La Gestion Budgétaire par Programme

Montréal 7-11 Juillet 2014

1. Les pré-requis de la GBP

Jean-Marc Lepain
IMF – AFRITAC West 2
Conseiller Régional Résident pour L’Afrique de l’Ouest anglophone
jlepain@imf.org
www.slideshare.net/JeanMarcLepain/
Les Pré-requis de la GBP
Plan de la session

1. La place de la GBP dans le système de Gestion des

Finances Publiques (GFP)
2. La GBP dans le séquençage des réformes
3. La GBP dans le séquençage de la modélisation
macro-budgétaire
 Chapitre 1:
La place de la GBP dans le système
de Gestion des Finances Publiques
 Qu’est-ce que la Gestion des
Finances Publiques?
La Gestion des Finances Publiques (GFP) définit le rôle de
l’État dans l’économie nationale

 Au sens large, la Gestion des Finances Publiques englobe

l’ensemble des actions de l’État dans la sphère économique,
y compris le budget, la protection sociale, les fonds
extrabudgétaires, les activités de la banque centrale, les
entreprises publiques, etc.

 Au sens strict, la Gestion des Finances Publiques comprend

la politique monétaire et la politique budgétaire et leur
exécution, ainsi que les activités annexes.
 Le Rôle de l’État dans la GFP
(d’après Richard Musgrave)
1. Assurer la stabilité macroéconomique;

2. Allouer efficacement les ressources à travers le

budget et la gestion de la fonction publique;

3. Mener une politique de redistribution des revenus ou

de protection sociale

Ces trois aspects doivent être reflétés dans le système de

macro-modélisation budgétaire, et tout particulièrement
dans le Cadre Moyen Terme Financier.
La Notion de Système de Gestion
Des Finances Publiques
La notion de « système » de GFP s’est imposée dans les
stratégies de réforme pour plusieurs raisons:
• Le système n’est pas réductible à une institution (le
Ministère des Finances) et implique la notion de
complexité.
• Tous les éléments du système interagissent entre eux et
sont solidaires.
• La performance du système dépend de l’optimalisation de
son architecture.
• Les composants du système sont de nature très différente et
la solution des problèmes dépend de la compréhension de
l’interaction de composants.
 EVALUER LA PERFORMANCE DES SYSTEMES DE FINANCE
PUBLIQUE
Les six questions qui doivent être prises en compte:

Réalisme du Acomptabilité et
budget: transparence:
Le budget est-il Des mécanismes
réaliste et peut-il être cohérents et complets
exécuté de manière garantissant
prévisible? l’acomptabilité et la
Les six transparence sont-ils en
place?
objectifs
Exhaustivité du
budget et liaison avec fondamentaux
les objectifs
politiques:
d’un système
Le Budget enregistre-t-il de GFP Contrôle :
Existe-t-il des
toutes les transactions et
mécanismes de contrôle
est-il utilisé pour
fiables de l’utilisation des
atteindre des objectifs
fonds?
précis?

Gestion complète des Information:

risques fiscaux:
Existe-t-il un système adéquat de dissémination de
L’ensemble des risques est-il l’information auprès des décideurs et des
pris en compte (entreprises représentants de la société civile?
publiques et parapubliques,
système financier?)

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Définition de la GBP
 La Gestion Budgétaire par Programme est une technique
permettant l’allocation des ressources (financières et humaines)
de l’État sur la base (i) de plafonds de dépenses compatibles avec
l’évolution de l’espace budgétaire à moyen terme, (ii) d’une
stratégie nationale multidimensionnelle (macroéconomique,
économique, sociale, budgétaire) déclinée par secteur, et (iii) en
fonction d’un système de priorisation des dépenses; et accordant
aux entités responsables une autonomie de gestion sur le plan
financier et humain dans le but d’une plus grande efficacité
d’utilisation des ressources basée sur des objectifs quantitatifs et
qualitatifs d’amélioration des services publics et ce, dans le cadre
d’un système intégré de GFP et en coordination avec la réforme
de l’administration publique et de l’État
La GBP dans le Monde
 Les exemples à suivre: Australie, Nouvelle Zélande,
Canada, Suède, Corée, Malaisie, Philippines.

 Les exemples à ne pas suivre: USA, France, Italie.

 En Afrique: seuls deux pays l’ont mise en place avec

succès, l’Afrique du Sud et l’Ile-Maurice
Questions (1)

 Ma stratégie nationale est-elle vraiment

multidimensionnelle?
 Ma stratégie nationale est-elle exprimée par un petit
nombre (5 à 10) d’objectifs associés à des indicateurs
vérifiables?
 Les plafonds de dépenses sectoriels sont-ils réalistes (a) en
terme d’exécution des dépenses, et (b) en terme d’atteinte
des objectifs nationaux et sectoriaux?
 Les stratégies sectorielles sont elles alignées sur la stratégie
nationale?
 L’évaluation du coût financier des stratégies nationales est-
elle crédible et maintenue à jour?
Questions (2)
 Mon système de GBP prend-t-i il en compte l’allocation des
ressources humaines au même titre que l’allocation des
ressources financières?
 Les gestionnaires des programmes disposent-ils d’une
autonomie financière suffisante pour atteindre leur
objectifs?
 Existe-t-il une flexibilité pour la gestion des ressources
humaines?
 L’atteinte des objectifs des programmes se traduit-elle par
une amélioration de l’efficacité des services publics prenant
en compte les attentes de la population et mesurée par des
critères objectifs?
 Chapitre 2:
La GBP dans le séquençage
des réformes
Les Différents Type de Séquençage
des Réformes
 Pragmatique
 Comptabilité d’abord
 Basique d’abord
 Plateformes
 Basés sur la performance des systèmes
Basique d’abord
 Contrôler les inputs avant de contrôler les outputs.
 Mettre en place un système comptable simple avant de mettre un système
comptable intégré.
 S’assurer du bon fonctionnement du contrôle des engagements avant
d’introduire un système comptable intégré.
 S’assurer du bon fonctionnement du contrôle centralisé des engagements avant
d’introduire des contrôles décentralisés.
 S’assurer de la comptabilité de caisse avant d’introduire la comptabilité
d’engagement.
 S’assurer que l’exécution des budgets par ligne fonctionne correctement avant
d’introduire la gestion par programme
 Établir l’audit externe avant d’établir l’audit interne
 Établir les contrôles internes avant d’introduire la responsabilité des
gestionnaires (acomptabilité)
Conséquences pour la GBP
 La budgétisation par ligne doit avoir atteint un haut
niveau d’efficacité avant d’introduire la budgétisation
par programme.
 Le développement du système comptable intégré doit
être stabilisé avant d’introduire la comptabilité par
programme.
 Le contrôle des engagements doit être décentralisé
sans perte de fiabilité.
 Autorise plus
d’acomptabilité Plateforme 4: Contrôle de la
pour la gestion performance
de la Intégration d’un
Cambodge – Le Séquençage des performance processus de
responsabilisation et de
Plateformes Permet de se révision pour la gestion
concentrer sur financière et la gestion
l’utilisation des Plateforme 3: Allocation de la performance
fonds stratégique des fonds
Amélioration du lien entre
priorités et objectifs et la
planification économique et Activités
Assure une base Plateforme 2: Acomptabilité des budgétaire
pour gestionnaires • Modèle complet
l’acomptabilité Comptabilité et amélioration des du FMIS
contrôles internes pour rendre les Activités Larges • Développement
gestionnaires responsables de la gestion IT
Plateforme 1: crédibilité du • Registre des
budget • Remodelage du immobilisations
cycle budgétaire
Un budget crédible qui donne (ex: MTEF)
des ressources sûres et Activités Larges • Budgétisation
prévisibles aux gestionnaires d’un programme
• Remodelage du
pilote et analyse
système ce
budgétaire
classification
• Décentralisation
budgétaire
Activités Larges fiscale avancée
• Schéma initial du
• Intégration du FMIS pour les
budget (récurrent et principaux
budget processus
d’investissements) opérationnels
• Renforcement de la • Définition de la
prévision macro- fonction audit
économique et des interne
revenus
• Rationaliser les
processus de dépenses
Conséquences pour la GBP
 En terme de plateforme, deux plateformes doivent être
déjà en place: “Crédibilité du budget” et
“Acomptabilité des gestionnaires”
 Le contrôle de la performance est dissocié de la mise
en place des règles de gestion des programmes
 Il est préférable de mettre la comptabilité analytique
en place avant la comptabilité d’engagement.
Le séquençage basé sur la
performance des systèmes
 Partir des indicateurs PEFA
 Se fixer pour objectif une amélioration des indicateurs
 Commencer par les objectifs les plus faciles à
atteindre.
Crédibilité Budgétaire et Discipline
Budgétaire
Définitions:
 La Crédibilité budgétaire est la capacité pour les
ministères de dépenser la quasi totalité du budget de
manière prévisible sans changement dans la répartition des
lignes budgétaires.
 La discipline budgétaire est le respect par les ministères
et agences des instructions de préparation du budget
(plafonds de dépenses et calendrier) et la capacité
d’exécuter le budget dans le cadre de l’année fiscale de
manière prévisible et ordonnée, sans dépassement de
plafonds et sans réaménagement des lignes.
De quoi dépend la crédibilité
budgétaire ?
 Des prévisions de revenus réalistes
 Un Cadre Moyen Terme financier et des plafonds de
dépenses réalistes
 Des demandes sectorielles réalistes
 Une gestion des salaires performante
 Système de gestion des appels d’offre en temps réel
 La prédictabilité des dépenses de fonctionnement
 Gestion de la liquidité performante
 Gestion de la dette intégrée avec la gestion de la liquidité
 Une provision pour faire face aux dépenses imprévues
Les trois étapes vers la GBP
 Crédibilité du budget et discipline fiscale
 Acomptabilité générale: comptabilité, reporting,
contrôles internes.
 Chaîne complète de modélisation budgétaire basée sur
une liaison solide entre stratégie nationale et stratégies
sectorielles.
 Chapitre 3:
La GBP dans le séquençage
de la modélisation macro-budgétaire
Typologie des outils de cadrages
stratégiques
A. Les outils de planification économique
 Plan National de Développement
 Stratégies sectorielles
 Cadre sectoriel de développement à moyen terme – Modèle
financier

B. Les outils de prévision macro-économique

 Balance de paiement prévisionnelle
 Projections des agrégats monétaires
 Cadre macro-économique à moyen terme
 Stratégie budgétaire à long terme

C. Les outils de cadrage budgétaire

 Cadre Financier à Moyen Terme
 Cadre Budgétaire à Moyen Terme et Budget pluriannuel
 Cadre des Dépenses à Moyen Terme (niveau central)
 Cadre des Dépenses à Moyen Terme (niveau sectoriel)
Les Trois Dimensions de la Planification
budgétaire et économique
Dimension macroéconomique

Dimension sectorielle
et programmatique

Dimension politique
Le Double processus de
planification financière
1. La Planification budgétaire

2. La planification économique et sectorielle

 1. La Planification budgétaire
10 ans Plan de Développement National

15-20 ans Stratégie Budgétaire à Long Terme

5 ans Cadre Macro-économique à Moyen Terme

Cadre Financier à Moyen Terme

3-4 ans

Cadre Budgétaire à Moyen Terme Gestion

Budgétaire
par
Cadre à Moyen Terme des Dépenses Programme

1 -3 ans Budget

Cadre Moyen Terme de la

5 ans
Performance
Le Processus de Planification Economique et Budgétaire

• Le Plan National définit les objectifs économiques et

les priorités nationales dans une enveloppe budgétaire
réaliste
• Le CMTF ou TOFE définit les équilibres macro-
économiques dont dépendent les prévisions de
recettes et de dépenses
• Le CMTD définit les enveloppes budgétaires de chaque
secteur et les répartit entre les grandes catégories
économiques
• Le Budget exécute à l’échelle d’une année le CMTD
Les Deux aspects de la planification
économique et budgétaire
De haut
en bas

De bas
En haut
 Le Cadre Moyen Terme
Macroéconomique
• Est un instrument pluriannuel de modélisation macro-économique
• Fournit les hypothèses (inflation, cours de change, prix de l’énergie,
etc.) que doivent utiliser toutes les agences dans leurs prévisions
budgétaires et dans le calcul des coûts des programmes
• Doit fournir les hypothèses nécessaires à une préservation de l’équilibre
macro-économique du pays
• Doit aboutir à des prévisions de croissance qui vont servir à la
modélisation des revenus nécessaires au CMTF
• Les hypothèses de croissance sont fondées sur une approche sectorielle
qui rejoint l’approche programmatique de la GBO
• N’est un outil de gestion ni du déficit ni de la dette
Le Cadre Moyen Terme Financier
Définition
Le Cadre Moyen Terme Financier est un outil permettant
une première répartition du budget par grandes
enveloppes (salaires, dépenses récurrentes non-salariales,
investissement, dépenses de protection sociale).
• Première étape vers un CBMT
• Comprend: (1) une déclaration de politique budgétaire, (2) un ensemble
d’indicateurs et d’objectifs financiers, (3) des objectifs de recettes, (4)
une première répartition des dépenses, et (5) une stratégie de
financement du déficit si besoin.
• Assure le lien avec la stratégie budgétaire à long terme et être compatible
avec la stratégie de développement économique.
• Peut servir à tester différents scénarios
Le Cadre Moyen Terme Budgétaire
Définition:
Le cadre Moyen Terme Budgétaire a pour principal
objectif de déterminer des enveloppes budgétaires
par catégories économiques (salaires, biens et services,
investissement) et des plafonds de dépenses par
ministère. Il doit s’appuyer sur une prévision des
effectifs de la gestion publique. En conséquence, il ne
sert pas seulement à gérer les flux budgétaires mais est
aussi déterminant dans l’allocation des ressources
humaines
La Planification économique et sectorielle
Stratégie Nationale de Développement

Stratégie Stratégie Stratégie

Sectorielle 1 Sectorielle 2 Sectorielle 3

Cadre de
Développement à
Moyen Terme

Chiffrage

Cadre Moyen Terme Sectoriel des

Dépenses
FIN