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Réseaux d’innovation
L’école de demain

Réseaux d’innovation
VERS DE NOUVEAUX MODÈLES DE GESTION
DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES
On associe de plus en plus souvent les pays de l’OCDE à des « sociétés en réseau ». L’école de demain
Cette évolution conduit inévitablement à s’interroger sur le rôle des réseaux éducatifs.
Dans quelle mesure ceux-ci peuvent-ils se substituer aux pesantes bureaucraties comme
modes de gestion et comme sources d’innovation et de professionnalisme ?
D’aucuns, comme le Professeur Michael Barber dans ce volume, prédisent l’effondrement Réseaux d’innovation

VERS DE NOUVEAUX MODÈLES DE GESTION DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES


des grands services publics, dont l’évolution est si lente. Mais si tel est le cas, par quoi
seront-ils remplacés et comment garantir que ce changement soit porteur de réels
progrès ? Et face à l’autonomie croissante des écoles et à la complexité grandissante VERS DE NOUVEAUX MODÈLES
du monde, quelles formes d’organisation et de gouvernance pourront empêcher
la fragmentation du système d’éducation et le chaos ? Voilà quelques-unes des questions
DE GESTION DES ÉCOLES
qui ont inspiré les récents séminaires organisés en Hongrie, aux Pays-Bas et au Portugal, ET DES SYSTÈMES
avec la collaboration du Centre pour la recherche et l’innovation dans l’enseignement
(CERI) de l’OCDE. Ces séminaires ont analysé les modalités – et non seulement la nature
et les raisons – de la transformation de l’école de demain.

Ce nouveau volume de la collection L’école de demain du CERI présente l’analyse issue


de ces séminaires. Il vient compléter les précédents volumes consacrés à l’innovation,
aux scénarios d’évolution de l’école, aux TIC dans l’enseignement et à la fracture
numérique en matière d’apprentissage. Cet ouvrage, qui étudie des exemples de politiques
et de réseaux éducatifs innovants, réunit les recherches conduites dans ce domaine
par des spécialistes de différents pays et disciplines. Il présente les grandes orientations
politiques et pratiques qui se dégagent de ces séminaires. Cette publication ne manquera
pas d’intéresser tous les acteurs et observateurs du changement éducatif des pays
de l’OCDE.

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-:HSTCQE=VUUX[\: ISBN 92-64-10036-9


96 2003 04 2 P
© OCDE, 2003.
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L’école de demain

Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion
des écoles et des systèmes

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES


ORGANISATION DE COOPÉRATION
ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

En vertu de l’article 1er de la Convention signée le 14 décembre 1960, à Paris, et


entrée en vigueur le 30 septembre 1961, l’Organisation de Coopération et de
Développement Économiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques
visant :
– à réaliser la plus forte expansion de l’économie et de l’emploi et une
progression du niveau de vie dans les pays membres, tout en maintenant la
stabilité financière, et à contribuer ainsi au développement de l’économie
mondiale ;
– à contribuer à une saine expansion économique dans les pays membres, ainsi
que les pays non membres, en voie de développement économique ;
– à contribuer à l’expansion du commerce mondial sur une base multilatérale et
non discriminatoire conformément aux obligations internationales.
Les pays membres originaires de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Autriche, la
Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la France, la Grèce,
l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le
Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont
ultérieurement devenus membres par adhésion aux dates indiquées ci-après : le Japon
(28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), l’Australie (7 juin 1971), la Nouvelle-
Zélande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la République tchèque
(21 décembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996), la Corée
(12 décembre 1996) et la République slovaque (14 décembre 2000). La Commission
des Communautés européennes participe aux travaux de l’OCDE (article 13 de la
Convention de l’OCDE).

Also available in English under the title:

Networks of Innovation
Towards New Models for Managing Schools and Systems

© OCDE 2003

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au Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC), 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France, tél. (33-1) 44 07 47 70,
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publication doit être adressée aux Éditions de l’OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.
AVANT-PROPOS

Avant-propos
Ce rapport est la nouvelle publication du projet du CERI de l’OCDE sur « L’école
de demain ». Les précédents volumes avaient décrit les défis qui se posent aux écoles et
systèmes innovants, analysé les tendances et construit des scénarios, et s’étaient
intéressés aux TIC à l’école et à la « fracture numérique de l’apprentissage ». Cette
collection doit son origine à une réunion des ministres de l’Éducation de l’OCDE
de 1996, à l’occasion de laquelle l’OCDE avait été invitée à « évaluer ce qu’impliquent
différentes visions de l’école de demain ».
Alors que la précédente analyse de « L’école de demain » s’attachait aux
tendances et scénarios généraux (OCDE, 2001a), ce volume s’intéresse aux moyens par
lesquels ces avenirs brossés à grands traits pourraient se concrétiser – le « comment ? »,
en plus du « quoi ? » et du « pourquoi ? », des transformations de l’école de demain.
Beaucoup déplorent la persistance tenace de modèles bureaucratiques d’écoles et de
systèmes datant de « l’ère industrielle », inadaptés aux sociétés du savoir du XXIe siècle.
Dans quelle mesure les réseaux éducatifs peuvent-ils se substituer aux pesantes
bureaucraties comme sources d’innovation, de décision et de professionnalisme ? Et
quelles sont les formes plus larges de gestion et de gouvernance adaptées à des
systèmes dans lesquels les écoles sont plus autonomes, les sources d’apprentissage de
plus en plus diversifiées et le monde plus complexe ? Ces questions constituent le fil
conducteur des différents chapitres de ce volume.
Ce rapport repose sur les analyses et conclusions de trois conférences organisées dans
trois pays de l’OCDE : le séminaire Portugal/OCDE, « L’école de demain : innovation et
réseaux » (Lisbonne, septembre 2000) ; la conférence Pays-Bas/OCDE dédiée à « L’école de
demain » (Rotterdam, novembre 2000) et la conférence Hongrie/OCDE consacrée à la
« Gestion de l’éducation pour l’apprentissage tout au long de la vie » (Budapest,
décembre 2001). La participation à Rotterdam et à Budapest était ouverte aux experts
et fonctionnaires de tous les pays de l’OCDE, tandis que le séminaire de Lisbonne a
réuni un petit nombre de réseaux éducatifs innovants.
Ce rapport comprend trois parties précédées d’une introduction du Secrétariat qui
analyse les principaux thèmes et enjeux et établit le lien avec les scénarios de l’école de
demain. La première partie présente une sélection d’analyses de spécialistes consacrées
aux réseaux et à la gouvernance dans l’enseignement (par Hans F. van Aalst, Judith
Chapman, Ron Glatter, Bill Mulford, Dale Shuttleworth, Anne Sliwka). Malgré le large
éventail de recherches et de pays évoqués, ces chapitres ne sauraient prétendre à

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 3


AVANT-PROPOS

l’exhaustivité. Les chapitres réunis dans la deuxième partie sont dédiés aux pays
d’accueil des conférences : le premier a été rédigé par Maria do Céu Roldão (Portugal),
le deuxième par Gabor Halász (Hongrie), le troisième, qui est consacré aux Pays-Bas,
s’appuie sur des rapports politiques récents, tandis que le chapitre de Michael Barber,
qui reprend le discours principal de la conférence de Rotterdam et fait largement
référence aux politiques mises en place en Angleterre, trouve naturellement sa place
dans cette partie. Enfin, la dernière partie réunit les principales conclusions ressortant
de cette série de conférences, telles qu’elles ont été résumées par leurs présidents et
rapporteurs (Ylva Johansson à Rotterdam, David Hopkins à Lisbonne et Donald Hirsch
à Budapest).
Nos remerciements vont aux auteurs des chapitres, qui ont tous apporté une
précieuse contribution aux travaux de « L’école de demain », mais aussi à ceux qui,
outre les auteurs, ont joué un rôle central dans l’organisation des trois conférences et
séminaires internationaux. Nous remercions tout particulièrement les personnes
suivantes et les organisations pour lesquelles elles travaillaient au moment de ces
manifestations : Maria Emilia Brederode Santos et Filomena Matos de l’Institut pour
l’innovation dans l’enseignement (IIE) au Portugal ; Marceline Engelkes et Jan van
Ravens du ministère néerlandais de l’Éducation, de la Culture et de la Science ; et
Istvan Kovacs et Rózsa Juhász du ministère hongrois de l’Éducation. De nombreuses
autres personnes ont bien sûr participé aux séminaires et conférences évoqués dans ce
volume, ainsi qu’à la préparation de l’analyse qui en résulte et de cette publication.
Au sein du Secrétariat du CERI/OCDE, David Istance et Mariko Kobayashi ont été
les principaux responsables des travaux sur « L’école de demain » et de la compilation
de ce volume. (Madame Kobayashi est depuis retournée au ministère japonais de
l’Éducation, de la Culture, des Sports, de la Science et des Technologies.)
Ce rapport est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE.

4 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


TABLE DES MATIÈRES

Table des matières


Introduction
David Istance et Mariko Kobayashi .................................................................. 9
1. Introduction.................................................................................................. 10
2. Importance de l’analyse des processus de changement pour l’école
de demain ..................................................................................................... 10
3. L’école de demain – gouvernance, gestion, direction et réseaux
dans les scénarios........................................................................................ 22

PARTIE I
Analyses des réseaux, de la gestion et de la gouvernance

Chapitre 1. Le travail en réseau dans la société, les organisations


et l’éducation
Hans F. Van Aalst................................................................................................ 31
1. Importance du travail en réseau et gestion des savoirs ........................ 32
2. Typologie des réseaux................................................................................. 34
3. Caractéristiques des réseaux ..................................................................... 35

Chapitre 2. L’école de demain : les réseaux d’apprentissage


Judith Chapman .................................................................................................. 41
1. Le concept de « réseau » ............................................................................. 42
2. La pertinence du « réseau » pour l’école au XXIe siècle.......................... 43

Chapitre 3. Les réseaux pour l’innovation dans l’enseignement :


analyse comparative
Anne Sliwka......................................................................................................... 49
1. Introduction.................................................................................................. 50
2. Réseaux et innovation ................................................................................ 50
3. Innovation dans les systèmes scolaires ................................................... 51
4. Les réseaux dans l’éducation – principaux objectifs .............................. 53
5. Structures et caractéristiques des réseaux d’éducation ........................ 56
6. Conclusion .................................................................................................... 63

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TABLE DES MATIÈRES

Chapitre 4. Gouvernance, gestion et direction


Ron Glatter, Bill Mulford, Dale Shuttleworth .................................................. 65
1. Les modèles de gouvernance et leurs implications pour l’autonomie,
la responsabilité et la direction des établissements : Ron Glatter ...... 66
2. Quel type de direction pour l’apprentissage organisationnel
des établissements scolaires et de meilleurs résultats des élèves ?
(Bill Mulford)................................................................................................. 75
3. Gestion et direction pour le XXIe siècle – redéfinir l’innovation :
(Dale E. Shuttleworth) ................................................................................. 81

PARTIE II
Études de cas des pays

Chapitre 5. Stratégies d’encouragement des bonnes pratiques


et de l’innovation dans les écoles – Le cas portugais
Maria do Céu Roldão........................................................................................... 89
1. L’innovation dans un système traditionnel............................................. 90
2. Centralisme et « expérimentations pédagogiques »............................... 91
3. Deux stratégies pour le travail en réseau et le changement :
refonte des programmes de l’école primaire (1996-2001)
et programme Bonne Espérance (1998-2001)........................................... 92

Chapitre 6. Réforme de la gestion publique et pilotage des systèmes


éducatifs – Le cas de la Hongrie
Gábor Halász........................................................................................................ 101
1. Principales caractéristiques du pilotage de l’éducation en Hongrie ...... 102
2. Réforme de la gestion publique et gouvernance éducative................... 103
3. Le cas de la Hongrie – nouveaux mécanismes de pilotage.................... 106
4. Conclusion .................................................................................................... 111
Annexe................................................................................................................... 113

Chapitre 7. Objectifs réalisables et défis stratégiques – Point de vue


de l’Angleterre sur la reconceptualisation de l’enseignement public
Michael Barber .................................................................................................... 115
1. Le défi des attentes croissantes du public ............................................... 116
2. Quatre objectifs réalisables ........................................................................ 118
3. Cinq défis stratégiques ............................................................................... 124
4. Conclusion .................................................................................................... 133

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TABLE DES MATIÈRES

Chapitre 8. Écoles et gouvernance aux Pays-Bas – Évolutions récentes


et réflexion politique pour l’avenir
le ministère de l’Éducation, de la Culture et de la Science, Pays-Bas ......... 135
1. « Des établissements forts, un État responsable ».................................. 136
2. « Apprendre sans contrainte »................................................................... 143
3. Conclusions – le rôle de l’État .................................................................... 147

PARTIE III
Conclusions des conférences « l’école de demain »
des années 2000-2001

Chapitre 9. L’école de demain – principes et orientations pour l’action


publique
Ylva Johansson.................................................................................................... 151
1. Orientations à donner à l’action publique ............................................... 153
2. Favoriser et faire connaître les innovations ............................................ 155

Chapitre 10. Comprendre les réseaux pour l’innovation dans l’action


publique et la pratique
David Hopkins ..................................................................................................... 157
1. Les réseaux et le séminaire de Lisbonne.................................................. 158
2. Conditions nécessaires à l’efficacité des réseaux................................... 161
3. Les principales parties prenantes des réseaux ....................................... 162
4. Le rôle des réseaux dans l’appui à l’innovation...................................... 163
5. Rôle des gouvernements et implications pour l’action publique ......... 166

Chapitre 11. Gestion de l’enseignement, des écoles et des systèmes


Donald Hirsch...................................................................................................... 169
1. Introduction.................................................................................................. 170
2. Créer et préserver des environnements de qualité pour
l’apprentissage ............................................................................................. 170
3. Gérer les écoles pour la complexité et le changement .......................... 172
4. Perspectives.................................................................................................. 179

Bibliographie....................................................................................................... 181

Liste des encadrés


1.1. Deux systèmes de connaissances différents ........................................ 37
6.1. Pilotage du système éducatif hongrois .................................................. 102
6.2. Incertitudes croissantes dans le système éducatif .............................. 107
6.3. Pilotage de la formation continue en Hongrie ...................................... 110
8.1. Enseignement professionnel dans les réseaux stratégiques :
les technocentres ...................................................................................... 139

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TABLE DES MATIÈRES

8.2. Périmètre de la planification stratégique dans l’enseignement


primaire ...................................................................................................... 142
10.1. Présentation des cinq réseaux étudiés .................................................. 159

Liste des tableaux


4.1. Modèles de gouvernance dans l’enseignement scolaire ..................... 67
6.1. Typologie des modes de pilotage dans l’éducation ............................. 105
6.2. Nouveaux dispositifs de pilotage mis en place dans le système
éducatif hongrois ...................................................................................... 108
7.1. Ensemble des « fortes ambitions et soutien élevé »............................. 120

Liste des figures


4.1. Principales relations à l’école explicatives des résultats des élèves........ 76
6.1. Modèle des réformes de la gestion publique élaboré par Robinson ........ 104
6.2. Financement de l’enseignement scolaire en Hongrie ......................... 111
7.1. Ensemble des normes............................................................................... 123

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ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

Introduction
par
David Istance et Mariko Kobayashi1
Secrétariat de l’OCDE

Résumé. L'introduction, qui se veut plus étoffée qu'un simple résumé,


comprend un examen approfondi des thèmes essentiels et des principales
conclusions des différents chapitres contenus dans le présent rapport. Les
auteurs y décrivent la nécessité d'analyser les changements s'opérant
dans les systèmes scolaires compte tenu du nouveau contexte dans lequel
s'inscrivent la gestion et la gouvernance. Se penchant sur les aspects d'abord
généraux puis plus précis, ils examinent diverses questions : la gouvernance,
notamment la responsabilisation, les réseaux et les partenariats, ainsi que la
gestion et la direction des organisations. Ils examinent les liens avec les
précédentes analyses faites dans le cadre de l'activité L'école de demain,
en rattachant ces thèmes aux six scénarios présentés dans le rapport de
l'OCDE diffusé en 2001 sous le titre Quel avenir pour nos écoles ? ; ils
définissent les dispositifs de gouvernance, de gestion, de direction et de
réseaux, compatibles avec chacun de ces six scénarios.

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INTRODUCTION

1. Introduction
La gestion du changement éducatif tient indéniablement une place
centrale dans toute analyse de ce que l’école sera demain. Alors que les
travaux précédents du projet L’école de demain (OCDE, 2001a) s’étaient attachés
à dresser un tableau général, formé de tendances et de scénarios, l’égale
importance des moyens et mécanismes par lesquels se réaliseront ces avenirs
brossés à grands traits a conduit le CERI à s’intéresser cette fois-ci au concept
de réseau. Ce rapport s’efforce, d’une part de mieux appréhender la nature et
la portée des réseaux – lesquels, comme le montrent les chapitres qui leur
sont consacrés, revêtent une multiplicité de formes et diffèrent très nettement
par leurs ambitions et leur influence et, d’autre part, d’analyser le contexte
plus large dans lequel s’inscrivent les activités en réseau, à savoir la gestion et
la gouvernance de l’école.
Après avoir dégagé les thèmes centraux du rapport, des aspects généraux
de la gouvernance, notamment la responsabilisation, aux organisations et à la
direction, cette introduction revient sur les six scénarios2 de l’école de demain
pour éclairer les dispositifs de gouvernance, de gestion, de direction et de
réseau qui pourraient les caractériser.

2. Importance de l’analyse des processus de changement


pour l’école de demain
De nombreux observateurs, dont plusieurs auteurs de ce rapport, soulignent
la nécessité de redynamiser les établissements scolaires pour délaisser les
modèles « industriels » et bureaucratiques de l’éducation mis en place dans les
premières décennies du XXe siècle. Ceux-ci pourraient semble-t-il être remplacés
par des modèles flexibles et professionnalisés, adaptés à l’ère post-industrielle du
XXIe siècle. L’idée qu’une transformation radicale des établissements et des
systèmes scolaires est indispensable pour leur assurer demain une forte position
est un thème récurrent de ce rapport, qui propose des structures et des exemples
pour la mise en œuvre de ces transformations. Dans ces analyses, le changement
organisationnel, la direction, la gestion des connaissances, la mise en réseau et
les nouvelles formes de gouvernance remplissent tous des fonctions cruciales.
Cependant, ces mêmes analyses montrent que la tâche est bien plus
complexe qu’elle ne l’a été – les solutions ne peuvent être appliquées par décret
ou par une planification à l’ancienne. Au contraire, les frontières entre systèmes
« internes » et environnements « externes » se faisant plus floues et allant même

10 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

jusqu’à disparaître, la tâche des pouvoirs publics est plutôt d’instaurer des
conditions propices à un changement souhaitable. La complexité de cette
situation exige des analyses bien plus approfondies, auxquelles ce rapport
contribue, mais il reste encore beaucoup à faire.
Les enjeux sont d’importance. Parmi les auteurs de ce rapport les plus
proches du monde politique, Ylva Johansson, ancienne ministre suédoise de
l’Éducation (chapitre 9), entrevoit un avenir dans lequel les écoles sont tout aussi
fondamentales dans la transformation des sociétés industrielles en sociétés du
savoir qu’elles l’ont été dans la mutation du modèle agraire au modèle industriel.
Cependant, ajoute-t-elle, il est indispensable pour cela de leur imprimer « une
impulsion et un dynamisme nouveaux » et non de poursuivre sur la même voie.
Michael Barber, spécialiste de l’enseignement chargé aujourd’hui de hautes
responsabilités politiques au Royaume-Uni, avance une idée similaire de façon
plus spectaculaire (chapitre 7) : les systèmes éducatifs publics risquent d’être
« balayés par de puissantes forces nouvelles » menace que les acteurs de
l’éducation ne pourront prévenir qu’en embrassant une conception radicalement
nouvelle de l’enseignement. Pour lui, l’augmentation du revenu disponible et les
attentes croissantes pourraient amener de nombreux parents à choisir des
solutions individualisées privées pour leurs enfants si leurs exigences ne sont pas
satisfaites. Tous deux insistent aussi très fortement sur le rôle des réseaux et des
partenariats pour y parvenir. Ainsi, Ylva Johansson dans sa conclusion de la
Conférence internationale de Rotterdam (2000) a-t-elle déclaré :
L’autonomie des établissements scolaires passe nécessairement par des
liens avec le monde extérieur, avec d’autres éducateurs et avec la société
en général, d’où le rôle décisif des réseaux et des partenariats. Dans les
pays de l’OCDE, les pratiques pédagogiques se caractérisent trop par
l’isolement : isolement des établissements scolaires par rapport aux
parents et au monde extérieur ; isolement des enseignants et des
apprenants dans les classes. Des partenariats peuvent être instaurés
dans des domaines variés – qualifications, emploi, société et culture – ou
réunir des segments différents du monde éducatif.
Les arguments ci-dessus trouvent leur expression dans les scénarios
élaborés par le projet de l’OCDE L’école de demain. De l’avis général, les sociétés
devraient s’efforcer d’éviter toute configuration fondée sur « une tentative de
maintien du statu quo » dans laquelle les systèmes scolaires bureaucratiques
prédominent (Scénario 1.a, plus loin dans cet introduction). Cette inertie
pourrait de toute façon aboutir à un phénomène de « désintégration »
(Scénario 1.b) ou à des situations de « déscolarisation » dans lesquelles les
systèmes scolaires sont démantelés et remplacés par des réseaux
d’apprenants (Scénario 3.a) ou par les marchés (Scénario 3.b)3. Pour être fortes
et bénéficier d’une nouvelle vitalité, les écoles emprunteront la voie de la
« rescolarisation » soit en réservant une place de choix aux objectifs sociaux et

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 11


INTRODUCTION

collectifs (Scénario 2.a) soit en s’attachant étroitement aux connaissances


scolaires en tant qu’organisations apprenantes (Scénario 2.b). Parallèlement,
des éléments de « déscolarisation » pourraient aussi s’insérer dans l’abandon
des modèles « industriels » bureaucratiques, surtout dans le deuxième cycle
d u se c o n d a i re, e t p l u si eu r s a ut eu r s s o u li gn e n t l ’ im p o r t a n c e d e s
apprentissages informels hors de l’enceinte scolaire.

2.1. Réseaux et partenariats dans le contexte élargi


S’emparer de nouvelles formes d’organisation, de gestion et de
gouvernance dans le domaine de l’éducation exige de prêter attention à
l’environnement plus vaste qui empiète constamment sur le monde de l’école.
Le ministère néerlandais de l’Éducation, de la Culture et de la Science
(chapitre 8) recense les principales caractéristiques de cet environnement : la
mondialisation, l’immigration, la montée de l’individualisme, les technologies
de l’information et de la communication (TIC), l’influence des valeurs de
marché, l’essor du travail féminin. Van Aalst (chapitre 1) fait écho à certains de
ces phénomènes lorsqu’il évoque « les transformations fondamentales de
l’économie mondiale, notamment l’importance croissante du savoir et la
mondialisation des échanges. La généralisation des communications
électroniques puissantes et peu coûteuses accélère ce processus ».
L’un des principaux moteurs des partenariats est le partage des savoirs ou
des services que l’un ou l’autre des partenaires ne possède pas à lui seul. Ces
partenariats apportent une valeur ajoutée, élargissent la palette des services
offerts ou créent de nouveaux débouchés en développant l’échelle et l’éventail
des activités ; Van Aalst analyse plus particulièrement l’aspect de la gestion
des savoirs dans le travail en réseau. Les partenariats permettent de partager
les coûts, en particulier lorsque le développement de nouveaux produits ou
services requiert d’importants investissements, et procurent des ressources
financières et humaines. Mais hormis le coût du développement, ils
permettent aussi d’en partager les risques, la diminution des risques étant un
facteur d’innovation.
Bien que l’analyse qui précède n’ait pas porté spécifiquement sur le
domaine éducatif, elle s’y applique indéniablement. Comme de nombreux
services publics, le système éducatif est engagé dans une transformation,
quoique inégale et diversement rythmée, dans laquelle la planification et
l’organisation emmenée par les producteurs cèdent la place à une orientation
plus guidée par ses multiples parties prenantes. Il devient de plus en plus
nécessaire d’être réceptif aux besoins de la société du savoir ; les partenariats
offrent un moyen de satisfaire les exigences nouvelles. Les compétences
requises évoluent, des qualifications plus poussées, spécialisées sont
indispensables, des programmes de formation « personnalisés » et adaptés
aux besoins des individus ou des groupes sont demandés. De nouvelles

12 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

opportunités et la concurrence apparaissent dans ce secteur par tradition


public, ce qui favorise les partenariats public-privé, et les réductions
budgétaires poussent aussi le secteur public à rechercher de nouveaux
partenaires (y compris dans le secteur privé).
D’importantes questions sociales et politiques se posent aujourd’hui, qui
concernent tout autant l’éducation que le domaine technologique et
économique. Pour Chapman (chapitre 3), des courants de philosophie et
d’action politiques apparaissent dans lesquels de nouvelles conceptions de la
collectivité complètent ou remplacent les hiérarchies traditionnelles. Pour
l’auteur, le recul de l’État nation contribue lui aussi à mettre le travail en
réseau au premier plan. Une récente analyse de l’OCDE accorde une
importance comparable à la participation dans le développement des
partenariats et des réseaux :
Auparavant, les partenariats étaient principalement formés en réponse à
un important problème représentant une menace pour un territoire
déterminé. Par exemple, le déclin d’une industrie vitale à une région
exigeait de mobiliser les ressources disponibles pour y faire face de la
manière la plus appropriée. Aujourd’hui, les acteurs locaux souhaitent être
plus systématiquement associés à l’élaboration de stratégies concernant
leur région. Ce désir de participer davantage à l’échelon local a été suscité
par les médiocres résultats obtenus par des politiques ne prenant guère en
compte les caractéristiques locales. C’est aussi une réaction au fait que,
malgré la croissance économique récente, l’exclusion sociale et les
problèmes qui y sont liés persistent. Les partenariats sont vus comme un
moyen d’améliorer la qualité de la vie (OCDE, 2001b, p. 13).
Halász, au chapitre 6, argue de la nécessité de lier les questions de
gestion de l’éducation aux programmes plus vastes des politiques publiques.
Il note qu’en dépit de leur caractère évident, les interconnexions entre la
réforme générale de la gestion publique et les difficultés auxquelles se
heurtent la gouvernance éducative ont rarement été rendues explicites. A titre
d’exemple, le mouvement général de décentralisation n’est en aucun cas
spécifique à l’éducation et l’on comprendra mieux les forces et les contraintes
qui s’exercent sur l’éducation en les reliant à ce contexte plus général ; de
même, d’autres secteurs de la politique publique pourraient bien offrir des
solutions imaginatives aux problèmes de gestion éducative4.

2.2. Gouvernance, gestion et responsabilité


Dans un contexte de complexité et d’incertitudes croissantes, doublé de
très fortes pressions et exigences pesant sur l’éducation, plusieurs
contributions au rapport étudient le rôle du gouvernement dans le cadre plus
général des décisions impliquant toutes les parties prenantes. Pour Barber

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 13


INTRODUCTION

(chapitre 7), ces incertitudes et cette complexité accentuent la nécessité de


gérer les savoirs à l’échelle du système et pas seulement à celle des
établissements :
La réforme des systèmes éducatifs publics pose donc un formidable défi.
Les responsables ne peuvent compter sur aucune certitude. Ils peuvent
en revanche gérer et transférer les savoirs sur ce qui donne de bons
résultats, intervenir en cas de performances insuffisantes, donner au
système la capacité de changer et veiller à ce qu’il soit suffisamment
flexible et adaptable pour apprendre constamment et mettre en œuvre
efficacement.
Le document d’orientation néerlandais « Apprendre sans contrainte »
dont il est question au chapitre 8 considère que le rôle des pouvoirs publics est
essentiellement de fixer les conditions de trois piliers ou principes
interconnectés : direction, latitude et responsabilité. La précédente étude,
intitulée « Des établissements forts, un État responsable » et rendue publique
en 1999, reconnaît elle aussi qu’au lieu d’être une simple conséquence
souhaitable de la gestion et de la gouvernance, le travail en réseau peut en
faire partie intégrante. Elle considère les « réseaux stratégiques » comme un
objectif central : ils « intègrent les établissements d’enseignement aux
sociétés qu’ils servent ; [plaçant] l’éducation au cœur de la société et la société
au cœur de l’éducation ». Cela étant, elle admet aussi que la régulation
complexe que demandent le pilotage et le fonctionnement en réseau peut
finir par être perçue comme un excès de réglementation. Lorsqu’elles se
doublent de la fragmentation des financements, ces formes de gouvernance
militent contre la gestion intégrée du système et interrogent même ce qui
aujourd’hui constitue un « système ». La plus grande autonomie des
établissements, le choix, les structures horizontales et la réceptivité à la
demande rendent la satisfaction des intérêts collectifs difficile.
A cette complexité Halász (chapitre 6) propose un cadre d’analyse formé
de deux dimensions – spécificité des actifs et opportunisme/adhésion aux
attentes fondamentales de la société – inspiré du modèle de science politique
développé par Robinson (2000). Étant donné le coût croissant de l’obtention de
cette adhésion et la complexité grandissante des systèmes éducatifs, la seule
voie réaliste se révèle être le quadrant associant une forte « spécificité des
actifs » et un « opportunisme » faible, qui est décrit comme la « gestion par la
libération ». L’engagement professionnel et social des enseignants est une
variable cruciale dans la poursuite de cet objectif : au lieu d’être imposées par
le haut, les réglementations devraient de plus en plus venir de l’intérieur. Il
reconnaît aussi qu’avec une telle imprévisibilité, la cohérence obtenue sera
nécessairement limitée.

14 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

Au vu de ces analyses, l’une des fonctions importantes des pouvoirs


publics est le soutien à l’innovation dans les établissements ou au niveau
intermédiaire/des réseaux. Johansson (chapitre 9) le souligne : « Une aide
importante doit être apportée aux innovations et aux expérimentations
concluantes pour que les avantages qu’elles procurent s’inscrivent dans la
durée. » Elle soutient qu’il « faut favoriser un climat d’expérimentation dans le
cadre des grands objectifs nationaux ». Dans le même esprit, Hirsch
(chapitre 11) pense qu’il faut adopter une représentation plus constructive de
« l’échec » et considérer celui-ci comme une composante normale de
l’expérimentation des systèmes et des écoles, faisant partie intégrante d’un
processus d’apprentissage continu. Le Programme portugais « Bonne
espérance » décrit par Roldãu au chapitre 5 propose un modèle de soutien à
l’innovation et de diffusion des pratiques. Ce programme d’envergure
nationale a été conçu pour aider les enseignants et les établissements dans
différents domaines de l’éducation : mesures d’inclusion, emploi pédagogique
des TIC, efforts de réorganisation des établissements et interactions école-
tissu local. Une attention considérable a été accordée à l’instauration de
conditions propices à l’innovation et à la constitution de réseaux.
Pourtant, même lorsque les gouvernements encouragent de nouvelles
approches de la gestion éducative fondées sur le soutien à l’innovation,
l’ampleur des problèmes potentiels ne doit pas être sous-estimée. Roldãu
montre combien il est difficile d’amener un changement systémique réel,
allant bien plus loin que la simple tolérance d’initiatives restant à la
périphérie du système. Or, faute de transformation culturelle, l’innovation
peut s’avérer très difficile à entretenir. Tout aussi fondamentale est la nature
de la responsabilité. Les auteurs qui ont contribué à ce volume sont
convaincus de l’importance de la responsabilité ; pour Johansson, par
exemple, qui appelle à une expérimentation audacieuse et au soutien à
l’innovation, il est clair que ces deux orientations doivent être conjuguées à
« des systèmes perfectionnés d’évaluation et de responsabilisation »
(chapitre 9). Le gouvernement néerlandais est favorable à des systèmes de
responsabilité sophistiqués accompagnant une plus grande réceptivité à la
demande et en faisant partie intégrante. Enfin, le cadre proposé par Halász au
chapitre 6 évoque la « gestion par la libération » restant toutefois dans le cadre
de politiques recherchant une forte adhésion et un faible opportunisme (qui
est une forme de responsabilité).
Cependant, l’instauration d’une culture d’expérimentation audacieuse et
de tolérance aux « échecs » découlant de l’expérimentation se heurte à une
question critique : dans quelle mesure les mécanismes choisis pour mieux
responsabiliser militent-ils précisément contre l’ouverture et la confiance
nécessaires à l’innovation ? Les efforts destinés à libérer les énergies locales
en accordant une plus grande autonomie aux établissements et un soutien

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 15


INTRODUCTION

accru au travail en réseau et à l’innovation seront neutralisés s’ils sont en


même temps soumis à d’intenses pressions de conformité. De ce fait, si
l’innovation et la responsabilité ne sont pas nécessairement des objectifs
contradictoires, de puissantes tensions pourraient s’exercer entre eux. La
distinction soulignée par Glatter (chapitre 4) entre responsabilité
« contractuelle » et « réceptive » concerne ces tensions. Dans le premier cas, il
s’agit surtout de demander des comptes aux éducateurs en termes de normes
et de résultats ; dans le second, « les décisions sont prises par les éducateurs
en tenant compte des intérêts et des souhaits des parties intéressées ».
La mise en place de mécanismes clairs de responsabilisation est
étroitement liée à la montée en puissance du choix et de la demande en
matière d’éducation. Le mouvement de responsabilisation repose en grande
partie sur la volonté d’assurer la transparence nécessaire à des choix
informés. De même, la plus grande responsabilité des écoles à l’égard des
parents et du public peut être analysée comme le signe d’une évolution de
systèmes fondés sur l’offre vers un enseignement réceptif à la demande. La
question de savoir si ce sont là deux expressions différentes d’objectifs
identiques reste pour l’instant ouverte car selon la typologie de Glatter,
promouvoir le choix et la demande implique une opposition de valeurs
incompatibles, qui se différencient par le consumérisme de certaines formes
de « responsabilité contractuelle » et l’autonomisation inhérente à la
« responsabilité réceptive ».
Les contributions à ce volume examinent également certains aspects des
dispositifs de marché dans le domaine de l’éducation. Le Royaume-Uni et les
Pays-Bas, deux des pays abordés dans ce rapport, sont décrits dans le chapitre
de Glatter comme des systèmes particulièrement décentralisés accordant une
place privilégiée au marché. Ils se différencient d’autres systèmes dans
lesquels le siège du pouvoir réside soit au centre, soit dans la région/province
ou encore dans la collectivité locale. La Hongrie, dont il est question au
chapitre 6, figure parmi les pays les plus axés sur le marché et les plus
décentralisés de la zone OCDE. Il ne faut pas en conclure que ces systèmes
répondent véritablement aux caractéristiques de l’un des scénarios de
« déscolarisation » car celui-ci implique un démantèlement radical du
système scolaire public. En fait, nombre des dispositifs de marché visibles
aujourd’hui dans le domaine de l’éducation sont compatibles avec l’existence
continue d’établissements publics, mais ils accentuent l’intervention du choix et
celle des « clients » et des « consommateurs » dans la scolarité ou introduisent
une privatisation limitée dans des modèles mixtes et des dispositifs de « quasi-
marché ». Bien entendu, les marchés ou la privatisation ne suscitent pas un
enthousiasme unanime : Johansson interprète les réactions des participants à
la Conférence de Rotterdam comme un rejet du modèle de marché.

16 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

2.3. Réseaux et partenariats


Les réseaux et les partenariats intéressent tout particulièrement la
gouvernance, la gestion et l’organisation de l’éducation. Ils peuvent eux-mêmes
être considérés comme des formes de gouvernance dont l’importance va
croissant, ce que Chapman explicite au chapitre 2 en soulignant leur nature
horizontale et participative et leur capacité à supplanter les structures
décisionnelles hiérarchiques et bureaucratiques. Tout aussi important, ce sont
des composantes décisives du niveau intermédiaire, entre le niveau supérieur
de l’élaboration des politiques publiques d’une part et celui des établissements
d’autre part. Parce qu’il crée des liens et des connexions, le niveau intermédiaire
d’action et de décision revêt une signification particulière lorsque les écoles
acquièrent une autonomie considérable : elles risquent d’être isolées et
déconnectées tandis que les autorités centralisées voient diminuer leurs
pouvoirs directs de planification. Faute d’une attention étroite à la médiation
entre le niveau supérieur et inférieur, l’offre éducative pourrait se déliter en un
ensemble d’actions et d’unités désagrégées.
Hopkins (chapitre 10) souligne l’importance des réseaux dans ce contexte :
Ils permettent de « réinventer » le niveau intermédiaire en promouvant
différentes formes de collaboration, de liens et de partenariats
multifonctionnels, parfois appelés « structures transversales ». A cet
égard, le réseau permet aux parties prenantes de nouer des relations et
de coordonner les activités autour de priorités communes. Il ne s’agit pas
de contrôler (ce qui est impossible) mais d’exploiter les capacités
interactives des forces systémiques.
Autrement dit, il faut « resserrer les maillages lâches » en période de
changement rapide pour mettre en place des structures plus réceptives et
coopératives. Les réseaux, soutient Hopkins, peuvent y contribuer fortement.
Plusieurs auteurs de ce rapport s’attachent à cette fonction d’intermédiaire
des réseaux. Barber appelle à une réflexion imaginative par rapport au niveau
intermédiaire, notamment les réseaux et les partenariats considérés comme
des composantes critiques des systèmes de transfert de savoirs. Hirsch
(chapitre 10) donne l’exemple des médiateurs de l’éducation et de la fonction de
relais qu’ils assument dans le système hongrois très décentralisé, décrit dans le
cadre du séminaire de Budapest organisé en 2001. Glatter recense les
caractéristiques qui différencient les « autorités et fonctions intermédiaires »
dans chacune des quatre formes de gouvernance qu’il propose. Cependant, si
les réseaux et les partenariats se classent aisément comme des composantes
du niveau intermédiaire, la réciproque n’est pas vraie : les structures de ce
niveau ne sont pas toutes des réseaux et des partenariats. Hopkins met en
g a rd e s u r l e f a i t q u e l e s s t r u c t u re s d ’ a p p u i q u e re p r é s e n t a i e n t
traditionnellement les autorités éducatives locales et les circonscriptions

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 17


INTRODUCTION

scolaires correspondent davantage à des éléments d’un statu quo à évolution


lente qu’à une nouvelle topographie dynamique de gouvernance éducative.
Plaider pour un « resserrement du maillage lâche » en encourageant l’activité en
réseau n’est pas un appel général à simplement étoffer le niveau intermédiaire.
Les réseaux peuvent être tout à la fois encouragés par des mesures
gouvernementales et considérés comme une forme de gouvernance. Les
relations en jeu sont complexes ; c’est ce que conclut Hopkins en montrant qu’il
n’existe pas de distinction simple entre les réseaux créés et maintenus par les
pouvoirs publics et ceux qui fonctionnent en apparente indépendance. Il en va
de l’innovation comme de la gouvernance et de l’action publique : les réseaux
peuvent soutenir l’innovation et constituer une forme d’innovation à part
entière. Pour Van Aalst (chapitre 1), leur attrait réside dans leurs avantages pour
l’apprentissage organisationnel et professionnel :
● Les réseaux donnent accès à une diversité de sources d’information ;
● ils offrent un éventail plus large de possibilités d’apprentissage que les
organisations hiérarchiques ;
● ils offrent une base plus flexible, et en même temps plus stable, à
l’apprentissage coordonné et interactif que ne le fait l’anonymat du marché ;
● ils contribuent à produire des connaissances tacites et à y accéder.
Cependant, à côté de ces avantages pour l’innovation et l’apprentissage
existent des inconvénients. Sliwka (chapitre 3) relève un inconvénient majeur
des groupements innovants et dynamiques – leur relative fragilité. Participer
aux réseaux peut être tout aussi stimulant que frustrant car leur efficacité est
très variable. Sliwka et Hopkins précisent les conditions propices à leur
efficacité, qui peuvent servir de guide aux politiques encourageant l’innovation
et la réforme dans l’éducation. Pour Hopkins, les conditions les plus
importantes sont la cohérence des valeurs et des objectifs, la clarté de structure,
la production, l’utilisation et la transmission des savoirs, les gratifications liées
à l’apprentissage, une fonction dirigeante diffuse, l’autonomie et des ressources
adéquates.
Étant donné la diversité des définitions et des formes des réseaux – les
définitions ne font pas consensus – cette liste ne peut qu’être indicative :
beaucoup dépend de leurs membres, de leurs objectifs, du contexte dans lequel
ils fonctionnent, etc. Cela dit, Sliwka et Hopkins opèrent une intéressante
distinction entre leurs différents degrés d’ambition et d’influence. Apparaît
ainsi toute une palette de réseaux allant des pratiques efficaces aux nouvelles
formes de gouvernance en passant par l’innovation et l’apprentissage. La
typologie établie par Hopkins se décline de la façon suivante :
● A son niveau le plus élémentaire, un réseau peut être considéré simplement
comme des groupes d’enseignants qui se réunissent pour élaborer un
programme scolaire et partager les bonnes pratiques.

18 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

● A un niveau plus ambitieux, les réseaux peuvent réunir des groupes


d’enseignants et d’établissements afin d’améliorer l’école, l’objectif
explicite étant de faire progresser l’apprentissage et l’enseignement dans
tout un établissement ou dans des groupes d’établissements, et non plus
seulement d’échanger des pratiques.
● Les réseaux peuvent également favoriser le partage de connaissances et
l’amélioration de l’école, mais aussi réunir des groupes de parties prenantes
pour la mise en œuvre de politiques précises au niveau local, voire national.
● Plus ambitieux encore, des groupes de réseaux (internes et extérieurs à la
sphère éducative) s’unissent pour améliorer le système en termes de justice
sociale et d’inclusion.
● Enfin, des groupes de réseaux peuvent coopérer pour faire progresser la
justice sociale mais aussi pour servir explicitement d’agents de
renouvellement et de transformation du système.
Cette typologie recense les différents modes de contribution à la pratique,
à l’innovation et à la gouvernance. Elle devrait faire l’objet d’un développement
plus approfondi et d’une clarification dans le cadre de l’analyse des réseaux
dans l’enseignement, actuellement en cours.

2.4. Gestion et direction organisationnelles


L’importance des établissements scolaires en tant qu’organisations est
analysée à plusieurs reprises dans ce rapport ; notamment parce que dans le
très net mouvement vers une plus grande autonomie des établissements,
ceux-ci se voient confier la responsabilité d’organiser leurs solutions
individuelles. Cependant, comme le remarque Glatter, « l’autonomie » n’est
pas un concept simple ou unique : une plus grande autonomie conférée à
l’une des principales catégories de variables – entrée, structure, processus et
environnement de l’école – peut nuire à celle des autres. Une plus grande
influence des gestionnaires d’établissements peut par exemple diminuer celle
des autres parties prenantes, comme les enseignants. De manière plus
positive, la nécessité de cibler l’analyse sur les écoles en tant qu’organisations
ne découle pas seulement de leur autonomie croissante, et parfois
problématique, mais constitue un objectif politique à part entière. Pour
Johansson au chapitre 9, la première « orientation à donner à l’action
publique » se fonde sur des « organisations fortes ». Cet objectif repose sur les
données empiriques présentées au chapitre 4, dans lequel Mulford décrit le
programme de recherche « Leadership, Organisational Learning and Student
Outcomes » (LOLSO). Celui-ci montre que « l’apprentissage organisationnel »
est la variable intermédiaire déterminante entre les moyens mis en œuvre et
la fonction dirigeante d’un côté et les résultats des élèves de l’autre, les

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 19


INTRODUCTION

processus de changement et de pratique organisationnelle étant le trait


d’union essentiel entre les deux.
Au-delà de la gestion des établissements se pose aussi la question de la
gestion du processus d’apprentissage. Dans l’ensemble des pays de l’OCDE,
comme le note Hirsch à partir des discussions de la conférence de Budapest,
les classes ne sont pas des lieux où les élèves travaillent en coopération avec
les enseignants et ont réellement envie d’apprendre ; elles restent trop
souvent dominées par les anciens modèles didactiques. La vision d’avenir du
gouvernement néerlandais est conforme à ces principes (chapitre 8) :
l’enseignement et l’organisation de l’apprentissage doivent mieux se
conformer aux principes de la gestion des savoirs et de la « rescolarisation ».
Cette orientation exigera davantage de compétences spécialisées et de travail
pédagogique d’équipe et devrait assurer la flexibilité organisationnelle
nécessaire à l’adaptation de l’apprentissage à la demande et aux besoins des
élèves.
L’accent mis sur la pratique et l’apprentissage organisationnels n’est pas
exclusif aux travaux de L’école de demain du CERI/OCDE. C’est aussi un aspect
central de l’analyse parallèle de la gestion des connaissances, qui compare les
pratiques de l’éducation à celles d’autres secteurs (voir OCDE 2000a). Ces
travaux montrent qu’à ce jour, les pratiques de l’école ne relèvent pas d’une
approche de gestion des savoirs, laquelle se caractérise entre autres par la
généralisation du travail en réseau parmi les enseignants, le développement
et l’utilisation d’une solide base de connaissances issues de la recherche
pédagogique et de l’expérience et l’apprentissage continu des établissements
et des enseignants. Favoriser ces approches devrait être une des priorités des
politiques publiques.
On pourrait penser que privilégier les établissements en tant
qu’organisations apprenantes, les structures intermédiaires et les réseaux
pourrait réduire l’importance de la fonction dirigeante, mais ce n’est pas ce
qui ressort des contributions à ce rapport. Selon Sliwka, même les structures
de réseaux définies par l’absence de hiérarchie et de lignes de contrôle
descendantes doivent être considérées « comme des organisations qui, pour
fonctionner efficacement, nécessitent à la fois des structures relativement
stables et une forme de direction organisationnelle ». Johansson (chapitre 9)
pense que « les établissements scolaires ne peuvent jouir d’une grande
autonomie et répondre à des objectifs ambitieux que s’ils sont également dotés
d’un encadrement solide – dirigeants, chefs d’établissements et gestionnaires ». Il
ne s’agit pas de la direction entendue au sens traditionnel. Comme l’affirme
Shuttleworth (chapitre 4), cela reviendrait à rechercher des solutions dans des
paradigmes de « gestion scientifique » inadaptés à l’ère post-industrielle, une
dissonance qui a, semble-t-il, caractérisé une partie de la réflexion sur les
politiques éducatives de ces récentes décennies. Mulford et Hirsch

20 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

(chapitres 4 et 11) réfutent « la théorie du chef charismatique » ; de même,


Johansson plaide contre l’idée de faire confiance à « l’influence particulière
d’une personnalité charismatique ».
Leurs arguments sont de deux ordres : premièrement, les formes modernes
d’organisation – scolaire ou autre – exigent une direction qui ne soit pas définie
par des relations très hiérarchisées ; deuxièmement, la complexité des
environnements contemporains nécessite des équipes et non des individus.
Même les individus qui occupent un poste de direction de premier plan n’ont pas
pour mission d’impulser une direction à eux seuls. Recensant les caractéristiques
du « chef d’établissement transformationnel » Mulford souligne que celui-ci
devrait associer l’ensemble du personnel au processus de décision et de
changement organisationnel au lieu de l’imposer « de haut en bas » :
● Soutien individuel – il apporte un soutien moral, montre qu’il apprécie le
travail du personnel et tient compte de leur avis.
● Culture – s’efforce d’instaurer une atmosphère de confiance et d’attention à
l’autre au sein du personnel, donne le ton à des rapports respectueux avec
les élèves et démontre sa volonté de changer les pratiques à la lumière de
nouvelles analyses.
● Structure – établit une structure encourageant les décisions participatives,
soutient la délégation et le partage de la fonction dirigeante et encourage la
prise de décisions et l’autonomie des enseignants.
● Vision et objectifs – œuvre au consensus de l’ensemble du personnel sur les
priorités de l’école et communique celles-ci aux élèves et au personnel pour
créer une forte cohésion autour des objectifs.
● Attentes en matière de performances – attend beaucoup des élèves et demande
aux enseignants d’être efficaces et innovants.
● Stimulation intellectuelle – incite les membres du personnel à réfléchir à leurs
objectifs à l’égard des élèves et à la manière dont ils s’efforcent de les
atteindre ; encourage les apprentissages mutuels au sein du personnel et
intègre l’apprentissage continu dans sa pratique.
Il faut noter cependant la nature frictionnelle de la relation entre les
fortes pressions en faveur de formes de responsabilité assez étroites d’une
part et les exhortations aux dirigeants à être plus « transformationnels »
suivant les orientations de la liste ci-dessus d’autre part. Et il ne s’agit pas non
plus de remplacer une forme dépassée de direction par une autre plus actuelle
car des approches diversifiées seront indispensables. Le contexte du
fonctionnement des écoles – Glatter distingue les structures diversifiées de
gouvernance et Mulford décrit l’environnement socioéconomique comme un
élément contextuel pertinent – influence la marge de manœuvre autorisée

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 21


INTRODUCTION

pour l’exercice efficace de la fonction dirigeante. Il n’existe pas de modèle de


direction idéal adapté à toutes les circonstances.
Quelques auteurs examinent plus particulièrement les relations entre la
direction et le travail en réseau. Pour Hopkins, l’efficacité des réseaux est
conditionnée par une « fonction dirigeante diffuse », « l’autonomie » et une
forte place accordée au travail d’équipe. Or les directeurs d’établissement sont
eux-mêmes de plus en plus appelés à travailler efficacement en réseau.
Shuttleworth estime que les chefs d’établissement « font partie intégrante
d’un milieu micropolitique de réseaux […] qui se font concurrence pour des
ressources rares, voire le pouvoir politique ». Plus généralement, affirme-t-il,
la formation professionnelle des gestionnaires et des dirigeants a été
sérieusement négligée dans le programme de réforme de l’école, surtout pour
ce qui est de leur préparation à faire face aux multiples exigences auxquelles
ils sont confrontés.

3. L’école de demain – gouvernance, gestion, direction et réseaux


dans les scénarios

3.1. Scénarios 1.a et b : « Extrapolation du statu quo »


Dans ces deux scénarios, les caractéristiques de base des systèmes
actuels sont maintenues très longtemps, soit par choix public, soit par
incapacité à opérer une transformation radicale. Dans le Scénario 1.a, l’avenir
est l’aboutissement d’une évolution graduelle du présent, les systèmes
scolaires restant forts, tandis que dans le Scénario 1.b, le système connaît une
crise majeure, déclenchée par de fortes pénuries d’enseignants.

3.1.1. Scénario 1.a : « Maintien de systèmes scolaires bureaucratiques »


Ce scénario s’appuie sur le maintien de systèmes très bureaucratiques,
de fortes pressions d’uniformisation et la résistance à toute transformation
radicale. Les écoles sont des institutions très différenciées, unies au sein de
dispositifs administratifs complexes. En dépit de fréquentes critiques des
politiques et des médias, des résistances font barrage à une transformation
radicale. Beaucoup craignent que les autres dispositifs possibles n’assument
pas les tâches fondamentales telles que la prise en charge et la socialisation,
aux côtés des objectifs liés aux connaissances scolaires et aux diplômes, ni
n’assurent l’égalité des chances. C’est le modèle que Barber qualifie de
dépassé au chapitre 7 et dont il prédit la disparition progressive du fait de son
inadaptation au XXIe siècle. Il pourrait cependant s’avérer bien plus résistant
que cela.
Gouvernance : l’éducation étant une caractéristique importante de la
souveraineté nationale, la nation – ou l’État/province dans les systèmes

22 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

fédéraux – reste le lieu privilégié de l’autorité politique. Le souci d’efficacité


administrative et de responsabilisation conduit à expérimenter divers
schémas de distribution de l’autorité. La souveraineté nationale est
néanmoins sapée par une multiplicité de facteurs : décentralisation vers les
écoles et les collectivités (malgré les efforts de l’État pour équilibrer les
pouvoirs), intérêt croissant des entreprises et des médias à l’égard du marché
de l’éducation et pressions globalisantes liées aux comparaisons
internationales ou aux décisions et financements transnationaux. Parmi les
modèles de gouvernance décrits par Glatter au chapitre 4, celui qui
correspond le mieux à ce scénario est celui du « Contrôle qualité » qu’il
qualifie de « bureaucratique » et qui se caractérise par un rôle central des
autorités éducatives, des formes très précises d’évaluation et de contrôle et la
responsabilité contractuelle au sien de structures hiérarchiques.
Direction et gestion : dans ce scénario, la fonction dirigeante requiert de
fortes capacités administratives pour gérer les exigences bureaucratiques et
les intérêts contradictoires qui se rencontrent dans le lieu que l’on appelle
école, d’autant plus que les ressources sont limitées. Non seulement l’école ne
bénéficie pas de nouvelles ressources significatives – financières ou
humaines – pour assumer les fonctions qui lui sont déjà confiées, mais de
nouvelles tâches viennent continuellement alourdir ses missions. Les
pressions en faveur de la responsabilisation sont fortes et absorbent une
grande partie du temps alloué à la gestion et beaucoup d’énergie. On
observerait une grande diversité dans la qualité des bâtiments et des
équipements, et les investissements nécessaires continueraient de souffrir de
la concurrence intense avec les autres postes budgétaires. Ce scénario
comporte donc de fortes exigences en termes de gestion et de direction.
Réseaux : les réseaux sont une des caractéristiques de ce scénario, surtout
lorsqu’ils sont mis en place par des individus et groupes motivés qui
communiquent pour partager des solutions. Des programmes pilotes
diversifiés s’appuient souvent sur des structures de travail en réseau et
reçoivent une aide financière additionnelle. On observerait néanmoins des
tensions entre la nature hiérarchique du système bureaucratique et le
fonctionnement des réseaux. La motivation indispensable au maintien du
travail en réseau ne serait pas universelle et les réseaux dépendants de
financements additionnels disparaîtraient souvent en fin de programme. Le
chapitre de Roldãu sur l’innovation au Portugal décrit précisément ces
tensions : des évolutions expérimentales et innovantes émergent aux côtés
d’un système comportant de nombreuses caractéristiques hiérarchiques, tout
en y imprimant peu d’impact mesurable. Dans le même ordre d’idée que les
observations de Sliwka au chapitre 3 sur la fragilité des réseaux, l’innovation
risque de fortement dépendre du soutien apporté par des systèmes

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 23


INTRODUCTION

essentiellement centralisés et bureaucratiques et de tendre à disparaître


lorsque ce soutien touche à sa fin.

3.1.2. Scénario 1.b : « Exode des enseignants – le scénario de la désintégration »


Ce scénario est marqué par une forte crise de recrutement des
enseignants, qui serait extrêmement résistante aux actions gouvernementales
traditionnelles. Elle est déclenchée par le rapide vieillissement de la profession,
exacerbé par la baisse de moral des enseignants et la richesse des débouchés
dans des carrières plus attrayantes. Étant donné l’importance des effectifs
enseignants, les mesures destinées à renforcer l’attrait comparatif de la
profession sont coûteuses et mettent du temps à produire des effets tangibles
sur les chiffres d’ensemble. L’intensité de la crise varie fortement selon le
domaine sociogéographique et la discipline. Des résultats très différents
pourraient s’ensuivre : à un extrême, un cercle vicieux de retranchement et de
conflit, à l’autre, des stratégies d’urgence déclenchent une innovation radicale
et un changement collectif.
Gouvernance : la crise renforce la position des autorités nationales, qui
acquièrent des pouvoirs étendus, mais elle l’affaiblit lorsqu’elle perdure. Les
communautés épargnées par de sérieuses pénuries d’enseignants pourraient
chercher à se protéger et à accroître leur autonomie à l’égard des autorités
nationales. L’intérêt des entreprises et des médias pour le marché de
l’apprentissage pourrait s’intensifier. A l’international, la coopération s’accroît
entre les pays qui mettent en place des mesures pour « prêter » et
« emprunter » des enseignants qualifiés, y compris entre le Nord et le Sud ;
elle décline à mesure de la généralisation des pénuries et lorsque plusieurs
pays se font concurrence pour attirer des enseignants qualifiés en nombre
limité. Constituant l’issue la plus négative de la tentative de maintien du statu
quo, ce scénario ne correspond à aucun des modèles décrits par Glatter
(chapitre 4).
Direction et gestion : les caractéristiques de direction et de gestion du
scénario 1.a se retrouvent ici aussi, mais la situation est véritablement
caractérisée par une « gestion de crise » tant pour ceux qui gèrent les systèmes
que pour les gestionnaires locaux et les chefs d’établissement. Dans les zones
sociogéographiques connaissant les problèmes les plus aigus, la pénurie de
candidats à ces postes pourrait même être plus forte que celle des enseignants.
Une mentalité de repli se généraliserait dans les quartiers comparativement
épargnés par la « désintégration ». Les investissements en équipements
scolaires seraient probablement sévèrement rationnés par le transfert des
ressources sur les salaires pour tenter d’attirer davantage d’enseignants. Si la
désintégration n’aboutit qu’à de nouveaux retranchements et conflits, il en va
de même de la « gestion de crise ». En revanche, si des stratégies d’urgence
nationales commençaient à porter leurs fruits et à apporter innovation et

24 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

changement, on pourrait voir apparaître tout un nouveau corps de


gestionnaires d’écoles et de directeurs et de nouvelles énergies.
Réseaux : le travail en réseau et les partenariats apparaîtront par
nécessité ; les regroupements se multiplieront pour faire face aux pénuries.
Cependant, en raison des fortes pressions engendrées par la gestion de crise,
les réseaux eux-mêmes, quoique très innovants, pourraient être moins axés
sur le partage de connaissances professionnelles que sur la survie.
L’orientation qui ressortira de ce scénario – retranchement ou dynamisme –
définira la place des réseaux, marginale dans le premier cas, critique dans le
second.

3.2. Scénarios 3.a et b : « Dé-scolarisation »


Au lieu d’un statut élevé et de ressources généreuses pour les écoles,
l’insatisfaction de différents acteurs influents conduit à un démantèlement
plus ou moins marqué des systèmes scolaires. Dans le Scénario 3.a, de
nouvelles formes de réseaux coopératifs finissent par dominer, alors que des
mécanismes concurrentiels caractérisent le Scénario 3.b.

3.2.1. Scénario 3.a : « Réseaux d’apprentissage et société en réseau »


L’insatisfaction suscitée par les dispositifs existants et l’expression
d’exigences diversifiées conduisent à l’abandon des établissements scolaires
au profit d’une multiplicité de réseaux d’apprentissage diversifiés, mouvement
accéléré par les vastes possibilités qu’offrent des TIC puissantes et peu
coûteuses. La désinstitutionnalisation, voire le démantèlement, des systèmes
scolaires serait une caractéristique majeure de la nouvelle « société en réseau ».
Les dispositifs de socialisation et de formation des enfants font appel à
l’expression puissante de voix culturelles, religieuses et communautaires,
certaines très locales, d’autres exploitant les possibilités des réseaux à
distance et internationaux.
Gouvernance : ce scénario suppose l’élimination des structures existantes
de gouvernance et de responsabilité car les acteurs locaux et les sociétés de
communication contribuent à « renverser » l’école dans les systèmes
nationaux. Le local et l’international sont renforcés aux dépens de la dimension
nationale – de nouvelles formes d’accréditation internationale pourraient par
exemple apparaître pour les élites. La réduction de la « fracture numérique » la
régulation du marché et la supervision des établissements publics qui
subsistent deviennent les principales fonctions des pouvoirs publics. Des
groupes d’employeurs peuvent devenir très actifs si ces dispositifs en réseau
n’apportent pas une base de compétences adéquate et si le gouvernement
n’est pas prêt à rétablir l’école. Ce scénario se définit pratiquement par

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 25


INTRODUCTION

l’absence de structures de gouvernance et ne correspond donc étroitement à


aucun des modèles décrits par Glatter (chapitre 4).
Direction et gestion : la transformation progressive du système en réseaux
imbriqués aboutit à une large dispersion de l’autorité et de la fonction
dirigeante. Une part importante de ce qui est aujourd’hui organisé par les
autorités éducatives et les écoles serait reprise par des individus, des groupes
et divers acteurs, qui développeraient leurs propres projets et méthodes
pédagogiques pour les apprenants. Loin de simplifier la gestion de l’éducation,
une telle configuration serait au contraire extrêmement complexe.
L’élimination des structures visibles en place exigerait de tous ceux qui
participent à l’éducation des jeunes de pouvoir opérer des « mini-systèmes » –
d’être capables d’enseigner, de faciliter, d’organiser les ressources locales, de
suivre une formation continue, de gérer l’infrastructure et les aspects
financiers, etc. Le démantèlement du système impliquerait une forte
réduction des équipements publics et des locaux institutionnalisés, qui
seraient remplacés par divers dispositifs de marché comme au scénario 3.b,
tandis que les équipements locaux et privés joueraient également un rôle
important. L’affectation des locaux existants, voire leur vente pure et simple,
seraient l’une des questions qui se poseraient alors.
Réseaux : les réseaux définissent et caractérisent ce scénario dans toutes
ses composantes, mais ils concernent tous les scénarios même s’ils revêtent
diverses formes et sont influencés par des forces différentes. De ce fait, les
dispositifs examinés dans ce rapport ne trouveraient pas tous une place
prédominante dans ce scénario, notamment les liaisons entre établissements,
enseignants et établissements d’enseignement supérieur qui dépendent du
système éducatif en place. Les groupements et les dispositifs non formels ou
informels, et non les structures éducatives formelles, sont ici l’élément
central.

3.2.2. Scénario 3.b : « Extension du modèle de marché »


Les dispositifs de marché existants dans le domaine éducatif sont
s e n s i ble m e n t d é ve l o p p é s c a r l e s g o u ve r n e m e n t s e n c o u rag e n t l a
diversification dans un contexte général de changement impulsé par le
m a rc h é . C e t t e é v o l u t i o n s e r a i t n o u r r i e p a r l ’ i n s a t i s f a c t i o n d e s
« consommateurs stratégiques » reflet d’une culture considérant globalement
l’école non pas comme un bien public, mais comme un bien privé. De
multiples prestataires sont incités à prendre pied sur le marché de l’éducation,
encouragés par de vastes réformes des structures de financement, des
mesures d’incitation et de la réglementation. Un ensemble croissant
d’indicateurs, de mesures et de dispositifs d’accréditation remplace le suivi
direct et la réglementation des programmes par les autorités publiques.

26 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


INTRODUCTION

Certes, l’innovation abondent, mais les transitions et inégalités douloureuses


sont elles aussi nombreuses.
Gouvernance : suivant la logique du modèle de marché, le rôle des
prestataires centraux et des autorités publiques de l’éducation serait
sensiblement réduit. Ils pourraient avoir une fonction de régulation du
marché, mais participer moins directement au « pilotage » et au « suivi » qui
entraînent des distorsions dans les activités de marché. Les dispositifs de
financement, y compris le niveau absolu des ressources, jouent un rôle
essentiel dans la configuration des nouveaux marchés de l’apprentissage et de
leurs résultats. Des prestataires internationaux et des agences d’accréditation
pourraient bien apparaître, mais des acteurs forts, dont bon nombre
relèveraient du secteur privé, opéreraient à tous les niveaux – local, national et
international. Les acteurs ayant une forte influence sur la gouvernance
éducative seraient bien plus diversifiés. Ce scénario correspond bien au
modèle du « marché compétitif » présenté par Glatter (chapitre 4), à ceci près
que dans ce modèle, l’école reste une unité centrale tout en opérant dans des
environnements très compétitifs, tandis que ce scénario suppose un
important démantèlement des écoles elles-mêmes et l’apparition d’un large
éventail d’autres prestataires pour les jeunes.
Direction et gestion : alors que les modes administratifs de gestion et de
direction domineraient dans le premier ensemble de scénarios, et les modes
professionnels dans le deuxième, l’esprit d’entreprise serait ici beaucoup plus
apparent sans toutefois s’y limiter car toutes les caractéristiques des
scénarios précédents pourraient figurer de manière notable dans le modèle de
marché – capacités administratives, gestion de crise, participation de la
c o l l e c t iv i t é , h i é ra rchi e h o r i z o n t a l e e t t rava il d ’é q u i p e, d i rec t i o n
professionnelle et pluricompétences. Le champ d’action de la gestion et de la
direction serait étendu en raison du rôle essentiel de l’information et des
conseils, des indicateurs et des évaluations, et de la nécessité de développer
des échanges dynamiques entre l’offre et la demande éducative. Tout un
ensemble de changements axés sur le marché serait introduit dans les
régimes de propriété, de location et de fonctionnement de l’infrastructure
d’apprentissage. Des solutions très innovantes pourraient se faire jour, mais le
creusement des inégalités pourrait bien impliquer des ressources éducatives
abondantes dans certains lieux et une dégradation de l’infrastructure dans
d’autres.
Réseaux : la diversité des dispositifs dans ce scénario « déscolarisé »
apporterait très certainement une multiplicité de réseaux et de partenariats.
Certains seraient internationaux, d’autres nationaux ou régionaux, d’autres
très locaux. Ils se rencontreraient dans les quartiers les plus touchés par « les
dysfonctionnements du marché » mais aussi dans ceux qui bénéficient d’un
développement dynamique. Cependant, et surtout dans ces derniers, la

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 27


INTRODUCTION

participation aux réseaux serait davantage motivée par les avantages


compétitifs ainsi obtenus que par des raisons plus altruistes ou éducatives.
Cette introduction a montré la place essentielle que les questions de
gouvernance et de gestion, y compris le travail en réseau, tiennent dans
l’analyse de l’école de demain. Ces questions se font de plus en plus
complexes et font peser des tensions croissantes sur les autorités éducatives
en place. De multiples idées nouvelles apparaissent également sur les
solutions qui seront apportées à ces tensions dans les prochaines années,
comme nous le verrons plus en détail dans les chapitres suivants. Cependant,
il n’existe pas de voie toute tracée, ce que souligne la discussion relative aux
scénarios et aux formes très différentes de gestion et de gouvernance qui
s’offrent à l’avenir de l’école.

Notes
1. Responsable au sein du Secrétariat du CERI/OCDE pour l’activité « L’école de
demain » sur l’innovation et des réseaux jusqu’à son retour au ministère de
l’Éducation, de la Culture, des Sports, de la Science et de la Technologie au Japon.
2. Il y a trois ensembles de deux scénarios chacun, donc six scénarios en tout :
1. une tentative de maintien du statu quo (Scénario 1.a « Maintien de systèmes
scolaires bureaucratiques » ; Scénario 1.b « Exode des enseignants » – le scénario de la
« désintégration ») 2. Rescolarisation (Scenario 2.a « Les écoles au cœur de la collectivité » ;
Scénario 2.b « L’école comme organisation apprenante ciblée ») 3. « Dé-scolarisation »
(Scénario 3.a « Réseaux d’apprentissage et société en réseau » ; Scénario 3.b « Extension
du modèle de marché »).
3. Depuis la publication de OCDE 2001a, le groupement des scénarios a été revu, le
scénario de la « désintégration » représentant maintenant l’issue la plus négative
du maintien du statu quo et le « modèle de marché » figurant dans la
« déscolarisation ».
4. L’examen des évolutions et des leçons à tirer d’autres secteurs a caractéristisé
l’analyse de la gestion des connaissances conduite par le CERI/OCDE en parallèle
aux travaux sur l’école de demain (voir OCDE 2000a).
5. Cette combinaison de complexité et de solutions imaginatives est anticipée par le
gouvernement néerlandais (chapitre 8) dans le domaine des équipements : « Une
école communautaire peut être implantée dans des locaux appartenant à un tiers
(un organisme sans but lucratif ou une SARL) ; dans ce cas, elle sera l’un des
locataires d’un bâtiment polyvalent. »

28 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


PARTIE I

Analyses des réseaux, de la gestion


et de la gouvernance

Chapitre 1. Le travail en réseau dans la société, les organisations


et l’éducation
Hans F. Van Aalst ................................................................................................ 31

Chapitre 2. L’école de demain : les réseaux d’apprentissage


Judith Chapman .................................................................................................. 41

Chapitre 3. Les réseaux pour l’innovation dans l’enseignement :


analyse comparative
Anne Sliwka ......................................................................................................... 49

Chapitre 4. Gouvernance, gestion et direction


Ron Glatter, Bill Mulford, Dale Shuttleworth .................................................. 65

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE I
Chapitre 1

Le travail en réseau dans la société,


les organisations et l’éducation
par
Hans F. Van Aalst
Katholiek Pedagogish Centrum (KPC) Group, Pays-Bas1

Résumé. Dans ce chapitre, l'auteur examine les raisons pour lesquelles


les réseaux sont importants ainsi que les différentes formes qu'ils revêtent
(« la communauté de pratique », « l'organisation en réseaux » et « la
communauté virtuelle »). Il y décrit les caractéristiques des réseaux : les
réseaux permettent aux producteurs et aux clients de nouer des liens
entre eux et les uns avec les autres, ils sont interactifs, ils bénéficient
d'une certaine autogestion, ils ont un objectif commun, ils renforcent les
valeurs et la cohésion dans certaines circonstances, sans pour autant
avoir un caractère permanent. Bien que les exemples soient parfois
empruntés au monde de l'éducation, ils proviennent dans leur majorité de la
documentation plus générale traitant des organisations. Les moyens
électroniques jouent un rôle de plus en plus important dans l'instauration des
réseaux bien que le travail en réseau soit fondamentalement humain. Les
liens avec la gestion du savoir en particulier sont mis en évidence dans ce
chapitre dans la mesure où la constitution de réseaux est un aspect
important de la création, de la transmission et de l'utilisation des
connaissances.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 31


I.1. LE TRAVAIL EN RÉSEAU DANS LA SOCIÉTÉ, LES ORGANISATIONS ET L’ÉDUCATION

C e chapitre examine les raisons de l’importance du travail en réseau et


étudie les différents types de réseaux et leurs caractéristiques. Quelques
exemples sont puisés dans la sphère éducative, mais la plupart des références
sont tirées de la littérature organisationnelle générale. Les moyens
électroniques jouent un rôle croissant dans le travail en réseau, bien qu’il
s’agisse fondamentalement d’une activité humaine. L’analyse privilégie ici la
gestion des connaissances en raison du rôle important que jouent les réseaux
dans la production, la médiation et l’utilisation des savoirs.

1. Importance du travail en réseau et gestion des savoirs


Le travail en réseau désigne l’établissement et l’utilisation (gestion)
systématiques de liaisons internes et externes (communications, interactions
et coordinations) entre des personnes, des équipes ou des organisations
(« nœuds ») dans un objectif d’amélioration des performances. Cette
définition comprend quatre éléments clés :
● Gestion systématique.
● « Nœuds » : experts, équipes et institutions.
● « Liaisons » : communications, interactions et coordination entre nœuds.
● Amélioration des performances.
Les réseaux sont de plus en plus utilisés comme des sources intrinsèques
de savoir, des structures organisationnelles permettant d’améliorer l’efficacité
et des sources d’innovation. « Une part grandissante du processus
d’innovation intervient dans les réseaux par opposition aux hiérarchies et aux
marchés… une petite minorité seulement d’entreprises et d’organisations
innovent seules et… la plupart des innovations mobilisent de multiples
organisations » (Lundvall et Borrás, 1997, p. 104). Les raisons à cela sont
complexes et ancrées dans les transformations fondamentales de l’économie
mondiale, notamment l’importance croissante du savoir et la mondialisation
des échanges. La généralisation des communications électroniques
puissantes et peu coûteuses accélère ce processus. De l’avis de Butler et al., ce
facteur pourrait entraîner la disparition de la fonction traditionnelle des
intermédiaires ou la transformer essentiellement en aide aux opérations de
marché : auparavant, les organisations avaient besoin d’intermédiaires pour
réduire les coûts de transaction ; ceux-ci ayant baissé, un nombre croissant de

32 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.1. LE TRAVAIL EN RÉSEAU DANS LA SOCIÉTÉ, LES ORGANISATIONS ET L’ÉDUCATION

consommateurs effectuent eux-mêmes leurs recherches à l’aide des


nouveaux médias et des outils de recherche en ligne (Butler et al., 1997).
L’apprentissage en réseau est un mode de production de connaissances
particulier, qui n’intervient pas aisément au sein des organisations ou sur le
marché ouvert. Son attrait réside dans les caractéristiques suivantes :
● Les réseaux donnent accès à une diversité de sources d’information.
● Ils offrent un éventail plus large de possibilités d’apprentissage que les
organisations hiérarchiques.
● Ils offrent une base plus flexible, et en même temps plus stable, à
l’apprentissage coordonné et interactif que ne le fait l’anonymat du marché.
● Ce sont des mécanismes tacites de production de connaissances et d’accès
à celles-ci.
Nous commençons à comprendre qu’une partie des connaissances sur
lesquelles s’appuient les politiques et l’innovation est difficile à saisir et que
l’écrit ne suffit pas à lui seul à en rendre compte – que les rapports s’appuient
sur des recherches théoriques ou sur les pratiques éprouvées et sur
l’expérience. En effet, le savoir est en grande partie enchâssé dans les
structures sociales, au sein des organisations ou entre elles et il est très
difficile, et parfois impossible, de l’expliciter.
Dans l’éducation par exemple, la recherche pédagogique suscitait
beaucoup d’espoirs il y a trente ans ; on espérait notamment qu’elle
permettrait de constituer le corpus de connaissances nécessaire à
l’élaboration des politiques et à la pratique. L’expérience est venue modérer
ces attentes, sans que la médiocre qualité de la recherche pédagogique, ni son
volume insuffisant, ni même l’absence de mécanismes de transfert soient en
cause. La raison est en fait plus fondamentale : les connaissances
pédagogiques sont en grande partie tacites (de 70 à 90 % selon les
estimations). Les processus et structures nécessaires à l’échange et au
développement des connaissances tacites diffèrent de ceux auxquels les
recherches font appel.
L’usage qui est fait des rapports écrits pour l’innovation est souvent
décevant, notamment parce que les utilisateurs doivent partager une
compréhension tacite du processus de codification avec les auteurs. Or, cette
condition est rarement remplie. Ceux qui prennent part à la production des
rapports ont appris à analyser et à combiner des données, à en rendre compte
de manière cohérente et agréable, etc. Les autres, qui n’ont pas participé à ce
travail, peinent à comprendre ce que l’on peut en apprendre parce qu’il leur
manque les clés indispensables. L’exploitation d’un savoir codifié requiert un
savoir tacite « complémentaire » (Lundvall, 2000 ; voir aussi Lundvall et Borrás,
1997). Tout document ayant une double composante, informative et sociale, il

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 33


I.1. LE TRAVAIL EN RÉSEAU DANS LA SOCIÉTÉ, LES ORGANISATIONS ET L’ÉDUCATION

faut élaborer des « codes interprétatifs » pour en dégager le sens2. Si les clients
sont hétérogènes, il faudra plusieurs ensembles de « codes interprétatifs »
pour que le document puisse être utilisé.
Le réseau peut contribuer à relayer le savoir codifié en développant les
connaissances complémentaires et les codes interprétatifs nécessaires et donner
par là une « vie sociale » aux documents. Il peut donc compléter l’information
écrite codifiée et aider à renforcer l’efficacité des documents pour l’action et ainsi
fonctionner lui-même comme un producteur de savoir. Les interactions entre
savoirs tacites et codifiés servent de générateurs de la production de savoirs.
Nonaka et Takeuchi (1995) décrivent les quatre interactions de base : entre tacite
et tacite : socialisation ; de tacite à codifié : extériorisation ; entre codifié et codifié :
combinaison ; et de codifié à tacite : intériorisation.
Le travail en réseau peut aussi remplacer la production d’informations
codifiées car il est plus efficace par rapport aux coûts que la production de
livres ou de bases de données. L’effort de codification est souvent ardu,
coûteux et lent. Les réseaux peuvent directement faciliter l’échange des
savoirs tacites en évitant l’effort et le coût de la codification préalable. Les
nouveaux réseaux pour la formation continue des enseignants et des chefs
d’établissement, par exemple, tendent à être plus efficaces que les formations
basées sur des données théoriques. Hansen, Nohria et Tierney (1999) ont
identifié l’équilibre entre codification et personnalisation. Cependant, les
réseaux ne sont pas une garantie systématique de production de connaissances
et d’apprentissage ; certaines conditions les favorisent ou y font obstacle.

2. Typologie des réseaux


Les réseaux revêtent de multiples formes, les plus connues étant les
arrangements informels comme les clubs d’affaires, les « mentorats » les
s é m i n a i r e s c o n j o i n t s , l e s l i s t e s d ’ a d re s s e s é l e c t r o n i q u e s e t l e s
téléconférences. Les structures de coopération plus formelles comprennent
les contrats d’externalisation, les joint-ventures et les organisations en
réseau. Il arrive souvent que les structures formelles se substituent
progressivement aux structures informelles. Les réseaux peuvent fonctionner
horizontalement – entre institutions d’un même secteur ou de secteurs
différents, entre entreprises et centres de recherche ou entre entreprises
concurrentes – ou être organisés verticalement entre clients et fournisseurs.
Ils peuvent avoir un caractère régional ou mondial. Les réseaux locaux et
régionaux puisent une grande partie de leur puissance dans l’échange de
connaissances tacites et présentent souvent une forte composante informelle
et sociale. Les réseaux mondiaux organisent fréquemment les interactions
entre savoirs codifiés et tacites. On peut différencier trois types de réseaux,
qui peuvent se combiner dans la pratique.

34 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.1. LE TRAVAIL EN RÉSEAU DANS LA SOCIÉTÉ, LES ORGANISATIONS ET L’ÉDUCATION

i) La communauté de pratique : ce type de réseau est mu par le besoin qu’ont des


praticiens de trouver des solutions à des problèmes pratiques. Le terme a été
introduit par Xerox, l’un des premiers grands groupes à exploiter le savoir
intégré dans les réseaux pour améliorer les performances de l’entreprise.
Souvent, les savoirs échangés et enchâssés dans ces réseaux ne sont pas
codifiés ; les échanges se basent sur le modelage et le remodelage de
l’expérience, sur la redondance et les métaphores, sur l’identification de celui
qui sait. Certains réseaux de ce type allient une base de données bien
organisée d’expériences codifiées (le savoir factuel et le savoir-faire) à un
mode de communication et de recherche rapide et interactif (le « savoir qui »
et le « savoir où ») ; c’est le cas, notamment, du réseau Anderson Consulting
(Finerty, 1997). De nombreux réseaux de la sphère éducative sont des versions
simples de ce type3. L’équipe virtuelle (Lipnack et Stamps, 2000), groupe doté
d’un objectif précis, n’étant pas lié dans le temps ou l’espace, et se servant
des TIC pour accomplir sa tâche, peut se ranger dans cette catégorie.
ii) L’organisation en réseau : on peut décrire ce type de réseau comme « une
coopération explicite ou tacite entre des organisations autonomes, reposant
sur des relations semi-stables. La valeur ajoutée pour les groupes clients est
générée par l’utilisation des noyaux de compétences et du positionnement
commercial des uns et des autres » (Pullens, 1998). L’avantage de
l’organisation en réseau est de permettre à chaque participant de rester
autonome et de renforcer ses compétences centrales, mais aussi de livrer un
meilleur produit à ses clients en exploitant les capacités de ses partenaires, et
de servir leurs clients. Si l’on prend l’exemple de la coopération entre
stations-service et distributeurs alimentaires, les premières bénéficient de
l’expertise logistique du distributeur alimentaire, tandis que celui-ci profite
des points de ventes répartis sur des emplacements aisément accessibles en
voiture, chacun bénéficiant de la clientèle de l’autre.
iii)La communauté virtuelle : ce terme couvre une grande diversité de
communautés se servant des TIC pour échanger des informations, étendre
leur sphère d’influence à un public plus large, et parvenir à un résultat précis.
L’objet d’une « communauté virtuelle » peut être uniquement ludique (par
exemple Kim, 2000). Cette forme de réseau revêt une importance croissante
dans le domaine de la gouvernance publique.

3. Caractéristiques des réseaux


Les réseaux et les modes de travail en réseau présentent plusieurs
caractéristiques d’ordre général plus ou moins évidentes, dont les suivantes
sont particulièrement intéressantes :
● Des liens sont noués non seulement avec les producteurs (dans la sphère
éducative, ce sont les spécialistes de la recherche et de l’innovation dans

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 35


I.1. LE TRAVAIL EN RÉSEAU DANS LA SOCIÉTÉ, LES ORGANISATIONS ET L’ÉDUCATION

l’enseignement et les enseignants) mais de plus en plus avec les clients


(ministères, écoles, enseignants, parents et, avec l’apprentissage tout au
long de la vie, d’autres parties prenantes comme les employeurs). Les
réseaux servent à identifier les besoins des clients et à les servir en
conséquence.
● Les liens sont interactifs. Les clients potentiels spécifient leurs besoins au
début d’un projet ou d’un service et évaluent les résultats intermédiaires.
Contrairement au modèle traditionnel dans lequel ils sont rémunérés pour
leur prestation, les experts espèrent ici bénéficier de leur participation à un
réseau. Les contrats de coopération peuvent très bien spécifier les bénéfices
mutuels attendus.
● Les réseaux bénéficient d’une certaine autogestion. Cela ne signifie pas absence
de chef ou de gestion des processus, car ceux-ci sont en fait plus essentiels
que dans les organisations traditionnelles, mais ils diffèrent de ceux
pratiqués dans les organisations hiérarchiques ou bâties autour de
l’unité de lieu et de temps, et requièrent des compétences spécifiques.
Dans les réseaux, les responsabilités sont souvent partagées par domaine
et la fonction dirigeante peut changer constamment. Les processus de
travail de groupe dans un réseau diffèrent de ceux d’une équipe plus
traditionnelle.
● Les participants – nœuds – d’un réseau ont un but commun. Ce peut être une
vision, une mission ou un objectif plus concret. Les participants restent
actifs dans le réseau tant qu’il leur apporte un bénéfice, lequel est aussi, en
dernier ressort, un avantage pour leurs clients. Dans les organisations en
réseau, les participants obtiennent ce bénéfice tout en restant autonomes.
● Les réseaux vont et viennent. Ce sont des structures dynamiques, qui
changent – type et nombre de participants, rôles des participants, etc. – et
finissent.
● Les moyens électroniques permettent et accroissent les échanges en réseau,
mais les réseaux sont humains. Par exemple, les discussions électroniques
exigent une très forte adhésion aux codes de respect et la confiance est un
facteur de succès. Les équipes virtuelles ne réussissent que si les
communications électroniques sont complétées par des contacts réguliers
en face à face, lesquels peuvent avoir une fonction plus sociale qu’utilitaire.
● En général, les grands réseaux sont efficaces lorsqu’ils suscitent et nourrissent
un sentiment d’appartenance, de cohésion et de renforcement des valeurs. Pour être
plus rapidement productifs, les groupes les plus larges tendent à se
morceler en réseaux plus petits et les équipes virtuelles comportent
souvent un petit noyau actif de 5 à 7 personnes, même si les membres sont
plus nombreux.

36 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.1. LE TRAVAIL EN RÉSEAU DANS LA SOCIÉTÉ, LES ORGANISATIONS ET L’ÉDUCATION

Les conflits de valeurs qui caractérisent de nombreuses organisations


occidentales peuvent mener à controverser le travail en réseau. Celui-ci se
superpose aux styles de management traditionnels, les modifie ce faisant, et
traduit aussi une évolution de la valeur que l’on attache aux connaissances.
Nonaka et Takeuchi (1995) décrivent le système de connaissances occidental,
qui s’oppose à celui du Japon où la plupart des organisations travaillent
traditionnellement en réseau. Alice Lam (1998) explique les problèmes que
posent, pour les ingénieurs britanniques et japonais amenés à travailler
ensemble, des systèmes de connaissances très différents – le modèle
professionnel et le modèle organisationnel, qui contrastent par trois
dimensions : corpus de connaissances, organisation des connaissances et
transmission des connaissances (voir encadré 1.1). Ces deux sources
montrent les difficultés posées par le concept de « savoir enchâssé dans les
groupes/réseaux » aux professionnels des sociétés occidentales.

Encadré 1.1. Deux systèmes de connaissances différents

Modèle professionnel Modèle organisationnel

Corpus de Connaissances rationalisées. Connaissances tirées de l’expérience.


connaissances Connaissances acquises par Connaissances acquises par l’action et
une formation structurée. l’expérimentation.
Connaissances assez abstraites et Connaissances enchâssées dans
théoriques, génériques et spécialisées, des routines et procédures
très rationalisées et cohérentes en organisationnelles particulières,
interne. comprises et partagées par les membres
Assez faciles à diffuser, mais difficiles ayant une expérience et des valeurs
à appliquer à un problème pratique communes.
donné et à intégrer. Assez difficiles à diffuser à des contextes
différents, mais plus concrètes, pratiques
et intégratives.
Structure et Spécifiques aux tâches, séquentielles, Diffuses, superposées, basées
organisation basées sur l’individu. sur les groupes.
des connaissances Descriptions de poste précises. Descriptions de postes larges et
ambiguës.
Coordination et Explicites et basées sur des documents. Tacites et fondées sur le réseau humain.
transmission Règles et procédures écrites, Interactions intensives et approfondies
des connaissances spécifications détaillées. entre les membres du groupe.

3.1. Risques et bénéfices


Les réseaux s’accompagnent des risques et pièges suivants :
● Un réseau peut freiner le changement et être lui-même une force
conservatrice. Ses membres peuvent s’habituer aux normes et valeurs qu’il

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 37


I.1. LE TRAVAIL EN RÉSEAU DANS LA SOCIÉTÉ, LES ORGANISATIONS ET L’ÉDUCATION

exprime, ce qui fait obstacle au changement. Ce peut être une raison de


fixer une date butoir à la participation à un réseau ou au réseau lui-même.
● Un réseau peut s’écarter lentement des intérêts des partenaires ; c’est
même un processus fréquent. Certains participants peuvent s’en détacher
et se réunir pour former un nouveau cycle et un nouveau réseau.
● Un réseau peut être constitué sans vision ou objet commun, ou se fixer des
missions incompatibles ou qui ne répondent pas aux aspirations des
participants.
● La définition des fonctions manque souvent de précision.
● Certains nœuds du réseau peuvent finir par dominer et troubler une culture
coopérative.
Hutt (2000) décrit les relations fonctionnelles et personnelles dans un
réseau et il existe des check-lists susceptibles d’aider à la mise en place et à la
gestion d’un réseau, qui peuvent ainsi contribuer à réduire ces risques, sinon
à les supprimer totalement.
Pour comprendre les bénéfices et les coûts du travail en réseau, il faut le
pratiquer. En un sens, la mise en réseau n’est pas une nouveauté, et nous
gérons tous des contacts formels et informels au quotidien. Une première
étape est alors d’y réfléchir systématiquement en s’aidant de certains outils.
Les principales catégories d’évaluation sont les suivantes : les personnes
impliquées (partenaires, fonctions dirigeantes, niveaux de participation), le
but (coopération, tâches, résultats) et les liaisons utilisées (choix des médias,
interactions, relations de confiance)4. L’étape suivante consiste à améliorer les
méthodes de travail traditionnelles par de nouvelles méthodes. Si l’on
parvient à intégrer explicitement ces deux étapes dans la culture d’une
organisation, le travail en réseau peut être un puissant outil d’amélioration.
L’échange en réseau n’est pas neutre. Il concerne tout à la fois ce que
nous pensons que sont les savoirs utiles et la manière dont nous échangeons
avec des experts extérieurs, des collègues, des concurrents, des clients
potentiels et les uns avec les autres. Il faut en faire l’apprentissage, à partir de
l’expérience acquise et en testant de nouvelles méthodes. Une réflexion
systématique sur les deux aspects est indispensable. On dispose
d’informations abondantes sur le fonctionnement des réseaux dans le monde
de l’entreprise, et de plus en plus dans celui de l’éducation. Des réseaux entre
écoles et enseignants sont déjà opérationnels dans la plupart des pays, même
s’ils présentent des degrés divers de sophistication, et il existe aussi plusieurs
réseaux internationaux. Le travail en réseau est intrinsèquement un acte
d’innovation. Il serait intéressant de rassembler des informations évaluatives
sur le fonctionnement de ces réseaux dans différents contextes éducatifs et de
comprendre leurs incidences sur la gestion et la gouvernance. Dans ce

38 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.1. LE TRAVAIL EN RÉSEAU DANS LA SOCIÉTÉ, LES ORGANISATIONS ET L’ÉDUCATION

processus, les perspectives d’autres secteurs, en particulier dans le domaine


de la gestion des savoirs, peuvent s’avérer très précieuses.

Notes
1. Consultant auprès du CERI/OCDE de 1995 à 1998.
2. Brown et Duguid (1996) suggèrent que les documents ne contiennent pas
seulement de l’information, mais qu’ils suscitent tous des « communautés
d’interprétation ». L’état « figé » du document et « l’état fluide » des communautés
d’interprétation sont complémentaires.
3. Quelques exemples de réseaux internationaux dans le domaine de l’éducation :
• www.esp.educ.uva.nl/ (European Schools Project, pour les écoles connectées à
Internet)
• www.scienceacross.org/ (Science across the World)
• www.eun.org/eun.org (European Schoolnet)
• www.iecc.org/ (Intercultural Classroom Connections)
• www.iearn.org/professional/prof_connections.html (formation continue).
4. Pour ces catégories, voir le site : www.virtualteams.com/library/lib_fr.asp, qui offre
une source abondante de critères d’évaluation de l’efficacité des réseaux.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 39


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE I
Chapitre 2

L’école de demain : les réseaux d’apprentissage


par
Judith Chapman*
Université catholique australienne

Résumé. L'auteur dans ce chapitre affirme qu'il pourrait être très


fructueux du point de vue des activités éducatives de s'intéresser aux
réseaux et à leurs conséquences pour l'acquisition de connaissances. Pour
étayer cette affirmation, Mme Chapman fait état des récentes avancées
dans le domaine des sciences et du langage, de la philosophie sociale et
politique, et se réfère également aux développements de la psychologie
cognitive et de la théorie de l'apprentissage. Le concept de « réseaux » offre
une solide base pour engager une réflexion sur l'école en tant
qu'organisation, sur la collectivité en tant que lieu d'acquisition de
connaissances et sur l'élaboration d'une politique de coopération. L'auteur
étudie ces différentes questions sous un certain nombre de rubriques :
former les jeunes pour la société en réseaux ; créer une population active
adaptable et travaillant en réseaux ; transformer les environnements
d'apprentissage en favorisant le travail en équipes et en réseaux ; la
formation tout au long de la vie à travers des parcours complexes ; et le
réseau mondial.

* L’auteur souhaite ici remercier le Professeur David Aspin, Professeur de philosophie


de l’éducation, université de Monash, Australie, pour le concours apporté à cette
communication.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 41


I.2. L’ÉCOLE DE DEMAIN : LES RÉSEAUX D’APPRENTISSAGE

D ans le débat sur l’apprentissage tout au long de la vie et sur la nature de


l’école au XXIe siècle commence à s’insérer une discussion sur la nécessité de
nouvelles conceptualisations de l’enseignement, de nouvelles stratégies
d’offre et d’une approche plus souple de l’innovation et du changement. Le
concept de « réseau » promet de faire partie intégrante de tous ces aspects.

1. Le concept de « réseau »
Le « réseau » diffère par sa nature de tous les autres termes qui ont été
historiquement utilisés dans le contexte de l’école ou d’autres établissements
d’enseignement, de leurs dispositifs organisationnels et de la manière
d’appréhender l’innovation et le changement. Il se différencie des formes
traditionnelles de regroupement des écoles et des systèmes, qu’il s’agisse de
modèles hiérarchiques et bureaucratiques ou des formes organisationnelles
basées sur les principes de marché et l’autogestion sur lesquelles on a plus
récemment mis l’accent. Le « réseau » souligne l’idée de « communauté »
comme composante commune et le principe de connexion entre institutions.
Les écoles ne sont pas seulement des « grappes » terme qui dénote la
proximité géographique, ni des « groupes » qui suggèrent une agglomération
quasi accidentelle d’établissements disparates. En fait, elles sont plus
ouvertement associées les unes aux autres par des formes de connexions qui
ont été délibérément mises en place et travaillées dans la poursuite d’intérêts
et d’objectifs communs. Il s’agit donc de constructions intentionnelles, liées
par un tissu de buts communs, dont les parties constitutives sont également
imbriquées et doivent apporter une contribution identique à la promotion de
leurs intérêts partagés.
Le « World-Wide Web », la « Toile », offre ici une métaphore appropriée.
L’interconnexion des sites s’effectue suivant les ramifications d’un filigrane de
champs liés les uns aux autres. Une interrogation dans un domaine mène, par
des voies et liaisons interconnectées, à une zone congruente ou contiguë à
partir de laquelle de nouvelles avenues d’interrogations peuvent être ouvertes,
explorées et élargies. Cette métaphore trouve tout son intérêt lorsque l’on
considère la sphère internationale, pour souligner que les réseaux ne sont pas
seulement locaux, mais plus généraux et universels. Les « flux » de théories,
pensées, cultures et innovations qui sont aujourd’hui exprimés entre les
écoles et d’autres établissements d’enseignement ont, de plus en plus, une
portée et un impact planétaires.

42 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.2. L’ÉCOLE DE DEMAIN : LES RÉSEAUX D’APPRENTISSAGE

La pertinence du terme « réseau » procède aussi de l’évolution de la


philosophie. En opposition à la conception traditionnelle de structures basée
sur des principes empiriques de différences et de démarcations des
disciplines, de nouvelles représentations se sont fait jour dans la philosophie
des sciences et du langage. Celles-ci arguent que la croissance et l’évolution de
la théorie, du savoir et de l’apprentissage est holistique et que leur intégration
s’effectue de manière comparable à la construction graduelle de la toile
d’araignée. Chaque « fil de pensée » peut être connecté à d’autres fils voisins
ou même distants, le long d’un réseau de connexions cognitives. Ensemble, ils
constituent une réticulation globale, un lien cognitif unificateur, de la
« théorie » que nous avons du monde (voir par exemple Quine et Ullian 1970 ;
et Wilson 1998). Ces nouvelles lignes de pensée sociale et politique trouvent
leur origine dans une déception croissante à l’égard des positions opposées
des philosophies sociales et politiques existantes.
Elles ont apporté une base de plus en plus forte à la conceptualisation des
écoles comme des communautés et comme des nœuds dans l’évolution et la
mise en place des réseaux d’apprentissage. Ces dernières années, les concepts
de communauté ont fortement influencé la pensée sociale et politique
(Etzioni, 1995, 1996 ; Gray, 1997 ; McIntyre 1980 ; Sandel, 1981). Ils ont sous-
tendu une nouvelle réflexion sur la moralité politique, la politique publique et
les relations sociales et la création de formes, de structures et d’interactions
sociales innovantes, qui ont de vastes implications pour l’éducation.

2. La pertinence du « réseau » pour l’école au XXIe siècle


2.1. Former les jeunes pour la société en réseau
Diverses raisons ont été avancées à l’importance continue qu’il convient
d’accorder à l’école au XXIe siècle – par exemple, la croissance accélérée du
rôle et de l’importance des technologies de l’information et le maintien, voire
le renforcement, des compétences en communication comme exigence
majeure pour tous dans la « société en réseau ». Mais tout le monde n’a pas
accès à un PC et à Internet à la maison, ou même dans des cybercafés, et ceux
qui en sont privés sont ainsi disqualifiés de la participation à l’économie et à
la société élargies qui reposent sur ces modes de communication. Il est donc
nécessaire que certains jeunes y aient accès, ainsi qu’aux matériels et logiciels
nécessaires, et ce dans un environnement positif de conseil et de soutien.
Comme l’a montré Ackerman (1980), il ne peut y avoir de véritable
communication que dans le cadre d’un groupe, au sein d’un réseau de
relations interpersonnelles, où les conversations sons sous-tendues par le
respect de certaines normes et conventions. Les écoles sont des lieux idéaux
pour aider les jeunes à prendre conscience des autres et, par les conversations
et la communication, de l’importance des obligations envers les autres

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 43


I.2. L’ÉCOLE DE DEMAIN : LES RÉSEAUX D’APPRENTISSAGE

membres de la collectivité. L’école peut aider les jeunes à progresser sur la voie
de la citoyenneté active et de la responsabilité à l’égard d’autrui en leur
apprenant comment peser les questions, se faire une opinion et avoir
conscience des conséquences de leurs actions sur les autres. Cet
apprentissage revêt une importance particulière lorsque par l’Internet, les
élèves ont accès à des possibilités incalculables, à la fois bénéfiques et
nocives. Certaines parties du monde sont le foyer de menaces croissantes
d’instabilité sociale et d’insécurité des personnes. Il faut que les jeunes, futurs
citoyens de démocraties participatives, se forgent une opinion sur les
questions de portée nationale et internationale. Ce type d’apprentissage ne
peut se faire à partir d’un serveur de fichiers ou d’un terminal à écran de
visualisation. Les jeunes ont besoin de modèles appropriés de comportement
relationnel et social au travers desquels apprendre à comprendre les
responsabilités et les obligations à l’égard de la collectivité. La famille est le
lieu naturel de ce processus, mais d’autres, parmi lesquelles les écoles
tiennent une place prééminente, jouent un rôle vital de soutien.
Il existe une autre raison au caractère indispensable des écoles comme
agents d’apprentissage dans des sociétés complexes. Les jeunes doivent être
initiés à un très large éventail d’activités parmi lesquelles ils pourront faire
leur sélection propre pour bâtir un ensemble satisfaisant de choix de vie. En
général, le foyer ne peut fournir à lui seul un éventail aussi large : il existe des
intérêts, des capacités et des objectifs que la cellule familiale ne connaît pas
ou auxquels elle ne peut pas pourvoir. Bien entendu, les écoles ne sont pas le
seul lieu offrant un large choix d’activités, mais elles sont bien connectées à
divers réseaux d’apprentissage et activités. Elles peuvent aider les jeunes à
devenir sélectifs (Chapman et Aspin, 1997).

2.2. Former des travailleurs adaptables, travaillant en réseau


dans des lieux de travail transformés
L’étude de l’OCDE intitulée Une flexibilité durable (1997) maintient que dans
l’économie fondée sur le savoir du XXI e siècle, marquée par une rapide
évolution des technologies et des marchés, la nature du travail sera
transformée. Cette transformation altère les attentes relatives au type de
travailleurs dont on aura besoin ; selon les auteurs, elle sera caractérisée par
la flexibilité et le travail en réseau, dans lesquels interviendront des
interactions complexes entre des travailleurs plus instruits, prêts à apprendre
rapidement pour se charger de nouvelles tâches et à être mobiles, et des
entreprises affichant les meilleures performances, qui encouragent une plus
grande flexibilité moyennant une formation générale, des emplois à tâches
multiples et la participation des salariés à la prise de décision. Ils suggèrent
que la nécessité de former des travailleurs plus compétents en résolution de

44 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.2. L’ÉCOLE DE DEMAIN : LES RÉSEAUX D’APPRENTISSAGE

problèmes et capables de contribuer à élargir les possibilités d’apprentissage a


de profondes implications pour l’école :
● Premièrement, il s’ensuit que les formes normalisées de l’enseignement
professionnel, organisées en fonction de compétences spécifiques pour des
emplois spécifiques, sont presque entièrement anachroniques, sauf si elles
peuvent être utilisées pour enseigner des méthodes de résolution des
problèmes et des techniques d’organisation et d’enseignement aux élèves
qui ont dû abandonner des filières plus classiques d’apprentissage.
● Deuxièmement, cela signifie que l’apprentissage dans les établissements
d’enseignement devrait être de plus en plus organisé dans la perspective
d’une coopération, ce qui implique que les élèves étudient en groupe,
présentent un travail de groupe et, souvent, soient évalués en tant que
groupe.
● Troisièmement, le programme d’étude devrait permettre l’acquisition de
connaissances sur la mise en réseau, le rôle de la motivation et la
pédagogie, de sorte que les élèves puissent avoir une bonne perception du
comportement humain et des caractéristiques du groupe. Dans
l’environnement centré sur l’apprentissage auquel a donné naissance l’ère
de l’information, le processus d’apprentissage et la motivation nécessaire à
l’apprentissage devraient faire partie intégrante du programme d’étude
proprement dit [ibid. p. 34-35].
Florida (1995, p. 535), dans un examen des environnements et
infrastructures des sociétés du XXIe siècle fondées sur le savoir, conclut : « Les
systèmes industriels et d’innovation du XXIe siècle seront très différents de
ceux qui ont fonctionné pendant la plus grande partie du XXe siècle. Le savoir
et l’intelligence humaine, et non plus le travail physique, constitueront la
principale source de valeur. Les mutations technologiques s’accéléreront et
atteindront un rythme inconnu jusque là : l’innovation sera perpétuelle et
continue. Les organisations à forte composante de savoir fondées sur les
réseaux et les équipes remplaceront la bureaucratie verticale, pierre angulaire
du XXe siècle. »

2.3. Créer des environnements d’apprentissage optimaux en s’appuyant


sur les équipes et les réseaux
Lorsque au XIXe siècle, l’enseignement gratuit est devenu obligatoire pour
tous dans la plupart des sociétés occidentales, la conception des écoles
reposait sur celle que l’on avait alors de la nature des institutions, du
fonctionnement de l’esprit et des processus d’apprentissage. La vision du
monde que l’on avait au tournant du siècle dernier insistait sur l’idée de
l’apprentissage comme linéaire, séquentiel, généralisable et mécaniste. Les
écoles se caractérisaient par une organisation hiérarchique ; le savoir était

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 45


I.2. L’ÉCOLE DE DEMAIN : LES RÉSEAUX D’APPRENTISSAGE

compartimenté en séquences discrètes et gérables ; l’évaluation se fondait


sur le mesurable et le quantifiable. Ces hypothèses ne sont plus en mesure,
pour autant qu’elles l’aient jamais été, de satisfaire les exigences des
apprenants qui se préparent au XXIe siècle. Une nouvelle réflexion sur la
nature et les styles d’apprentissage, adaptés aux modes de progression et
d’acquisition cognitive des élèves, doit former la base du travail dans les
écoles de demain. Celles-ci devraient mieux refléter les découvertes et
implications de la compréhension que l’on a aujourd’hui de l’apprentissage,
d e l ’ a c q u i s i t i o n d e c o n n a i s s a n c e s e t d e s s c i e n c e s c o g n i t ive s e t
métacognitives.
Faisant le point sur les recherches récentes, Griffey et Kelleher (1996, pp. 3-9).
c o n c l u e n t q u e l ’ e nv i r o n n e m e n t o p t i m a l e s t c e l u i d a n s l e q u e l
l’apprentissage s’appuie sur l’offre d’une expérience directe par l’action
dans son contexte d’application, avec des experts exercés dans ce contexte.
Chacun devrait prendre conscience de ses théories implicites sur
l’apprentissage, de sa stratégie d’apprentissage, s’en considérer maître et le
voir comme intrinsèquement gratifiant. Le travail d’équipe devrait
s’inscrire dans des conditions qui permettent d’acquérir de l’expérience
dans « l’apprendre à apprendre » et de réfléchir à la formulation des
problèmes et à leurs stratégies de résolution. Les animateurs et les
enseignants devraient eux-mêmes s’engager dans l’apprentissage. Les
écoles comme centres de réseaux d’apprentissage, conscientes de leur
identité propre, de leur quartier, de la société et de la communauté mondiale
vont dans le sens de ces conclusions. La réalisation d’un tel modèle
nécessitera d’importantes réformes des programmes d’enseignement, de la
pédagogie, de l’offre d’enseignement et de l’organisation des écoles,
notamment des approches des rythmes scolaires.

2.4. Les réseaux d’apprentissage extrascolaires


Les écoles se caractérisent de plus en plus par des combinaisons plus
fluides – entre offre scolaire et travail, apprentissage formel et informel. Des
formes et des moyens innovants sont indispensables pour que les jeunes
apprennent par le lieu de travail et la collectivité. Ils doivent être des agents
actifs qui planifient et gèrent les possibilités qui leur sont offertes dans le
cadre de l’école et de la formation continue, leur expérience professionnelle
et leur carrière en devenir. Une attention particulière doit être accordée à la
manière dont les écoles aident les élèves « à risque » à se réintégrer, ce qui
suppose notamment des conseils d’orientation plus efficaces.
L’apprentissage au travail et dans la collectivité, en partenariat avec les
écoles, nécessite une forte collaboration inter- et intraprofessionnelle et un
changement d’organisation.

46 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.2. L’ÉCOLE DE DEMAIN : LES RÉSEAUX D’APPRENTISSAGE

Le nouveau modèle qui présidera à la construction de réseaux articulés et


interconnectés pour l’apprentissage tout au long de la vie ne se basera pas sur
une progression linéaire suivant une succession d’échelles. Il s’appuiera sur la
notion d’une structure qui se complexifie et se développe progressivement,
dans laquelle les élèves explorent de nombreuses possibilités
d’épanouissement personnel et d’avancement professionnel (Smethurst, 1995).
Ils acquièrent compétences et confiance en empruntant des parcours
diversifiés, en accroissant leurs acquis en matière d’apprentissage personnel
et professionnel et la satisfaction qu’ils en retirent.

2.5. Le réseau mondial


L’idée d’établir les liens entre les écoles et la société plus large ne revêt
pas seulement une pertinence locale, régionale ou même nationale, mais
concerne aussi l’international. Les écoles étaient traditionnellement un bras
important de l’État-nation, mais la domination de ce dernier subit une
érosion progressive, particulièrement en Europe, dans le domaine de la
finance, des stratégies de défense, de la politique monétaire, de la
représentation régionale et des pouvoirs de décision. Les écoles sont
affectées par les forces centrifuges qui génèrent cette transformation. Elles
doivent aujourd’hui réfléchir aux moyens de développer au mieux chez leurs
élèves une conscience nationale, régionale et internationale pour les
préparer à la vie au XXIe siècle.
Dès lors, l’une des difficultés qui se posent aux écoles est de savoir
comment rendre la société mondiale accessible à tous les élèves, en termes
de perspectives d’emploi, de culture, de sensibilité culturelle et de
compréhension des autres cultures. Cela est d’autant plus important que
l’accès à une éducation tournée vers l’international n’est généralement
possible qu’à un coût financier considérable tant pour ses bénéficiaires que
pour les prestataires. L’autre difficulté est de nourrir les cultures nationales
et le sentiment d’identité collective alors même que les citoyens composent
avec des cadres de plus en plus internationaux, soumis à des influences
mondiales. Il est révélateur qu’au moment même où les dangers de perte de
l’identité locale liée à la mondialisation devenaient évidents, on ait accordé
une attention croissance à l’idée de « collectivité » comme caractéristique
centrale de la vie politique, sociale et individuelle. Dans l’éducation,
l’apprentissage pour tous au travers des collectivités et des réseaux
d’apprentissage est une question importante.
En résumé, l’intérêt porté aux réseaux d’apprentissage et à l’innovation
peut s’avérer très fructueux pour l’éducation. Il trouve ses origines
intellectuelles dans les récentes avancées de la théorie, des sciences et du
langage, de la philosophie sociale et politique, et dans les développements de
la psychologie cognitive et de la théorie de l’apprentissage. Le concept de

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 47


I.2. L’ÉCOLE DE DEMAIN : LES RÉSEAUX D’APPRENTISSAGE

« réseaux » offre une nouvelle base à la réflexion sur l’école comme


organisation, sur la collectivité comme site d’apprentissage et sur
l’élaboration d’une politique de coopération capable de servir au mieux
l’intérêt de tous les membres de la société.

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ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE I
Chapitre 3

Les réseaux pour l’innovation


dans l’enseignement : analyse comparative
par
Anne Sliwka
Université d’Erfurt, Allemagne

Résumé. L'auteur de ce chapitre examine l'essor et la pertinence des


réseaux régionaux, nationaux, voire parfois internationaux, dans le
domaine de l'éducation. Elle décrit la tendance à la création de réseaux et
le contexte dans lequel s'inscrit ce processus assimilable à une forme
d'interaction sociale qui suscite un intérêt croissant. Elle analyse les forces
sociales et éducatives plus générales qui sous-tendent la formation des
réseaux ainsi que le rôle et la finalité des réseaux dans l'innovation en
matière d'enseignement. Elle donne une description des types de réseaux,
des acteurs qui y prennent part, de leurs initiateurs, de leurs membres,
des systèmes de direction et des facteurs organisationnels. Elle examine
les facteurs incitatifs et les conditions préalables propices à l'efficacité des
réseaux. En conclusion, elle étudie le rôle du travail en réseaux dans le
domaine de l'éducation et les conséquences qui en découlent pour l'action
des gouvernements. L'auteur dans son analyse ne prétend pas couvrir la
multitude de réseaux mis en place dans les pays de l'OCDE mais se
concentre sur ceux qui ont participé aux activités du CERI/OCDE et sur
quelques autres en place en Europe et en Amérique du Nord.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 49


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

1. Introduction
Ce chapitre examine l’essor et l’intérêt des réseaux régionaux, nationaux
et, dans certains cas, internationaux dans le domaine de l’éducation. Après
avoir décrit les tendances générales et le contexte dans lesquels s’inscrit le
travail en réseau, forme d’interaction sociale suscitant un intérêt croissant, il
analyse les forces sociales et éducatives plus générales qui sous-tendent la
formation des réseaux, leur rôle dans l’innovation dans l’enseignement et
certains de leurs grands objectifs. Adoptant ensuite une perspective plus
systémique, il étudie la fonction des réseaux dans un système complexe de
collaboration entre les établissements au travers de leurs structures, de leurs
ins tig ateu rs , de le urs sys tèm es de direction e t de leu rs fac teu rs
organisationnels, ainsi que les facteurs incitatifs et les conditions préalables
favorisant leur réussite. Enfin, la dernière partie dégage quelques conclusions
sur la fonction et l’avenir du travail en réseau dans l’éducation et sur son
potentiel pour l’action publique.
Il faut souligner que cette analyse ne prétend pas couvrir la multitude de
réseaux mis en place dans les pays de l’OCDE. Elle s’attache à ceux qui ont
participé aux activités du CERI/OCDE, en particulier au séminaire de Lisbonne
de 2000, et à d’autres réseaux d’Europe et d’Amérique du Nord, familiers à
l’auteur.

2. Réseaux et innovation
La forme spécifique de coopération et de collaboration sociale entre
i ndividu s et in stitutions qu e cons titue l e travail en ré seau s’e st
considérablement développée ces dernières années. Alors que les réseaux
sociaux de proximité physique existent depuis longtemps, les nouvelles
t e ch n o lo g i e s e t l a f o r t e b a i s s e d e s c o û t s d e c o m mu n i c a t i o n o n t
considérablement facilité les contacts par-delà de bien plus grandes distances
physiques. Les réseaux investissent des domaines aussi divers que les
échanges commerciaux, les arts et la politique publique. La formation
professionnelle s’est toujours déroulée dans le cadre de réseaux collégiaux
informels au sein desquels des individus ayant des expériences, des intérêts
et des antécédents similaires échangeaient leurs connaissances cumulées
pour développer et encourager l’apprentissage mutuel. Les réseaux sociaux
permettent traditionnellement un échange souple et peu coûteux de savoirs
entre pairs.

50 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

Les recherches sur les réseaux montrent que ceux-ci peuvent revêtir des
formes très diverses et qu’il ne se dégage pratiquement pas de consensus
autour de leur définition (Hämälainen et Schienstock, 2000). Cependant, on
peut raisonnablement affirmer qu’au sein d’un réseau, divers acteurs
indépendants nouent des relations assez lâches pour poursuivre des objectifs
communs (Johannison 1987, p. 9). Les réseaux se différencient par leur portée
géographique, locale, régionale, nationale ou internationale, et par leur
organisation : horizontale – connectant des individus et des organismes dans
des domaines fonctionnels similaires, ou verticale – reliant des personnes et
des entités dans des domaines fonctionnels différents mais interdépendants
(par exemple, un processus de production).
En tant que forme d’échange entre pairs, les réseaux sont des
organisations plus ou moins dépourvues de hiérarchie qui ne dépendent pas
d’une administration directive traditionnelle. Il faut néanmoins les considérer
comme des organisations qui, pour fonctionner efficacement, requièrent à la
fois des structures relativement stables et une forme de direction
organisationnelle. En ce sens, tout réseau suppose une forme de sous-
structure d’administration et de gestion qui déclenche le processus de mise en
réseau, formule les principes et lignes directrices relatifs à la participation,
recrute les membres, crée une infrastructure de communication et facilite
l’échange continu entre les membres.

3. Innovation dans les systèmes scolaires


Historiquement, la plupart des systèmes scolaires encourageaient peu la
coopération et l’échange entre établissements, lesquels fonctionnaient dans
un isolement plus ou moins grand, surtout dans les pays où les écoles ont très
peu d’autonomie. Ils recevaient leurs directives administratives de leur
autorité de tutelle, généralement un ministère de l’Éducation ou un conseil
d’administration régional. Le programme d’enseignement, les pratiques
pédagogiques et les procédures administratives étant largement prescrites par
la superstructure bureaucratique, la plupart des systèmes encourageaient peu
les écoles à développer des profils individualisés et des compétences
professionnelles de gestion.
Cependant, on considère depuis les années 80 que l’évolution des écoles
est davantage encouragée par l’impulsion et l’initiative locales que par des
changements imposés du sommet par une autorité éducative distante. De ce
fait, la plupart des sociétés industrielles ont accordé une plus grande autonomie
aux établissements à l’intérieur d’un cadre général de normes et de directives.
En échange de ces nouvelles libertés, les établissements ont dû davantage
rendre compte au public de leur évolution et de leur efficacité. L’assurance
qualité et l’évaluation ont été rendues obligatoires dans de nombreux systèmes

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 51


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

scolaires. Une autonomie budgétaire plus ou moins grande, la liberté


d’embaucher du personnel et une intervention accrue dans la conception de
certaines parties des programmes d’enseignement – ont suscité un nouveau
besoin de structures d’appui et de perfectionnement professionnel.
Des praticiens innovants, moteurs de ce processus nouvellement
encouragé, ont recherché de nouveaux modes d’apprentissage mutuel et de
perfectionnement professionnel. Nombre d’entre eux – jusque là relativement
isolés dans des établissements hiérarchisés et rigides – se sont tournés vers
l’extérieur afin de trouver d’autres idées pour améliorer le processus
d’évolution de leur école et des possibilités d’échanger des expériences et
solliciter des conseils et des retours d’informations auprès d’amis objectifs et
critiques. Les centres d’enseignants « teacher centres » apparus dans les
années 70 et 80 dans plusieurs systèmes scolaires décentralisés comme
l’Australie, les Pays-Bas, la Scandinavie, le Royaume-Uni et les États-Unis
préfiguraient les réseaux d’éducation. Ils permettaient aux enseignants de
différents établissements de se rencontrer à l’extérieur pour échanger avec
leurs collègues et se former. En Norvège et aux Pays-Bas notamment, ils se
sont imposés comme des lieux d’appui à l’innovation régionale et au
changement dans les établissements en offrant aux praticiens novateurs la
possibilité de se rencontrer et de se perfectionner (Dalin, 1999, p. 351).
Cependant, le fonctionnement des centres d’enseignants est coûteux et
beaucoup n’ont pas survécu aux restrictions budgétaires.
Les réseaux peuvent être des plates-formes au service des praticiens de
l’éducation dans un contexte de plus grande autonomie et de
responsabilisation des établissements. Autrefois, il était exceptionnel que les
écoles d’un même périmètre géographique forment des partenariats pour
échanger des idées et des pratiques exemplaires, et les incitations à le faire
étaient rares. Même lorsque les écoles ont acquis plus d’autonomie en matière
d’organisation et de programme, les établissements d’un même quartier se
considéraient plus souvent comme des concurrents que comme des pairs et
étaient donc réticents à coopérer. Ils développaient délibérément des profils
spécifiques mais évitaient de partager des informations d’intérêt stratégique
(sources de parrainage, idées et contacts pour la coopération en contexte local,
etc.) avec d’autres écoles du quartier. La participation à un réseau d’écoles
permet d’échanger des connaissances et des pratiques fructueuses avec des
écoles situées hors du voisinage immédiat.
L’essor de nouvelles formes de réseaux parmi les praticiens innovants et
les écoles dédiées au changement dans les années 80 et 90 doit donc être
envisagé comme une conséquence de transformations plus fondamentales
intervenues dans le pilotage politique des établissements d’enseignement,
coïncidant avec des changements technologiques qui facilitent grandement
les communications à distance.

52 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

4. Les réseaux dans l’éducation – principaux objectifs


Des réseaux d’éducation de taille et de type divers, horizontaux ou
verticaux, ont été formés à l’échelle régionale, nationale ou internationale. Les
réseaux horizontaux connectent des enseignants, des chefs d’établissement
ou des établissements, tandis que les réseaux verticaux réunissent des
institutions ayant des fonctions différentes mais interdépendantes, comme
les écoles, les conseils d’établissement, les chercheurs en éducation et les
ministères de l’Éducation. L’un des principaux objectifs des réseaux est de
créer des possibilités d’échanges continus et de collaboration entre praticiens
de l’éducation. Les réseaux d’établissements et d’individus sont donc de plus
en plus considérés comme un puissant encouragement à l’apprentissage et à
l’évolution organisationnels. Les praticiens innovants rejoignent des réseaux
pour partager des approches de l’enseignement et de l’apprentissage, de la
culture et des valeurs de l’école, ainsi que de la gestion et de la direction des
établissements. Certains réseaux s’attachent plus particulièrement à faciliter
les échanges entre pairs et le perfectionnement professionnel, d’autres visent
à stimuler un changement de l’école tout entière.
Dans ses recherches sur les écoles innovantes, Dalin (1999, p. 348) définit
les réseaux comme des « systèmes sociaux temporaires au sein desquels des
individus peuvent acquérir un maximum d’informations avec un effort
minimal ». Les réseaux se différencient par leur durée et leur pérennité. Ils
peuvent être formés pour atteindre un objectif précis à court terme comme, par
exemple, les projets modèles « Modellvorhaben » de la Bund-Länder-Kommission1
allemande, qui se consacrent au développement et à l’évaluation d’innovations
précises dans un petit réseau d’écoles modèles sur trois à cinq ans.
Les réseaux peuvent aussi poursuivre des objectifs plus larges comme la
formation continue des enseignants ou un processus de changement à
l’échelle d’une école tout entière (voir partie suivante). Les réseaux qui se sont
fixé des objectifs à long terme tendent à présenter une forme et une
infrastructure plus stables et plus permanentes. C’est le cas par exemple du
Learning Consortium, un partenariat école/université entre quatre districts
scolaires dans l’Ontario et le Ontario Institute for Studies in Education (OISE)/
Université de Toronto (UT), dont l’objectif est d’améliorer la qualité de
l’éducation par la formation continue des enseignants et l’évolution de l’école.
Les réseaux ont des objectifs multidimensionnels qui comprennent une
ou plusieurs des quatre fonctions suivantes (voir Dalin, 1999, p. 349) :
● Fonction politique : la mise en réseau permet à des individus poursuivant un
objectif donné de rencontrer des personnes de même sensibilité. Leur
coopération peut produire une force et une contribution politiques plus
importantes qu’ils n’auraient individuellement. Les réseaux peuvent ainsi
servir de groupes de pression pour faire avancer des idées innovantes.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 53


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

● Fonction d’information : le travail en réseau permet l’échange rapide


d’informations pertinentes pour les processus de développement individuel
et organisationnel, contournant la paperasserie et les hiérarchies.
● Fonction psychologique : les innovateurs sont souvent isolés au sein de leur
organisation. Le réseau leur permet de collaborer et d’échanger et peut donc
leur donner des moyens d’action.
● Fonction d’acquisition de compétences : le travail innovant requiert un
ensemble de nouvelles compétences que n’offrent pas toujours les
dispositifs de formation traditionnels. La mise en réseau permet aux
innovateurs de se former auprès de leurs collègues.
La définition des réseaux qui a pu être établie à partir du séminaire OCDE
de Lisbonne (voir chapitre 10) indique également que les réseaux de la sphère
éducative ont de multiples fonctions : ce sont des entités sociales, dotées d’un
objectif, caractérisées par un souci de qualité et de rigueur et l’accent mis sur
les résultats. Ce sont aussi d’efficaces moyens de soutenir l’innovation dans
un contexte de changement. Dans le secteur éducatif, les réseaux favorisent la
diffusion des pratiques exemplaires, contribuent au perfectionnement
professionnel des enseignants, concourent au développement des capacités
dans les écoles, servent d’intermédiaires entre structures centralisées et
décentralisées et participent au processus de restructuration et de
transformation culturelle des organisations et systèmes éducatifs.

4.1. Perfectionnement professionnel


De nombreux réseaux offrent la possibilité de se former par des
conférences et des instituts de formation. Les programmes de formation
permettent d’apprendre auprès d’experts du fonctionnement de l’école, de
travailler avec ces spécialistes et d’échanger des pratiques innovantes avec
des collègues d’autres établissements. Certains réseaux ont mis en place des
modules de formation dans divers domaines du fonctionnement de l’école à
l’intention de leurs membres. Improving the Quality of Education for All (L’IQEA)2
au Royaume-Uni, le programme Bonne Espérance au Portugal, le Learning
Consortium en Ontario, Canada, et le Réseau d’écoles innovantes en Allemagne
proposent tous des programmes de formation. Les écoles membres de l’IQEA
constituent un groupe pour l’amélioration de l’école qui sera formé aux
principes du réseau. Le Réseau international des systèmes scolaires innovants
(INIS) organise des universités d’été sur les méthodes innovantes
d’enseignement, d’apprentissage et de direction d’établissement. Outre les
activités de formation professionnelle de type ateliers et instituts de
formation, quelques réseaux offrent des cours et des conseils sur site. Le
Projet d’amélioration scolaire du Manitoba au Canada, l’IQEA au Royaume-Uni
et la Coalition of Essential Schoools (CES) aux États-Unis proposent à leurs écoles

54 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

membres une aide professionnelle et une formation individualisée et évaluent


leurs progrès.

4.2. Développement de l’école


Les réseaux peuvent permettre au grand public d’accéder aux pratiques
les plus fructueuses mises au point par leurs membres. Les outils de
développement de l’école dans les domaines de l’enseignement et de
l’apprentissage, de l’implication de l’école dans la société qui l’entoure, de la
participation des élèves, de la coopération avec des partenaires extérieurs (les
parents ou des entreprises, par exemple), de la gestion et de l’administration
sont tous partagés entre les écoles membres. L’Internet est une plate-forme
très prisée pour la diffusion et la publication des pratiques exemplaires. Le
Projet d’amélioration scolaire du Manitoba propose plusieurs outils pour la
gestion des processus de changement de l’école sur sa page Web. Le Réseau
d’écoles innovantes de la fondation Bertelsmann en Allemagne propose lui
aussi un kit d’innovations pédagogiques constitué à partir des pratique
innovantes et de l’expérience des écoles membres du réseau. Tous les outils
accessibles au public et téléchargeables sont censés avoir été testés et évalués
dans la pratique quotidienne d’écoles innovantes pour garantir leur faisabilité
et leur efficacité.

4.3. Catalyseur d’un changement systémique


Certains réseaux sont autocentrés et fournissent des moyens de
communication, d’échange, voire de formation professionnelle à leurs écoles
membres. D’autres, au contraire, se considèrent comme une « avant-garde »,
un groupe de pression dont l’objectif est de susciter un changement
systémique plus vaste ; ils tendent à investir des ressources considérables en
relations publiques. Nombre d’entre eux poursuivent une stratégie délibérée
de diffusion auprès des acteurs influents susceptibles de peser sur la
configuration du système éducatif et certains ouvrent des circuits de
communication avec des décideurs de haut niveau.
Le Learning Consortium d’Ontario publie sur la page d’accueil de son site
un « livre d’idées » qui présente les meilleures pratiques de ses écoles
membres à l’intention des enseignants, des élèves, des parents et des
membres de la société. Pour susciter le changement du système scolaire à
travers les écoles du réseau, la fondation Bertelsmann cultive de nombreux
contacts avec des fonctionnaires ministériels. Les pratiques et approches
innovantes acquises grâce au travail en réseau sont régulièrement présentées
lors de conférences auxquelles les décideurs sont conviés. De même,
l’Observatoire européen vise à encourager l’innovation à l’échelle européenne
en recensant, regroupant et publiant des connaissances sur l’innovation et en
les présentant à des décideurs de haut rang.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 55


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

5. Structures et caractéristiques des réseaux d’éducation


5.1. Types de réseaux
Les réseaux d’innovation dans l’enseignement peuvent se différencier
par plusieurs caractéristiques. Premièrement, ils varient en taille et en
envergure géographique. Il existe des réseaux régionaux comme le Learning
Consortium, créé par quatre districts scolaires et une université de l’Ontario au
Canada, et le Programme d’amélioration scolaire du Manitoba au Canada.
Beaucoup sont nationaux – comme le Réseau d’écoles innovantes en
Allemagne, le Projet Bonne Espérance au Portugal – et quelques-uns réunissent
écoles et experts de l’éducation de différents pays tels que l’IQEA du Royaume-
Uni, l’Observatoire européen en France ou encore Réseau international de
systèmes scolaires innovants (l’INIS) en Allemagne.
Deuxièmement, les réseaux diffèrent par les membres auxquels ils
s’adressent. On peut d’abord recenser les réseaux d’experts dont l’objectif est
de réunir des individus innovants à différents niveaux fonctionnels pour
recueillir et échanger des informations et des idées sur l’innovation. C’est le
cas notamment de l’Observatoire européen des innovations en éducation et
en formation en France (www.inrp.fr/Acces/Innova/home.htm) et du Réseau
international de systèmes scolaires innovants (INIS) en Allemagne. Le Learning
Consortium (fcis.oise.utoronto.ca/~learning/), un partenariat école-université
entre quatre districts scolaires en Ontario, fédère des enseignants, des
administrateurs et des formateurs d’enseignants.
Une deuxième catégorie de réseau s’efforce d’encourager le changement à
l’échelle d’un établissement tout entier en regroupant des établissements ; c’est
le cas de l’IQEA au Royaume-Uni (www.nottingham.ac.uk/education/), du
programme Bonne Espérance (www.iie.min-edu.pt/proj/boa-esperanca/index.htm) au
Portugal et du Réseau d’écoles innovantes de la fondation Bertelsmann en
Allemagne (www.inis.stiftung.bertelsmann.de/set.htm). Dans ces configurations, ce
sont des établissements qui adhèrent au réseau, parfois par contrat écrit.
L’efficacité d’un réseau à conforter le changement d’un établissement tout entier
dépend de sa capacité à intégrer toutes les parties prenantes de chaque école
participante dans le processus (enseignants, élèves, parents, la communauté).
Ainsi, certains contrats stipulent que la participation au réseau s’appuie sur une
majorité qualifiée de parties prenantes à l’intérieur de cet établissement.
Certains réseaux limitent l’accès à un type d’établissement. Dans le projet
américain ASP (Accelerated Schools Project) (www.stanford.edu/group/ASP/), plus de
1 000 établissements d’enseignement primaire et de premier cycle du secondaire
s’investissent dans l’idée d’améliorer la scolarité des enfants dans les
communautés à risque en proposant des programmes enrichis et des méthodes
pédagogiques traditionnellement réservés aux élèves les plus doués. Le Réseau
des écoles de l’Agenda 21 en Allemagne (nibis.ni.schule.de/agenda/projekt.htm)

56 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

facilite la coopération et l’échange entre établissements d’enseignement


primaire, secondaire et professionnel qui cherchent à sensibiliser leurs élèves
aux principes de développement durable exposés dans l’Agenda 21. Le réseau
des Core Knowledge Schools aux États-Unis (www.coreknowledge.org) est dédié à
la mise en place d’un enchaînement d’apprentissages fondamentaux – un
programme classe par classe dans les disciplines principales (langues, lettres,
histoire, géographie, mathématiques, sciences et beaux-arts).
A l’inverse, certains réseaux peuvent être ouverts à tout établissement
apportant la preuve qu’il a atteint un certain niveau d’innovation et qu’une
majorité de ses éducateurs est prête à s’engager dans un processus de
développement plus complet. Ainsi, le Réseau d’écoles innovantes de la
fondation Bertelsmann en Allemagne envoie un questionnaire aux écoles
souhaitant participer et leur demande de lui communiquer leur programme et
d’autres informations sur le processus de développement. Pour être certains que
les écoles qui participent au réseau remplissent les critères de base et sont prêtes
à s’impliquer dans un processus de collaboration avec d’autres établissements, la
fondation a instauré une procédure de candidature complexe. Toute école
allemande peut faire partie du réseau dans la mesure où elle a engagé un
processus de développement global et accepte de communiquer ses méthodes et
ses expériences aux autres participants. La candidature des écoles est évaluée par
une équipe de praticiens expérimentés (des chefs d’établissement innovants, par
exemple) et un membre du conseil consultatif. Si l’école est admise dans le
réseau, elle reçoit un certificat de confirmation.

5.2. Parties prenantes


De nombreux réseaux de la sphère éducative réunissent des acteurs qui,
bien qu’ils aient des fonctions différentes dans le système éducatif, se
respectent professionnellement et attachent de la valeur aux échanges
réciproques et à la collaboration :
● des enseignants et des chefs d’établissement innovants ;
● des universités, instituts de recherche, organismes publics et fondations
caritatives ;
● des gestionnaires de réseau, qui peuvent être les instigateurs ou une forme
de gestion professionnelle mise en place par les instigateurs d’un réseau ;
● des consultants ou formateurs dont la mission est d’assurer la formation
professionnelle des membres et de leur apporter réflexion et conseils ;
● des évaluateurs et des chercheurs recueillant des données sur le processus
et l’impact du réseau ;
● des décideurs invités pour faire avancer la cause de l’amélioration de
l’école.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 57


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

5.3. Schémas de développement


Les réseaux d’éducation suivent différents schémas de développement.
Plusieurs réseaux ont été créés à l’initiative d’individus autour d’une idée ou
d’un modèle de réforme précis. L’IQEA, par exemple, est une initiative
d’universitaires de Cambridge, Angleterre, et l’Observatoire européen a été
formé par deux spécialistes de l’éducation en France.
Les réseaux peuvent aussi naître d’un événement isolé tel une
conférence. Ainsi, le Réseau d’écoles innovantes de la fondation Bertelsmann
en Allemagne a été constitué à la suite d’un concours national pour
l’innovation dans l’école. 330 établissements qui avaient participé au concours
ont exprimé le besoin d’une plate-forme permanente. La Déclaration de
Münster faite par le Réseau d’écoles innovantes le 27 mars 1998 appelle à un
changement continu : « Les réseaux créent un forum d’échange d’informations
et d’expériences. Ils permettent aux personnes de travailler ensemble à des
projets de leur choix. Ils créent des liens et apportent la sécurité. Les réseaux
mettent en commun les ressources et l’énergie. Ils démontrent que les projets
qui ont des objectifs communs peuvent et doivent franchir les frontières
nationales. » Ce réseau est donc né du besoin de collaboration et d’échanges
continus exprimé par un groupe dispersé de praticiens innovants.
Les réseaux sont souvent des constructions ouvertes qui évoluent et
croissent avec le temps. Dans la sphère éducative, la plupart partent d’un
petit noyau d’experts ou d’écoles et se développent progressivement en
accueillant d’autres membres. Ils peuvent alors mettre en place des sous-
structures régionales pour faciliter les échanges directs. Le Réseau d’écoles
innovantes de la fondation Bertelsmann fonctionne sur deux niveaux depuis
l’origine. Le « super-réseau » est ouvert aux écoles de différentes régions
d’Allemagne et accepte continuellement de nouveaux membres. Ses sous-
unités, appelées « réseaux d’apprentissage régionaux » sont formées de
quatre ou cinq écoles partenaires qui travaillent sur une thématique de
l’évolution de l’école et acceptent de coopérer pendant trois ans. Les écoles
membres d’un « réseau d’apprentissage » relèvent d’un même territoire
géographique pour faciliter les communications, les rencontres régulières et
les visites d’établissement.
La CES (Coalition of Essential Schools) américaine est un autre exemple de
réseau développé progressivement. Fondée en 1984 par douze écoles, elle
fédère aujourd’hui plus de 1 000 établissements implantés sur le territoire
américain et à l’étranger et comprend 24 centres régionaux qui apportent aux
écoles un appui local, des possibilités de formation continue et une assistance
technique.

58 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

5.4. Instigateurs
Si historiquement, les mesures en faveur de l’innovation pédagogique
ont souvent été déclenchées par une action des pouvoirs publics venue du
sommet, les initiatives plus récentes ont été engagées par différents
organismes de la collectivité.
On peut classer dans un premier groupe les réseaux dont l’instigateur est
un universitaire ou un institut de recherche spécialiste de l’éducation. C’est le cas,
par exemple, du programme IQEA mis en place il y a dix ans à l’Université de
Cambridge, Angleterre. Comme ce projet est piloté par une université, il n’a
pas automatiquement accès au financement public ; il s’autofinance et
dépend de la cotisation annuelle des écoles qui en sont membres (3 500 livres
sterling). Certaines autorités éducatives locales couvrent tout ou partie de la
cotisation. En échange, les universités proposent un programme de formation
du personnel et un « conseiller de liaison » qui apporte son appui à chacune
des écoles pendant son processus de changement, joue le rôle de consultant
et d’ami objectif et critique et apporte connaissances et retour d’informations
pour maintenir la dynamique. La collaboration entre les écoles participantes
et les universitaires est mue par la recherche. Les écoles membres sont
encouragées à mener des investigations internes et à se servir de la base
extérieure de connaissances de pointe sur l’apprentissage et l’enseignement.
Aux États-Unis, plusieurs instituts universitaires et centres de recherche
ont été à l’origine de réseaux d’écoles et leur ont servi de quartier général.
Citons ici la Coalition of Essential Schools (CES), créée par Ted Sizer et ses
collègues de l’Université Brown et l’un des premiers et des plus vastes réseaux
d’écoles, et le projet Accelerated Schools Project (ASP) fondé en 1986 par le
Professeur Henry Levin dans une perspective globale du changement à l’école
et conçu pour améliorer l’enseignement dispensé aux enfants dans les
communautés à risque. Parti de deux écoles primaires pilotes, ce projet s’est
depuis étendu à plus de 1 000 établissements d’enseignement primaire et de
premier cycle du secondaire dans le pays. Dix centres régionaux ont été mis
sur pied pour coordonner les travaux des établissements. Le Centre national
de l’ASP demeure situé à Stanford, qui gère la structure complexe.
Un réseau d’écoles créé et géré par un institut de recherche universitaire
peut être considéré comme une relation symbiotique assortie d’activités
mutuellement bénéfiques. En transmettant des connaissances de pointe aux
écoles et en jouant le rôle de consultants, d’amis critiques et d’évaluateurs, les
chercheurs de l’université acquièrent des connaissances sur les évolutions
complexes et les processus de changement des établissements. Même lorsque
le réseau n’a pas été créé à l’initiative d’une université (voir ci-dessous), il peut
très activement impliquer des chercheurs universitaires, qui peuvent donner

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 59


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

des conseils fondés sur la recherche, étudier l’évolution et le changement


dans les réseaux et fournir des évaluations basées sur celles-ci.
Les institutions publiques peuvent aussi être à l’origine de réseaux
d’éducation. Divers gouvernements centraux et collectivités régionales ont
cherché à stimuler l’innovation dans l’enseignement en donnant aux écoles
recensées comme innovateurs potentiels l’autonomie et les moyens
b u dg étai re s né ce ss aire s p o ur me ne r de s ex pé ri enc es . Le s éc o le s
expérimentales peuvent jouer le rôle d’une « avant-garde » en testant les idées
nouvelles avant leur diffusion plus large dans l’ensemble du système. Les
idées innovantes jugées exemplaires sont ensuite mises en œuvre hors du
cadre des projets expérimentaux.
Ce principe est très répandu en Allemagne où les écoles expérimentales
(Versuchsschulen) se voient accorder un statut spécial pour une durée limitée et
reçoivent des ressources additionnelles pour expérimenter de nouvelles
formes d’enseignement et d’apprentissage ou de gestion. Ce projet est
cependant critiqué car il n’a pas réussi à surmonter le problème crucial de la
diffusion. En effet, les écoles expérimentales créent souvent des poches
d’innovation intéressantes, mais ne parviennent pas à influencer
durablement l’évolution des autres établissements. C’est la raison pour
laquelle les programmes d’innovation conduits par le gouvernement ont été
réorganisés. Toutes les écoles bénéficient d’une plus grande autonomie pour
développer leur profil propre. Les projets expérimentaux (Modellversuche) gérés
par la Bund-Länder-Komission für Bildungsplanung und Bildungsforschung (BLK)
s’apparentent de plus en plus à des réseaux d’éducation et se concentrent
généralement sur un domaine d’innovation scolaire (instruction civique,
didactique des sciences naturelles, apprentissage culturel avec les nouveaux
médias). Les écoles les plus innovantes des différents Länder forment un
groupe qui, sur une période limitée, trois ans par exemple, reçoivent un
soutien additionnel pour échanger, tester, mettre en œuvre et évaluer de
nouvelles pratiques avec les conseils et le suivi de chercheurs. Ces derniers
rendent ensuite les résultats publics et les intègrent aux programmes de
formation des enseignants.
Le programme Bonne Espérance (Boa Esperança) portugais est un autre
exemple de réseau d’écoles créé par les pouvoirs publics (voir chapitre 5) et
financé sur le budget de l’État. Il est coordonné par un institut de recherche
pédagogique, l’Instituto de Inovação Educacional de Lisbonne, qui sert de
facilitateur et de catalyseur pour le travail thématique en réseau entre
diverses écoles portugaises.
Le troisième groupe d’instigateurs est celui des organisations non
gouvernementales, souvent des fondations privées œuvrant pour le progrès et la
réforme pédagogique, capables de fournir les ressources et l’infrastructure

60 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

nécessaires à l’appui des réseaux d’écoles. Historiquement, les fondations


caritatives ont stimulé les réformes éducatives en finançant des recherches et
en parrainant des conférences à l’intention des agents potentiels du
changement. La mise en place de réseaux d’innovation dans l’enseignement à
l’initiative de fondations caritatives privées est une évolution assez récente.
Créer et gérer un réseau, organiser son infrastructure de communication
électronique et les rencontres physiques, publier les résultats par écrit et en
ligne, autant de fonctions qui exigent des ressources financières et une
infrastructure organisationnelle que les établissements ne pourraient
assumer individuellement. Les fondations caritatives peuvent ainsi jouer un
précieux rôle de vecteur d’échanges entre les établissements et facilitent les
processus de travail en réseau dans le cadre d’un partenariat public-privé.
Cependant, on sous-estimerait le rôle des fondations caritatives si on les
considérait exclusivement comme des médiateurs de changement dans un
certain nombre d’écoles innovantes. Certaines de ces fondations œuvrent aux
innovations pédagogiques et à leur diffusion. La fondation Walter et Duncan
Gordon est une fondation caritative canadienne à l’origine du Projet
d’amélioration scolaire du Manitoba en 1991 (www.sunvalley.ca/msip/), choisi
comme site pilote d’un projet de réforme de l’enseignement secondaire
canadien. Sa direction n’est pas majoritairement composée d’universitaires,
mais repose en grande partie sur les ressources représentées par le savoir
professionnel d’enseignants novateurs. En s’appuyant sur des praticiens
innovants sur le terrain, le réseau a anticipé les réformes publiques destinées
à renouveler l’école.
Le Réseau d’écoles innovantes de la fondation Bertelsmann en Allemagne
a joué un rôle comparable en puisant dans les pratiques innovantes
développées dans les écoles. En identifiant certains domaines d’innovation
comme l’éducation pour les élèves talentueux ou les stratégies destinées à
réduire la déscolarisation et en sélectionnant certaines écoles pour ses
réseaux d’apprentissage, la fondation contribue à piloter les processus
d’innovation et a défini un programme de changement de l’école à l’intérieur
du système scolaire global.

5.5. Membres
Les réseaux se différencient par leur degré d’ouverture. Certains sont
ouverts à tous ceux qui souhaitent les rejoindre, d’autres fixent des critères
d’adhésion afin d’assurer un certain investissement à l’égard de la qualité. Les
réseaux d’écoles comme le Réseau d’écoles innovantes en Allemagne, l’IQEA
au Royaume-Uni et le programme Bonne Espérance au Portugal sont ouverts
aux établissements qui ont déjà engagé un processus d’évolution et peuvent
apporter la preuve de leurs réalisations. L’admission se fait souvent sur
candidature écrite dans laquelle l’école présente son histoire et son approche

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 61


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

relative à l’objectif du réseau et s’engage à respecter ses principes et


structures de travail.
Le projet IQEA a instauré une procédure de sélection qui impose aux
écoles de souscrire à un ensemble de conditions avant de rejoindre le projet.
Dans un premier temps, le principe de l’adhésion doit être approuvé par au
moins 80 % du personnel de l’établissement et le temps alloué à la formation
doit être affecté au projet pendant trois semestres. L’école doit ensuite
constituer un « groupe cadre » chargé de diriger le processus de changement
enclenché par le projet. Chaque école admise accepte de se soumettre à une
évaluation interne et externe et d’apporter ses ressources propres et les fonds
levés auprès de ses autorités éducatives locales.
Le Projet d’amélioration scolaire du Manitoba garantit en revanche un
important financement aux écoles. Pour devenir membre et avoir accès à ces
fonds, chaque école doit soumettre un programme préalable précisant les
objectifs de développement, les ressources allouées, un budget et une
méthodologie d’évaluation. Les candidatures sont évaluées selon plusieurs
critères : la mesure dans laquelle elles reposent sur l’école et l’initiative des
enseignants, intègrent une démarche coopérative et participative au sein de
l’école, portent sur des questions fondamentales d’amélioration de
l’éducation, ciblent les besoins des élèves adolescents, incluent une
composante d’évaluation appropriée et peuvent avoir un impact pérenne sur
l’école. Les écoles peuvent choisir leur axe de développement dans la mesure
où il accorde une attention particulière au soutien des « élèves à risque » et
engage l’ensemble de la communauté éducative de l’établissement dans un
processus de communication sur l’amélioration. Une fois son programme
approuvé, l’école a accès à un financement et à un appui importants pendant
plusieurs années.

5.6. Incitations, cohésion et conditions préalables


La coopération au sein d’un réseau d’éducation demandant d’importants
investissements en temps et en énergie, les réseaux, pour être viables, doivent
offrir à leurs membres des avantages supérieurs à ces investissements. De
nombreux réseaux se basent sur le principe de réciprocité : les chefs
d’établissement et les enseignants fournissent des informations sur leurs
pratiques innovantes, ce qui bénéficie aux autres participants, tandis que les
établissements membres bénéficient très souvent de toute une palette de
services pour faciliter leur évolution.
La productivité et la « profondeur » du travail en réseau dépendent
davantage du partage d’expériences et de réflexions personnelles que de
formes d’échange lâches. En dépit des facilités de communication à distance,
l’efficacité du fonctionnement des réseaux d’éducation requiert généralement

62 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

des contacts physiques entre les membres. Il est important de nouer des
relations de confiance pour susciter l’investissement personnel. Les sous-
structures régionales d’un réseau sont un autre moyen de créer un
engagement et un contact personnel au sein d’une structure lâche. On peut
donc considérer les réseaux d’éducation comme des structures larges
facilitant une ample diffusion des idées et pratiques et des sous-structures
régionales développant la confiance et l’investissement personnel.
Les réseaux analysés dans ce chapitre organisent régulièrement des
conférences. Les membres de la CES (Coalition of Essential Schools) par exemple,
peuvent participer à un forum d’automne annuel et à des réunions locales et
nationales. Le Réseau d’écoles innovantes de la fondation Bertelsmann verse
des subventions aux écoles membres des petits réseaux d’apprentissage, ce
qui leur permet de se rencontrer à intervalles réguliers. Ces réunions sont
essentielles au processus d’échange et de collaboration sans lequel la capacité
des réseaux à produire des résultats communs se trouverait diminuée.
Cela dit, la stabilité des réseaux est très variable. Du par leur nature lâche,
ce sont des organismes sociaux relativement fragiles. On dit souvent de
l’expérience du travail en réseau qu’elle est « à double tranchant » –
stimulante et frustrante. Le succès repose sur certaines conditions. Les
réseaux ont besoin d’une fonction dirigeante et des règles de conduite
élémentaires sont des conditions préalables à une participation continue. La
majorité des réseaux efficaces se sont dotés de structures de gestion et d’une
direction institutionnalisée. La communication physique et électronique doit
être facilitée. La dispersion géographique qui caractérise les réseaux rend
l’engagement durable difficile car la stimulation et l’influence sociale
mutuelles sont limitées. Élaborer et accepter des règles crée un tronc commun
de normes partagées. La confiance est une condition préalable à la réciprocité,
mais comme l’ouverture, l’échange et l’apprentissage mutuels ne sont pas
nécessairement acquis, la confiance et les compétences sociales doivent être
délibérément développées par des activités de formation et de renforcement
de l’esprit d’équipe.

6. Conclusion
L’idée qu’une autonomie et une responsabilisation accrues des
établissements sont indispensables à une évolution de qualité et pérenne s’est
progressivement imposée au cours des trois dernières décennies. Ce
changement de paradigme vers l’autonomie, conjugué à la demande de
responsabilité à l’égard du public, est cohérent avec la multiplication des
réseaux d’écoles. Les réseaux réunissent des individus ou des établissements
dans le cadre d’un partenariat horizontal dont le fondement logique est

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 63


I.3. LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ENSEIGNEMENT : ANALYSE COMPARATIVE

l’échange démocratique et la stimulation et la motivation mutuelles, et non


les réformes imposées par le sommet.
Bien que le manque de données empiriques limite les possibilités
d’évaluation précise de l’impact des réseaux d’innovation, on peut
raisonnablement supposer que ce sont des forces puissantes et dynamiques
de diffusion des pratiques éducatives innovantes parmi les chefs
d’établissements et les enseignants. Les réseaux contribuent à surmonter
l’isolement des écoles et des éducateurs en leur donnant la possibilité de
prendre part à un échange, à une évolution et à un enrichissement
professionnels organisés. Les écoles perçoivent les réseaux comme des
structures d’appui pour l’évolution stratégique, qui remplissent divers
objectifs comme le partage et la diffusion des pratiques fructueuses, la
formation continue des enseignants et des chefs d’établissement, l’évolution
de l’organisation par un retour d’informations critiques et la rupture de
l’isolement des enseignants. Ils peuvent constituer une approche efficace
pour aider des groupes d’écoles plutôt que des établissements individuels.
Les réseaux peuvent ainsi former des moteurs dynamiques de
changement dans l’éducation. Ils donnent à des écoles par ailleurs isolées et à
des individus innovants de nouveaux moyens de communiquer avec des
institutions et individus de sensibilité proche et de toucher un public plus
vaste. Comparativement aux styles traditionnels d’administration éducative,
ils peuvent offrir un certain nombre d’avantages structurels tels que de
meilleures possibilités d’échanges et de coopération entre pairs, le
perfectionnement professionnel des enseignants et une plus grande influence
politique issue de la collaboration. On peut donc raisonnablement penser que
les réseaux joueront un rôle important dans l’élaboration des politiques
éducatives futures.

Notes
1. Commission paritaire des gouvernements fédéraux et des Länder pour la
coordination de la politique éducative.
2. Le projet est actuellement conduit par des chercheurs spécialistes du
fonctionnement de l’école des universités de Cambridge et de Nottingham en
Angleterre et fédère plus de cinquante écoles en Angleterre, au pays de Galles, en
Islande, à Porto Rico et en Afrique du Sud.

64 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE I
Chapitre 4

Gouvernance, gestion et direction


par
Ron Glatter (The Open University, Royaume-Uni)
Bill Mulford (Université de Tasmanie, Australie)
Dale Shuttleworth (Training Renewal Foundation, Ontario, Canada)

Résumé. Ron Glatter présente quatre modèles de gouvernance dans le


domaine de l'éducation, qui correspondent à un type idéal : le marché
compétitif, l'autonomie de l'établissement, l'autonomie locale et le contrôle de
la qualité. Il analyse, eu égard à la recherche internationale, les conséquences
qui en découlent pour des facteurs essentiels de gouvernance et de gestion :
l'autonomie de l'établissement ; la responsabilité, l'autorité et les fonctions
intermédiaires, et la direction des établissements. Bill Mulford présente les
principaux résultats du Projet de recherche australien LOLSO (Leadership for
Organisational Learning and Student Outcomes) qui porte sur ces activités de
recherche plus générale effectuées à l'échelle internationale. Le style de
direction qui fait la différence dans les établissements d'enseignement
secondaire influe non pas directement mais indirectement sur les résultats
des élèves à travers l'apprentissage organisationnel qui génère
l'efficacité collective des enseignants. Cet auteur décrit également le
« chef d'établissement transformationnel » et réfute la théorie du chef
charismatique. Dale Shuttleworth présente les principaux résultats d'une
étude de l'OCDE/CERI intitulée « Des innovations dans l'enseignement »,
parue en 2000, qui analyse les innovations introduites dans la gestion des
établissements scolaires dans neuf pays. Il examine la tension qui se
manifeste entre les approches « descendantes » de la réforme et le processus
de renouvellement « de bas en haut » par la gestion du savoir.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 65


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

1. Les modèles de gouvernance et leurs implications


pour l’autonomie, la responsabilité et la direction
des établissements : Ron Glatter1
1.1. Les modèles de gouvernance dans l’enseignement scolaire
Le terme « gouvernance » est un concept général qui permet de construire
un cadre couvrant d’autres notions courantes liées à la structure et aux
processus, telles que l’autonomie et la responsabilité. Élaboré à partir de
Glatter et Woods (1995), le cadre résumé au tableau 4.1 analyse quatre
modèles types de gouvernance dans l’enseignement scolaire : marché
compétitif, autonomie de l’établissement, autonomie locale et contrôle
qualité. Dans la pratique, chaque système est un mélange composite de ces
modèles ; ils peuvent se compléter et se conforter dans leurs incidences sur
les localités et les écoles, mais leurs interactions peuvent aussi susciter des
tensions que les participants doivent s’efforcer de résoudre. Après une rapide
présentation des politiques caractéristiques des quatre modèles, les aspects
fondamentaux des structures et des processus de gouvernance qui leur sont
propres seront examinés à partir du cadre d’analyse proposé ici.
Marché compétitif : ce modèle repose sur l’analogie avec le marché. L’école
est considérée comme une entreprise de taille petite ou moyenne, qui bénéficie
d’une forte autonomie et a peu de liens avec l’Administration. L’axe principal du
système n’est pas l’établissement scolaire considéré individuellement, mais « la
sphère compétitive » concernée (Woods et al., 1998), à l’intérieur de laquelle
plusieurs établissements (généralement) voisins se font concurrence pour
attirer des élèves et des fonds. La nature de cette sphère varie en fonction de
facteurs tels que le profil socio-économique du quartier, notamment l’accès à
un véhicule particulier, et la densité de population ; lorsque celle-ci est très
dispersée, il peut ne pas y avoir de sphère.
Autonomie de l’établissement : les responsables de l’action gouvernementale
déclarent souvent vouloir donner de l’autonomie aux parties prenantes à
l’échelle des établissements, notamment au directeur ou au principal et à
d’autres membres du personnel, ainsi qu’aux parents. La délégation de
fonctions aux établissements a été « légitimée par un discours d’autonomie »
(Arnott, 2000, p. 70). La logique qui sous-tend ce modèl e peut être politique
(au sens large de dispersion des pouvoirs) ou managériale. Dans certains pays,
elle est exclusivement managériale, selon le principe que plus la décision est
proche du lieu de l’action meilleure elle est, tandis que dans d’autres, les

66 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

arguments ont été formulés en termes de liberté et de choix. Si, dans la


pratique, ce modèle se combine souvent au marché compétitif, il s’en
différencie analytiquement et par l’idée de l’école qui est véhiculée. En effet, il
est plus axé sur l’établissement lui-même et sur son mode de gestion que sur
ses activités compétitives par rapport à d’autres établissements. Il recouvre
des idées de participation, d’identification et de partenariat – l’école conçue
comme une communauté élargie – et s’oppose en cela au modèle du marché
compétitif. L’unité qui constitue le « centre de gravité » du système est l’école
elle-même.

Tableau 4.1. Modèles de gouvernance dans l’enseignement scolaire


Marché compétitif Autonomie de Autonomie locale Contrôle qualité
Modèles
(MC) l’établissement (AE) (AL) (QC)
Politiques Financement lié au Autorité déléguée Autorité déléguée à la Inspections régulières,
caractéristiques nombre d’élèves, par à l’école pour collectivité locale pour systématiques.
exemple par des bons. les ressources, les ressources, Objectifs de
Inscriptions le recrutement et le recrutement et performances détaillés.
plus ouvertes. le déploiement le déploiement
Obligations en matière
des enseignants, des enseignants,
Publication de données de programmes et
les programmes, les programmes,
sur les performances d’évaluation.
l’admission des élèves. l’admission des élèves.
de l’école.
Importants pouvoirs Pouvoirs substantiels
Diversité des types
conférés au conseil alloués à l’organe
d’établissements.
d’administration d’administration
de l’école. de la collectivité locale.
Logique(s) principale (s) Commerciale. Politique et/ou Politique et/ou Administrative.
managériale. managériale.
École perçue comme Une petite entreprise. Une communauté Un membre d’une Un point de livraison,
participative. « famille » d’écoles un débouché local.
locales.
Centre de gravité La sphère compétitive L’établissement. La collectivité locale L’État ou d’autres
du système concernée. en tant qu’unité sociale organismes publics.
et éducative.
Nature de l’autonomie Importante. Déléguée. Consultative. Encadré.
des établissements
Forme de responsabilité Contractuelle ; Réceptive ; Contractuelle ;
consumériste. Réceptive ; « duelle ». forum local. hiérarchique.
Objectif des mesures Éclairer les choix Informer Comparaison Suivi et développement
de performances des consommateurs. sur la gestion. des unités. du système.
Principale fonction Entrepreneur. Directeur Participant Responsable
du chef d’établissement et codirecteur. d’un réseau. de la production.
Fonction de l’autorité Minimale. Soutien, conseil. Coordination Supervision
intermédiaire stratégique. de la production en tant
qu’agent de l’instance
de contrôle.
Source : Glatter et Woods (1995), Glatter (2000).

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 67


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

Autonomie locale : certains pays se sont davantage attachés à déléguer aux


autorités locales et municipales qu’aux écoles. Bien que le modèle de
l’autonomie locale et celui de l’autonomie de l’établissement partagent le
terme « autonomie » et certaines caractéristiques, ils présentent aussi des
différences notables. Comme pour l’autonomie de l’établissement, la
justification de cette forme d’autonomie peut être politique, managériale ou
les deux. Cependant, l’établissement est perçu différemment : il est ici plus
clairement vu comme un membre d’une « famille » d’écoles, appartenant à un
système local éducatif, et comme un membre d’une communauté plus large au
sein de laquelle existent des droits et des obligations. Le contraste avec le
modèle compétitif est très net. Martin et al. (2000, p. 12) ont construit un cadre
qui, « dans un système d’éducation local, oppose la délégation selon les
principes de gouvernance locale à la délégation selon les principes de
marché » dans lequel ils comparent la démocratie « consumériste » à la
démocratie « locale ». Dans le modèle de l’autonomie locale, la collectivité
locale, en tant qu’unité sociale et éducative, et ses instances représentatives
constituent le centre de gravité du système, même si la mise en œuvre
satisfaisante d’une démocratie locale représentative pose de nombreuses
difficultés.
Contrôle qualité : sous la pression de la concurrence mondiale et de
contraintes budgétaires croissantes, les gouvernements s’efforcent de mieux
contrôler la qualité des principaux processus et produits de l’école, même
dans des systèmes fortement délégués ou de type marché. La logique qui
sous-tend le contrôle qualité est essentiellement administrative ; il s’agit
d’établir des règles et des obligations et de se plier à des procédures, des
contrôles et des dispositifs de suivi. L’image implicite de l’école est celle d’un
« point de livraison » des nombreux « biens » éducatifs proposés. Les objectifs
relatifs à « l’éventail des produits » et à leur « qualité » sont fixés au niveau
central ou à celui des États selon les dispositions constitutionnelles. Dans ce
modèle, les unités du système qui constituent le « centre de gravité » émanent
de l’État ou des pouvoirs régionaux, ou y sont étroitement liées.

1.2. Autonomie de l’établissement


Les quatre modèles se différencient par la nature de l’autonomie des
établissements. L’autonomie est liée au mouvement de délégation des
pouvoirs à des niveaux inférieurs observé dans de nombreux pays. Green
(1999, p. 61) décrit les formes que cette tendance peut revêtir : « la
décentralisation a été diversement entendue comme la délégation des
pouvoirs aux régions, aux antennes régionales de l’État (déconcentration), aux
autorités locales, aux partenaires sociaux et aux établissements eux-mêmes. »
Il soutient qu’en dépit de cette tendance générale, des différences marquées
subsistent entre les pays, selon que le centre détient la majeure partie des

68 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

pouvoirs (comme en France et au Japon), le contrôle régional est le plus fort


(comme en Allemagne et en Suisse), le contrôle local prédomine (les pays
nordiques) et des pouvoirs substantiels ont été dévolus aux écoles et au
marché (Pays-Bas et Royaume-Uni).
Il est donc nécessaire de clarifier les formes et les tendances en posant
deux questions de fond : l’autonomie pour qui ? Dans quel domaine ? Bullock
et Thomas (1997) différencient l’autonomie de l’apprenant, de l’éducateur et
de l’établissement. De leur point de vue, le degré d’autonomie peut être accru
pour l’un et réduit pour les autres. Ce caractère relatif de l’autonomie apparaît
également lorsque l’on considère les domaines dans lesquels les écoles
peuvent exercer leur indépendance. Sharpe (1994) présente un « continuum
d’autogestion » allant du contrôle externe total à l’autogestion absolue et,
dans le cas de l’Australie, observe des mouvements concernant quatre
variables sur un intervalle de vingt ans : les variables d’entrée, comme les
ressources financières, le personnel et les élèves ; les variables de structure,
comme les décisions relatives aux modalités des prestations ; les variables de
processus, comme la gestion du programme ; et les variables d’environnement,
qui concernent la communication des informations et le marketing. Il conclut
que le contrôle accru de l’État dans certains domaines a modifié, voire annulé,
l’impact d’une plus grande autogestion dans d’autres.
Bullock et Thomas ont étudié quatre dimensions de la décentralisation
dans onze pays très divers dont la Chine, la Pologne, l’Ouganda et les États-
Unis : programmes et évaluations ; ressources humaines et physiques ;
ressources financières et accès (admissions des élèves). Ils ont constaté des
évolutions allant aussi bien vers plus que vers moins d’autonomie et
concluent que l’impact de la décentralisation sur l’autonomie est incertain et
problématique. Dans certains pays comme le Royaume-Uni et la Nouvelle-
Zélande, ils ont également noté le « paradoxe » d’une centralisation et d’une
décentralisation simultanées – la première dans le domaine des programmes
(et dans une certaine mesure, des régimes de financement), le gouvernement
ayant davantage de pouvoirs sur la définition des priorités éducatives, la
seconde dans la marge de manœuvre laissée aux établissements pour la mise
en œuvre de ces priorités. Simkins (1997) différencie le pouvoir sur les critères,
qui concerne la détermination des objectifs et des structures, et le pouvoir
opérationnel, qui porte sur les prestations de services. Karlsen (2000, p. 531)
évoque lui aussi cette distinction dans son analyse de la gouvernance
éducative en Norvège et en Colombie-Britannique, Canada – « une dynamique
de décentralisation dans laquelle l’initiative revient au pouvoir central, tandis
que la mise en œuvre et la responsabilité relèvent du local ».
En dépit du paradoxe du « centralisme décentralisé » les écoles
britanniques ont acquis une autonomie substantielle au cours des dernières
années. Les attributions des chefs d’établissement ont été sensiblement

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 69


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

élargies, notamment en matière de ressources. Les pressions extérieures en


faveur de l’amélioration des performances et de modifications des
programmes ont étendu le champ des responsabilités et intensifié le travail et
aujourd’hui, le directeur d’établissement est généralement aidé dans ses
fonctions par une équipe expérimentée incluant le directeur adjoint (Levacic,
1998 ; Wallace et Hall, 1994). On peut soutenir en revanche que l’instauration
du programme national et l’impact des budg ets confiés à chaque
établissement sur la position dans l’emploi de nombreux enseignants ont
réduit l’autonomie des autres enseignants (Bullock et Thomas, 1997).
L’extrême rareté des données corroborant l’impact de la délégation sur
l’apprentissage des élèves est due, au moins en partie, à la complexité des
processus en jeu et aux difficultés inhérentes à leur étude. Des recherches
montrent que la délégation a sensiblement amélioré la qualité des capacités
de planification et des processus internes des établissements (Levacic, 1998).
La plus grande autonomie accordée aux écoles dans certains domaines,
conjuguée au renforcement du contrôle central dans d’autres, dans un
contexte de « marché » limité, a eu une autre conséquence quelque peu
paradoxale. Dans l’ensemble, les écoles ont cherché, non pas à se différencier
pour se spécialiser dans un créneau spécifique, mais à attirer un large groupe
de parents et d’élèves. Les dispositions structurelles n’ont pas non plus promu
la diversité parmi les établissements car ceux-ci ont surtout cherché à émuler
le modèle dominant de l’école réputée (Woods et al., 1998). Au moment où
nous écrivons, le gouvernement britannique compte introduire des mesures
pour promouvoir la diversité (Department for Education and Employment, 2001).
Dans toute démarche de délégation se pose la question cruciale de l’efficacité
des systèmes d’appui, et notamment des opportunités de développement.
Une étude de l’OCDE portant sur 14 systèmes éducatifs nationaux (OCDE,
1995) a distingué trois modes de décision : pleine autonomie, décisions prises
après consultation d’une autre autorité à un niveau voisin et décisions prises
dans le respect de principes directeurs définis par une autre autorité,
généralement au sommet. Le tableau 4.1 présente cette classification simple
adaptée aux modèles de gouvernance. Dans le modèle du marché compétitif,
les écoles jouiraient d’une autonomie considérable, même si une
indépendance « pleine et entière » est virtuellement inimaginable car il
subsiste toujours des contraintes, notamment juridiques (même pour une
école indépendante, très éloignée du modèle traditionnel ; voir Sharpe, 1994).
L’ u n d e s o b j e c t i f s f o n d a m e n t a u x d u m o d è l e d e l ’ a u t o n o m i e d e s
établissements est de maximiser celle-ci à l’intérieur d’un système global, si
bien qu’elle peut être ici qualifiée de « déléguée ». Dans le modèle de
l’autonomie locale, l’école est considérée comme un membre d’une famille
d’établissements travaillant en coopération, de sorte que l’autonomie est de
nature « consultative » selon la typologie établie par l’OCDE en 1995. Enfin,

70 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

dans le modèle du contrôle qualité, le rôle de l’autorité centrale ou de l’État est


plus prononcé ; la forme d’autonomie est donc « encadrée ».
Commentant la démarche des écoles américaines de type school-based
management (SBM), Wohlstetter et Sebring (2000, p. 174) arguent que « l’une
des prémisses de ce modèle est que les partenaires au niveau de
l’établissement échangent une autonomie accrue pour une responsabilité
accrue ».

1.3. Responsabilité
La responsabilité est un concept complexe et contesté, qui a été décrit
comme « le moteur de l’action des pouvoirs publics » (Cotter, 2000). Il convient
ici d’opérer une importante distinction entre responsabilité contractuelle et
responsabilité réceptive (Halstead, 1994). La première concerne la réponse
qu’apportent les éducateurs aux attentes de normes et de résultats de certains
publics et se fonde sur un contrat explicite ou implicite avec eux. Elle fait
généralement appel à des mesures, les facteurs mesurés – éducatifs,
financiers et autres – étant sélectionnés par ces publics en fonction de leurs
préférences et exigences perçues. La notion de responsabilité réceptive
implique quant à elle que les décisions sont prises par les éducateurs en
tenant compte des intérêts et des souhaits des parties prenantes concernées.
Il s’agit davantage de processus que de résultats et d’encourager la
participation et les échanges pour que les décisions prises répondent à un
éventail de besoins et de préférences.
Bien que cette distinction ne puisse être appliquée trop strictement, elle
témoigne néanmoins de priorités différentes. Ainsi, dans le modèle du marché
compétitif, la prestation scolaire est analogue à un service commercial et la
forme dominante de responsabilité est contractuelle. Dans le modèle de
l’autonomie de l’établissement, qui considère l’école comme une
communauté participative, c’est la dimension de réceptivité qui est
prépondérante. Dans le modèle de l’autonomie locale, dont l’unité centrale est
la communauté locale élargie, l’écoute des parties prenantes est encore plus
prononcée. Enfin, dans le modèle du contrôle qualité, la responsabilité est
contractuelle et spécifiée, non par les parents ou les « consommateurs »
comme dans le marché compétitif, mais par l’État ou ses agents. La
comptabilité étant le moyen d’information du public traditionnellement
retenu par l’État, le contrôle qualité tend à puiser dans le « modèle comptable
de la responsabilité, qui comprend des échelles de mesures discrètes basées
sur des postes et des catégories prédéfinies… Cela conduit souvent
l’administration à organiser les tests et à en communiquer les résultats
chiffrés » (Cotter, 2000, pp. 4 ; 12).

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 71


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

Chaque modèle s’accompagne d’un mode de responsabilisation différent.


Dans celui du marché compétitif, le mode est consumériste, les représentants
des consommateurs (parents ou gardiens) étant en principe libres de choisir
l’établissement que fréquentera leur enfant. La situation est plus complexe
dans le modèle de l’autonomie des établissements : de nombreuses
formulations (par exemple, Halstead, 1994 ; Kogan, 1986 ) font référence à la
responsabilité professionnelle, mais les professionnels doivent souvent
partager l’autorité avec les conseils d’administration des établissements
auxquels siègent des parents et des membres de la communauté. Ils sont
souvent décrits comme des organes faibles, aux fonctions floues, dont l’ordre
du jour est fixé par les professionnels, en particulier le directeur et d’autres
personnels de haut niveau (Levacic, 1995). Ce modèle permet cependant une
participation non professionnelle significative, notamment dans les
établissements d’enseignement secondaire ou supérieur où les intérêts des
employeurs peuvent être représentés aux conseils d’établissement. Cette
forme de responsabilité apparaît donc « duelle ».
Dans le modèle de l’autonomie locale, le mode de responsabilisation peut
être décrit comme un « forum local » : en dernier ressort, l’autorité relève d’un
échelon local au-delà de l’école, même si cette unité peut présenter des
caractéristiques de taille et de nature sociogéographique très diverses, et
fonctionner sur un mode collégial ou directif. Cette configuration autorise des
dispositifs de réseau ou de partenariat étendu, lesquels tendent à
s’accompagner d’une certaine fragmentation et d’une « responsabilité
opaque » (Rhodes, 1999). Dans le modèle du contrôle qualité, le mode est
hiérarchique, l’obligation de rendre des comptes étant due à l’instance
chargée de définir et de contrôler la qualité, généralement située à l’échelon
national ou au niveau des États.
Un dernier aspect de la responsabilité à considérer dans le cadre des
modèles est l’objectif des mesures. Si celles-ci tiennent une place plus
proéminente dans les versions contractuelles que réceptives de la
responsabilité, les services publics de nombreux pays ont été marqués par une
récente montée en puissance de la détermination d’objectifs, de la gestion des
performances et de la « société de l’audit ». L’objectif premier de ces mesures
diffère selon le modèle. Dans le marché compétitif, il s’agit d’informer le choix
des consommateurs, dans l’autonomie des établissements, la mesure et
l’analyse des performances produisent des informations destinées à faciliter
l’amélioration organisationnelle. Dans le modèle de l’autonomie locale, l’un
des principaux objectifs est de donner des informations comparatives
couvrant plusieurs unités organisationnelles pour promouvoir l’amélioration
du système local. Enfin, dans le modèle du contrôle qualité, il s’agit de suivre,
de contrôler et de développer l’ensemble du système.

72 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

1.4. Autorité et fonctions intermédiaires


Les fonctions et missions principales de l’autorité intermédiaire – lorsque
ce niveau existe – varient sensiblement d’un modèle de gouvernance à l’autre.
Dans un modèle de marché compétitif pur, ses fonctions peuvent se limiter à
l’information des parents et au soutien aux élèves ayant des besoins éducatifs
particuliers. Dans le modèle de l’autonomie des établissements, l’autorité
intermédiaire aura surtout une mission de soutien et de conseil. Dans celui de
l’autonomie locale, son rôle dépend en grande partie du rapport entre le
périmètre géographique de ses responsabilités et le concept de « système
scolaire local » qui sous-tend le modèle. Dans certains contextes, périmètre
géographique et système scolaire sont identiques, dans d’autres, le territoire a
été découpé en zones moins étendues que celles couvertes par l’autorité
intermédiaire (par exemple les Zones d’action éducative Education Action Zones
en Angleterre, DfEE, 1999). Les autorités intermédiaires de certains pays, par
exemple les municipalités en Suède et de nombreux districts scolaires aux
États-Unis, sont plus proches par la taille d’un modèle de « gouvernance
locale » que leurs homologues d’autres pays. Par souci de simplicité, ces
nuances ne sont pas développées au tableau 4.1, si bien que dans le modèle de
l’autonomie locale, la fonction principale de l’autorité intermédiaire est la
coordination stratégique. Dans le modèle du contrôle qualité en revanche,
l’autorité intermédiaire, qui est l’agent d’une instance centrale de contrôle, a
une mission plus axée sur la supervision de la production. Dans la réalité,
l’éclectisme de nombreux dispositifs nationaux est source de fortes tensions
et de dilemmes, notamment pour les écoles et leurs directeurs.

1.5. Direction des établissements


Les attributions des chefs d’établissement ne sont pas identiques dans
tous les modèles. Dans le modèle du marché compétitif, on attend d’eux qu’ils
dispensent le type d’éducation recherché par les consommateurs, ou plus
exactement leurs substituts – parents et gardiens. De ce fait, « identifier et
stimuler la demande des parents pour le type d’éducation que l’organisation
peut produire le plus efficacement possible devient une tâche prioritaire du
gestionnaire » (McGinn et Welsh, 1999, p. 47), ce qui exige un style de direction
essentiellement entrepreneurial. Dans le modèle de l’autonomie des écoles, le
directeur d’établissement doit conjuguer les nombreux aspects éducatifs,
managériaux et financiers dans le travail de l’école et inciter, voire inspirer les
professionnels à mieux faire. Certains éléments montrent que dans le cadre
d’une gestion d’établissement déléguée, les fonctions du directeur général et
du responsable des questions pédagogiques revêtent une importance accrue
(Levacic, 1998). A cela s’ajoute une dimension externe exigeante : « bien que
les chefs d’établissement aient gagné en autonomie, ils doivent aussi
satisfaire des exigences de plus en plus diverses venant de toutes parts et sont

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 73


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

souvent pris dans des conflits. Les chefs d’établissement ont mal à la tête »
(Hernes, 2000, p. 2). Ce modèle exige tout à la fois un style directif et
coordinateur.
Dans le modèle de l’autonomie locale, les chefs d’établissement doivent
apprendre à travailler efficacement en réseau, tant pour promouvoir les
intérêts de l’école dans le système local que pour collaborer de façon
productive avec leurs pairs dans un esprit de partenariat. Dans le modèle du
contrôle qualité, ils ont un rôle plus proche de celui d’un responsable de
production, et organisent l’école et son personnel pour livrer des produits ou
obtenir des résultats conformes à la qualité requise.
Cette analyse est nécessairement simplificatrice. Dans la pratique, les
directeurs d’établissement interprètent et remplissent diversement leur
fonction suivant leur personnalité, la culture de leur établissement et d’autres
facteurs. L’analyse permet néanmoins de penser que le contexte de la
gouvernance exerce une influence importante et souvent négligée sur la
direction des établissements. Les caractéristiques associées à une direction
efficace donnent souvent lieu à des généralisations qui ne tiennent pas
compte des structures de gouvernance spécifiques dans laquelle elle est
exercée. Ainsi, Cotter suggère que « les exhortations au leadership
transformationnel faites aux chefs d’établissement ne se prêtent pas bien à
des formes étroites de responsabilité » (2000, p. 8). De son point de vue, ces
formes, dans lesquelles les chefs d’établissement sont censés accepter des
catégories données sans y réfléchir, s’accordent mieux à des styles de
direction transactionnels, comme dans l’analogie ci-dessus avec le chef de
production du modèle de contrôle qualité.
Dans la pratique, la vie est encore plus complexe et les chefs
d’établissement ne sont pas confrontés à un modèle unique de gouvernance,
mais à plusieurs. Des composantes du modèle de marché compétitif se
conjuguent souvent à des éléments issus des modèles de l’autonomie des
établissements et du contrôle qualité. Comme le suggère Leithwood (2001,
p. 228), face à cet « éclectisme des politiques » on peut comprendre que les
chefs d’établissement se sentent tiraillés de tous côtés en même temps. Ils le
sont effectivement. Cela crée des tensions et des dilemmes comme lorsque à
l’intérieur de leur école « les directeurs doivent tout à la fois faire partie de la
troupe et en être la vedette » (Wildy et Louden, 2000, p. 180), tandis que dans
le système élargi, ils sont censés coopérer et se concurrencer. Ils doivent
réussir à composer avec ces tensions et ces ambiguïtés. L’une de leurs
attributions majeures est de jouer le rôle d’amortisseurs entre le personnel et
les pressions externes qui entrent en conflit avec les objectifs de l’école sans
l’isoler des influences légitimes pour son amélioration. Mener à bien cette
tâche difficile est aujourd’hui l’une des missions essentielles des chefs
d’établissement.

74 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

Les structures de gouvernance varient fortement d’un pays à l’autre.


Conséquence des vastes réformes entreprises dans de nombreux pays, ces
s t r u c t u re s s o n t s o u ve n t t r è s m o u va n t e s . L e s p ra t i c i e n s d o ive n t
soigneusement analyser leur environnement et tenir compte de cette analyse
pour gérer leurs relations externes.

2. Quel type de direction pour l’apprentissage organisationnel


des établissements scolaires et de meilleurs résultats des élèves ?
(Bill Mulford2)
2.1. La réforme de l’école doit se fonder sur une base factuelle –
la contribution du projet « Leadership, Organisational Learning
and Student Outcomes » (LOLSO)
Les réformes de l’école, si bien pensées, puissamment parrainées ou
étroitement auditées soient-elles, échouent souvent face à la résistance
culturelle opérant à l’intérieur des établissements, qu’elle vienne des élèves
(voir par exemple Rudduck et Flutter, 2000), des enseignants (Berends, 2000),
des cadres intermédiaires (Busher et Harris, 2000) ou encore des directeurs
(Leithwood et Duke, 1999). Si cette résistance est parfois souhaitable pour que
les écoles ne deviennent pas la proie des colporteurs de nouveautés, qui
vantent les mérites de leur dernier élixir présenté comme la solution miracle,
elle peut aussi condamner à l’échec des réformes plus riches de potentialités.
Comment différencier les idées réellement porteuses d’une amélioration
à long terme des idées superficielles et de courte vue ? Un solide corpus de
faits est indispensable et une importance croissante y est d’ailleurs attachée,
tant dans les politiques que dans la pratique. Sa valeur dépend étroitement de
la validité des faits eux-mêmes. Cette contribution présente quelques
conclusions dégagées à partir d’une base de données de qualité, applicable à
la réforme des écoles – le projet de recherche australien Leadership for
Organisational Learning and Student Outcomes (LOLSO). Ses qualités découlent de
sa validité descriptive et prédictive, ainsi que de variables clairement définies.
Il est en mesure de rendre compte d’aspects complexes correspondant plus
étroitement aux réalités auxquelles les écoles sont confrontées que de
nombreuses recherches antérieures. Les données n’ont pas été recueillies
auprès des directeurs d’établissement, car ils tendent à surestimer l’efficacité
des réformes par rapport aux enseignants (Mulford et al., 2001) ; d’autre part,
les personnes chargées de la collecte des données n’ont pas conçu ou mis en
place les réformes, et ne sont donc pas directement parties prenantes3. Sa
validité prédictive réside dans la relation qu’il permet d’établir entre la
fonction dirigeante et l’apprentissage organisationnel et, ce qui est inhabituel,
les résultats des élèves.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 75


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

Le projet LOLSO est une base de données particulièrement puissante, qui


associe les éléments suivants : i) un large échantillon d’établissements
d’enseignement secondaire ; ii) une conception longitudinale ; iii) des
variables clairement définies ; iv) l’inclusion du concept d’apprentissage
organisationnel ; v) « l’expression » des élèves et des enseignants ; vi) un
g ra n d n o m b re d e va r i abl e s c o u v ran t l e s p ro c e s s u s d e d i re c t i o n ,
l’apprentissage organisationnel, les résultats des élèves, ainsi que le niveau
socio-économique (NSE), l’environnement familial éducatif et la taille de
l’établissement ; et, comme dans le récent rapport du Programme for
International Student Participation (PISA) de l’OCDE (2001), vii) une mesure des
résultats des élèves dépassant la seule réussite scolaire. La recherche a été
organisée en quatre phases de collecte et d’analyses de données sur quatre
ans, ce qui a permis des cycles itératifs de développement théorique et de
tester et d’utiliser de multiples formes de données factuelles4. Les principales
relations établies de manière empirique à partir des données du projet LOLSO
sont présentées à la figure 4.1.

Figure 4.1. Principales relations à l’école explicatives


des résultats des élèves
Relations négatives Relations positives

Environ.
Taille éducatif
familial NSE
de
Ancrage dans la l’établisse-
communauté ment
Attitude
Direction face à l’activité
équipe intellect.
admin.

Style de Travail
direction Participation Réussite
AO des prof.
transfor- scolaire
Personnel
mationnel valorisé Durée
Invest. scolarité
Professeur personnel
«Leadership» des élèves

Rôle/«Leadership» «Leadership» Organisation Travail Résultats Résultats


principale partagé scolaire des maîtres non académiques académiques
de l’élève de l’élève

« Voix » du maître « Voix » de l’élève


Source : Auteur.

76 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

2.2. Relations entre direction, apprentissage organisationnel


et résultats des élèves
Les recherches menées dans le cadre du projet LOLSO ont clairement
montré que dans les établissements d’enseignement secondaire, le style de
direction qui fait la différence est à la fois basé sur le poste (chef
d’établissement) et distributif (équipe administrative et enseignants). Mais ces
deux aspects n’ont qu’une incidence indirecte sur les résultats des élèves.
L’apprentissage organisationnel, ou l’efficacité collective des enseignants, est
l’importante variable intermédiaire entre la direction et le travail des
enseignants, puis les résultats des élèves. Ainsi, la fonction dirigeante
contribue à l’apprentissage organisationnel, qui à son tour influence l’activité
centrale de l’école – l’enseignement et l’apprentissage. Elle a une incidence
sur la perception qu’ont les élèves de la manière dont les enseignants
organisent et conduisent leur enseignement, sur les échanges des
enseignants avec leurs élèves et sur ce qu’ils en attendent. La perception
positive du travail des enseignants par les élèves promeut directement leur
participation à l’école, une attitude positive à l’égard de l’activité intellectuelle
et l’investissement dans l’école. La réussite scolaire, telle que mesurée par un
score global d’entrée dans le supérieur obtenu dans cinq disciplines, est
directement liée à la participation des élèves et indirectement (par la
prolongation de la scolarité de la 10e à la 12e année) à leur investissement
personnel.
Les recherches LOLSO ont clairement démontré que la direction la plus
propice à l’apprentissage organisationnel et à l’amélioration des résultats des
élèves est un chef d’établissement compétent en leadership transformationnel
et un engagement actif des enseignants et des administrateurs dans la mission
fondamentale de l’école (fonction dirigeante partagée). Ce qui compte vraiment
à cet égard, c’est que le personnel participe activement et collectivement à
l’école et sente que sa contribution est valorisée.
Les recherches ont montré que le chef d’établissement transformationnel
s’attache tout particulièrement aux éléments suivants :
● Soutien individuel – il apporte un soutien moral, montre qu’il apprécie le
travail du personnel et tient compte de leur avis.
● Culture – s’efforce d’instaurer une atmosphère de confiance et d’attention à
l’autre au sein du personnel, donne le ton à des rapports respectueux avec
les élèves et démontre sa volonté de changer.
● Structure – établit une structure encourageant les décisions participatives,
soutient la délégation et le partage de la fonction dirigeante et encourage la
prise de décisions et l’autonomie des enseignants.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 77


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

● Vision et objectifs – œuvre au consensus de l’ensemble du personnel sur les


priorités de l’école et communique celles-ci aux élèves et au personnel pour
créer une forte cohésion autour des objectifs.
● Attentes en matière de performances – attend beaucoup des élèves et demande
aux enseignants d’être efficaces et innovants.
● Stimulation intellectuelle – incite les membres du personnel à réfléchir à leurs
objectifs à l’égard des élèves et à la manière dont ils s’efforcent de les
atteindre ; encourage les apprentissages mutuels au sein du personnel et
intègre l’apprentissage continu dans sa pratique.
Le projet a par ailleurs démontré que l’apprentissage organisationnel
implique une séquence claire de facteurs allant de l’instauration d’un climat
de confiance et de coopération à une mission partagée et suivie, puis à la prise
d’initiatives et de risques dans un contexte de perfectionnement
professionnel continu. Mieux les enseignants perçoivent l’école sur ces
dimensions séquentielles définissant l’apprentissage organisationnel, mieux
leur travail en classe est perçu par leurs élèves, ce qui a une incidence sur leur
scolarité.
Nous avons également constaté que ni sexe du chef d’établissement, ni
l’expérience professionnelle, la formation, l’âge et le sexe des enseignants
n ’ o n t d ’ i n c i d e n c e s u r l a f o n c t i o n d i r i g e a n t e o u l ’ a p p re n t i s s a g e
organisationnel. En revanche, la taille de l’école a une influence : les grands
établissements urbains de plus de 900 élèves n’offrent pas l’environnement le
plus propice au style de direction transformationnel, au partage de
responsabilités avec les enseignants ou à la participation des élèves, même s’il
existe une corrélation positive entre un établissement plus important et
l’attitude des élèves à l’égard de l’activité intellectuelle. Nos résultats
confortent les recherches concluant aux avantages des établissements de
taille réduite (Lee et Loeb, 2000). Dans certaines régions des États-Unis, les
grands établissements sont actuellement scindés en unités plus petites afin
d’apporter le soutien indispensable à l’investissement des élèves et des
enseignants dans l’école et à une meilleure mise à profit de la formation par
les élèves (Hodges, 2000).
Le niveau socio-économique de l’école est un autre facteur contextuel
important. Celui-ci présente la corrélation positive attendue avec la réussite
scolaire, la durée de la scolarité et l’attitude à l’égard de l’activité
intellectuelle. Fait intéressant, le niveau socio-économique de l’école est
négativement corrélé avec la manière dont les élèves perçoivent le travail des
enseignants. D’un autre côté, l’environnement éducatif familial des élèves
(disposer d’un espace et de matériels d’aide aux devoirs, avoir des discussions
à la maison, de l’aide pour le travail scolaire et des conversations sur
l’actualité internationale) est plus fortement corrélé avec l’attitude des élèves

78 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

à l’égard de l’activité intellectuelle que le niveau socio-économique de l’école.


Il présente également une forte corrélation positive avec la participation des
élèves à l’école et leur perception du travail des enseignants.
L’ancrage de l’école dans la communauté – les enseignants estiment que
l’école a des relations fructueuses avec la communauté et les administrateurs
de l’école sont à l’écoute de celle-ci et travaillent activement avec elle – est un
autre résultat de la direction dans ses formes transformationnelle et
distributive. Cependant, il n’a pas été observé de lien entre l’ancrage dans la
communauté et l’apprentissage organisationnel ou de meilleurs résultats des
élèves. Cela peut paraître problématique, mais d’après nos résultats, s’il faut
choisir entre travailler avec la communauté et être à son écoute d’une part, et
améliorer l’environnement éducatif familial d’autre part, la deuxième option
a un effet plus direct et plus immédiat sur les résultats des élèves. Enfin, il
convient de noter un autre résultat potentiellement sujet à controverses, à
savoir que l’attitude des élèves à l’égard de l’activité intellectuelle n’a aucun
lien avec leur réussite scolaire.

2.3. Discussion
Les résultats du projet de recherche LOLSO sont cohérents avec de
récentes recherches identifiant les principaux facteurs de réussite des
réformes scolaires (Silins et Mulford, 2002). Les chances de réussite sont plus
fortes lorsque les personnes agissent au lieu de réagir : elles sont autonomes,
prennent part aux décisions dans le cadre d’une structure aidante et
transparente ; on leur témoigne de la confiance et du respect. L’équipe
professionnelle devrait partager certaines valeurs – valoriser la diversité et
l’amélioration continue de l’apprentissage pour tous les élèves, et rompre
l’isolement professionnel individuel par la coopération et le dialogue. Tous les
enseignants devraient avoir une forte capacité d’apprentissage, illustrée par
un programme clair de perfectionnement professionnel.
Aux États-Unis, Goddard et al. (2000) et Heck (2000) ont observé des liens
étroits entre l’environnement de l’école et une meilleure formation des élèves.
Les premiers ont identifié l’efficacité collective des enseignants comme un
important présage de réussite des élèves, d’impact plus marqué que les
variables démographiques (notamment le niveau socio-économique de
l’établissement). Heck a pour sa part constaté des améliorations plus fortes
que prévu de l’apprentissage des élèves lorsque le style de direction du chef
d’établissement était jugé aidant et axé sur l’excellence pédagogique et
l’amélioration de l’école, et le climat de l’école apparaissait favorable. Des
recherches effectuées dans onze écoles britanniques dont l’efficacité dans des
quartiers défavorisés avait été démontrée cinq ans plus tôt ont identifié le
partage de la fonction dirigeante, la participation et l’investissement des
élèves et l’apprentissage organisationnel comme les principaux leviers

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 79


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

d’amélioration (Maden, 2001). Dans leur étude, Riley et Louis s’attachent à un


mode de direction qui implique l’instauration de relations fondées sur les
valeurs et non pas seulement sur les fonctions, cette dispersion de la fonction
dirigeante reposant sur une importante capacité d’expression des élèves et
des enseignants.
Nos résultats réfutent la théorie du chef charismatique, qui peut certes
apporter une réussite initiale, mais aboutit à terme à la médiocrité sinon à
l’échec en raison de la dépendance qu’il instaure. Ceci est très éloigné de ce
qui ressort du projet LOLSO sur l’aide, la confiance, la participation et le
consensus partagé par l’ensemble du personnel.
Le projet LOLSO et d’autres recherches contemporaines laissent à penser
qu’on devrait attacher moins d’importance aux stratégies organisationnelles
et managériales ou au leadership transactionnel qu’on ne l’a généralement
fait jusqu’ici. En effet, les éléments dont on dispose ne font pas apparaître de
liens directs entre celui-ci et l’apprentissage organisationnel ou les résultats
des élèves. La tentation de nombreuses approches managériales est de « bien
faire les choses plutôt que de faire ce qu’il faut » une attitude que Sizer (1984)
a décrit comme le « compromis d’Horace » – œuvrer à une façade de
détermination ordonnée. Une réforme réussie de l’école n’est pas affaire de
procédures mais d’évolution véritable et donc d’apprentissage. Ceci soulève
un autre principe important : le changement requiert de la stabilité. Il faut
d’abord parvenir au partage de la fonction dirigeante, à l’efficacité collective
des enseignants et au climat de coopération, qui contribueront à placer les
objectifs éducatifs au cœur des priorités et à assurer le suivi d’une mission
partagée. Lorsque ces bases sont posées et que la confiance dans les
réalisations de l’école et dans les objectifs est acquise, les chefs
d’établissement et l’école peuvent s’attacher explicitement à l’apprentissage
et au changement, notamment en travaillant avec d’autres établissements
dans le cadre de dispositifs en réseau.
Une autre implication du projet LOLSO est l’importance du contexte pour
la direction et la réforme de l’école. Le milieu socio-économique,
l’environnement éducatif familial et la taille de l’établissement ont une
incidence claire sur la direction, l’école et les résultats des élèves, ce qui laisse
à penser qu’il faut se méfier des styles de direction prônant une seule manière
de bien faire. Les récentes recherches sur la direction des établissements
confrontés à des contextes difficiles suggèrent que pour être efficace, celle-ci
doit être « fermée » sur les valeurs, les objectifs et l’orientation, mais
« ouverte » à une participation large (Harris et Chapman, 2001). Reynolds (non
daté) estime que ces établissements peuvent exiger un style de direction plus
« déclencheur » et moteur que les écoles favorisées, obtenant de bons taux de
réussite scolaire, qui auront besoin d’une direction plus managériale. Cela

80 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

tant que le directeur visionnaire ne détourne pas les enseignants de


l’enseignement et de l’apprentissage.

3. Gestion et direction pour le XXIe siècle – redéfinir l’innovation


(Dale E. Shuttleworth5)
L’étude de l’OCDE « Des innovations dans l’enseignement » analyse
l’innovation apportée à la gestion de l’école dans neuf pays. Comment
rechercher et soutenir l’innovation dans les sociétés post-industrielles ?
L’étude attire l’attention sur la tension qui se manifeste entre les approches
descendantes de la réforme, basées sur le style managérial scientifique de
l’ère industrielle, et celles qui recherchent un renouvellement du bas vers le
haut, par la gestion des savoirs dans les organisations apprenantes du
XXIe siècle. Cette contribution identifie quelques tendances et exemples tirés
de cette étude en matière de gouvernance, de gestion, d’évaluation et de
direction. Naturellement, les exemples cités ne servent que d’illustration.

3.1. Tendances et cas


Parmi les pays couverts par l’étude de l’OCDE, la Belgique (communauté
flamande) et les Pays-Bas ont une longue tradition de gestion décentralisée
locale des écoles qui procède d’une politique du droit de choisir. Le secteur
privé sans but lucratif gère la majorité des écoles, l’État assurant le
financement tout en gardant la maîtrise des programmes. Ce système tout à
la fois « ouvert » et « fermé » semble proposer une approche efficace de la
responsabilité nationale et locale. La délégation des responsabilités
opérationnelles au niveau local permet de répondre avec souplesse aux
besoins émergents des communautés religieuses, immigrantes et migrantes.
Le système hongrois, qui autorise le secteur privé à créer et à gérer des écoles,
offre un autre exemple de centralisation associée à la déréglementation. Le
système axé sur le marché comprend la formation continue privatisée et
l’amélioration de la qualité (programme d’assurance qualité Comenius 2000)
faisant appel à des consultants privés sélectionnés sur appel d’offres pour
assister à leur mise en œuvre. Les charter schools aux États-Unis et, en
Angleterre, le système national d’inspection des écoles par des équipes sous
contrat sont deux autres exemples de fonctionnement du secteur privé à
l’intérieur du système public.
La plupart des pays ont mis en place une procédure standard pour
évaluer le niveau des élèves dans certaines classes sur la base de critères
obligatoires définis dans un programme national (ou au niveau des États). Les
résultats de ces évaluations sont souvent publiés dans les médias. Leur
contenu et leur méthodologie font toujours débat, tout comme la question
d’une prise en compte suffisante des langues minoritaires et du milieu

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 81


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

culturel dans l’évaluation des capacités. Par ailleurs, une autre source de
préoccupation est la place de paradigme dominant que tient toujours le
mouvement de gestion scientifique de « l’ère industrielle » par opposition aux
indicateurs comparatifs de l’apprentissage et de l’employabilité à l’ère de
l’information, ainsi que l’impact que ces procédures peuvent avoir sur les
pratiques de classe (préparation à l’évaluation par exemple) et sur le moral et
l’estime de soi des enseignants, des parents et des élèves.
English Office for Standards in Education (L’OFSTED) a instauré un système
d’inspection dans le cadre duquel une équipe externe évalue chaque
établissement dans un cycle de quatre ans. Formées aux procédures définies
dans le manuel d’inspection, les équipes examinent la qualité de
l’enseignement et de l’apprentissage dans chaque discipline, ainsi que la
gestion de l’école. Les contributions des parents et des élèves sont autorisées
et la visite est suivie d’un rapport officiel. Le système est transparent car le
public peut avoir accès au manuel d’inspection précisant les procédures
d’inspection. Le rapport est lui aussi un document public, dont les écoles
doivent diffuser le résumé à tous les parents. Cependant, l’évaluation
descendante externe reste controversée, et des questions se posent
inévitablement quant à la compétence, aux qualifications et à l’expérience des
équipes sous contrat.
Le système néerlandais fait lui aussi appel à une évaluation par
inspection. L’Inspectorat de l’enseignement primaire effectue des visites de
d e u x à t r o i s j o u r s t o u s l e s d e u x a n s . E n G r è c e, l e s é c o l e s s o n t
traditionnellement rétives à toute forme d’inspection descendante et un
projet d’auto-évaluation a été introduit dans six écoles pilotes, à titre de
mesure moins menaçante et moins intrusive de l’amélioration de l’école.
Coordonné par l’Institut pédagogique, il fait activement participer les
enseignants, les parents et les élèves, et l’Institut a édité un guide destiné à
aider les établissements à développer des méthodologies d’auto-évaluation.
Le gouvernement fédéral du Mexique a lui aussi lancé un projet innovant
d’auto-évaluation dans les écoles élémentaires. Couvrant 200 écoles
en 1997-1998, le Projet de recherche et d’innovation dans le domaine de
l’éducation pour la gestion des écoles élémentaires avait déjà été étendu à
2 000 écoles dans 20 États.
En ce qui concerne la gestion de structures diversifiées, le monde
éducatif encourage la coordination locale de services sociaux (santé, emploi,
protection infantile, littératie des adultes, aide aux familles, loisirs, etc.).
Plusieurs pays et districts scolaires ont opté pour ce type d’approche.
Répondre aux besoins de services sociaux, notamment dans les quartiers
défavorisés au plan socio-économique, requiert une participation active de
l’établissement et l’impulsion de son directeur. La Suède a innové en
fusionnant les services pour les enfants et en estompant les lignes de

82 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

séparation claires qui divisaient autrefois l’accueil des tout-petits, la


maternelle, les centres de loisirs et l’enseignement primaire. Un programme a
été élaboré pour renforcer les passerelles de la maternelle à l’enseignement
obligatoire. Les enfants dont les parents travaillent ou étudient ont accès à
l’éducation préscolaire dès leur premier anniversaire, et il arrive très souvent
que les enfants passent toute leur journée dans un centre intégrant
préscolaire, école primaire et centre de loisirs. Dans ce modèle de gestion
intégrée, la responsabilité de l’équipement peut être confiée au directeur (ou à
l’équipe dirigeante) de l’une des trois disciplines.

3.2. Nouveaux rôles et tensions nouvelles pour les chefs d’établissement


La fonction d’administration de l’école est apparue au XXe siècle lorsque
des responsabilités techniques ont été ajoutées au travail de l’enseignant
praticien. Au fil du siècle, la fonction s’est développée dans de nombreux
pays ; le poste est aujourd’hui celui d’un gestionnaire professionnel des
ressources humaines, financières et autres, exerçant à temps plein. La
formation pédagogique des enseignants, l’évaluation du personnel, la gestion
du budget, l’évaluation des performances et les relations avec la communauté
ont progressivement élargi le périmètre de la fonction. Lorsque le
fonctionnement de l’école était calqué sur le modèle de « l’ère industrielle »
les tâches étaient relativement simples ; de nombreux enseignants, souvent
des hommes, voyaient dans la direction d’établissement le couronnement de
leur carrière pédagogique. Mais de nouvelles évolutions, notamment le
mouvement de réforme de l’éducation, ont transformé les attentes. On
demande aujourd’hui aux chefs d’établissement d’être des dirigeants
motivants et des gestionnaires des savoirs dans la nouvelle ère économique,
qui encouragent les élèves et les enseignants à rechercher l’excellence et à se
renouveler continuellement dans des organisations apprenantes.
La décentralisation a souvent délégué la gestion à l’école, tandis que la
déréglementation a estompé les frontières de l’établissement. Le rôle de
l’école locale dans les décisions et la gestion a été mis en avant. Conséquence,
les compétences en gestion et en marketing, notamment pour recruter des
élèves sur un marché ouvert, revêtent une importance cruciale. Les chefs
d’établissement font partie intégrante d’un milieu micropolitique de réseaux
composés d’individus et de groupes venus des écoles et de leur quartier, qui se
font concurrence pour des ressources rares, voire le pouvoir politique. Dans ce
microcosme se côtoient les chefs d’établissement, les enseignants et les
autres catégories de personnel (y compris les syndicats), les fonctionnaires
des bureaux centraux, les membres du conseil d’administration de l’école, les
parents, les élèves, les personnels des services de proximité et les employeurs.
L’environnement micropolitique de l’école appelle de plus en plus une
participation et une direction actives au sein d’organes décisionnels partagés,

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 83


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

des structures de coopération transversales à plusieurs instances, et


l’attention aux exigences des hommes politiques locaux, aux réalités socio-
économiques et à l’action sociale. Pour les chefs d’établissement, comprendre
tous les enjeux micropolitiques est aujourd’hui indispensable à la survie dans
de nombreux systèmes (Lindle, 1997).
Alors que s’intensifie la concurrence pour une offre limitée de
financements publics, les écoles et leurs organes directeurs recherchent
d’autres ressources financières et en nature. La recherche de financements de
projets publics spéciaux, de dons et de partenariats commerciaux est une
explication de l’intérêt des chefs d’établissement pour l’acquisition de
compétences en recherche de financement et en rédaction de projets. C’est à
ce besoin que répond la création de fondations éducatives ou d’organismes
sans but lucratif : trouver d’autres sources de financement et d’appui matériel
pour l’innovation à l’école et l’enrichissement des programmes (Shuttleworth,
1993). La réduction des budgets alloués à l’éducation a souvent eu pour
résultat prévisible un entretien insuffisant des locaux scolaires et leur
dégradation. La Grèce, à travers son projet Réorganisation de l’école, a montré
que les locaux scolaires peuvent être modernisés et l’environnement physique
de l’apprentissage de l’école sensiblement amélioré. L’importance des chefs
d’établissement dans la transformation de locaux mixtes dégradés en un
bâtiment plus sûr et viable au plan éducatif a été démontrée dans les
établissements secondaires de la région d’Athènes.
La Fondation pour l’éducation catholique à Maastricht, Pays-Bas, n’est
qu’un défenseur parmi d’autres de la différenciation des salaires sur la base
du mérite, un principe qui gagne du terrain. Des consultations avec les
syndicats professionnels ont permis d’établir un système de primes et de
rémunérations complémentaires temporaires pour les enseignants
particulièrement performants, et les chefs d’établissement ont été formés aux
procédures d’évaluation des performances. Aux États-Unis, un grand nombre
d’États et de districts scolaires versent des primes ou d’autres incitations aux
enseignants titulaires du certificat délivré par le National Board for Professional
Teaching Standards. Mais il n’en reste pas moins que l’opposition des syndicats
d’enseignants à rejeter la rémunération au mérite est presque universelle.
La montée des exigences faites aux dirigeants et aux gestionnaires pose
inévitablement la question de leur préparation professionnelle. Or jusqu’ici,
cette formation a été généralement négligée. L’école de gestion Vlerick à Gand,
en Belgique, a adopté une approche innovante de la formation initiale et
continue des chefs d’établissement : ses programmes s’efforcent d’instiller
des compétences créatives, critiques et de résolution des problèmes aux
équipes scolaires dans leur environnement local. Un concours inhabituel de
gestion sur site à l’école a été mis en place pour promouvoir une combinaison
de savoirs théoriques et d’expérience pratique. Également inhabituelle est

84 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

l ’ o u ve r t u re d e s p ro g ra m m e s a u x é q u i p e s d ’ a d m i n i s t ra t e u r s d e s
établissements, aux enseignants, aux parents, aux membres du conseil
d’établissement et à d’autres citoyens. La Suède a elle aussi innové en matière
de formation initiale ; des étudiants suivent des programmes universitaires
interdisciplinaires de développement humain avant de se spécialiser dans
leur domaine professionnel (enseignement, puériculture, loisirs, assistance
sociale, services de santé, etc.). Ce système encourage la coopération et la
complémentarité des futurs professionnels travaillant dans des locaux
polyvalents.

3.3. Conclusion : investir dans les écoles et dans leur fonction


dirigeante
Toutes ces pressions concurrentes exercées sur les chefs d’établissement
suscitent une tension majeure. Doivent-ils être aujourd’hui les superviseurs de
normes de contrôle qualité comme dans les modèles issus de « l’ère industrielle »
(le principal puissant), ou des gestionnaires de ressources humaines et
physiques, qui possèdent des connaissances multidimensionnelles, partagent
les pouvoirs et œuvrent à la création de communautés centrées sur
l’apprenant ? Ces fonctions peuvent-elles être conjuguées ? Où trouver ces
dirigeants ?
Au cours des dix dernières années, de nombreux enseignants et chefs
d’établissement se sont sentis dévalorisés et déstabilisés par l’évolution de
leur fonction ; le stress s’est accru en même temps que diminuait l’estime de
soi. De nombreux jeunes hésitent à s’engager dans une carrière enseignante
ou la rejettent, tandis que nombre des enseignants en exercice n’aspirent plus
à une carrière menant au stress du bureau du directeur. Cela alors même qu’il
faut recruter des milliers de personnes pour pourvoir les postes laissés
vacants par le départ en retraite de la génération du baby boom, et que les
attentes à l’égard de l’éducation sont plus fortes que jamais. Il faut des chefs
d’établissement et des équipes dirigeantes fortes, stimulantes, et cependant
compréhensives, pour aider à se frayer un chemin entre les hypothèses
hiérarchiques et linéaires d’un autre temps et la souplesse infinie de la société
axée sur l’apprentissage tout au long de la vie.
Les écoles, les enseignants et les chefs d’établissement doivent bien
entendu assumer leurs responsabilités à l’égard des personnes qu’ils
desservent, mais les standards devraient être créés plus que définis, obtenus
par une amélioration continue basée sur l’évaluation collective des besoins
d’apprentissage. Un système organique de prestations de services doit
constamment répondre aux divers besoins des consommateurs, mais en tant
que service public, il ne peut choisir ses clients ni manipuler les résultats. Les
écoles ne sont qu’une des facettes d’une infrastructure de services publics
essentiels qui a été confrontée à la décentralisation, à la responsabilité à

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 85


I.4. GOUVERNANCE, GESTION ET DIRECTION

l’égard des contribuables, à la restructuration et à la privatisation avec un


soutien financier mince. Pour que nos sociétés obtiennent le service éducatif
et le système scolaire performants qu’elles méritent, nous devons investir
dans le renouvellement de l’estime de soi, des capacités d’apprentissage et
des compétences de direction de ces professionnels.

Notes
1. Cette contribution s’appuie sur le chapitre de l’auteur « Governance, Autonomy
and Accountability in Education » dans The Principles and Practice of Educational
Management, T. Bush et L.A. Bell (eds.), Paul Chapman Publishing (2002, Londres).
2. Cette contribution a été écrite en collaboration avec Halia Silins, Maître de
conférences, School of Education, Flinders University of South Australia.
3. Le recueil des données a été réalisé par l’Australian Research Council.
4. Phase 1 : enquête auprès de 3 500 élèves de 10e année et de 2 500 de leurs
enseignants et chefs d’établissement dans la moitié des établissements
d’enseignement secondaire d’Australie du Sud et dans tous les établissements
secondaires de Tasmanie. Phase 2 : des études de cas transversales et
longitudinales des meilleures pratiques ont été réalisées dans quatre
établissements afin d’enrichir les données de l’enquête. Phase 3 : une nouvelle
enquête a été effectuée auprès des enseignants et chefs d’établissement
d’Australie du Sud et auprès des élèves de 12 e année. Phase 4 : les résultats
quantitatifs et qualitatifs ont été utilisés pour mettre au point des interventions
de perfectionnement professionnel des chefs d’établissement. Pour un compte
rendu plus complet du projet LOLSO, voir : Silins et Mulford ; Silins et al. (2000).
5. Auteur principal de l’étude OCDE « Des innovations dans l’enseignement » Gestion
des établissements : de nouvelles approches, qui couvre la Belgique (communauté
flamande), les États-Unis, la Grèce, la Hongrie, le Japon, le Mexique, les Pays-Bas,
le Royaume-Uni et la Suède.

86 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


PARTIE II

Études de cas des pays

Chapitre 5. Stratégies d’encouragement des bonnes pratiques


et de l’innovation dans les écoles – Le cas portugais
Maria do Céu Roldão........................................................................................... 89

Chapitre 6. Réforme de la gestion publique et pilotage des systèmes


éducatifs le cas de la Hongrie
Gábor Halász ........................................................................................................ 101

Chapitre 7. Objectifs réalisables et défis stratégiques – Point de vue


de l’Angleterre sur la reconceptualisation de l’enseignement public
Michael Barber..................................................................................................... 115

Chapitre 8. Écoles et gouvernance aux Pays-Bas – Évolutions récentes


et réflexion politique pour l’avenir
Le ministère de l’Éducation, de la Culture et de la Science, Pays-Bas......... 135

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE II
Chapitre 5

Stratégies d’encouragement des bonnes


pratiques et de l’innovation dans les écoles –
Le cas portugais
par
Maria do Céu Roldão
Institut polytechnique de Santarém, Université catholique,
et Institut d’éducation, Portugal

Résumé. Ce chapitre porte sur les réformes mises en œuvre au


Portugal pour favoriser l'innovation dans le domaine de l'éducation ; le
Portugal a accueilli le séminaire sur les réseaux, organisé en 2000 par
l'OCDE/CERI, dans le cadre de l'activité intitulée L'école de demain. Deux
de ces stratégies de réforme engagées à la fin des années 90 sont mises en
lumière : La « Refonte des programmes de l'école primaire » et le « Programme
Bonne espérance » mis en œuvre à l'échelle nationale. Ces deux réformes
reposent sur des stratégies « descendantes » et « ascendantes » dont l'objet
est de chercher à établir des liens entre les pratiques des établissements
scolaires et des enseignants d'une part et l'innovation à l'échelle du
système d'autre part. Dans un cas comme dans l'autre, l'innovation et le
changement servent d'outils formateurs pour les établissements scolaires
et, dans les deux cas, une stratégie de mise en réseau permet de favoriser
et de faire connaître les pratiques scolaires. Par ailleurs, ces deux réformes
associent recherche, soutien et formation.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 89


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

Stratégies d’encouragement des bonnes


pratiques et de l’innovation dans les écoles

1. L’innovation dans un système traditionnel


Le système scolaire portugais est historiquement très centralisé, cela en
raison de l’influence historique des modèles d’administration napoléoniens
qui ont prédominé au début du XIX e siècle et ont malheureusement été
renforcés pendant la dictature de Salazar et l’État Nouveau (1926-1974). Les
considérables changements et la modernisation intervenus depuis au
Portugal, notamment la démocratisation et l’amélioration du système
éducatif, ont néanmoins été conçus et mis en œuvre dans le cadre des
paramètres centralistes qui président à l’organisation globale des services
éducatifs. Les modestes mouvements qui ont commencé à pénétrer ce
centralisme sont avant tout une conséquence de la massification de
l’éducation – en particulier de l’allongement à 9 ans de la scolarité obligatoire,
qui n’est intervenu qu’après 1986 (Loi 14/86). Mais même ces changements ont
été lents.
Le centralisme du système s’est surtout manifesté dans deux grands
domaines : l’administration des établissements et les programmes scolaires.
En matière d’administration, les écoles sont habituées à fortement dépendre du
budget national et ont peu d’autonomie car elles suivent les directives du
ministère pour la majorité de leurs actions. Leur travail s’appuie en grande
partie sur les lois, règles et normes issues des bureaux centraux ou régionaux
du ministère et très peu sur leurs décisions et leurs responsabilités propres.
Jusqu’en 1974, les chefs d’établissement étaient nommés par l’administration
centrale, la sélection étant très orientée sur la conformité politique. Après la
Révolution, le système d’administration des écoles s’est orienté vers un
processus plus démocratique, en opposition délibérée avec le système
antérieur, et a autorisé les enseignants à participer à l’élection de leur conseil
d’administration et à y siéger.
Après les quelques changements intervenus dans les vingt dernières
années, la législation aujourd’hui en vigueur (DL 115/A/95 – Autonomie des
établissements d’enseignement) prévoit l’élection du conseil d’administration
et des autres organes qui gouvernent l’école. Elle accorde également une plus
grande indépendance aux établissements et encourage des échanges plus
développés avec les communautés locales. Cependant, l’affectation des
enseignants reste déterminée par un système national de candidature conçu
pour garantir une plus grande équité. Cette politique ayant toujours eu l’appui
des enseignants et de leurs syndicats, il est très difficile de la changer. Les

90 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

écoles n’ont donc pas pouvoir pour sélectionner leurs enseignants et c’est là
un des aspects problématiques, fortement ancrés, de la tradition éducative
portugaise.
En matière de programmes scolaires, le fonctionnement du système a
toujours reposé sur un programme normatif et uniforme, conçu et préparé par
les autorités centrales et des équipes d’enseignants et de spécialistes invités,
assorti de prescriptions détaillées pour chaque discipline, et mis en œuvre de
manière uniforme dans les établissements. Les enseignants étant rarement
conviés ou autorisés à prendre des décisions sur le programme de leur école,
et a fortiori à l’élaborer, ils suivent le programme national et, pour eux comme
pour les établissements, le souci prioritaire est de réussir à le « couvrir »
surtout aux niveaux supérieurs du secondaire.
L’ample réforme conduite en 1989-1991 a permis de mieux articuler les
apprentissages du primaire et du secondaire, d’améliorer l’organisation et de
moderniser les programmes dans l’ensemble du système. Elle a également
ouvert un espace aux projets interdisciplinaires à développer de façon
autonome par chaque établissement et introduit des objectifs d’éducation de
la personne et d’éducation sociale. Malgré leur caractère innovant à plusieurs
égards et leur cohérence avec les réformes des programmes entreprises à la
même époque dans d’autres pays, ces réformes n’ont modifié ni le niveau de
décision des programmes, ni leur organisation type, ni les pratiques des
enseignants dans les établissements. Conséquence, alors que les écoles
travaillent avec de meilleurs matériels pédagogiques, elles s’efforcent comme
avant de « couvrir » les programmes et interviennent et décident peu.
Quoique simplifié, ce bref historique est essentiel à une bonne
compréhension des particularités de l’évolution contemporaine, des
politiques d’innovation et des pratiques au Portugal.

2. Centralisme et « expérimentations pédagogiques »


Le tableau ci-dessus dresse le portrait d’un système éducatif relativement
inchangé en termes de structure, d’organisation et de programmes.
Néanmoins, plusieurs mouvements d’innovation significatifs sont intervenus
dans ce cadre rigide. L’un des premiers mécanismes juridiques à avoir permis
ces changements a été la « Loi sur les expérimentations pédagogiques » de la
fin des années 60 (DL 47 587/1967). Conçue à une époque de strict contrôle
politique de l’éducation et de l’école, elle a créé un espace permettant des
pratiques différentes dans la mesure où elles étaient contrôlées et considérées
comme « expérimentales ».
De multiples innovations scolaires et projets locaux, initiatives
individuelles et collectives, jusqu’à l’introduction d’un nouveau programme
« expérimental » par des décideurs ministériels novateurs pour les classes de

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 91


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

niveau 7 et 8 en 1973, se sont appuyés sur cette loi. Elle a progressivement


perdu de l’importance au cours des dernières décennies à mesure que le
discours politique se faisait plus enthousiaste à l’égard de l’innovation et de
l’amélioration. Cependant, la « culture de l’expérimentation » conçue et vécue
comme une exception à une règle générale par ailleurs inchangée, a
profondément pénétré les écoles et le professionnalisme des enseignants.
Ainsi, le concept influent de projet, auquel la théorie et la politique accordent une
place privilégiée depuis la fin des années 80 et 90, semble aujourd’hui largement
assimilé à l’idée antérieure d’expérimentation dans les pratiques des écoles et des
enseignants portugais. Cette idée « d’expérimentation positive » implique surtout
quelque chose d’intéressant et d’innovant qui touche quelques personnes dans
un établissement ou un segment du système, sans affecter le travail courant ou
les pratiques dominantes des enseignants et des écoles.
On voit donc bien là une tension, sinon un paradoxe : la coexistence d’un
vigoureux discours de changement et d’un système pratiquement inchangé,
l’organisation centralisée de l’école et des programmes côtoyant la
multiplication de petits projets innovants très divers, relativement
impuissants à impulser une transformation fondamentale du système. Tout
système pourrait être aujourd’hui caractérisé par ces mouvements
conflictuels, mais ils sont particulièrement patents au Portugal et influencés
par des conceptions antérieures et des traditions historiquement intégrées au
système éducatif. Le débat sur l’innovation et le changement éducatif doit être
lu dans le contexte de cette évolution particulière. La participation du Portugal
à plusieurs projets de l’OCDE, notamment le projet « l’école de demain » du
CERI (qui a débuté par la participation de l’Institut pour l’innovation dans
l’éducation (IEE) à la Conférence d’Hiroshima en novembre 1997) a contribué à
éclairer les points communs et les particularités de la perception du
changement éducatif dans les différents pays. L’une des préoccupations
communes concerne justement l’identification de stratégies permettant de
connecter des innovations isolées et d’opérer ainsi un changement et une
amélioration plus vastes.

3. Deux stratégies pour le travail en réseau et le changement :


refonte des programmes de l’école primaire (1996-2001)
et programme Bonne Espérance (1998-2001)
Le discours international et la recherche qualifient régulièrement le
travail en réseau et la diffusion des « bonnes pratiques » d’amélioration et
d’innovation prometteuse (Fullan, 1993, 2000 ; Hargreaves, 1994 ; Hopkins,
2000 ; OCDE, 1999). Au Portugal, l’innovation est à l’ordre du jour depuis vingt
ans, comme en témoigne la création de l’Institut pour l’innovation dans
l’éducation (IEE) par le ministère de l’Éducation. Le soutien que cet institut
apporte à l’innovation et à la recherche suscite à son tour un intérêt accru

92 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

pour ces questions ; il finance, appuie et diffuse les innovations produites par
les écoles via le programme du Service des incitations à la qualité dans
l’éducation (SIQE). Mais l’appui donné à des innovations précises a eu
relativement peu d’impact sur le système dans son ensemble.
Depuis quelques années, une prise de conscience de ces limites a conduit
à l’adoption de politiques de mise en œuvre des stratégies d’innovation plus
appropriées. Ces politiques constituent intrinsèquement une innovation car
elles rompent avec les méthodes habituellement employées pour promouvoir
le chang ement dans le système. Deux d’entre elles méritent plus
particulièrement d’être soulignées :
● la Refonte du programme scolaire de l’enseignement primaire, sous la direction du
Département de l’enseignement primaire, 1996-2001, Departamento de
Educação Básica (DEB) ;
● le Programme Bonne Espérance, 1998-2001, sous la direction de l’IIE.
Ces initiatives destinées à encourager le changement et l’innovation
présentent plusieurs points communs. Dans les deux cas, les processus
d’innovation ont l’appui de la base : dans le programme Bonne Espérance, ils
commencent par des pratiques probantes, tandis que la Refonte des
programmes est soutenue par l’expérience des écoles qui se sont portées
volontaires pour y participer. Les deux initiatives font appel à des stratégies
descendantes et ascendantes qui interagissent en cherchant à lier écoles et
pratiques pédagogiques d’une part et innovation plus globale à l’échelle du
système d’autre part. Leur objectif est de se servir du processus de
changement comme d’un outil formateur pour les écoles en suscitant, à partir
des « expérimentations » une action informée dans ces écoles et en direction
des établissements avec lesquels elles sont en contact, et autour des
établissements d’enseignement supérieur qui apportent leur concours aux
écoles. Les deux initiatives intègrent une stratégie de mise en réseau pour
l’appui et la diffusion des pratiques scolaires faisant appel à divers modes
d’interaction : information du public par l’école, événements régionaux pour
la présentation des travaux à d’autres établissements de la région, séminaires
avec des groupes d’écoles participantes dans le pays, etc. Elles associent
recherche, soutien et formation au processus de changement et intègrent une
marge d’évolution – la refonte des programmes se poursuit. Enfin, elles ont un
objectif commun de diffusion et de visibilité horizontale qui s’oppose à la
verticalité de la mise en œuvre des changements dans les réformes
descendantes.

3.1. La Refonte des programmes de l’école primaire


La Refonte des programmes de l’école primaire a débuté en 1996 par
l’ouverture d’un débat national sur les préoccupations relatives aux

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 93


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

programmes exprimées par les écoles confrontées à un important taux


d’échec et à la diversité croissante des milieux socioculturels des élèves.
L’objectif premier était de changer l’organisation et la gestion des
programmes, d’accroître l’autonomie des établissements dans la construction
de leurs propres projets de programmes et de casser progressivement le
modèle centraliste.
Première phase, 1996-97. Compte tenu de la complexité des nouveaux
problèmes posés aux écoles, tous les enseignants du primaire ont été
invités à débattre à partir d’un ensemble de documents préparé par une
é q u i p e d e ch e rch e u r s s p é c i a l i s t e s d e s p ro g ra m m e s s c o l a i re s e t
d’enseignants sous la direction du Département de l’enseignement
élémentaire (DEB) du ministère de l’Éducation. La réflexion proposée
portait sur les difficultés rencontrées dans l’organisation centraliste
normative du Portugal et dans les pratiques scolaires relatives aux résultats
des élèves. Des solutions destinées à donner plus d’autonomie et de
souplesse aux écoles en matière de programmes, fondées sur les
recommandations de politiques internationales et les recherches récentes,
ont été envisagées et débattues au cours de l’année scolaire 1996-97. Les
documents étaient les suivants :
● une discussion générale des orientations des programmes ;
● un ensemble proposé de compétences à acquérir par chaque élève à la fin du
primaire ;
● une possible réorganisation des programmes pour identifier les
compétences fondamentales dans chaque discipline et dans l’ensemble du
programme, en articulation avec les compétences universelles désirées
évoquées plus haut ;
● des exemples de situations d’ajustement des programmes et d’amélioration
des apprentissages rencontrées par les écoles et les élèves à débattre par les
professeurs.
Après avoir discuté de ces documents, les écoles devaient formuler des
suggestions et des propositions en suivant les lignes directrices de l’équipe
centrale. Un rap p ort natio nal a été élab oré à partir des données
communiquées et a été diffusé à chaque école et aux services du ministère.
Cette première étape, appelée « Réflexion participative sur le programme de
l’école primaire » a fortement mobilisé les écoles primaires, parmi lesquelles
environ 80 % ont répondu.
Deuxième phase, 1998-1999. A la suite de ce débat, en 1997/98, la secrétaire
d’État à l’Éducation, Ana Benavente, a invité les écoles primaires à formuler
des propositions destinées à ajuster le programme à leur situation en
soumettant un projet de programme d’école aux services régionaux du ministère
et au DEB. La réglementation du secrétaire d’État reposait sur des principes de

94 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

refonte du programme et d’une plus grande autonomie des écoles. Elle


incluait aussi une proposition de modèle pour réorganiser l’emploi du temps,
qui intègre de nouveaux domaines d’apprentissage et réaménage le temps
alloué aux disciplines.
Parallèlement, l’équipe du DEB poursuivait son travail sur les
compétences. De nouveaux documents sur les compétences générales et
spécifiques à chaque discipline du programme ont été élaborés et diffusés aux
é coles. Un cons eil national form é de représentants de syndicats
d’enseignants, d’écoles engagées dans des projets de programme autonome et
de spécialistes des programmes scolaires a été constitué pour suivre le
processus. Des études ont été menées par l’université et des instituts de
formation des enseignants sur certains sujets liés à la refonte des
programmes envisagée, en s’attachant p lus particulièrement aux
compétences de base et à la gestion du programme par les établissements.
Elles ont elles aussi été distribuées à chaque établissement pour enrichir le
débat et aider le travail de réflexion des enseignants.
Le processus a été progressif : 10 écoles se sont portées volontaires
en 1997-1998, ce nombre ayant été porté à 30 environ en 1998-1999 et à
100 en 1999-2000. Elles rendent compte chaque année de leur expérience au
DEB et au conseil national et certaines suggestions ont été intégrées. Une
nouvelle réglementation appelée Gestion flexible du programme Gestão
Flexível do Currículo (GFC), plus normative quant à l’organisation des
disciplines, a été instaurée en 1998-1999. Plusieurs établissements de
formation des enseignants (universités et instituts universitaires) ont
apporté un appui local aux écoles participant au projet GFC à compter
de 1998-1999.
Troisième phase, 2000-2001. Une nouvelle législation (DL 6/2001)
instaure le principe de l’autonomie des écoles en matière de programmes ;
elle crée aussi de nouveaux domaines pour le travail par projet, les études
et recherches individuelles et l’éducation à la citoyenneté, accorde aux
écoles des possibilités de réaménager l’emploi du temps et les oblige à
élaborer leur propre projet de programme et des projets spécifiques pour
chaque classe afin d’ajuster le programme national à la situation
particulière des élèves. Elle s’appliquera aux classes de niveau 1 et 5
(première année du 1 er et du 2 e cycle de l’enseignement primaire) dans
chaque école en octobre 2001, et progressivement aux autres classes et au
troisième cycle (niveaux 7-9). Cependant, le programme national et les
supports pédagogiques n’ont pas changé. Au niveau central, le DEB (avec
l’appui d’une nouvelle équipe consultative réunissant des chercheurs, des
formateurs d’enseignants et des enseignants) travaille à la mise en place
graduelle de la réorganisation voulue. A partir des analyses et positions

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 95


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

existantes, cette équipe s’efforce de redéfinir un système de programmes


sur deux axes :
● la fixation de lignes directrices nationales plus générales et moins
normatives, plus axées sur les compétences, pour l’ensemble des
programmes de l’enseignement primaire ;
● le renforcement des projets de programmes centrés sur l’école, tels
qu’instaurés par la loi DL 6/2001.

3.2. Le programme Bonne Espérance

3.2.1. Objectifs
Le programme Bonne Espérance est un programme public national
destiné à aider les enseignants et les établissements scolaires à diffuser leurs
pratiques exemplaires, dans le double objectif de soutenir ces pratiques et de
les diffuser à d’autres enseignants et écoles. L’intention est que d’autres
s’inspirent et profitent des expériences et solutions trouvées. A cette fin ont
été choisies 28 bonnes pratiques relevant des grands thèmes suivants :
● amélioration de l’apprentissage pour tous ;
● amélioration organisationnelle et sociale de l’école en tant qu’établissement
d’enseignement ;
● interaction école-communauté ;
● emplois pédagogiques des TIC.

3.2.2. Historique et contexte


Créé par le ministère de l’Éducation en mars 1998 et opérationnel depuis
début 1999 à l’issue d’une période préparatoire ayant abouti à la sélection de
pratiques innovantes, le programme Bonne Espérance a été conçu pour trois
années scolaires. Il a été mis en place pour élaborer une politique volontariste
de soutien et de promotion d’innovations concluantes dont les effets n’avaient
jamais été soulignés ou évalués. Il constitue lui-même une innovation dans le
contexte portugais car il contraste avec la centralisation traditionnelle en
encourageant l’autonomie et l’expérimentation par des recherches sur les
bonnes pratiques émergentes, en les analysant, en les diffusant et en
soutenant le travail des enseignants et des écoles. Le programme reconnaît les
compétences professionnelles des enseignants et la capacité des écoles à
s’organiser elles-mêmes en cohérence avec leurs objectifs et leurs contextes.
Il respecte le caractère unique de chaque situation et met les ressources
publiques au service des enseignants pour leur permettre d’apprendre et de
partager leurs expériences.

96 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

3.2.3. Procédures et parties prenantes


Les écoles et enseignants qui y participent peuvent compter sur l’appui
technique d’équipes régionales formées de chercheurs, de personnel des
services centraux et régionaux du ministère de l’Éducation et des centres de
formation continue. D’autres membres d’institutions locales peuvent être
invités à rejoindre les équipes si leur présence peut contribuer à faire avancer
les objectifs du programme. Dans ce processus, les services publics, les
chercheurs et les instituts de formation d’enseignants apprennent à interagir
et à créer des synergies à l’appui de chaque innovation reconnue.
Parallèlement, la participation au programme suppose que les praticiens et
leurs établissements acceptent de faire analyser et évaluer leurs pratiques par
des observateurs ou critiques extérieurs, deviennent des agents de diffusion
de leurs pratiques innovantes, produisent des publications ou d’autres types
de matériels, partagent leur expérience avec d’autres écoles et deviennent des
chefs de file de l’évolution.
Les équipes régionales évoquées ci-dessus, en articulation avec une autre
équipe de l’IEE chargée de la coordination nationale du programme,
constituent ainsi un important réseau d’aide à l’amélioration et à la diffusion
des pratiques pour les enseignants et les écoles. Ce réseau s’est chargé des
activités suivantes :
● Création d’une plate-forme commune d’information, comprenant un site
(www.iie.min-edu.pt/proj/boa-esperanca/index.htm) qui décrit toutes les
bonnes pratiques couvertes par le programme et indique les personnes à
contacter. De plus, la description, par les coordinateurs, de leurs propres
pratiques est publiée dans l’un des magazines de l’IEE, NOESIS, qui est
largement et gratuitement diffusé dans les établissements d’enseignement
primaire et secondaire.
● Production et distribution de vidéos ou de CD-ROM présentant la genèse, les
processus et les résultats de chaque innovation, lorsque ces supports
représentent un moyen intéressant de communiquer les objectifs et la
nature de l’innovation.
● Mise en place d’un forum pour débattre des questions d’intérêt commun,
sélectionnées avec la participation des personnes directement impliquées
dans l’innovation, et stimulée par des experts invités. Le premier thème
retenu a été l’auto-évaluation, pour aider les enseignants à améliorer,
pérenniser et diffuser leurs pratiques innovantes.
● Appui technique à la production et à la diffusion de documents et matériels,
à publier et à distribuer. Des formations sont également organisées par
l’intermédiaire de l’IEE pour aider les enseignants participants à créer leur
page personnelle sur Internet.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 97


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

● Promotion de rencontres thématiques entre praticiens pour débattre des


problèmes rencontrés et des réalisations.
● Encouragement à la mise en réseau des écoles pour stimuler l’évolution et
transmettre les bonnes pratiques.
● Médiation pour assurer les ressources humaines et financières nécessaires
à la diffusion qui est attendue des écoles participantes.
Les écoles reçoivent une dotation complémentaire destinée à compenser
la réduction horaire des participants, qu’elles gèrent de manière autonome
pour la coordination et la mise en œuvre de leurs projets. Les équipes
régionales servent de conseillers et d’intermédiaires pour l’obtention des
ressources dont les enseignants ont besoin, dans la mesure où elles sont
cohérentes avec les objectifs du programme.

3.2.4. Flux d’informations


Au-delà de ces différentes procédures, l’information emprunte plusieurs
circuits. Les praticiens, d’un ou de plusieurs établissements, se rencontrent
pour transmettre les pratiques, une des obligations qu’ils acceptent lorsqu’ils
se joignent au programme. Des discussions thématiques ou régionales sont
organisées sur des sujets d’intérêt commun et des forums de discussion sur
Internet ont été mis en place. Les contacts électroniques entre établissements
contribuent à l’évolution et à la diffusion des pratiques concernées, les
rencontres et séminaires portent certaines pratiques à l’attention d’autres
enseignants et écoles et peuvent inciter d’autres partenaires à s’engager.
Enfin, la diffusion des informations fait aussi appel aux publications
traditionnelles.

3.2.5. Ressources financières


L’activité est entièrement financée par l’État, par un budget alloué par le
ministère de l’Éducation et géré de façon souple en fonction de la spécificité
de chaque pratique et des besoins recensés dans les plans annuels des
établissements. Le principe de financement est triple : i) la coordination des
équipes d’appui régional par le chercheur et son institution est rémunérée par
une formule de financement correspondant au salaire d’un enseignant à
l’échelon le plus élevé de l’enseignement supérieur pour un poste à mi-
temps ; ii) les écoles obtiennent le budget qu’elles demandent pour atteindre
les programmes qu’elles ont négociés avec les équipes ; iii) la production, la
publication et la distribution des documents et matériels sont couvertes par
l’IEE et financées sur son budget. Les dépenses liées aux activités du type i) et
ii) se sont élevées approximativement à EUR 300 000 chaque année ; le
montant des dépenses afférentes au point iii) n’est pas encore disponible.

98 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

3.2.6. Enseignants
Les enseignants constituent la clé de voûte des processus d’amélioration,
de consolidation et de diffusion de leurs pratiques ; le programme a été créé
avant t ou t p o ur l eu r en d o nne r les moye ns en met t ant e n p lac e
l’indispensable aide technique, logistique et financière. Le réseau d’appui fait
essentiellement office de consultant sur les innovations dans le cadre du
programme. Les personnes affectées au support technique des équipes
régionales identifient les besoins de formation qui sont pourvus par les
centres de formation continue des enseignants, lesquels sont également gérés
par des enseignants de primaire et secondaire. (Ces centres, comme il a été
noté, peuvent aussi être partenaires des équipes régionales de support.) Les
formations proposées sont financées par le PRODEP, le Programme de
développement éducatif pour le Portugal (financé par le Fonds social
européen). D’autres formations sont assurées par des praticiens qui servent
« d’amplificateurs » de l’innovation et sont couvertes dans les plans annuels
des écoles et donc financées sur leurs budgets.
Hormis la réduction des horaires de travail, les enseignants qui
participent au programme Bonne Espérance ont la possibilité de continuer à
travailler dans la même école sur toute la durée du programme, quelle que soit
l’école à laquelle ils sont affectés par ailleurs, après une demande de
dérogation au mécanisme national d’affectation des postes.

3.2.7. Évaluation et suivi


Les enseignants qui participent au programme sont encouragés à évaluer
leurs pratiques. De plus, le programme fait l’objet d’une évaluation externe
par des experts non portugais1. Les évaluations d’efficacité couvrent des
domaines tels que :
● les savoirs, produits en matière de solutions innovantes aux problèmes,
d’emploi efficient des ressources et d’amélioration de la qualité de
l’apprentissage ;
● l’accès à des informations pertinentes à jour sur des exemples de bonnes
pratiques, en fonction des thèmes définis dans les « Objectifs » ;
● les ressources et les divers résultats tangibles produits à partir des
expériences et des études réalisées, susceptibles de servir à d’autres ;
● les connaissances acquises sur les critères de qualité et les conditions
propices à l’apparition, à la viabilité et à la diffusion des bonnes pratiques ;
● la mise en place de réseaux opérationnels comme stratégie d’évolution de
l’éducation générant qualité et innovation ;
● la promotion d’une culture de réflexion aux différents niveaux du système.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 99


II.5. STRATÉGIES D’ENCOURAGEMENT DES BONNES PRATIQUES ET DE L’INNOVATION DANS LES ÉCOLES

L’introduction de ces deux innovations majeures dans le système


éducatif portugais est très prometteuse, d’une part parce qu’elle témoigne de
nouveaux modes de pensée en matière d’éducation et, d’autre part, parce
qu’elle encourage des stratégies d’amélioration de l’enseignement et des
pratiques organisationnelles en permettant une meilleure appropriation par
les praticiens. Cependant, ces deux initiatives restent largement perçues par
les enseignants, les écoles et le système comme des expérimentations
introduites par les autorités centrales. Les processus d’évolution de la culture
des professionnels et des établissements sont à la fois lents et complexes. Un
long chemin reste à parcourir, en nous appuyant sur ce que nous apprennent
les réussites et les échecs de ces innovations, pour qu’elles soient reconnues
comme des stratégies de changement pérenne.

Notes
1. Cette évaluation a été confiée aux experts français Françoise Cros et Francine
Vaniscotte, qui ont toutes deux participé à l’Observatoire européen représenté au
séminaire de Lisbonne en septembre 2000.

100 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE II
Chapitre 6

Réforme de la gestion publique


et pilotage des systèmes éducatifs –
le cas de la Hongrie
par
Gábor Halász
(directeur général, Institut national de l’éducation publique, Budapest)

Résumé. Ce chapitre traite de la gouvernance et de la réforme en


Hongrie, pays où a eu lieu la conférence de l'OCDE/CERI de 2001 sur la
gestion dans le domaine de l'éducation. Depuis plus de dix ans, le système
éducatif hongrois est confronté à la délicate question de savoir comment
garantir la qualité, l'efficacité et l'équité, tout en maîtrisant la complexité,
les risques et les conflits, dans un contexte de forte décentralisation.
L'auteur de ce chapitre soutient que l'on peut utilement établir des liens
plus étroits entre l'analyse et les modèles de la gestion publique en général
et du système éducatif en particulier. Nombre des nouveaux mécanismes
de réglementation mis au point dans le secteur de l'éducation hongrois
sont analogues à ceux qui sont appliqués dans les réformes de la gestion
publique dans d'autres pays. La complexité accrue exige un
assouplissement et une décentralisation des systèmes de réglementation
et dans le même temps des outils de réglementation plus sophistiqués sont
nécessaires pour que les unités locales plus autonomes contribuent à la
réalisation des objectifs fixés à l'échelle du système.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 101


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

Réforme de la gestion publique et pilotage


des systèmes éducatifs

1. Principales caractéristiques du pilotage de l’éducation en Hongrie


Après une évolution progressive engagée depuis plusieurs décennies et
accélérée dans la seconde moitié des année 80 (voir annexe à ce chapitre), le
système éducatif hongrois était, au début des années 90, l’un des plus
décentralisés du monde (voir OCDE 1998 : sur les huit pays examinés, seule la
Finlande se comparait à la Hongrie au plan de la délégation des décisions aux
écoles et au niveau local, et même alors, elle accordait une moindre
importance au niveau des établissements). L’encadré 6.1 suivant décrit les
principales caractéristiques du pilotage du système actuel (Balázs et al., 1998 ;
Setenyi, 2000).

Encadré 6.1. Pilotage du système éducatif hongrois


L’administration de l’enseignement public est très décentralisée et les
responsabilités sont partagées entre plusieurs acteurs, horizontalement
entre le ministère de l’Éducation et d’autres ministères et, verticalement,
entre les échelons national, régional, local et les établissements.
Au niveau local et régional, l’administration de l’éducation est intégrée au
système général d’administration publique, sans organisation séparée.
Au niveau local et régional, l’administration publique (et celle de
l’éducation) se fonde sur l’autonomie, sous le contrôle d’instances élues,
politiquement autonomes. Le gouvernement central ne peut donner
d’instruction directe aux collectivités locales.
Le rôle des régions est assez limité alors que les collectivités locales, très
nombreuses et assez petites en moyenne, exercent un très large éventail de
responsabilités.

Les dispositifs de pilotage actuels sont fortement déterminés par des


contraintes constitutionnelles. En effet, en application de la Loi de 1990 sur
l’autonomie, les municipalités, politiquement autonomes, sont propriétaires de
la majorité des écoles publiques. Le Parlement ne peut amender cette loi que
par un vote à la majorité des deux tiers. Dans ce contexte, la grande difficulté
pour la politique éducative publique est de veiller à la réalisation des objectifs
généraux de service public comme l’équité, la qualité et l’efficacité. Au cours
de la dernière décennie, le secteur éducatif hongrois a mis en place plusieurs

102 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

mécanisme susceptibles d’aider à tenir ces objectifs. Bien qu’il n’y ait pas de
discours explicite sur la réforme de la gestion dans l’éducation et qu’on ne
considère généralement pas ces nouveaux mécanismes comme un tout
cohérent, une analyse attentive peut révéler des parallèles avec les évolutions
générales de la « réforme de la gestion publique » ou de la « nouvelle gestion
publique ».
Dans ce chapitre, le terme « pilotage » désigne une fonction essentielle
qui caractérise tous les secteurs de service public, éducation comprise. Il est
naturellement lié à d’autres concepts comme la gestion, la gouvernance ou
l’administration. Son emploi sert ici à souligner la délégation des
responsabilités et le maintien du contrôle de l’État sur les processus éducatifs
de base, (Michel, 1993).

2. Réforme de la gestion publique et gouvernance éducative


Les analyses de la réforme de la gestion publique produites par les pays
et l’OCDE font rarement référence au secteur éducatif (voir par exemple :
Hood, 1995 ; Hood & Scott, 2000 ; OCDE, 1995 ; Paquet, 2001 ; Trosa, 1995 ;
Vignon, 2000 ; Wright, 1997), mais certains travaux s’y consacrent
explicitement (par exemple : Lee Hiu-hong, 2000 ; Sabel & Liebman, 2001 ;
Sabel, 2001). De même, il est rare que les réformes du secteur éducatif soient
directement liées aux réformes plus générales de la gestion publique.
Pourtant, comme le reconnaît la publication de l’OCDE « Gestion des
établissements : de nouvelles approches » (OCDE, 2001d), « les réformes de la
gestion publique ont d’importantes implications pour le secteur éducatif, et
nombre des changements éducatifs actuels peuvent avoir des incidences
sensibles en termes de gestion publique ».
L’un des grands axes de la réflexion sur les réformes de la gestion
publique porte sur la complexité et l’incertitude croissantes auxquelles celle-ci est
confrontée (voir, par exemple, Hodgson, 2000). Certains y voient un facteur
décisif à l’origine des réformes. La décentralisation et l’autonomie accrue des
organismes gestionnaires locaux figurent parmi les principales mesures
adoptées. Une partie de ce processus implique la contractualisation, la
création d’agences et l’approche gestionnaire, partant du principe que
transformer des unités administratives formellement pilotées en agences
autonomes et les laisser diriger, non par des fonctionnaires, mais par des
responsables sous contrat, permet de mieux gérer la complexité et
l’incertitude. Cela conduit logiquement à un autre grand défi : comment
garantir l’adhésion des agences autonomes et des gestionnaires sous contrat à
la politique nationale et aux attentes fondamentales de la société ?
Robinson (2000) développe la typologie des réformes élaborée par Paul Lights
dans un modèle que je reprends dans ce chapitre. Basé sur la théorie de la

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 103


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

délégation, il offre une structure permettant d’appréhender les changements


apportés au pilotage – en particulier au secteur de l’éducation – et le cas
hongrois. Pour Robinson, les réformes de la gestion publique peuvent être
classifiées selon deux dimensions (voir figure 6.1). La première porte sur le
degré de spécificité des tâches de l’agent. Cette question est étroitement liée à
la dimension centralisation/décentralisation, car une forte spécificité rend la
g es tion plus difficile. La deuxième dimension port e sur le degré
d’opportunisme de l’agent local ; la décentralisation et l’autonomie
fonctionnent lorsque l’opportunisme est faible, ce qui garantit l’adhésion des
unités locales aux politiques.

Figure 6.1. Modèle des réformes de la gestion publique élaboré


par Robinson

Forte spécificité des actifs

1. «Gestion 2. « Surveillance
par la libération» attentive »

Opportunisme faible Opportunisme fort

3. «Gestion 4. « Guerre aux


scientifique» gaspillages »

Faible spécificité des actifs

Source : Robinson (2000).

Dans ce modèle (figure 6.1), les réformes actuelles de la gestion publique


relèvent du type 1 (« gestion par la libération »), qui présuppose une forte
spécificité des actifs – grande complexité du domaine piloté – et un
opportunisme faible – disposition des unités locales à suivre les orientations
de politique centrale. Le modèle suggère également des directions possibles
pour résoudre les problèmes de pilotage : on peut réduire la « spécificité » ou
complexité du domaine piloté (par exemple en diminuant la différenciation
fonctionnelle) et « l’opportunisme » des unités locales (par exemple en
développant l’investissement des professionnels).

104 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

Le modèle de Robinson est manifestement applicable aux systèmes


éducatifs. Bien que son analyse ait initialement porté sur les responsables
politiques cherchant à contrôler le comportement des fonctionnaires, on peut
aisément faire l’analogie avec les responsables de la politique éducative et les
administrateurs d’une part, et les établissements et les enseignants d’autre part.
Les systèmes éducatifs peuvent être décrits selon deux dimensions, la
première caractérisant la représentation sociale de la nature de l’éducation, la
seconde concernant la volonté et la capacité des écoles et des enseignants à
répondre aux attentes fondamentales de la société à l’égard de l’éducation.
Cette dernière dimension est à son tour très dépendante du degré de
professionnalisme et d’investissement personnel des enseignants. La place
qu’un système éducatif occupe dans l’espace formé par ces deux dimensions
détermine le mode de pilotage et l’orientation des réformes éventuelles. Le
tableau 6.1 présente le modèle de Robinson adapté au secteur éducatif.

Tableau 6.1. Typologie des modes de pilotage dans l’éducation


Professionnalisme et investissement personnel
des enseignants à la politique éducative

Professionnalisme élevé Professionnalisme et


et fort engagement social engagement social
de la part des enseignants. plus faibles ; les enseignants
veulent plus de temps libre
et être mieux payés.
Représentation sociale L’éducation est une Type de pilotage 1 Type de pilotage 2
de l’éducation profession complexe, Autonomie des écoles ; Supervision paternaliste
très individualisée, se prêtant accent placé et soutien.
mal à la normalisation. sur les résultats.
L’éducation est une Type de pilotage 3 Type de pilotage 4
profession assez simple Pilotage précis Contrôle continu
qui peut être pilotée par des programmes, strict et méticuleux.
des règles formelles contrôle des moyens basé
externes. sur le professionnalisme.

Source : Auteur.

L e d é ve l o p p e m e n t d e l a p a r t i c i p a t i o n e t l ’ a c c e n t u a t i o n d e s
différenciations internes ont rendu les systèmes éducatifs si complexes qu’ils
se caractérisent aujourd’hui par une forte spécificité des actifs. Il semble très
improbable que la complexité du système puisse être significativement
réduite et il est presque certain que les politiques de formation tout au long de
la vie ajouteront encore à cette complexité. Il devient toujours plus coûteux de
s’assurer l’adhésion des enseignants dans de tels systèmes. Théoriquement,
le problème pourrait être résolu par une réforme de type 2 (la « Surveillance
attentive » dans la terminologie de Robinson) mais la complexité croissante
rend cette solution de moins en moins praticable. La plupart des spécialistes

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 105


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

de la gestion moderne considèrent que la seule option concevable est une


réforme de type 1.
Les solutions déterminées dans le cadre des réformes actuelles de la
gestion publique sont particulièrement intéressantes pour ceux qui affrontent
la complexité grandissante des systèmes éducatifs modernes ; les
caractéristiques sont les suivantes :
● Pilotage des procédures (« Prescrire des procédures applicables à la
définition des actions au lieu de prescrire les actions »).
● Consultation et participation (« Laisser les gens débattre et tenter de
trouver leurs solutions propres »).
● Médiation et soutien à la gestion locale des conflits (« Apporter un appui
extérieur aux personnes qui tentent de résoudre leurs problèmes entre eux »).
● Approches centrées sur le client (« Déterminer les désirs des clients –
usagers ou consommateurs »).
● Communication et apprentissage (« Aider les acteurs locaux à s’adapter aux
circonstances nouvelles en facilitant la communication et l’apprentissage »).
● Contractualisation (« Passer des contrats et non confier des missions
définies de manière unilatérale »).
● Agences dirigées par des gestionnaires (« Confier la tâche à une agence au
lieu de la maintenir dans l’administration, embaucher un gestionnaire
capable de prendre des risques, qui s’intéresse aux résultats, plutôt que des
fonctionnaires »).
● Partenariat public/privé (« Travailler avec des entreprises privées et des
entrepreneurs »).
● Programmes et projets (« Travailler sur des projets bien cernés au lieu de
toujours considérer l’ensemble du service »).
● Renforcer l’autonomie (« Donner de l’autonomie aux unités locales »).
● Fixer des normes et évaluer les résultats (« Fixer des normes générales et
déterminer si elles sont respectées »).
● Pilotage par incitations (« Encourager les acteurs locaux à prendre
l’initiative »).
● Ensembles complexes de pilotage (« Utiliser plusieurs outils se renforçant
mutuellement et agissant en synergie »).

3. Le cas de la Hongrie – nouveaux mécanismes de pilotage


Le système hongrois est non seulement très décentralisé, mais le degré
de décentralisation est fixé par des principes constitutionnels généraux qui ne
peuvent être annulés qu’en présence d’un fort consensus politique et social.
Lorsque la tendance vers la décentralisation a été engagée, le professionnalisme

106 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

du corps enseignant et la disposition des écoles à exercer leur autonomie


étaient globalement plus faibles que dans la plupart des systèmes très
décentralisés – conséquence, notamment, de plusieurs décennies de contrôle
central fort et d’une relative faiblesse de la société civile. Le système éducatif
se caractérise par une grande complexité, due en partie aux évolutions
indiquées dans l’encadré 6.2 ci-dessous. L’aptitude du centre national à gérer
cette complexité est limitée, de même que sa capacité à garantir l’adhésion
des acteurs locaux.

Encadré 6.2. Incertitudes croissantes dans le système éducatif


L’hétérogénéité croissante des élèves implique qu’une plus forte
proportion d’entre eux nécessite une prise en charge spécifique, ce qui
complique la planification de l’offre.
La plus grande diversité des programmes accroît les risques, pour chaque
élève, de prendre de mauvaises décisions ou de faire des choix mal fondés.
Avec l’évolution rapide de l’économie, il devient plus difficile d’aligner les
résultats de l’éducation sur les besoins économiques ; les déséquilibres
moyens-résultats sont plus fréquents.
L’enrichissement de l’offre de programmes et des manuels rend leur
sélection plus difficile.
Compte tenu de cet enrichissement, en particulier avec l’apparition de
nouveaux logiciels multimédia, il est plus difficile de garantir la qualité des
programmes et des manuels.
L’accélération des changements complique la transmission des
informations du centre aux écoles et enseignants : il est fréquent que les
enseignants ne connaissent pas les objectifs des réformes décidées au centre.

Depuis le début des années 90, de nombreux dispositifs de pilotage ont


été mis en place. On peut considérer qu’il s’agit là d’une réaction naturelle aux
défis de la décentralisation, de la complexité et de l’adhésion des enseignants.
Il faut souligner ici que nombre de ces nouveaux dispositifs et instruments
s’inscrivent dans les orientations des réformes de la gestion publique même
s’ils n’en découlent pas. Le cas hongrois illustre les solutions nouvelles qui
peuvent être tentées pour gérer la complexité et piloter dans un système
décentralisé. Ces dispositifs et instruments ont été mis au point pour tenter de
résorber les tensions suscitées par une complexité et une décentralisation
croissantes d’une part, et, selon la volonté de l’État, pour garder la maîtrise du
système et satisfaire aux attentes croissantes de la société en matière
d’équité, de qualité et d’efficacité d’autre part (voir tableau 6.2).

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 107


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

Tableau 6.2. Nouveaux dispositifs de pilotage mis en place


dans le système éducatif hongrois
Nouveaux dispositifs de pilotage Exemples (date d’introduction)

Pilotage des procédures • Élaboration des stratégies au niveau des écoles dans une structure
(« Prescrire des procédures applicables participative (depuis 1993)
à la définition des actions au lieu • Planification locale et régionale obligatoire dans une structure
de prescrire les actions ») participative (depuis 1996)
• Création d’organes d’accréditation des programmes (depuis 1999)
Consultation, participation • Organes consultatifs au niveau national, régional, local et
(« Laisser les gens débattre et tenter des établissements (lois de 1985, 1993 et 1996)
de trouver leurs solutions propres ») • Importants droits de consultation du personnel enseignant
sur la nomination du chef d’établissement (1986)
• Planification territoriale de l’éducation (1996)
• Soutien de l’État aux syndicats nationaux (depuis le début
des années 90)
• Série de débats ouverts (par exemple sur les programmes
nationaux dans les années 90)
Médiation et soutien à la gestion locale • Médiation assurée par le médiateur de l’éducation (depuis 1999)
des conflits
(« Apporter un appui extérieur aux personnes
qui tentent de résoudre leurs problèmes
entre eux »)
Approches centrées sur le client • Approche de partenariat du programme d’assurance qualité
(« Déterminer les désirs des clients – Comenius 2000 (depuis 1999)
usagers ou consommateurs »). • Protection des droits des parents par le médiateur de l’éducation
(depuis 1999)
• Publication des résultats des écoles (depuis le début
des années 90)
• Développement des communications électroniques ; sites
éducatifs ouverts au public (depuis la seconde moitié
des années 90)
• Système d’information national pour faciliter le passage
du primaire au secondaire – système KIFIR (1999)
• Marketing inclus dans la formation à la gestion de l’éducation
(depuis 1998)
Communication et apprentissage • Soutien de l’État à l’organisation de conférences professionnelles
(« Aider les acteurs locaux à s’adapter (depuis la fin des années 80)
aux circonstances nouvelles en facilitant • Nouveau système de formation continue (1996)
la communication et l’apprentissage »)
• Recherche considérée comme un outil de communication
(depuis la fin des années 80)
• Médias éducatifs (pas de date précise)
Contractualisation • Programme pédagogique au niveau de l’école formulé comme
(« Passer des contrats au lieu de confier un « contrat » (depuis 1998)
des missions définies de manière • Possibilités pour une école d’intenter une action en justice contre
unilatérale ») sa municipalité propriétaire (depuis 1993)
• Contrats par projet (depuis le milieu des années 90)

108 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

Tableau 6.2. Nouveaux dispositifs de pilotage mis en place


dans le système éducatif hongrois (suite)
Nouveaux dispositifs de pilotage Exemples (date d’introduction)

Agences dirigées par des gestionnaires • Nouvelles entreprises publiques pour certaines tâches, dirigées
(« Confier la tâche à une agence au lieu par des gestionnaires sélectionnés par un mécanisme de mise
de la maintenir dans l’administration, en concurrence :
embaucher un gestionnaire capable – Fonds central pour l’innovation – 1988
de prendre des risques, qui s’intéresse
– Programmes européens – 1996
aux résultats, plutôt que des fonctionnaires »)
– Services d’information – 2001
– Nouveau système de formation continue – 1996
– Bureau du programme d’AQ de Comenius – 2000

Partenariat public/privé • Évaluation des écoles par des consultants du secteur privé
(« Travailler avec des entreprises privées et (depuis 1993)
des entrepreneurs ») • Fonds publics alloués aux écoles et municipalités pour leur
permettre d’acheter les services de consultants (après 1999)
• Programme d’AQ Comenius 2000 – consultants privés
(depuis 1999)
• Dispositifs autorisant la formation continue par des entreprises
privées (après 1997)

Programmes et projets • Fonds pour l’innovation (1987)


(« Travailler sur des projets bien cernés • AQ conçue comme un programme de développement (1999)
au lieu de toujours considérer l’ensemble
• Programmes PHARE pour le développement de l’éducation (1996)
du service »)

Renforcer l’autonomie • Écoles comme entités juridiques ayant leur propre statut
(« Donner de l’autonomie aux unités locales ») de financement (depuis 1993)
• Extension des droits du personnel enseignant (1985, 1993)

Fixer des normes et évaluer les résultats • Normes de contenu dans les programmes nationaux (1995)
(« Fixer des normes générales et déterminer • Normes relatives aux bâtiments, équipements et manuels
si elles sont respectées ») (1998-2001)
• Centre national pour l’évaluation et les examens (1999)
• Évaluations fondées sur les méthodologies des sciences sociales
(par exemple, l’enquête sur une maternelle en 2001)
• Suivi national régulier des résultats des élèves (depuis 1986)
• Accréditation des programmes de formation continue et des
formateurs (1997)

Pilotage par incitations • Nouveaux mécanismes de financement (1989, 1996)


(« Encourager les acteurs locaux à prendre • Fonds pour l’innovation (1987)
l’initiative »)
• Systèmes locaux pour les demandes de financement (1997)

Ensembles complexes de pilotage • Nouveau mécanisme de financement (1989, 1996)


(« Utiliser plusieurs outils se renforçant • Formation continue (1996)
mutuellement et agissant en synergie »)

Source : Auteur.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 109


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

Les ensembles complexes de pilotage méritent eux aussi une attention


particulière à travers deux exemples : l’un dans le domaine de la formation
continue des enseignants (voir encadré 6.3), l’autre du financement (voir
figure 6.2).

Encadré 6.3. Pilotage de la formation continue en Hongrie


● Financement garanti sur le budget de l’État.
● Aide financière à la formation continue allouée aux écoles sous forme
de forfait par enseignant.
● Concurrence ouverte des programmes et des prestataires de
formation (dont les prestataires privés).
● Accréditation par l’État des programmes et formateurs.
● Pilotage de l’emploi que font les écoles de l’aide financière de l’État à
la formation continue (par exemple plans d’embauche d’enseignants
au niveau de l’école).
● Promotion individuelle au niveau de l’école conditionnée à la
formation continue.
● Centre national de coordination, de développement et d’assurance
qualité.

Pour revenir à la typologie de Robinson, tous les dispositifs de pilotage


présentés dans la figure 6.2. peuvent être classés dans la catégorie gestion par
la libération. Le paradoxe que l’on pourrait voir dans le fait que la « libération »
vise à renforcer le contrôle sur le système n’est, à mon avis, qu’apparent. En
effet, pour réduire et éviter les risques et conflits et renforcer le pilotage et
l’adhésion des enseignants à la politique éducative dans un environnement
très complexe, une « libération » bien organisée et structurée est
probablement la seule solution possible pour maintenir le contrôle de la
société sur les services publics comme l’éducation.
Comme nous l’avons vu plus haut, les aspects cruciaux sont
l’investissement personnel et l’attitude des enseignants d’une part, et la
représentation sociale dominante de l’éducation d’autre part (tableau 6.1).
Ainsi, une diminution de l’investissement professionnel et social des
enseignants favorise la réapparition de structures conjuguant supervision
paternaliste et soutien. Si la société tend à considérer l’enseignement comme
une tâche simple, qui peut être aisément pilotée par des règles extérieures au
lieu d’y voir une profession complexe, très individualisée, le pilotage pourrait
bien se faire plus précis et plus formel. Théoriquement, on ne peut écarter un

110 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

Figure 6.2. Financement de l’enseignement scolaire en Hongrie

Financement Définition des normes

Fixation des normes


opérationnelles,
générales au niveau
des écoles (ce qui a
NIVEAU une incidence sur la
NATIONAL négociation
des budgets locaux)

Financement normatif
(forfait par tête)
2 à 3 % des fonds
vont directement
NIVEAU aux écoles servant
LOCAL certains objectifs
Négociation du budget nationaux
(Respect des normes
nationales générales)

NIVEAU
DE
L’ÉTABLISSEMENT

Source : Auteur.

scénario de pilotage basé sur un contrôle continu, méticuleux et mesquin


(pilotage de type 4 dans le tableau 6.1). Néanmoins, compte tenu du principe
de décentralisation posé par la constitution hongroise, la probabilité d’un tel
cas de figure est très faible et il n’y a guère d’autre solution que le pilotage de
type 1 (basé sur l’autonomie des établissements d’enseignement et sur le
contrôle des résultats). Par conséquent, il faut renforcer le professionnalisme
et l’engagement social des enseignants hongrois et souligner que
l’enseignement est un métier complexe, très individualisé.

4. Conclusion
Depuis le début des années 90, le système éducatif hongrois est confronté
à un défi de plus en plus difficile : garantir la qualité, l’efficacité et l’équité tout
en contrôlant la complexité, les risques et les conflits dans un contexte de
forte décentralisation. Comme les contraintes constitutionnelles et les
capacités de gestion limitées de l’appareil central de l’État écartent
l’hypothèse d’une « recentralisation », il a fallu instaurer de nouveaux
mécanismes de pilotage. L’analyse montre que nombre de ces nouveaux
mécanismes sont proches de ceux qui ont été appliqués récemment par
d’autres pays pour réformer leur gestion publique, ce qui tient sans doute à la
similitude des problématiques auxquelles sont confrontés les systèmes

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 111


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

modernes de services publics. La complexité accrue exige des régimes de


pilotage plus souples et décentralisés, tandis que garantir l’adhésion d’unités
locales plus autonomes à la politique éducative requiert des instruments de
pilotage plus sophistiqués.

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II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

Annexe
Les grandes étapes de l’intégration et de la décentralisation après
la Seconde Guerre mondiale (voir Balázs et al., 1998)
● Dans les années 50, avec l’introduction du système de conseils « soviet »,
l’administration de l’éducation a été intégrée au système global
d’administration publique – comme dans les autres pays du bloc soviétique.
● A la fin des années 60, la « double subordination » des unités locales et
régionales d’administration éducative a été abolie. Dès lors, les échelons
administratifs les plus élevés n’ont pu donner d’instructions directes aux
niveaux inférieurs.
● A la fin des années 60 a été introduit un système unifié de planification
régionale des infrastructures, intégrant l’éducation.
● La Loi sur les conseils du début des années 70 a accru l’autonomie globale
des conseils et leur a également confié des responsabilités plus larges dans
le domaine de l’entretien des écoles.
● Au milieu des années 70, l’administration de l’enseignement professionnel
secondaire a été déléguée aux régions, puis, à la fin de la décennie, aux
conseils municipaux.
● Au début des années 80, les unités chargées de l’administration de
l’éducation au sein des conseils ont été fusionnées avec les unités
responsables d’autres domaines (comme les soins de santé et les affaires
sociales).
● Au milieu des années 80 (Loi de 1985 sur l’enseignement public),
l’inspection pédagogique a été séparée de l’administration publique et
réorganisée en un nouveau service d’appui, tandis que l’autonomie des
écoles a été largement étendue.
● En 1989, les budgets locaux et nationaux, qui avaient été précédemment
fusionnés, ont été séparés, l’aide de l’État aux conseils locaux a été basée
sur un système de forfait et les collectivités locales ont dû participer à leur
financement.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 113


II.6. RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE ET PILOTAGE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS

● En 1990, les anciens conseils locaux ont été remplacés par les collectivités
locales politiquement autonomes, désormais propriétaires des écoles qui
appartenaient auparavant à l’État.
● En 1992, les enseignants ont été inclus dans le champ d’application de la Loi
sur l’emploi public et leur salaire minimum a été déterminé par la grille
nationale.
● En 1993, la loi sur l’Enseignement public a confié de vastes responsabilités
aux collectivités locales et annulé la régulation centrale étroite des
programmes.

114 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE II
Chapitre 7
Objectifs réalisables et défis stratégiques –
Point de vue de l’Angleterre sur la
reconceptualisation de l’enseignement public
par
Michael Barber*
Cabinet Office, Londres, Royaume-Uni

Résumé. Inspiré de la communication de Barber lors de la conférence


organisée à Rotterdam en 2000 dans le cadre de l'activité L'école de
demain, ce chapitre annonce que les systèmes d'enseignement public
pourraient être balayés face à l'accroissement des attentes, à la nouvelle
économie et à la mondialisation, à moins que des changements importants
de stratégie ne s'opèrent. Dans le contexte actuel de la gouvernance,
l'action gouvernementale devrait avoir pour but de gérer et de transmettre
les savoirs sur ce qui donne de bons résultats, intervenir en cas de
performances insuffisantes, donner au système les moyens de changer et
veiller à ce que ce dernier soit suffisamment souple. Ce chapitre définit un
cadre pour l'examen de ces questions du point de vue à la fois de la
recherche internationale et de la politique de l'éducation de l'Angleterre. Il
présente quatre objectifs réalisables : un bon niveau de formation pour
tous ; réduire les écarts de résultats ; individualiser l'enseignement ; et
une « éducation avec du caractère ». Il définit cinq défis stratégiques :
repenser l'enseignement ; créer des écoles très autonomes et très
performantes ; créer les capacités et gérer les connaissances ; nouer de
nouveaux partenariats ; et réinventer le rôle des pouvoirs publics.

* Le Professeur Michael Barber, chef du Cabinet Office Delivery Unit, Londres, était
Directeur de la Standards and Effectiveness Unit du ministère de l’Éducation et de
l’Emploi lorsqu’il a écrit ce texte.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 115


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

1. Le défi des attentes croissantes du public


Les systèmes éducatifs publics qui ont été intégrés au tissu des États
providence du XX e siècle étaient le produit de deux forces décisives du
XXe siècle : l’industrialisation et l’État nation. Ils préparaient les populations à
participer à la société industrielle et modelaient l’identité nationale. Alors que
s’ouvre le XXe siècle et que nous tentons d’entrevoir le futur à travers le voile
de complexité et d’incertitudes, notre tâche première est sûrement de justifier
le maintien de systèmes éducatifs publics. Après tout, la société industrielle et
l’État nation qui sont tous deux à l’origine de leur existence sont aujourd’hui
remis en question. La nouvelle économie et la mondialisation, qui résultent
toutes deux de l’extraordinaire révolution technologique dans laquelle nous
sommes engagés, définissent la nouvelle ère.
Sans justification claire, les systèmes éducatifs publics pourraient être
balayés par ces puissantes forces nouvelles. De même que la religion est
devenue une affaire de choix privée et de conscience individuelle après les
Lumières, l’éducation pourrait bien être entraînée sur le même chemin par la
croissance continue des économies développées. En effet, des parents de plus
en plus nombreux ont un revenu disponible toujours plus élevé : n’est-il pas
possible qu’ils décident, comme choix de mode de vie, d’allouer ces revenus à
leurs biens les plus précieux, leurs enfants, en achetant une éducation
adaptée au point de vue qu’ils ont sur le monde ? Et s’ils le faisaient, serait-il
facile de les convaincre de continuer à payer des impôts pour subvenir, entre
autres choses, à l’éducation des enfants des autres ?
La justification de l’enseignement public n’est donc plus une « cause
entendue » comme elle l’était au XXe siècle. Il faut la reformuler pour le
nouveau siècle, ce qui conduira à une conception radicalement nouvelle de
l’enseignement public. Il s’agit en partie d’une intensification d’un argument
ancien : la qualité du système éducatif revêt une importance croissante, non
seulement pour l’épanouissement d’une économie moderne, mais aussi pour
l’avènement d’une société socialement juste. Au XXe siècle, la plupart des
éducateurs souscrivaient à cet argument, mais peu de systèmes éducatifs,
voire aucun, obtenaient les résultats universellement élevés qu’il supposait.
Le rythme des évolutions sociales et technologiques s’est tellement accéléré
que le citoyen instruit assez chanceux pour trouver du travail aujourd’hui ne
peut être assuré qu’il en trouvera demain. Sur le marché mondial qui se
dessine, les pays s’efforceront tous d’atteindre les niveaux observés ailleurs,

116 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

aussi bien pour attirer les entreprises que pour permettre à leurs citoyens de
réussir leur vie. La répartition de l’instruction dans la population a aussi un
impact crucial sur la distribution des revenus et sur la cohésion sociale.
Une des questions centrales qui se pose à toute personne cherchant à
hiérarchiser les priorités de la réforme de l’enseignement et à corriger les
défauts d’un système éducatif conçu au XXe siècle est de savoir où chercher
des données sur la manière de procéder. On dispose en effet d’amples
informations sur ce qui a fonctionné sur le passé, mais pas sur ce qui
donnera des résultats à l’avenir. L’explosion des connaissances sur le
cerveau humain et sur la nature de l’apprentissage et la puissance croissante
des technologies pourraient bien transformer jusqu’à l’unité la plus
fondamentale de l’éd ucation – l’interaction entre l’enseignant et
l’apprenant. D’autre part, des transformations sociales considérables, telles
que la diversité croissante et la mobilité des populations, placent les
éducateurs dans des situations nouvelles, qui ne cessent de se transformer.
Il est donc peu probable que les facteurs qui ont fait le succès des systèmes
éducatifs en 1975, par exemple, soient ceux qui présideront à la réussite de
demain.
L’ère des grands services publics, lents, réguliers, respectés et
administratifs, si bons qu’ils aient pu être selon les normes antérieures, est
révolue. Dans la nouvelle ère, les services publics devront être capables de
changer rapidement, de nouer des partenariats avec le secteur des
entreprises, seront comptables de leurs résultats devant le public et ouverts
à la diversité, rechercheront des critères de comparaison de tout premier
ordre et apprendront en continu. En fait, ils seront en cela proches des
organisations commerciales les plus performantes, qui mobilisent toutes
leurs ressources disponibles, humaines et autres, autour de la réussite de
leurs objectifs et qui sont prêtes à prendre des risques dans un monde de
plus en plus complexe. Mais ils devront de plus convaincre un public souvent
sceptique et toujours impatient que leurs résultats sont probants et qu’ils
progressent.
La réforme des systèmes éducatifs publics pose donc un formidable
défi. Les responsables ne peuvent compter sur aucune certitude. Ils
peuvent en revanche gérer et transférer les savoirs sur ce qui donne de
bons résultats, intervenir en cas de performances insuffisantes, donner au
système la capacité de changer et veiller à ce qu’il soit suffisamment
flexible et adaptable pour apprendre constamment et mettre en œuvre
efficacement. Nous devons identifier les « objectifs réalisables » et les « défis
stratégiques » auxquels font face les systèmes éducatifs du XXIe siècle, et
c’est là l’objet de ce chapitre.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 117


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

2. Quatre objectifs réalisables


2.1. 1er objectif réalisable : un bon niveau de formation pour tous
Si, par le passé, on a souvent utilisé la rhétorique de la « réussite pour
tous », la réalité était tout autre. Il est vrai que certains pays obtenaient de
meilleurs résultats que d’autres, mais tous toléraient un important taux
d’échec ou de sous-performance. Le défi pour le XXIe siècle est de faire de cette
réussite pour tous une réalité. Cela exige à la fois que les éducateurs soient
convaincus que tous les élèves peuvent avoir de bons résultats et que les
politiques soient conçues pour obtenir ces résultats dans l’ensemble du
système éducatif. Bref, le nouveau siècle pose, pour les systèmes éducatifs, un
objectif bien plus ambitieux qu’il n’a jamais été, ce qui explique en partie la
pression croissante sur les enseignants et tous ceux qui travaillent dans les
systèmes scolaires.
L’effort d’amélioration générale du niveau de formation va entraîner une
transformation radicale de la logique des politiques éducatives du XXe siècle.
Les décideurs politiques se concentraient alors sur le contrôle ou sur la
standardisation des moyens – capacité d’accueil des écoles, qualifications des
enseignants, contenu des programmes, effectifs par classe, heures
d’enseignement chaque semaine, nombre de jours d’école dans l’année et
fourniture de manuels et de matériel. Autrement dit, les constantes de la
politique étaient les moyens. Étant donné la diversité qui caractérise nos
sociétés et les milieux socioculturels des élèves, la conséquence évidente est
que les niveaux de formation atteints, c’est-à-dire les résultats, sont devenus
les variables. Le nouveau défi – un bon niveau de formation pour tous –
suppose que le résultat devienne la constante, auquel cas les moyens
deviennent nécessairement les variables.
Certains élèves ont besoin d’un temps d’apprentissage plus long pour
atteindre de bons résultats ; ce temps devrait leur être donné. D’autres ont
besoin de cours individuels intensifs, ceux-ci devraient être assurés. En
grandissant, certains élèves apprennent mieux sur le lieu de travail ou dans la
société qu’ils ne le font à l’école ; ils devraient avoir ces possibilités.
Différentes approches de l’enseignement et de l’apprentissage conviennent à
différents élèves ; les enseignants devraient adapter leur pédagogie. Pour que
tous les élèves réussissent leur scolarité, les moyens doivent être aussi variés
que nécessaire.
En d’autres termes, le nouveau défi d’une bonne formation pour tous
remet en question nombre des hypothèses qui ont sous-tendu la pensée
éducative au XXe siècle. « Si le niveau de formation général est une constante,
alors tous les autres facteurs doivent être une variable » deviendra notre
slogan. Les deux objectifs réalisables suivants procèdent directement de ce
principe.

118 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

2.2. 2e objectif réalisable : réduire les écarts de résultats


En vingt ans, les connaissances sur l’efficacité et l’amélioration des
écoles et sur les politiques susceptibles de les promouvoir se sont
considérablement développées. Le cadre que l’Angleterre met actuellement en
place positionne ce corpus de connaissances au cœur de la politique. Ses
composantes forment un système conjuguant fortes ambitions et soutien
élevé.
Les données montrant que cette approche obtient des résultats probants
sont de plus en plus nombreuses. Elle encourage l’amélioration dans toutes
les écoles et, de ce fait, les principaux indicateurs de performance en
Angleterre évoluent dans le bon sens. Ainsi, chaque cas de sérieuse
insuffisance est désormais identifié et traité. Depuis que ce cadre a été mis en
place, plus de 600 écoles en situation d’échec ont « recouvré la santé » et
continuent de progresser. Les données issues d’une approche similaire – par
exemple le Texas ou le Kentucky aux États-Unis – sont elles aussi concluantes.
Si le modèle « fortes ambitions et soutien élevé » est indispensable, il n’est
pas suffisant. Il ne relèvera pas le niveau général assez vite pour satisfaire un
public sceptique. Il ne parviendra pas non plus à lui seul à resserrer l’écart entre
les résultats des écoles situées dans des quartiers défavorisés et les autres.
Certains pays ont assez bien réussi à réduire le différentiel de niveau entre
quartiers, mais dans d’autres, comme en Angleterre, la difficulté est aggravée
par les inégalités socio-économiques historiques. D’autre part, même dans les
pays où les divisions sociales sont moins nombreuses qu’en Angleterre,
l’ampleur des immigrations récentes confère une importance croissante à ce
problème dans l’ensemble de la zone OCDE. Tous les systèmes doivent donc
accorder une priorité constante au resserrement de l’écart entre les niveaux de
formation de différents quartiers ou groupes d’élèves.
C’est la raison pour laquelle, outre l’instauration de ce cadre
d’amélioration continue, le gouvernement a mis en œuvre des Stratégies
nationales de littératie et de calcul en Angleterre. Celles-ci ont profondément
transformé l’enseignement et l’apprentissage dans toutes les écoles primaires
(20 000) et fortement amélioré les résultats des élèves. Ainsi, en 2000, le
nombre d’enfants de onze ans ayant obtenu de bons résultats en littératie et
en calcul a augmenté de plus de 125 000 par rapport à 1996.
Les données révèlent non seulement une augmentation générale des
performances, mais aussi un resserrement de l’écart entre les résultats des
quartiers favorisés et défavorisés. Il en va de même en mathématiques. Fait
remarquable, les autorités éducatives locales les moins performantes du pays
obtiennent aujourd’hui des résultats supérieurs à la moyenne générale d’il y a
quatre ans. Ces stratégies jettent les bases de l’inclusion sociale de la
prochaine génération.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 119


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

Tableau 7.1. Ensemble des « fortes ambitions et soutien élevé »


Normes ambitieuses Normes élevées exposées dans le Programme national
Évaluations nationales à 7, 11, 14 et 16 ans
Programmes d’enseignement détaillés basés sur les meilleures pratiques
Évaluations optionnelles pour les 10 % d’élèves ayant obtenu les meilleurs résultats au TIMSS de 1995
Délégation des École considérée comme une unité responsable de ses résultats
responsabilités Délégation de ressources et de capacités d’embauche aux écoles
Financement basé sur le nombre et les caractéristiques des élèves
Absence de sectorisation
Donneées fiables/ Données sur chaque élève recueillies au niveau national
objectifs clairs Analyse des performances aux évaluations nationales
Données de référence communiquées chaque année à tous les établissements
Comparaisons avec tous les autres établissements ayant une population similaire
Fixation obligatoire d’objectifs au niveau des districts et des établissements
Accès aux meilleures Formation continue universelle dans les priorités nationales (littératie, calcul, TIC)
pratiques et Droit au développement des capacités dirigeantes
à la qualité : Site consacré aux performances (www.standards.dfee.gov.uk)
perfectionnement Beacon Schools
professionnel Responsabilité des autorités éducatives locales (districts)
Dotation aux établissements pour la formation continue
Réforme de la recherche pédagogique
Responsabilité Système d’inspection national des écoles et des autorités éducatives locales (districts)
Inspection de chaque école tous les 4 à 6 ans
Publication systématique des rapports d’inspection
Publication annuelle des performances réelles et ciblées des écoles/districts
Intervention inversement Pour les écoles obtenant de bons résultats
proportionnelle aux Statut de beacon school
réussites Célébrations
(récompenses, assistance, Reconnaissance
conséquences) Programme de récompense des résultats des écoles
Autonomie accrue
Pour toutes les écoles
Plan d’action après inspection
Subvention pour la mise en œuvre du plan d’action
Suivi des performances par les autorités éducatives locales (district)
Pour les écoles obtenant des performances insuffisantes
Plan d’action plus normatif
Suppression possible du budget et des responsabilités délégués
Suivi des performances au niveau national et des autorités éducatives locales
Financement additionnel pour aider au redressement (uniquement pour des mesures d’amélioration
pratiques)
Pour les écoles en échec
Comme pour les écoles obtenant des performances insuffisantes, plus
Fermeture envisagée
Programme élaboré par le district pour l’école précisant le délai de redressement ciblé (maximum
de 2 ans)
Suivi national trois fois par an
Fresh Start ou City Academy (politiques pour changer la gestion de l’école)
Pour les autorités éducatives locales en échec (districts)
Intervention du gouvernement central
Externalisation possible des fonctions au secteur privé

Source : Auteur.

120 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

Par ailleurs, ces stratégies réduisent aussi l’écart entre les résultats des
filles et des garçons en anglais, et les quartiers ayant de fortes concentrations
d’élèves de minorités ethniques enregistrent des progrès plus rapides que
l’ensemble de la population, aussi bien en mathématiques qu’en anglais. Ces
progrès semblent être la conséquence d’attentes ambitieuses à l’égard de tous
les enfants et de toutes les écoles et de l’investissement soutenu dans une
formation continue de qualité pour tous les enseignants. Ils résultent aussi de
la mise en place d’une stratégie qui est universelle, et inclut donc toutes les
écoles, mais qui est aussi ciblée, et apporte donc un soutien additionnel aux
écoles rencontrant les plus grandes difficultés. Il s’agit là d’un changement
radical par rapport aux tentatives, la plupart décevantes, engagées par le
passé pour réduire les inégalités, actions bien intentionnées qui ciblaient des
groupes particuliers et ont abouti, sans doute involontairement, à les séparer
des élèves « ordinaires » et à réduire les attentes.
L’Angleterre engage maintenant des stratégies pour le secondaire qui
s’appuieront sur les réussites obtenues dans le primaire. Un nouveau
programme destiné à relever le niveau des enfants de 11 à 14 ans en anglais,
en mathématiques et en sciences est actuellement en phase expérimentale
dans 204 établissements d’enseignement secondaire. Un programme ciblé,
Excellence in Cities, apporte un soutien additionnel aux établissements du
secondaire situés dans les quartiers les plus difficiles. Il est encore trop tôt
pour conclure que ces mesures réduiront les écarts au niveau du secondaire,
mais les premières données autorisent un optimisme prudent.
Ce n’est qu’en poursuivant les réformes de l’enseignement primaire
pendant plusieurs années et en réformant l’enseignement secondaire que
nous serons en mesure de capitaliser sur ces progrès précoces et d’imprimer
une différence irréversible. D’autres pays, caractérisés par des situations
initiales et une histoire sociale différentes, adopteront d’autres stratégies,
mais tous devront absolument réduire les écarts de niveau dans les dix années
qui viennent.

2.3. 3e objectif réalisable : individualiser l’enseignement


Faire des résultats la constante et varier les moyens reviendrait à terme à
adapter précisément l’offre aux besoins et aspirations de chaque élève. Cette
idée peut sembler très ambitieuse mais, sauf à la mettre en pratique, la
réussite scolaire pour tous ne sera jamais réalité. Et, comme l’ont montré
d’autres secteurs de l’économie, l’application des technologies modernes
autorise une individualisation auparavant impossible. Le constructeur
informatique Dell ne vous vend pas un ordinateur en stock, il construit le vôtre
à vos spécifications. C’est dans la même approche que les systèmes éducatifs
devraient devenir suffisamment sensibles et réactifs pour éliminer les

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 121


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

obstacles à l’apprentissage intra- et extra-scolaires qui empêchent certains


jeunes de réussir leur scolarité.
Les exemples venus d’Angleterre montrent ce qui peut être fait. Des
conseillers d’apprentissage sont nommés dans près de 1 000 établissements
d’enseignement secondaire situés dans de grandes zones urbaines pour apporter
un soutien individuel ciblé aux élèves dont la situation familiale compliquée gêne
la scolarité. Conséquence directe, le comportement, la régularité de présence et
les résultats de ces élèves s’améliorent, mais aussi ceux des autres élèves de leur
classe. De même, des programmes individualisés à plein-temps sont conçus pour
les élèves que leurs difficultés émotionnelles et comportementales empêchent de
bien apprendre en environnement scolaire. Notschool.net est un projet mis en
place dans ce cadre ; c’est une communauté d’apprentissage virtuelle en ligne
d’environ 100 élèves adolescents qui ont été exclus ou déscolarisés pour diverses
raisons. Les élèves sont soutenus par voie électronique et par des travaux dirigés
périodiques en face à face avec des enseignants. La BBC et le National Science
Museum sont partenaires du projet. Il est encore trop tôt pour préjuger des
résultats de cette expérience, mais un projet similaire organisé par la University of
the First Age de Birmingham a déjà obtenu des résultats prometteurs. Il est
intéressant de noter que les coûts unitaires de ce type d’éducation ne sont pas
beaucoup plus élevés que ceux de l’enseignement traditionnel ; ils sont
assurément beaucoup plus faibles que les coûts sociaux d’une absence totale
d’éducation pour les élèves dans ces situations.
L’individualisation est également essentielle pour satisfaire les diverses
aspirations des élèves, qui vont au-delà de l’apprentissage des matières
principales. Qu’il s’agisse de jouer du piano, de dominer le milieu de terrain au
football ou de peindre un vase de tournesols, les systèmes éducatifs doivent
donner aux élèves la possibilité d’exceller. Outre leur intérêt intrinsèque, ces
activités aident les jeunes à acquérir la confiance, l’autonomie et la
motivation qui leur permettront de réussir dans l’ensemble du programme. De
nouveaux dispositifs sont mis en place dans les grandes villes d’Angleterre
pour les élèves talentueux et partout, des possibilités d’apprentissage extra-
scolaire se développent.
Dans la prochaine phase de la réforme, il s’agira de renforcer la cohérence
de toutes ces évolutions. Tous les trimestres, les écoles fixeront des objectifs
de progression individuels ambitieux à chacun de leurs élèves en les associant,
eux et leurs parents, aux décisions. Dans les meilleures écoles primaires et
secondaires, c’est une pratique déjà bien ancrée ; l’objectif de la diffusion des
meilleures pratiques et des programmes de formation continue est de la rendre
universelle. Ensuite, outre le programme national et celui de l’école, un
programme individuel sera pour la première fois élaboré pour chaque élève,
conçu pour exploiter au mieux les différentes possibilités d’apprentissage qui lui
sont offertes à l’école, hors de l’école et à la maison. Le principe de l’adaptation

122 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

des individus au système, qui prévalait au XXe siècle, cèdera la place à un système
conçu autour des besoins et aspirations des individus.

2.4. 4e objectif réalisable : une « éducation avec du caractère »


L’argumentation ci-dessus concerne la réussite scolaire de tous les élèves
et celle-ci reste une priorité. Mais les bases de la réussite pour les individus et
pour les collectivités font appel à un ensemble plus large d’attributs qui vont
au-delà des seuls résultats scolaires. Les Pays-Bas parlent de « compétences
sociales » et les États-Unis « d’habitudes de l’esprit et d’habitudes du cœur »,
tandis que Gandhi évoquait une « éducation avec du caractère ». Toutes ces
expressions renvoient à un ensemble de caractéristiques qui appellent à un
élargissement du concept de réussite dans les dix prochaines années. A cet
égard et indiqué dans la figure 7.1, le travail de Michael Bernard, le
psychologue australien qui vit actuellement en Californie, offre une approche
intéressante.

Figure 7.1. Ensemble des normes

OBJECTIFS

Réussite
et bien-être
émotionnel

ÉTUDES ET
DIPLÔMES

Programme, instruction
et évaluation

BASES

Autonomie Organisation Persévérance Confiance en soi


Tolérance aux autres

Indépendance
Tolérance des limites

Résolution des

Acceptation de soi
problèmes par

Forte tolérance

de contrôle

l’apprentissage
interne pour
réflexion

Fixation
d’objectifs

à la frustration

Optimisme

Prise de risque
Centre

HABITUDES D’ESPRIT

Source : Auteur.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 123


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

Ce qu’il décrit comme les bases est souvent laissé au hasard. La plupart
des écoles se concentrent sur les études et les diplômes et partent du principe
que les élèves acquerront accessoirement les habitudes de l’esprit
nécessaires. Le résultat, on s’en doute, est que certains le font et d’autres non.
Pourtant ces bases peuvent être enseignées systématiquement et
efficacement, sans les séparer du programme, mais en les y intégrant.
Lorsqu’elles sont enseignées, le niveau scolaire augmente.
L’Angleterre commence tout juste à s’intéresser à cela. La récente
réforme a intégré l’apprentissage de la réflexion au programme national. La
citoyenneté – pas seulement théorique, mais la participation active à l’école et
à la collectivité – deviendra obligatoire en 2002. Dans les trois ans à venir, les
programmes de formation continue pour les établissements secondaires
permettront aux enseignants d’apprendre des stratégies pour renforcer la
motivation des élèves et leur faire acquérir des compétences d’ordre
supérieur.
Tous les pays devront accorder plus d’attention à la manière dont sont
mesurées les performances des élèves, des écoles et du système en matière de
compétences sociales. Office for Standards in Education (L’OSE), qui veille à ce
que toutes les écoles d’Angleterre soient inspectées tous les 4 à 6 ans, peut
servir de modèle. Les lignes directrices applicables à l’inspection de l’école, par
exemple, exigent déjà des inspecteurs qu’ils examinent comment les écoles
développent les qualités sociales, morales, spirituelles et culturelles de leurs
élèves, ce qui donne d’importantes informations sur ces aspects à l’échelle du
système. Le développement des recherches sur l’attitude des élèves face à
l’école et leur investissement dans l’école a un impact sensible au niveau des
écoles et du système en Angleterre, en Europe et aux États-Unis. Ces
évolutions, conjuguées aux grands projets internationaux comme le PISA,
nous offriront une base pour développer les systèmes de mesure et les
indicateurs de performances sophistiqués pour une « éducation avec du
caractère » dont nous aurons besoin d’ici dix ans.

3. Cinq défis stratégiques


3.1. 1er défi stratégique : repenser l’enseignement
Il s’ensuit que si les objectifs des systèmes éducatifs changent aussi
radicalement que je le pense, le personnel éducatif – surtout le corps
enseignant – devra lui aussi se transformer complètement. Tout devra
changer, des attitudes à la pédagogie. Ne plus tenir les moyens, mais les
résultats, pour constante exige une mentalité totalement nouvelle de la part
des enseignants et tout d’abord d’être convaincus que tous les élèves peuvent
obtenir de bons résultats. C’est une question de confiance tout autant que de
données factuelles, mais elle n’en est pas moins essentielle. En fait, comme

124 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

les attentes fortes sont un facteur crucial de réussite, cet acte de foi porte en
lui le germe de la réalité.
Personne ne doit sous-estimer la difficulté à concrétiser ce changement,
au quotidien, dans toutes les classes, sur tout le territoire. Lorsqu’un élève
échoue, par exemple, cela suppose que les enseignants ne demandent plus
« qu’est-ce qui ne va pas ? » mais « que dois-je modifier pour qu’il/elle
réussisse la prochaine fois ? » Bref, cela suppose des enseignants prêts à
assumer la responsabilité des résultats de leurs élèves ; des enseignants
constamment à la recherche des meilleures pratiques, qui affinent et
développent ce qu’ils font ; qui travaillent en équipes d’apprentissage
professionnel dans leur école, mais aussi à l’extérieur ; qui ont le temps et
l’envie d’examiner systématiquement en équipes le travail des élèves qui
ressort d’un cours, de discuter des résultats obtenus et d’en considérer les
implications pédagogiques ; qui acceptent la nécessité d’un suivi de leur
enseignement et réservent un bon accueil aux possibilités d’accéder aux
pratiques exemplaires mises au point par leurs pairs.
Accepter la responsabilité et la nécessité d’une formation continue n’est
qu’un premier pas. Une révolution bien plus importante de la pédagogie est
indispensable. La révolution technologique qui a transformé tant de secteurs
de l’économie atteindra bientôt la masse critique dans les systèmes éducatifs.
Dans de nombreux pays, les investissements réguliers en matériels seront de
plus en plus rejoints par des investissements dans la connectivité, la
maintenance des systèmes et les compétences des enseignants en matière de
technologies de l’information et de la communication. Les investissements
des entreprises en logiciels éducatifs de réelle qualité sont eux aussi en plein
essor. De plus, au cours des deux dernières décennies, des avancées
considérables ont été réalisées dans la compréhension du cerveau humain et
des modes d’apprentissage. Cette combinaison de nouvelles technologies et
de nouveaux savoirs est la clé de l’individualisation et de la réussite pour tous.
Cette révolution, qui autorisera de nouvelles formes de collaboration des
enseignants, des autres personnels paraprofessionnels et des experts au-delà
des frontières de l’école permettra l’apparition de nouvelles et puissantes
pédagogies. Déjà, dans quelques établissements anglais spécialisés et dans
certaines Zones d’action éducative (Education Action Zones), les professeurs
d’un établissement peuvent enseigner à des élèves d’autres établissements
grâce à la technologie associant large bande et tableau blanc. Les élèves
peuvent enquêter, par exemple, sur l’éthique médicale en contactant
directement des experts médicaux du terrain par courrier électronique. La
visioconférence interactive permet aux élèves de travailler en coopération
avec des élèves d’autres pays. Les programmes informatiques comme
Successmaker de la société RM offrent un enseignement individualisé, un
retour d’informations rapide et un renforcement positif aux élèves qui

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 125


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

travaillent seuls. L’enseignement des langues rares, par exemple, devient


économique. Les tests et examens, qui font de plus en plus appel à
l’ordinateur, peuvent être bien plus imaginatifs et effectués en fonction des
besoins, plutôt qu’à des périodes précises de l’année.
Si les enseignants restent profondément attachés aux pratiques
anciennes, la révolution sera menaçante. Mais s’ils l’accueillent et la
façonnent, elle deviendra une formidable opportunité – d’améliorer leur
pédagogie, de former de nouvelles équipes, d’innover, de trouver plus de
temps pour une formation continue de meilleure qualité et, surtout, de
permettre aux élèves d’obtenir de meilleurs résultats. La révolution
technologique est la clé de l’individualisation. Pour les enseignants comme
pour le système dans son ensemble, l’alternative est simple : surfer la vague
ou se laisser engloutir sous sa force.

3.2. 2e défi stratégique : créer des écoles très autonomes


et très performantes
Le changement ne cesse de s’accélérer. Il a fallu près de 40 ans pour que
50 millions d’Américains écoutent la radio. Quatre ans ont suffi pour que
100 millions de personnes dans le monde utilisent l’Internet. Pour tous les
gouvernements, le grand défi stratégique consiste à créer un système éducatif
capable non seulement de suivre ces rapides mutations, mais aussi de les
anticiper. En Angleterre, nous nous efforçons d’y parvenir en déléguant de
plus en plus de responsabilités, y compris l’embauche du personnel, et en
finançant les « unités du front » – c’est-à-dire les écoles. Cette évolution
s’inscrit en droite ligne de celle du monde des affaires, qui a lui aussi délégué
de grands pans de responsabilité au front.
Suivant le principe de l’intervention inversement proportionnelle à la
réussite, nous espérons pouvoir déléguer de nouvelles responsabilités aux
écoles à mesure de l’amélioration du système. Nous avons fixé pour objectif de
déléguer 90 % du financement aux écoles, contre 85 % aujourd’hui.
L’autonomie que cela confère aux établissements n’est pas inconditionnelle. Il
faut qu’ils apportent la preuve de leurs performances par des procédures
justificatives. Lorsque les performances sont insuffisantes, l’autorité
éducative locale ou, en dernier recours, le gouvernement central, intervient au
nom des élèves. Avec l’amélioration progressive du système, la nécessité de
ces interventions devrait régulièrement décroître.
Entre-temps, les écoles qui accomplissent des progrès exceptionnels ou
parviennent à une excellence durable seront récompensées par des primes de
salaire pour le personnel et par la possibilité de devenir des beacon schools, qui
sont chargées de contribuer à la diffusion des pratiques les plus concluantes.
Ce processus de délégation des responsabilités au front est presque

126 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

certainement appelé à se diffuser dans toute la zone OCDE sous dix ans parce
que les bureaucraties centralisées seront incapables de changer assez vite.
Cette délégation pourra s’effectuer selon divers modèles et dans certains cas,
une communauté ou un district scolaire, et non pas les établissements,
pourront être considérés comme « l’unité du front ».
Il reste à voir quel sera l’impact de ce processus sur la nature des
relations au sein du service éducatif. Les anciens systèmes bureaucratiques
tendaient à créer une culture de dépendance : lorsque survenait un problème,
le personnel du système scolaire se demandait ce que ferait le gouvernement
pour y remédier. Mais cette attitude ne tient plus dès lors que 90 % du budget
total, et une grande part des responsabilités, sont confiés aux écoles. Il
n’appartient plus aux pouvoirs publics mais à l’école de réglementer, par
exemple, la taille des classes dans l’enseignement secondaire. Nous
commençons seulement à observer les signes d’une évolution des relations
entre le gouvernement et les chefs d’établissements car ceux-ci commencent
à comprendre que le début de la solution à un problème n’est pas « que va
faire le gouvernement ? » mais « que pouvons-nous faire ensemble pour le
résoudre ? ». L’objectif devrait être l’instauration d’une culture dans laquelle
chacun, ministre inclus, accepte la responsabilité des résultats des élèves et
son rôle dans la résolution des problèmes qui surviennent inévitablement
dans tout service en rapide mutation.

3.3. 3e défi stratégique : créer les capacités et gérer les connaissances


Le concept d’écoles autonomes et performantes est porteur d’un
paradoxe : elles ne peuvent être très performantes qu’en collaborant avec
d’autres écoles et en consommant avidement les connaissances générées par
les infrastructures éducatives tels que les départements de recherche
universitaire. Toutes les écoles, si autonomes soient-elles, doivent pouvoir
nouer des partenariats. Ce paradoxe trouve un parallèle répété dans le monde
des entreprises.
Les recherches sur l’efficacité et l’amélioration des écoles ont montré ce
qui peut être fait dans un établissement pour améliorer les résultats des
élèves. C’est important, mais insuffisant. Comme David Hargreaves argue
dans un document non publié :
Les écoles, comme les entreprises, doivent trouver de nouveaux moyens
pour gérer et exploiter leurs atouts intellectuels, tout particulièrement les
enseignants. Comme ceux-ci ne savent pas bien comment développer les
nouvelles connaissances et compétences dont les élèves ont besoin, ils
vont devoir apprendre à produire ce savoir professionnel et à le
transmettre rapidement et efficacement à l’ensemble du corps
enseignant… Un modèle d’amélioration de l’école requiert donc des

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 127


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

concepts de production de savoirs, d’innovation et de transmission pour


générer de puissants effets de levier.
Cet argument a deux conséquences. Premièrement, dans toute école,
confiance très forte et culture professionnelle de coopération sont essentiels.
Deuxièmement, les écoles doivent pouvoir accéder aux meilleures pratiques
élaborées ailleurs et être encouragées à partager leur savoir avec le reste du
système. C’est la raison pour laquelle il faut une réflexion radicale et
imaginative quant au niveau intermédiaire du service éducatif entre
établissements et autorités centrales. La nécessité d’accorder de l’attention à
ce niveau est à la base de la réforme de la mission des autorités éducatives
locales entreprise en Angleterre. Elles ont désormais des responsabilités
claires en matière de planification des capacités d’accueil, de suivi des
performances de tous les établissements, d’intervention lorsqu’une école
obtient des performances insuffisantes et d’encouragement à la diffusion et à
l’adoption des pratiques exemplaires. Elles se montrent d’ailleurs de plus en
plus innovantes dans la manière d’assumer leurs fonctions. Certaines
travaillent en partenariat avec des entreprises pour améliorer la qualité de
leurs services ; beaucoup facilitent les partenariats entre établissements pour
leur permettre de partager les problèmes rencontrés.
De plus, de nombreuses écoles, encouragées par le gouvernement
central, forment elles-mêmes des réseaux et des partenariats. Ainsi, les
établissements d’enseignement secondaire situés dans les plus grandes zones
urbaines d’Angleterre coopèrent à la mise en œuvre du programme Excellence
in Cities. Plus de mille écoles sont implantées dans des Zones d’action
éducative (Education Action Zones). Les beacon schools créent rapidement des
réseaux de pratiques exemplaires. Le NCSL (National College for School
Leadership) fait de même. De nouveaux réseaux de recherche auxquels
participent des écoles et des universités apparaissent.
Le rôle du gouvernement a été de concevoir et de tester divers modèles de
coopération et d’inciter les écoles à participer. Le quasi-marché mis en place à
la fin des années 80 et en 1990 a été radicalement réformé pour garantir que la
collaboration, le partage des connaissances et la contribution des
établissements à la résolution des problèmes de l’ensemble du système soient
valorisés et reconnus. Le gouvernement a par ailleurs fortement investi dans
la formation continue des enseignants afin que les meilleures pratiques soient
diffusées, mais aussi adoptées.
Ainsi, l’orientation vers les systèmes de production et de transmission
des savoirs proposés par Hargreaves, cité plus haut a été engagée. Il ne
manque pas d’autres exemples dans le monde. L’un des plus concluants est le
El Paso Collaborative for Academic Excellence au Texas, qui réunit une fondation
nationale, une université locale et trois districts scolaires, et a eu un impact

128 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

remarquable sur les résultats des élèves. L’idée est de créer ce que Michael
Fullan (1993) appelle des « capacités » – l’aptitude à apprendre et à susciter un
changement probant – à tous les niveaux du système. Les administrations
hiérarchisées héritées du passé ne seront pas capables de le faire, pas plus
qu’aucun autre modèle. Créer les capacités suppose de proposer une variété
de sources de savoir et d’expertise parmi lesquelles les enseignants et les
établissements peuvent sélectionner la mieux à même de résoudre leurs
problèmes.

3.4. 4e défi stratégique : nouer de nouveaux partenariats


Comme nous l’avons dit plus haut, donner des capacités aux systèmes
scolaires exige de nouveaux partenariats entre les écoles, les autorités locales
et les universités. La prochaine décennie nécessitera aussi de nouveaux
partenariats qui dépasseront le système scolaire et connecteront l’éducation à
d’autres services publics, au secteur associatif et à celui des entreprises.
Pour de nombreux individus et familles, en particulier dans les quartiers
défavorisés, l’éducation est l’un des services publics vitaux. Si ces services ne
coopèrent pas au niveau local ou, pis, s’ils appliquent des politiques
contradictoires, ils risquent davantage d’exacerber les problèmes de ces
personnes que de les résoudre. Réduire l’exclusion sociale exige que les divers
services du secteur public travaillent ensemble à la résolution des problèmes.
Plusieurs initiatives récentes s’inscrivent dans cet esprit. Dans le Comté
d’Angleterre, Hertfordshire, l’autorité locale a réuni ses services sociaux et
éducatifs pour résoudre les problèmes des enfants et de leurs familles.
Certaines Zones d’action éducative, comme celle de Wythenshawe à
Manchester, associent les services sanitaires, sociaux et la police aux côtés de
l’éducation pour tenter de trouver une solution aux problèmes locaux. Dans
les grandes villes, de nouveaux partenariats créatifs réunissent les
établissements d’enseignement et les organismes culturels pour améliorer
l’accès au théâtre, à la musique et aux arts dans les quartiers défavorisés.
Les écoles se voient accorder à la fois la responsabilité et les moyens de
résoudre certains problèmes de leurs élèves qui dépassent le cadre strict de
l’école. Ainsi, des conseillers professionnels à plein-temps aident les
enseignants qui peuvent ainsi se concentrer sur leur mission principale, bien
enseigner, au lieu de se laisser distraire par les problèmes sociaux. Dans
19 Zones d’action éducative, plus de 800 étudiants des universités locales
travaillent avec des jeunes de 14 et 15 ans pour accroître leurs attentes et les
aider à progresser. Hormis leurs mérites intrinsèques, ces initiatives offrent
un important avantage : favoriser le soutien du public à un enseignement
public de qualité en élargissant le cercle des parties prenantes du système.

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II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

Le même argument s’applique à l’implication croissante des entreprises


dans l’éducation. Le secteur des entreprises a toujours été l’un des
« consommateurs » des « produits » du système éducatif. Sur le marché
mondial très concurrentiel, avoir un personnel très bien formé est devenu
crucial. Les entreprises peuvent donc être de puissants défenseurs de
l’enseignement public, mais seulement s’il obtient des résultats de grande
qualité avec un rapport qualité-prix raisonnable. Aux États-Unis, mais ailleurs
aussi – Hong-Kong par exemple – les chefs d’entreprise sont souvent à l’avant-
garde des réformes. Lorsque c’est le cas, ils peuvent aider à donner une
tournure radicale à la réforme et ils favorisent une plus grande confiance de
l’opinion publique. Mais surtout, ils peuvent contribuer à inscrire l’effort de
réforme dans la durée, quelles que soient les fantaisies du processus politique.
Les 15 ans d’engagement du Pritchard Committee aux réformes radicales
entreprises dans le Kentucky en offrent un bel exemple.
Les entreprises sont également appelées à jouer un rôle croissant
d’investisseurs et de prestataires de services d’enseignement. L’État ne pourra
pas offrir immédiatement tous les services nécessaires à des systèmes
d’éducation performants. A titre d’exemple, l’explosion de l’Internet et
d’autres technologies nouvelles exige un investissement en logiciels ; les
entreprises, et non l’État, réaliseront une grande partie de cet investissement.
Le raccourcissement de la durée de vie des ordinateurs pose un défi de
financement que les États ne pourront pas résoudre seuls. Entretenir et
développer un parc de bâtiments scolaires adapté au nouveau siècle requiert
des investissements colossaux. Dans chacun de ces domaines, la question
n’est pas de savoir si les entreprises participeront, mais à quelles conditions.
Le Private Finance Initiative et le National Grid for Learning au Royaume-Uni sont
différents moyens de bâtir les nécessaires partenariats public-privé.
D’autre part, l’application de l’expertise des entreprises est appelée à
s’étendre à des domaines plus traditionnellement réservés au secteur public,
en raison des investissements que cette participation apportera, mais aussi de
l’efficacité des prestations qu’elle permettra. C’est la raison pour laquelle
l’État a encouragé les entreprises à assumer de nouvelles fonctions de conseil
et de services aux écoles, notamment là où les services traditionnels des
autorités locales se sont avérés inadaptés. Chacune de ces évolutions montre
que l’ancienne question de politique publique « qui fournit ? » cède la place à
une interrogation nouvelle : « comment l’intérêt public sera-t-il assuré ? »
Certains personnels des systèmes éducatifs publics se sentiront menacés ou
même offensés, mais c’est regarder en arrière à une époque de rapides
mutations. Il est préférable de percevoir le changement comme la possibilité
d’améliorer l’offre et de renforcer le soutien de l’opinion publique à
l’enseignement public.

130 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

3.5. 5e défi stratégique : réinventer le rôle des pouvoirs publics


Dans un système éducatif du futur, le rôle de l’État devra radicalement
changer. La partie suivante décrit brièvement les futures grandes tâches de
l’État en matière d’enseignement public.

3.5.1. Investissements
Qui veut la fin, veut les moyens. Cela vaut aussi pour l’État. Les
systèmes éducatifs performants du XXI e siècle seront coûteux. Les
entreprises investiront et les individus seront davantage prêts à contribuer
mais ces sources additionnelles de financement ne se substitueront pas aux
investissements de l’État. Au contraire, pour que tous les élèves obtiennent
de bons résultats, quel que soit leur milieu socioculturel, les États devront
investir davantage, et non moins. Dans le cadre de l’augmentation globale des
dépenses, ils devront, pour assurer un service universel et promouvoir l’équité,
allouer des ressources additionnelles aux quartiers qui en ont le plus besoin. Ils
devront lier l’augmentation des investissements à l’amélioration des résultats
pour garantir le changement et non le renforcement du statu quo. Ils devront
investir régulièrement, et non « au coup par coup », pour que les écoles puissent
penser à l’avenir avec ambition et confiance.
Cette pratique est peut-être déjà bien installée dans certains pays. Au
Royaume-Uni, le remplacement des budgets sur un an par des budgets sur
trois ans est assez récent et la liaison des investissements dans tous les
services publics à des Contrats de service public (Public Service Agreements)
entre les départements qui dépensent et le Trésor n’en est qu’à ses débuts.
La promesse d’une croissance réelle annuelle de plus de 5 % des dépenses
d’éducation dans les trois prochaines années a redonné confiance au service
de l’éducation ; elle a donné un nouveau sentiment de priorité dans chaque
service et une plus grande focalisation sur l’efficacité des prestations.

3.5.2. Vision et stratégie


Étant donné l’importance croissante de l’éducation dans l’épanouissement
des sociétés, les pouvoirs publics doivent faire de l’éducation une forte priorité –
politique, sociale et économique. Ils doivent convaincre que l’éducation peut
contribuer à la réalisation des ambitions d’une société et à répondre aux
aspirations des citoyens. Ils doivent anticiper les tendances et ouvrir les débats
de l’avenir pour en faire un aspect central du discours public. Ils devraient
célébrer et commenter les progrès, et devraient défier en débat public les
partisans du statu quo ou d’un retour au passé.
Transformer la vision en réalité demande plus que des investissements :
cela suppose une stratégie, le troisième grand rôle des pouvoirs publics. Il ne
manque pas, dans l’histoire de la réforme éducative, d’initiatives

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 131


II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

prometteuses abandonnées ou négligées avant d’avoir pu imprimer une


marque durable sur les performances des élèves. Étant donné les pressions de
changement qui pèsent sur les systèmes éducatifs, l’impatience des citoyens
qui exigent des services publics plus performants et leur tolérance limitée à
l’augmentation des impôts, une mise en œuvre inadaptée n’est tout simplement
plus acceptable. Les pouvoirs publics doivent avoir un sens clair des priorités
et parfaitement appréhender les moyens d’assurer la réussite du changement.
Ils doivent pour cela tirer les enseignements des changements réussis auprès
d’autres organisations et pays. Tout comme les écoles, les pouvoirs publics
doivent apprendre en s’inspirant des pratiques exemplaires, quel que soit leur
pays d’origine.
En Angleterre, les stratégies nationales de littératie et de calcul mises en
place dans les écoles primaires offrent d’excellents exemples. Michael Fullan,
leur évaluateur canadien, estime qu’elles figurent « parmi les stratégies de
réforme les plus ambitieuses au monde, tant par leurs objectifs que par leur
portée ». Le gouvernement investit depuis trois ans déjà dans ces stratégies [au
moment de la rédaction de cette contribution : 2000] et prévoit de poursuivre ses
investissements pendant au moins trois ans. Lorsqu’elles ont été lancées, elles
semblaient excessivement ambitieuses et incroyablement exigeantes aux
éducateurs alors qu’elles sont aujourd’hui bien acceptées et ont réellement
transformé les pratiques de classe. Des enquêtes indépendantes montrent que
les enseignants du primaire prennent maintenant plaisir à enseigner l’anglais et
les mathématiques, notamment parce que la possibilité leur a été donnée pour la
première fois d’apprendre systématiquement des pédagogies qui donnent de
réels résultats. Ce que Fullan appelle leur « attention explicite et complète » à ce
qui est indispensable à la réussite d’une réforme a été essentiel.

3.5.3. Apprentissage
Dans un contexte de mutation rapide, l’une des grandes difficultés qui se
posent aux pouvoirs publics est de pouvoir déterminer à tout moment les effets
de leurs politiques. Ils doivent être ouverts aux idées nouvelles et capables
d’apprendre. La production et la transmission de savoirs sont vitales pour les
écoles comme pour les gouvernements. Ces processus ne surviennent pas par
hasard : les pouvoirs publics doivent sans relâche se donner les moyens
d’apprendre vite et précisément sur ce qui est bien et sur ce qui est nouveau.
En Angleterre, plusieurs expériences radicales ont été tentées pour
améliorer notre capacité à cet égard, des initiatives modestes – appeler les
chefs d’établissement qui écrivent pour se plaindre des politiques pour mieux
comprendre leur insatisfaction – aux plus ambitieuses comme organiser cinq
conférences en différents lieux en cinq jours avec plusieurs centaines de chefs
d’établissement pour commenter la stratégie en cours et débattre de la
stratégie future. Ces deux exemples supposent que l’on ne dépende plus, pour

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II.7. OBJECTIFS RÉALISABLES ET DÉFIS STRATÉGIQUES – POINT DE VUE DE L’ANGLETERRE SUR LA

le retour d’informations, d’intermédiaires ou de représentants d’enseignants,


mais que l’on mette en place une communication directe avec le « front ». Au
vu de la rapidité des changements, c’est indispensable et les nouvelles
technologies accroîtront l’efficacité de ces communications. Les dirigeants du
système éducatif de Hong-Kong sont en communication électronique directe
avec chaque enseignant et en Angleterre le nouveau National College for School
Leadership intègre un réseau électronique de directeurs d’écoles qui, à terme,
inclura la totalité des 24 000 chefs d’établissement. Ils pourront ainsi
apprendre rapidement les uns des autres et donner aux pouvoirs publics un
moyen de tester des idées et d’obtenir un retour d’informations. Le retour
d’informations direct et rapide permet un affinage continu des politiques et
devrait sensiblement renforcer le taux de succès des efforts de réforme de
l’éducation qui, historiquement, a été très faible.
Les moyens permettant de susciter une nouvelle réflexion politique ont
eux aussi changé. Les comités ou forums de représentants de l’establishment
éducatif, qui déterminaient autrefois la pensée politique, ont en grande partie
été remplacés par différentes sources, notamment les organismes de
recherche et les groupes de réflexion. L’idéal serait que toute équipe du
gouvernement responsable de l’élaboration des politiques recherche, dans le
cadre de ce processus, les meilleures pratiques internationales dans le
domaine concerné. Les comparaisons internationales, des résultats des élèves
mais aussi des approches politiques, devraient devenir pratique courante. Ces
approches ne donneront des résultats que si les fonctionnaires sont en
contact avec la réalité, très bien informés de l’élaboration, de la mise en œuvre
et de l’application effective des politiques, et travaillent quotidiennement avec
des praticiens du terrain. Ils doivent être des experts du changement et non
des administrateurs de la stagnation. C’est pourquoi le processus de
modernisation de l’État doit aller de pair avec la modernisation des services
publics eux-mêmes.

4. Conclusion
Dans ce bref chapitre, nous n’avons pu que donner un aperçu des défis
auxquels l’école publique sera confrontée dans les dix prochaines années. Ils
sont immenses à tous les niveaux, de l’interaction enseignant-élève à l’État.
On dispose de nombreuses recherches et expériences dans lesquelles puiser,
mais même cumulativement, elles n’apportent pas les réponses à toutes les
questions. Nous devons également recourir à l’ingénuité et à l’expertise des
personnes, travaillant dans les systèmes éducatifs et ailleurs, qui ont à cœur
la réussite future de l’enseignement public. En bref, il nous faut avoir « la foi,
une démonstration des choses qu’on ne voit pas ».

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 133


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE II
Chapitre 8

Écoles et gouvernance aux Pays-Bas –


Évolutions récentes et réflexion politique
pour l’avenir
par
le ministère de l’Éducation, de la Culture et de la Science,
Pays-Bas

Résumé. Les Pays-Bas ont accueilli à Rotterdam en novembre 2000 la


conférence internationale sur « L'école de demain ». Ce pays s'est employé
ces dernières années à engager en matière d'éducation une réflexion
stratégique s'inscrivant davantage dans la durée, à mieux tenir compte de
la demande dans ce secteur et à associer les principaux acteurs à de
nouvelles formes de coopération en réseau. Ce chapitre s'inspire d'extraits
de deux récents documents de fond établis par le ministère de l'Éducation
sur l'avenir de l'éducation. Le premier intitulé « Des établissements forts,
un État responsable » est paru en 1999 sous forme de livre vert, devenu
depuis la ligne de conduite officielle des pouvoirs publics. Le deuxième
« Apprendre sans contrainte » est une étude prospective sur l'éducation et
la recherche en 2010, rendue publique en 2001. Ce chapitre porte
expressément sur les établissements d'enseignement primaire et secondaire
et plus particulièrement sur les sections de ces rapports consacrées à la
gestion et à la gouvernance.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 135


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

Écoles et gouvernance aux Pays-Bas

L es Pays-Bas ont une longue tradition de dialogue en matière d’éducation


et de prise de décision. Cependant, le gouvernement s’est récemment efforcé
d’introduire une réflexion politique stratégique de plus long terme dans
l’éducation, de mieux tenir compte de la demande et d’associer les
principaux acteurs à de nouvelles formes de coopération en réseau. De plus,
ou peut-être de ce fait, les Pays-Bas ont accueilli la conférence internationale
intitulée « l’école de demain »à Rotterdam en novembre 2000. Le cas
néerlandais a donc naturellement toute sa place dans cette partie du
rapport.
Ce chapitre s’appuie sur des extraits de deux récents documents de
fond du ministère de l’Éducation sur l’avenir de l’éducation. Le premier,
intitulé « Des établissements forts, un État responsable » est paru en 1999
sous forme de Livre vert, devenu depuis la politique officielle. Le deuxième
« Apprendre sans contrainte » est une étude prospective sur l’éducation et la
recherche en 2010, rendue publique en 2001 (Pays-Bas, 1999 et 2001). Les
extraits retenus pour ce chapitre concernent l’enseignement primaire et
secondaire, mais ces documents n’étaient pas limités à l’école et couvraient
le champ plus large de l’éducation et des apprentissages. Étant donné le
thème du rapport de l’OCDE, les passages les plus révélateurs des
problématiques de la gestion et de la gouvernance ont été sélectionnés.

1. « Des établissements forts, un État responsable »


L’éducation est vitale pour la société, mais le système éducatif est en
constante évolution. Certains changements viennent de l’intérieur,
d’autres sont imposés par le monde extérieur. Après tout, le système
éducatif n’est pas seul ; il subit l’influence de multiples évolutions socio-
économiques comme la mondialisation, l’immigration, l’individualisme
c roi s sa nt, l’é volu t ion de s te ch nol og i es d e l’i nfor mat ion et de la
communication et des autres, et l’essor du travail féminin. Ces nouvelles
évolutions peuvent apporter des solutions aux difficultés, mais bien plus
souvent, elles sont porteuses de nouveaux problèmes et défis. Comment
réagir ?
Notre gouvernement a l’intention de réagir aux évolutions prévisibles
auxquelles le système éducatif sera confronté à moyen ou long terme. Nous
exposons nos idées sur les menaces et opportunités qui nous attendent et

136 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

décrivons la direction que nous avons l’intention de prendre et avons, dans


une certaine mesure, déjà prise. Nous avons trois grands objectifs :
● une éducation de qualité pour tous : qui tiennent compte des particularités de
chaque individu et privilégie l’élargissement de l’accès et les meilleures
chances possibles données à chacun ;
● une entreprise publique : des établissements responsables, forts, capables de
repérer les évolutions socio-économiques et de prendre des initiatives pour
s’y adapter ;
● des réseaux stratégiques : qui intègrent les établissements d’enseignement
aux sociétés qu’ils servent ; « placer l’éducation au cœur de la société et la
société au cœur de l’éducation ».
Plus que jamais, nous appelons les parties prenantes – établissements,
enseignants, parents, élèves et employeurs – à être plus autonomes. Mais cette
approche comporte un paradoxe : d’une part nous avons besoin d’un État
déterminé pour piloter le changement ; d’autre part, l’État ne devrait pas
s’occuper des détails. Pour susciter le fort appui du public indispensable à des
établissements autonomes et responsables, le débat sur l’avenir de l’éducation
devra certes associer les acteurs directement concernés, mais aussi tous les
secteurs de la société. C’est pourquoi nous voulons engager l’éducation sur une
nouvelle voie : vers des établissements forts et un État ferme et responsable.

1.1. Des établissements forts et dynamiques et un État responsable


Ce sont les établissements eux-mêmes qui doivent avant tout réagir
efficacement aux évolutions. Ils doivent disposer d’une marge de manœuvre,
d’autonomie et tenir compte de la demande : une marge de manœuvre pour
réagir aux évolutions, l’autonomie pour le faire avec efficacité dans une position
de force, et tenir compte de la demande pour pourvoir aux réels besoins
sociaux. Mais surtout, ils doivent pouvoir s’adapter avec rapidité et souplesse
aux évolutions. Ils peuvent, mieux que tout autre, apporter des solutions
adaptées. C’est eux, après tout, qui sont responsables de la qualité. L’envers de
l’autonomie est la responsabilité. Les établissements ont le devoir d’expliquer
aux élèves, aux parents et aux gouvernements comment ils comptent assurer
une éducation de qualité. Et ils doivent être comptables de leurs résultats.
L’État doit garantir un encadrement efficace à des établissements
d’enseignement forts, en appliquant quatre critères : qualité, accessibilité,
efficacité et responsabilité. L’État assume la responsabilité générale du système.
Il doit forger des liens, créer les conditions propices à la réussite et assurer la
fonction dirigeante globale. Il doit veiller à ce que les jeunes et les vieux aient
accès à une éducation de qualité, que des possibilités soient offertes à tous et
que soient réunies les conditions garantissant la qualité du système. Il doit
aussi veiller à une bonne coordination au sein du système. Et il doit créer les

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 137


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

conditions stratégiques qui permettront aux différents acteurs de trouver


ensemble les solutions requises : les parents avec les écoles, les employeurs
avec les salariés, les chefs d’établissement avec les organes de tutelle des écoles,
et les municipalités avec les partenaires directs et indirects au niveau local.
Si important soit-il, l’État n’a pas vocation à intervenir à ce niveau :
certainement pas si cela suppose de constamment restreindre la capacité des
établissements à gérer leurs affaires. Il faut pour cela aussi un État déterminé. Il
faut donner une chance au changement et responsabiliser les établissements.
Dans une certaine mesure, cela fait partie des interactions normales des forces
sociales, mais comme certains acteurs se trouvent défavorisés, l’État doit parfois
protéger les plus « faibles » – non par condescendance, mais pour améliorer la
qualité du travail d’équipe. Et le travail d’équipe ne doit pas être confiné aux
acteurs de la sphère éducative. Le système éducatif a de solides liens avec
d’autres domaines : entreprises, société civile, action locale, prise en charge des
enfants, police, etc. Nous devons créer de meilleures conditions pour un travail
d’équipe efficace – ce qui demande une réflexion concertée et une porte ouverte
sur l’éducation. L’intention n’est pas de charger le système éducatif de problèmes
plus nombreux, mais de renforcer la cohésion par le travail d’équipe et de
trouver de meilleures solutions aux problèmes et défis sociaux.

1.2. Placer l’éducation au cœur de la société et la société au cœur


de l’éducation
Les établissements d’enseignement appartiennent aujourd’hui à des
réseaux stratégiques et doivent pouvoir y développer leur identité. Divers
établissements, niveaux d’administration et entreprises travaillent
aujourd’hui ensemble pour pourvoir aux besoins sociaux tout en partageant
des équipements coûteux, etc.
La nécessité de « décompartimenter » à divers niveaux de l’administration
publique est une autre conséquence des évolutions socio-économiques
récentes. Les villes, par exemple, doivent pouvoir mener des politiques
sociales intégrées et réaliser des synergies en instaurant simultanément les
innovations sociales et d’infrastructure dans différents quartiers. Les
différents échelons administratifs devraient aider et encourager, et non pas
gêner, les écoles ou les centres de formation régionaux qui s’efforcent de
mettre en œuvre un volet d’une politique locale ou régionale efficace.
L’éducation a d’importantes fonctions sociales, culturelles et
économiques dans notre société, mais elle ne peut les assumer seule. La
meilleure stratégie est la synergie avec les parties prenantes dans d’autres
domaines de la politique socio-économique, comme les affaires urbaines, la
jeunesse, les minorités, etc. Les synergies sont aussi un puissant instrument
de l’entreprise publique : en cherchant activement à nouer des liens avec les

138 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

Encadré 8.1. Enseignement professionnel dans les réseaux


stratégiques : les technocentres
Les technocentres sont des organismes intermédiaires créés par des
entreprises, des établissements d’enseignement et les collectivités territoriales
d’une région. Ces réseaux régionaux officiels ne sont pas de nouveaux
établissements ; ils ont vocation à surmonter les obstacles et à développer les
opportunités sur le marché du travail de leur région. Ils négocient des accords,
nouent des liens et organisent. Consortiums régionaux public-privé structurés,
ils améliorent l’interface entre l’éducation, la formation et le marché du travail,
contribuent à la diffusion des connaissances et permettent aux établissements
de partager des équipements. Ils offrent aux établissements qui en sont
membres (centres de formation régionaux, établissements d’enseignement
supérieur professionnel et établissements du secondaire) d’amples
opportunités de renforcer leurs racines dans la région.

entreprises et les organismes de la société civile, les établissements gagnent


en efficacité et évitent l’isolement, ou pis encore, la contradiction involontaire
avec d’autres organisations. Cette évolution transforme aussi le rôle du
ministère, que les politiques générées au sein des réseaux diversifie.
L’élaboration interactive des politiques requiert de nouvelles méthodes de
travail et un éventail plus large de moyens d’action.

1.3. Diversité croissante et pressions sur les écoles


Notre société se diversifie. La famille traditionnelle a cédé la place à
diverses formes de cohabitation et de modes de vie. Dans un couple, il est
fréquent que les deux partenaires travaillent, mais pas toujours de neuf heures
à dix-sept heures. L’arrivée d’immigrants au cours des dernières décennies a
apporté une grande diversité, non seulement culturelle, ethnique et religieuse,
mais aussi linguistique – il arrive que des douzaines de langues soient parlées
dans une même école.
On demande de plus en plus aux établissements du primaire et du
secondaire de faire davantage pour leurs élèves (et leurs parents) que les
éduquer. Certains parents ne parviennent pas à inculquer des règles
élémentaires de politesse à leurs enfants. D’autres envoient leurs enfants à
l’école sans petit-déjeuner. Ces problèmes nourrissent le débat sur le rôle de
l’école et de l’enseignant. On presse de plus en plus les écoles d’assumer
d’autres tâches, surtout dans les grandes zones urbaines. Les enseignants
considèrent les problèmes sociaux comme un obstacle à leur capacité à remplir
leur mission première, dispenser une éducation de qualité. Soucieux de leurs
élèves, enseignants et écoles font tout leur possible pour trouver des solutions.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 139


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

Dans le cadre de notre politique de lutte contre le handicap scolaire, des


municipalités de grande et moyenne importance introduisent des écoles
« communautaires », « multi-services », au sein desquelles du personnel et des
ressources extérieurs se chargent des problèmes qui absorbent trop les
enseignants aujourd’hui. L’idée est d’intégrer l’école dans un tissu social serré et
de la libérer pour qu’elle puisse pleinement se consacrer à ses missions. Ce type
de stratégie peut être appliqué dans toutes les écoles, pas seulement celles des
quartiers défavorisés. Et nous pensons qu’elle peut aider à améliorer l’accueil
des enfants, la cantine du midi, la prise en charge après l’école et les
programmes d’apprentissage du néerlandais pour la petite enfance.
Dans le cadre de sa politique de revitalisation urbaine, le gouvernement
prépare une approche qui associera tous les acteurs pour améliorer la qualité de
l’éducation dans ces écoles. C’est possible, comme l’a montré le projet KEA de
Rotterdam (une expérience de petite échelle pour prévenir les retards scolaires).
Certaines écoles obtiennent des résultats de qualité bien qu’elles soient dans
des quartiers défavorisés et accueillent de nombreux enfants de minorités
ethniques ; leur expérience servira d’exemple pour le plan d’action du
gouvernement pour les écoles multi-ethniques. Les problèmes propres aux
écoles multi-ethniques, majoritairement urbaines, recensés par les inspecteurs
requièrent une approche spécifique qui puise dans l’expérience et s’appuie sur
quatre principes de base : les écoles doivent se renforcer en tant
qu’établissements, elles doivent systématiquement améliorer la qualité et
doivent travailler avec d’autres institutions, éducatives ou non ; l’État et les
collectivités locales doivent créer les conditions pour le leur permettre.

1.4. Secteur public et secteur marchand


Il est compréhensible que de nombreux individus et entreprises soient
prêts à dépenser une partie de leur revenu disponible pour disposer d’options
plus nombreuses et plus satisfaisantes en matière d’éducation – pour eux-
mêmes, pour leurs enfants, leurs partenaires, leurs employés, etc. Les dépenses
privées allouées à l’éducation vont de l’achat de logiciels pédagogiques bon
marché et du soutien scolaire après la classe à des programmes de formation
coûteux dans des universités privées étrangères. De plus, les élèves scolarisés
dans les établissements publics doivent contribuer à certaines dépenses
comme les frais de scolarité et les manuels scolaires.
Tout le monde n’a pas les moyens de financer une éducation
complémentaire ou différente. Nous devons suivre de très près l’impact social
de l’augmentation du financement privé. Ajuster les méthodes de
financement peut être une solution pour influer sur la répartition du budget
de l’éducation entre les différents groupes de la société. L’exemple que l’on
connaît déjà est le système de pondération utilisé pour allouer les ressources
destinées à la lutte contre le handicap scolaire. Assortir l’aide aux élèves de

140 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

conditions de ressources est une autre solution satisfaisante car elle demande
aux individus de contribuer au coût de leur éducation (s’ils le peuvent) tout en
évitant l’exclusion des personnes à faibles revenus.
La répartition entre financement public et privé influence également
l’idée que nous avons du sponsoring, des contributions parentales volontaires
et des services que les écoles demandent aux parents et aux enfants de payer.
Nous pensons qu’il serait contre-productif de les restreindre. Après tout, si les
écoles ne pouvaient pas proposer ces services, d’autres solutions seraient
trouvées pour pourvoir aux besoins et désirs des parents, et des inégalités
d’accès persisteraient, quoique sous une forme plus masquée.
Mais nous ne devons pas laisser le sponsoring donner une impression
erronée. L’État est et restera le principal bailleur de fonds de l’éducation – ce
qui veut dire absence de publicité dans la cour de récréation. Nous ne devons
pas non plus laisser le sponsoring nuire à la qualité de l’éducation ou limiter
les options offertes aux jeunes. Le système public doit donner à chacun des
chances égales. Les codes de conduite pour les écoles et d’autres institutions,
éventuellement élaborés avec des syndicats, pourraient les aider à adopter
une approche équilibrée vis-à-vis de la publicité et du sponsoring. Nous
devons autoriser ces évolutions, mais le gouvernement a le devoir d’examiner
minutieusement leur impact sur l’accès. Nous souscrivons donc à l’accord
volontaire conclu avec les organismes éducatifs.
Le budget que les ménages sont prêts à allouer à l’éducation privée est la
pierre de touche de la qualité du système public. Si l’école publique est de
qualité et accessible à tous, les familles seront satisfaites d’y recourir. Notre
priorité doit être de promouvoir la qualité sur l’ensemble du spectre du
système public, de l’école primaire à l’université, tout en admettant que
l’enseignement privé peut offrir des dispositifs complémentaires intéressants
et servir de moteur de changement. Les relations entre enseignement privé et
public varient d’un secteur à l’autre, par exemple en matière de
reconnaissance des qualifications. Nous ne prévoyons pas de changement de
ces relations au cours de notre mandat.

1.5. Périmètre de gestion et décisions conjointes


Concevoir les établissements d’enseignement comme des « entreprises
publiques » pose aussi la question du rôle des parents et des élèves et des
dispositifs législatifs qui le régissent. Sont-ils seulement des clients de
l’établissement ? Ou sont-ils des membres de la communauté que forme
l’établissement, qui s’y investissent et prennent part aux décisions sur ses
orientations futures ?
De nouveaux dispositifs associant les parents et les élèves d’un
établissement aux décisions pourraient apporter une solution. Les

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 141


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

établissements pourraient ainsi conserver la puissance d’une activité à petite


échelle sans perdre les avantages d’une gestion et d’une planification
stratégique interne. A tout le moins, les parents et les enfants doivent pouvoir
s’exprimer dans les domaines qu’ils jugent importants.

Encadré 8.2. Périmètre de la planification stratégique


dans l’enseignement primaire
Dans l’enseignement primaire, la planification stratégique s’inscrit dans
un petit périmètre. En 1999, 53 % des conseils d’administration supervisaient
une seule école ; en 1991, ce chiffre était de 63 %. En 1997, une école primaire
accueillait en moyenne 214 élèves, contre 167 en 1991.
Un nombre croissant de conseils d’administration fusionne. Entre 1991
et 1997, le nombre de conseils d’administration d’écoles primaires a été ramené
de 3 488 à 2 562.
Outre ces fusions, les conseils d’administration travaillent de plus en plus
dans le cadre de consortiums, encouragés en cela par un programme public dont
372 groupes ont bénéficié en 1998/99 (ce qui représente 60 % des écoles) :
229 « grands » conseils d’administration et 143 consortiums.

Les parents peuvent contribuer à plusieurs niveaux. Premièrement, à


l’échelle de la classe, ils devraient passer des accords fermes, écrits si
nécessaire, avec les enseignants. Nous testons actuellement des « contrats
famille-école ». Deuxièmement, à l’échelle de l’établissement, les parents
doivent avoir accès à des informations complètes sur toutes les écoles locales
pour choisir celle qui convient à leur enfant. Ces informations figurent dans
les brochures éditées par les écoles, les projets d’établissement et les rapports
des inspecteurs. Lorsque les parents ont choisi une école, ils doivent avoir leur
mot à dire sur son fonctionnement. Pour cela, ils doivent pouvoir participer
aux décisions et être représentés au conseil d’administration. Enfin, au niveau
national, la formulation de la politique éducative doit donner toute son
attention à la position des parents1.
La planification stratég ique, la g estion et l’administration se
professionnalisent, aussi bien dans l’enseignement primaire que secondaire.
Les écoles s’efforcent de plus en plus de planifier et de gérer dans un cadre
plus large que le leur. Cela a beaucoup d’avantages, mais demande un solide
consensus sur la contribution des différentes partenaires aux décisions. En
même temps, nous devons garder à l’esprit que de nombreuses écoles, surtout
dans le primaire, sont petites et ont leur propre conseil d’administration
indépendant. Elles devront voir leurs capacités renforcées, malgré les
contraintes imposées par leur taille et celle de leurs organes directeurs.

142 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

2. « Apprendre sans contrainte »


Les systèmes éducatifs primaire et secondaire sont régis par un ensemble
de réglementations interconnectées et de contrôles complexes dans lequel
interviennent de nombreux acteurs. Les écoles le ressentent comme un excès
de réglementation. La fragmentation des financements et la complexité des
réglementations empêchent toute gestion intégrée. De plus, les données sur la
qualité des systèmes éducatifs ne sont pas encore suffisamment transparentes
ou accessibles aux parties prenantes, et les écoles n’assument pas suffisamment
la responsabilité de leurs mauvais résultats.
La stratégie politique pour l’enseignement primaire et secondaire doit être
axée sur la résolution de ces problèmes et permettre aux écoles d’assumer leur
tâche première – offrir un enseignement de qualité aujourd’hui et demain. Dans
ce processus, l’autonomie que l’État accorde aux écoles ne doit pas souffrir de
nouveaux carcans réglementaires imposés par d’autres niveaux d’administration
ou organismes éducatifs.
A l’avenir, de nouvelles approches exigeant des compétences plus
spécialisées pourront améliorer l’image de la profession – enseignement en
équipes ou « partenariats » par exemple. Une plus grande différenciation des
fonctions conduirait à la création de nouveaux profils de postes, des assistants
de classe et auxiliaires-enseignants (exigeant des qualifications de niveau
secondaire professionnel) à la nomination de spécialistes de formation
universitaire en passant par les enseignants débutants et confirmés (plus
qualifiés) et le recours temporaire à d’autres professionnels de ce niveau. Sous
l’effet des TIC notamment, l’enseignement traditionnel en classe en groupes
fixes cédera la place à une organisation plus souple de l’enseignement et de
l’apprentissage. Dans certains cas, les TIC peuvent également se substituer à
l’enseignant et lui permettre de se concentrer davantage sur les échanges avec
ses élèves.
Une plus grande latitude sera donnée aux écoles, mais celles-ci ne
pourront pleinement l’exploiter que si elles ont suffisamment de personnel très
professionnel, des ressources suffisantes, des locaux adaptés et ont accès à une
gestion efficace. Il faut agir sur tous ces points. Les écoles elles-mêmes
s’adapteront en continu aux évolutions de la société ou de l’éducation. Cela
exigera une gestion intégrée vigoureuse avec une forte vision éducative et une
assurance qualité interne efficace ; il faudra donc consentir des investissements
additionnels pour former et perfectionner les chefs d’établissement. Il est
indispensable qu’ils aient les compétences adaptées.
Compte tenu de l’importance de l’éducation primaire et secondaire pour
le bien collectif, il est essentiel que toutes les écoles offrent une qualité
élémentaire2 sans dépendre de financement tiers. Néanmoins, l’autonomie
des écoles devrait inclure la liberté de lever des fonds auprès de sources

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 143


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

privées, dans la mesure où cela n’implique pas de sélection des élèves. Les
écoles devraient percevoir une subvention globale. Dans le primaire, ce serait
une nouveauté. Les dotations globales existent déjà dans le secondaire, mais
la façon dont elles sont calculées doit être modifiée pour tenir compte des
nouvelles attentes à l’égard des écoles. Il est essentiel que les budgets soient
intégrés et déréglementés pour leur permettre de décider librement de
l’emploi de leurs ressources. La subvention globale devrait inclure un montant
pondéré pour chaque élève, qui servirait à couvrir tous les coûts de l’éducation
(y compris les cours de mise à niveau et les dispositifs pour les besoins
spéciaux et éventuellement les locaux).

2.1. Demande sociale


La position des écoles dans la société est une question importante. Le
nombre d’écoles « communautaires » augmente rapidement. Trois quarts des
collectivités locales néerlandaises souhaitent créer de une à cinq écoles de ce
type dans les prochaines années. La plupart de ces écoles travaillent en
coopération avec les garderies et les crèches, mais aussi avec les services
sociaux, culturels et les équipements sportifs. Les écoles – et surtout les écoles
primaires – commencent à jouer un rôle plus important dans leur
environnement et cela a de précieuses répercussions sur la société. Les écoles
« communautaires » apportent aussi une solution au besoin croissant qu’ont les
familles de pouvoir conjuguer responsabilités professionnelles et parentales.
Une coopération plus étroite avec les services jeunesse peut aider les écoles
à résoudre les problèmes personnels et sociaux de leurs élèves. La collectivité
locale coordonne et dirige l’offre (services sociaux, enseignement pour adultes,
jeunesse, loisirs, culture, sports, aménagement foncier, logement, etc.), ce qui
appelle une définition claire des responsabilités et des partenariats entre
pouvoirs publics, écoles, organisations et secteur privé. L’État peut encourager
cette orientation. Une école communautaire peut aussi être implantée sur des
locaux appartenant à un tiers (un organisme sans but lucratif ou une SARL) ; dans
ce cas, elle sera l’un des locataires d’un bâtiment polyvalent.

2.2. Demande parentale


Les parents se font de plus en plus entendre et se font aussi plus
critiques. Ils veulent choisir la meilleure école pour leurs enfants, les
principaux critères étant la qualité, la distance et, dans une moindre mesure,
le fondement religieux ou éthique de l’établissement. Pour ce faire, ils doivent
pouvoir accéder à des informations fiables et comparables sur les
établissements et leurs performances. Les projets d’établissement et les
brochures éditées par les écoles ne sont qu’un premier pas. L’inspection
académique aura là un rôle majeur à jouer. Cependant, les parents forment un
groupe de plus en plus diversifié ; ils sont de plus en plus nombreux (surtout

144 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

ceux qui sont issus d’un milieu non néerlandais) à ne pas s’en sortir et à avoir
besoin d’aide. Les parents jouent déjà de nombreux rôles dans le système
éducatif, comme bénévoles, aux conseils d’école et comme membres des
conseils d’administration des établissements. Ces contributions peuvent
encore être développées. Les parents doivent pouvoir exprimer les souhaits
qu’ils ont pour leurs enfants.
Les écoles pourraient également passer avec les parents des contrats
définissant des engagements additionnels précis de la part des deux parties
(comme dans le cas du budget individuel pour les enfants handicapés).
Cependant, les différences de contributions des parents ne doivent jamais
conduire à sélectionner les élèves ni à lier directement l’éducation dispensée
à un élève à la contribution de ses parents.

2.3. Demande des élèves, enseignement individualisé


Chaque enfant est en droit de recevoir une éducation adaptée à ses
capacités, à son style d’apprentissage et à ses talents. Les écoles peuvent y
pourvoir de diverses manières : différenciation (par exemple dans le rythme),
transition en douceur du primaire au secondaire, processus d’apprentissage
continu, filières d’enseignement souples, TIC, systèmes de suivi des élèves
(rendus possibles par le code informatique individuel joint au dossier de chaque
enfant), calendrier souple des évaluations et des tests de diagnostics. Les élèves
en difficulté doivent recevoir une aide adaptée. Ce peut être fait dans l’école, par
exemple en apportant un soutien spécialisé aux enseignants et aux parents ou
en faisant appel à une aide extérieure, travailleurs sociaux ou éducateurs
spécialisés. Les écoles peuvent organiser leurs propres dispositifs. L’aide aux
devoirs, les combinaisons école-travail et les réseaux d’aide aux jeunes
menacés d’exclusion peuvent contribuer à réduire le taux d’abandon.
A court terme, les systèmes de suivi informatique des élèves pourraient
aider les écoles et des expériences pourraient aussi être tentées pour
améliorer le soutien apporté aux élèves défavorisés et à ceux qui ont des
besoins spéciaux.

2.4. Municipalités, la liberté d’éducation et d’information


Au fil des ans, les municipalités se sont vu confier différents rôles dans
l’éducation. Le premier est celui de conseil d’administration des établissements
publics, auquel ont été progressivement ajoutés la responsabilité des locaux, la
coordination des actions pour lutter contre le handicap scolaire, l’enseignement
des langues minoritaires et les services consultatifs aux écoles. L’effacement
progressif de la fonction de prestataire des collectivités locales au profit de la
coordination et la montée en puissance des écoles dans le système vont
probablement conduire à une accentuation des conflits générés par les

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 145


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

différentes attributions et responsabilités des municipalités – par exemple, la


double responsabilité des municipalités, qui sont à la fois conseil
d’administration et décident de l’emploi des ressources disponibles au niveau
local pour réduire le handicap scolaire. Pour que les municipalités puissent
assumer leur rôle de coordination, ces fonctions devront être reconsidérées.
D’autres évolutions ont des implications majeures pour l’enseignement
public. Ainsi, le développement de la société multiculturelle et l’individualisme
croissant ont atténué les différences entre enseignement public et privé. Les
écoles publiques ont des droits et libertés différents de ceux des établissements
privés ; la question est de savoir si cette disparité est encore justifiée, par
exemple en ce qui concerne les politiques d’admission, la construction de
nouvelles écoles, la fusion des établissements publics et privés et le rôle des
parents et élèves dans l’école.
Cette question renvoie à l’article 23 de la constitution néerlandaise
(1917) qui instaure la liberté d’éducation et le droit pour les écoles de
percevoir des financements publics. Il donne le droit à tous de recevoir une
éducation respectueuse des convictions, religieuses et autres, des parents.
Ce principe n’est pas moins important pour la société néerlandaise
aujourd’hui qu’il ne l’était autrefois. Pourtant les tendances observées
conduisent à se demander si la formulation actuelle et l’interprétation de la
constitution permettent les réformes aujourd’hui nécessaires.

2.5. Efficacité, transparence, qualité


Accorder plus d’importance aux résultats de l’éducation susciterait une
demande d’information à la fois sur les résultats individuels des élèves et sur
la valeur ajoutée apportée par les écoles. Or celles-ci ne peuvent être tenues
responsables des résultats que si des moyens adaptés permettent de les
déterminer. Ce n’est pas simple. Il est difficile, par exemple, d’identifier la
contribution précise de l’école (ou de l’enseignant) aux résultats des élèves. De
plus, les tests existants se concentrent principalement sur les acquis cognitifs
et moins sur la mesure des compétences.
Pourtant, une meilleure information sur les résultats du système
éducatif est indispensable. Les bons systèmes de suivi des élèves et les tests
de diagnostic satisfaisants se concentrent sur les élèves considérés
individuellement et sur leurs capacités. Les TIC peuvent fournir des
instruments viables, mais il faut aussi concevoir des tests à l’entrée et à la
sortie pour mesurer les performances cognitives et les compétences. Ces
tests permettront de comparer les écoles et donc de mieux apprécier les
résultats de l’éducation. A plus long terme, nous pourrons examiner
comment les ressources ont été utilisées et quelles sont les possibilités
d’éliminer les écoles qui n’obtiennent pas de bons résultats, de proposer des

146 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

mesures et un appui appropriés ou de récompenser les enseignants ou des


équipes d’enseignants.
L’inspection d’académie devrait jouer un rôle plus important et plus
indépendant conforme à ses pouvoirs et responsabilités prévues par la loi et
dresser un rapport annuel de l’état de l’éducation sans intervention du ministre.
En cas de mauvaises performances systématiques d’un établissement, des
actions d’amélioration planifiées pourraient être engagées (par exemple, sous la
direction d’un organe indépendant constitué à cet effet).

3. Conclusions – le rôle de l’État


Dans la stratégie esquissée ci-dessus, le rôle de l’État différerait en
plusieurs points importants de celui qu’il joue aujourd’hui. Les écoles
gagneraient en autonomie : dans des limites définies, elles pourraient
assumer leurs responsabilités et fixer leurs priorités propres. L’État devrait
leur offrir les conditions et ressources adaptées pour qu’elles bénéficient
d’une autonomie maximale. Il devrait moins réglementer et davantage
coordonner, équiper et stimuler. Une plus grande liberté donnée aux écoles
s’accompagnerait d’une accentuation de leurs différences. Pour cette raison,
il resterait essentiel que l’État garantisse des normes générales de qualité et
d’accès. Il devrait fixer des conditions claires à cet égard et les écoles
devraient en assumer la responsabilité. Avec des écoles fortes, il faudrait de
solides pouvoirs compensateurs. L’équilibre administratif des pouvoirs
changerait. Il importe donc de réfléchir à la manière dont le système pourrait
être restructuré en fonction de cette situation nouvelle.
La vision du rôle futur de l’État est une question très importante. Dans
sa forme actuelle, le contrôle de l’État est souvent inefficace. Le système est
encore trop basé sur l’offre de systèmes d’éducation et de recherche et sur des
institutions traditionnelles, plus que sur la demande des consommateurs. Un
chang eme nt institutionnel est nécessaire pour que les systèmes
d’éducation et de recherche répondent mieux à la demande des élèves, des
étudiants et des utilisateurs de la recherche. Cela suppose de changer le
rôle de l’État. Il devra s’appuyer sur trois grands principes :
● Direction : l’État doit définir les grands principes. Dans le cas des systèmes
éducatifs et de recherche, il doit exiger une qualité, un accès et une
efficacité satisfaisants. En ce qui concerne les autres partenaires, l’État
devra fournir des informations claires sur les responsabilités publiques, les
conditions auxquelles elles doivent être assumées et les résultats attendus.
● Latitude : l’État doit accorder une plus grande marge de manœuvre aux
écoles, aux collectivités locales, aux employeurs et aux autres partenaires
pour atteindre ces résultats. Pour que chaque apprenant ait la possibilité de
réaliser pleinement le potentiel qui lui est propre, les professionnels du

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 147


II.8. ÉCOLES ET GOUVERNANCE AUX PAYS-BAS

terrain (et d’autres acteurs relativement proches du terrain) doivent être


plus libres d’organiser le processus d’éducation comme ils l’entendent. Ils
sont mieux placés pour identifier les besoins et circonstances locaux dont
l’éducation doit tenir compte. De plus, l’État maximisera la concurrence
dans l’intérêt de l’individualisation et de l’efficacité.
● Responsabilité : quelque 50 milliards de florins3 sont actuellement alloués à
l’éducation et à la recherche. Il faut que les résultats obtenus avec l’argent
des contribuables soient clairs tant pour le gouvernement que pour les
parents et les autres acteurs de la société. Cela suppose que les
établissements doivent assumer davantage de responsabilités que par le
passé quant à des résultats mesurables. Ces résultats doivent être
accessibles au public. Lorsqu’ils ne sont pas satisfaisants, l’État ne devrait
pas hésiter à prendre des mesures, par exemple, en appelant les conseils
d’administration des établissements à rendre compte de leurs actions, ou
en appliquant des sanctions financières. La loi donne déjà des possibilités
de le faire.
Ces trois concepts – direction, latitude, responsabilité – sont bien
entendu étroitement imbriqués. Plus l’État dirige, moins les établissements
et les collectivités locales ont de marge de manœuvre. Une plus grande
latitude (qu’elle soit donnée par l’État ou revendiquée par d’autres parties)
peut également accroître la nécessité de responsabilité.

Notes
1. De plus, s’il existe une demande suffisante des parents pour un type d’école
particulier, la législation prévoit que ces formes d’écoles, religieuses, libres ou
autre, doivent être créées.
2. Ce terme « qualité élémentaire » est utilisé par l’inspection « académique » et
transposé dans les cadres d’évaluation, lesquels incluent des critères de qualité
pour chaque secteur, dérivés de la législation, de la recherche et du point de vue
des parents, des enseignants, des syndicats, des conseils d’établissement et autres
partenaires.
3. Euros 22.7 billions.

148 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


PARTIE III

Conclusions des conférences


« l’école de demain »
des années 2000-2001

Chapitre 9. L’école de demain – principes et orientations pour l’action


publique
Ylva Johansson .................................................................................................... 151

Chapitre 10. Comprendre les réseaux pour l’innovation dans l’action


publique et la pratique
David Hopkins ..................................................................................................... 157

Chapitre 11. Gestion de l’enseignement, des écoles et des systèmes


Donald Hirsch ...................................................................................................... 169

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE III
Chapitre 9

L’école de demain – principes et orientations


pour l’action publique
par
Ylva Johansson1
@veta, Organisation suédoise de cyberformation

Résumé. Mme Johansson, ancien ministre de l'Éducation de la Suède, en


sa qualité de présidente de la conférence de Rotterdam sur L'école de
demain, a formulé les conclusions suivantes. Elle soutient que les
établissements scolaires « représentent un investissement très important
pour nos pays dans la nouvelle transformation vers la société du savoir
d'aujourd'hui et de demain, mais à cette fin il faut leur imprimer une
impulsion et un dynamisme nouveaux ». Ses conclusions sont présentées
sous la forme d'Orientations à donner à l'action publique sous les
rubriques suivantes : de grandes ambitions, des organisations fortes ; des
établissements scolaires en tant qu'agents démocratiques de la cohésion
sociale ; des dotations en ressources correctes pour assumer des
responsabilités collectives difficiles ; rôle décisif des réseaux et des
partenariats ; de l'enseignement à l'acquisition de connaissances ; les
enseignants et les dirigeants ; les TIC en tant qu'instruments d'apprentissage
et de perfectionnement. Mme Johansson examine également un certain
nombre de points en rapport avec le thème Favoriser et faire connaître les
innovations : normes nationales, autonomie des établissements scolaires ;
audace dans l'expérimentation, l'évaluation et la diffusion ; le rôle clé des
partenariats ; et pérennité de l'innovation et de l'amélioration.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 151


III.9. L’ÉCOLE DE DEMAIN – PRINCIPES ET ORIENTATIONS POUR L’ACTION PUBLIQUE

N ous avons eu le privilège de participer à la Conférence de Rotterdam sur


« l’école de demain ». Je tiens à remercier la municipalité de Rotterdam et tous
ceux qui n’ont pas ménagé leur peine lors de cette conférence : les
organisateurs, les éducateurs, les autorités néerlandaise et l’OCDE. Grâce à
leurs efforts conjugués, ils ont su mettre en place un programme qui nous a
vraiment permis d’étudier les grandes questions qui seront celles de l’école de
demain, sans pour autant faire abstraction des actions et des réalités
d’aujourd’hui. Par ailleurs, je souhaite vous remercier tous qui, venus de
nombreux pays différents et d’horizons variés, avez su assurer le succès de
cette conférence.
Il nous faut mettre en place de nouvelles formes de gouvernance et de
nouveaux modes d’élaboration des politiques pour préparer nos écoles au
XXIe siècle. Notre conférence a elle-même donné corps à bon nombre des
principes qui, selon nous, doivent étayer ce processus : une portée et une
optique internationales s’appuyant cependant sur une action locale ; une
vision à long terme, qui reste toutefois d’actualité ; des objectifs ambitieux et
exigeants ; une synergie dynamique des différents partenaires engagés dans
la constitution de réseaux et dans le dialogue. Nous avons également besoin
d’une base de connaissances très abondantes et pertinentes. C’est
précisément ce que nous ont offert en vue de notre conférence les rapports
établis par l’intermédiaire de l’OCDE et les nombreuses études de cas
nationales. Le rapport analytique de l’OCDE a été particulièrement utile en
amorçant une réflexion sur la nature de l’enfance à l’aube du XXIe siècle, sur
un éventail de questions décisives en rapport avec la famille, la collectivité, les
valeurs et la cohésion sociale, ainsi que sur les aspects de la société du savoir
en mutation rapide et du secteur de l’éducation, dont on estime souvent qu’ils
déterminent les priorités de l’école future.
Les élèves et étudiants, les enseignants et les établissements scolaires,
mais aussi les décideurs doivent être en situation de formation permanente. A
cette fin, des méthodes et des stratégies de réflexion à long terme s’imposent.
Bien que l’éducation soit par excellence un investissement et un processus
évolutif s’inscrivant dans la durée, les méthodes tournées vers l’avenir sont
malheureusement peu développées dans notre secteur d’activité. Les
scénarios pour l’avenir présentés dans le rapport de l’OCDE m’ont semblé,
ainsi qu’à d’autres participants, représenter un outil utile pour éclairer les
choix stratégiques s’offrant à nos sociétés.

152 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.9. L’ÉCOLE DE DEMAIN – PRINCIPES ET ORIENTATIONS POUR L’ACTION PUBLIQUE

L’OCDE a défini cinq scénarios : « Maintien du statu quo » « L’école au cœur


de la collectivité » « L’école comme organisation apprenante ciblée » « Le
modèle de marché » « Technologie et société en réseau »2. Nous avons nous-
mêmes évalué à travers une enquête auprès des participants à la conférence,
à la fois l’opportunité et la probabilité de ces différents scénarios futurs. A
cette occasion, un avis a été clairement exprimé en faveur des scénarios de
« rescolarisation » – en particulier le Scénario 3, « L’école comme organisation
apprenante ciblée » le modèle de marché étant quant à lui rejeté.
L’exaucement de nos vœux pour l’avenir suppose un programme d’action
ambitieux favorisant l’innovation et le dynamisme à tous les niveaux. Mes
conclusions portent à la fois sur les grandes orientations à donner à l’action
des gouvernements et sur les mesures en faveur de l’innovation à l’échelon
local.

1. Orientations à donner à l’action publique


De grandes ambitions, des organisations fortes : Dans les sociétés du savoir
d’aujourd’hui et de demain, les établissements scolaires doivent se fixer des
objectifs très ambitieux afin d’atteindre leur potentiel et de demeurer des
organisations très utiles pour la collectivité. Il est capital de combler les écarts
de résultats aussi bien dans les établissements scolaires qu’entre eux. Les
écoles et les autres lieux d’apprentissage doivent être solides, indépendants et
bien outillés. Des systèmes perfectionnés d’évaluation et de responsabilisation
sont nécessaires pour faire savoir que les objectifs ambitieux des
établissements scolaires sont atteints dans le respect des finalités nationales
plus vastes.
Les établissements scolaires en tant qu’agents démocratiques de la cohésion
sociale : L’un des volets de l’ambitieux programme des établissements
scolaires est de renforcer la cohésion et le capital social. Les écoles comptent
parmi les instruments d’intégration les plus efficaces et ce résultat devrait
être l’un des principaux critères à l’aune desquels mesurer leur succès.
Des dotations en ressources correctes pour assumer des responsabilités
collectives difficiles : Les établissements scolaires ne pourront atteindre leurs
objectifs ambitieux sans être correctement dotés en ressources. Ils doivent
avoir la certitude de recevoir les financements dont ils ont besoin pour
assumer les responsabilités collectives qui leur ont été clairement confiées,
que ces financements proviennent directement ou indirectement de l’État.
Bien que les partenariats divers constituent à présent une caractéristique
importante du système éducatif, les établissements scolaires ne devraient pas
avoir à compter sur eux pour répondre à leurs besoins de financement de
base.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 153


III.9. L’ÉCOLE DE DEMAIN – PRINCIPES ET ORIENTATIONS POUR L’ACTION PUBLIQUE

Rôle décisif des réseaux et des partenariats : L’autonomie des


établissements scolaires passe nécessairement par des liens avec le monde
extérieur, avec d’autres éducateurs et avec la société en général, d’où le rôle
décisif des réseaux et des partenariats. Dans les pays de l’OCDE, les pratiques
pédagogiques se caractérisent trop par l’isolement : isolement des
établissements scolaires par rapport aux parents et au monde extérieur ;
isolement des enseignants et des apprenants dans les classes. Des
partenariats peuvent être instaurés dans des domaines variés – qualifications,
emploi, société et culture – ou réunir des segments différents du monde
éducatif ; les parents constituent l’un des principaux partenaires des
établissements scolaires.
De l’enseignement à l’acquisition de connaissances : Le programme
d’enseignement est au cœur du processus scolaire. La pédagogie doit être
centrée non plus sur l’enseignant mais sur l’apprenant. L’idée maîtresse qui
guide ce changement d’orientation doit être que les établissements scolaires
jettent les bases de la formation tout au long de la vie – autrement dit,
inculquent les connaissances, les compétences et la motivation qui
permettront de continuer à apprendre, dans de nombreux cadres, au-delà de
l’école. Afin de pouvoir favoriser ce changement d’orientation dans le
programme d’enseignement, les installations scolaires doivent être
attrayantes, modulables et adaptées à des finalités très variées.
Les enseignants et les dirigeants : Loin d’impliquer une quelconque
diminution de l’importance du rôle de l’enseignant, la réorientation de la
pédagogie qui n’est plus centrée sur l’enseignant mais sur l’apprenant exige
du premier qu’il soit encore plus polyvalent. Les enseignants doivent eux-
mêmes faire preuve d’une grande motivation et travailler au sein de réseaux
et d’équipes. Il est extrêmement inquiétant de constater que dans de
nombreux pays de graves problèmes de recrutement et d’offres d’enseignant
se font jour. De nouvelles mesures incitatives au chapitre aussi bien des
conditions de travail que des rémunérations doivent être prises pour attirer
des recrues de grande qualité et préserver le dynamisme et la diversité du
corps enseignant. Les établissements scolaires ne peuvent jouir d’une grande
autonomie et répondre à des objectifs ambitieux que s’ils sont également
dotés d’un encadrement solide – dirigeants, chefs d’établissements et
gestionnaires. Il est donc capital d’assurer le perfectionnement professionnel
des dirigeants et gestionnaires.
Les TIC en tant qu’instruments d’apprentissage et de perfectionnement : Il
convient d’utiliser au maximum les TIC dans la formation scolaire et à cette
fin, il y a lieu de dépasser le stade de l’investissement de base dans le matériel
informatique et de concevoir une utilisation innovante des TIC en classe. Les
investissements destinés à aider les enseignants à utiliser de concert les TIC
comme outils d’apprentissage peuvent générer une pédagogie plus élaborée

154 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.9. L’ÉCOLE DE DEMAIN – PRINCIPES ET ORIENTATIONS POUR L’ACTION PUBLIQUE

pour l’ensemble de l’établissement. Enseignants et élèves doivent tirer parti


des énormes possibilités qu’offrent les TIC de communiquer et d’apprendre
en commun. Il faut utiliser les stratégies de formation à l’aide des TIC pour
instaurer des liens beaucoup plus étroits entre l’école, le domicile et le monde
extérieur et par là même combler le « fossé numérique » susceptible de se
faire jour.

2. Favoriser et faire connaître les innovations


Cette conférence doit son succès à un autre élément important : les
visites organisées à Rotterdam – certaines dans des établissements scolaires,
d’autres ailleurs – pour étudier les projets novateurs et les comparer à des
projets analogues entrepris dans d’autres pays. L’action des pouvoirs publics
devrait créer des conditions propices à la multiplication des innovations et à
la diffusion des pratiques exemplaires ; certaines conclusions portent
expressément sur ce point.
Normes nationales, autonomie des établissements scolaires : Les autorités
devraient fixer pour l’école des normes claires et ambitieuses, mais il faut
laisser aux acteurs locaux une marge de manœuvre suffisante pour atteindre
ces normes. Les établissements scolaires devraient devenir des organisations
apprenantes autonomes et l’innovation dans le secteur éducatif devrait
trouver leur origine dans des besoins et des problèmes définis à l’échelon
local.
Audace dans l’expérimentation, l’évaluation et la diffusion : Il faut favoriser
un climat d’expérimentation dans le cadre des grands objectifs nationaux. et
concevoir des solutions ingénieuses aux problèmes réellement rencontrés sur
le terrain. L’évaluation et le retour d’informations sont essentiels. Certains
échecs sont inévitables et doivent être acceptés pour favoriser la prise de
risque ; de précieux enseignements peuvent en être tirés, tout comme des
succès. Les leçons tirées et les pratiques couronnées de succès doivent non
pas rester dans l’ombre, mais faire l’objet d’une diffusion afin d’avoir un
retentissement beaucoup plus large. Les stratégies de diffusion satisfaisante
manquent et leur élaboration est une priorité.
Le rôle clé des partenariats : Les partenariats sont essentiels à l’école
aujourd’hui et le seront demain : ils donnent accès à des connaissances
nouvelles et à de nouvelles possibilités d’apprendre ; ils établissent le lien
indispensable de l’école et le monde qui l’entoure ; ils élargissent l’assise dont
dépend le dynamisme des établissements scolaires et le professionnalisme
des enseignants.
Pérennité de l’innovation et de l’amélioration : Une aide importante doit
être apportée aux innovations et aux expérimentations concluantes pour que
les avantages qu’elles procurent s’inscrivent dans la durée. Les établissements

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 155


III.9. L’ÉCOLE DE DEMAIN – PRINCIPES ET ORIENTATIONS POUR L’ACTION PUBLIQUE

qui sont confrontés aux plus grandes difficultés et qui accumulent les
désavantages sont ceux qui on le plus besoin de cette aide. L’excellence et
l’innovation locales ne sauraient perdurer simplement grâce à l’influence
particulière d’une personnalité charismatique – enseignants, chefs
d’établissement, responsables locaux – bien que ces personnalités soient de
formidables sources d’inspiration.
En somme, les établissement scolaires sont des institutions qui ont joué
un rôle très important et bien souvent avec succès. Ils ont fait partie
intégrante de la transformation de la société au moment de la révolution
industrielle. Ils représentent un investissement très important pour nos pays
dans la nouvelle transformation vers la société du savoir d’aujourd’hui et de
demain, mais à cette fin il faut leur imprimer une impulsion et un dynamisme
nouveaux. Nous avons indiqué comment atteindre cet objectif.

Notes
1. Présidente du Forum des stratégies du réseau scolaire européen ; ancien ministre
de l’Éducation en Suède et Présidente de la Conférence internationale de
Rotterdam (2000) OCDE/Pays-Bas.
2. Nombre porté à six après Rotterdam (voir OCDE 2001a).

156 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE III
Chapitre 10

Comprendre les réseaux pour l’innovation


dans l’action publique et la pratique
par
David Hopkins1
(Department for Education and Skills, Royaume-Uni)

Résumé. Les conclusions de David Hopkins en tant que rapporteur du


séminaire international de 2000, tenu au Portugal sur les réseaux,
reposaient en particulier sur les enseignements tirés du fonctionnement de
cinq grands réseaux – le Programme portugais Bonne espérance ; le Conseil
scolaire de Durham et le Congrès d'apprentissage, Ontario, Canada ; le
Réseau allemand d'écoles innovantes créé par la Fondation Bertelsmann ;
Improving the Quality of Education for All (IQEA) (améliorer la qualité de
l'éducation pour tous), en Angleterre et ailleurs ; et l'Observatoire européen
des innovations en éducation et en formation, dont les activités sont
coordonnées à partir de la France avec les représentants de 13 pays.
David Hopkins définit les conditions essentielles nécessaires à l'efficacité
des réseaux dans le domaine de l'éducation : cohérence des valeurs et des
objectifs ; clarté de structure ; production, utilisation et transmission des
savoirs ; gratifications liées à l'apprentissage ; fonction dirigeante diffuse et
autonomie ; et ressources adéquates. Il définit et analyse également le rôle
des principales parties prenantes des réseaux – celui des enseignants, des
chefs d'établissement et des écoles qui font preuve d'innovation ; celui des
initiateurs de réseaux ; celui des gestionnaires de réseaux ; celui des
consultants ou des formateurs ; celui des évaluateurs et des chercheurs ;
celui des décideurs publics. Le chapitre comprend un examen du rôle des
pouvoirs publics et de leur action.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 157


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

1. Les réseaux et le séminaire de Lisbonne


Consacré aux réseaux et à l’innovation, le séminaire portugais a apporté
une importante contribution aux travaux du programme L’école de demain de
l’OCDE. Il se proposait : a) d’appréhender la nature, les conditions et le
potentiel de certains réseaux et initiatives innovants, présentant des
structures diversifiées et issus de différents pays et traditions éducatives et
b) d’examiner l’aide que peuvent apporter les politiques aux réseaux et
initiatives et de définir des principes directeurs. La sélection des cinq réseaux
proposée (voir encadré 10.1) 2 ne prétendait pas à l’exhaustivité ni à
représenter tous les types de réseaux, mais elle était destinée à illustrer un
éventail de pratiques. Il s’agissait de cinq exemples suffisamment différents
pour servir de base à l’élaboration d’une typologie émergente des réseaux et
assez proches pour présenter des caractéristiques communes.
En dépit des interprétations diverses du concept de réseau, les
participants au séminaire se sont accordés sur le fait que les réseaux ne sont
pas seulement des « clubs ». En effet, si les réseaux réunissent des personnes
ayant des intérêts communs, ils offrent bien plus que la possibilité de partager
des « pratiques exemplaires ». Les discussions qui se sont déroulées dans le
cadre du séminaire ont permis d’élaborer la définition suivante :
Les réseaux sont des entités sociales, dotées d’un objectif, caractérisées
par un souci de qualité et de rigueur et l’accent mis sur les résultats. Ce
sont aussi d’efficaces moyens de soutenir l’innovation dans un contexte
de changement. Dans le secteur éducatif, les réseaux favorisent la
diffusion des pratiques exemplaires, contribuent au perfectionnement
professionnel des enseignants, concourent au développement des
capacités dans les écoles, servent d’intermédiaires entre structures
centralisées et décentralisées et particip ent au processus de
restructuration et de transformation culturelle des organisations et
systèmes éducatifs.
Tous les cas ne partagent pas ces caractéristiques, mais en règle générale,
les cinq réseaux examinés ont apporté les avantages suivants au travail en
coopération :
● diminution de l’isolement ;
● perfectionnement professionnel coopératif ;
● solutions communes aux problèmes partagés ;

158 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

Encadré 10.1. Présentation des cinq réseaux étudiés


Programme Bonne Espérance, Portugal – Conçu pour trois ans, le programme
Bonne Espérance a été mis en place par le ministère de l’Éducation portugais
en mars 1998 et a été opérationnel en janvier 1999. Ce programme
d’envergure nationale était innovant dans le contexte portugais : il se
démarquait de la centralisation traditionnelle en encourageant l’autonomie
et l’expérimentation par la production de recherches sur les nouvelles
pratiques exemplaires, leur analyse et leur diffusion, et l’aide au travail des
enseignants et des écoles. Il s’articulait autour de quatre axes : i) améliorer
l’apprentissage pour tous ; ii) développer la dimension d’institution éducative
de l’école ; iii) assurer l’interaction entre école et collectivité ; et iv) usages
pédagogiques des TIC.
Conseil scolaire de Durham et Learning Consortium, Ontario, Canada – Fondé
en 1988, le Learning Consortium est un partenariat école/université réunissant
quatre districts scolaires, qui bénéficie de l’appui régulier de la Faculté
d’éducation de l’université de Toronto. Son objectif est d’améliorer la qualité
de l’enseignement dispensé dans les écoles et les universités en s’attachant
au perfectionnement professionnel des enseignants, à l’amélioration de
l’école et à la restructuration des districts scolaires locaux. La formation des
enseignants est au cœur de ce travail : la formation continue, les ateliers, les
instituts et les conférences sont conçus pour répondre aux besoins exprimés
par les enseignants d’améliorer leurs compétences pédagogiques et
évaluatives.
Réseau allemand d’écoles innovantes (NIS) – Le Réseau allemand d’écoles
innovantes a été créé par la fondation Bertelsmann en 1998 à l’occasion de
la Conférence de Munster dans le sillage du Prix Carls Bertelsmann 96
(Carl Bertelsmann-Preis 1996). Réseau ouvert de 460 écoles organisées en
13 réseaux d’apprentissage financés pour 3 ans (1998-2001), il est conçu pour
faciliter les « transferts de connaissances » entre les établissements scolaires
dans un double objectif d’amélioration et de réforme de l’école. Il permet aux
écoles innovantes d’échanger des informations, mais sert aussi de nouvelle
forme de perfectionnement professionnel des enseignants, dont la
profession était traditionnellement isolée.
Improving the Quality of Education for All (IQEA), Angleterre et ailleurs –
Initialement développé en 1990 à l’université de Cambridge, le réseau IQEA
est aujourd’hui basé à l’université de Nottingham. Quelque 200 écoles ont
participé à ce programme, principalement en Angleterre, mais aussi à
l’international. Son objectif est de renforcer la capacité des écoles à gérer le
changement extérieur dans une perspective d’amélioration continue et de
créer les conditions d’un enseignement et d’un apprentissage plus efficaces.
Bien que sa démarche repose sur un travail individualisé avec chaque école,

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 159


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

Encadré 10.1. Présentation des cinq réseaux étudiés (suite)


l’IQEA offre une efficacité optimale lorsque les établissements se réunissent en
réseau pour partager leurs bonnes pratiques et apprendre les uns des autres.
Observatoire européen des innovations en éducation et en formation –
L’Observatoire européen a été créé en 1994-95, après la ratification du traité
de Maastricht, pour faciliter la constitution de réseaux d’information qui
contribueraient à résoudre les problèmes éducatifs liés aux politiques
nationales et aux priorités fixées par l’Union européenne. Réunissant des
participants de 13 pays européens et soutenu par l’Institut national de la
recherche pédagogique (INRP) à Paris, l’Observatoire a les objectifs suivants :
i) recueillir et analyser des informations sur l’innovation ; ii) identifier les
signes de changement et les « points névralgiques » ; iii) permettre aux
innovateurs de travailler en réseau et de soulever des questions théoriques ;
iv) favoriser l’innovation à l’échelle européenne ; v) décrire et comparer les
politiques nationales et régionales et vi) mettre en commun et comparer les
connaissances sur l’innovation.

● échange de pratiques et d’expertise ;


● facilitation du partage des savoirs et de l’amélioration de l’école ;
● possibilités de faire appel à des acteurs extérieurs.
Les réseaux offrent davantage de possibilités qu’on ne le pensait peut-
être jusque là de soutenir et d’améliorer les processus et résultats de
l’enseignement.
Les extraits suivants du séminaire donnent une idée de l’enthousiasme
que suscitent ces possibilités.
● Les bons réseaux sont des partenariats horizontaux qui attachent de la
valeur à l’expertise professionnelle et à l’apprentissage mutuel. Ils
contournent ainsi les hiérarchies et créent des liens entre les différents
niveaux du système. Ce sont des structures d’appui au perfectionnement
des enseignants et des écoles.
● Les bons réseaux se vouent à la production de savoirs et à l’apprentissage
des enseignants. Ils sont mus et liés par le désir d’améliorer nos écoles et la
vie des jeunes qui y font étape.
● Nous voulons préparer les jeunes à une participation active dans la société.
Nous devons donner l’exemple par notre coopération au sein de la
communauté éducative.
● L’apprentissage coopératif n’est pas un concept pédagogique – c’est un
mode de vie.

160 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

● Travailler avec des personnes de bonne volonté est toujours un grand


plaisir.

2. Conditions nécessaires à l’efficacité des réseaux


Cependant, les qualités dont les réseaux doivent être dotés pour réaliser
leur potentiel d’innovation et de changement ne s’acquièrent pas aisément. Le
séminaire a permis de recenser les conditions indispensables qui doivent être
réunies :
● Cohérence des valeurs et des objectifs – il importe que les participants d’un
réseau aient un objectif commun et qu’ils expriment clairement et
s’approprient ses valeurs intrinsèques. Cette cohérence des valeurs et de
l’objectif est également liée à la nécessité de cohérence entre l’objectif du
réseau et la politique générale.
● Clarté de structure – les réseaux efficaces sont bien organisés, avec des
procédures opératoires claires et des mécanismes garantissant une
participation maximale des établissements et de leurs personnels. Loin
d’être étroites, limitatives ou spécifiques, ces structures favorisent une
participation large, de préférence à l’échelle d’une organisation ou d’un
système tout entier.
● Production, utilisation et transmission des savoirs – l’objectif central des réseaux
est de produire et de diffuser des connaissances pour favoriser
l’amélioration et l’innovation dans la sphère éducative. Ces savoirs et
pratiques doivent être fondés sur des données, axés sur les caractéristiques
fondamentales de l’école et être soumis à de solides procédures
d’assurance qualité.
● Gratifications liées à l’apprentissage – les membres d’un réseau doivent avoir
l’impression que leur participation leur apporte quelque chose, les
meilleurs apports étant la formation et l’encouragement à l’apprentissage.
Les réseaux efficaces investissent dans les personnes.
● Fonction dirigeante diffuse et autonomie – les réseaux très efficaces réunissent
des personnes compétentes qui coopèrent et travaillent ensemble de façon
satisfaisante. Les membres d’un réseau doivent avoir des compétences
semblables à celles des équipes efficaces, notamment une fonction
dirigeante diffuse et l’autonomie.
● Ressources adéquates – les réseaux doivent disposer de ressources adaptées,
notamment en termes de temps, de financement et de capital humain. A
cet égard, la quantité absolue de ressources importe moins que la souplesse
de leur allocation.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 161


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

3. Les principales parties prenantes des réseaux3


Pour recenser et soutenir les pratiques éducatives exemplaires, la plupart
des réseaux aspirent à fonctionner comme des partenariats horizontaux
privilégiant la coopération et les échanges mutuels. De nombreux groupes et
individus interviennent dans la création et le maintien des réseaux ; les
partenaires apprennent les uns des autres et se considèrent mutuellement
comme des interlocuteurs professionnels dignes d’écoute. La coopération est
par nature continue et, dans l’idéal, elle conduit tous les partenaires à
appréhender l’innovation et le changement dans une perspective plus
systémique. Bien que la configuration des partenaires diffère selon les
réseaux, il paraît important d’identifier ces groupes et les contributions qu’ils
peuvent apporter. Une caractéristique essentielle des réseaux est ainsi mise
en lumière : ils reflètent une méthode de travail basée sur un investissement
dans les personnes et dans les relations, et non dans les structures et les
hiérarchies.
Le groupe de parties prenantes le plus important est celui des enseignants/
chefs d’établissements innovants et de leurs écoles. Bien qu’ils constituent le centre
de convergence des activités du réseau, ils n’en sont pas toujours les
instigateurs.
Le deuxième groupe, qui recoupe parfois le premier, est celui des
instigateurs. Ce peut être des enseignants ou des chefs d’établissement
innovants, mais souvent, ce sont aussi des universités ou instituts de
recherche, des administrations publiques ou des fondations caritatives.
Le troisième groupe est formé de ceux qui gèrent un réseau – son comité
de pilotage. Celui-ci peut être composé des instigateurs, des représentants des
écoles en qualité de principales parties prenantes ou être une autre forme de
direction mise en place par les instigateurs du réseau.
De nombreux réseaux font appel à des consultants ou formateurs, qui
constituent le quatrième groupe de partenaires. Leur rôle est d’apporter un
soutien au travail de développement du réseau. Il arrive que des consultants
venus de l’extérieur assurent la formation professionnelle, mais ce sont
souvent les enseignants d’écoles innovantes du réseau qui se chargent de la
formation des autres participants.
Après une phase initiale de développement, de nombreux réseaux
commencent à évaluer leurs progrès et leur efficacité : évaluateurs et chercheurs
constituent un cinquième groupe de parties prenantes. On observe parfois des
recoupements avec les autres groupes de partenaires comme lorsque les
consultants auprès des écoles en réseau conduisent aussi des recherches ou
des évaluations. La fonction de ce groupe est donc de recenser et de collecter
les données liées au processus et aux impacts.

162 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

Enfin, les gouvernants forment le sixième groupe. Les réseaux pour


l’innovation œuvrent fréquemment à influer sur le cadre politique général
pour faire avancer la cause de l’amélioration de l’école. Pour favoriser
l’appropriation et l’acceptation, ils doivent impliquer les gouvernants
concernés au tout début de leur constitution.

4. Le rôle des réseaux dans l’appui à l’innovation


Les réseaux de la sphère éducative ont un rôle essentiel d’aide à
l’innovation et au développement et doivent donc être considérés comme des
structures d’appui aux écoles innovantes. Ils assument cette fonction en
diffusant les pratiques exemplaires, mais aussi en rompant l’isolement
traditionnel des écoles et, jusqu’à un certain point, en remettant même en
question les structures traditionnelles des systèmes hiérarchiques.
Traditionnellement, le fonctionnement de la plupart des systèmes scolaires
reposait presque exclusivement sur des unités discrètes – enseignants,
départements, écoles ou organismes locaux – et cet isolement convenait sans
doute à une époque de stabilité, mais aujourd’hui, en période de changement,
il faut resserrer les maillages lâches pour développer la coopération et mettre
en place des structures plus fluides et plus réceptives. Les réseaux peuvent y
contribuer fortement.
Les réseaux ne se bornent pas à faciliter l’innovation : ils peuvent aussi
constituer une innovation intrinsèque en autorisant des méthodes de travail
inédites. Cet aspect est tout particulièrement important dans les systèmes
éducatifs contemporains compte tenu de la tendance à réduire le niveau
intermédiaire d’appui aux écoles. Il est possible que ces structures d’appui,
que représentaient traditionnellement les autorités éducatives locales, les
circonscriptions scolaires, les universités locales et d’autres organismes, aient
plus fréquemment réussi à conforter le statu quo qu’à soutenir le changement.
Pourtant, les innovations et les changements qui se font jour ont accru
l’importance du niveau intermédiaire, non pas sous forme d’institutions
démodées, mais de structures plus créatives et réceptives pour travailler avec
les écoles.
Les réseaux peuvent ainsi faciliter l’innovation et le changement et
contribuer à une réforme de grande ampleur. Ils permettent de « réinventer »
le niveau intermédiaire en promouvant différentes formes de collaboration,
de liens et de partenariats multifonctionnels, parfois appelés « structures
transversales ». A cet égard, le réseau permet aux parties prenantes de nouer
des relations et de coordonner les activités autour de priorités communes. Il
ne s’agit pas de contrôler (ce qui est impossible) mais d’exploiter les capacités
interactives des forces systémiques (voir Fullan, 2000).

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 163


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

D’une manière ou d’une autre, les réseaux étudiés lors du séminaire


remplissent tous cette fonction. Le programme Bonne Espérance, qui est une
initiative du gouvernement portugais, est directement lié au programme
d’action gouvernemental, mais il promeut aussi les évolutions à la base. Les
méthodes de travail du Conseil scolaire de Durham et de son partenaire le
Learning Consortium aident les écoles et favorisent la prise d’autonomie locale.
Large groupement national, le Réseau allemand d’écoles innovantes est en
mesure de soutenir des innovations de grande ampleur dans les écoles et
d’influer sur le programme d’action national. Le projet IQEA fonctionne
efficacement dans un cadre d’action bien défini et fait office de groupe de
pression pour persuader les décideurs d’inscrire la réforme de l’éducation
dans une démarche de renforcement des capacités. Enfin, de par sa dimension
internationale, l’Observatoire français exerce une influence dans toute l’Union
européenne.
L’étude de cas suggère également que les réseaux doivent non seulement
apporter un appui lorsque le processus de changement est engagé, mais aussi
prendre part au processus dès qu’il s’amorce. Ils ont un rôle à jouer dans
toutes les phases du changement, et encouragent par exemple :
En phase « d’amorçage » :
● l’investissement individuel et l’appropriation partagés ;
● l’initiative à différents niveaux ;
● l’amélioration des relations avec les organes et partenaires extérieurs à
l’école ;
● une définition claire des objectifs.
En phase de « mise en place » :
● une meilleure appréhension de l’apprentissage et de la gestion du
changement ;
● une utilisation plus souple et créative de l’espace, du temps, des structures
de communication et des personnes ;
● un appui social et technique ;
● un succès précoce et sa célébration.
En phase « d’institutionnalisation » :
● la généralisation des méthodes de travail coopératives ;
● la préparation de la « montée en puissance » ;
● la redéfinition et l’adaptation des idées à partir des données recueillies ;
● un retour d’informations profitable en interne et une évaluation utile en
externe.

164 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

En résumé, les réseaux peuvent soutenir l’innovation et le changement


dans le secteur éducatif :
a) En offrant un point de convergence pour la diffusion des pratiques
exemplaires, la généralisation de l’innovation et la production de savoirs
« tournés vers l’action » quant aux pratiques éducatives efficaces.
b) En maintenant le cap sur les objectifs centraux de l’école et, notamment, en
créant et en nourrissant un discours sur l’enseignement et l’apprentissage.
c) En développant les compétences d’agents du changement et les capacités
de gestion du processus de changement parmi les enseignants, les chefs
d’établissement et d’autres personnels éducatifs.
d) En renforçant les capacités d’amélioration continue au niveau local et, en
particulier, en créant des communautés de perfectionnement professionnel
dans les écoles et entre elles.
e) En assurant l’intégration, et non la segmentation, des systèmes de pression
et d’appui, par exemple l’intégration transparente des pressions et des
appuis au sein des communautés de perfectionnement professionnel.
f) En servant de lien entre le centralisé et le décentralisé, dont la séparation
résulte de nombreuses mesures contemporaines prises par les pouvoirs
publics, notamment en contribuant à la cohérence horizontale et verticale
des politiques.

4.1. Vers une typologie des réseaux


Le séminaire de Lisbonne a montré que les réseaux peuvent fonctionner
à différents niveaux et servir divers objectifs à partir desquels il a été possible
d’établir une typologie évolutive. Du niveau élémentaire, auquel les réseaux
facilitent le partage des bonnes pratiques au niveau le plus élevé, où ils
peuvent servir d’agent de renouvellement du système, la typologie qui se
dessine est la suivante :
● A son niveau le plus élémentaire, un réseau peut être considéré simplement
comme des groupes d’enseignants qui se réunissent pour élaborer un
programme scolaire et partager les bonnes pratiques.
● A un niveau plus ambitieux, les réseaux peuvent réunir des groupes
d’enseignants et d’établissements afin d’améliorer l’école, l’objectif
explicite étant de faire progresser l’apprentissage et l’enseignement dans
tout un établissement ou dans des groupes d’établissements, et non plus
seulement d’échanger des pratiques.
● Les réseaux peuvent également favoriser le partage de connaissances et
l’amélioration de l’école, mais aussi réunir des groupes de parties prenantes
pour la mise en œuvre de politiques précises au niveau local, voire national.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 165


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

● Plus ambitieux encore, des groupes de réseaux (internes et extérieurs à la


sphère éducative) s’unissent pour améliorer le système en termes de justice
sociale et d’inclusion.
● Enfin, des groupes de réseaux peuvent coopérer pour faire progresser la
justice sociale mais aussi pour servir explicitement d’agents de
renouvellement et de transformation du système.
● Si cette typologie n’était pas entièrement représentée dans le séminaire,
elle permet néanmoins de catégoriser les réseaux et de souligner leur rôle
potentiel. Elle se situe explicitement dans une perspective systémique et a
d’importantes implications pour le rôle des pouvoirs publics et pour leur
action.

5. Rôle des gouvernements et implications pour l’action publique


Lorsque l’on considère les relations entre gouvernements et réseaux, on
peut être initialement tenté de chercher à différencier les réseaux soutenus
par l’État et ceux qui ne le sont pas. Cependant, cette distinction élémentaire
masque la complexité des relations et banalise les synergies potentielles entre
aspirations politiques et pratiques des réseaux. Les cinq cas analysés dans le
cadre du séminaire de Lisbonne illustrent bien cette complexité.
On pourrait dire, pour diverses raisons, que le réseau Bonne Espérance et
l’Observatoire français sont soutenus par l’État car ils reçoivent des
encouragements et des ressources des pouvoirs publics. Mais tous deux
favorisent l’autonomie et l’expérimentation de la part des établissements
d’enseignement et influencent l’action gouvernementale et la réforme par
leur dimension, leurs résultats et leurs méthodes. On pourrait considérer en
revanche que le partenariat Conseil scolaire de Durham/Learning Consortium et le
programme IQEA sont indépendants des pouvoirs publics, ce qui est vrai dans
la mesure où ceux-ci ne les ont pas mis en place et ne les ont pas directement
financés. Pourtant, ces réseaux ont été établis en premier lieu pour aider les
écoles à interpréter et à gérer des changements imposés par l’État ; leurs
écoles les plus performantes sont celles qui poursuivent leur programme
d’amélioration propre, mais ont aussi une démarche complémentaire aux
réformes gouvernementales. De plus, le Conseil scolaire de Durham/Learning
Consortium et le programme IQEA exercent une influence subtile sur le
processus et sur la substance de l’action publique.
Le Réseau allemand d’écoles innovantes créé par la fondation
Bertelsmann apporte une autre perspective sur les relations complexes entre
pouvoirs publics et réseaux. Pour certains commentateurs, ce réseau a été mis
en place pour critiquer et, par son succès, influencer directement le
gouvernement. Considéré sous un angle plus positif et stratégique, il

166 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

représente un modèle de partenariat public/privé qui pourrait bien avoir une


influence sur la future organisation des réseaux.
Ainsi, différencier les réseaux sur la base du soutien apporté par les
pouvoirs publics fait courir le risque d’une simplification excessive, d’autant
plus qu’à l’avenir, les gouvernements s’appuieront de plus en plus sur les
réseaux pour mettre en œuvre leurs réformes éducatives. Bien qu’ils aient
fortement augmenté depuis dix ans dans la plupart des pays de l’OCDE, les
efforts de réforme n’ont pas eu un impact aussi marqué qu’on l’espérait sur
les résultats des élèves. Il faut reconnaître qu’il existe des « poches » de
succès, comme l’ENLS (English National Literacy Strategy), mais en règle
générale, on dispose d’abondantes données sur l’échec des réformes récentes
à relever les résultats des élèves pour les aligner sur les objectifs (Hopkins et
Levin, 2000). La raison première en est que la politique d’éducation n’a pas
tenu suffisamment compte de ce que l’on sait sur le processus d’amélioration
des écoles, si bien qu’une formidable source de synergie a été perdue et que
les acquis scolaires restent encore inférieurs à ce qu’ils pourraient être (voir,
par exemple, Hargreaves et al. 1998, 4 vol.). C’est là un solide argument pour
que les pouvoirs publics adoptent les réseaux, non seulement comme une
aide à la mise en œuvre de leurs réformes, mais aussi comme une innovation
à part entière. A défaut, il y a tout lieu de penser que les aspirations des
réfo rmes de l’enseignement, particulièrement dans les systèmes
décentralisés, continueront de croître plus vite que la capacité des systèmes à
produire les résultats espérés (voir Hopkins 2001, en particulier le chapitre 10).
Les spécificités d’un cadre d’action réglementaire à la mise en réseau
dépassent l’objet de ce chapitre, mais dans le prolongement de cet exposé, ce
cadre s’attacherait plus particulièrement aux aspects suivants :
● Comment les réseaux facilitent l’application pratique de la réforme et
servent de véhicules à l’information, sur laquelle peut se fonder une
réforme de second niveau.
● Comment les réseaux peuvent devenir des agents de diffusion – mais aussi
de production, de transmission et d’utilisation – des connaissances.
● Comment les réseaux peuvent devenir des « lieux » de perfectionnement
des enseignants de plus en plus efficaces et un moyen, pour les écoles, de
développer leur capacité à mieux mettre en œuvre les axes prioritaires des
réformes (et à y résister).
● Comment les réseaux peuvent assurer l’intégration horizontale et verticale
de l’appui et la cohérence de la politique en exploitant les synergies entre
les structures existantes et en en créant de nouvelles.
● Comment les réseaux peuvent favoriser l’amplification du changement,
surtout lorsque leur objectif est la diffusion du professionnalisme ou de

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 167


III.10. COMPRENDRE LES RÉSEAUX POUR L’INNOVATION DANS L’ACTION PUBLIQUE ET LA PRATIQUE

l’éthique des enseignants, et non celle d’un programme scolaire et


pédagogique complet.
● En premier lieu, les gouvernements devraient insister pour que les écoles
adoptent une approche réfléchie du changement et de l’amélioration, sans
exiger nécessairement que tout le monde fasse la même chose de manière
identique, au même moment. Les réseaux sont peut-être le meilleur moyen
dont nous disposons aujourd’hui pour susciter et soutenir cette attente.
Le séminaire de Lisbonne s’est déroulé dans le contexte du programme
de l’OCDE consacré à « L’école de demain ». L’avenir de l’école exige une
perspective systémique, qui implique une forte cohérence de toutes les
actions et une priorité sans relâche aux résultats et à l’apprentissage des
élèves. Infrastructures naturelles d’innovation et d’information de l’action
gouvernementale, les réseaux offrent un important moyen d’y parvenir.

Notes
1. Chef du Standards and Effectiveness Unit, ministère de l’Éducation et des
Compétences. Ancien doyen de l’Éducation, Université de Nottingham.
Rapporteur du séminaire Portugal/OCDE sur l’innovation et les réseaux, organisé à
Lisbonne, les 14 et 15 septembre 2000.
2. Chacun de ces réseaux était représenté au moins par un praticien et un
facilitateur et plusieurs experts internationaux avaient été invités à participer au
séminaire.
3. Cette partie s’appuie sur l’analyse de Dr Anne Sliwka, voir chapitre 3.

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ISBN 92-64-10036-9
Réseaux d’innovation
Vers de nouveaux modèles de gestion des écoles et des systèmes
© OCDE 2003

PARTIE III
Chapitre 11

Gestion de l’enseignement,
des écoles et des systèmes
par
Donald Hirsch*
Consultant international en éducation, Royaume-Uni

Résumé. Donald Hirsch rédige ce chapitre en sa qualité de rapporteur


de la conférence internationale tenue en décembre 2001 sur la gestion et la
gouvernance dans le domaine de l'éducation. Les débats lors de la
conférence se sont appuyés sur l'étude « Des innovations dans
l'enseignement », publiée en 2000, dans laquelle l'OCDE/CERI analyse les
innovations introduites dans la gestion de l'école dans neuf pays. La
conférence de Budapest, relate Donald Hirsch, a mis en évidence le rôle
central des aspects de la gestion dans l'avenir de l'école. Lors de cette
rencontre, ces questions ont été examinées tout d'abord à l'échelle de la salle
de classe et d'autres environnements pédagogiques puis par rapport à la
gestion des établissements scolaires en tant qu'organisations et enfin du
point de vue plus vaste de la gouvernance de l'enseignement et de la
réforme publique. La conclusion tirée par Donald Hirsch de la conférence est
que l'amélioration des modes d'apprentissage des élèves dépend toujours de
la manière dont les établissements scolaires eux-mêmes se développent en
tant qu'organisations apprenantes. Les écoles sont certes des entités
complexes mais elles ne sont pas les seules et il existe une marge de
manœuvre pour adapter au monde éducatif des modèles de changement
élaborés dans d'autres secteurs, aussi bien publics que privés.

* Rapporteur du séminaire Hongrie/OCDE sur le thème « Gestion de l’éducation pour


l’apprentissage tout au long de la vie » 6-7 décembre 2001, Budapest.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 169


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

1. Introduction
Les questions relatives à la gestion de l’école sont étroitement mêlées au
domaine plus vaste de l’enseignement. L’étude de l’OCDE intitulée Gestion des
établissements : de nouvelles approches (OCDE, 2001b) a souligné qu’une bonne
gestion dépasse largement le recrutement d’individus forts et efficaces pour
diriger les établissements scolaires : il s’agit d’améliorer l’école elle-même en
tant qu’organisation humaine et sociale. Le séminaire de Budapest qui a suivi
cette étude a souligné le caractère central des aspects de la gestion dans
l’avenir de l’école – l’enseignement, l’apprentissage et la gestion dans
l’éducation sont aujourd’hui inextricablement imbriqués. Les trois sessions du
s é m i n a i re s e s o n t s u c c e s s ive m e n t a t t a ch é e s à l ’ e nv i ro n n e m e n t
d’apprentissage à l’échelle des établissements, puis à la gestion des écoles en
tant qu’organisations, et enfin aux questions plus vastes de la gouvernance de
l’enseignement et de la réforme publique, ces trois niveaux étant eux-mêmes
étroitement mêlés.
D a n s s o n i n t ro d u c t i o n , l e m i n i s t re d e l’ É d u c a t i o n h o n g ro i s ,
József Pálinkás, a présenté les moyens mis en œuvre pour permettre de
nouveaux types d’apprentissage et instaurer de nouveaux processus pour y
parvenir. La Hongrie a décentralisé son système éducatif et s’efforce
aujourd’hui de surmonter les obstacles au respect de critères rigoureux de
résultats et de qualité de l’enseignement au sein de structures décentralisées.
Le nouveau système mis en place, qui englobe les programmes et le système
d’évaluation, vise à conjuguer l’autonomie de gestion des établissements à
une approche des contenus d’apprentissage qui leur permette d’élaborer des
programmes plus utiles, davantage axés sur les compétences nécessaires à
l’apprentissage tout au long de la vie que sur la reproduction de savoirs
imposée dans les examens de fin de scolarité par les universités. La
redéfinition des compétences et du profil de carrière des enseignants est au
cœur de cette transformation.

2. Créer et préserver des environnements de qualité


pour l’apprentissage
« Pendant un siècle », a déclaré Mats Ekholm, directeur de l’Agence
nationale de l’éducation suédoise, « l’éducation a consisté à transmettre des
connaissances des vieilles têtes aux jeunes têtes ; nous n’avons que récemment
commencé à apprendre aux élèves à apprendre ». Dans tous les pays de

170 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

l’OCDE, les éducateurs s’efforcent d’engager les élèves dans une démarche
d’apprentissage actif, dans laquelle ils coopèrent avec les enseignants et ne
sont plus de simples récepteurs passifs des savoirs. Les « vraies écoles » sont
des lieux dans lesquels intervient un réel apprentissage au sens où les élèves
font quelque chose parce que cela les intéresse et non parce qu’ils y sont
contraints. Pour Alexandru Crisan, originaire de Roumanie, où le système
était autrefois très centralisé, la décentralisation progressive est une condition
préalable à l’instauration et à la gestion d’un environnement d’apprentissage
efficace. Il ne suffit pas que le centre lâche prise, il faut aussi renforcer les
capacités des établissements pour permettre aux enseignants et aux élèves de
mieux s’approprier le processus d’apprentissage. Le Hongrois Zoltán Poór a
réfléchi à la difficulté de former des personnalités autonomes, capables de se
fixer des ambitions et objectifs précis, de définir le contenu de leur
apprentissage et d’identifier leurs besoins.
Un consensus s’est ainsi dégagé sur la désirabilité de nouvelles relations
d’apprentissage dans l’école du XXIe siècle, mais aussi sur la lenteur de
l’évolution : le modèle traditionnel – celui de l’enseignant devant sa classe –
domine encore. Parallèlement, certains participants se sont demandé si des
méthodes d’apprentissage plus ouvertes sont systématiquement préférables
aux approches éprouvées et étroitement structurées. On ne peut préjuger de
ce qui donne des résultats dans un cadre éducatif donné. Une partie de la
difficulté qui se pose aux établissements est d’évaluer les approches à mesure
qu’elles se présentent, d’être prêts à les adapter au vu de leurs résultats et de
différencier les stratégies selon les contextes. En d’autres termes, les écoles
elles-mêmes doivent savoir apprendre.
Cela montre qu’il est important de veiller à ce que la formation initiale et
continue des chefs d’établissement accorde une attention suffisante à la
gestion de l’environnement d’apprentissage, qui implique un nouveau type de
relations entre élèves, enseignants et chefs d’établissement. Tous doivent
acquérir une plus grande autonomie : les apprenants autonomes doivent, par
exemple, être capables de déterminer leurs objectifs et de sélectionner les
outils qui leur permettront de les atteindre. Les enseignants, pour leur part,
doivent assumer la responsabilité de leur travail et aider à élaborer les
programmes, et ne plus seulement jouer le rôle d’agents du système. Enfin, les
chefs d’établissement doivent pouvoir composer avec des personnels de
compétences et d’attitudes diversifiées et réfléchir à leurs propres
performances.
Ainsi, les nouvelles démarches en matière de gestion des responsabilités
à l’école sont liées aux approches de l’apprentissage des élèves. Dans leur
fonction, les chefs d’établissement doivent avoir conscience que les facteurs
liés à la participation peuvent contribuer à la motivation des enseignants et
des élèves. Les données présentées lors du séminaire suggèrent qu’il n’existe

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 171


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

pas de relation directe entre une fonction dirigeante forte et de bons résultats
de la part des élèves. Les recherches australiennes présentées par Bill Mulford
(le projet de recherche « LOLSO ») révèlent que les chefs d’établissement
opèrent dans un tissu complexe de relations dans lesquelles une bonne
direction favorise davantage un climat propice à l’apprentissage qu’elle
n’incite directement les élèves à réussir. « L’apprentissage organisationnel »,
ou « une efficacité collective des enseignants » est la variable intermédiaire
importante entre la direction et le travail des enseignants, puis « les résultats
des élèves ».
L’idée que les directeurs d’établissement ont une influence indirecte sur
l’apprentissage, au lieu par exemple d’inspirer directement les élèves, pourrait
paraître évidente ; pourtant, l’accent mis ces dernières années sur le rôle du
chef d’établissement a conduit à placer des espoirs excessifs en un directeur
charismatique. Cela a rarement apporté une solution pérenne aux écoles et
s’est même parfois avéré contre-productif, car les réalisations de ces fortes
personnalités tendent à se déliter après leur départ, sauf si leur démarche
s’est appuyée sur la transformation des autres. Assurément, certains des
exemples de gestion d’établissement scolaire les plus probants recensés dans
l’étude de l’OCDE reposent sur un travail d’équipe. Mais, comme il a été noté
lors du séminaire, cela ne signifie pas seulement constituer une équipe
dirigeante soudée. Certains estiment que pour réussir, il faut impérativement
confier aux enseignants ordinaires des responsabilités allant au-delà de leur
classe pour qu’ils prennent part à la gestion du changement et s’en sentent
parties prenantes. Dans ce contexte, la réforme la plus importante du ministre
de l’Éducation hongrois a été la création d’un nouveau profil de carrière des
enseignants, aménageant différents niveaux de responsabilités, de salaire et
de statut à chaque étape de carrière.
Deux idées-forces peuvent être rappelées. Premièrement, la qualité de la
gestion et de la direction a une influence réelle sur les résultats des élèves ;
deuxièmement, les chefs d’établissement doivent piloter ingénieusement
dans un tissu complexe de relations, et non rechercher des solutions
simplistes. Quel que soit leur niveau, ils doivent composer avec la complexité
résultant de la multiplicité de parties prenantes et de processus concernés.

3. Gérer les écoles pour la complexité et le changement


La deuxième session du séminaire s’est intéressée à la gestion des écoles
dans le contexte de sociétés et de systèmes en rapide mutation, y compris
dans les structures décisionnelles, où de nombreuses responsabilités ont été
déléguées aux écoles. Dans ce nouvel environnement, les relations entre les
établissements et les intérêts de la collectivité deviennent critiques, ce qui
ajoute à la complexité de la mission de l’école. Ces difficultés ont fait l’objet

172 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

d’une étude approfondie dans le rapport du CERI sur la gestion des écoles
(ibid.), sur laquelle ce séminaire s’est largement appuyé. Comme l’a exposé
l’un de ses principaux auteurs, Dale Shuttleworth, dans son introduction à la
session, les écoles sont soumises à de nouvelles exigences politiques et
sociétales, qui sont souvent à l’origine d’une impression de pression ou de
crise continue. Il est fort possible que, du point de vue des chefs
d’établissements, ces nouvelles exigences ne soient pas assorties du soutien
et des ressources nécessaires pour les satisfaire. Pourtant, on observe aussi de
nombreux cas instructifs d’écoles réagissant aux nouveaux défis en
changeant réellement leurs méthodes de travail.
Le gouvernement hongrois a récemment placé l’amélioration de
l’enseignement scolaire au cœur de son programme Comenius 2000. Celui-ci
apporte un cadre national aux initiatives prises au niveau des établissements,
fondé sur l’hypothèse que les concepts d’assurance qualité élaborés dans
l’industrie peuvent être adaptés et appliqués à l’école. L’un des aspects
importants de cette approche est le recours à des consultants issus d’horizons
très divers, notamment le secteur privé. Le programme fait appel à un modèle
articulé autour de trois axes, dont les grands principes sont précisés : le
premier est destiné à susciter l’adhésion aux objectifs définis en partenariat
avec les collectivités locales pour répondre aux besoins. L’établissement
devrait établir et mettre en place un système de gestion de la qualité reposant
sur des documents écrits, qui couvre tous les processus susceptibles
d’influencer les activités pédagogiques de l’établissement, avec des
mécanismes appropriés d’évaluation, de retour d’informations et de contrôle.
Le deuxième est la mise en place d’une gestion de qualité totale reposant sur
la création d’organisations apprenantes, par laquelle la direction de
l’établissement devrait sciemment développer sa culture organisationnelle en
impliquant les membres du personnel, et ce à l’aide de systèmes et processus
spécifiés. Le troisième est la diffusion de ce processus dans l’ensemble du
système : la direction et le personnel de l’établissement devraient appliquer le
cycle planifier-faire-vérifier-agir/normaliser-faire-vérifier-agir (PDCA-SDCA) dans
tous les domaines du fonctionnement de l’établissement.
Ces processus ne sont aucunement exclusifs à la Hongrie. Plusieurs pays
ont tenté de faire appel à un éventail plus large d’expertise extérieure pour
améliorer la qualité. Le système éducatif de la communauté flamande de
Belgique, par exemple, tenait à ouvrir ses portes aux compétences extérieures.
Les chefs d’établissement doivent avoir été préalablement formés à
l’enseignement, mais ce peut être des personnes extérieures qui n’exercent
plus ce métier et un cabinet privé de conseil en gestion a été invité à établir
des descriptions de poste élaborées à partir de discussions avec un panel
d’employeurs, de chefs d’établissement et d’enseignants. Le gouvernement du
Royaume-Uni souhaite faire intervenir le secteur privé dans l’offre de services

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 173


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

publics où il peut améliorer les performances, ce qui peut être sujet à


controverses. Dans l’éducation, par exemple, des entreprises du secteur privé
ont été invitées à offrir des services pour le compte des autorités éducatives
locales en situation d’échec ou qui enregistrent des performances très
insuffisantes. Récemment, trois écoles qui étaient en difficulté dans le comté
du Surrey ont été confiées à des entreprises privées qui ont passé contrat avec
l’autorité éducative locale pour améliorer les performances en contrepartie
d’une commission annuelle de gestion.
Élaborer un modèle de changement et le mettre en œuvre avec succès
sont deux choses bien différentes. La discussion du séminaire a révélé
diverses difficultés à surmonter. L’une est de s’ouvrir au monde extérieur. Les
écoles peuvent bénéficier d’une coopération, certes avec d’autres
établissements, mais aussi avec des acteurs extérieurs au secteur éducatif.
Pourtant, cette coopération peut être difficile, pour des raisons qui ne tiennent
pas seulement aux résistances culturelles. Par exemple, les consultants
extérieurs doivent comprendre la complexité de l’enseignement et les
contraintes de la politique éducative. Néanmoins, les participants étaient
confiants dans les avantages potentiels que l’on peut obtenir en dépassant les
sources de recrutement traditionnelles des chefs d’établissement. Un
participant a suggéré que recruter des chefs d’établissement sans expérience
professionnelle de l’enseignement pourrait avoir un double avantage :
premièrement, il peut être plus facile de demander des comptes directs sur les
résultats à des directeurs détachés du corps enseignant ; deuxièmement, leur
présence pourrait aider les écoles à traiter avec certains de leurs partenaires
extérieurs – par exemple d’autres organisations du secteur public comme les
services sanitaires ou sociaux.
Peut-être la plus grande difficulté réside-t-elle dans la démarche
d’apprentissage des écoles en tant qu’organisations. Dans le cadre de la
collaboration avec des partenaires du secteur éducatif, « l’apprentissage
horizontal » auprès des collègues – au sein d’une même école et à l’extérieur –
et donc la mise en réseau, est crucial. Mais pour qu’il devienne réalité, un
important changement de culture est nécessaire : les enseignants doivent
apprendre à coopérer bien plus avec leurs collègues que par le passé.
L’approche systématique consistant à définir des objectifs, à analyser les
moyens de les atteindre et à suivre ouvertement les progrès tout en tirant les
leçons de ses erreurs exige une réelle détermination de la part des chefs
d’établissement, car ce n’est pas une démarche traditionnelle. La politique
éducative et les modalités de sa mise en œuvre ne facilitent pas toujours la
tâche aux écoles car leurs efforts de développement organisationnels sont
submergés par de nombreuses exig ences extérieures et pressions
quotidiennes.

174 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

3.1. Ouverture et responsabilisation…


L’une des tensions importantes que génère la gestion de l’éducation en
tant que service public vient de la nécessité de simultanément produire les
résultats désirés et d’être ouvert sur les processus par lesquels ces résultats
sont obtenus. L’auto-évaluation sincère, indispensable à une organisation
apprenante, peut créer des problèmes à des organismes responsables à l’égard
du public, qui peuvent être accusés d’échec, mais ont en même temps des
difficultés à garder leur fonctionnement secret. Les réponses nationales à ces
dilemmes sont diverses. Dans certains pays, les informations destinées au
suivi interne restent confidentielles, tandis que dans d’autres, la loi exige de
publier les résultats. La revendication du « droit de savoir » du public peut
accélérer la transition de la première situation à la seconde. Ainsi, aux Pays-
Bas, un journal a intenté un procès pour contraindre les établissements à
publier les résultats d’un exercice comparatif qui n’étaient pas destinés à être
communiqués au public.
Les débats du séminaire ont laissé entrevoir deux pistes pour résoudre ce
problème. La première est de mettre au point des outils d’évaluation plus
cohérents avec les objectifs des écoles. La publication des performances
brutes des élèves peut parfois créer des incitations perverses si elles ne
s’accompagnent pas de mesures plus larges des résultats. Le Programme de
l’OCDE pour le suivi des acquis des élèves (PISA), qui inclut des mesures des
caractéristiques des élèves en tant qu’apprenants, est un pas dans cette
direction, mais un ensemble encore plus large d’indicateurs inclurait les
résultats non cognitifs de l’éducation. Même avec des instruments
d’évaluation parfaitement adaptés à ses objectifs, une école peut quand
même être découragée d’examiner honnêtement ses performances dans le
cadre du processus d’amélioration.
Une deuxième partie de la solution doit donc résider dans une
représentation plus constructive de l’échec, comme c’est parfois le cas dans le
secteur privé. Pour que l’échec soit considéré comme une composante
normale du processus d’apprentissage, un nouveau discours politique devrait
appréhender les initiatives prises dans les systèmes ou les établissements
comme une partie intégrante d’un processus d’apprentissage continu, au lieu
de « vendre » chaque nouvelle idée comme une recette infaillible de succès.
Des progrès ont été accomplis dans ce sens ces dernières années, mais il faut
encore progresser en élaborant un ensemble d’instruments sophistiqués
permettant de se corriger et de tirer les leçons des échecs dans un
environnement ouvert.

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 175


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

3.2. … Expérimentation et innovation


● « Nous structurons encore l’enseignement dans la classe autour d’un
modèle bâti au XIXe siècle, qui repose sur des classes avec un professeur
unique et des leçons de courte durée. Nous devons tester d’autres modèles
pour déterminer ce qui donne de bons résultats » ;
● « Les enseignants sont constamment soumis à de nouvelles mesures et au
changement. La plupart de ces initiatives ne tiennent pas leurs promesses
ou sont très vite remplacées par une nouvelle mode ».
Ces deux attitudes (paraphrasées) présentent des points de vue
conflictuels quant à la désirabilité d’une transformation radicale de nos
systèmes éducatifs. D’une part, elle est jugée urgente et incontournable ;
d’autre part, les écoles accomplissent déjà d’énormes tâches en socialisant les
enfants et en apportant de la stabilité dans des communautés souvent
fragiles. Il n’est certainement pas aisé de repenser totalement la logistique et
les méthodes d’enseignement sans mettre en danger cet ensemble stable de
fonctions, mais il ne faut pas non plus nier la valeur du changement.
Dans sa réflexion autour de ce dilemme, le séminaire s’est attaché aux
distinctions qu’il convient d’opérer entre des initiatives fragmentaires et un
processus d’expérimentation véritable. Dans les phases pilotes des initiatives
politiques, par exemple, les gouvernements, les autorités locales ou les écoles
doivent être prêts à renoncer à ce qui ne fonctionne pas et à bâtir sur ce qui
donne de bons résultats. Il faut pour cela accepter qu’une nouvelle idée
pédagogique, si intuitivement attrayante soit-elle, n’est pas assurée de
fonctionner ou d’être adaptée à toutes les circonstances. Quant à l’évaluation,
elle peut prendre si longtemps si elle est réalisée avec rigueur que lorsqu’elle
est publiée, elle a peu d’influence sur le projet concerné. De nouvelles
approches sont nécessaires pour pouvoir évaluer l’effet des changements de
manière réellement indépendante, mais dans des délais suffisamment courts.
Le mode de diffusion des innovations concluantes est un problème
apparenté au précédent. Le modèle hongrois met fortement l’accent sur la
diffusion active à l’intérieur du système, tout comme le font des initiatives
comme les Beacon Schools au Royaume-Uni. Mais l’impératif de changement
systémique et de diffusion des meilleures pratiques est-il conciliable avec
l’autonomie locale ? La solution à ce nœud gordien réside repose en grande partie
dans la force et la réussite des mécanismes de mise en réseau. L’une des grandes
tâches des gouvernements est de construire et de soutenir ces liens, et non
d’essayer d’imposer l’innovation par décret. Le séminaire a également révélé un
certain enthousiasme pour la diffusion internationale des innovations
fructueuses – les participants ont reconnu l’ampleur des changements
intervenus depuis l’époque où les enseignements susceptibles d’être tirés de
l’expérience des autres pays paraissaient accessoires. Ainsi, l’intérêt suscité par

176 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

les comparaisons internationales présentées récemment par le PISA est une


indication du caractère, certes national et local, mais déjà international, du
cadre dans lequel est évalué le changement éducatif.

3.3. Problématique systémique : réforme et gouvernance


La dernière session du séminaire de Budapest a été consacrée à l’horizon
plus large de la gestion et de la gouvernance à l’échelle du système : la
décentralisation et ses implications, et les grands courants de la réforme de la
gestion publique liés à l’éducation. Ce thème recoupe le précédent car il est
difficile de différencier le niveau « systémique » de la gestion publique de son
niveau « organisationnel » surtout dans les systèmes décentralisés. La
gouvernance a été entendue comme l’orientation formelle donnée aux écoles
par les organes directeurs et les agences centrales, mais aussi comme la
contribution des points de vue et intérêts des multiples partenaires d’un
établissement à la gouvernance de ses actions et de ses objectifs.
Dans son introduction à la session, le professeur Ron Glatter, de l’Open
University au Royaume-Uni, a estimé que la gouvernance est une question qui,
dans l’éducation, a reçu moins d’attention que la gestion : « Les théories du
management sont fort nombreuses, celles sur la gouvernance sont rares ».
Rappelant que la gouvernance est un sujet d’abord difficile, il a décrit un large
éventail de dispositifs de gouvernance dans différents pays entrant dans la
catégorie des marchés compétitifs, de la prise d’autonomie des écoles, de
l’autonomie locale et du contrôle qualité. Ces quatre modèles ne se
rencontrent pas sous leur forme pure, mais se combinent à différents degrés.
Le modèle qui domine détermine le type de direction adapté – même si
parfois, les chefs d’établissement se sentent tiraillés de tous côtés. Ce cadre
soulève la question de la mesure dans laquelle ces différents modèles peuvent
se faire concurrence, s’opposer ou coexister.
Une grande partie de la discussion du séminaire s’est portée sur les
avantages de la décentralisation, mais aussi sur les tensions qu’elle peut
susciter. La gouvernance des écoles a été récemment décentralisée dans la
plupart des pays. Dans certains, cette évolution a été noyée sous de nouvelles
formes de mécanismes d’évaluation et d’obligations en matière de résultats et
de responsabilités, définies au niveau central. Dans d’autres, notamment en
Hongrie, on a craint que la décentralisation ait pu initialement accentuer les
écarts de niveaux entre établissements et diminuer la capacité à réaliser les
objectifs du système. Kari Pitkänen, du Conseil national de l’éducation de
Finlande, a souligné combien l’éducation reste une affaire de politique
publique, pour laquelle il existe une stratégie éducative nationale.
On observe cependant l’émergence d’un programme supranational,
allant à l’encontre de la tendance à la décentralisation. En ce qui concerne

RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003 177


III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

l’Europe, certains des principes sur lesquels repose cette évolution ont été
exposés par Guy Haug, de la Commission européenne, en particulier ceux qui
ont trait à des objectifs essentiels comme le développement des aptitudes
nécessaires à la société du savoir, le développement particulier des
compétences en TIC et la nécessité de privilégier les sciences et la technologie.
La poursuite de ce programme est laissée à l’appréciation des pays sur la base
d’accords internationaux portant sur le partag e des fonctions, le
développement d’instruments communs de suivi des progrès, le partage des
informations et l’entente sur une action à l’échelle de l’Union lorsqu’il semble
que celle-ci peut apporter une valeur ajoutée. Ces intérêts communs – tels que
le séminaire de Budapest lui-même s’en fait l’écho – revêtent aujourd’hui une
haute importance, et avec elle les pressions en faveur d’une coopération
internationale, par exemple en matière de diffusion des pratiques exemplaires.
Dans sa recherche de moyens pour concilier la décentralisation avec la
qualité et les objectifs du système dans son ensemble, chaque pays doit
inventer de nouvelles formes de relations. Le résultat, d’après un participant,
est que le « recul de l’État » s’accompagne de « l’arrivée de nouvelles formes
dispersées de contrôle » ; comme le disait un autre participant, « de tentatives
de reprise de contrôle où la responsabilité a été dévolue ». Ce phénomène peut
générer des pressions contradictoires et des tensions, ainsi que de multiples
formes de gouvernance et de contrôle. Les mécanismes aujourd’hui nécessaires
pour préserver la qualité sont très différents de ceux qu’il fallait autrefois. Le
modèle hongrois, qui consiste à mettre en place des processus de gestion de la
qualité dans certaines écoles, puis à diffuser les pratiques probantes, est très
éloigné d’un système centralisé. Cependant, quand il s’agit de savoir qui décide,
par exemple, du contenu des programmes, aucun modèle stable n’a encore
émergé. La Finlande tend aujourd’hui à accorder une bien plus grande
autonomie aux écoles en matière de programmes, tandis que d’autres pays
comme le Royaume-Uni ont opté pour un modèle centralisé, même s’ils
recherchent aujourd’hui des solutions pour encourager la diversité locale.
La position des autorités locales et des autres organes situés entre l’État
et l’école est devenue incertaine. Si certains participants les voient comme
d’utiles médiateurs entre exigences centrales et priorités locales, ce niveau
intermédiaire a perdu de l’importance dans de nombreux pays. D’autres
formes de médiation existent, comme le médiateur hongrois pour l’éducation,
dont la fonction mérite davantage d’attention. Enfin, les conseils et autres
organes administrant directement les écoles, qui sont les mécanismes de
participation des collectivités locales à la gestion des établissements, n’ont pas
été suffisamment étudiés. Ils jouent un rôle essentiel, notamment en impliquant
les collectivités locales dans la gestion des écoles. Pour le chef d’établissement,
diriger une école implique de négocier avec des pouvoirs multiples qui sont
chacun partie prenante dans la gouvernance de l’éducation, au lieu d’affirmer

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III.11. GESTION DE L’ENSEIGNEMENT, DES ÉCOLES ET DES SYSTÈMES

simplement l’autonomie de l’école comme unité indépendante ou de suivre les


ordres d’une autorité unique.

4. Perspectives
Ce séminaire a souligné qu’il est impossible de séparer l’amélioration des
modes d’apprentissage des élèves de la manière dont les écoles elles-mêmes se
développent en tant qu’organisations apprenantes. Les écoles sont certes des
entités complexes, mais elles ne sont pas les seules et il existe une marge de
manœuvre pour adapter au monde éducatif des modèles de changement
élaborés dans d’autres secteurs complexes, tant publics que privés. De multiples
pressions pèsent sur les systèmes éducatifs, ce qui suscite de vives tensions pour
ceux qui les gèrent. En l’absence de voie toute tracée et de modèle pédagogique
idéal, de structures éducatives ou de composantes déterminantes pour le succès
ou l’échec de l’école, le changement ne saurait être une progression linéaire vers
des modèles précis élaborés à l’avance ; il doit être au contraire un
cheminement sur une voie dont le tracé est constamment affiné. Cela dit, on
peut raisonnablement compter sur des repères stables, comme le caractère
indispensable d’un véritable travail d’équipe participatif dans la gestion de
toute école performante au lieu de s’en remettre au charisme de quelques chefs
d’établissement. Associer l’ensemble du personnel n’exclut pas les relations
hiérarchiques, mais ne peut se faire en l’absence d’un sentiment partagé de la
mission et des responsabilités.
Deux tensions ressortent plus particulièrement sur la voie à suivre. La
première est entre l’évaluation constructive et la responsabilité. Les organisations
peuvent-elles apprendre efficacement lorsqu’elles sont sous les projecteurs ? Une
attitude plus tolérante à l’égard de l’expérimentation à court terme (et donc de la
possibilité d’un échec) pourrait aider, mais au niveau politique, il est difficile d’y
parvenir. Deuxièmement, il existe une tension évidente entre la transformation
radicale qui peut être nécessaire pour susciter un « apprentissage réel » et la
nécessité de préserver des systèmes stables et viables pour instruire les enfants.
Hormis les résistances politiques à une transformation radicale, l’échelle et la
complexité de l’entreprise éducative freinent, en pratique, la rapidité de
réalisation de ce changement.
Et qu’en est-il des personnes qui devront suivre cette voie et en adapter le
tracé en chemin ? Il faut aujourd’hui bien plus qu’un responsable des aspects
pédagogiques, il faut une personne capable de faire fonctionner des systèmes
complexes – d’écouter, de négocier et de diriger, sans perdre de vue les objectifs et
valeurs fondamentaux de l’organisation. En fait, une meilleure compréhension
des principes de bonne gestion publique de la part de ceux qui travaillent dans les
écoles et les systèmes éducatifs est peut être tout aussi importante qu’une
meilleure appréhension des modes d’apprentissage des élèves.

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Réseaux d’innovation
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188 RÉSEAUX D’INNOVATION – ISBN 92-64-10036-9 – © OCDE 2003


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IMPRIMÉ EN FRANCE
(96 2003 04 2 P) ISBN 92-64-10036-9 – no 52948 2003