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LA POLITIQUE DE RÉGIONALISATION AVANCÉE AU MAROC :

ENJEUX ET ÉTAT DES LIEUX

Abdeljalil Lokrifa, Jean-Yves Moisseron

ESKA | « Maghreb - Machrek »

2014/3 N° 221 | pages 111 à 126

ISSN 1762-3162 ISBN 9782747224536

Article disponible en ligne à l'adresse :

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Pour citer cet article :

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Abdeljalil Lokrifa, Jean-Yves Moisseron« La politique de régionalisation avancée au Maroc : enjeux et état des lieux », Maghreb - Machrek 2014/3 (N° 221), p. 111-126. DOI 10.3917/machr.221.0111

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LA POLITIQUE DE RÉGIONALISATION AVANCÉE AU MAROC :

ENJEUX ET ÉTAT DES LIEUX

Abdeljalil LOKRIFA 1 , Jean-Yves MOISSERON 2

Les pays en développement comme les pays développés mettent en place des politiques de régionalisation qui visent à modifier les rapports entre l’État central et les collectivités territoriales. C’est le cas de la France qui vient d’adopter le 18 juillet 2014, une loi réduisant le nombre de régions et qui se prépare à modifier substantiellement leurs compétences. Il s’agit pour la France d’une étape supplémentaire approfondissant la première phase de la régionalisation mise en place après l’élection d’un Président so- cialiste en 1982, sous le gouvernement Mauroy. C’est le cas aussi du Maroc qui se prépare à la mise en place d’une régionalisation avancée visant à modifier la taille et le nombre des régions de son territoire.

Deux points communs existent entre ces programmes. Tout d’abord, il est souvent fait référence à la compétition internationale et aux efforts que les régions doivent faire elles-mêmes pour jouer le jeu de la concurrence afin d’attirer les investissements nationaux ou internationaux dans un contexte où l’État central n’est plus perçu comme l’acteur principal du dé- veloppement.

C’est ainsi par exemple que l’argument de la taille des régions a été sou- vent évoqué dans les débats français. Une région devrait être de taille suf-

1. Abdeljalil Lokrifa est professeur de Géographie à la Faculté des Lettres et des

Sciences Humaines de l’Université Cadi Ayyad de Marrakech,

2. Jean-Yves Moisseron est chercheur au CESSMA (IRD-Paris 7-INALCO).

© Editions ESKA

Maghreb-Machrek, n° 221

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fisante pour être repérable ou lisible par des investisseurs internationaux. Le projet de régionalisation avancée du Maroc justifie la baisse du nombre de régions par le fait que : « la compétition économique internationale dans laquelle s’est inscrit le Royaume exige ne pas disperser ses avantages com- paratifs sur un grand nombre de régions » (CCR, 32). Un autre point com- mun réside dans le fait que le Maroc comme la France ont une tradition étatique fortement centralisée où la question de la délégation des pouvoirs à des entités infra-nationales pose directement la question de l’indivisibilité de l’État et celle de son autorité. Malgré leur histoire étatique très diffé- rente, la France comme le Maroc se sont en effet construits sur des réalités sociologiques très fragmentées avec la nécessité de construire une Nation sur la base de populations diverses, d’où la nécessité d’un État fort s’ap- puyant sur une réaffirmation constante de l’unité de la Nation.

À cette réalité s’ajoute le fait pour le Maroc de s’être constitué à la fois dans l’héritage d’une longue histoire, notamment monarchique mais aussi dans l’affirmation de son indépendance vis-à-vis de ses deux anciennes puissances coloniales. Affirmer sa puissance, réunir sous une même auto- rité des populations à la fois arabes et berbères, supposaient des formes de centralisation et de contrôle des territoires s’exerçant par une forme po- litique de gouvernance que l’on désigne sous le nom de Makhzen.

L’autre particularité du Maroc (mais qui se pose aussi en d’autres termes pour les territoires outre-mer de la France) est la question du Sahara occi- dental et les propositions d’autonomie faites pour le Maroc pour concilier l’unité nationale et les aspirations des populations sahraouies. Ces propo- sitions vont assez loin en terme d’autonomie et créent une dynamique de régionalisation qui s’étend par contagion à l’ensemble des régions du Maroc, même s’il est probable qu’une position asymétrique, différenciant les provinces du Sud et le reste des régions marocaines sera finalement adoptée (El Massoudi, 2008). C’est dans ce contexte, qu’il semble nécessaire de replacer la dynamique actuelle de la régionalisation avancée qui est un projet en cours de réalisation.

1 RE PARTIE : LES ENJEUX DE LA RÉGIONALISATION

Les politiques de régionalisation sont très loin d’être un simple aména- gement technique de répartition des pouvoirs entre l’État central et ses ad- ministrations décentralisées. En cela, la régionalisation est bien plus qu’une simple déconcentration. Toute délégation de pouvoirs ou d’organi- sations conduisant à une plus grande autonomie des acteurs interroge di- rectement l’équilibre socio-économique mais aussi l’identité d’une Nation. C’est pourquoi toute politique de régionalisation suscite des inquiétudes graves de la part des acteurs et peut conduire à des déstabilisations délé- tères de l’ordre social. La régionalisation touche en fait aux équilibres po- litiques fondamentaux, aux compromis de pouvoir lentement établis et stabilisés dans le temps long par les institutions au sens le plus large, c’est- à-dire entendues à la fois comme organisations médiatrices mais aussi

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comme l’ensemble des règles formelles ou informelles qui stabilisent les conflits d’intérêt.

Des définitions

Il est possible de définir la régionalisation non pas comme un fait établi mais comme un processus évolutif : une dynamique de régionalisation est un « processus de changement de fonctionnalité des institutions territo- riales du niveau intermédiaire et de construction d’un nouvel espace d’ac- tion publique ayant pour objet la promotion d’un territoire. » (Marcou,

2002).

On peut donc considérer que la régionalisation est un processus qui vise à créer des unités d’un rang inférieur à celui d’un État et au sein de celui- ci et à déléguer des pouvoirs et des ressources à ces corps intermédiaires. Ceci s’oppose au régionalisme qui est une « idéologie et des mouvements politiques qui demandent un plus grand contrôle sur les affaires d’un ter- ritoire où ils opèrent, habituellement par l’installation d’un gouvernement régional. C’est un processus essentiellement bottom-up, décentralisé (du point de vue du pouvoir), et politique » (Keating & Loughlin, 1997, 5). Le régionalisme vise en effet à conquérir un certain degré d’autonomie par rapport au pouvoir central. « Les pressions régionalistes économiques, cul- turelles et politiques qui émanent de la périphérie ne doivent pas être confondues avec la réponse régionalisante du centre, dont le but est de transformer les relations fonctionnelles de l’administration centrale et dé- concentrée avec les administrés, plutôt que de développer une décentrali- sation territoriale » (Massicard, 2008).

Malgré tout, la frontière entre régionalisation et régionalisme n’est pas parfaitement étanche. Le régionalisme comme la régionalisation compor- tent l’idée d’une remise en cause du centralisme et donc un transfert de pouvoirs du centre vers des organes périphériques. Les formes de régiona- lisation peuvent par ailleurs être très diverses. Dans nombre d’États, il y a des situations intermédiaires où les régions disposent de pouvoir législatifs plus ou moins limités. Dans d’autres, ce sont des compétences particulières qui sont délégués sur les infrastructures, la culture, l’enseignement, les langues, l’aménagement du territoire, le développement régional.

La situation semble d’autant plus brouillée que la régionalisation peut être saisie à partir de perspectives différentes. La définition de la région issue du Forum pour une nouvelle Gouvernance Mondiale est instructive à cet égard : le régionalisme est une « construction politique menée par les États et matérialisée par un accord, en vue d’organiser les relations entre des pays et de favoriser la coopération de ces derniers dans divers do- maines, par opposition à la régionalisation qui est une « une concentration des flux économiques au sein d’une région géographique donnée ». La pre- mière est une définition politique, la seconde une définition économique insistant sur les flux commerciaux. Pour peu que l’on puisse étendre cette

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définition de nature économique aux régions infra-étatiques, on observe qu’une région peut donc se définir non pas par les décisions politico-ad- ministratives décidés par l’État, par le haut mais au contraire comme une réalité économique de concentration des flux (économiques, migratoires) construite par les acteurs et qui s’impose à eux-c’est à dire une construction par le bas. La régionalisation peut donc est une réalité de facto, construite par des acteurs, par exemple des entreprises qui construisent des réseaux commerciaux ou une réalité de jure provenant d’une décision politique.

On le voit, les définitions précédentes entre régionalisation ou régiona- lisme dans leur double acception à la fois politico-administrative et éco- nomique ne permettent guère de fournir un cadre théorique clair. C’est qu’en réalité, la régionalisation d’un pays est toujours profondément ins- crite dans son histoire propre, dans sa trajectoire historique de sa construc- tion de la Nation. La notion de régionalisation est une catégorie descriptive qui s’articule cependant avec les évolutions du monde contemporain concernant notamment la Nation, l’État, la mondialisation.

Rapport à la Nation

L’un des problèmes essentiels de la construction de l’état moderne est de construire l’unité Nationale sur son territoire propre et de faire correspon- dre les structures politiques, notamment au sein de ses frontières avec la situation de la société. Faire correspondre Nation et État est souvent l’un des moyens d’assurer un ordre social et de « faire peuple », de faire unité entre des forces politiques centrifuges. Cela a été tout particulièrement vrai pour la France qui est marquée par de très forts particularismes régionaux qu’il a fallu réduire progressivement parallèlement avec la construction de l’État. « Le fameux Hexagone, lui-même peut-être considéré comme un em- pire colonial formé au cours des siècles : un complexe de territoires conquis, annexés, intégrés dans un tout politique et administratif, dont beaucoup possèdent une personnalité nationale ou régionale fortement dé- veloppée, et certaines des traditions spécifiquement non-françaises ou anti- françaises ». (Weber, 1976)

L’idée de la régionalisation a commencé à germer en France dès les an- nées 50 avec la création des Comités d’Expansion économique régionaux

en 1954. Mais peu de temps après 1961, les programmes des « plans régio- naux » ont été intégrés dans la planification nationale tandis qu’était créé le statut des préfets de région, ainsi que la DATAR en 1963, et ce en lien avec la politique re-centralisatrice du Général de Gaulle. Le référendum de 1969 ayant par la suite échoué, il n’y a ensuite pas de changement jusqu’en

1981.

Mais ce que l’on a observé dans une histoire longue en France ou dans d’autres pays développés, est valable aussi pour des pays ayant construit leur identité nationale plus récemment. C’est notamment le cas de la Tur- quie qui s’est construite dans le traumatisme du traité de Sèvres 1920 qui,

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rappelons-le, prévoyait la création d’un État arménien, un statut d’autono- mie pour les Kurdes et l’annexion d’une portion du territoire anatolien par la Grèce. Et tout ceci après la perte de larges parties du territoire Ottoman dans les Balkans. Ce contexte explique la volonté du jeune pouvoir turc de construire un état « indivisible » et donc l’uniformisation par la langue, la destruction de tous les corps intermédiaires et la volonté de casser les ré- gions « traditionnelles » marquées par des particularismes religieux ou au- tres, et ce afin d’éviter un morcellement régional pouvant aboutir à la fragmentation territoriale. Cela s’est par exemple traduit par des change- ments de toponymes. « L’histoire de chaque département est écrite en fonc- tion de l’historiographie nationaliste victorieuse (Massicard, 2008).

Même si la Tunisie et le Maroc ont connu une trajectoire historique dif- férente, ces deux pays se trouvent confrontés à des problèmes similaires :

comment décentraliser ou conserver des régions sans mettre en péril le processus de construction nationale par le maintien de particularisme ré- gionaux trop affirmés ? (Poncet, 1973). L’histoire de leur construction na- tionale est plus récente que la Turquie et en partie non achevée si un tel achèvement peut-être possible. Elle est rendue plus compliquée encore par le contexte de la décolonisation qui marque encore aujourd’hui l’histoire propre de ces deux pays. Par ailleurs, elle se forme dans le contexte d’un monde ouvert marqué par la mondialisation.

Rapport à la mondialisation

Il est frappant de constater que la mondialisation est concomitante de politiques de décentralisation et de déconcentration. Cela a été le cas de façon rapide pour les pays d’Europe centrale et Orientale qui ont rejoint l’Union Européenne, notamment la Bulgarie et de la Roumanie (Boulineau & Suciu, 2009). L’adhésion de ces pays à l’Europe présupposait la « reprise de l’acquis communautaire », à savoir l’adoption des dispositions légales en cours au sein de l’Union européenne et elle imposait notamment la créa- tion d’agences de développement régional pour une mise en conformité avec la Charte européenne de l’autonomie locale. L’Union européenne in- siste sur la dimension locale pour améliorer les services publics et globa- lement ce qui est désigné par la « bonne gouvernance ». L’Europe joue aussi un rôle statistique dans les incitations à l’adoption de la NUTS (Nomen- clature des unités territoriales statistiques au niveau 2 et 3), qui est néces- saire pour la distribution des fonds structurels et la définition de politiques de développement régional. Il y avait donc des instruments techniques ar- ticulés avec des politiques de transferts financiers fortement incitatifs pour construire une représentation régionale dans ces nouveaux adhérents à l’Union.

Mais ce mouvement de régionalisation interne concerne aussi les pays en développement (Olowu, 2001). La raison principale tient au fait qu’après des années d’adoption de politiques libérales, l’État est moins directement prégnant dans la définition des politiques économiques (politique moné-

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taire, budgétaire). C’est un acteur économique moins puissant bien que tout à fait important notamment dans la définition des normes. Son action se concentre sur les moyens de développer l’attractivité, construire des in- frastructures, des compétences dans une compétition internationale glo- bale. D’où la nécessité d’une forme de subsidiarité, de gestion à l’échelle locale, de décentralisation.

Mais en même temps, la mondialisation exerce des effets de polarisation dans les territoires : concentration de richesses dans certaines zones, pau- vreté dans d’autres. D’où un problème d’inégalités territoriales qui mena- cent la cohésion de l’ensemble. Le rôle des politiques régionales en Europe comme ailleurs vise donc à compenser ces inégalités. Mais la définition de telles politiques suppose un plus haut degré d’information locale. Le projet de régionalisation avancée au Maroc prévoit par exemple une adaptation du système statistique national au niveau des régions.

Rapport à l’État

Les enjeux de toute politique de régionalisation ne s’arrêtent pas au rap- port à la Nation et au contexte de la globalisation. Cela concerne également la gouvernance, c’est à dire l’ensemble des rapports des administrations à l’État. « Pour interpréter cette réforme (de décentralisation), comme d’ail- leurs celles qui l’ont précédée, il ne faut pas perdre de vue que la décentra- lisation est d’abord un rapport entre l’État et les collectivités territoriales. Elle est donc indissociable d’une certaine conception de l’État, et ses ca- ractéristiques varient en fonction de cette conception » (Marcou, 2004). Comme nous l’avons indiqué, la régionalisation met en rapport direct la construction de la Nation et celle de l’État avec des rapports complexes entre les deux processus : la commission Guichard qui a mis en place en 1975 en France une Commission de Développement des Responsabilités locales déclarait notamment : « La France en effet a moins construit son état que cet État n’a fait la France ». Toute décision qui vise à retirer des Responsabilités locales de l’État une compétence déterminée, pour la confier à une autorité locale élue, est ressentie comme un démembrement de l’État, une atteinte à son autorité (Hayward, 1981, 113).

La difficulté dans l’analyse tient au caractère équivoque de toute poli- tique de régionalisation. Elle peut en effet apparaître comme une déléga- tion de pouvoir et une forme de retrait de l’État central laissant plus de latitudes aux autorités locales. Mais cette régionalisation peut aussi s’ac- compagner d’une réaffirmation de l’autorité centrale mais sous une forme nouvelle. Dans le processus de la décentralisation, l’État peut devenir le ré- gulateur des relations entre le centre et la périphérie. Le centre : la capitale, les régions les plus dynamiques, les plus ouvertes sur le monde, les plus riches peuvent être mandatées plus ou moins explicitement pour organiser les relations et le contrôle des périphéries, les zones plus pauvres, les zones rurales dans la régions dont elles deviennent le pôle principal.

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En fait, sous le couvert d’une politique de régionalisation, le centre peut tenter de reprendre le contrôle sur des forces centrifuges afin de les incor- porer de manière différente dans ses structures. Il faut, de ce point de vue, distinguer : le régionalisme néo-proudhonien consistant en un « fédéra- lisme politico-économique basé sur des négociations contractuelles entre des régions autonomes » et une ingénierie sociale visant à « désarmer les mouvements ethniques, politiques et économiques qui proclament une identité et des intérêts divergents de ceux fixés par le Centre » (Hayward, 1981, 106) que l’on peut désigner sous le terme de régionalisme fonction- nel. C’était notamment la thèse de Jean-François Gravier défendue dans le classique Paris et le désert Français (1947) : la Nation doit être mobilisée pour « coloniser » les déserts. Comment ? Précisément en s’appuyant sur les notables locaux, car : « certaines fonctions confèrent la faculté d’incar- ner un groupe mieux que tout suffrage (cité dans Hayward, 1981, 107).

La décentralisation correspond donc à une modification du rôle écono- mique et politique de l’État.
La décentralisation correspond donc à une modification du rôle écono-
mique et politique de l’État. Ce dernier n’est plus considéré comme l’acteur
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Abdeljalil LOKRIFA, Jean-Yves MOISSERON

© ESKA 1 1 8 Abdeljalil LOKRIFA, Jean-Yves MOISSERON décisif du développement, comme un état «

décisif du développement, comme un état « développeur » comme cela a pu être le cas dans les période socialisante des années 70s, notamment quand il s’agissait de construire des bases industrielles financées par le sec- teur public. L’abandon de cette conception conduit à passer d’une planifi- cation sectorielle à des politiques de développement régionale.

Autres éléments

La décentralisation concerne également d’autres enjeux que nous ne fe- rons qu’évoquer. Elle est d’abord mise en œuvre par des forces politiques qui ont souvent été mises à l’écart du pouvoir pendant longtemps. « Ayant souffert pendant plus de deux décennies de son exclusion du centre de dé- cision parisien, la gauche a pleinement ressenti (comme le firent ses pré- décesseurs sous le Second empire) le besoin de se libérer de l’étreinte en développant des régions plus authentiquement autonomes. Cela signifierait

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la destruction du vieux système bureaucratique-notable par les deux bouts :

d’une part en mettant fin au rôle d’exécutif régional du préfet, d’autre part en remplaçant les vieux notables par des conseillers régionaux élus au suf- frage universel, qui ne seraient pas liés au centre par un cumul de man- dats » (Hayward, 1981, 117). On retrouve aujourd’hui ces éléments en Tunisie, en Turquie comme au Maroc. Les partis islamistes ont souvent une certaine réserve vis à vis de l’État et de son pouvoir. Longtemps écartés du centre, ils sont plus favorables à un transfert de compétence en direction d’échelons plus faibles. D’autant que les islamistes en Turquie ou au Maroc ont fait leurs premières armes à des niveaux locaux de l’administration. Tayyip Erdogan a par exemple été d’abord Maire d’Istanbul. Le PJD tout en émettant des réserves soutient l’initiative de la régionalisation avancée en cours au Maroc.

Un autre élément qui prend tout son sens dans la période actuelle est lié

à la démocratie. Pour les pays développés, la régionalisation peut-être vue

comme une réponse à la crise de la démocratie représentative qui se traduit notamment pas un désintérêt croissant vis-à-vis de la chose publique et qui se manifeste dans les taux d’abstention élevés aux élections. Pour les pays arabes, dans le contexte du printemps arabe, la régionalisation est une façon d’ancrer la démocratie dans ses dimensions locales et régionales et de construire les bases d’une véritable démocratie participative.

2 E PARTIE : UNE RÉGIONALISATION TIMIDE AU MAROC

Les différents enjeux liés à la régionalisation permettent de donner sens

à la politique de régionalisation avancée conduite actuellement au Maroc.

Le projet de régionalisation avancée est lancé depuis 2010 à la suite du dis- cours Royal du 20 Août. Mais ce processus tarde à se mettre en place, pré- cisément en raison de la complexité des questions sociétales que cela implique, tant au niveau local, qu’international. Le projet est actuellement soumis aux partis politiques qui doivent en discuter (janvier 2015).

L’ambition de doter le Royaume Chérifien d’une structure régionale est déjà ancienne. Dans le temps long de son histoire, le Makhzen a défini des frontières administratives pour des raisons de contrôle politique ainsi que pour des raisons économiques liées à l’impôt. L’époque coloniale a com- plexifié la structure régionale du fait de la présence de deux mandataires coloniaux. Le Maroc a été divisé en deux protectorats exercés par l’Espagne et la France. L’Espagne disposant d’un territoire au nord et dans le sud tan- dis que la France disposait de la partie centrale du Maroc.

Le découpage administratif sous la colonisation consistait en six régions de grande taille. Après l’indépendance, les décrets de 1959 ont établi des divisions administratives fines au niveau des provinces et des préfectures qui n’ont été réunies qu’à partir de 1971 en sept grandes régions adminis- tratives, les anciennes préfectures et provinces devenant le deuxième éche- lon régional.

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Il faut attendre 1997 pour voir la création de 16 régions alors même que s’opère une timide régionalisation approfondissant les lois de 1992 qui avaient déjà donné aux régions le statut de collectivité territoriale.

À l’heure actuelle, l’organisation territoriale au Maroc comporte au pre- mier niveau 16 régions, au second, 75 préfectures ou provinces (13 préfec- tures et 62 provinces), et au troisième niveau : 1503 communes dont 221 urbaines et 1282 rurales. Les régions sont administrées par un haut fonctionnaire, le Wali (Gouverneur de région) qui dispose d’un pouvoir im- portant. Les provinces et préfectures sont dirigées par un gouverneur. Les niveaux inférieurs sont constitués par des cercles qui sont administrés par des chefs de cercle et enfin, le dernier niveau est représenté par les caïdats en milieu rural et les pachaliks au niveau urbain dirigés respectivement par un caïd et un pacha. Il existe donc un maillage de l’administration où le Makhzen est représenté à toutes les échelles territoriales avec une délé- gation de pouvoir descendant et pyramidale. Cette organisation reflète l’emprise du Makhzen sur l’ensemble du territoire avec tout un corps de fonctionnaires nommés par le centre.

Si jusqu’à présent les provinces étaient considérées principalement comme les organes décentralisés de l’État central, l’idée que les régions puissent avoir des compétences, être le lieu de débats et d’arrangement ins- titutionnel au niveau local, commence à émerger dans les années 90s. La loi de 1997 stipule déjà que : « Ce nouvel espace de débat, de concertation et de formation à la chose publique doit indubitablement permettre encore davantage l’ancrage de la démocratie au niveau local grâce à une plus large prise en charge par les citoyens eux-mêmes de leurs affaires ». L’article 1 de cette loi dote la région d’une personnalité morale et d’une autonomie fi- nancière. La région est « librement gérée par un conseil démocratiquement élu ». Cependant, il s’agit d’un système indirect car « le conseil régional est composé de représentants élus des collectivités locales, des chambres pro- fessionnelles et des salariés », ce qui n’instaure par encore un conseil élu par l’ensemble des électeurs de la région. Le pouvoir des régions reste ce- pendant étroitement encadré par le gouverneur de la région qui représente l’État. Non seulement le gouverneur assiste à l’ensemble des délibérations (il est placé à la droite du Président de région) mais il « exécute les délibé- ration du Conseil régional (art. 54), il : 1) procède aux actes de location, de vente, d’acquisition, conclut les marchés de travaux, de fournitures et de prestations de services ; 2) exécute le budget et établit le compte adminis- tratif ; 3) prend des arrêtés à l’effet d’établir les taxes, redevances et droits divers conformément à la législation en vigueur en la matière (art. 55). Enfin, il représente la Région en justice (art. 56). C’est dire l’étendue des pouvoirs qui lui sont conférés et qui de fait soumettent le Conseil régional sous la tutelle de l’État d’autant que le projet de budget est préparé par le gouverneur.

« Le gouverneur peut ordonner l’exécution des délibérations si le prési- dent refuse de donner son contreseing dans un « délai de cinq jours à compter de leur réception ». Il est clair que cette disposition vise essentiel-

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lement, au nom de la sauvegarde de l’unité nationale, à « dépersonnaliser » la région en étiolant tout mécanisme en mesure de favoriser l’émergence d’un « pouvoir régional » viable et à même d’imprimer une vision spéci- fique de la gestion des affaires régionales. » « Le pouvoir central demeure le véritable détenteur des outils de diagnostic des besoins et des problèmes régionaux et le principal aiguilleur des investissements notamment pri- vés. » (Fakihi, 2006).

Le bilan de la régionalisation est donc jusqu’à présent très limité. Le Maroc reste jusqu’à présent un État très centralisé. Les Conseils régionaux ont un pouvoir très limités et sont sous la tutelle du gouverneur qui dispose de l’autorité de tutelle et qui est ordonnateur. Les régions ne disposent pas des moyens de mener un politique autonome, compte tenu de la modicité de leur budget. Le système d’élection n’est pas ajusté aux régions si bien que pour les élus, la dimension régionale est moins importante que leur ancrage municipal.

On peut donc considérer que malgré certaines avancées, la régionalisa- tion au Maroc consistait essentiellement à une déconcentration des pou- voirs centraux au niveau inférieur mais où l’autorité de l’État prime en la personne du Gouverneur. C’est pour rompre avec ce modèle que le nouveau projet de « régionalisation avancée » a été lancé à partir de 2010. Reste à savoir s’il est susceptible de créer des conditions nouvelles ou le Président élu du conseil régional incarnerait la nouvelle figure du pouvoir régional.

3 E PARTIE : LE PROJET DE RÉGIONALISATION AVANCÉE

La Commission Consultative de la Régionalisation (CCR) chargé de pro-

poser un nouveau projet de régionalisation dit « régionalisation avancée »

a été mise en place en 2010. Elle concrétise la volonté Royale d’avancer sur ce champ de réforme qui s’est manifesté dans plusieurs discours notam- ment celui du 3 janvier 2010. La CCR a produit un rapport en 2011 et c’est

à ce rapport que nous allons essentiellement nous référer pour indiquer ce

qui devrait changer si ce plan est effectivement adopté. Nous y emprunte- rons l’essentiel des citations qui suivent.

Tout d’abord, le projet de régionalisation est clairement affirmé comme un processus top-down qui s’inscrit et se réclame d’une volonté royale « de doter le Maroc d’une régionalisation avancée, d’essence démocratique et vouée au développement intégré et durable sur les plans économique, so- cial, culturel et environnemental ». Le rapport du CCR insiste tout d’abord sur le fait que la régionalisation n’est en rien une atteinte à l’unité de la Na- tion et à l’autorité de l’État. C’est une façon de répondre à deux des enjeux que nous avons évoqués précédemment et qui se posent toujours quand des réformes de ce type sont mises en place, d’où le besoin de réaffirmer sans cesse l’indivisibilité de l’État et l’unité de la Nation : « en s’engageant sur la voie de la régionalisation avancée, l’État marocain pérennise, sous l’égide de Sa Majesté Le Roi, représentant suprême de la nation, la pléni-

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tude de sa souveraineté, de son intégrité territoriale et de son unité poli- tique, législative et judiciaire. L’État continuera d’exercer l’ensemble des fonctions régaliennes, communément assurées par les États unitaires. » (CCR, p.5). La régionalisation est par ailleurs considérée comme « d’es- sence démocratique » et placée dans la continuation des réformes de 1997 et tente d’articuler démocratie et développement. « La régionalisation avan- cée apportera une contribution déterminante au développement écono- mique et social du pays, à travers la valorisation des potentialités et des ressources propres à chaque région, la mobilisation des différents acteurs locaux, la participation à l’élaboration et à la mise en œuvre des grands projets structurants et le renforcement de l’attractivité des régions » (CCR,

5).

Mais d’autres objectifs sont également poursuivis de manière indirecte.

Il s’agit notamment de « libérer davantage l’esprit d’initiative » des citoyens mais aussi des élus ; de « réduire » les pesanteurs bureaucratiques ; de

« promouvoir l’intersectorialité et la territorialisation des politiques pu-

bliques » afin « d’améliorer l’efficacité de l’action publique » ; et enfin de

« favoriser un environnement démocratique, largement participatif, pro- pice à la bonne gouvernance ».

On reconnaît aisément dans tous ces objectifs, les mots d’ordre d’un État qui s’inscrit dans les réformes de la « bonne gouvernance » afin d’ouvrir le plus d’espace aux marchés en concentrant l’action de l’État non pas sur des interventions directes mais sur les conditions de la concurrence. Il s’agit notamment de favoriser les relations contractuelles entre les régions et l’État plutôt que l’exercice direct de sa tutelle. Les activités de contrôle se concentrent sur des procédures a posteriori plutôt qu’un contrôle a priori.

Pour mettre en place des contrats, la région doit jouer un rôle beaucoup plus important dans la définition des politiques publiques : notamment par

« l’émergence de la collectivité régionale en tant que partenaire privilégié de l’État en la matière et par la reconnaissance de sa prééminence pour coordonner et intégrer les visions, les plans et les programmes des autres collectivités territoriales impactant la région » (CCR, 6).

L’autonomisation des régions suppose naturellement des moyens finan- ciers accrus. Un fonds de solidarité nationale abondé par l’ensemble des régions permettra de procéder à des péréquations. Par ailleurs un fonds de mise à niveau sociale sera dévolu pendant 12 ans au rattrapage des régions accusant un déficit dans les infrastructures ou les services sociaux de base. Ce fonds visera notamment la généralisation à l’accès à l’eau potable et à l’électricité ainsi qu’à l’éradication des bidonvilles. Par ailleurs, ce fonds vi- sera à aligner l’état des infrastructures de chaque région au niveau national. L’évaluation financière s’élève de 10 à 20 milliards d’euros environ.

L’un des points importants est la possibilité pour les régions de lever di- rectement des taxes « adaptées aux spécificités de chaque région », « sans alourdir significativement la pression fiscale nationale » (CCR, 18), notam- ment dans les aéroports et les gares ferroviaires. Par ailleurs, les Conseils

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régionaux pourront avoir accès au marché obligataire. Les régions de- vraient ainsi gagner en autonomie financière et disposer de davantage de moyens.

Les ressources viendront également des ressources affectées aux régions par l’État. Elles recevront une part plus importante des produits de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu. Le produit des droits d’enregis- trement et de la taxe spéciale annuelle sur les véhicules automobiles sera partagé à part égale par les régions et l’État. Par ailleurs, au niveau central, afin d’avoir une meilleure visibilité sur les efforts déployés par l’État en di- rection des régions, la loi de finance devra être ventilée par région. Pour mettre en œuvre ces nouvelles compétences, chaque région créera une Agence Régionale d’exécution des projets (AREP) destinée à l’appuyer sur le plan technique.

Le but est de passer d’une mode de gestion par allocations à un mode de gestion par projets avec la mise en place d’indicateurs de suivi. Le but étant d’optimiser les moyens en accord avec les stratégies globales de l’État. L’engagement de l’administration est cherché via une meilleure implication des fonctionnaires, des formations adaptées et un intéressement adéquat. Enfin, le principe de transparence et de publicité des comptes rendus, des comptes financiers doit être appliqué dans le nouveau projet. Les contrat- programmes entre l’État et les régions viendront définir les conditions de la déconcentration des politiques publiques qui devront se décliner au plan territorial. Ce qui est notable dans ce projet réside dans l’adoption du vo- cabulaire et des mots-d’ordre de la « bonne gouvernance » et ce à un niveau encore très élevé de généralité. Il paraît assez clair que ces dispositions de- vront être complétées par des textes réglementaires plus précis qui auront tendance à se diversifier selon les régions.

La délimitation des régions a fait l’objet d’une tentative de choix objec- tivé : « fonctionnalité économique ; pôles de développement intégré ; rela- tions et interactions dynamiques, actuelles et prévisibles entre les populations concernées » (CCR, 7). Il est précisé en particulier que la poli- tique de régionalisation s’inscrit dans la continuité des politiques inté- rieures et qu’il « ne résulte pas d’un quelconque accommodement avec des particularismes ethniques, culturels ou confessionnels plus ou moins exa- cerbés » (CCR, 7).

Dans les propositions en discussion, il est prévu que les membres du Conseil Régional ayant une voix délibérative seront élus au suffrage uni- versel direct. D’autres membres, notamment les députés de la région et les présidents de chambres professionnelles n’auront qu’une voix consultative. Ce point fait l’objet de contestation car il ne serait pas conforme à la Consti- tution tandis que l’élection de l’ensemble du Conseil régional au suffrage universel direct paraît être la condition de la légitimité du Président du Conseil afin de lui permettre d’équilibrer le pouvoir avec le Gouverneur.

La proposition va cependant dans le sens de l’autonomisation du Conseil Régional puisque son Président sera en charge de l’application des délibé-

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rations du Conseil. Rappelons que dans le dispositif actuel, c’est le gouver- neur qui assure cette tâche. Le Président du Conseil Régional devient logi- quement l’ordonnateur ce qui n’est pas non plus le cas dans le dispositif actuel.

Le projet de régionalisation insiste à la fois sur les questions de genre qui doivent être prises en charge par les régions, notamment par la mise en place de « commissions genre », et sur la démocratie participative afin que les citoyens puissent s’impliquer dans la définition des plans de déve- loppement. Des instances de concertations avec les associations ou les or- ganisations professionnelles sont ainsi prévues dans chaque région pour développer des partenariats publics-privés. En matière de développement économique, les régions sont amenées à jouer un rôle important, non seu- lement en élaborant le plan de développement régional sur le territoire qui les concerne mais aussi en contribuant au plan de développement national. La région devra adopter une vision et un plan de développement dans les domaines économique, social, culturel et environnemental et aussi établir un schéma régional d’aménagement du territoire. Malgré tout, ces plans devront tout d’abord recevoir l’aval de l’État pour être mis en œuvre (CCR, 14) ce qui est perçu comme une limitation abusive de la part de certains opposants. Pour mener à bien ses nouvelles fonctions, la région disposera normalement d’une prééminence sur les autres collectivités territoriales de rang inférieur. Les domaines de compétences des régions s’étendent à la promotion des investissements et de l’emploi, ainsi que dans les domaines de l’eau, de l’énergie, de l’environnement, de l’éducation, de la formation, de la culture et de la santé. Les régions ont des responsabilités dans les tra- vaux d’infrastructure et d’équipement pour renforcer l’attractivité écono- mique de la région ; en matière d’habitat social ; et enfin de mise à niveau économique et sociale du monde rural et de soutien aux populations en si- tuation précaire.

Le nombre de régions prévues dans le nouveau projet se monte à 12 ré- gions plutôt que les 16 régions actuelles. La proposition de régionalisation avancée contient une véritable réflexion géographique et politique condui- sant à une stratégie de définition différente selon deux grands types de ré- gion : le domaine « atlantique, méditerranéen et intermédiaire » et le domaine « ultra atlasique », de part et d’autre d’une ligne Sud-Ouest/Nord- Est. La première, la plus riche et la plus peuplée (87% de la population) est soumise à un principe fonctionnel de polarisation urbaine pour la dé- limitation des frontières des régions. L’idée est donc d’organiser les régions à partir d’un pôle urbain ou deux et donc de prendre en considération le développement du Maroc et son urbanisation. Dans les régions de l’est et de l’intérieur, le principe dominant est celui de l’homogénéité en tenant compte de « l’importance reconnue de ces contrées sur les plans historique, environnemental, culturel, et géostratégique (zone frontière) ». (CCR, 33). Les limites des régions de cette zone ont été proposées par ailleurs en consi- dérant à la fois l’accessibilité et la proximité. Le premier concerne la dis- tance kilométrique tandis que le second « renvoie à une distance relationnelle, la région devant être un lieu d’identification et un cadre d’im-

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plication des acteurs locaux où les citoyens partagent un minimum de re- pères communs et perçoivent, globalement, un tel espace régional comme pertinent » (CCR, 33). Il existe donc deux types de régions, les unes, les plus développées étant « polarisées » tandis que les autres, les plus pauvres, ne le sont pas.

La politique de régionalisation s’appuie donc sur une opposition struc- turelle entre deux types de région où des critères différenciés sont pris en compte selon la nature des région : polarité urbaine dans un cas, homogé- néité pour les autes.

CONCLUSION

Le Maroc semble donc engagé dans un processus de régionalisation avancée qui devrait substantiellement changer les modes de gouvernance entre l’État et les régions s’il est conduit jusqu’à son terme. Beaucoup d’in- terrogations demeurent cependant. Le premier porte sur la durée du pro- cessus puisque le projet de régionalisation avancée a été annoncé, il y a presque quatre ans. Les annonces de séances de concertation avec les partis politiques ont souvent été reportées. Le texte qui a finalement été soumis en 2014 aux différents partis politiques a fait l’objet de réserves y compris de la part du PJD et de rejet de la part de quatre partis d’opposition (Istiqlal, PAM, USFP et UC). Ceux-ci ont rédigé un mémorandum indiquant leurs point de désaccords qui portent essentiellement sur le caractère inachevé ou décevant du projet qui d’après eux, ne va pas assez loin et qui surtout maintient des prérogatives excessives au Gouverneur. Les arguments avan- cés relèvent des contradictions entre les dispositions de la nouvelle Consti- tution de 2011 et la proposition de loi organique. Par exemple, l’article 146 de la Constitution prévoit une loi organique unique pour l’ensemble de la gouvernance des collectivités territoriales. Le projet de loi proposé devrait donc concerner non seulement les régions mais aussi les municipalités, les provinces et les préfectures. Il est également reproché au projet de ne pas tenir compte des spécificités culturelles et du patrimoine immatériel des régions ou de procéder de manière trop graduel dans le transfert des pou- voirs de l’État aux régions.

Ces réserves s’expriment alors même que l’agenda politique sera parti- culièrement chargé au Maroc avec une année 2015 qui sera marquée par plusieurs scrutins importants. Au mois de juin, se tiendront les élections régionales et communales, d’où l’importance des dispositions légales sur les régions. Les élections des Chambres professionnelles se tiendront en juillet, les élections aux Conseils préfectoraux et provinciaux en aout. Enfin, en septembre la Chambre des Conseillers sera réorganisée confor- mément à la nouvelle Constitution.

La conjonction d’une année fortement marquée par des échéances élec- torales et le projet de régionalisation avancée peut donc exacerber les dé- bats sur la régionalisation et induire des considérations politiciennes ou purement stratégiques avancées moins pour examiner en toute sérénité un

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projet de loi organique que pour tenir des positions dans l’arène politique au niveau national ou local. La question des découpages, mais aussi le degré d’autonomie locale seront des points d’achoppements dans les op- positions à venir, ce qui risque finalement de retarder un processus déjà très lent à se mettre en place. Il est probable enfin que le projet actuel soit amendé en fonction de différents arbitrages avec les forces politiques qui s’y opposent mais qui ont finalement tout intérêt à ouvrir un espace poli- tique nouveau où elles pourront renforcer leur ancrage local.

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