CHAPITRE III : LES PERSONNELS DE L’ADMINISTRATION

La composition de la fonction publique :

Section1 : La notion d’agent public

Avant la promulgation de l’ordonnance 79- 31 du 04-06-79 portant statut général des APE, il
y avait en droit positif béninois une distinction entre les divers agents de l’Etat. Ils étaient
répartis en 3 catégories : les agents fonctionnaires, les agents non fonctionnaires, les agents
des établissements publics. Tous constituaient des agents publics reconnaissables à certains
critères.
§1 : Les critères de détermination de l’agent public
- 1 : Dans une note sous l’arrêt FOCKEU (CE 04-04-1951 RDP 1953, 472), le professeur Marcel
WALINE a donné de l’agent public la définition suivante : «est agent public toute personne
régie par un statut de droit public dont les droits et les obligations sont déterminés à défaut
de texte, par référence aux principes généraux du droit administratif tels que les a dégagés
la jurisprudence des juridictions administratives, les critères à retenir étant la nature des
fonctions exercées, le mode de rémunération et surtout les règles de travail et de
discipline».
Ainsi défini, on peut retenir que l’agent public est soumis à un régime de droit public et la
juridiction compétente pour connaître des litiges qui l’opposent à l’Administration est la
juridiction administrative.
De nombreux autres critères ont été dégagés par la jurisprudence dont voici les principaux :
- 2 : Le critère fonctionnel tiré de la fonction de gestion et de la fonction d’autorité :
D’après ce critère, lorsque l’agent exerce une fonction de gestion, il est agent privé. En
revanche, lorsqu’il exerce une fonction d’autorité, il est agent public.
- 3 : Le critère tiré de la personnalité juridique de l’organisme employeur : Lorsqu’il s’agit
d’une personne morale de droit public, on a à faire à un agent public. En revanche lorsqu’il
s’agit d’une personne morale de droit privé, on aura à faire à un agent privé.
Arrêts :
Ce 31/ 07/ 1942 MONPEURT GAJA ;
Ce 02/ 04/ 1943 BOUGUEN GAJA.

- 4 : Le critère tiré de la nature du service et des fonctions  :

L’action de l’Administration s’exerce à travers deux grandes catégories de services publics :
les services publics administratifs (SPA) et les services publics à caractère industriel et
commercial (SPIC).
a)- Les services publics à caractères industriel et commercial (SPIC) :
En principe, le personnel de ces services est formé d’agents régis par le droit privé c'est-à-dire
ce sont des salariés de droit privé.
Cependant, le principe connaît des exceptions. Il y a des exceptions légales et des exceptions
jurisprudentielles.
- Les exceptions légales :
-1er exemple d’exceptions légales : Un office, en l’occurrence l’office national des forêts,
était un établissement public administratif, il a été décidé de le transformer en EPIC. La loi a
voulu que le personnel de cet office demeure agent public.
-2ème exemple d’exceptions légales : Un établissement public administratif,  en l’occurrence
la RTF (la Radio Télévision Française), a été transformé en EPIC : ici, la loi sans faire de
l’ensemble du personnel des agents publics, lui a donné une option : soit être agent public soit
être salarié de droit privé.
-Les exceptions jurisprudentielles
En ce qui concerne les EPIC, le principe est que le personnel est régi par le droit privé.
Cependant il y a des exceptions jurisprudentielles :
D’abord le directeur de l’ensemble des services et le comptable public ne sont pas des
salariés de droit privé même lorsqu’ils sont régis par le statut même du service. Ils ne sont
salariés de droit privé que si une loi leur applique expressément ce statut.
Arrêt : CE 22/ 01/ 1954, WITTVER REC, 42
En suivant l’évolution de la jurisprudence sur les SPIC, on constate que diverses étapes ont
été franchies avant l’étape qui fait des seuls directeurs de l’ensemble des services et de
l’agent comptable public des agents publics  :
Dans un arrêt du CE 26 Déc.1923, Robert LAFREGEYRE, REC, 67, l’ensemble du personnel de la
direction est agent public. Cependant les agents de direction, tout en étant fonctionnaires, ne
sont pas soumis aux règles de fonctionnement de l’établissement dans lequel ils se trouvent.
Dans un autre arrêt du CE 20 Avril 1951 FAUQUIER REC, 204, tous les chefs de services sont
considérés comme des agents publics.
CE 25 Janvier 1952, BOGLIONE REC, 55 : Cet arrêt introduit déjà une restriction à
savoir : les chefs de services ne sont plus agents publics ou fonctionnaires.
Dans la même foulée, les statuts généraux de la fonction publique du 19 Déc. 1946 et du 4
Fév. 1959 ont exclu de leur champ d’application les personnels des administrations, services
et établissements publics de l’Etat qui présentent un caractère industriel et commercial :
CE 4 Juin 1954 VINGTAIN ET AFFORTIT REC. 342 : Dans cet arrêt, la jurisprudence ne
faisait plus d’un secrétaire général un agent public.
CE 8 Mars 1957 JALENQUES DE LABEAU REC. 158 : Dans cet arrêt, il est dit que seuls
les tribunaux judiciaires peuvent se prononcer sur les litiges individuels des agents d’un
SPIC excepté celui desdits agents chargés de la direction de l’ensemble des services de
l’établissement ainsi que le chef de la comptabilité lorsque ce dernier possède la qualité de
comptable public.
b)- Le cas des services publics à caractère administratif (SPA) :
Le principe est que ce personnel est constitué d’agents publics mais il existe deux catégories
d’agents :
- les agents en situation légale et règlementaire qui sont des agents publics
- les agents liés à l’Administration par un contrat.
Examinons le cas des agents liés à l’Administration par un contrat.
Lorsque l’agent est lié à l’Administration par un contrat administratif, il est un agent public,
mais la difficulté réside dans la détermination du contrat administratif.
Nous examinons deux critères du contrat administratif :
D’abord il y a le critère du faisceau d’indices qui comprend :
- le caractère durable, épisodique des fonctions de l’agent : CE 8 Déc. 1948 Dlle
PASTEAU, REC 464
- les conditions de recrutement et de licenciement : CE 3 Juin 1925, de MESTRAL, DP
1926-3-17
- le régime disciplinaire applicable : CE 9 Juin 1946, COUSIN ;
- le mode de rémunération : CE 20 Déc. 1946, COLONIE DE MADAGASCAR, D. 1947-
464 ;
- l’objet des fonctions exercées : CE 25 Juil. 1952, DAME BROQUET, S. 1952-3-117 ;
- la présence de clauses exorbitantes du droit commun dans le contrat.
Il y a ensuite le critère de la participation directe de l’agent à l’exécution du service public :
Lorsque l’agent participe directement à l’exécution du service public, la jurisprudence admet
qu’il y a un contrat administratif.
Dans un arrêt CE du 4 juin 1954, VINGTAIN ET AFFORTIT, le commissaire du gouvernement
disait : «relèvent du droit public tous les agents quelles que soient les clauses de leur
contrat et tous les agents qui ont pour mission d’assumer le fonctionnement du service
public administratif dont ils font partie, qui collaborent au but poursuivi par ce service  ».
C’est là un critère tiré de l’exécution du service public. Ce critère a été étendu à l’ensemble
des contrats passés par l’administration.
- CE 20 Avril 1954, époux BERTIN, GAJA
- CE 20 Mars 1959, LAUTHIER RDP, 1959, 770
- CE 25 Nov. 1963, DAME VEUVE MAZERAND, GAJA

§2 : Les diverses catégories d’agents publics

Il existe deux grandes catégories d’agents publics : les agents publics non fonctionnaires et les
agents publics fonctionnaires.
A : Les agents publics non fonctionnaires
Les agents publics non fonctionnaires sont soit des agents temporaires ou agents auxiliaires
soit des stagiaires.
1 : Les temporaires ou auxiliaires
Ils étaient régis par le décret 110 PCM du 25 avril 1960 fixant le régime général d’emploi des
agents temporaires des administrations et établissements administratifs de l’Etat.
Ce décret a été modifié par le décret 276 PCM du 10 octobre 1960 qui a substitué la
terminologie d’auxiliaire à celle de temporaire.
Les agents auxiliaires étaient des personnes nommées dans un emploi non permanent des
administrations centrales de l’Etat, des services extérieurs qui en dépendent, des
établissements publics de l’Etat autres que ceux à caractère industriel ou commercial.
Toutefois, ils occupent ou non un emploi permanent qui ne leur confère pas la qualité de
fonctionnaires de l’Etat.
Leur nomination dans un emploi permanent ne leur donne pas vocation à être titularisés dans
un grade de la hiérarchie des corps des fonctionnaires de l’Etat.
S’ils veulent l’être, ce ne sera que par les règles normales de recrutement fixées par le statut
général et les conditions du statut particulier du corps auquel ils veulent accéder. Il avaient la
possibilité, s’ils accomplissaient en leur qualité d’auxiliaires 4 années de services effectifs
dans une administration, services ou établissements de l’Etat, d’être admis à se présenter
comme tout autre fonctionnaire aux concours professionnels qui leur auraient ainsi ouvert
l’accès à un corps de fonctionnaire sous réserve qu’ils justifient des conditions de
qualification fixées par le statut particulier du corps auquel ils veulent accéder.
2 : Les stagiaires
Ce sont les agents nouvellement admis à la fonction publique et soumis à un temps de
formation. Au terme des articles 18 et 19 du statut général des APE de 1972, le stagiaire est
un agent nommé dans un emploi permanent mais non encore titularisé dans un grade
donnant vocation définitive à occuper cet emploi.
B : Les agents publics fonctionnaires (Cf le §II)

Les fonctionnaires sont des agents publics nommés dans un emploi public permanent et
titularisés dans un grade des différents corps hiérarchisés formant les cadres d’une
administration publique.
Section 2- La notion de fonctionnaire

§1 : Les diverses définitions

-Selon l’article 177 du code pénal français « sont fonctionnaires tous ceux qui investis d’un
mandat public, soit par nomination soit par élection, concourent à la gestion des affaires
d’une collectivité territoriale  ».
-Pour le code civil, « la notion de fonctionnaire regroupe tous les citoyens revêtus à un
quelconque degré d’une portion de puissance publique ou investis d’un mandat public
électif ».
-La puissance administrative reconnaît la qualité de fonctionnaire à l’individu « investi d’un
emploi permanent dans les cadres d’un service public ».
CE 9 Mars1923 HARDOUIN RDP, 1923-239
CE 20 Déc.1946 colonie de MADAGASCAR,
Cette définition a été amendée et a servi à la définition contenue dans le statut général de la
fonction publique de 1946 puis dans celui de 1959 dont les premiers statuts des nouveaux
Etats d’Afrique francophone se sont inspirés.
-La formulation du statut général est la suivante : «la présente loi s’applique aux personnes
qui nommées dans un emploi permanent, ont été titularisées dans un grade de la hiérarchie
des administrations centrales de l’Etat, des services extérieurs en dépendant ou des
établissements publics de l’Etat ».
La même formulation est reprise mot pour mot à l’article 1er du statut général de la fonction
publique en vigueur au Bénin avant l’Ordonnance n°79-31 du 04 juin 1979 portant statut
général des APE.
§2- Les critères de détermination du fonctionnaire
Les fonctionnaires répondent aux 3 critères suivants :
- La nomination
- La permanence de l’emploi
- La titularisation
1- La nomination
La nomination, « c’est l’acte par lequel l’autorité investie du pouvoir de nomination confère
au lauréat d’un concours direct ou de recrutement sur titre sur la base d’un diplôme
professionnel la qualité d’APE stagiaire dans un corps régulier de la Fonction publique »1.
C’est la reconnaissance à l’agent, du droit d’occuper un emploi permanent ; cette
reconnaissance est unilatérale. Elle est constatée par arrêté. Seuls peuvent être fonctionnaires,
les agents nommés unilatéralement par l’Administration. Elle exclut donc les agents
contractuels et autres auxiliaires.
2- La permanence de l’emploi
C’est une condition fondamentale de la qualité de fonctionnaire. Par permanence de l’emploi,
il faut entendre, d’une part la permanence de l’emploi même, et d’autre part la permanence
de l’occupation de l’emploi. Ainsi pour qu’un agent soit fonctionnaire, il est nécessaire qu’il
occupe à titre permanent un emploi lui-même permanent.
CE 24 Mars 1905 NAUTHRON REC 308
CE 15 Février 1907 MOULIE REC 160.
Dans cet arrêt, il est dit que l’occupant non permanent d’un emploi permanent ne peut être
qualifié de fonctionnaire.
1
Manuel de procédures des actes de gestion de la carrière des Agents de l’Etat- (Direction de la Réglementation
et du Suivi des Carrières) 1e Edition, p.16
Si la permanence est nécessaire, elle ne suffit pas. La haute juridiction (le CE) a considéré que
l’occupation non permanente d’un poste de direction qui était permanent ne créait pas les
caractéristiques d’un emploi de fonctionnaire.
CE 19 Mars 1955 Syndicat National de la Recherche Technique et Atomique REC 155
La permanence de l’emploi ne signifie pas l’occupation à temps complet de cet  emploi. Elle
signifie la compétence d’accomplir les actes liés à cet emploi.
3- La titularisation
Les différents emplois à l’intérieur de la fonction publique sont regroupés en corps. Chaque
corps à ses propres modalités de recrutement. L’intégration dans la hiérarchie d’un corps se
fait au moyen de la titularisation, elle confère à son bénéficiaire la qualité de fonctionnaire.
Seuls les agents entrés de cette manière dans un corps peuvent être qualifiés de fonctionnaires.
La titularisation rend impossible le licenciement du fonctionnaire à la suite d’une suppression
d’emploi ou de poste. Pour être licencié à la fonction publique, le fonctionnaire doit faire
l’objet d’une loi spéciale : la loi de dégagement des cadres (une loi de finances).
CHAPITRE IV : LES PERSONNELS DE LA FONCTION PUBLIQUE

On distingue, en général, les personnels fonctionnaires et les personnels non fonctionnaires de

l’Administration

Section1 : Les personnels non fonctionnaires de l’Administration (les agents non

permanents de l’Etat)

Le personnel administratif non fonctionnaire de l’Administration est régi non pas par un
statut, mais par des textes règlementaires isolés ou par des contrats.
Ce personnel se trouve dans une situation générale qui tend à le rapprocher de celle des
fonctionnaires à cause des efforts d’assimilation par la jurisprudence. Il comprend : les
contractuels, les collaborateurs requis, les collaborateurs bénévoles, les fonctionnaires de fait.
§1 : Les contractuels ou les agents contractuels de l’Etat
Ils sont liés à la collectivité par une convention mais restent soumis aux exigences supérieures
du service public. En d’autres termes, l’intérêt général du service public passe avant leur
intérêt particulier.
Leur situation n’est en principe contractuelle que dans les matières régies par les contrats.
CE 22 Juil. 1937 VERCHERE, RDP 1938 p. 819
CE 30 Sept. 1955 VILMAIN, REC 458
Les points les plus fréquemment régis par le contrat sont ceux relatifs à la durée de la
convention et aux conditions de son expiration.
CE15 Février1950 Dlle PHILIPPON, REC 107
Par contre, tout le reste de la situation de l’agent contractuel est fixé unilatéralement par
l’Administration : qu’il s’agisse des obligations de service et des mutations, des avantages
statutaires, du régime disciplinaire, du régime des congés.
L’agent contractuel se trouve ainsi dans une situation hybride. Il n’est ni pleinement soumis
au droit des fonctionnaires notamment en ce qui concerne les formes et la durée de son
engagement et sa carrière,
CE 31 Juil. 1948 BARTHELEMY, REC. 377
ni au régime ordinaire du salariat puisque la juridiction administrative lui impose de sévères
obligations dans l’intérêt du service public.
§2 : Les collaborateurs requis
Ce sont de simples particuliers auxquels les agents publics ou les autorités publiques font
appel pour les aider en cas de graves calamités publiques.
Des textes prévoient expressément de tels appels et rendent obligatoire pour ces particuliers la
collaboration avec le service public sous peine de sanction pénale.
Les requis dans les services publics sont soumis à un statut proche de celui des
fonctionnaires à savoir :
- obligation de rejoindre l’emploi indiqué ;
- obligation de non abandon et de non interruption du service ;
- obligation d’obéissance aux prescriptions générales de l’autorité requérante et aux
ordres du supérieur hiérarchique sous peine de sanctions disciplinaires ou pénales.
§3 : Les collaborateurs bénévoles
La situation de ces agents résulte de textes qui organisent leur participation à l’activité
administrative ; ils sont soumis à une législation autoritaire qui les place dans une situation
totalement objective (c’est-à-dire générale et impersonnelle).
§4 : Les fonctionnaires de fait
Ils constituent une catégorie de collaborateurs. Ce sont des individus qui ne sont pas
régulièrement investis d’une fonction publique, mais qui exercent des attributions et des
compétences afférentes à une telle fonction.
Il y a 3 catégories de fonctionnaires de fait :
- les fonctionnaires qui réalisent une véritable usurpation de la fonction (le
comptable de fait) ;
- les agents publics qui ne sont pas encore nommés ou qui se trouvent désinvestis et
qui néanmoins exercent ;
- enfin les particuliers qui en période de crise se substituent aux autorités régulières
défaillantes.

Section 2 : Les personnels fonctionnaires de l’Administration

La règle fondamentale qui régit les rapports entre l’Administration et le fonctionnaire, c’est le
principe statutaire en vertu duquel le fonctionnaire est vis-à-vis de l’administration dans
une situation statutaire et règlementaire.
§1 : La nature du lien entre le fonctionnaire et l’Administration
Le principe statutaire est le résultat d’une évolution qui s’est déroulée sous la triple action de
la jurisprudence, de la doctrine et du législateur.
1 : Le lien entre l’Administration et l’agent, un lien contractuel
A un moment donné, la jurisprudence a analysé le lien entre le fonctionnaire et
l’Administration comme un lien contractuel résultant d’un contrat « sui generis » ayant le
caractère soit d’un mandat, soit d’un louage de service, soit d’un contrat de droit public ou de
fonction publique.
Ainsi lorsque le fonctionnaire se mettait en grève, il rompait de lui-même par la grève le
contrat qui le rattachait à l’administration.
CE 17 Avril 1909 WINKELL, REC 720

2 : Le lien entre l’Administration et l’agent, un acte légal et réglementaire

Plus tard, la jurisprudence a entendu que l’acte d’investiture d’un fonctionnaire était un acte
d’autorité et de puissance publique, que les droits et obligations réciproques de la collectivité
et du fonctionnaire dérivaient non d’un contrat mais de la loi et des règlements.
CE 22 oct. 1937 Dlle MINAIRE, D. 1938. 3. 49
A la même époque, certains auteurs dont BERTHELEMY, distinguaient entre fonctionnaires
d’autorité et fonctionnaires de gestion et attribuaient aux premiers une situation légale et aux
seconds un lien contractuel.
3 : Le lien entre l’Administration et l’agent, un lien statutaire
A présent, la théorie statutaire est la seule en vigueur, pour déterminer le lien entre
l’Administration et le fonctionnaire.
§2 : La consécration de la théorie statutaire
A : Le principe
La consécration du lien statutaire entre le fonctionnaire et l’Administration est résumée dans
l’article 5 du statut général de la fonction publique française de 1959 qui dispose que :  
« le  fonctionnaire est dans une situation statutaire et règlementaire ».
Ce principe est repris à quelque chose près par les statuts généraux des pays d’Afrique
francophone.
Il est courant d’entendre de nos jours, que le fonctionnaire se trouve dans une situation
statutaire, légale, règlementaire, objective, de droit public :
- Situation légale dans la mesure où il est soumis à un statut qui existe en la forme
légale ou législative.
- Situation statutaire et non contractuelle, c'est-à-dire que le fonctionnaire est
attaché à l’administration  par un statut, c'est-à-dire soumis à des règles générales,
abstraites et impersonnelles dont l’objet est d’assurer la protection de l’agent et
celle du service public contre toute forme d’arbitraire d’où qu’elle vienne.
- Situation objective, cela veut dire que les règles du statut s’appliquent à des
situations juridiques objectives (ie générales et impersonnelles) et non subjectives
ie qui seraient propres à des personnes déterminées.
B : Le fondement du principe
Ce principe correspond aux intérêts et aux exigences du service public où la règle en vigueur
est la primauté des intérêts du service sur les intérêts personnels de l’agent.
Il correspond également à la nécessité pour l’Administration de pouvoir modifier à tout
instant les règles d’organisation du service.
Ce principe est le mieux adapté aux exigences du droit public qui permet l’application de
règles exorbitantes destinées à faire primer l’intérêt général.
L’Etat, seul juge des besoins du service, pourra établir unilatéralement la situation de ces
agents et la modifier à tout moment pour l’adapter aux besoins de l’intérêt général.
C : Les conséquences du principe
Elles se résument en un ensemble de règles générales et particulières.
●D’abord, l’agent doit savoir que sa situation est fixée à l’avance par voie générale et
impersonnelle au moyen de loi et de règlement et qu’il ne peut donc discuter de la situation
qui lui est faite au moment de son investiture ni après. C’est une situation uniforme pour tous
les agents et nécessairement la même pour tous les fonctionnaires de la même catégorie
occupant le même emploi.
CE 19 Nov. 1929 QUINLECHINI D. 1925- 3- 46
L’auteur même des statuts ne peut plus y déroger par des mesures individuelles.
CE 5 Jan. 1917 ROCH REC 19
L’Administration pourrait être tentée de passer des conventions ou des contrats d’adhésion
avec un fonctionnaire, de tels contrats ou conventions sont sans valeur juridique.
CE 5 Juin 1946 HENRY REC 411
Même si les intéressés donnent leur consentement, il est impossible de modifier leur statut, de
leur imposer de nouvelles obligations, de leur accorder de nouveaux droits, de s’engager à ne
pas modifier le statut.
CE 25 Oct. 1929 PORTE BOIS D. 1929. 3. 57
●Ensuite, le fonctionnaire doit savoir que ses droits et ses obligations peuvent être modifiés
unilatéralement par l’Etat à tout moment (« ad nutum »).
- Il n’a donc aucun droit acquis au maintien de sa situation et les droits et les
avantages qui découlent de son statut sont subordonnés au maintien des textes qui les lui
confèrent.
CE 5 Avr. 1954 NICOLI REC 141
Cependant cette considération n’a pas une portée absolue, à partir du moment où l’autorité
supérieure a fait appliquer des lois et règlements à un agent. Par exemple, à la suite d’une
décision individuelle de nomination, de titularisation, de promotion, l’intéressé acquiert un
droit au maintien de cette situation nouvelle.
- Le fonctionnaire n’étant pas dans une situation contractuelle, le manquement aux
obligations qui s’imposent à lui impliquent des mesures disciplinaires.
La rupture du lien qui le lie à l’Administration n’est pas libre. Ainsi la démission ne prend
effet que si elle est acceptée sous peine de sanctions graves pouvant aller jusqu’à la révocation
sans droit à pension.
- La situation du fonctionnaire étant une situation de droit public, les litiges qui
l’opposent à l’Administration relèvent des tribunaux administratifs, il peut intenter le recours
pour excès de pouvoir contre les décisions exécutoires qui lui font grief ie contraires aux lois
et règlements qui régissent sa situation.
§3 : Les Agents permanents de l’Etat (APE) (les innovations conceptuelles du Statut
général au Bénin)
A- La notion d’APE
La philosophie sociale, égalitaire, de la réforme de la fonction publique béninoise dans les
années 70, période dite de la « révolution » explique l’extension à tous les travailleurs de
l’Etat, des collectivités locales, des entreprises publiques et des sociétés d’Etat, des
dispositions qui jadis régissaient les seuls fonctionnaires et l’application d’une unique grille
indiciaire de rémunération, l’objectif avoué étant d’abattre les distinctions discriminatoires qui
existaient entre les catégories d’agents de l’Etat qui comprenaient les fonctionnaires et les
auxiliaires et la catégorie des agents des collectivités.
Mais la multiplication des statuts particuliers en consacrant des privilèges et des avantages
divers à certaines catégories réintroduit à nouveau diverses discriminations que le statut
général des APE devrait supprimer, ce qui constitua un obstacle à une véritable harmonisation
de la situation des divers agents que l’Etat emploie.
L’article 2 du statut général des APE réunit sous la dénomination unique d’APE,
l’ensemble des personnels des administrations, des services de l’Etat, des collectivités
locales, des sociétés d’Etat, des sociétés d’économie mixte, des établissements publics à
caractère social et enfin des offices.
Parmi cette masse de travailleurs ainsi dénommés, on peut distinguer divers agents régis par la
variété des textes qui cohabitaient avec le statut général de la fonction publique applicable aux
anciens fonctionnaires.
L’article 1er en revanche introduit des éléments de précision juridique qui font que
n’est pas APE n’importe quel agent comme cela pourrait paraître à première vue.
B- Les critères de détermination des APE
Aucune définition, ni légale, ni jurisprudentielle, ni doctrinale n’est encore fournie sur cette
notion en vigueur dans le vocabulaire juridique depuis l’ordonnance 79-31 du 04/ 06/ 79
portant statut général des APE.
Le statut général, sans la définir, en fait la dénomination légale valable à tout agent dans
n’importe quel secteur d’activité de l’Etat et des collectivités locales.
Cependant, à la lumière des critères de détermination des fonctionnaires, il est possible de
dégager ce qui détermine l’APE.
L’article 1er du statut général des APE dispose : «le présent statut s’applique aux
personnes qui nommées dans un emploi permanent ont été titularisées dans un grade de la
hiérarchie des administrations et services de l’Etat et des collectivités, des sociétés d’Etat,
des sociétés d’économie mixte, des établissements publics à caractère industriel et/ou
commercial ou à caractère social et des offices ».
Ainsi pour se réclamer de la qualité d’APE, l’agent doit répondre à 3 conditions expresses et
cumulatives : il faut :
- qu’il soit nommé dans un emploi public ;
- que l’emploi soit permanent ;
- qu’il soit titularisé.
Ces différentes conditions rapprochent l’APE du fonctionnaire.
Les mêmes éléments qui ont servi de critères pour déterminer le fonctionnaire réapparaissent
dans la formulation de l’article 1er du statut général des APE.
Il en ressort que l’APE est un agent public nommé dans un emploi permanent et titularisé
dans un grade de la hiérarchie des divers secteurs d’activités administratives et
économiques de l’Etat et des collectivités locales.
Tous les travailleurs de ces secteurs sont supposés être des APE, mais ne le sont en droit que
ceux d’entre eux qui répondent aux 3 conditions sus- indiquées.
TD : Les critères distinctifs de l’APE
CHAPITRE V : L’ORGANISATION DU PERSONNEL DANS LA FONCTION
PUBLIQUE (proposer un exposé)

Section 1 : Evolution de l’organisation du personnel

Pendant longtemps, l’organisation de la Fonction publique était empirique et chaque

administration, voire chaque service organisait à sa manière son propre personnel. La
Fonction publique n’avait pas de structure homogène. Néanmoins ce système donnait une vue
intelligible de l’ensemble de l’appareil administratif
De nos jours, le personnel de la fonction publique chargé d’animer l’Administration se
répartit dans des structures administratives nationales et locales, se rattache ainsi aux
personnes publiques que sont l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics.
La fonction publique a une organisation propre, distincte de celle de l’Administration
nationale, de l’Administration territoriale et des établissements publics. C’est un
aménagement spécial qui permet d’organiser la carrière et d’en faciliter la gestion.

Section II : Les structures dans lesquelles se déroule la carrière des APE

Selon l’aménagement spécial de la fonction publique, la place de chaque fonctionnaire dans

l’Administration est définie par l’appartenance à la fois à un corps, à une catégorie, à une
échelle, à un échelon et à un grade qui constituent des structures spécifiques de la fonction
publique.
§1 : Le corps
Un corps est une subdivision de la fonction publique qui regroupe les fonctionnaires
soumis au même statut particulier et ayant vocation aux mêmes grades 2. Le corps est une
unité de base de la gestion des fonctionnaires. C’est en général au sein du corps que l’on fait
carrière ; tous les membres d’un même corps sont soumis à la même réglementation ; ils
concourent entre eux – et seulement entre eux- pour l’avancement ; ils ont vocation à occuper
les mêmes fonctions, qui correspondent à la spécialité du corps. Les corps sont créés par
l’autorité administrative responsable du bon fonctionnement des services publics tandis que
les emplois y correspondants sont créés par l’autorité budgétaire, Parlement ou assemblée
délibérante locale, en vertu du principe selon lequel les dépenses publiques doivent être
autorisées par des représentants élus. La notion de corps a remplacé l’ancienne notion de
cadre3. L’entrée dans la fonction publique se traduit par l’admission dans un corps : tous les
fonctionnaires appartiennent forcément à un corps et à un seul. Ils peuvent cependant sous
certaines conditions, quitter leur corps d’origine et être intégrés dans un nouveau corps.

2
Art. 5 de la loi N° 86-013 du 26 février 1986 portant du Statut général des Agents Permanents de l’Etat
3
Le cadre se définit comme « l’ensemble des emplois réservés aux agents soumis aux mêmes conditions de
recrutement et de carrière. Corps et cadre se justifient par référence à des emplois à assurer, mais le corps est un
ensemble de personnes physiques, tandis que le cadre est un ensemble de postes de travail et en même temps
d’emplois budgétaires. Le cadre étant défini par rapport aux emplois, pour faire avancer les membres d’un cadre,
il faut les faire passer à un emploi de responsabilité supérieure, ce qui n’est pas toujours possible, sauf à créer
des dénominations d’emplois nouvelles sans changement réel de fonctions. Le corps n’étant pas directement
défini par rapport aux emplois permet de garantir une progression de carrière même sans changement de
fonctions. Par exemple, en France, en 1945, l’ancien cadre supérieur des administrations centrales, composé
d’emplois de rédacteurs, de chefs de bureau et de sous-directeurs (qui représentaient en fait des grades et des
fonctions) fut remplacé par le corps des « administrateurs civils ». A la différence de leurs prédécesseurs, les
administrateurs civils peuvent accéder au grade le plus élevé de leurs corps (« administrateur hors classe ») sans
avoir jamais eu le titre ou les fonctions de sous-directeur.
La fonction publique béninoise compte de nos jours, plus de 170 corps répartis entre une
trentaine de statuts particuliers. Le statut qui a le plus de corps est celui du personnel des P et
T et celui qui a le moins de corps est celui de l’enseignement supérieur et universitaire. (A
actualiser???)
§2 : Les catégories
Les corps de fonctionnaires sont répartis en cinq catégories A, B, C, D et E 4 selon leur niveau
hiérarchique. Le statut particulier de chaque corps doit indiquer à quelle catégorie ce corps est
rattaché. Le classement des corps entre les catégories dépend du niveau de recrutement.
Chaque catégorie correspond à la fois à un groupe de fonctions, à un degré de
qualification et à un niveau de recrutement :
-La catégorie A, catégorie des agents dont les emplois correspondent aux fonctions d’études,
de conception et de direction (c’est-à-dire la préparation des décisions de l’autorité politique)
ou de contrôle ; elle comprend des corps dont les membres doivent être titulaires de diplômes
de l’enseignement supérieur5 ;
-La catégorie B, catégorie des agents dont les emplois correspondent aux fonctions
d’encadrement, d’élaboration et d’application c’est-à-dire de mise en œuvre des décisions
prises au niveau supérieur ; ses membres sont recrutés au niveau du baccalauréat de
l’enseignement secondaire ;
-La catégorie C, catégorie des agents dont les emplois correspondent à des tâches d’exécution
spécialisée : le niveau de recrutement est celui du brevet d’études primaires du premier cycle ;
-La catégorie D, catégorie des agents dont les emplois correspondent aux fonctions
d’exécution simple et le niveau de recrutement est celui du certificat d’études primaires ;
-La catégorie E, catégorie des agents dont les emplois ne nécessitent pas une qualification
particulière (catégorie supprimée par la loi n ).
Le principal intérêt pour le fonctionnaire est qu’elle commande le niveau de rémunération
§3 : Les échelles

L’échelle représente un niveau de qualification dans une catégorie. Elle est déterminée par le
diplôme de base et le nombre d’années d’études après ce diplôme. C’est l’équivalent chiffré
des corps dans uns catégorie.
Selon l’art. 4 du SG/APE, les catégories sont subdivisées en échelles. La répartition des
échelles à l’intérieur d’une catégorie est fixée par décret (art. 3 du SG/APE). L’échelle
correspond à un niveau de qualification. Elle détermine le niveau de traitement et indique
l’indice de base (de départ) à toute entrée dans toute catégorie de la fonction publique. Les
échelles sont désignées par les chiffres 1, 2, 3.
4
Cette catégorie a été supprimée par la loi n°
5
Pour la répartition des corps entre les catégories :
- La catégorie A comprend par exemple les corps suivants : administrateurs civils, membres de la
Chambre des comptes, de l’Inspection des Finances, des tribunaux administratifs, des corps
diplomatiques, du corps préfectoral, des ingénieurs, des professeurs de l’enseignement supérieur. A un
niveau indiciaire inférieur, toujours dans la catégorie A : les professeurs de l’enseignement secondaire,
les attachés d’administration centrale, les attachés de préfecture, les conseillers et les attachés
d’administration scolaire et universitaire, les commissaires de police et les inspecteurs du Trésor, des
Impôts, des douanes ou des PTT.
- Appartiennent à la catégorie B : les secrétaires administratifs, les contrôleurs du Trésor, des Impôts ou
des PTT, les techniciens de travaux publics ;
- Appartiennent à la catégorie C : si l’on fait abstraction de l’Education nationale, elle regroupe par
exemple les préposés des P et T, les agents en tenue de la police nationale, les adjoints administratifs,
les secrétaires dactylographes ;
- Appartiennent à la catégorie D : les agents de service, les agents de bureau, les huissiers
- Appartiennent à la catégorie E :
Il y a un rapport hiérarchique entre les agents d’un même corps, d’une même catégorie mais
d’échelles différentes. Et cette différence tient à leurs diplômes, à leur niveau de qualification
ou de formation.6
Aux échelles sont associés les échelons pour donner les échelons indiciaires.
§4 : Les échelons
L’échelon représente l’indicateur de l’avancement et de l’ancienneté absolue ou relative de
l’agent dans son corps.
Il correspond pour un agent d’un grade donné à la partie la plus mobile des éléments de base
pour déterminer son évolution et sa rémunération.
Les échelons sont aussi les marches de l’échelle. Les différentes échelles d’une catégorie sont
divisées en douze (12) échelons. Les échelons sont répartis entre quatre grades: le grade initial
compte quatre échelons, le grade intermédiaire compte trois échelons, le grade terminal en
compte aussi quatre mais subdivisés en grade terminal normal avec trois échelons et en grade
terminal exceptionnel avec un échelon, enfin le grade hors classe avec un échelon unique.
Les avancements d’échelons sont automatiques. Le temps à passer dans chacun des
échelons est fixé à deux (2) ans pour tous les corps.
Mais l’ancienneté de l’agent dans le corps ne se calcule pas toujours automatiquement par
rapport au nombre d’échelons existants. Elle est relativisée par le système d’avancement de
grade qui n’obéit pas au principe d’automaticité de l’avancement d’échelons et peut donc
entraîner des retards d’avancement. De même, l’agent peut avoir une ancienneté à la Fonction
publique qui ne correspond pas à l’échelon où il se trouve.
Pour déterminer la position de l’agent dans la hiérarchie de son corps on se réfère à son grade.
§5 : Les grades (Art. 5 et 9)
Deux notions de grade sont présentes en droit de la fonction publique :
●Selon une première notion, le grade se définit comme le titre qui ‘’confère à son titulaire
vocation à occuper un emploi d’une qualification déterminée’’7 (article 5 al 3). Le grade est
une combinaison du corps, de l’échelle et de l’échelon.
Dans un corps, le nombre de grades est en relation avec la différenciation et la hiérarchie des
emplois. Ce qui fait qu’il y a des corps à grade unique et des corps à grades multiples.
●Selon une seconde notion, le grade est une structure de répartition des échelons d’un corps.
Chaque corps comporte douze (12) échelons répartis en trois (3) grades normaux et un grade
hors classe. Les trois grades normaux étant : le grade initial, le grade intermédiaire et le grade
terminal (article 9 du SG / APE) :
Le grade initial ou 2ème classe :
Comprend quatre (4) échelons à franchir en huit (8) ans conduisant, en principe, à une
ancienneté de 8 ans et dans le grade et dans le corps, le passage d’un échelon à l’autre se
faisant tous les deux (2) ans et de manière automatique.
2- le grade intermédiaire ou 1ère classe :
Comprend trois (3) échelons, conduisant en principe à une ancienneté de six ans dans ce grade
et de quatorze (14) ans dans le corps.
3- le grade terminal ou classe principale :
6
Par exemple, les administrateurs sont de la catégorie A. Mais ils sont répartis en deux échelles. A ces échelles
correspondent deux échelonnements indiciaires différents. Certains sont à l’échelle 1 et les autres à l’échelle 2.
Ils diffèrent par leur indice de rémunération : Celui du traitement de base de l’échelle 1 est à 425 et celui de
l’échelle 2 à 375.
7
Il faut distinguer le grade de l’agent du grade en tant que structure de répartitions des échelons.
Comprend quatre (4) échelons conduisant en principe à une ancienneté de huit (8) ans dans ce
grade et de vingt deux (22) ans dans le corps.
Le grade terminal se caractérise par une subdivision interne. Il y a un grade terminal normal
ou classe principale normale à trois (3) échelons entraînant en principe un séjour de six (6)
ans dans le grade et une ancienneté de vingt (20) ans dans le corps. Il y a ensuite un grade
terminal exceptionnel ou classe principale exceptionnelle à échelon unique avec une
ancienneté de deux (2) ans dans le grade et de vingt deux (22) ans dans le corps.
4- le grade hors classe
Comprend un seul échelon.
Si le passage d’un échelon à l’autre est automatique, celui d’un grade à un autre ne l’est pas.
Il se fait par ancienneté et au choix et un agent peut passer un peu plus de temps qu’un autre
dans le dernier échelon d’un grade parce qu’il n’aura pas avancé pour diverses raisons (par
ex la pénalisation par l’application de la règle de péréquation, ou en raison de sanction
disciplinaire). Le passage d’un grade à un autre constitue une promotion.
Chaque grade a un effectif maximum d’agents calculé par référence à l’effectif total du corps
concerné et selon un pourcentage prévu par le SG / APE (article 9 à 4)
Les pourcentages servant à la détermination du nombre maximum des APE de chaque grade
sont fixés comme suit :
Grade initial 40%
Grade intermédiaire 30%
Grade terminal 30%

Grade terminal normal 20%

Grade exceptionnel 10%
Grade hors classe sans %
Total 100%
Conséquences de l’attribution du grade à un fonctionnaire
L’attribution du grade comporte pour le titulaire les conséquences essentielles suivantes :
- Le grade fixe la place occupée par l’agent dans la hiérarchie de son corps (Ex.
grade de professeur assistant, de professeur)
- Le grade marque la qualité de son titulaire placé sous la protection d’un statut
(SG / APE et statut particulier du corps)
- Le grade situe l’agent quant à son cadre d’appartenance (enseignement, santé etc.)
- Le grade consacre l’aptitude, la vocation de l’agent à occuper les emplois d’un
niveau correspondant à ce grade.
Il existe une relation entre le grade et l’emploi :
§6 : la relation entre le grade et l’emploi

Le grade consacre l’aptitude, la vocation de l’agent à occuper certains emplois correspondant

à son niveau de qualification. Le grade n’est pas une fonction. C’est un titre. Il ne se confond
pas à l’emploi  : on peut perdre son emploi sans perdre son grade. Le grade est personnel
tandis que l’emploi appartient à l’Administration. Si bien que lorsque l’Administration
décide de modifier son organisation, lorsqu’elle a besoin d’un emploi ou veut créer des
emplois différents, elle ne se sépare pas des fonctionnaires qui occupaient les emplois en
cause, elle les nomme plutôt à d’autres emplois tout en les conservant dans leur grade.
Si elle veut se séparer d’un fonctionnaire, il faut respecter le parallélisme des formes, une
procédure légale qui passe par la mise en œuvre de la loi de dégagement des cadres (c’est-à-
dire la loi des finances).
De même, le fonctionnaire qui n’est pas satisfait de son emploi soit parce qu’il le trouve
ennuyeux ou parce que mal payé ou tout simplement parce qu’il a envie de changer pour
d’autres expériences professionnelles, ne peut se retirer purement et simplement. S’il tient à
partir, il pourra, soit demander sa mise en disponibilité, soit donner sa démission
conformément aux dispositions du SG/APE. Mais sa demande peut être refusée par
l’Administration. Il ne peut donc pas quitter l’Administration de sa seule volonté sous peine
de sanction disciplinaire.
Le système de la carrière est donc un système juridiquement organisé comportant des
mécanismes d’avancement dans la hiérarchie des catégories, des échelles de la fonction
publique, de promotion, qui peuvent permettre de changer de corps, d’évolution dans la
succession des grades et des échelons à gravir tantôt à l’ancienneté, tantôt au choix sur la
base de la notation et de l’inscription au tableau d’avancement soumis à l’examen de la
Commission paritaire d’avancement ou de promotion.

Section III : Les structures de gestion de la fonction publique.

La gestion moderne de la fonction publique est le résultat d’une lente évolution. D’une
gestion disparate où chaque entité administrative s’occupait de son propre personnel,
procédait aux recrutements, organisait les carrières, définissait les statuts, payait les agents
avec par exemple pour conséquence l’inévitable disparité de traitement entre les différentes
fonctions publiques sectorielles, on est arrivé à l’unification, à la création d’un service
interministériel avec pour charge d’établir pour l’ensemble du personnel de l’administration
des règles communes.
La gestion moderne de la fonction publique repose sur des organismes centraux, des
organismes ministériels et des organismes locaux de gestion du personnel.

§1: Les structures centrales de gestion du personnel

La gestion du personnel de la fonction publique se pose en terme de recrutement,
d’engagement, de nomination, titularisation, de sanction mais aussi en terme d’actes de
gestion quotidienne. Les autorités gouvernementales y participent toutes quand bien ce serait
à des niveaux et à des degrés divers.

A : Le Président de la République

Dans un régime constitutionnel présidentiel, le Président de la République est le supérieur

hiérarchique de l’ensemble du personnel de l’Administration, le chef de la fonction publique.
Il prend une part importante à l’exercice du pouvoir réglementaire.
Selon l’article 54 de la loi n° 90-32 du 11 Déc. 1990 portant Constitution de la République du
Bénin, le Président de la République, détenteur du pouvoir exécutif, et chef du gouvernement,
à ce titre, détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l’Administration et de la
Force armée. Il est investi du pouvoir de nomination. En ce qui concerne le pouvoir de
nomination, aux termes du même article alinéa 3, il nomme les membres du gouvernement,
fixe leurs attributions et met fin à leur fonction.
Les membres du gouvernement participent au pouvoir de nomination des agents publics et au
pouvoir réglementaire soit par contre-seing, soit par délégation (article 54 alinéa 6 et article
70), soit par le biais des décisions collectives en Conseil des Ministres. L’article 55 dispose à
ce sujet que le Conseil des Ministres délibère obligatoirement sur les décisions déterminant la
politique générale de l’Etat, les projets de loi, les ordonnances et les décrets réglementaires.
Le Président de la République a aussi le pouvoir de nommer les hauts fonctionnaires dont la
liste est fixée par une loi organique et notamment le Président de la Cour Suprême, les
Ambassadeurs, les Envoyés extraordinaires, les Magistrats, les Officiers généraux et
Supérieurs etc. (article 56). Ce sont les emplois supérieurs « à la décision » ou « à la
discrétion » du gouvernement dont les titulaires sont nommés en Conseil des Ministres et sont
révocables « ad nutum ».
Si la Constitution reste muette sur le pouvoir de sanction du Président de la République, si elle
ne précise pas expressément qu’il est détenteur de ce pouvoir, ce pouvoir est, néanmoins,
implicitement contenu dans les prérogatives du chef suprême de l’Administration qu’il est et
est conforme au principe de la liaison du pouvoir disciplinaire et du pouvoir de nomination
que l’on retrouve dans l’article 137 du SG/APE (loi 86-013 du 26 fév.1986) selon lequel le
pouvoir disciplinaire appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination qui n’est
autre que le PR.
Le PR n’exerce directement ni l’un ni l’autre de ces pouvoirs dans la fonction publique
même. Par mesure de simplification ou de déconcentration, d’importants pouvoirs qui lui
reviennent en matière de nomination et de gestion de la fonction publique sont délégués à tous
les Ministres et en particulier à celui d’entre eux qui a expressément en charge la fonction
publique8.
Il existe donc des aménagements aux pouvoirs de nomination et de sanction du PR, qui
impliquent l’intervention d’autres organes centraux dans la gestion quotidienne.
B : Les Ministres.
La délégation des pouvoirs de nomination et de gestion des fonctionnaires tire sa source de
l’article 70 de la constitution qui dispose que le PR peut déléguer certains de ces pouvoirs aux
Ministres. Chaque Ministre, sous l’autorité du Président de la République, a la responsabilité
de la gestion du personnel qui est sous ses ordres en vertu des textes qui fixent ses attributions
(cf. D.N°90-66 du 02 Mai 1990 fixant la composition des cabinets du PR, PM et des
Ministres).9 Chaque Ministre doit donc conserver son autorité sur son personnel parce qu’il
est constitutionnellement responsable de ses activités.

§2 : Les structures ministérielles de gestion de la fonction publique

On peut les classer en deux catégories : les ministères et les organes de gestion interne aux
ministères.
A : Les ministères
Tous les ministères participent à des degrés divers à la gestion du personnel de
l’Administration. Mais il faut faire une place spéciale à certains ministères dont les activités
de gestion du personnel s’étendent à tous les ministères : il y a notamment le ministère des
finances et de l’économie, le ministère du plan et de la restructuration économique et le
ministère de la fonction publique et de la réforme administrative.
●Le ministère des finances et de l’économie :
Au niveau de ce ministère, il existe plusieurs Directions techniques chargées de la gestion du
personnel. Leurs visas sont indispensables à tout acte de gestion, ayant des incidences
financières. Il s’agit notamment de la Direction du Budget (DB), de la Direction du contrôle

8
Cf Décret n°163/PR/MFPT du 26 mai 1967 portant délégation de certains pouvoirs du PR au ministre de la FP
en matière d’administration des personnels de l’Etat
9
A actualiser
financier (DCOF), de la Direction de la solde et de la dette viagère (DSDV), de la Direction
du trésor et de la comptabilité publique (DTCP).
Le ministère des finances et ses directions techniques (DT) sont des passages obligés à tous
les actes de gestion du personnel de l’Etat. Les visas de la DB et de la DCOF apprécient la
conformité de tous les actes de gestion avec les dépenses autorisées et votées (un emploi
public est un poste budgétaire prévu par la loi des finances).
Toutefois, c’est la Direction du Budget qui constitue l’organe central essentiel dans la gestion
du personnel.
- La direction du budget :
Par la Direction du Budget, le ministère des finances contrôle deux éléments essentiels de
toute politique de la fonction publique, à savoir d’une part les effectifs et d’autre part les
rémunérations dans la mesure où les dépenses en personnel sont constituées par la
multiplication de l’un de ces facteurs (les effectifs).
Le Budget de l’Etat est par définition un acte de prévision : il prévoit les effectifs à utiliser au
cours de l’année à venir en reconduisant les effectifs autorisés pour l’année précédente et en
étudiant l’opportunité de créer de nouveaux postes et de déterminer leur nombre. Il s’en suit
donc que la DB joue un rôle primordial dans le cadre du contrôle des effectifs des agents de
l’Etat.
Il devrait être aisé de suivre l’évolution régulière des effectifs du personnel de l’Etat puisque
les visas de ces Directions Techniques sont nécessaires et indispensables à toutes nominations
et à la prise de tous les actes de gestion de carrière desdits agents.
En utilisant le budget primitif ou le collectif budgétaire, le cas échéant les états d’effectifs et
les fiches d’engagement comme instruments de contrôle, la DB approuve ou rejette les
dossiers de nomination ou tout autre acte de gestion.
Ainsi, le contrôle effectué par la DB permet de dégager les effectifs et les traitements prévus,
les mises en disponibilité, les détachements, les abandons de poste, les décès et les départs à
la retraite.
La DB constitue un des éléments de la puissance du Ministère des Finances et de l’Economie
dans le système administratif et politique béninois. Cependant la place du Ministère de la
Fonction Publique n’est pas à négliger comme on va le voir. Il est l’organe central de la
politique de la Fonction Publique.

●Le Ministère du Travail et de la Fonction Publique (MFPRA)

Les pouvoirs de ce ministère lui sont dévolus par le décret N° 163/PR/MFPT du 26 Mai 1967
portant délégation de certains pouvoirs du Président de la République au Ministre de la
Fonction Publique en matière d’administration des personnels de l’Etat.
Ce ministère a le pouvoir exclusif de placement des APE. Il est seul à détenir la compétence
juridique (légale) de leur recrutement.
Même lorsque certains ministères recrutent directement du personnel, ils ne le font que par
délégation de pouvoir. En effet, ils demandent ou sont tenus de demander a posteriori au
ministère chargé de la Fonction Publique la mise à leur disposition de l’agent nouvellement
recruté.
- S’il y avait eu une telle volonté politique, on n’en serait peut être pas aujourd’hui
au P.A.S.
- Cela s’appelle au Bénin dans le langage courant la «régularisation».
L’article 2 du D. N° 163/PR/MFPT du 26 Mai 1967 définit les pouvoirs du ministère de la
fonction publique. En application de l’article premier, il prend les actes suivants :
 -La nomination dans les corps nationaux, la titularisation, la mise à la disposition des
ministères techniques des agents.
-Les avancements
-Les détachements
-Les sanctions disciplinaires
-Les disponibilités pour exercer une activité dans une entreprise privée ou publique.
-La position hors cadre
-La cessation définitive de fonction.
L’organe de ministère chargé d’exécuter cette mission de gestion du personnel de l’Etat est la
Direction de la Fonction Publique.
-La direction de la fonction publique  :
C’est un organe beaucoup moins puissant que la DB à cause du privilège du ministère des
finances et de l’économie de tenir le cordon de la bourse. Elle joue néanmoins essentiellement
un rôle d’étude et de coordination.
Pour le rôle qu’elle doit jouer, elle a peu de moyens, peu de personnel et surtout peu de
moyens de pression pour faire prévaloir ses vues.
La DFP, Direction Technique du MFPRA 10 se distingue peu de son prédécesseur la DGPE.
C’est depuis le D. N° 92-36 du 17 février 1992 portant création du MFPRA qu’elle a pris la
nouvelle dénomination. (DGPE=Direction de la Gestion du Personnel d’Etat. Cf. D. n° 90-
85 du 04 déc. 1990 portant création du MTAS.
Elle a pour attributions :
▪ En ce qui concerne les fonctionnaires : l’élaboration des actes relatifs :
-au recrutement et à l’organisation de la carrière
-à la nomination, la titularisation, la mise à la disposition des ministères utilisateurs
-à l’avancement d’échelon et de grade
-à l’affectation d’un département à un autre
-au détachement
-aux sanctions disciplinaires de sd degré
-à la présentation devant le Conseil de discipline
-à la position hors cadre
-au changement de cadre
-à la cessation définitive de fonction ;
-à la mise en disponibilité ;
-à la mise à la retraite ;
-à l’organisation des tests, examens et concours en rapport avec les départements intéressés ;
-à la centralisation et à la coordination des activités des responsables du personnel auprès des
différents ministères et des institutions d’Etat.
▪En ce qui concerne les agents contractuels de l’Etat et les agents temporaires :
La mise en œuvre des procédures de recrutement ;
Le suivi des carrières conformément aux textes réglementaires ;
▪En ce qui concerne la formation en matière de gestion du personnel ;
Procéder à la formation et au recyclage du personnel de direction, du personnel chargé de la
gestion et du suivi des carrières des agents de l’Etat des autres ministères.
Pour accomplir sa mission, la DFP dispose de 7 services :
-un service du personnel de conception et d’application ;
-un service du personnel d’encadrement ;
-un service du personnel d’exécution et de service ;
10
A actualiser
-un service des archives et des retraites ;
-un service du contentieux et des affaires disciplinaires ;
-un service des tests, examens et concours ;
-un service Organisation et Méthode (SOM)11

§III-Les structures de gestion du personnel dans les ministères (exposé)

-La Direction des Ressources Humaines
-Le chef du personnel :
A : Les organismes consultatifs
Les organismes consultatifs sont des instruments de participation des travailleurs. Par
l’intermédiaire de leurs délégués, ils concourent à la détermination collective des conditions
de travail et à la gestion des services et des entreprises.
La participation occupe une place de plus en plus importante à l’intérieur des institutions et en
particulier des institutions du travail. Pour montrer son influence en droit, on peut citer un
arrêt de la Cour d’appel de Chambéry du 26 novembre 1970 : Gouvain cf. SA. L’Allobroge
(D. 1971)12
Dans la fonction publique, l’idée de participation s’est traduite par l’institution d’organes
consultatifs paritaires tels que les commissions administratives paritaires et les comités
techniques paritaires.
- Les commissions administratives paritaires 
Il en existe par corps de fonction au sein de chaque département ministériel.
Elles sont obligatoirement consultées préalablement à toute décision individuelle (C.E. 19
décembre 1962, sieur Bony) en matière de titularisation, de notation, d’avancement de grade,
de discipline, de disponibilité, de mutation, de licenciement pour insuffisance professionnelle
ou non reprise de fonction à l’expiration d’une disponibilité.
-Les comités techniques paritaires
Il y a des comités techniques paritaires ministériels, des comités techniques paritaires centraux
auprès du Directeur du personnel de l’administration centrale, des comités techniques
paritaires locaux et des comités techniques paritaires spéciaux.
Ils prennent des dénominations variées en fonction de leur objet :
- les comités techniques
- le conseil de santé
- la commission de réforme
- la commission d’épuration
- les commissions ad-hoc
- les conseils consultatifs (cf. D. 69-146/PR/MEN du 19 Juin 1969 du MEN)
Ils sont compétents pour connaître des questions relatives à :
11
La SOM est chargée d’assurer l’impulsion, la coordination et le suivi des programmes, des études et des
opérations de réforme administrative dans tous les domaines relatifs à l’administration de l’Etat en vue de
rationnaliser les structures générales, les modes de gestion, les procédures, les méthodes de travail, les statuts et
la réglementation des personnels (il devrait être un véritable laboratoire de recherche et d’expérimentation des
méthodes de gestion moderrne.)
12
Cour d’Appel de Chambéry du 26 novembre 1970, Gouvain, Cf SA. L’Allobroge (D. 1971, J.) : En l’espèce,
un cadre d’une entreprise avait été congédié pour s’être permis d’attirer l’attention de la direction de l’entreprise
sur la nécessité de réorganiser celle-ci : La cour a estimé le licenciement abusif en considérant que l’entreprise
où se manifeste par le désir de dialogue, du contact, de l’information directe et d’échanges dans tous les
domaines, le besoin de participation éclairée du personnel des entreprises à la gestion des affaires ne saurait,
sans excès de pouvoir, prétendre maintenir ce personnel dans des fonctions exécutants, silencieux, sans
possibilité de donner leur avis et faire part de leur expérience, entièrement passifs vis-à-vis des décisions qui
concernent l’organisation de leur tâche…
 - L’organisation des administrations et établissements ou services.
- Fonctionnement des administrations et services, notamment la modernisation des
méthodes et techniques de travail et leurs conséquences sur la situation du
personnel, le rendement du personnel.
- l’élaboration et la modification des règles statutaires régissant les personnels
affectés dans les services relevant de leur compétence.
- l’hygiène et la sécurité du travail.
-Les comités techniques paritaires existent au niveau ministériel, ils examinent la gestion
intéressant l’ensemble des services du département ministériel concerné notamment
l’organisation de la formation professionnelle continue.
-Les comités techniques paritaires, centraux, locaux, spéciaux examinent les questions
intéressant l’organisation et le fonctionnement des services placés sous l’autorité du chef de
service ou du chef de la circonscription territoriale auprès duquel ils sont créés.
Le statut général des APE confirme cette nécessité de participation en instituant en son article
10 des organes consultatifs paritaires tels que le comité consultatif paritaire auprès du ministre
chargé du travail, des commissions d’avancement par corps, des conseils de discipline, des
conseils de santé.
« Dans chaque corps, les commissions d’avancement et les conseils de discipline sont
composés en nombre égal des représentants de l’administration d’une part et des représentants
désignés d’organisations syndicales d’autre part » (Article 10 L : 86-013).
Les commissions d’avancement établissent les tableaux d’avancement. Pour ce faire, elles
doivent procéder à un examen approfondi de la valeur professionnelle de l’agent inscrit,
compte tenu principalement des notes et des appréciations obtenues par l’intéressé et des
propositions formulées par les chefs hiérarchiques.
B : Les organes locaux de gestion  (cf. Savignac P.19)
Il faut rappeler que dans le cadre de la décentralisation des structures de l’Etat sous le régime
révolutionnaire, les préfets disposaient d’une autonomie de gestion de leur personnel. Mais
avec la prise en charge par le budget national des agents des collectivités locales, ces derniers
ont commencé à être reversés dans les divers corps de l’Etat. Ce qui implique pour eux une
obligation de se conformer à tous les textes en vigueur en matière de recrutement et suivi de
carrière des agents. Mais ce processus a été à son tour interrompu et les agents attendent
d’être retournés aux collectivités locales ou dégagés de la fonction publique.