comptitivit et lEmploi (CICE) ont ncessit une forte mobilisation et
une grande coordination des acteurs publics et du monde conomique qui na t
rendue possible que par laction et limpulsion des prfets et, pour le CICE, des
services fiscaux dconcentrs.
Le retard pris dans lappropriation par les entreprises de ces deux dispositifs
tient en partie la mconnaissance que ces dernires avaient de leur
fonctionnement et de leur champ dapplication. L aussi la mobilisation de tous
les acteurs tait ncessaire ds lorigine pour garantir une certaine efficacit, qui
na dailleurs pour lheure toujours pas t atteinte pour les contrats de gnration.
On le voit, alors que le quinquennat produit ses effets sur lacclration du
temps politique, notre systme doit clairement voluer, pour que les mesures sur le
terrain correspondent rapidement la dcision politique. Cest pourquoi, comme
nous le faisons lors des changements de majorit politique dans une commune, il
semble ncessaire que les majorits politiques aient, lchelle nationale, la
possibilit de se doter dune administration en adquation avec le choix
dmocratique exprim par les Franaises et les Franais.
Ncessit dun spoil system la franaise
Pour tre efficace, un spoil system la franaise doit tenir compte des
spcificits de notre systme politico-administratif qui le distingue des autres pays
qui pratiquent dj le spoil system.
La France repose sur une articulation forte entre les organes politiques lus,
les cabinets ministriels et la haute administration. Cette dernire est
historiquement forte dans notre pays. Ses fondations et son systme hirarchique
qui remontent Napolon en ont fait une administration compose de hautsfonctionnaires dont la carrire dpend peu du pouvoir politique sur une courte
priode ( lexception des postes les plus exposs) mais est largement influence
par le pouvoir politique sur le long terme, pouvant donner lillusion dune
neutralit vis--vis de ce dernier.
Si chaque changement de majorit, les cabinets sont totalement remanis,
il nen va pas de mme de la haute administration. Au niveau central, son rle ne
se rsume pourtant pas excuter purement et simplement les dcisions politiques,
mais les concevoir avant de les proposer au pouvoir en place. En ce sens, le rle
de la haute administration centrale est un rle politique.
Au niveau dconcentr, la haute administration reprsente essentiellement
par le corps prfectoral conserve un rle majeur dans la coordination des
administrations dconcentres pour assurer une bonne excution des politiques
publiques. Cette coordination ne sopre plus seulement au niveau des autres
acteurs publics mais fait de plus en plus souvent intervenir le monde conomique
173
et marchand.
Dans les deux cas, les hauts fonctionnaires en place au moment des
changements de majorit ont la responsabilit de faire abstraction de leurs ides
politiques conformment aux statuts de la fonction publique, mais aussi de leur
proximit avec les quipes dirigeantes prcdemment en place.
Sur le fondement du principe de neutralit de ladministration, les
changements de majorit politique nentranent pas ncessairement le
remplacement des hauts fonctionnaires en place dans les ministres. Si dans la
thorie cette ncessit de neutralit peut sembler souhaitable, elle est bien moins
vidente dans la pratique. En effet, il nest pas rare que de faon insidieuse ce
mouvement de remplacement des hauts fonctionnaires sopre dans lopacit la
plus complte, allant lencontre de ce principe de neutralit. La proximit de ces
hauts fonctionnaires avec les cabinets ministriels peut nourrir de fait une
suspicion pour lquipe qui arrive en responsabilit.
Cela incite donc les ministres en exercice doublonner les fonctions de
leurs directeurs administratifs par des conseillers, pour sassurer la loyaut et
lapplication fidle des dcisions prises, au dtriment de la clart de la hirarchie
et donc de lefficacit de la communication entre les dcisionnaires et les
excutants.
Cest ces dfis que le spoil system doit rpondre.
Diversifier les parcours et changer les modes de dsignation des hautsfonctionnaires
Pour cela, une solution pourrait tre de favoriser la diversification des
parcours dans la haute fonction publique et de faire progressivement voluer le
mode de dsignation et de cessation de fonctions dun certain nombre de postes de
direction dadministration centrale et de membres du corps prfectoral.
Pour ces postes qui pourraient tre dfinis par dcret, les missions des
agents pourraient prendre automatiquement fin lissue de chaque mandat
prsidentiel, une mission de suivi des affaires courantes leur tant confie le temps
de procder aux nouvelles dsignations.
Il ne sagirait dans les faits que dacter juridiquement un tat de fait :
lorsquil y a alternance, un haut fonctionnaire responsable sait que pour pouvoir
poursuivre sa mission il doit sassurer de la confiance du nouveau pouvoir en
place. Le manque de transparence et de cadre juridique du systme actuel sont
sources de trop de polmiques inutiles cres lors des mouvements de hauts
fonctionnaires dcids dans chacun des conseils des ministres qui suivent
immdiatement llection prsidentielle. Ils sont source dinefficacit et
dinscurit aussi pour les hauts fonctionnaires qui attendent parfois des mois
avant dtre confirms ou infirms, de manire souvent implicite par le pouvoir en
place.
174
Un spoil system la franaise pourrait utilement y mettre un terme.

Les tats-Unis reposent, linverse sur une administration demplois qui
utilise des mthodes de management proches du priv. Le fdralisme, la dfiance
historique des Amricains vis--vis du Big Governement et un certain culte de
la transparence saccommodent dune gestion plus souple des emplois dans la
haute fonction publique amricaine et laisse une grande place au spoil system.
Il nest pas choquant dy voir chaque alternance des milliers de
fonctionnaires cesser leurs missions et tre remplacs par dautres agents plus
proches du pouvoir et souvent issus du secteur priv.
La dure du mandat du prsident amricain, quatre ans, incite videmment
le pouvoir modeler rapidement son administration pour la rendre oprationnelle
et efficace. Aux tats-Unis, lorsque le prsident est lu, on le dit lu avec son
administration.
En France, aprs avoir consacr notre exception culturelle, nous avons
invent, sans le souhaiter, un spoil system franais o ce qui change en bloc
nest pas ladministration avec le prsident lu mais le Parlement du fait du
quinquennat, de linversion du calendrier lectoral et du rgime dsormais
prsidentiel que nous vivons. Pourquoi nos collectivits sont-elles autant des
leviers utiles pour lconomie franaise en matire demploi, de construction de
logements ou dinvestissements publics ? Trs certainement parce que les
excutifs dirigent leur administration qui nest pas un facteur de rsistance aux
choix politiques.
Cette exception franaise que je qualifie de mal franais , nous devons la
corriger. Sans quoi ne changera finalement que les reprsentants du peuple, leur
mode de dsignation, le fonctionnement des institutions quils reprsentent, mais
pas le cur mme du dispositif qui permet dtre efficace.
175
Contribution de Mme Marie-Anne Cohendet, Professeur l'cole de droit de

la Sorbonne, Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne
Ce groupe de rflexion a fonctionn avec une totale libert et un grand

respect de la diversit des points de vue. Il a produit une vritable rflexion
collgiale, marque par la recherche d'un consensus. L'auteure de ces lignes
approuve la plupart de ses conclusions mais tient exprimer des prcisions ou
divergences sur quelques points.
- En ce qui concerne la prsidence de la Rpublique.
Comme cela a t justement rappel dans ce rapport, la Constitution dispose
que le Prsident est un arbitre et un garant (art. 5) et que c'est le Gouvernement qui
dtermine et conduit la politique de la nation (art. 20), sous la direction du Premier
ministre (art. 21).
Le fait que le Prsident soit lu directement par le peuple depuis 1962 ne
change pas le sens de ces rgles. C'est justement parce qu'elles n'ont pas t
supprimes ni modifies qu'en priode de cohabitation elles sont respectes pour
l'essentiel. De mme, dans tous les autres pays de l'UE (soit prs de la moiti des
pays de l'UE) qui ont, comme nous, un rgime parlementaire (1) dans lequel le
Prsident est lu directement par le Peuple c'est le Gouvernement qui dirige la
politique nationale, pas le Prsident.
Si la Constitution (en France et l'tranger) prvoit que ce sont les
ministres qui dirigent la politique, c'est pour permettre au Peuple, par
l'intermdiaire de ses reprsentants, de contrler le pouvoir excutif. Le Chef de
l'tat est seulement un arbitre car il n'est pas politiquement responsable. En effet,
il ne peut pas tre cart du pouvoir en cours de mandat s'il gouverne d'une
manire qui ne plait pas au peuple.
Quand le Prsident s'arroge les pouvoirs des ministres, il enlve en fait au
Peuple le pouvoir de contrler et sanctionner les gouvernants en cours de mandat.
En effet, le directeur rel de la politique nationale devient le Prsident
incontrlable et non plus les ministres contrlables. Si l'Assemble Nationale
renverse les ministres, elle risque d'tre dissoute par le Prsident. Dans les autres
pays, le droit de dissolution appartient en ralit pour l'essentiel au Premier
ministre, de sorte qu'il y a un meilleur quilibre des armes.
(1) La trs grande majorit des auteurs admet que le critre du rgime parlementaire est la responsabilit du
Gouvernement devant le Parlement. Ds lors que le Gouvernement est responsable devant le Parlement, la V e
Rpublique est donc un rgime parlementaire. Au sein de la famille des rgimes parlementaires, il appartient
une sous-catgorie dans laquelle le Prsident est lu directement par le peuple. Treize tats de l'Union
europenne (dont la France) ont ce rgime parlementaire bi-lectif (souvent appels semi-prsidentiel ), soit
prs de la moiti (13/28).
176
Ce dsquilibre des armes en France conduit un dsquilibre entre la

puissance du Prsident, qui est trs grande, et sa responsabilit politique, qui est
presque nulle. Au contraire, le Gouvernement est trs responsable mais ses
pouvoirs sont largement confisqus par le Prsident. Quant l'Assemble
Nationale, elle peut tre dissoute par le Prsident, mais elle ne peut pas se
dfendre contre lui (sauf cas exceptionnel).
Ainsi, la surpuissance du Prsident de la Rpublique ne rsulte pas de la
lettre de la Constitution, mais de l'interprtation contestable qui en est souvent
faite.
Elle trouve surtout sa source dans la soumission de la majorit au Prsident,
de sorte qu'elle n'existe presque plus en priode de cohabitation. Cette soumission
s'explique par les prcdents historiques rendus possibles surtout par le fait que le
Prsident a le droit de dissolution et que la majorit est discipline notamment du
fait du scrutin majoritaire.
La pratique prsidentialiste conduit des violations de la Constitution et
elle peut tre un jour dangereuse pour nos droits et/ou nos institutions.
Le rapport du groupe de travail sur l'avenir des institutions a clairement
soulign les problmes poss par le dsquilibre prsidentialiste qui s'impose en
fait le plus souvent.
Ce groupe de travail a ds lors majoritairement considr qu'il faut :
- revoir le rle du Prsident de la Rpublique ,
- revenir la conception du Prsident-arbitre de 1958 et
- rorienter le Prsident de la Rpublique vers les enjeux du long
terme , en limitant ses pouvoirs et en le transformant en garant des valeurs de la
nation (rponses aux points n 2, 2.1 et 2.1.1 du questionnaire, voir p. 157 du
tome I).
Cependant, la majorit des membres de ce groupe (qui n'est cependant pas
une Assemble) a estim qu'il ne convenait pas de remettre en cause plusieurs
pouvoirs importants du Prsident, pouvoirs de droit ou de fait, comme son droit de
dissolution (prvu par la Constitution) ou la facult qu'il s'est octroye, hors
cohabitation, de rvoquer le Premier ministre (qui ne lui est pas reconnue par la
Constitution), ou encore la direction de la dfense et de la diplomatie (qu'il
s'arroge en marge de la Constitution, toujours hors cohabitation).
On peut au contraire considrer que l'on ne parviendra pas rquilibrer les
institutions si l'on ne rduit pas les pouvoirs du Prsident de manire plus
substantielle.
C'est pourquoi nous avions propos, avec Bastien Franois et d'autres
auteurs, de rduire les pouvoirs de droit et de fait du Prsident, notamment pour
177
proscrire des interprtations contestables de la Constitution. Ainsi, il pourrait tre

bien plus largement l'arbitre souhait en 1958, avec aussi le devoir de veiller au
long terme et en particulier la protection de l'environnement 1. Dans cette
optique, il resterait lu au suffrage universel direct, mais il ne pourrait plus par
exemple diriger le Conseil des ministres, ni rvoquer le Premier ministre, ni
procder librement des nominations, ni prtendre diriger la politique nationale
la place des ministres responsables. Il ne disposerait plus d'un domaine
rserv . La politique nationale serait dirige par le Gouvernement, comme dans
presque toutes les autres dmocraties europennes. Le prsident surveillerait
l'action des autres organes pour pouvoir alerter le Peuple, le Parlement ou le juge
en cas de problme, conformment au texte propos par de Gaulle et adopt par le
Peuple en 1958. Les propos de Bastien Franois cits dans ce rapport ont t
prononcs dans cette optique. De mme, le septennat prconis dans ce rapport
prend tout son sens si les pouvoirs du Prsident sont rduits. Cela suppose aussi
que ce septennat soit non renouvelable.
Une vritable rduction des pouvoirs prsidentiels permettrait de renforcer
les pouvoirs de contrle du peuple, travers les parlementaires, sur la politique
nationale.
Il est notamment souhaitable que toutes les nominations faites par le
Prsident de la Rpublique soient soumises une majorit positive des 3/5 e des
commissions parlementaires comptentes et que toutes les autres nominations
relvent de la comptence du Gouvernement et de son chef qu'est le Premier
ministre. Cette proposition va donc plus loin que celle du rapport (2).
- En ce qui concerne le Parlement.
Le scrutin la proportionnelle intgrale a t cart par la majorit du
groupe. Plusieurs options ont t envisages. Pratiquement toutes visent runir
les avantages du scrutin majoritaire (formation d'une majorit relativement aise)
et de la proportionnelle (reprsentation plus importante de la diversit des
opinions). Il en va ainsi, par exemple, du mode de scrutin adopt en Allemagne.
La rforme du Snat est indispensable, notamment du fait de la
surreprsentation des communes rurales.
Il peut tre intressant de le fusionner avec le CESE (3), comme cela a t
propos. Il ne serait alors pas souhaitable qu'il dispose d'un pleinement pouvoir
lgislatif galit avec les dputs, puisque seuls les reprsentants du peuple
peuvent disposer de ce pouvoir. Nanmoins, il serait utile qu'il puisse faire des
(1) Voir not. D. Bourg et alii, Pour une 6e Rpublique cologique, O. Jacob. et M.-A. Cohendet, Droit
constitutionnel, LGDJ, 2015.
(2) Sur l'extension contestable du pouvoir de nomination prsidentiel, v. not. les travaux de B. Franois, de
M.-A. Cohendet, et L. Sponchiado, La comptence de nomination du Prsident de la Cinquime Rpublique,
thse, Paris I, 8 juillet 2015.
(3) Comit conomique, Social et Environnemental.
178
propositions aux dputs, contribuer au srieux des tudes d'impact, et jouer un

rle important pour clairer l'Assemble dans le contrle de l'excutif. Il
deviendrait essentiellement une chambre de rflexion qui pourrait aider
l'Assemble. Cette chambre aurait un pouvoir de proposition, mais pas forcment
de dcision en matire lgislative.
La nouvelle chambre rsultant de cette fusion pourrait contenir deux
sections, le Snat, compos d'lus locaux et le CESE (modifi). Elles sigeraient le
plus souvent ensemble, mais pourraient tre spares quand le Snat se
prononcerait en matire de collectivits locales, seul domaine dans lequel il
participerait rellement au pouvoir lgislatif, avec les limites proposes dans le
rapport.
Si le Snat est modifi ou si le pouvoir de blocage du Snat en matire de
rvision de la Constitution est supprim, il conviendra de scuriser la procdure
de rvision de la Constitution, en particulier par un quorum, pour viter qu'une
minorit active puisse dicter sa Constitution la majorit du Peuple.
*
Ce rapport a permis de faire merger de nombreuses propositions
consensuelles et intressantes, grce au srieux et l'ouverture d'esprit de ses
prsidents et de ses membres. Au-del de ces opinions, l'auteur de ces lignes tenait
les en remercier.
179
Contribution de M. Michal Foessel, professeur de philosophie lcole

Polytechnique
SORTIR DE LIMPASSE : INSTITUER LAVENIR
Les institutions sont les vnements dune exprience qui la dotent

de dimensions durables, par rapport auxquelles toute une srie dautres
expriences auront sens, formeront une suite pensable ou une
histoire
Maurice Merleau-Ponty
En France, le discours politique contemporain se dploie sur deux registres

principaux : le registre conomico-social et le registre idologico-culturel. Sur le
premier versant, domine tort ou raison le sentiment dune grande impuissance
des pouvoirs publics. Les mesures adoptes en matire de politique conomique et
demploi tardent produire des effets notables. Une partie de plus en plus grande
de lopinion considre surtout que ces mesures sont dictes par des impratifs qui
relvent moins du choix des reprsentants lus du peuple que de rgles
conomiques produites par la technostructure. De l une difficult relier le lieu
du pouvoir aux institutions dmocratiques censes le dtenir.
De ce dficit de pouvoir nat une demande dautorit laquelle on rpond
par des discours identitaires sur la Nation, la Rpublique, les Valeurs ou le Peuple
toujours avec des majuscules. La souverainet qui semble perdue dans le champ
conomico-social, on tente de la retrouver dans le champ idologico-culturel,
comme si la question de lidentit nationale pouvait devenir un objet de
lgislation.
Contrairement ce que lon croit, ce dplacement du politique sur des enjeux
culturels (religieux, scuritaires, lis limmigration) sest avr incapable de
rtablir la confiance des citoyens dans leurs reprsentants. Imagines pour
remobiliser politiquement les Franais, les rponses identitaires la crise politique
nont renforc que le parti qui revendique tre hors du systme . Cest la
consquence invitable de lapparition dun discours anti-institutionnel au cur
mme des institutions. Ce discours renforce le sentiment dune impuissance
gnralise du politique qui pousse les citoyens, soit se rfugier massivement
dans labstention, soit rejoindre les rangs dun vote protestataire devenu vote
dadhsion (on peut adhrer une logique du refus).
180
e
La constitution de la V Rpublique, tant vante pour sa stabilit , na pas

permis dimmuniser les lites politiques contre les passions anti-institutionnelles.
La sacralit quelle installe tous les niveaux du pouvoir (en particulier au plus
haut dentre eux) est en dcalage permanent avec la perception de plus en plus
dsabuse des citoyens. La personnalisation du pouvoir est devenue linstrument
dune personnalisation des exasprations collectives, au point que leffondrement
de la popularit des Prsidents de la Rpublique est dsormais devenu structurel.
La dception et la colre sont la mesure des attentes places dans un rgime
prsidentiel qui continue entretenir la fiction de la toute-puissance du politique.
Il est donc urgent pour les partis rpublicains de prendre la mesure de lchec
(pour eux et, plus gravement, pour la dmocratie) de la culturalisation du dbat
public. Cest ici que se pose, avec la mme urgence, la question institutionnelle.
Sans prjuger de lavenir des politiques en matire conomique et sociale (pour
lesquelles les options alternatives doivent demeurer ouvertes), il ny a quune
seule manire de politiser les problmes identitaires : les relier aux institutions
dmocratiques. Autant les rponses culturalistes cherchent dans un pass plus ou
moins idalis une solution la crise du politique, autant les rponses en termes
dinstitutions misent sur lavenir de la dmocratie.
Il ny a aucune raison de penser que les questions constitutionnelles laissent
les citoyens indiffrents. Encore faut-il quelles soient envisages au niveau o
elles se posent effectivement, cest--dire au plus loin des abstractions juridiques
o on les cantonne souvent. Lintensit du dbat autour du Trait constitutionnel
europen de 2005 a dmontr que les Franais sont dsireux de se mobiliser sur la
manire dont ils entendent se gouverner eux-mmes. Il ne sest pas agi, alors, de
vaines proclamations sur lidentit franaise, mais de lavenir de la dmocratie
franaise au sein de lEurope. Il en va de mme de la crise grecque (et
europenne) de lt dernier. Quel que soit le jugement que lon porte sur son
dnouement, cest sur le terrain institutionnel que sest joue une mobilisation
politique transnationale indite : o se situe le pouvoir ? Quel est le poids dune
dcision rfrendaire par rapport aux rgles inscrites dans les traits ? Quels sont
les obstacles rencontrs par la parole publique sur le chemin de la ralisation des
promesses lectorales (1) ?
Pourquoi ces dbats intressent-ils ? Parce quils interpellent les individus en
tant que citoyens, et donc indpendamment de leurs appartenances culturelles.
Plutt que la question du partage et de lusage du pouvoir (qui est en jeu dans les
lections), la discussion institutionnelle pose celle de la nature du pouvoir, des
formes de son exercice et des conditions de sa lgitimit. Elle est susceptible
dintresser ceux qui se sont dtourns du jeu lectoral, non parce quils ne font
pas de politique, mais parce quils ne trouvent plus le moyen darticuler leurs
(1) Il nest pas interdit de penser que, en dpit des promesses non tenues, Alexis Tsipras a conserv la
confiance dune grande partie du peuple grec parce quil lui a officiellement demand pardon pour ne pas
avoir pu respecter son programme. Une telle attitude est inimaginable en France o la hirarchie des
institutions favorise la fiction de linfaillibilit du chef.
181
pratiques collectives (associatives, par exemple) la reprsentation qui en est

donne au niveau institutionnel. Cest dabord une question de langage : il sagit
de faire percevoir aux individus quils font de la politique sans le savoir ; quils
sont concerns par ltablissement des rgles du jeu mme lorsquils croient ou ne
dsirent plus jouer .
cet gard, la rforme des institutions permettrait aux responsables
politiques de tenir nouveau un discours quils semblent avoir abandonn : celui
de la pdagogie. Un dbat constitutionnel de grande envergure offrirait
lopportunit aux lus de sadresser aux citoyens d gal gal puisquil sagit
justement de rebattre les cartes sans prjuger de la hirarchie des places et des
fonctions. Comme on la vu rcemment en Islande, ce genre de dbats rend
lgalit dmocratique tangible alors mme quelle est perue de plus en plus
souvent comme un mythe. Dbattre de la constitution, cest aborder le pouvoir
dune manire que lon a un peu oubli aujourdhui : indpendamment du dsir de
se lapproprier. La politique cesserait alors dapparatre comme lobjet dune lutte
entre des prtendants.
Le rapport rdig par la prsente Commission comporte un certain nombre de
propositions qui vont dans le sens dune rappropriation du politique par les
citoyens (je pense lintroduction de la proportionnelle et lide dateliers
lgislatifs). Il prconise aussi une mesure susceptible de rendre la dure publique
une certaine autonomie par rapport au temps mdiatique : ladoption du septennat
non-renouvelable pour le Prsident de la Rpublique. Ce sont l des tapes
importantes qui permettraient au moins de rorienter le dbat public autour
denjeux compatibles avec lapprofondissement de la dmocratie.
Aux grands rcits identitaires sur la nation franaise, il est devenu urgent
dopposer limagination concrte des possibles. Le dbat sur les institutions est
une manire pour la socit denvisager son avenir autrement que sur un mode
mlancolique. Ouvrons-le.
183
Contribution de M. Alain-Grard Slama, historien, ditorialiste
Je souhaite dautant moins exprimer une opinion dissidente en marge du

prsent rapport que la mise en uvre et la conduite du groupe de travail sur
lavenir des institutions, sous la direction de MM. Claude Bartolone et Michel
Winock, ma paru exemplaire. Je voudrais seulement apporter deux points au
dbat.
La ncessit de la mise en place de ce groupe de travail simposait, mes
yeux, comme une vidence. Depuis au moins 1989, il apparat de plus en plus
clairement que, de toutes les dmocraties occidentales, notre pays, construit et
unifi par son tat, est celui qui a t le plus fortement branl par le choc de la
mondialisation. La volont de vivre ensemble est affaiblie par la remise en cause
des repres de tous ordres politiques, sociaux, culturels indispensables
lexpression du dbat dmocratique et, par l mme, la cohsion de la socit.
Devant la perspective dun vaste travail de reconstruction de la nation
invitablement inscrit dans la longue dure et cela dautant plus quil lui faut
prendre en compte louverture au projet europen , la premire tche qui
simpose, la plus urgente, est de consolider, la base, les institutions. Cest par l
quil faut commencer. Parti, pour certains de ses membres, avec la conviction
quil fallait, cette fin, changer de Rpublique, notre groupe de travail sest
accord reconnatre que la Constitution de la Ve Rpublique a plus besoin dtre
adapte que dtre refonde. Entre le culte de ltat et lindividualisme qui
caractrisent le temprament franais, la Constitution de 1958-1962 a, pour la
premire fois dans notre histoire institutionnelle, russi tablir un point
dquilibre qui a prserv la paix civile pendant prs de soixante ans. Cet
quilibre, concrtis dans la dyarchie entre le Prsident de la Rpublique et le
Premier ministre, a d tre, certes, constamment rajust. Il a t srieusement
remis en question par la rforme du quinquennat qui a fortement fait pencher la
balance en faveur du chef de ltat. Il nen reste pas moins que, en ltat actuel de
fragilit de la socit franaise, la perspective dun rajustement est apparue plus
souhaitable que les solutions thoriques inspires soit du systme prsidentiel
amricain, soit du modle parlementaire dominant en Europe. La rflexion du
groupe de travail sest ainsi oriente vers des propositions visant rtablir la
rpartition des fonctions de lexcutif dans lesprit initial de la Constitution,
amliorer les conditions de llaboration de la loi en vue dinscrire celle-ci dans la
longue dure et renforcer la responsabilit de lexcutif devant le parlement.
Je regretterai seulement pour ma part que le groupe de travail nait pas tir
toutes les consquences de lide selon laquelle une des explications du foss
creus entre lopinion et le pouvoir est le dtournement abusif du principe
dirresponsabilit du chef de ltat en faveur de son maintien chaque fois que,
loppos de lexemple donn par le fondateur de la V e Rpublique, celui-ci sest
trouv dsavou par le corps lectoral la suite dune dissolution ou dun
184
rfrendum. Le malaise est dautant plus grand que le Prsident peut, en cas de
conflit, dissoudre lAssemble, quand cette dernire ne peut pas, en cas de dfaite,
le contraindre se retirer. Jean-Marcel Jeanneney, qui ne passait pas pour loign
de linspiration gaullienne, a suggr dans un article du Dbat davril 2006 de
corriger cette dissymtrie, en imaginant, en cas de dsaccord majeur entre le
Prsident et le Parlement, la possibilit dun vote de dfiance aux trois-cinquimes
de lAssemble et du Snat, dont le chef de ltat pourrait faire appel devant le
pays. Il est dommage que, sous une forme ou sous une autre, cette ide, fortement
encadre de faon ne pas favoriser un retour linstabilit des Rpubliques
prcdentes, nait pas t retenue.
La mise en uvre du groupe de travail sur lavenir des institutions trouve
une autre justification, mais peut-tre aussi sa limite, dans un second constat. Plus
la civilisation matrielle tend uniformiser la plante, par la voie des changes
conomiques et techniques, plus les groupes sociaux tendent se replier, tous les
niveaux, depuis le local jusquau national, sur une conception troite, dterministe
et dfensive des caractres qui leur sont propres, censs fonder leur diffrence.
Quil soit communautaire, corporatiste, ethnique, religieux ou nationaliste,
lidentitarisme est devenu la principale cause idologique de la monte des
intolrances et des conflits entre les citoyens et les peuples. On ne le redira jamais
assez, si la France est fracture en deux, ce nest plus en raison de laffrontement
des intrts sociaux au seul regard de lgalit et de la justice inspirant la lutte des
classes ; la summa divisio est dsormais celle qui oppose luniversalisme
laque, hrit des Lumires, des revendications identitaristes qui gagne de plus en
plus de terrain dans lopinion en se rclamant du droit la diffrence, au nom du
pluralisme dmocratique. L rside le principal danger qui pse sur le
fonctionnement normal des institutions, et la France est loin dtre seule
concerne. La plupart des mouvements totalitaires qui percent au Moyen-Orient,
voire en Europe centrale, imposent leur hgmonie en invoquant les principes du
pluralisme et de la dmocratie participative. Cela ne signifie pas quil faille
renoncer ces principes, qui correspondent des aspirations lgitimes de notre
modernit : le groupe de travail y a veill. Mais il faut se garder aussi de leur
dtournement. De ce point de vue, la rduction du Snat, chambre de rflexion,
une vocation territoriale, et linclusion du CESE en son sein, mme assorti des
prcautions prvues dans le projet de rapport du groupe de travail, comporte,
mon sens, le risque de dvoiement de lintrt gnral par la pression des intrts
corporatistes et communautaires.
Le rfrendum dinitiative populaire soulve, un moindre degr, la mme
rserve. Au-del des tentations populistes et des entranements passionnels que
favorise la dmocratie directe, il est important de souligner que lincontinence
lgislative, dont les dirigeants se plaignent autant que les lecteurs, ne rsulte pas
seulement de la transgression des limites prvues par les articles 34 et 37 de la
Constitution. On nglige trop le fait que la multiplication des normes et des
interdits procde des demandes des groupes sociaux en qute de droits et de
reconnaissance, au moins autant que de linitiative du lgislateur. La dmocratie
participative est constructive quand elle contribue, sous une forme consultative,
185
clairer la conduite des affaires publiques et la rflexion du parlement. Elle

favorise la prolifration des rgles et des normes au dtriment des liberts civiles
quand elle tend se substituer la dmocratie reprsentative dans linitiative et
llaboration de la loi.
Pour la mme raison, la question peut tre pose de savoir si lintroduction
de la proportionnelle serait souhaitable dans les conditions actuelles du rapport de
force lintrieur de la socit. Limite 15 % des siges, une telle rforme
pourrait avoir la vertu de couper court au chantage classique lexclusion formul
par les formations politiques trop faibles pour accder la reprsentation nationale
dans le cadre du scrutin majoritaire. Mais port 50 %, voire conue comme
intgral, le scrutin proportionnel crerait une situation plus dangereuse encore que
ce net t le cas dans les annes 1930. Le Front national nest plus en effet une
petite formation sur les marges de notre spectre politique. On ne peut pas
raisonner avec lui comme on le ferait sil sagissait dun simple agrgat de
mouvements contestataires. Dans lhistoire politique de notre pays, les formations
dextrme-droite ont toujours t divises en une poussire de tendances et
dintrts sociaux incompatibles entre eux et, avant Le Pen, aucun dirigeant ntait
jamais parvenu les unifier en un parti stable et fort. Aujourdhui, le Front
national exploite la crainte inspire par la monte didentitarismes religieux
trangers la culture nationale et il utilise les thmes idologiques de la lacit
rpublicaine, et les ressorts institutionnels de la dmocratie, seule fin de
simposer leur couvert comme le grand rassemblement rpondant aux aspirations
de la socit franaise, quil radicalise autour dun contre-modle nationaliste et
identitaire. Il na plus besoin de la proportionnelle pour accder la reprsentation
nationale, et la seule barrire qui continue lui tre oppose est la vigilance des
partis rpublicains qui rpugnent sallier avec lui. Il est probable que, loin
dencourager cette vigilance et dassagir le discours contestataire, le recours la
proportionnelle favoriserait au parlement une arrive massive dlus Front
national dont linfluence pserait l o on attendrait linverse sur une droit
institutionnelle actuellement incertaine et instable.
Mais je reconnais volontiers quil sagit l de la part dincertitude inhrente
un esprit de rforme, dont je ne conteste pas la ncessit.
187
Contribution de Mme Virginie Tournay, chercheure en science-politique au

CNRS (CEVIPOF), Sciences Po (1)
EFFETS DE LA NUMRISATION DE NOS SOCITS SUR LA VIE POLITIQUE
Je souhaiterais apporter un approfondissement de ma contribution du 26

juin 2015 prsente lors de la dernire sance de restitution de nos travaux. Si les
dysfonctionnements de la machine reprsentative, de nos partis politiques et de
notre justice contribuent la crise des institutions politiques, ces aspects ne
constituent quune dimension du problme de la dfiance des citoyens vis--vis de
leurs lus. Quand on parle de crise des institutions, il est avant tout question du
ressenti des citoyens, notamment dune perte de croyance collective dans la
capacit de nos institutions rsoudre leurs problmes concrets, du quotidien. Ds
lors, la relation de cause effet entre la mcanique interne de nos institutions et la
perception citoyenne de leur fonctionnement nest pas directe. Il faut donc
braquer le projecteur de lanalyse au niveau de ce qui touche directement le
quotidien des citoyens, cest--dire les terminaisons de laction publique qui
assurent le relais du pouvoir politique jusquaux espaces publics. Selon moi,
ce niveau est souligner dans la hirarchie des variables explicatives de la
dfiance politique. Jai insist sur quatre courroies de transmission
institutionnelle : le travail et les guichets administratifs, le champ associatif, les
institutions de mmoire, les politiques culturelles et scientifiques. Dans le cadre de
cette contribution libre, je voudrais mettre laccent sur les changements lis la
culture numrique qui sadressent une fraction croissante de nos concitoyens
dune part et, qui sintgrent, dautre part, au cur mme du fonctionnement de
nos institutions politiques, depuis la machine reprsentative jusquaux
terminaisons administratives.
Au cours de nos travaux, les effets de la numrisation des socits sur la vie
politique ont t abords suivant un triple regard. Tout dabord, ce sont les
proccupations de lopen data et de lopen gouvernement, cest--dire
lmergence de stratgies institutionnelles fondes sur les donnes numriques au
service de la prise de dcision politique qui a t discute (Audition de M. Henri
Verdier ; 30/01/2015). Ensuite, la commission sest penche sur lutilisation des
nouvelles technologies pour amliorer la proximit entre les reprsentants et les
citoyens dans le cadre des campagnes lectorales (Audition de M. Guillaume
Liegey ; 13/02/2015). Enfin, les articulations entre les temporalits mdiatique et
politique ont t apprhendes laune de la saturation informationnelle des
espaces de nos socits numriques (Audition de Mme Graldine Muhlmann ;
(1) Virginie Tournay remercie Bruno Cautrs, spcialiste de l'analyse des comportements et des attitudes
politiques pour leurs discussions autour de ce texte, en soulignant l'importance des clivages politiques lis la
numrisation dans un monde globalis. Pour une analyse des relations entre l'Union Europenne et ses
citoyens, voir Cautrs (Bruno), Les Europens aiment-ils (toujours) l'Europe ?, Paris, Documentation
franaise, Rflexe Europe - Dbats, juillet 2014.
188
10/04/2015). Indispensable, lexamen de ces aspects par la commission renvoie

aux procdures internes de nos institutions politiques (Audition 1), la
communication lectorale (Audition 2) et mdiatique (Audition 3). Globalement,
les nouvelles technologies numriques ont t apprhendes comme des
oprateurs instrumentaux dont limpact sur nos institutions politiques est
essentiellement dordre fonctionnel. Je voudrais plutt questionner ici limpact du
dveloppement brutal de ces nouvelles infostructures (GAFAM) (1) sur la nature
mme de nos institutions politiques. Les GAFAM sont-elles en mesure de
conduire des modifications substantielles de nos institutions politiques, cest-dire de transformer la fois les systmes dacteurs impliqus, leur matrialit et
leur logique symbolique ? Jouent-elles un rle dans les perceptions que peuvent
avoir les citoyens de leurs institutions politiques ?
En dpit de lomniprsence de ces technologies numriques dans le
quotidien des franais et des europens, lhorizon prdictif de leurs effets
politiques est trs difficile envisager compte tenu de leur irruption brutale dans
nos socits (quelques annes) et du fait que leurs manifestations rgaliennes
commencent seulement se faire sentir (2). Plutt que de laisser cette
problmatique en suspens dans nos rflexions sur lavenir des institutions, il
mapparat indispensable de la soumettre lexamen de nos concitoyens tout en
tant conscient quil subsiste un grand nombre de points aveugles en raison du fait
que nous nous situons au tout dbut de cette innovation de rupture (3). dfaut de
trouver de solides repres dans la trajectoire venir de ces technologies digitales,
lapproche sociohistorique des techniques constitue un angle dattaque possible
pour aborder cette problmatique. Aussi, doit-on considrer que limpact des
GAFAM sur nos institutions politiques, est de mme porte que ne la t celui de
la radio et de la tlvision dans la premire moiti du vingtime sicle ? Les
GAFAM se situent-ils dans la continuit de la rvolution informationnelle
rattache au dveloppement des mdias modernes ? Si tel est le cas, faut-il
uniquement penser limpact des GAFAM sur nos institutions politiques en termes
de nature, de quantit et de cintique des flux dinformations traversant nos
institutions politiques et la socit civile ?
Pour apporter des lments de rponse cette interrogation, les proprits
technologiques des GAFAM seront brivement rappeles dans la perspective de
leurs effets politiques, notamment sur la perception citoyenne des institutions
politiques (I), puis mises en relation avec certains rsultats de lenqute dopinion
(1) Lacronyme GAFAM faire rfrence aux quatre grandes firmes informatiques amricaines Google, Apple,
Facebook, Amazon et Microsoft qui dominent le march du numrique depuis ces dernires dcennies.
Certains auteurs lui prfrent lacronyme GAFAY (Yahoo).
(2) Conseil national du numrique, Rapport Ambition Numrique Pour une politique europenne et franaise
de la transition numrique, la demande du Premier ministre, 18 juin 2015.
(3) Une technologie est dite de rupture lorsquelle remplace ou/et renouvelle un mode de production de
biens ou de services amenant de nouveaux marchs. Clayton M. Christensen, The Innovators Dilemma,
Harvard Business School Press, 1997.
189
les fractures franaises de la Fondation Jean Jaurs (1) afin de discuter ce

pouvoir horizontal (II) et de proposer quelques pistes pour accompagner le
dveloppement numrique dans la vie politique (III).
I. LES EFFETS POLITIQUES DES GAFAM
Pour lutilisateur, les caractristiques visibles des outils numriques sont de

deux ordres. La premire, la plus vidente, est lie la capacit rechercher,
stocker et changer dnormes quantits de donnes sur une interface
dmatrialise (le cloud ). Outre le fait que ces produits voluent trs vite, le
nombre dutilisateurs en fait un phnomne mondial. En 2015, 42 % de la
population mondiale est connecte dont deux milliards dinscrits sur les rseaux
sociaux. Au niveau de la France, 83 % de sa population utilisent internet et 68 %,
les rseaux sociaux. Dans cette conomie informationnelle, il ny a plus de
rcepteur passif au sens classique du terme mais des utilisateurs dont on peut
suivre les traces numriques, et auxquelles les entreprises participant cette
conomie des big data sont en mesure de proposer des anticipations de leurs
besoins. Ainsi, cette rvolution numrique modifie le systme organisateur des
perceptions (2) individuelles en plaant continment la condition humaine dans une
situation interactive gnralise. En particulier, les modalits dacquisitions
culturelles sont en cours de reformatage compte tenu du fait que linformation
devient accessible en un clic. Cela a pour effet une monte en puissance de
revendications de connaissance plurielles qui se situeraient toutes sur un mme
plan de lgitimit, avec le risque daccentuer la confusion entre ce qui relve de
lopinion et ce qui relve dun savoir produit par des institutions scientifique. La
deuxime caractristique de cette rvolution numrique est la forte croissance de
linternet des objets connects dans le secteur de la sant marqu par une ambition
prdictive partir du recueil de renseignements personnels. Est-il possible que la
sant mobile et connecte soit prise en charge par lAssurance maladie ? Comment
ces bnfices seront-ils mesurs et quantifis ?
Les institutions politiques sont touches de plein fouet par cette rvolution
digitale. On assiste une multiplication des objets numriques dans les dbats
parlementaires depuis que les salles de commission et lhmicycle permettent un
accs libre internet. Linflation de la communication lectronique assigne aux
regards extrieurs le statut de publics vivants au point que lusage de Twitter
est devenu une norme chez les dputs (3). En outre, le rapport des citoyens aux
administrations devient de plus en plus dmatrialis et dterritorialis, simplifiant
ainsi le quotidien des administrs. Cette libration des donnes administratives,
(1) Grard Courtois, Gilles Finchelstein, Pascal Perrineau et Brice Teinturier, Fractures franaises (1),
Fondation Jean Jaurs, septembre 2015.
(2) Stphane Vial, Ltre et lcran Comment le numrique change la perception, PUF, 2013.
(3) Jonathan Chibois, Twitter a-t-il bouscul le droit parlementaire ?, Politics & social media, Nov. 2014,
Dijon, France, Formes et fonctions de participation politique dans un monde numrique <halshs-01153633>
190
galement en cours dans les collectivits territoriales, engendre des remaniements

dans la manire administrative de travailler les donnes afin de les constituer en
bien public. Elle bouleverse les conceptions de la street-level bureaucracy et
distend les contacts entre citoyens et fonctionnaires. Le risque tant que ces
derniers ne sinscrivent plus dans un rapport situ, vivant avec leurs administrs et
quils nincarnent plus les terminaisons de laction publique. Les technologies
digitales retentissent donc sur la territorialit de ltat. Un portail ddi lOpen
Data data.assemblee-nationale.fr a t rcemment mis en ligne. Ces nouveaux
modes darchivage en voie de gnralisation, plus exhaustifs, vont impacter sur la
faon dont les citoyens de demain apprhenderont le pass de leurs institutions
politiques. Les technologies digitales retentissent galement sur la mise en
mmoire de ltat, susceptible de faire lobjet dhistoires concurrentielles.
Le modle rgalien de justice sociale est dstabilis par les technologies
digitales, travers les dispositions de droit du travail (la mise mal de professions
rglementes par les socits Uber, Airbnb), les dmarcations entre vie prive et
espace public (affaire Snowden, les rseaux sociaux), les enjeux scuritaires
(traabilit des dplacements avec les objets connects, cybercriminalit,
renseignements personnels sur la sant) et les formes de-activisme (allant de la
constitution de contre-pouvoirs au sein du monde arabe jusquaux formes
dembrigadements terroristes sectaires). Parce que les GAFAM retentissent sur la
vie des individus et leur systme de relations, il est indniable que la perception
classique dun tat Providence territorialis, marqu par certains quilibrages
conomiques et par des rgles particulires au regard des lois du march dans un
souci de justice sociale, risque dtre srieusement affaiblie dans les annes
venir. Si larrive des mdias tlvisuels avait grandement modifi la
communication politique, on peut penser que le numrique impliquera un
renouveau de notre modle de ltat-nation puisquil retentit sur sa matrialit,
son systme dacteurs et sa logique symbolique.
II. LES FRACTURES FRANAISES. LES EFFETS DU NUMRIQUE SUR LA
REPRSENTATIVIT POLITIQUE
Pour certains analystes et entrepreneurs de politiques publiques, lopen data

intervient comme un facteur de capacitation des citoyens (empowerment) parce
quil donne accs des ressources leur permettant de contribuer de faon plus
claire au dbat public. Au niveau de laccompagnement de la dcision publique,
il est certain quune politique douverture des donnes publiques est en mesure de
faciliter la concertation entre les diffrents acteurs territoriaux et darticuler les
chelles dcisionnelles. Ainsi, la publication en open data de cartes go-localises
des accidents de la route ou des itinraires pour personnes en fauteuil roulant est
susceptible de constituer la base dune concertation entre associations locales et
municipalits et conduire de meilleurs amnagements routiers et amliorer des
services de proximit. Cela tant, si la constitution de biens publics numriques
peut savrer prcieuse en termes daction publique, il nest pas certain que la
mise disposition publique des big data suivant cette logique de transparence se
191
traduise par une amlioration de la reprsentativit politique, ni par un

accroissement de la proximit entre le citoyen et llu susceptible de rpondre la
crise des corps intermdiaire et des institutions de mdiation (mdia, partis,
syndicats).
On assiste une profonde crise de la reprsentation politique mais
linterprtation donner cette crise est trs complexe. Il est tentant de dduire
que cette crise rsulte dun cart trop important entre la reprsentativit politique
et la reprsentativit sociale, ce que certains traduisent par un besoin irrpressible
de dmocratie participative. De fortes nuances doivent tre apportes ce constat.
Si les aspirations la dmocratie horizontale , plus participative, sont prsentes
au niveau local, de mme quune demande accrue de liberts prives, Pascal
Perrineau souligne la coexistence avec une demande de dmocratie verticale plus
rigoureuse : On veut revenir au marbre gaullien. On veut un De Gaulle, mais un
De Gaulle postmoderne (1), coupl une forte demande de protection
conomique, voire culturelle. Ce paradoxe trouve en partie rponse dans le fait
que plus les individus rclament une libert prive, plus le besoin dun principe
de rgulation centrale se fait sentir 2. Si bien que lintervention des technologies
numriques dans la machine reprsentative (e-vote, communication des lus via
les rseaux sociaux) est susceptible de faciliter lacquisition dinformations dans le
cadre de campagnes lectorales et de participer la simplification administrative
des actes civiques. Pour autant, ces technologies ne seront probablement pas en
mesure de jouer un vecteur de mdiation entre le monde des citoyens et celui des
gouvernants. Elles ninterviendront probablement pas de faon dterminante dans
lamlioration de la machine reprsentative mais seront susceptibles de mieux
accompagner les dcisions politiques au niveau local et de jouer sur la proximit.
III. QUELQUES PISTES POUR ACCOMPAGNER LE DVELOPPEMENT
NUMRIQUE DANS LA VIE POLITIQUE
Le projet de loi pour une Rpublique numrique comporte dj plusieurs

dispositions visant rduire la fracture numrique (cration dun service public de
la donne accessible tous) et faire merger de nouveaux droits pour les
citoyens. Nanmoins, il subsiste un impens, difficilement traductible dans le
droit, li aux effets de la numrisation de la socit sur la nature mme de nos
institutions.
- Tout dabord, les institutions politico-administratives (place, statut et
symbole du fonctionnaire qui nest plus directement accessible par ses
administrs ; impacts de la dterritorialisation des services publics sur les
reprsentations de ltat) ;
(1) Enqute ralise par Ipsos/Steria pour la Fondation Jean-Jaurs, Le Monde et Sciences Po (programme
vie politique ), avril 2015, p. 22.
(2) Pascal Perrineau, ibid. p. 9.
192
- Ensuite, les institutions scientifiques (la dmocratisation accrue des affaires

scientifiques et lefficacit rhtorique de certains blogs conduisant un
affaiblissement de la distinction entre opinion et savoir ; la participation ne
peut pas remplacer lacquisition classique de connaissances) ;
- Enfin, les institutions culturelles (comment dfinir leurs rles dans une
socit o le dfi nest plus laccs linformation mais celui dapprendre
hirarchiser les diffrentes sources par ordre dimportance avec un souci de
vracit ; leur place dans la lutte contre les embrigadements sectaires).
ct de ce travail juridique, une rflexion sociologique et
anthropologique doit sengager sur le rgime institutionnel de nos socits
numrises.
Cette premire lecture des effets du numrique sur la vie politique doit tre
complte par la prise en compte de notre situation au sein de la globalisation en
cours.
193
Contribution de Mme Ccile Untermaier, dpute de Sane-et-Loire
Que le Parlement prenne en main lavenir des institutions, on ne peut que

sen fliciter, et remercier vivement les Prsidents de la mission, Claude Bartolone
et Michel Winock, davoir ramen la rflexion constitutionnelle au cur de la
Reprsentation nationale. titre personnel, je remercie galement lensemble des
membres du groupe de rflexion avec qui les changes riches et toujours cordiaux
nont pas cess de stimuler ma rflexion, et mont permis de partager mon
exprience de dpute et dvoluer dans mes ides partir de la confrontation des
opinions et des pratiques de chacun.
Les changes nourris au sein du groupe de travail ont dmontr
limportance de la question de lavenir des institutions de notre pays. Si le
Prsident Franois Hollande a dj initi de grands chantiers tels que la limitation
du cumul des mandats excutifs (1), la lutte contre la fraude fiscale, les conflits
dintrts, le dveloppement de la dontologie publique, dautres rformes
savrent tout aussi indispensables, et les querelles politico-politiciennes ne
doivent pas freiner les rvisions constitutionnelles que la Reprsentation nationale
doit aux franais et aux franaises. Ce sont sur ces rformes que je souhaite
insister, ainsi que sur quelques pistes de rflexion qui pourraient faire lobjet
dune mise en uvre immdiate. Il va de soi que sont considres ici comme
tablies les bonnes pratiques que sont un dlai suffisant pour lexamen des textes,
un calendrier raisonnable et une prparation aboutie des projets de loi vitant ainsi
des amendements tardifs et consquents.
Parmi les propositions qui pourraient tre rapidement mises en uvre, je
pense la valorisation des Ateliers Lgislatifs Citoyens que je porte depuis le
dbut de mon mandat dans ma circonscription (2). Les dputs doivent tre
encourags utiliser cette forme de dmocratie participative, aujourdhui
incontournable pour restaurer la confiance des citoyens. Dans cette optique, les
rapports parlementaires relatifs aux textes lgislatifs mais aussi aux missions,
devraient mentionner, en annexe, les Ateliers ainsi organiss et faire tat des
observations et des amendements dposs dans la suite de la discussion citoyenne
mene localement. Cette reconnaissance officielle de la participation citoyenne
laquelle jai dj procde dans plusieurs rapports, n'est pas symbolique, elle est
lexpression dans une certaine mesure, dune appropriation par le citoyen, dun
texte lgislatif qui lui est par nature destin. Chaque dput, enfin libr de tout
cumul avec un mandat excutif local, pourrait ainsi dvelopper un vrai travail de
(1) C. Untermaier, J.F. Kerlo, Le non cumul des mandats ou loccasion dun renouveau dlibratif de la
dmocratie , Fondation Jean Jaurs, Observatoire de laction publique, 8 oct. 2014.
(2) C. Untermaier, J.F. Kerlo, Les ateliers lgislatifs citoyens (ALC4) , Le Panorama de linnovation locale
- dition 2015, T. Germain (dir.), Fondation Jean Jaurs (en collaboration avec), Les Nouvelles ditions
Franois Bourin, coll. Savoir citoyen, nov. 2014 ; Les Ateliers lgislatifs citoyens. Partage dune exprience
de dmocratie participative , Fondation Jean Jaurs, Observatoire de linnovation locale, 17 oct. 2014.
194
terrain, prendre en compte et rendre compte, mieux faire connatre son rle de
parlementaire trop longtemps considr comme laccessoire du maire ou du
prsident dune collectivit importante. La grande varit des thmes, des publics,
des lieux choisis, des modalits dorganisation, laisse chaque dput une grande
libert dans la personnalisation de son travail sur le terrain. Cest une dmarche
essentielle pour la lisibilit de la politique mene.
ce propos, il convient de prciser que la rforme sur le non cumul des
mandats ne peut avoir pour consquence, comme jai pu lentendre, une rduction
significative du nombre des dputs. Un tel raisonnement mconnat les objectifs
poursuivis par ladite rforme et la ralit du travail parlementaire mener
l'chelon local, dans le cadre du non cumul des mandats (1). Trois points peuvent
ici servir rfuter une telle rduction. Tout dabord, une telle mesure signifierait
tendre les circonscriptions et donc couper un peu plus les citoyens de leurs
reprsentants, alors quil nous faut restaurer le lien de confiance. Dans le
prolongement de cette ide, elle aurait pour effet de crer un parlementaire horssol (celui que dnoncent les opposants au non cumul des mandats), alors quil
nous faut plus que jamais prendre en compte et rendre compte , travailler en amont
avec les citoyens et restituer le travail men lAssemble nationale. Une trs
grande circonscription ne peut quencourager ce phnomne disolement,
prjudiciable la dmocratie. Enfin, dans un systme administratif tel que nous
lavons en France, rduire le nombre de dputs renforcerait inexorablement le
poids de la bureaucratie, de la Haute administration, au dtriment de celui du
politique. Une cure damincissement de lAssemble nationale ne serait pas en
cohrence avec le ncessaire renforcement du pouvoir lgislatif du Parlement. Le
non cumul imposera de nouvelles mthodes de travail et de nouveaux liens avec le
citoyen, cest dans cette voie que nous devons travailler.
Et si largument budgtaire tait malencontreusement mis en avant, il me
semble que nous devrions dabord, toujours dans la logique de cette importante
rforme, envisager la suppression des indemnits pour tout autre mandat local
exerc par un parlementaire. Celles-ci pourraient venir utilement alimenter les
moyens en personnel que requiert lexercice de ce mandat national.
Dans le prolongement du dveloppement de la participation citoyenne, je
me prononce en faveur de la mise en place, aprs exprimentation, dun
mcanisme au niveau national de dpt damendements citoyens, sous rserve de
sanctionner les pratiques abusives. De tels amendements ne peuvent quenrichir le
dbat lgislatif, et attnuer limpression constante des citoyens que la loi se
fabrique sans eux, voire contre leurs opinions et intrts. Il sagirait galement
didentifier et de responsabiliser les lobbies qui sexprimeraient publiquement,
denrichir la transparence de laction politique et le dbat public. Il convient donc
dexprimenter dans un premier temps, puis de gnraliser la pratique des
amendements citoyens afin de redonner tout son sens la reprsentation politique.
(1) C. Untermaier, J.F. Kerlo, Rduction du nombre de dputs. Pourquoi cest une fausse bonne ide ,
Atlantico, 26 oct. 2014.
195
Devrait galement faire lobjet ds prsent dune rflexion partage, la

cration dun vritable droit gouvernemental. Dans son dernier ouvrage, Pierre
Rosanvallon a dmontr lcart qui existe dsormais entre le vritable lieu de
pouvoir que reprsente le pouvoir excutif et la quasi absence dencadrement
juridique de laction du Gouvernement. Depuis plusieurs dcennies, le pouvoir
politique sest dcentr et a gliss du Parlement vers le Prsident de la Rpublique
et le Gouvernement sans tre accompagn dune rglementation juridique
linstar des rglements parlementaires. Une grande opacit rgne au sein du
pouvoir excutif, mme pour les parlementaires, qui dcouvrent parfois dans des
dlais trop brefs, lexistence de projets de loi et se heurtent une administration
centrale qui nest pas toujours cooprative. La fabrication de la loi au sein du
Gouvernement doit tre plus lisible. Un droit gouvernemental pourrait utilement
tre codifi afin de permettre une plus grande transparence de laction
gouvernementale. Pourraient-tre ainsi spcifis avec prcision la composition des
cabinets ministriels et le statut de leurs membres comme de leurs fonctions, ainsi
que les rapports existants entre les diffrents ministres (moyens de rencontre,
lieu, frquence, objet) et entre ces derniers et la Haute administration. Des
comptes rendus de runions pourraient tre publis permettant de connatre ltat
davancement dun projet de loi ou dun dcret, les arbitrages rendus par le
Premier ministre sur certains dossiers, etc. Ce droit gouvernemental claircirait, au
moins partiellement et dans le respect des rgles constitutionnelles, lambigut de
la relation qui unit le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre, et
clarifierait finalement la rpartition de leurs comptences respectives.
Si ces diffrents points peuvent tre mis en uvre par la voie lgislative,
rglementaire, ou bien encore par le biais de simples circulaires, et donc sans
rvision constitutionnelle, il nen est pas ainsi des autres rformes sur lesquelles je
souhaite ici insister.
La procdure parlementaire doit tre rnove au regard de la pratique qui
en est faite depuis plusieurs prsidences de la Rpublique. En raison du
dcentrement du pouvoir en faveur de la Prsidence et du Gouvernement voqu
plus haut, lpe de Damocls que reprsente la dissolution pse dun poids trop
lourd sur laction de lAssemble nationale. Alors que la fabrication de la loi
chappe dj en grande partie aux parlementaires, ceux-ci ne peuvent prendre
librement position sur les projets de loi ou laction gouvernementale dans son
ensemble sans craindre dengager la responsabilit collective de leur chambre.
Pour cette raison, je suis favorable la suppression du droit de dissolution du
Prsident de la Rpublique. Cette asymtrie me parait prjudiciable lquilibre
des pouvoirs. Les dputs sont lus par les citoyens et ces derniers attendent de
leur part une libert dexpression et daction que le droit de dissolution tend
altrer fortement.
196
Afin de ne pas dsquilibrer les rapports entre les pouvoirs, il convient de

mettre en place des mcanismes vitant qu leur tour les parlementaires abusent
de leur position. En supprimant le droit de dissolution, le risque est de connatre
une instabilit gouvernementale caractristique du rgime dassemble,
lAssemble nationale votant des motions de censure ds quun dsaccord surgit
avec le pouvoir excutif ce qui contribuerait un retour aux III e et
IVe Rpubliques. Cest pourquoi le systme allemand de la motion de dfiance
constructive peut ventuellement servir de modle une rflexion sur un nouvel
quilibre des pouvoirs lgislatifs et excutifs. Une telle rorganisation
institutionnelle garantirait que le choix du Premier ministre, et des membres du
Gouvernement en gnral, prenne davantage en compte lopinion des dputs de
la Majorit.
Mon exprience de dpute mamne galement proposer une profonde
rforme de la navette parlementaire. Alors que la procdure de droit commun
prvue par la Constitution consiste effectuer deux lectures dans chaque
assemble avant de runir la commission mixte paritaire (CMP), la pratique
actuelle consiste multiplier les recours la procdure acclre prvoyant une
seule lecture. Cette pratique, contraire au texte constitutionnel, mincite proposer
de rviser la Constitution afin de transformer la procdure acclre en procdure
de droit commun et de runir la CMP lissue dune seule lecture. En effet, une
deuxime lecture ne permet pas de rgler les dsaccords entre les deux chambres.
La runion de la CMP lissue dune seule lecture permet de combiner lisibilit
de la procdure, efficacit, rapidit et qualit de la loi. Cette rforme doit
saccompagner dune nouvelle garantie constitutionnelle permettant chacune des
deux chambres de disposer dun dlai plus important que celui dj prvu pour
travailler les projets de loi. En contrepartie dune navette parlementaire rduite et
simplifie, je propose donc daccrotre le temps de travail disponible pour chaque
chambre.
Si le bicamrisme permet damliorer la qualit de la loi, celui-ci doit
tre profondment remani. Prcisons dentre quaucun argument de quelque
nature que ce soit, justifie que le snateur dispose dun rgime juridique plus
favorable que celui du dput et que la rserve parlementaire des snateurs,
concernant les collectivits locales, donc leurs lecteurs, ne satisfait pas aux
exigences de lthique en politique.
Dans un autre registre et de manire plus fondamentale, le veto du Snat
sur toute rvision constitutionnelle est devenu injustifiable du point de vue
dmocratique et bloque le rformisme de la France souhaite par la Majorit
actuelle comme par les citoyens. Une rforme du Snat est donc souhaitable,
laquelle passe mon sens ncessairement par la suppression du vto snatorial sur
les rvisions de la Constitution. Selon cette hypothse, le dernier mot dune telle
rvision ne peut tre accord qu lAssemble nationale ou aux citoyens, ce qui
nempche pas de donner au Snat les moyens de sexprimer pour enrichir le
dbat public.
197
Par ailleurs, la socit bloque quest progressivement devenue la France

exige de donner la parole aux forces vives de la Nation. Dans cette optique, il nous
faut travailler au projet dun Snat qui pourrait fusionner avec le Conseil
conomique, social et environnemental (CESE) afin de devenir une chambre
parlementaire pleinement reprsentative des professions et des territoires de la
France. Il sagirait toujours dune seconde chambre parlementaire, et surtout pas
dune instance consultative, qui comporterait non pas les reprsentants de certains
groupes de pression, mais de vritables reprsentants des intrts qui composent la
socit franaise. Une telle perspective serait complmentaire de la reprsentation
de la Nation de lAssemble nationale, et permettrait denrichir trs
substantiellement le dbat public. Cette rforme exige de repenser le mode de
scrutin du Snat, et surtout le mode de slection des candidats, qui constitue une
des raisons des profondes dfaillances de la Chambre haute aujourdhui. Une telle
rvision constitutionnelle que le Snat ne manquerait pas de rejeter doit tre porte
par les forces vives de la Nation elles-mmes, et tous les citoyens.
Enfin, un tat de droit ne peut se satisfaire dune institution telle que le
Conseil constitutionnel, en charge dun travail juridictionnel majeur confi des
femmes et des hommes politiques. Un tel dispositif fait natre le soupon, en dpit
mme de la qualit du travail de ses membres. Ne serait-ce quau nom du principe
europen des apparences, si ce nest pour des raisons plus graves dindpendance
et dimpartialit de la justice, cette institution doit tre rnove et garantir la
prsence de personnalits comptentes en matire juridique. Le Conseil
constitutionnel doit tre une vritable juridiction, compose dun service juridique
renforc, notamment de magistrats et de professeurs dUniversit dont la qualit
juridique ne peut tre prise en dfaut.
Dans le prolongement de cet impratif catgorique dune justice
indpendante et impartiale, une rforme du Conseil dtat doit tre voque. Si
de nombreux amnagements ont dj t raliss en raison de la pression effectue
par la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH) pour amliorer le
fonctionnement de cette juridiction, sa double fonction de conseiller du
Gouvernement et de juridiction contrarie les exigences de ltat de droit. Plusieurs
options sont possibles pour rformer le Conseil dtat, chacune dentre elles
sengageant vers une plus stricte sparation de ses deux fonctions. Soit deux
institutions distinctes sont cres maintenant, en ltat, lorganisation de la
juridiction administrative dun ct et, dun autre ct, une nouvelle institution de
conseil et dexpertise au service du Pouvoir excutif, et pourquoi pas galement
du Parlement. Soit, la chambre contentieuse du Conseil dtat devient une
chambre spcialise dans les affaires administratives au sein de la Cour de
cassation, laissant subsister le Conseil dtat en tant quinstitution consultative. En
dpit de la grande qualit du travail effectu par cette autorit, une rforme du
Conseil dtat est ncessaire pour rpondre aux exigences thiques et
dontologiques de notre socit du XXIe sicle.
198
Si lactuelle Majorit a dmontr sa capacit porter des rformes majeures

comme le non cumul des mandats par exemple, le dbat reste devant nous. Il
savre ncessaire, en sinspirant de la fameuse formule du Gnral De Gaulle de
1964 Une Constitution, cest un esprit, des institutions, une pratique de
trouver les moyens de renverser lesprit actuel de notre Constitution en ce quelle
crase trop le Parlement au profit du pouvoir excutif, au dtriment de lefficacit
de laction publique et de la confiance des citoyens, et dinventer de nouvelles
pratiques en faveur de lexpression citoyenne.
LAvenir des institutions ne dpend pas des seules analyses et techniques
juridiques, mais de notre capacit dresser un constat honnte et entendre les
aspirations de la socit franaise. Sans doute, pourrions-nous, en cohrence avec
ce qui prcde, ouvrir cette mission et ses passionnants travaux, aux citoyens, de
sorte quils puissent pourquoi pas, au cours dune journe citoyenne en
dbattre.
199
Contribution de Mme Marie-Jo Zimmermann, dpute de la Moselle

Dans un contexte o le citoyen aujourdhui est de plus en plus mfiant
lgard du politique, rflchir sur lavenir des institutions est une mission
ncessaire mais ne doit srement pas aboutir une totale remise en cause des
institutions de la Ve Rpublique.
Dans lesprit du Gnral de Gaulle lorsquil lavait propos au peuple
franais, les institutions de la Ve Rpublique avec aujourdhui un recul de prs de
60 ans, montrent la fois la solidit de celles-ci pour permettre de surmonter les
crises de diffrente nature mais galement, la souplesse pour sadapter ceux qui
gouvernent.
De plus, une rforme des institutions ne doit pas tre une manipulation
politicienne conjoncturelle. Il serait tout fait inacceptable qu un an dchances
lectorales aussi importantes que des lections prsidentielles ou lgislatives, on
modifie les rgles du jeu pour satisfaire des arrire-penses lectorales. Si une
rforme tait adopte un an des chances de 2017, elle ne devrait donc pas
sappliquer celles-ci. ce titre, quelques rflexions sont ncessaires pour
redonner aux Franais, la confiance en ceux qui sont leurs reprsentants.
Avant toute proposition, reprenons un extrait du discours de Neuilly, 12
octobre 1952 du Gnral de Gaulle : Le rgime politique que nous entendons
tablir, cest la sparation et larbitrage des pouvoirs, larbitrage direct
appartenant au peuple par le rfrendum ou la dissolution .
cet effet, la base de la Constitution mettait en avant la sparation des
pouvoirs, l aussi dans lesprit du Gnral de Gaulle, voulant que les pouvoirs
publics procdent du peuple, aussi bien le pouvoir excutif que le pouvoir
lgislatif, et ne procdent pas des partis voulant galement quils soient spars.
Gouverner est une fonction, lgifrer en est une autre. Elles ne se confondent pas.
LE POUVOIR EXCUTIF
Mandat prsidentiel
Lexprience montre que linstauration du quinquennat est une trs
mauvaise rforme car le prsident de la Rpublique gre dans le court terme et se
proccupe plus de sa rlection que de lavenir long terme de la France.
La meilleure solution est celle dun septennat non renouvelable. De la sorte,
le prsident lu soccuperait uniquement de lintrt de la France et non de son
avenir personnel. Il aurait alors le courage de proposer les mesures ncessaires,
fussent-elles impopulaires.
200
Llection du Prsident doit se faire au suffrage universel. Le Prsident de

la Rpublique nomme le Premier ministre qui est charg avec lui, dexcuter la
politique nationale, sachant que le Prsident de la Rpublique est la fois, chef
des armes et responsable de la politique internationale.
Le Gouvernement est fait pour gouverner, le Parlement destin
reprsenter la volont politique de la Nation, voter les lois, contrler lexcutif
sans prtendre sortir de son rle, chacun ayant sa responsabilit.
LE POUVOIR LGISLATIF
LAssemble nationale
Nombre des parlementaires
Une rduction du nombre de parlementaires est souhaitable. Jusquen 1986,

il y avait 493 dputs. Cest le prsident Mitterrand qui a fait passer leur nombre
577 et la France nest pas mieux gre pour autant. Un retour lancien chiffre de
493 serait emblmatique. Une rduction dans les mmes proportions du nombre
des snateurs devrait en tre le corollaire.
Llection des dputs
Pour llection des dputs, je suis favorable une dose de proportionnelle.

Il nest pas dmocratique que des partis reprsentant 20 % des lecteurs, soient
quasiment privs de toute reprsentation parlementaire alors que des partis ne
reprsentant que quelques pour-cent de llectorat, ont assez de dputs pour
former un groupe lAssemble nationale.
Toutefois, la proportionnelle ne doit pas priver les lecteurs de la possibilit de
choisir leurs lus. Cela ferait sinon le jeu des apparatchiks des partis politiques.
Les dputs lus au titre du scrutin proportionnel devraient donc tre choisis parmi
les candidats non lus au scrutin majoritaire qui ont obtenu plus de voix.
Par ailleurs, afin que le levier de proportionnalit soit suffisant, lattribution des
siges la proportionnelle devrait se faire en tenant compte de ceux que chaque
parti a dj obtenus au scrutin majoritaire (cf., ma proposition de loi n 163 du 12
septembre 2012).
Le Snat :
Llection des snateurs
Pour les snateurs, il est fondamental de maintenir le principe dune lection au
suffrage universel direct ou indirect comme actuellement. Par contre, une
rflexion sur le mode de scrutin des snateurs est indispensable, surtout compte
tenu de leffacement progressif du rle des communes. Une lection des snateurs
201
au suffrage universel direct pourrait tre envisage aprs le renouvellement

municipal de 2020, mais avec un scrutin proportionnel dans le cadre
dpartemental ou rgional.
En effet, ds 1969, une rflexion tait mene quant au rle du Snat.
Aujourdhui nouveau se pose la question, savoir sil est ncessaire de
rapprocher le Snat et le conseil conomique et social. Il me semble que cest la
suite de la mise en place relle de la rforme territoriale que lon pourra apporter
une vritable rponse.
Rappelons simplement que cette position tait largement dfendue en avril
1969 par le Gnral de Gaulle. Cest en fait, revenir l aussi sur les rflexions
menes depuis prs de 50 ans. Aujourdhui, je reste favorable au bicamrisme
car le Snat reste encore la reprsentation des collectivits territoriales, mais
la question de la fusion reste entire et bien entendu, elle doit tre mene
conjointement par le Snat et le Conseil conomique et social car le Conseil
conomique et social est compos de personnes dsignes en dehors de la
politique, par les organisations professionnelles et syndicales du pays et de
lOutre-mer. Il fournit ses avis au Parlement et au Gouvernement. Continue-t-il
aujourdhui jouer ce rle ?
Ce qui est aujourdhui indispensable, cest le travail queffectuent ceux
qui sont chargs dcrire et de voter les lois.
Et cest l o il est indispensable de montrer quel point, lcriture de la loi
demande un vritable travail, tant au niveau de ltude dimpact de ces lois
avant quelles soient votes, mais galement un suivi de la loi indispensable afin
de ne pas rentrer dans une lgislation mdiocre, dans une augmentation de la
masse des dispositifs lgislatifs, qui est le vrai symptme du mal lgifrer. Cest l
que lon trouve la vraie sparation entre les Franais et le lgislateur.
LE POUVOIR JUDICIAIRE
Sur le fond comme sur la forme, indpendance totale par rapport au pouvoir
excutif et lgislatif.
Le Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel uvre pour la qualit de la loi. Celle-ci est dabord le
fait de ceux qui prparent et votent la loi. Et cest l o il est urgent quil y ait une
prise de conscience renouvele des exigences en cette matire.
Quant au Conseil constitutionnel, il remplit un rle essentiel : la nomination de ses
membres doit tre approuve par les 3/5me des voix des commissions
parlementaires comptentes et je serais favorable ce que les anciens Prsidents
de la Rpublique ne sigent plus au sein de ce conseil.
202
*
La Constitution de la Ve Rpublique met en lumire lavnement du peuple,
la fois comme la source directe du pouvoir du chef de ltat, la source directe
pour llection des dputs mais galement, par la voix du rfrendum.
Le rfrendum prvu par larticle 11 de la Constitution na pas
suffisamment t mis en uvre et aujourdhui, il me semble que les Franais
pourraient se rconcilier avec leurs reprsentants si, sur des grandes questions de
socit, on leur donnait la parole et quon respecte le rsultat du vote. Les
dmocrates ne doivent pas craindre le peuple.
En replongeant dans les fondements de la Ve Rpublique, on peut constater
quaujourdhui elle est vritablement actuelle si on en respecte ses articles car elle
permet la fois une stabilit pour gouverner mais aussi, une possibilit
extraordinaire de permettre aux Franais de sexprimer
Il est essentiel, non pas de vouloir imaginer une nouvelle Constitution et
passer la VIe Rpublique mais il faut tout simplement appliquer avec dignit et
responsabilit, les principes de la Ve Rpublique.
203
ANNEXE 1
QUESTIONNAIRE (1)
Rponses :
5 = tout fait daccord ; 4 = plutt daccord ; 3 = abstention ; 2 = plutt pas
daccord ; 1 = pas du tout daccord
RQUILIBRER LES POUVOIRS (2) ?
I.
Le Prsident de la Rpublique et le Gouvernement

1.
Faut-il revenir sur le principe de llection du Prsident de la Rpublique au suffrage

universel direct ?
1
2.
Faut-il revoir le rle du Prsident de la Rpublique ?
Dans laffirmative :
2.1. Faut-il revenir la conception du Prsident-arbitre de 1958 ?
1
2.1.1. Faut-il rorienter le Prsident de la Rpublique vers les enjeux du longterme , en limitant ses pouvoirs et en le transformant en garant des valeurs
de la Nation ?
1
2.2. Le Prsident de la Rpublique doit-il conserver un domaine rserv en matire

de politique trangre et de dfense nationale ?
1
(1) Ce questionnaire a t rempli par tous les membres du groupe de travail. Les rponses qui y ont t
apportes ont permis de dterminer les orientations et les propositions contenues dans le prsent rapport
(voir annexe 2).
(2) Le terme pouvoir est entendu au sens de la Constitution, lautorit judiciaire nest donc pas
mentionne dans cette partie.
204
2.3. Faut-il que le Prsident de la Rpublique soit tenu de dsigner la tte du
Gouvernement celui qui a men la campagne lgislative au nom du parti devenu
majoritaire lAssemble nationale ?
1
2.4. Faut-il prvoir que le Gouvernement nest responsable que devant le Parlement
et quainsi le Prsident de la Rpublique ne peut exiger la dmission du Premier
ministre et de son gouvernement ?
1
2.5. Faut-il supprimer la rgle de la prsidence du conseil des ministres par le Prsident
de la Rpublique et que celui-ci soit lavenir prsid par le Premier ministre ?
1
2.6. Faut-il confier le pouvoir de dissolution de lAssemble nationale au Premier

ministre, et non plus au Prsident de la Rpublique ?
1
2.7. Faut-il, linverse, supprimer le poste de Premier ministre et faire du Prsident de la

Rpublique le chef unique de lexcutif ?
1
2.8. Quelle doit tre la dure du mandat du Prsident de la Rpublique ?

4 ans 5 ans 6 ans 7 ans
2.9. Le mandat du Prsident de la Rpublique doit-il tre non-renouvelable ?

1
205
Le lgislatif et lexcutif
3.
Faut-il renforcer le poids du Parlement ?

1
4.
Faut-il que les membres du Gouvernement soient choisis parmi les membres du
Parlement afin de faire contrepoids lhyperprsidence ?
1
6.
En cas de maintien du quinquennat, faut-il inverser le calendrier lectoral afin que les
lections lgislatives aient lieu avant llection prsidentielle ?
1
5.
Faut-il rendre compatibles les fonctions de membre du Gouvernement avec lexercice

du mandat parlementaire ?
Observation : les ministres seraient la fois membre du Gouvernement et
membre dune commission lgislative, renforant ainsi le poids du
Gouvernement au Parlement .
1
7.
Faut-il mettre en place un systme inspir des parliamentary private secretaries

britanniques ?
Observation : ce sont des parlementaires de la majorit travaillant aux cts
dun ministre. Ils apprennent ainsi ce quest la fonction de ministre ; ils nont
pas de charge officielle mais ils accompagnent le ministre, le remplacent
parfois. Lide tant que de jeunes dputs peuvent ainsi se frotter aux
responsabilits gouvernementales .
1
8.
Faut-il supprimer la responsabilit du Gouvernement devant le Parlement et le droit

de dissolution ?
1
206
9.
Faut-il prvoir la possibilit pour lAssemble nationale de renverser le Prsident

de la Rpublique ?
1
10. Faut-il rendre obligatoire le principe dun vote de confiance par la majorit
parlementaire lors de la formation dun nouveau Gouvernement ?
1
11. Faut-il instaurer une responsabilit individuelle des membres du Gouvernement

devant le Parlement ?
1
Question annexe :
12. Faut-il instaurer un dlai de carence entre llection du Prsident de la
Rpublique et sa prise de fonction ?
1
II.
MODERNISER LE PARLEMENT ?
Le nombre de parlementaires
13. Faut-il rduire le nombre de dputs (actuellement 577) ?
1
13.1. Dans laffirmative, combien leur nombre doit-il slever ?

500
450
400
350
300
250
200
Autre :
14. Faut-il rduire galement le nombre de snateurs (actuellement 348) ?

1
14.1. Dans laffirmative, combien leur nombre doit-il slever ?

300
250
200
150
100
Autre :
207
Le mode de scrutin pour les lections lgislatives
15. Faut-il sorienter vers un mode de scrutin proportionnel lAssemble nationale ?
1
Dans laffirmative :
15.1. Selon quel mode ?

15.1.1. Option 1 : Faut-il basculer vers un mode de scrutin la proportionnelle
intgrale (modle isralien) ?
1
15.1.2. Option 2 : Faut-il adopter un mode de scrutin mixte ?

Cf le modle allemand, qui peut se rclamer du texte de 1926 de Lon Blum, inspir
dtienne Weill-Raynal. Dans ce cadre, la moiti des candidats est lue au scrutin
majoritaire et lautre au scrutin de liste, les listes tant tablies par les partis, dans
un cadre rgional.
1
15.1.3. Option 3 : Ou faut-il seulement quune part restreinte de parlementaires

soient lus au scrutin proportionnel ?
1
15.1.3.1. Dans laffirmative, quel pourcentage ?

25 % 20 % 15 % 10 % 5 %
15.2. Faut-il prvoir une prime majoritaire ?

1
15.3. Faut-il prvoir la fixation dun seuil de suffrage pour tre reprsent ?
1
208
15.3.1. Dans laffirmative, quel pourcentage ?
1%
3%
5%
7,5 % 10 %
15.4. Faut-il prvoir un mcanisme obligeant les partis politiques indiquer, avant les
lections, les coalitions auxquelles ils pourraient consentir en cas de victoire ?
1
15.5. Faut-il prvoir un scrutin deux tours ?

1
Le vote de la loi
16. Faut-il rformer en profondeur la procdure lgislative ?
1
17. Faut-il supprimer larticle 49, alina 3 de la Constitution ?

Aux termes de larticle 49, alina 3 de la Constitution : Le Premier ministre peut, aprs
dlibration du Conseil des ministres, engager la responsabilit du Gouvernement devant
lAssemble nationale sur le vote dun projet de loi de finances ou de financement de la
scurit sociale. Dans ce cas, ce projet est considr comme adopt, sauf si une motion de
censure, dpose dans les vingt-quatre heures qui suivent, est vote dans les conditions
prvues lalina prcdent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir cette procdure
pour un autre projet ou une proposition de loi par session.
1
18. Faut-il supprimer larticle 40 de la Constitution ?

Aux termes de larticle 40 de la Constitution : Les propositions et amendements formuls
par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation
dune charge publique.
1
19. Ou : faut-il permettre de compenser une hausse des charges par une hausse des
recettes ?
1
209
20. Faut-il limiter la procdure acclre dans sa forme actuelle un ou deux textes par
session ?
Rappel : la procdure acclre permet de runir une commission mixte paritaire aprs une
seule lecture devant chaque assemble, au lieu de deux dans la procdure normale.
Lorsquelle est mise en uvre, le dlai minimal de six semaines entre le dpt du projet ou
de la proposition et le dbut de son examen en sance publique par lassemble saisie en
premier lieu - ou de quatre semaines entre sa transmission et son examen par lassemble
qui na pas t saisie la premire - ne sapplique pas. Ne sapplique pas non plus le dlai
rglementaire minimal de sept jours entre la publication du texte adopt par la commission
saisie au fond et sa discussion en sance publique.
1
21. Faut-il crer, concomitamment, une nouvelle forme de procdure acclre, dont
lusage ne serait pas contingent, mais qui permettrait uniquement de saffranchir de
la deuxime lecture devant chaque assemble ?
1
22. Faut-il appliquer la procdure dexamen simplifie dans tous les domaines, alors
quelle nest aujourdhui pratique que pour les traits et accords internationaux ?
Rappel : lorsque la procdure dexamen simplifie est mise en uvre, ce qui suppose
quaucune opposition ne soit exerce, il ny a pas de discussion gnrale. Seuls les articles
faisant lobjet damendements sont appels et mis aux voix ; il ny a pas dintervention sur
les articles, et sur chaque amendement, outre le Gouvernement, peuvent seuls intervenir lun
des auteurs, le prsident ou le rapporteur de la commission saisie au fond et un orateur
contre. Quand il ny a pas damendements, lensemble du texte est immdiatement mis aux
voix. Lextension de cette procdure dautres catgories de textes peut se faire droit
constant.
1
23. Faut-il permettre quun premier dbat dorientation puisse tre organis en sance
publique avant lexamen des textes de loi par les commissions ?
Rappel : en ltat actuel du droit, tout texte est renvoy au pralable lexamen dune
commission.
1
210
24. Faut-il interdire au Gouvernement de pouvoir amender ses propres projets de loi ?
Observation : le Gouvernement pourrait en revanche toujours sopposer aux amendements
parlementaires visant modifier son texte. Il pourrait galement sous-amender. En revanche
il ne pourrait pas amender, postrieurement son dpt au Parlement, le texte quil a luimme dcid de soumettre.
1
25. Faut-il sinon soumettre un dlai de dpt les amendements dorigine

gouvernementale, comme le sont dj les amendements parlementaires, afin
dempcher le dpt damendements gouvernementaux de dernire minute ?
Rappel : en ltat actuel du droit, les amendements des membres du Parlement doivent tre
dposs trois jours ouvrables avant le dbut de la discussion en sance.
1
26. Faut-il mieux encadrer le droit damendement en sance publique, en prvoyant que
puissent tre dclars irrecevables les amendements qui ont t dj discuts en
commission (modle britannique) ?
1
27. Faut-il faire respecter une plus stricte sparation entre le domaine de la loi et celui du
rglement, en interdisant, dans la Constitution, que figure dans un projet ou une
proposition une disposition de nature rglementaire ?
1
28. Faut-il prvoir une procdure pour carter des lois les dispositions non normatives ?
1
211
Lorganisation interne du Parlement :
29. Faut-il supprimer la limitation du nombre de commissions permanentes ?
Rappel : ce nombre a t port de 6 8 par la rvision constitutionnelle de 2008.
1
30. Ou Faut-il conserver une limitation du nombre des commissions permanentes, mais
laugmenter ?
1
Dans laffirmative, combien ce nombre doit-il tre fix ? : .

31. Faut-il calquer lorganisation des commissions parlementaires sur celle des
ministres ?
1
32. Faut-il institutionnaliser un shadow rapporteur ?

Observation : sur le modle du parlement britannique, ou du Parlement
europen, ds le dpt dun texte, un rapporteur principal de lopposition
est nomm, et dispose de droits particuliers ; il peut sexprimer dans les
rapports crits, et on pourrait imaginer de lui demander, de faon
symtrique ce qui se fait pour le rapporteur de la commission, son avis en
sance publique.
1
Le contrle de laction du gouvernement et lvaluation des politiques publiques

33. Faut-il systmatiser le contrle parlementaire de lapplication de la loi en obligeant le
Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires comptentes la nonpublication des dcrets dapplication lexpiration dun dlai de six mois ?
1
34. Faut-il modifier les questions au Gouvernement en instaurant un droit de

rplique , dont pourrait user lauteur de la question ?
1
212
35. Faut-il organiser tous les mois, par exemple, une sance de questions / rponses
avec le Prsident de la Rpublique lAssemble nationale , et permettre ainsi au
Prsident de venir au Parlement ?
1
36. Faut-il supprimer la semaine de contrle prvue larticle 48 de la Constitution ?

1
Dans laffirmative :
36.1. Faut-il en faire une semaine blanche , au cours de laquelle lAssemble ne
sigerait pas et qui permettrait aux parlementaires de se consacrer leur
circonscription ?
1
36.2. Ou faut-il en faire une semaine rserve au travail des commissions ?

1
36.3. Ou faut-il restituer cette semaine au Gouvernement, en change dune plus stricte
limitation des journes siges aux mardi, mercredi et jeudi ?
1
36.4. Ou faut-il redistribuer la semaine de contrle au profit de sances spcifiquement

ddies cette activit tout au long de lanne ?
1
37. Faut-il renforcer le contrle du Parlement sur les nominations envisages par le
Prsident de la Rpublique ?
1
213
Dans laffirmative :
37.1. Faut-il substituer au systme actuel (majorit des 3/5 ngative) une majorit
simple ?
1
37.2. Faut-il substituer au systme actuel une majorit aux 3/5 positive ?
1
Le bicamrisme
38. Faut-il modifier le rle de lAssemble nationale ?
1
39. Faut-il modifier le rle du Snat ?

1
Dans laffirmative :
39.1. Option 1 : Faut-il fusionner le Snat avec le Conseil conomique, social et
environnemental (CESE) ?
1
39.1.1. Faut-il que le Snat souvre dautres catgories socio-professionnelles que

celles qui sont dj reprsentes au CESE ?
1
39.1.2. Faut-il que le Snat comprenne galement des membres tirs au sort ?
1
214
39.1.3. Quelles consquences faudrait-il en tirer en termes de pouvoirs ? (plusieurs
rponses possibles)
Snat
strictement
consultatif
Maintien dune
comptence
lgislative
Contrle de
lapplication de
la loi
laboration des
tudes dimpact
valuation des
tudes dimpact
1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
39.2. Option 2 : le Snat doit-il plutt se limiter la reprsentation des collectivits

territoriales ?
1
39.2.1. Avec quelles consquences en termes de composition ? (plusieurs rponses

possibles)
Des membres de droit

1
Des lus
1
39.2.2. Avec quelles consquences en termes de pouvoirs ? (plusieurs rponses

possibles)
Suppression de tout
pouvoir de blocage
Pouvoir de blocage
uniquement en matire
constitutionnelle
Pouvoir de blocage
sur les seules lois
relatives aux
collectivits
territoriales
1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
Possibilit dadopter des

amendements mais
uniquement aux 3/5
(amendements ensuite
soumis au vote de
lAssemble nationale)
1 2 3 4 5
215
40. Faut-il modifier le mode de scrutin actuel des lections snatoriales ?
1
Dans laffirmative :
40.1. Option 1 : Faut-il sorienter vers un mode de scrutin strictement proportionnel au

Snat ?
1
40.2. Option 2 : Faut-il modifier le corps lectoral afin que les petites communes
rurales ne soient pas surreprsentes ?
1
III.
FAVORISER UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE ?
Reprsentation et mandats
41. Faut-il limiter le nombre de mandats identiques successifs ?
1
41.1. Dans laffirmative, combien de mandats ?

5
42. Faut-il introduire de nouveaux quotas sur le modle de la loi sur la parit ?
1
Les partis politiques et le statut de llu

43. Faut-il exiger des partis politiques quils consacrent une partie des sommes publiques
quils peroivent des organismes ou des programmes de formation et dducation
populaire ?
1
216
44. Faut-il permettre aux citoyens daffecter directement une partie des dotations
publiques aux partis politiques au moyen de limpt ?
1
45. Faut-il crer un vritable statut de llu, qui scurise le parcours professionnel des
lus?
1
46. Faut-il accorder aux lus le statut de salari protg dont bnficient les reprsentants
syndicaux, afin de favoriser lengagement politique des salaris et donc une meilleure
reprsentation des lus issus du secteur priv ?
1
La participation des citoyens
47. Faut-il rendre automatique linscription des citoyens sur les listes lectorales ?
1
48. Faut-il rendre le vote obligatoire ?

1
Dans laffirmative
48.1. Faut-il prvoir une sanction ?
1
48.2. Faut-il comptabiliser les votes blancs dans les suffrages exprims ?
1
49. Faut-il dvelopper le vote lectronique ?

1
217
50. Faut-il exprimenter le dpt damendements citoyens ?
1
51. Faut-il dvelopper les ateliers lgislatifs citoyens ?

1
Le rfrendum
52. Faut-il dvelopper lusage du rfrendum en France ?
1
53. Faut-il largir au Premier ministre la possibilit de recourir au rfrendum prvue par
larticle 11 de la Constitution ?
1
54. Faut-il instaurer un vritable rfrendum dinitiative populaire, encadr par un

contrle juridictionnel ?
1
55. Faut-il exiger un quorum de participation ?

1
56. Faut-il largir le champ actuel du rfrendum toutes les matires dfinies par
larticle 34 de la Constitution, cest--dire toutes les matires lgislatives ?
1
57. Faut-il instaurer une procdure de rfrendum rvocatoire ?

1
218
Dmocratie sociale et dmocratie politique
58. Faut-il adosser la Constitution une Charte sociale et conomique, sur le modle de
la Charte de lenvironnement ?
1
59. Faut-il renforcer la place des partenaires sociaux dans la Constitution ?

1
60. Faut-il redfinir la place de la dmocratie sociale dans la hirarchie des normes ?
1
61. Faut-il gnraliser le systme du chque syndical ?

1
62. Faut-il rendre incitative ladhsion un syndicat ( syndicat de service ) ?

1
63. Faut-il rendre obligatoire ladhsion un syndicat ?

1
IV.
EUROPE
64. Faut-il organiser en amont et ventuellement en aval des conseils europens des chefs
dtat et de Gouvernement, une sance de questions / rponses lAssembl
nationale avec le Prsident de la Rpublique ?
1
65. Faut-il organiser une sance mensuelle obligatoire lAssembl nationale de

questions au Gouvernement consacre aux affaires europennes ?
1
219
V.
LA JUSTICE
Lindpendance de la justice
66. Faut-il rviser la Constitution pour consacrer la justice comme pouvoir ?
1
67. Faut-il inscrire dans la Constitution que le Conseil suprieur de la magistrature

(CSM) est garant de lindpendance de lautorit judiciaire ?
1
68. Faut-il consacrer dans la Constitution lindpendance et limpartialit de la Justice ?

1
69. Faut-il faire voluer la composition du CSM pour que les magistrats redeviennent
plus nombreux que les personnalits qualifies ?
1
70. Faut-il que le CSM soit compos dautant de magistrats que de personnalits
qualifies ?
1
71. Faut-il que les membres du CSM soient dsigns la majorit des 3/5 par les
commissions des lois des deux assembles ?
1
72. Faut-il renforcer les comptences du CSM en lui donnant le pouvoir de nommer tous
les magistrats du sige ?
1
73. Faut-il que les magistrats du parquet soient nomms sur proposition du garde des
Sceaux mais avec avis conforme du CSM ?
1
220
74. Faut-il crer un ordre des juridictions sociales ct des juridictions judiciaires et
administratives ?
1
75. Faut-il autoriser, au CSM, la publication des opinions dissidentes ?

1
Le Conseil constitutionnel
76. Faut-il soumettre les nominations au Conseil constitutionnel une approbation la
majorit simple par la commission comptente ?
1
77. Faut-il soumettre les nominations au Conseil constitutionnel une approbation aux
3/5 des voix par la commission comptente ?
1
78. Faut-il mettre fin la prsence au Conseil des anciens Prsidents de la Rpublique ?
1
79. Faut-il exiger des candidats aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel une
comptence juridique ?
1
80. Faut-il autoriser, au Conseil constitutionnel, la publication des opinions dissidentes ?

1
81. Faut-il faire du Conseil constitutionnel une Cour constitutionnelle ?

1
221
La responsabilit de lexcutif
82. Faut-il mettre un terme linviolabilit dont jouit le Prsident de la Rpublique ?
1
83. Faut-il supprimer la Cour de justice de la Rpublique pour les membres du

Gouvernement ?
1
223
ANNEXE 2
RSULTATS AGRGS DES RPONSES AU QUESTIONNAIRE
N
Question
Rponse
moyenne (1)
Faut-il revenir sur le principe de llection du Prsident de la Rpublique au

suffrage universel direct ?
1,9
Faut-il revoir le rle du Prsident de la Rpublique ?
3,9
Faut-il revenir la conception du Prsident-arbitre de 1958 ?
3,2
Faut-il rorienter le Prsident de la Rpublique vers les enjeux du longterme , en limitant ses pouvoirs et en le transformant en garant des valeurs de
la Nation ?
3,4
2.2
Le Prsident de la Rpublique doit-il conserver un domaine rserv en

matire de politique trangre et de dfense nationale ?
3,3
2.3
Faut-il que le Prsident de la Rpublique soit tenu de dsigner la tte du

Gouvernement celui qui a men la campagne lgislative au nom du parti devenu
majoritaire lAssemble nationale ?
2,9
2.4
Faut-il prvoir que le Gouvernement nest responsable que devant le

Parlement et quainsi le Prsident de la Rpublique ne peut exiger la dmission
du Premier ministre et de son gouvernement ?
3,0
2.5
Faut-il supprimer la rgle de la prsidence du conseil des ministres par le Prsident

de la Rpublique et que celui-ci soit lavenir prsid par le Premier ministre ?
2,3
2.6
Faut-il confier le pouvoir de dissolution de lAssemble nationale au Premier

ministre, et non plus au Prsident de la Rpublique ?
2,3
2.7
Faut-il, linverse, supprimer le poste de Premier ministre et faire du Prsident

de la Rpublique le chef unique de lexcutif ?
1,8
2.8
Quelle doit tre la dure du mandat du Prsident de la Rpublique ?
2.9
Le mandat du Prsident de la Rpublique doit-il tre non-renouvelable ?
2,9
Faut-il renforcer le poids du Parlement ?
4,7
En cas de maintien du quinquennat, faut-il inverser le calendrier lectoral afin

que les lections lgislatives aient lieu avant llection prsidentielle ?
3,5
Faut-il que les membres du Gouvernement soient choisis parmi les membres du
Parlement afin de faire contrepoids lhyperprsidence ?
2,5
Faut-il rendre compatibles les fonctions de membre du Gouvernement avec

lexercice du mandat parlementaire ?
2,1
Faut-il mettre en place un systme inspir des parliamentary private
2,9
2.1
2.1.1
7 ans (2)
(1) Plus la moyenne est forte, plus le degr de consensus est lev. Une note suprieure 3, sur une chelle de
1 5, indique quune majorit du groupe de travail a approuv la proposition.
(2) 16 membres se sont prononcs pour un mandat de 7 ans.
224
secretaries britanniques ?
8
Faut-il supprimer la responsabilit du Gouvernement devant le Parlement et le

droit de dissolution ?
1,9
Faut-il prvoir la possibilit pour lAssemble nationale de renverser le

2,1
10
Faut-il rendre obligatoire le principe dun vote de confiance par la majorit

parlementaire lors de la formation dun nouveau Gouvernement ?
3,8
11
Faut-il instaurer une responsabilit individuelle des membres du Gouvernement

devant le Parlement ?
2,7
12
Faut-il instaurer un dlai de carence entre llection du Prsident de la

Rpublique et sa prise de fonction ?
3,0
13
Faut-il rduire le nombre de dputs ?
3,7
13.1
combien leur nombre doit-il slever ?
400 (1)
14
Faut-il rduire le nombre de snateurs ?
4,1
14.1
combien leur nombre doit-il slever ?
200 (1)
15
Faut-il sorienter vers un mode de scrutin proportionnel lAssemble

nationale ?
4,0
15.1.1
Faut-il basculer vers un mode de scrutin la proportionnelle intgrale ?
2,0
15.1.2
Faut-il adopter un mode de scrutin mixte ?
3,0
15.1.3
Ou faut-il seulement quune part restreinte de parlementaires soient lus au

scrutin proportionnel ?
3,3
15.1.3.1 Dans laffirmative, quel pourcentage ?
15 % (1)
15.2
Faut-il prvoir une prime majoritaire ?
3,8
15.3
Faut-il prvoir la fixation dun seuil de suffrage pour tre reprsent ?
4,2
15.3.1
Dans laffirmative, quel pourcentage ?
5 % (1)
15.4
Faut-il prvoir un mcanisme obligeant les partis politiques indiquer, avant les
lections, les coalitions auxquelles ils pourraient consentir en cas de victoire ?
3,2
15.5
Faut-il prvoir un scrutin deux tours ?
3,9
16
Faut-il rformer en profondeur la procdure lgislative ?
4,2
17
Faut-il supprimer larticle 49, alina ,3 de la Constitution ?
2,7
18
Faut-il supprimer larticle 40 de la Constitution ?
3,0
19
Ou : faut-il permettre de compenser une hausse des charges par une hausse des recettes ?
4,0
20
Faut-il limiter la procdure acclre dans sa forme actuelle un ou deux

textes par session ?
3,6
21
Faut-il crer, concomitamment, une nouvelle forme de procdure acclre, dont

lusage ne serait pas contingent, mais qui permettrait uniquement de
3,4
(1) Moyennes des rponses libres donnes par les membres.
225
saffranchir de la deuxime lecture devant chaque assemble ?
22
Faut-il appliquer la procdure dexamen simplifie dans tous les domaines,

alors quelle nest aujourdhui pratique que pour les traits et accords
internationaux ?
3,1
23
Faut-il permettre quun premier dbat dorientation puisse tre organis en

sance publique avant lexamen des textes de loi par les commissions ?
3,0
24
Faut-il interdire au Gouvernement de pouvoir amender ses propres projets de

loi ?
3,6
25
Faut-il sinon soumettre un dlai de dpt les amendements dorigine

gouvernementale, comme le sont dj les amendements parlementaires, afin
dempcher le dpt damendements gouvernementaux de dernire minute ?
4,4
26
Faut-il mieux encadrer le droit damendement en sance publique, en prvoyant

que puissent tre dclars irrecevables les amendements qui ont t dj discuts
en commission (modle britannique) ?
3,5
27
Faut-il faire respecter une plus stricte sparation entre le domaine de la loi et
celui du rglement, en interdisant, dans la Constitution, que figure dans un projet
ou une proposition une disposition de nature rglementaire ?
4,0
28
Faut-il prvoir une procdure pour carter des lois les dispositions non
normatives ?
3,7
29
Faut-il supprimer la limitation du nombre de commissions permanentes ?
3,4
30
Ou Faut-il conserver une limitation du nombre des commissions permanentes,

mais laugmenter ?
2,9
31
Faut-il calquer lorganisation des commissions parlementaires sur celle des

ministres ?
2,6
32
Faut-il institutionnaliser un shadow rapporteur ?
3,9
33
Faut-il systmatiser le contrle parlementaire de lapplication de la loi en

obligeant le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
comptentes la non-publication des dcrets dapplication lexpiration dun
dlai de six mois ?
4,7
34
Faut-il modifier les questions au Gouvernement en instaurant un droit de

rplique , dont pourrait user lauteur de la question ?
3,7
35
Faut-il organiser tous les mois, par exemple, une sance de questions / rponses
avec le Prsident de la Rpublique lAssemble nationale, et permettre ainsi au
Prsident de venir au Parlement ?
2,1
36
Faut-il supprimer la semaine de contrle prvue larticle 48 de la Constitution ?
3,1
36.1
Faut-il en faire une semaine blanche , au cours de laquelle lAssemble ne

sigerait pas et qui permettrait aux parlementaires de se consacrer leur
circonscription ?
2,4
36.2
Ou faut-il en faire une semaine rserve au travail des commissions ?
3,3
36.3
Ou faut-il restituer cette semaine au Gouvernement, en change dune plus stricte
2,2
226
limitation des journes siges aux mardi, mercredi et jeudi ?
36.4
Ou faut-il redistribuer la semaine de contrle au profit de sances spcifiquement

ddies cette activit tout au long de lanne ?
3,2
37
Faut-il renforcer le contrle du Parlement sur les nominations envisages par le

4,5
37.1
Faut-il substituer au systme actuel (majorit des 3/5 ngative) une majorit
simple ?
3,4
37.2
Faut-il substituer au systme actuel une majorit aux 3/5 positive ?
3,5
38
Faut-il modifier le rle de lAssemble nationale ?
2,3
39
Faut-il modifier le rle du Snat ?
4,1
39.1
Option 1 : Faut-il fusionner le Snat avec le Conseil conomique, social et

environnemental ?
3,1
39.1.1
Faut-il que le Snat souvre dautres catgories socio-professionnelles que

celles qui sont dj reprsentes au CESE ?
2,9
39.1.2
Faut-il que le Snat comprenne galement des membres tirs au sort ?
2,2
39.1.3
Quelles consquences faudrait-il en tirer en termes de pouvoirs ? (plusieurs

rponses possibles)
*1
Strictement consultatif
2,5
*2
Maintien dune comptence lgislative
3,9
*3
Contrle application de la loi
4,0
*4
laboration tudes impact
4,1
*5
valuation tudes impact
3,8
Option 2 : le Snat doit-il plutt se limiter la reprsentation des collectivits

territoriales ?
2,4
39.2
39.2.1
Avec quelles consquences en termes de composition ? (plusieurs rponses

possibles)
*1
Avec des membres de droit
2,3
*2
Avec des lus
4,4
39.2.2
Avec quelles consquences en termes de pouvoirs ? (plusieurs rponses

possibles)
*1
Suppression de tout pouvoir de blocage
3,1
*2
Pouvoir de blocage en matire constitutionnelle
2,5
*3
Pouvoir de blocage sur les seules lois relatives aux collectivits territoriales
2,2
*4
Possibilit dadopter des amendements mais uniquement aux 3/5 (amendements

ensuite soumis au vote de lAssemble nationale)
3,1
40
Faut-il modifier le mode de scrutin actuel des lections snatoriales ?
4,0
40.1
Option 1 : Faut-il sorienter vers un mode de scrutin strictement proportionnel au

Snat ?
2,6
40.2
Option 2 : Faut-il modifier le corps lectoral afin que les petites communes
4,0
227
rurales ne soient pas surreprsentes ?
Faut-il limiter le nombre de mandats identiques successifs ?
3,8
Dans laffirmative, combien de mandats ?
3 (1)
42
Faut-il introduire de nouveaux quotas sur le modle de la loi sur la parit ?
2,2
43
Faut-il exiger des partis politiques quils consacrent une partie des sommes
publiques quils peroivent des organismes ou des programmes de formation et
dducation populaire ?
3,8
44
Faut-il permettre aux citoyens daffecter directement une partie des dotations
publiques aux partis politiques au moyen de limpt ?
2,8
45
Faut-il crer un vritable statut de llu, qui scurise le parcours professionnel

des lus?
4,3
46
Faut-il accorder aux lus le statut de salari protg dont bnficient les
reprsentants syndicaux, afin de favoriser lengagement politique des salaris et
donc une meilleure reprsentation des lus issus du secteur priv ?
4,0
47
Faut-il rendre automatique linscription des citoyens sur les listes lectorales ?
4,3
48
Faut-il rendre le vote obligatoire ?
2,9
48.1
Faut-il prvoir une sanction ?
3,7
48.2
Faut-il comptabiliser les votes blancs dans les suffrages exprims ?
4,3
49
Faut-il dvelopper le vote lectronique ?
2,4
50
Faut-il exprimenter le dpt damendements citoyens ?
3,2
51
Faut-il dvelopper les ateliers lgislatifs citoyens ?
3,6
52
Faut-il dvelopper lusage du rfrendum en France ?
3,7
53
Faut-il largir au Premier ministre la possibilit de recourir au rfrendum

prvue par larticle 11 de la Constitution ?
3,1
54
Faut-il instaurer un vritable rfrendum dinitiative populaire, encadr par un

contrle juridictionnel ?
3,9
55
Faut-il exiger un quorum de participation ?
4,4
56
Faut-il largir le champ actuel du rfrendum toutes les matires dfinies par
larticle 34 de la Constitution, cest--dire toutes les matires lgislatives ?
3,3
57
Faut-il instaurer une procdure de rfrendum rvocatoire ?
2,4
58
Faut-il adosser la Constitution une Charte sociale et conomique, sur le modle

de la Charte de lenvironnement ?
2,8
59
Faut-il renforcer la place des partenaires sociaux dans la Constitution ?
3,0
60
Faut-il redfinir la place de la dmocratie sociale dans la hirarchie des

normes ?
3,0
61
Faut-il gnraliser le systme du chque syndical ?
3,0
41
41.1
(1) Moyenne des rponses libres donnes par les membres.
228
62
Faut-il rendre incitative ladhsion un syndicat ( syndicat de service ) ?
3,6
63
Faut-il rendre obligatoire ladhsion un syndicat ?
2,1
64
Faut-il organiser en amont et ventuellement en aval des conseils europens des

chefs dtat et de Gouvernement, une sance de questions / rponses
lAssembl nationale avec le Prsident de la Rpublique ?
4,3
65
Faut-il organiser une sance mensuelle obligatoire lAssembl nationale de

questions au Gouvernement consacre aux affaires europennes ?
4,4
66
Faut-il rviser la Constitution pour consacrer la justice comme pouvoir ?
4,3
67
Faut-il inscrire dans la Constitution que le Conseil suprieur de la magistrature

(CSM) est garant de lindpendance de lautorit judiciaire ?
4,2
68
Faut-il consacrer dans la Constitution lindpendance et limpartialit de la

Justice ?
4,5
69
Faut-il faire voluer la composition du CSM pour que les magistrats redeviennent
plus nombreux que les personnalits qualifies ?
2,1
70
Faut-il que le CSM soit compos dautant de magistrats que de personnalits

qualifies ?
3,8
71
Faut-il que les membres du CSM soient dsigns la majorit des 3/5 par les
commissions des lois des deux assembles ?
3,9
72
Faut-il renforcer les comptences du CSM en lui donnant le pouvoir de nommer

tous les magistrats du sige ?
3,7
73
Faut-il que les magistrats du parquet soient nomms sur proposition du garde des
Sceaux mais avec avis conforme du CSM ?
4,1
74
Faut-il crer un ordre des juridictions sociales ct des juridictions judiciaires

et administratives ?
3,5
75
Faut-il autoriser, au CSM, la publication des opinions dissidentes ?
3,3
76
Faut-il soumettre les nominations au Conseil constitutionnel une approbation

la majorit simple par la commission comptente ?
2,7
77
Faut-il soumettre les nominations au Conseil constitutionnel une approbation

aux 3/5 des voix par la commission comptente ?
3,2
78
Faut-il mettre fin la prsence au Conseil des anciens Prsidents de la

Rpublique ?
4,7
79
Faut-il exiger des candidats aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel

une comptence juridique ?
4,0
80
Faut-il autoriser, au Conseil constitutionnel, la publication des opinions

dissidentes ?
4,1
81
Faut-il faire du Conseil constitutionnel une Cour constitutionnelle ?
3,9
82
Faut-il mettre un terme linviolabilit dont jouit le Prsident de la Rpublique ?
2,9
83
Faut-il supprimer la Cour de justice de la Rpublique pour les membres du

Gouvernement ?
3,0

Rapport Du Groupe de Travail Sur L'avenir Des Institutions

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Rapport Du Groupe de Travail Sur L'avenir Des Institutions

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Rapport

Le groupe de travail sur lavenir des institutions est compos de :

AVANT-PROPOS DE M. CLAUDE BARTOLONE .................................

AVANT-PROPOS DE M. MICHEL WINOCK ..........................................

LA VE RPUBLIQUE, AU CUR DE LA CRISE ...................................

I. DES INSTITUTIONS MISES AU DFI PAR LA CRISE CONOMIQUE ET

DES INSTITUTIONS ANCIENNES DANS UNE RPUBLIQUE

1. La fin du progrs social ? ........................................................................................

2. Indivisibilit et solidarit ........................................................................................

3. Un collectif repenser ? .........................................................................................

III. LES INSTITUTIONS FACE UNE NOUVELLE TEMPORALIT ................

THME N 1 : RESTAURER LE LIEN ENTRE LES CITOYENS ET

I. LA DMOCRATIE REPRSENTATIVE FACE AUX ATTENTES DES

A. UN SYSTME AMBIGU ET PLASTIQUE .....................................................

1. Dmocratie et reprsentation ont pu tre prsentes comme antagonistes .............

2. Le systme reprsentatif est en constante volution ...............................................

B. UN DFAUT DE REPRSENTATIVIT .......................................................

1. Le contexte politique et conomique rend plus difficile le fonctionnement de la

2. Malgr des efforts, notamment dans le domaine de la parit, la reprsentativit

3. Laffaiblissement de la dmocratie sociale renforce ce sentiment de malreprsentation ......................................................................................................

II. PROPOSITIONS : RENFORCER LE CARACTRE DMOCRATIQUE DE

A. FAVORISER UNE PLUS GRANDE DIVERSIT DU PERSONNEL

Proposition n 1 : Imposer le non-cumul des mandats dans le temps ...............

B. INTRODUIRE UN MODE DE SCRUTIN PROPORTIONNEL .......................

Proposition n 3 : Introduire une reprsentation proportionnelle

1. Les effets attendus du scrutin proportionnel ...........................................................

2. Pour lintroduction dune reprsentation proportionnelle lAssemble

THME N 2 : UN CITOYEN RESPONSABLE AU CUR DES

I. LA PARTICIPATION LECTORALE EST EN CRISE, ALORS QUE

A. LA PARTICIPATION POLITIQUE SEST, DEPUIS LE XIXE SICLE,

1. La participation politique a longtemps t limite la participation lectorale .....

a. La conception franaise du suffrage fait de celui-ci un droit personnel du

b. Cette conception limite cependant les autres formes de participation .....................

2. La monte de labstention est perue comme un signe de laffaiblissement de la

b. Labstention peut revtir un sens politique ..............................................................

c. Labstention rsulte galement, pour partie, de linadaptation des modalits

3. Le vote obligatoire en dbat ....................................................................................

B. DAUTRES FORMES DE PARTICIPATION TMOIGNENT DUNE

2. Les institutions tendent galement ouvrir la prise de dcision publique la

3. Dans certains domaines, notamment lenvironnement, de nouveaux modes de

II. PROPOSITIONS : PERFECTIONNER LOUTIL RFRENDAIRE ET

Proposition n 4 : largir le champ du rfrendum et instaurer un vritable

1. largir le champ du rfrendum .............................................................................

2. Crer un vritable rfrendum dinitiative populaire..............................................

THME N 3 : UN XCUTIF PLUS QUILIBR ET MIEUX

LACCENTUATION DES DSQUILIBRES INITIAUX DE LA

A. LA PRIMAUT DU CHEF DE LTAT SEST MUE, DANS LA

1. Les pouvoirs du Prsident de la Rpublique empitent sur ceux du Premier

2. Le Prsident de la Rpublique nest pas responsable politiquement ......................

3. Larticulation des institutions europennes et franaises impose de repenser le

B. LES TENTATIVES DE RQUILIBRAGE DES POUVOIRS AU SEIN DE

1. Linstauration du quinquennat et linversion du calendrier lectoral ont

2. Malgr la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Prsident de la

II. PROPOSITIONS : VERS UN NOUVEAU RLE ET UNE NOUVELLE

Proposition n 6 : Redfinir le rle du Prsident de la Rpublique ....................

1. Maintenir llection au suffrage universel direct ....................................................

2. Moderniser le rle darbitre ....................................................................................

Proposition n 7 : Rinventer le septennat ........................................................

1. Vers un mandat de sept ans non renouvelable ........................................................

2. Pour une inversion du calendrier lectoral, en cas de maintien du quinquennat ....

Proposition n 8 : Renforcer la responsabilit de lexcutif et amliorer son

THME N 4 : LE PARLEMENT DU NON-CUMUL ................................

LA REVALORISATION DU PARLEMENT EST AU CUR DES