Circonstances exceptionnelles

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Les circonstances exceptionnelles sont l'un des justificatifs
employés lorsque les règles de droit habituelles paraissent
inadaptées à une situation donnée et qu'il semble nécessaire d'y
déroger. Même si Kant considérait que de tels cas ne pouvaient
relever du droit au sens strict1, ils sont aujourd'hui régis par des
constructions juridiques. Celles-ci sont parfois expressément
consacrées par des textes, mais à défaut, peuvent aussi être une
création du juge dans le cadre de raisonnements dont
la jurisprudence française sur les circonstances exceptionnelles
offre une illustration significative.

Sommaire

 1Les «circonstances exceptionnelles» dans les textes :

une source de dérogation parmi d'autres
 2Les circonstances exceptionnelles dans la jurisprudence
o 2.1Un moyen commode de préciser la portée des
normes écrites
 2.1.1Interpréter une règle
 2.1.2Choisir entre deux règles
o 2.2La théorie des circonstances exceptionnelles en
droit public français
 2.2.1La notion de circonstances exceptionnelles
 2.2.2Les conséquences de la reconnaissance du
caractère exceptionnel des circonstances
 2.2.2.1L’acte administratif normalement
illégal ne l’est plus
 2.2.2.2Des actes qui normalement ne
devraient pas être rattachés à l’action
administrative le sont
 3Notes et références

Les «circonstances exceptionnelles» dans les

textes : une source de dérogation parmi
d'autres[modifier | modifier le code]
Il existe dans tous les ordres juridiques des dispositions posant des
règles générales, mais prévoyant expressément qu'en fonction de
contextes particuliers, il pourra y être dérogé. Ainsi,
les individus commettant des infractions pénales sont-ils
normalement sanctionnés, mais peuvent aussi être exonérés de
leur responsabilité dans certaines circonstances en se réclamant
par exemple de la légitime défense et de l'état de nécessité des
articles 122-5 et 122-7 du Code pénal français ou de
la contrainte (en) dans les pays de common law.
Les autorités publiques peuvent, elles aussi, être autorisées à
entreprendre des actions sortant du cadre normal des lois qu'elles
sont ordinairement chargées de faire respecter. Ainsi, en France,
pour faire face à des situations de crise, la Constitution et le Code
de la défense prévoient explicitement des règles spécifiques
dérogeant aux principes régissant le fonctionnement des pouvoirs
publics. Celles-ci relèvent de l'initiative des autorités du pouvoir
exécutif, considérées comme les plus aptes à prendre les mesures
adéquates, avec, selon le cas, l'usage de l'article 36, de l'état de
siège, ou de l'état d'urgence, selon la loi du 3 avril 1955 et qui figure
à l'article 36-1 dans un projet de révision de la Constitution. En cas
de crises exceptionnelles comme une insurrection armée
interrompant la "continuité des pouvoirs publics constitutionnels",
le Président de la République peut décréter les "pleins pouvoirs",
comme le prévoit l'article 16 de la Constitution.
De même, au Royaume-Uni, en 2012, le Protection of Freedoms
Act  (en) (4e partie, no 58) a limité la durée maximum de détention
provisoire des personnes suspectées de terrorisme à 14 jours, mais
a autorisé sa prolongation à titre dérogatoire jusqu'à 28 jours sur
décision du gouvernement2.
Les rédacteurs de telles dispositions jugent le plus souvent
opportun de poser les règles de fond auxquelles est soumise leur
application, en précisant les circonstances qui la conditionnent.
Ainsi, le Code pénal définit dans ses articles 122-5 et 122-6 les cas
dans lesquels peut être reconnue la légitime défense. De même,
l'article 16 de la Constitution énumère avec un apparent luxe de
détails les évènements seuls susceptibles de justifier sa mise en
œuvre.
Les auteurs des textes peuvent aussi estimer non souhaitable de
préciser les conditions de la dérogation, et se borner à l'encadrer
par des formules générales laissant une large marge d'appréciation
aux autorités compétentes. Les travaux préparatoires à l'adoption
du Protection of Freedoms Act de 2012 au Royaume-Uni offrent un
exemple significatif de cette démarche. Le gouvernement, estimant
que l'énonciation détaillée des cas de prolongation de la détention
provisoire des terroristes risquait de conduire à des impasses dans
des situations non prévues où cette mesure s'avèrerait nécessaire,
jugeait préférable de s'en tenir aux formules plus vagues de
«circonstances exceptionnelles», ou d'«urgence» fréquemment
utilisées comme justificatifs généraux de dérogation aux règles de
droit3. C'est finalement le terme «urgence» qui a été retenu4, alors
qu'en règle générale, c'est plutôt l'expression «circonstances
exceptionnelles» qui est prédominante, parfois cumulée avec
l'urgence comme c'est le cas dans l'article 59 du Statut de la Cour
pénale internationale5, mais le plus souvent employée isolément.
Ainsi, le droit communautaire, originaire ou dérivé, se réfère souvent
à cette formule pour habiliter les autorités européennes à des
interventions s'écartant de ses normes habituelles 6.
Les droits nationaux en offrent eux aussi de nombreuses
illustrations. Par exemple, en France, l'article L. 463-2 du code de
commerce prévoit que dans le cadre de la procédure de répression
des pratiques anticoncurrentielles, les entreprises incriminées
disposent d'un délai de deux mois pour présenter leur défense
devant l'Autorité de la concurrence, mais que «lorsque des
circonstances exceptionnelles le justifient» le rapporteur général
peut leur accorder un mois supplémentaire. De même, en Espagne,
la loi sur les étrangers7 fait de l'existence de circonstances
exceptionnelles une condition de régularisation de la situation des
immigrés clandestins. Le droit australien prévoit lui aussi de
nombreuses applications de la notion8.
Compte tenu du caractère vague de la formule «circonstances
exceptionnelles», elle peut donner lieu à des interprétations
divergentes, entre lesquelles ce sont souvent les juges qui sont
appelés à trancher9. Ils assument sans difficultés ce rôle, puisque
de longue date, même en l'absence de texte, la jurisprudence se
réfère souvent à la notion.
Les circonstances exceptionnelles dans la
jurisprudence[modifier | modifier le code]
Il n'est pas rare qu'alors qu'aucun texte n'y fait référence, les motifs
d'une décision de justice invoquent des «circonstances
exceptionnelles» ou des notions approchantes telles celles
de «circonstances particulières de l'espèce»10 ou de «circonstances
particulières de l'époque»11. L'emploi de ces formules dans la
démarche du juge a des finalités variables, mais lui permet en
général de compléter le droit écrit par des règles jurisprudentielles
déterminant sa portée.
Un moyen commode de préciser la portée des
normes écrites[modifier | modifier le code]
Interpréter une règle[modifier | modifier le code]
La référence à des «circonstances exceptionnelles» est parfois
utilisée pour motiver l'interprétation d'un texte restreignant sa
portée. Ainsi, en France, le Conseil d'État, dans un arrêt de 1901, a
décidé que bien que l'article 61 de la loi du 5 avril 1884 relative à
l'organisation municipale ait donné au conseil municipal une
compétence générale pour régler «par ses délibérations les affaires
de la commune», il ne l'autorisait à créer un cabinet médical
communal que «dans des circonstances exceptionnelles», condition
non remplie ici12.
À l'inverse, l'interprétation peut parfois être extensive. Ainsi,
statuant en chambre commerciale, la Cour de cassation a jugé que
pour l'application des dispositions du Code de commerce sur les
entreprises en difficultés, bien que l'article L 631-1 ne permette
normalement pas de considérer les créances à recouvrer comme
des actifs disponibles, elles peuvent y être ajoutées «dans certaines
circonstances exceptionnelles»13. En chambre criminelle, elle a
décidé que bien que l'article 6-3 de la convention européenne des
droits de l'homme ne mentionne pas explicitement le droit à un
avocat dès la première heure de la garde à vue, il l'implique
sauf «exceptions justifiées par des raisons impérieuses tenant aux
circonstances particulières de l'espèce»14.
Ce type de démarche est également pratiqué couramment par les
juridictions des autres États. Par exemple, la Cour suprême du
Royaume Uni a jugé dans un arrêt de 2012 que si le Code de
procédure civile autorise bien une juridiction à radier à tout moment
une affaire pour abus de procédure, lorsqu'il a déjà été statué sur la
responsabilité et le préjudice, seules des «circonstances très
exceptionnelles»15 peuvent le justifier, ce qui n'était pas le cas en
l'espèce16.
Choisir entre deux règles[modifier | modifier le code]
La motivation par référence à des circonstances exceptionnelles est
aussi utilisée lorsque sont invoquées devant le juge deux règles
générales de même valeur dans la hiérarchie des actes juridiques,
mais d'effets opposés, entre lesquelles il doit trancher. Si dans cette
conciliation entre des normes apparemment contradictoires il
entend faire prévaloir l'une d'elles en montrant qu'il n'a pas pour
autant exclu catégoriquement l'autre, il lui arrive de motiver sa
décision en réservant une éventuelle application de cette dernière à
des «circonstances exceptionnelles», dont il reconnait ou non
l'existence dans l'espèce sur laquelle il statue.
On trouve de nombreuses illustrations de l'usage de cette méthode
dans les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme,
juridiction souvent amenée à arbitrer entre des principes
antinomiques. Par exemple, saisie par une Norvégienne toxicomane
à laquelle on avait enlevé son enfant pour le confier à une famille
d'adoption, elle était invitée par les services sociaux à privilégier
l'«exigence primordiale touchant à l'intérêt supérieur de l'enfant» de
l'article 3-1 de la Convention internationale des droits de l'enfant, et
par la mère à consacrer son droit à la vie familiale garanti par
l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. Elle
a décidé de faire prévaloir celui-ci, qui, selon elle, ne peut être remis
en cause «que dans des circonstances exceptionnelles», jugées
inexistantes ici17.
Il arrive aussi que les juges doivent choisir entre l'application des
règles normales de la légalité et la prise en compte d'exigences non
écrites, mais présentées comme primordiales pour l'intérêt général.
S'ils décident de faire prévaloir celles-ci, ils peuvent parfois se
dispenser de justification circonstanciée. Ainsi, en Espagne,
le Tribunal suprême a validé la condamnation de
terroristes islamistes confondus à la suite d'écoutes
téléphoniques pourtant reconnues contraires à l'article 18-3° de la
constitution en se fondant manifestement sur l'importance des
intérêts en cause, notamment l'ordre public, la protection de la vie,
la stabilité nationale et internationale, mais sans le dire
explicitement18.
En annexe de l'arrêt du Tribunal suprême espagnol était publiée
une opinion dissidente de l'un des magistrats selon laquelle seules
des «circonstances exceptionnelles» auraient pu justifier cette
décision19. C'est en effet souvent en recourant à cette formule que
les juges apprécient la validité des actes pris par les autorités
publiques dans un contexte sortant de l'ordinaire. La théorie des
circonstances exceptionnelles du droit public français en offre une
bonne illustration
La théorie des circonstances exceptionnelles en
droit public français[modifier | modifier le code]
Au début du XX  siècle, le Conseil d'État a admis empiriquement la
e

possibilité d’une atténuation des exigences normales de la légalité

lorsque les autorités publiques agissent sous la contrainte de
circonstances exceptionnelles, sans toutefois toujours utiliser
l'expression exacte dans ses arrêts20. Par la suite, le Tribunal des
conflits21, puis plus tard le Conseil constitutionnel 22 ont confirmé cette
adaptation du contrôle aux situations critiques.
La notion de circonstances exceptionnelles[modifier | modifier le code]
La définition des circonstances exceptionnelles est floue : il s’agit de
situations créées par des événements d’origine naturelle ou non,
affectant ou bien l’ordre public et la sécurité23, ou bien la continuité
des services publics 24 et conduisant l’administration à agir en marge
des règles normales de la légalité.
Si le contexte troublé des deux guerres mondiales a été considéré
comme engendrant incontestablement de telles conjonctures (voir
par exemple l'arrêt Heyriès de 1918), le juge a également admis
que les circonstances exceptionnelles peuvent résulter de risques
purement hypothétiques, à condition qu'ils soient suffisamment
graves et plausibles. Ainsi en a-t-il été pour l'éventualité de troubles
importants susceptibles de découler de l'exécution par la force
d'une décision de justice25, ou encore pour la menace d'explosion du
volcan La Soufrière à la Guadeloupe 26. Il n'en va pas de même, en
revanche, pour les risques de cyclone aux Antilles27, ou pour
l'exécution forcée du jugement d'expulsion d'un logement lorsque
l'administration n'a pas proposé de solution alternative
d'hébergement28.
Les conséquences de la reconnaissance du caractère exceptionnel des
circonstances[modifier | modifier le code]
Lorsqu’elles sont reconnues, les circonstances exceptionnelles
augmentent la tolérance dont bénéficie l’administration lors du
contrôle juridictionnel, en le réduisant généralement d’un degré. Il
en découle essentiellement deux types de conséquences.
L’acte administratif normalement illégal ne l’est plus[modifier | modifier le
code]
L'indulgence du juge s'exerce à l'égard de toutes les conditions de
légalité de l'acte administratif. Ainsi, il peut être adopté en violation
des règles de procédure normales, par exemple sans
communication du dossier en cas de sanction contre un agent
public29. De même, il peut poser des règles de fond attentatoires au
droit de propriété ou à des libertés fondamentales telles celle d'aller
et de venir30.
Il convient cependant de remarquer que le juge module son contrôle
en appréciant le degré d’illégalité tolérable en fonction de la gravité
des circonstances et de l’intérêt des mesures. Ainsi, s'il fait
généralement preuve d'une grande compréhension en cas de
guerre ou de menace de cataclysme, il n'admet que des illégalités
mineures lors de périodes simplement agitées, ou inhabituelles. Par
exemple, dans sa seule décision rendue à propos des évènements
de mai 1968, le Conseil d'État a jugé que «les circonstances
particulières de l'époque», qui avaient prématurément interrompu le
fonctionnement des activités d'enseignement, n'autorisaient pas le
Ministre de l'éducation à dispenser purement et simplement certains
étudiants d’examen, mais pouvaient justifier «des dispositions
applicables exceptionnellement en 1968» aménageant les épreuves
selon des modalités particulières31.
Des actes qui normalement ne devraient pas être rattachés à l’action
administrative le sont[modifier | modifier le code]
* Il en va ainsi, d'une part, en cas de voie de fait, action d'une
illégalité telle qu'elle est dite«manifestement insusceptible de se
rattacher à un pouvoir de l’administration», et relève de la sanction
des juridictions judiciaires32. Les circonstances exceptionnelles
permettent de la requalifier d'acte administratif illégal, avec
compétence des juridictions administratives pour en connaître. C'est
ce qu'a décidé le Tribunal des conflits à propos de l'arrestation et de
l'internement totalement arbitraires d'une femme en 1945 dans
l'atmosphère troublée de la Libération en considérant qu' «il
appartient à l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle,
de statuer sur les conséquences de tous ordres des atteintes
arbitraires à cette liberté, celles-ci ayant, par elles-mêmes, le
caractère d'une voie de fait ; mais que cette règle reçoit exception
dans le cas où des circonstances exceptionnelles empêchent de
reconnaître ce caractère aux atteintes dont s'agit» 33.
* Il en va également ainsi, d’autre part, des actes pris par des
personnes normalement étrangères à l’administration qui s'y sont
substituées pour pallier sa carence. Alors qu'en principe ils
devraient être entachés d’usurpation de pouvoir, les circonstances
exceptionnelles en font des actes administratifs relevant de la
justice administrative. C'est par exemple ce qu'a décidé le Conseil
d'État à propos de mesures de ravitaillement prises par les citoyens
de certaines communes ayant constitué des «municipalités de
fait» après la fuite des autorités municipales légales lors de
l'exode de 194034.
En toute hypothèse, si le recours aux circonstances exceptionnelles
affecte le contentieux de la validité des actes administratifs en
excusant leur illégalité, il ne remet pas en cause le droit à réparation
des dommages qu'ils sont susceptibles de causer. Reconnue
légale, la mesure ne peut plus engager la responsabilité pour faute
de la puissance publique, mais les victimes peuvent invoquer le
fondement subsidiaire de la rupture de l'égalité devant les charges
publiques en alléguant qu'elles ont subi dans l'intérêt général un
préjudice anormal et spécial. C'est ce qu'a jugé le Conseil d'État en
1923 à propos de l'indemnisation des justiciables à qui
l'administration refuse le concours de la force publique pour
l'exécution d'une décision de justice35.

Notes et références[modifier | modifier le code]

1. ↑ Dans un Appendice à l'introduction de la doctrine du
droit (voir : Éléments métaphysiques de la doctrine du
droit (première partie de la Métaphysique des mœurs),
suivis d'un Essai philosophique sur la paix perpétuelle et
d'autres petits écrits relatifs au droit naturel, trad. Jules
Barni, Durand éd., Paris, 1853, pp. 49 et s. [archive]
2. ↑ Voir: 4e partie, section 58 [archive]
3. ↑ Voir notamment la lettre du Ministre de l'Intérieur du 3
octobre 2011 [archive] p. 4.
4. ↑ «By reason of urgency», voir la référence précitée, (1),
(b).
5. ↑ Dit statut de Rome, du 17 juillet 1998 [archive]), qui prévoit
que le justiciable de ce tribunal peut, s'il a été arrêté, être
placé en liberté provisoire si «l'urgence et des
circonstances exceptionnelles» le justifient
6. ↑ Voir par exemple, l'article 66 du Traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne [archive] ou l'article
40 du règlement no 1782/2003 du 29 septembre 2003
établissant des règles communes pour les régimes de
soutien direct dans le cadre de la politique agricole
commune et établissant certains régimes de soutien en
faveur des agriculteurs [archive]
7. ↑ Voir la loi organique du 11 janvier 2000, sur les droits et
libertés des étrangers en Espagne et leur intégration
sociale [archive], et notamment ses articles 30, 31, 31 bis.
8. ↑ Voir : Exceptional circumstances
9. ↑ Par exemple, la Cour de cassation a jugé que dans la
répression d'une entente anticoncurrentielle, les
«circonstances exceptionnelles» de l'article L. 463-2 du
code de commerce permettant à l'Autorité de la
concurrence de donner aux entreprises poursuivies un
mois supplémentaire pour présenter leur défense doivent
être appréciées pour chacune d'elles et non globalement
(Arrêt de la Cour de cassation, Chambre commerciale, du
13 octobre 2009. [archive]).
10. ↑ Voir par exemple un arrêt de la Cour de cassation du 19
octobre 2010. [archive]
11. ↑ Voir par exemple un arrêt du Conseil d'État du 12 juillet
1969, Chambre de commerce de Saint-Étienne [archive]
12. ↑ Voir : Conseil d'État, 29 mars 1901, Casanova [archive].
13. ↑ Voir son arrêt du 7 février 2012 [archive]
14. ↑ Voir son arrêt du 19 octobre 2010. [archive]
15. ↑ «very exceptional circumstances»
16. ↑ Voir l'arrêt du 27 juin 2012, notamment n° 33 et
65. [archive]
17. ↑ Voir : CEDH 7 août 1996 : Johansen c/
Norvège [archive] ( paragraphes 78 et 84).
18. ↑ Voir l'arrêt du Tribunal suprême espagnol Chambre
pénale du 31 mai 2006 [archive], et notamment p.
112: ...«los bienes jurídicos comprometidos con la
comisión de delitos de terrorismo (orden público, vida,
salud e integridad física, estabilidad nacional e
internacional, etc.)...»
19. ↑ Voir l'arrêt précité, p. 136.
20. ↑ Par exemple, il considérera qu'en novembre 1940, les
examens de licence en droit pouvaient être organisés en
violation des règles légales compte tenu «des
circonstances de temps et de lieu» (arrêt du 22 janvier
1943, sieur Filliol, Rec. p. 15 [archive]).
21. ↑ Voir : son arrêt du 27 mars 1952, dame de la
Murette [archive]
 22. ↑ Voir :décis. 29 juillet 1998, n° 46 [archive]
23. ↑ Voir par exemple : CE 28 février 1919, Dames Dol et
Laurent [archive]
24. ↑ Voir par exemple:CE 28 juin 1918, Heyries [archive],
25. ↑ Voir l'arrêt du Conseil d'État du 3 juin 1938, SA La
Cartonnerie et Imprimerie Saint-Charles [archive]
26. ↑ Voir l'arrêt du Conseil d'État du 18 mai 1983,
Rodes [archive]
27. ↑ Voir l'arrêt du Tribunal des conflits du 22 juin
1998 [archive]
28. ↑ Voir la décision du Conseil constitutionnel mentionnée
note 21, et plus spécialement son n° 47.
29. ↑ Voir notamment l'arrêt du Conseil d'État du 28 juin
1918, Heyries, cité note 23.
30. ↑ Voir notamment les arrêts du Conseil d'État du 28
février 1919, dames Dol et Laurent, cité note 22 et du 18
mai 1983, Rodes, cité note 25.
31. ↑ Voir son arrêt du 12 juillet 1969, Chambre de commerce
de Saint-Étienne, cité note 11.
32. ↑ Voir par exemple l'arrêt du Tribunal des conflits du 22
juin 1998 cité note 26.
33. ↑ Arrêt du 27 mars 1952, dame de la Murette, cité note
20.
34. ↑ Voir notamment l'arrêt du Conseil d'État du 5 mars
1948, Marion et commune de Saint-Valéry-sur-Somme,
Recueil Lebon p. 113
35. ↑ Voir son arrêt du CE 30 novembre 1923,
Couitéas [archive].

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