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Concours externe
5me preuve dadmissibilit : Finances publiques

Meilleure copie Note : 17/20

Question 1 : A quoi servent les comptabilits de lEtat et la certification des comptes de lEtat ?

Les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent une image fidle du
rsultat de leur gestion, de leur situation financire et de leur patrimoine . Linsertion, depuis la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, de larticle 47-2 alina 2 de la Constitution tmoigne du rle fondamental
que revttent la comptabilit et la certification des comptes dans nos dmocraties.
En effet, si la formulation de lart. 47-2 est relier celle de larticle 27 de la LOLF (1er aot 2001), qui a
refond la comptabilit de lEtat en se substituant lordonnance du 2 janvier 1959, elle sinscrit aussi dans un
double contexte europen et constitutionnel. Au plan constitutionnel, la comptabilit de lEtat rpond aux
exigences des articles 14 et 15 de la Dclaration de 1769 (DDHC). Au plan europen, les exigences de qualit de
la comptabilit, ncessaires la comparaison internationale et la surveillance des dettes et dficits publics,
ont t renforces par le Systme europen de comptes (SEC95 puis 2010), que visent des textes franais
comme le dcret du 7 dcembre 2012 (dit GBCP), et par la directive du 8 novembre 2011.
La modernisation de la comptabilit de lEtat et la certification des comptes ont permis la fois de
renforcer la transparence financire (1) et la performance de la gestion publiques (2). Il nen demeure pas moins
que dimportantes marges de progrs subsistent, afin de faire de la comptabilit un levier renforc de
modernisation de la dpense publique.

1) La comptabilit en mode LOLF rend plus transparents le patrimoine et la situation financire de lEtat,
au profit du Parlement, des citoyens et des autres parties prenantes.

A partir de 2006, la mise en uvre parallle dune comptabilit patrimoniale et de gestion (art. 27 LOLF)
et dune procdure de certification des comptes par la Cour des comptes (art 58-5 LOLF) a permis la fois de
retracer plus fidlement les recettes et charges de lEtat (comptabilit de caisse) et didentifier, de manire
rgulire, sincre et fidle (art. 27 LOLF/art. 58-5 LOLF) le patrimoine et la situation financire de lEtat.
Dailleurs, la qualit de ces deux comptabilits, et notamment la comptabilit gnrale de lEtat (CGE
qui est certifie), est progressivement amliore. Ainsi, si la 1re certification par la Cour avait donn lieu 13
rserves, elle nest aujourdhui entache que de 5 rserves (2015), principalement lie linformation
financire, au patrimoine de lEtat, aux actifs du ministre de la dfense et laudit interne. Ce progrs dans la
qualit des comptes est alors poursuivi par le dialogue entre la Cour et les administrations comptentes, comme
en tmoigne la trajectoire damlioration de la qualit des comptes fixe par le Ministre de la Dfense
(Colloque au Snat, 2016, la CGE : une nouvelle tape engager ?).
Cette transparence du patrimoine et de la situation financire de lEtat, par laquelle la France se
dmarque positivement (lAllemagne ne dispose pas, par exemple, dun tel processus de certification), favorise
le contrle du Parlement et des citoyens (les rapports de la Cour sont rendus publics, dans lesprit de lart. 47-
2 al 1 de la Constitution et de lart 15 DDHC), incitant ainsi au civisme fiscal et au dbat public sur la gestion de
lEtat. Sagissant du Parlement, il convient de noter que cette transparence comptable est accompagne de
pouvoirs denqute (art 57 LOLF).
En outre, cette transparence amliore la confiance que peuvent avoir les investisseurs (et plus largement
les parties prenantes) en la qualit de la gestion publique. Par suite, la qualit de la comptabilit facilite laccs,
pour la France, au march de la dette publique.

2) La triple comptabilit de lEtat (art 27 LOLF) est galement un levier damlioration de la performance de
lEtat

En premier lieu, la CGE permet le recensement du patrimoine de lEtat (ex : le patrimoine hertzien), ainsi
que ses engagements (ex : la dette hors bilan, CC, 2013, les engagements hors bilan de lEtat). Ds lors, en se
rapprochant de la comptabilit prive (art. 30 LOLF), la CGE est un levier didentification de marges de
manuvre et de risques lis la gestion publique. Sappuyant sur le bilan, le compte de rsultat ou le tableau
de flux financiers, les gestionnaires de ltat disposent ainsi dinformation facilitant un processus damlioration
de la gestion.
Dailleurs, en alimentant lvolution de la comptabilit de caisse et en informant la comptabilit danalyse
des cots (CAC, art. 59 GBCP), le CGE irrigue ces autres leviers comptables damlioration de la performance de
la gestion. En particulier, la CAC issue des schmas de dversement, permet dinformer le parlement de
lefficacit et de lefficience de laction publique (via les programmes et les rapports PAP et RAP des articles
51-5 et 54-4 LOLF) et de fournir aux administrations une information sur les marges damlioration de la
gestion publique.
Ainsi, les trois comptabilits issues de la LOLF (et notamment la CGE) permettent une diffusion des
connaissances comptables au sein des gestionnaires (CC, 2016, La CGE : une nouvelle tape engager),
favorisant par l mme la qualit de la gestion et le bon usage des deniers publics.
Enfin, la comptabilit publique a modernis le processus de la dpense publique, dans le cadre du dcret
di GBCP relatif la gestion budgtaire et la comptabilit publique (voire question 3).

3) En dpit de ces avances, les comptabilits de lEtat et la certification des comptes pourraient tre
davantage utiliss, afin de poursuivre la modernisation de la gestion publique.

Lors du colloque portant sur la CGE, A. Lambert (lun des concepteurs de la LOLF) a not avec regret que
la comptabilit, et en particulier la CGE, tait sous-utilise. Dans son rapport sur la CGE, la Cour a dailleurs
appel rentabiliser les comptabilits de lEtat et dfinir une stratgie horizon 2020 pour permettre
la comptabilit franaise de moderniser la gestion publique.
Dabord, il importe de poursuivre la diffusion des connaissances comptables dans les administrations, la
Cour notant que les gestionnaires ne semparaient pas toujours pleinement des nouveaux outils leur
disposition. Il pourrait ainsi tre choisi de renforcer la fonction comptable des gestionnaires, quelle soit initiale
ou continue.
Ensuite, ltablissement de la CGE, coteuse en personnels (2500 ETP pour lEtat, 300 ETP pour le seul
ministre de la dfense), pourrait tre simplifi en rapprochant la CGE des autres comptabilits de lEtat et en
identifiant les gains lis au numrique. Ces gains pourraient alors tre redploys la faveur de lusage des
comptabilits dans une logique damlioration de la gestion publique. En particulier, la Cour prconise (ds son
rapport CC, 2011, La LOLF) dinstituer une vritable comptabilit analytique, se substituant une CAC juge
trop formaliste.
Enfin, le contrle de lexcution des lois de finances (art. 47-2 al 1 de la Constitution) serait renforc
si la certification de la CGE par la Cour et le rapport rendu annuellement (art. 58-5 LOLF) servait de base un
vritable dbat parlementaire.

Au-del de ces pistes damlioration qui pourraient tre mis en uvre court terme, dautres volutions
de plus long terme sont envisageables afin de renforcer la transparence et la performance de laction de lEtat.
Par exemple, une comptabilit agrge pourrait tre conue entre lEtat, ses oprateurs et certaines
collectivits locales, comme cest le cas au Royaume-Uni (CC, 2012, La situation et les perspectives des finances
publiques). Egalement, les lois de finances pourraient tre votes sur le fondement de la comptabilit gnrale.
Aussi, une fusion entre la CGE et la comptabilit nationale pourrait tre tudie, bien que la comptabilit
nationale ne soit actuellement la seule permettre les comparaisons internationales.
Si ces dernires rformes reprsentent des opportunits de progrs long-terme, il importe dans un
premier temps de poursuivre lamlioration de la qualit des comptabilits de lEtat et den renforcer le
rendement.

Question 2 : Les enjeux en matire de finances publiques, de lemploi public et de la masse salariale. Quelles
solutions envisager pour lEtat ?

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de 2014, la Cour des comptes
a montr que les effectifs de lEtat avaient recul de 0,1%/an en moyenne alors que ceux des ASSO (+1,2%/an)
et des APUL (+ 2,8%/an) avaient cr sur la mme priode 2004-2013.
Ce constat de modration des effectifs, voire de la masse salariale, de lEtat est relativiser. Selon le
rapport de 2015 consacr la masse salariale de lEtat (CC, 2015), cette dernire slve 39,9% des dpenses
de lEtat (121,1 Md de crdits du titre II au PLF pour 2016), contre 24% pour les collectivits locales.
Surtout, alors que lEtat avait effectu un effort de matrise de la masse salariale depuis 2010 (gel du
point dindice, non renouvellement dun dpart la retraite sur 2, ralentissement du glissement vieillesse
technicit, modration des enveloppes catgorielles), permettant dabaisser son volume (4,2 M
dconomies en raison du non remplacement la retraite), la masse salariale de lEtat est repartie la hausse
en 2014 (+0,4%) puis en 2015 (+0,5%).
Ainsi, en dpit des engagements stricts fixs par la loi de programmation des finances publiques (LPFP)
de 2014, cherchant limiter +0,3%/an la croissance de la masse salariale et 19M le nombre demplois,
plusieurs annonces en 2015 et en 2016 de cration demplois (PLAT1, PLAT2, Plan migration, rvision de la LPM :
+ 7000 emplois en 2016, notamment dans les missions scurits et justice) ainsi que des annonces lis la
revalorisation du point dindice de la fonction publique (+0,3 Md pour lEtat en 2016, +1 Md en 2017),
denveloppes catgorielles (pour les enseignants et les militaires), ou encore la rvision des parcours
professionnels (accord PPCR de 2015), impliqueront ncessairement le non-respect de ces engagements (CC,
2016, Le budget de lEtat).
Dans ce contexte, le sujet nous invite identifier des solutions pour renforcer la matrise des dpenses
de personnel de lEtat (seulement) sans pour autant dgrader le service rendu . En effet, si les dpenses de
personnel doivent tre matrises, il importe de souligner quelles sont le support des services publics, au
service de lintrt gnral. Ds lors, il convient, dans la perspective des rapports de J-L Silicani et de M. Pcheur
(2008, 2013), dexaminer les voies dune modration des rmunrations (1), dune rduction du volume
demploi (2), sans affecter la qualit du service public (3).

1) Les rmunrations et les revenus de remplacement des agents de lEtat constituent un levier de matrise de
la masse salariale, quil conviendrait de davantage mobiliser

Comme le rappelait le rapport Pcheur, il convient de ne pas sous-payer les agents publics, afin de ne pas
dgrader lattractivit de la fonction publique de lEtat et la qualit des services rendus. Le rapport plaidait alors
pour la revalorisation du point de la fonction publique.
Si, par suite, il napparat pas opportun de geler durablement la croissance des rmunrations (la
croissance est dailleurs moins rapide que dans le reste de lconomie : +20,5% entre 2004 et 2014, contre
+24,5% pour le secteur priv), ni de diminuer la rmunration des agents (ex. : en Espagne, le traitement des
agents a t diminu de 5% entre 2012 et 2014), plusieurs leviers permettent de ralentir la croissance des
rmunrations :
Supprimer lvolution automatique de certaines personnes ;
Rduire le montant des primes de rsidence ou en rduire le champ gographique ;
Ralentir le GVT en allongeant les carrires ;
Etudier la poursuite du blocage des enveloppes catgorielles, qui ont nanmoins atteint un point
bas (CC, 2015, La masse salariale de lEtat) ;
 Rformer nouveau, dans la ligne des lois de 2003 et 2010, le systme des retraites publiques (le CAS
Pensions reprsente effectivement 40 Md/an de dpenses) ;
Ralentir laugmentation du SMIC, qui est transmise galement au secteur public, en ce quil comprime
lcart de rmunration et napparat pas ncessairement efficace conomiquement pour rduire la
pauvret (Cahuc et Zylberberg, 2008).

2) Si le volume demploi constitue un second levier de matrise des dpenses, des arbitrages entre les
diffrentes missions de lEtat semblent indispensables

Dans son rapport de 2015 dj cit, la Cour soulignait que le non-remplacement, en moyenne, dun
dpart la retraite sur quatre, permettait de satisfaire les exigences de la LPFP en matire de matrise de la
masse salariale (-450 M/an par rapport au tendanciel calcul par la Cour). Actuellement, la rvision de la LPM
conduirait faire porter sur 15% des effectifs seulement (le reste tant en croissance : scurits, justice,
enseignement) leffort de rduction des effectifs. Une telle rduction nest donc pas envisageable court terme,
sauf supprimer des actions de lEtat ou en dgrader la qualit, comme il a pu tre observ en Espagne (non-
remplacement de 9/10 des agents entre 2012 et 2014). Dailleurs, les missions restantes, et en particulier la
mission Finances et comptes publics, contribuent dj (depuis 2012) leffort de matrise des effectifs.
Ds lors, il importe didentifier les gains possibles defficience de la gestion publique, afin de rduire les
effectifs sans affecter la qualit de service :
La rpartition des comptences entre lEtat, ses agences et les APUL pourrait tre amliore, comme
lavait soulign le rapport Lorganisation territoriale de lEtat de la Cour des comptes (2013) : des
redondances demeurent, notamment dans le domaine conomique, et en dpit des volutions lies
la loi du 7 aot 2015 (Notre) ;
Les gains defficience lis lusage des outils numriques peuvent tre accrus : par exemple, le rfr
sur le FCTVA et les PSR de la Cour (2015) identifiait dimportantes marges de progrs dans le recours au
numrique, permettant potentiellement des conomies dETP. Dailleurs, la Grande-Bretagne a valu
prs de 2Md les conomies potentielles lies la diffusion des outils numriques dans les ministres.

3) Au-del de la matrise de la masse salariale, les rmunrations doivent conserver leur attractivit et les
carrires leur souplesse

budget constant, il importe enfin de veiller ce que les carrires et les rmunrations des agents de
lEtat demeurent attractives. En particulier, les rmunrations doivent inciter la performance des agents.
Cest dailleurs dans cette logique que le dcret du 20 mai 2014 dit RIFSEEP a revu le calcul des
indemnits. Le choix de la rmunration la performance pourrait tre tendu au-del des formations
managriales, si lefficacit de telles mesures est avre.
Le maintien de la progressivit des carrires pourrait galement tre financ par laugmentation du
temps de travail des agents publics, qui apparat effectivement en retrait de 100 h/an par rapport au secteur
priv (voir les recommandations du rapport de P. Laurent, 2016, sur les marges daugmentation du temps de
travail).

Ainsi, si de nombreux leviers sont la disposition du gouvernement pour matriser la masse salariale, tout
en conservant la qualit de service rendu, des choix clairs doivent tre amens et suivis, afin de respecter les
engagements pris en LPFP et dans le respect de lencadrement du dficit europen.

Question 3 : Le processus de la dpense de lEtat dans le cadre de la comptabilit publique.

Le dcret du 18 novembre 2005 a institu un CBCM, contrleur budgtaire et comptable public,

succdant lancienne loi du 10 aot 1922 qui fixait le principe du contrle financier. Linstauration du CBCM
est significatif de lvolution du processus de la dpense de lEtat, dans le cadre de la comptabilit publique,
prcis par le dcret dit GBCP, vritable texte dapplication de la LOLF (Dubertret).
 Si le processus de la dpense continue de reposer sur des principes anciens (1), sa modernisation a permis
de le rendre plus efficient et favorable aux fournisseurs et prestataires de ladministration (2). Il importe,
dailleurs, de noter que les contrats publics reprsentent environ 10% du PIB (contre 17% en moyenne dans
lUE) et que cette importance est dterminante dans lquilibre financier de certains acteurs conomiques
(rapport 2016 de lobservatoire des dlais de paiement).

1) Le processus de dpense publique est rgi par des principes anciens, dont le respect permet le bon usage
des deniers publics, et raffirms par la GBCP (2012)

Depuis une ordonnance de 1822, le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables a t
respect afin dassurer le bon usage des deniers publics. Cette sparation justifie que la gestion dite de fait (par
lordonnateur) soit condamne par le juge financier (CC, 1834, Cne de Roubaix ; rle de la CDBF actuellement).
Ds lors, lordonnateur engage la dpense, puis procde sa liquidation et enfin lordonne. Ensuite, le
comptable, qui est le seul pouvoir manier les fonds publics, sassure de la rgularit de la procdure et de
lexistence des fonds ncessaires (en cas de dpense) avant de procder au paiement. En cas de recouvrement
de recettes, le processus de la dpense de lEtat est le mme, bien que le rseau de comptables comptent
diffre (celui du Trsor).
Afin de contrler la dpense, lancien contrleur financier (loi de 1922) vise la dpense que lordonnateur
souhaite engager.
Ce parcours rigoureux de la dpense de lEtat pouvait apparatre la fois trop lent et trop rigides, bien
que le principe de sparation et de responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables (RPP) aient t
raffirms par le dcret GBCP (art. 9 et 17). Trop lent, car il engendrait un circuit prjudiciable aux fournisseurs
et prestataires de lEtat. Trop rigides car, certaines dpenses mises part (charges de la dette, traitement des
fonctionnaires), le processus faisait intervenir une succession dacteurs pour effectuer des tches qui ne
prsentaient pas toujours de valeur ajoute, notamment en ce qui concerne le contrle financier.

2) Par suite, lallgement des contrles et des procdures, dans le cadre de la comptabilit publique, a rendu la
procdure de la dpense plus fluide et plus efficiente.

Bien que la LOLF ne disposait pas de nouveauts en matire de dpense de lEtat, le dcret de 2005 puis
celui de 2012 ont transform le processus de la dpense de lEtat afin de le moderniser.
Dabord, le dcret de 2005, en procdant au remplacement du contrle financier au contrle budgtaire
et comptable, a permis le passage dun contrle de rgularit un contrle de qualit budgtaire, tendant la
matrise des risques budgtaires, la qualit de la comptabilit budgtaire et la matrise de la rentabilit
budgtaire. CBCM dans les ministres, CBR dans les rgions, ce nouvel acteur participe lvolution de la
frontire entre lordonnateur et le comptable.
Dailleurs, progressivement, les procdures de dpenses sans ordonnancement (pour les charges de la
dette notamment) ou avant lordonnancement, se sont dveloppes afin dacclrer la chane de dpense,
favorisant ainsi les fournisseurs et les prestataires de lEtat. Egalement, dans le cadre de la rforme des marchs
publics (directive du 26 fvrier 2014, dcret du 26 septembre 2014), lEtat sest engag rduire ses dlais de
paiement (jusqu 60 j) et recourir davantage la facturation lectronique.
En effet, cette volution est permise pour une triple modernisation de la chane de dpense opre par
le dcret GBCP :
1/ Larticle 42 prvoit la possibilit dun contrle hirarchis (selon la temporalit, le choix des dpenses, la
profondeur du contrle) et partenarial (avec lordonnateur), une fois la procdure de contrle interne
budgtaire (art. 170 GBCP) mise en uvre, dans la perspective de la directive du 8 novembre 2011 ;
2/ Les articles 41 et 131 prvoient linstitution de services facturiers afin dacclrer le paiement des dpenses ;
3/ Le dcret prvoit la dmatrialisation des factures, via le systme dinformation Chorus factures, dont la
mise en uvre tait pilote par la Direction du Budget.

Ainsi, le processus de la dpense de lEtat a t modernis par linstauration de nouveaux acteurs de la

chane de la dpense et la transformation des contrles, dune perspective formelle de la rgularit une
perspective de matrise des risques. Lvolution de la frontire entre ordonnateur et comptable, au profit de
lefficience du processus, est dailleurs marque par la loi du 26 dcembre 2011 (art. 90), rvisant la RPP devant
le juge des comptes publics, en modifiant le montant de somme inmissible, qui reste la charge du comptable,
en cas de contrle hirarchis et partenarial.

Dautres volutions demeurent entreprendre, comme le montrent les dfaillances dentreprises dues
aux dlais de paiement de lEtat (Observatoire des dlais de paiement, 2016), ou les limites du contrle interne
budgtaire et de laudit interne (dcret du 29 juin 2011), qui sont annuellement points par la Cour des comptes
lors de la certification des comptes de lEtat.