Institut d'Etude du

Développement
Economique et Social

POLITIQUES PUBLIQUES SOCIALES

Protection sociale & réduction de la pauvreté et des inégalités

Compte-rendu de réunion de lancement du groupe de travail

(28 novembre 2003 à l’IEDES)

1/ Constitution du Réseau IMPACT et place du groupe « politiques sociales » en son sein (Marc
Lévy) :

Le Réseau a pour ambition de créer des synergies à l’échelle française, pour une participation
intellectuelle et pratique à la veille, au suivi et à la mise en œuvre des politiques de réduction de la
pauvreté et des inégalités (notamment des Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté /
CSLP).
A ce titre, le symposium international sur la solidarité et la protection sociale dans les pays en
développement (organisé par le MAE et le BIT les 23-25 avril derniers à Turin) a rappelé avec force
les liens entre protection sociale et vulnérabilité (ex : prévention des risques et assurance, transferts
et redistribution, approche en termes de droits, travail, cohésion sociale…). Alors que l’intérêt pour
ce domaine (dont le champ d’extension mérite d’être discuté) est de plus en plus manifeste, les
connaissances et expériences y sont fragmentées. Grâce au travail de ce groupe, le Réseau
espère pouvoir donner à comprendre / illustrer la notion de politique publique et en tirer des
éléments d’élaboration de politiques sociales.
La réunion a pour objectifs de fonder ce groupe de travail, de voir ce qu’on veut en faire, sous
quelle forme et avec quelles finalités.

NB : Le document de cadrage (du 05/11/03) pour le lancement du groupe de travail ainsi que le
texte « Historique, convictions et questions structurantes » (juin 2003) sont téléchargeables sur le site
Internet du Réseau (www.reseau-impact.org).

1
2/ Clarification des enjeux et paradigmes de la protection sociale (Bruno Lautier) :

L’évolution (récente) des positionnements internationaux -BM et BIT surtout- et les liens entre
protection sociale et travail (évolution du statut du travail) :
- La Banque mondiale a adopté une nouvelle position en faveur de la protection sociale, mais
sa vision reste individualiste : il s’agit d’une protection contre les risques et aléas individuels
plutôt que de protection sociale. Sa démarche est de permettre aux gens de minimiser (par
l’acquisition de « capabilities ») l’exposition aux risques, et d’accéder au marché de la
protection sociale, l’Etat demeurant subsidiaire (correction des imperfections de ce marché).
Quant au BIT, il a récemment mis l’accent sur les vertus et la nécessité d’une extension de la
protection sociale, en l’articulant expressément avec les notions de droits et de citoyenneté :
les droit sociaux qui y sont attachés doivent se répandre à partir du travail salarié dans
l’ensemble de la société.
- Les approches dominantes –en particulier celles qui sont centrées sur le « ciblage »- entérinent
un découplage entre travail et protection sociale. Or, depuis la fin du 19ème siècle, le travail est
entendu comme producteur à la fois de risques sociaux et de ressources permettant de faire
face à ces risques1. La notion de mutualisation est alors centrale : les ressources de la
protection sociale à la Bismarck sont constituées d’une part socialisée du salaire, gérée selon
2

un mode de décision politique différent de celui du budget général. La vision du BIT diffère en
cela de celle de la BM, qui met sur le même plan les diverses sources de financement
possibles : cotisations obligatoires à un régime contributif, ressources fiscales ou cotisation à des
assurances privées.

L’un des problèmes principaux actuellement en débat relève du financement des systèmes de
protection sociale :
L’instauration d’un système de protection sociale universaliste est un pari sur l’avenir et survient
3
-
dans des conditions politiques spécifiques de très forte autonomie de l’Etat . En Amérique
4

latine ce pari a été fait, mais le processus d’élargissement du salariat formel et protégé a été
stoppé. Le nombre des salariés cotisant a stagné dans les années 1980, puis tend à décroître
depuis les années 1990. Les problèmes actuels de la protection sociale en Amérique latine ne
sont pas seulement financiers, mais tiennent essentiellement au droit du travail (cf. tolérance
étatique à l’égard du non-paiement des cotisations) et à son évolution (création de multiples
statuts de salariés précaires, démunis de droits sociaux). Compte tenu des niveaux de
salarisation dans les pays du Sud (salariat formel fortement minoritaire) et de la flexibilisation /
précarisation du travail, sans doute sommes-nous contraints de penser autrement que la simple
reproduction de modèles européens de protection sociale aux méthodes contributives
5

classiques (fondées sur le couplage salariat / droits sociaux). Aujourd’hui le problème se pose
moins en termes de maintien des droits de la partie qui reste formalisée du salariat qu’en
termes d’intégration des non-salariés, de diversification des modes de contribution et
d’organisation de transferts financiers d’un régime à l’autre.
- Les politiques macro-économiques ne s’opposent pas aux politiques sociales dont elles
peuvent constituer un volet. Existe-t-il un seuil de développement qui permettrait ou non de
mettre en place un système de protection sociale dans un pays ? La réponse positive
généralement apportée oublie que la protection sociale ne représente pas un coût pour
l’économie : à court ou moyen–long terme, elle peut être considérée comme autofinancée
(cf. ses nombreux effets positifs sur la productivité du travail, et l’augmentation de l’assiette

1 Historiquement, la question des accidents du travail est partout à l’origine de la protection sociale ; mais dès la fin du
19ème siècle apparaît la question des working poor (pauvres bien qu’ils travaillent, ou parce qu’ils travaillent).
2 Lien entre travail et protection sociale.
3 Cf. Droit d’accès à une protection sociale minimum pour tous, et notion de droits universels.
4 Les conditions d’un volontarisme politique pour la mise en place d’un système de protection sociale sont rarement

prévisibles, et relativement éphémères (cf. De Gaulle en 1944-45, ou Peron en 1945-46, ou encore la Colombie en 1991-93,
la Corée en 1993, etc).
5 A ce sujet et pour une typologie des systèmes européens, voir -entre autres- le dossier sur la protection sociale

d’Alternatives Economiques (en bibliographie).

2
 fiscale et parafiscale). Alors que le même argument du renforcement du capital humain
améliorant la productivité est utilisé pour l’éducation (et bien que la relation entre niveau
d’éducation et productivité ne soit pas si évidente), de façon étonnante il n’en est rien des
liens entre protection sociale et productivité !

Le débat autour des rapports entre protection sociale et politiques ciblées de Lutte contre la
pauvreté / LCP semble particulièrement confus :
- « Etre pauvre » peut parfois devenir un enjeu (par ex. pour échapper aux cotisations ou
bénéficier de « cash transfers »), ce qui participe au renforcement du clientélisme local. En ce
cas, la centralisation administrative organisée par un système unifié de protection sociale n’est-
elle pas seule garante d’équité ? Les efforts en faveur du « gradualisme » et les dispositifs micro
ne montrent-il pas d’ores et déjà trop de limites et de biais (en induisant souvent des
comportements relevant du « mutualisme restreint » et du corporatisme) ? Le « ciblage »
6

produit des effets pervers et, ne remettant pas en cause les origines structurelles des inégalités,
peut rendre problématique le cheminement vers l’universalisation : i) les politiques ciblées sont
par définition excluantes (cf. problèmes d’identification, stigmatisation et création « d’exclus de
l’assistance ») ; ii) elles se révèlent incapables d’être préventives, car elles sont impuissantes à
saisir les dimensions collectives de la vulnérabilité, celles qui sont liées à la macroéconomie,
etc. ; iii) elles ne réduisent pas la vulnérabilité des pauvres (sauf à transférer des revenus en
permanence aux pauvres, ce qui pose la question de leur pérennité).
- On peut légitimement se demander dans quelle mesure les politiques de LCP ne sont pas
antagonistes avec la protection sociale, essentiellement du fait qu’elles ne sont pas créatrices
de droits sociaux 7 : Quelles sont les étapes de la mise en place de droits sociaux au sein des
politiques de LCP ? Les mesures des politiques ciblées de LCP ne semblent-elles pas, au mieux
être neutres, au pire bloquer la marche vers l’acquisition ou l’application de droits sociaux ? Les
politiques de LCP, surtout lorsqu’elles sont ciblées, tendent à entretenir une dépendance
clientéliste politique et électorale, et risquent, en réduisant l’autonomie politique des citoyens,
de créer des obstacles à la démocratisation.

NB : Sur la plupart de ces points, nous vous renvoyons au dossier du n°175 de la Revue Tiers-Monde
consacré à la protection sociale (juil-sept. 2003) ; ainsi qu’à Lautier, B., Marques-Pereira, J., Salama,
P. « Régime de croissance, vulnérabilité financière et protection sociale en Amérique latine. Les
conditions « macro » de l’efficacité de la lutte contre la pauvreté ». CEPAL-Santiago, déc. 2002.

3/ Propositions de questions pertinentes pour le travail du groupe à terme (Blandine Destremau) :

- Problèmes de définition : Se mettre d’accord sur la définition et ce dont on parle : Sécurité

sociale, Protection sociale, Etat social, etc…
- Etat, droits et citoyenneté : Réfléchir à la nature de l’Etat et de la conjoncture politique
susceptibles de promouvoir l’universalisation de la protection sociale, ou de se développer en
Etat social, en relation avec le contenu de la citoyenneté en termes de droits et d’obligations.
L’instauration d’un système de protection sociale rapporte généralement de considérables
bénéfices politiques en termes de légitimation …
8

6 Systèmes « ciblés » sur certaines catégories sociales. Voir notamment le dossier de la revue Tiers-Monde n°175.
7 L’évaluation sur le plan technique des politiques ciblées n’est pas le plus important : de toute façon, il est difficile
méthodologiquement de montrer les liens entre les interventions et leurs effets en termes de LCP (ex : Programme Progresa –
Oportunidades ; l’évolution du taux de scolarisation ne rend pas compte de celle du niveau de pauvreté…). La question de
la protection sociale est d’abord politique. Bruno Lautier rappelle que ce qui définit une politique sociale universaliste, à
travers l’idée de « sécurité sociale », c’est qu’elle a pour premier objectif de donner aux citoyens les moyens d’une
expression politique libre. Les systèmes de protection sociale contributifs tranchent sur ce point avec toutes les politiques
« ciblées ».
8 En effet, l'universalisation peut être promue par des Etats non démocratiques, dont elle renforce la légitimité et la stabilité,

ou la capacité d'action, dans d'autres domaines - notamment économiques ou politiques. Par ailleurs, on observe que des

3
- Contraintes financières et protection sociale de qualité : Réfléchir sur la réalité des contraintes
financières (un pays serait trop pauvre pour se payer une protection sociale digne de ce nom).
L’argent de la protection sociale n’est pas un stock (il y en a / il n’y en a pas) mais des flux. Les
modes de contribution, les montants relatifs de ces contributions, les modes et organismes de
gestion de la relation entre contributions et prestations, l’ampleur de la dimension redistributive,
les orientations de politique sociale (ex par rapport au nombre d’enfants, à l’immigration, etc.),
procèdent d’autant de compromis politiques.
- Lien entre protection sociale et cohésion sociale : Réfléchir au fait que non seulement, la mise
en place d’un système de solidarité auquel contribue l’ensemble d’une communauté de
citoyens (et de non citoyens, résidents, etc.) est un signe de cohésion sociale, un produit de
cette cohésion sociale ; mais aussi que la réduction des inégalités et l’inclusion (versus
exclusion) en tant que porteur de droits (obtenus par contribution) sont générateurs de
cohésion sociale.

* « Politiques publiques intermédiaires » dans ce cadre spécifique :

i) Clarifier le terme politiques « publiques ». Politiques de qui ? A l’égard de qui ? Politiques de
coopération française ? politiques de développement des pays du Sud ? La protection sociale
n’est pas seulement un dispositif technique, elle représente un compromis politique et social
permettant des dispositions légales et pratiques. Réfléchir à la justification de l’interventionnisme
que représentent NOS politiques publiques sociales dans des pays tiers, ou à l’articulation des
« nôtres » avec « les leurs ». Sur quoi une intervention externe peut-elle légitimement se
fonder ?…
ii) Réfléchir à ce qu’on entend par politiques « intermédiaires ». Entre quoi et quoi ?
- Entre niveaux d’intervention (micro/macro, local/national/international…) ? mais pour aboutir à
quoi ? à une superposition de micro-dispositifs, plus ou moins jointifs ? comment dépasser les limites
inhérentes à ces micro-dispositifs et comment articuler ces dispositifs ?
- Entre salariat « complet » et rien du tout ? Entre système bismarckien et beveridgien ? mais
9

comment sortir de la situation actuelle : un petit pourcentage de population salariée ou ayant

droit de salariés, protégée ; un petit pourcentage de population misérable, assistée ; et une
grande partie qui n’a rien ?
- Entre assurances privées pour les riches et assistance publique + privée pour les pauvres ?
comment orienter la protection sociale vers la lutte contre la pauvreté sans la réduire à des
mesures d’assistance, affaiblissant sa portée en termes de solidarité et de cohésion sociale ?
- Entre droits sociaux et droits politiques et civiques ? mais comment concevoir, et garantir, des
droits de niveau intermédiaire ? comment passer d’un droit moral à l’assistance, à un droit assis sur
une contribution, puis à un droit inscrit dans la citoyenneté ? comment rendre le droit d’accès à
ces prestations (basées sur des contributions) effectif, plus étendu et durable ; c’est-à-dire
socialement acceptable et financièrement pérenne ?
- Entre statuts d’acteurs intervenant ? entre l’Etat et les individus, les « communautés » ? comment
concevoir la coordination des acteurs, dont le pouvoir de négociation est fort inégal ?
- Entre pas grand chose maintenant et tout plus tard, donc en inscrivant la notion
« d ‘intermédiaire » dans le temps, et pas seulement dans l’espace ? comment élaborer des
politiques intermédiaires qui soient immédiatement inscrites dans le politique ? comment construire
l’universalité par paliers, par étapes ? peut-on considérer que la multiplication puis la somme de
« dispositifs décentralisés, parallèles et circonscrits » constitue une étape vers la mise en place de
systèmes « uniformisés, universels et égalitaristes » ? à quelles conditions ?

conjonctures politiques et des rapports de force spécifiques président généralement à ce type de décision en la rendant
nécessaire ou, tout au moins, opportune.
9 Un système bismarckien repose sur la contribution de salariés : la protection sociale fait partie du salaire, et les caisses sont

gérées en partie par des représentants des travailleurs (cf. Lien entre travail et protection sociale). Un système beveridgien
est financé par l’impôt, le droit à la protection sociale y est acquis en vertu de la nationalité et/ou de la résidence (cf.
Systèmes étatiques de protection financés par des budgets publics).

4
4/ Tour de table des participants : implication dans les questions de protection sociale et
principales interrogations

C. Jacquier (OIT – Organisation internationale du travail) : L’OIT considère la protection sociale

comme un droit fondamental et un mécanisme d’inclusion sociale pour tous. C’est avant tout une
question politique : il s’agit de développer un consensus politique à traduire ensuite en
mécanismes techniques, sociaux et financiers .
10

La protection sociale n’est pas un sujet neuf à l’OIT, qui a été un gros producteur de normes et de
conventions internationales depuis la fin de la seconde guerre mondiale , mais de nouvelles
11

questions se posent aujourd’hui avec la montée des activités informelles et la réduction du nombre
des salariés formels. La conférence internationale du travail de 2001 a réitéré l’intérêt de ses trois
composantes –au Nord comme au Sud- pour la protection sociale et son universalisation.
A partir de ce nouveau consensus, une campagne a été lancée pour l’extension à tous de la
protection sociale. Mais elle se heurte aux questions suivantes : Comment mettre en place des
mécanismes de sécurité sociale qui ne soient plus exclusivement basés sur des prélèvements
salariaux, et qui soient inclusifs ? Comment combiner les divers types de mécanismes (pas
seulement l’assurance sociale) tout en gardant une cohérence nationale au système ? La
protection sociale a un coût, mais il y a aussi un coût à la non-protection sociale ; le financement
passera par la redistribution, et celle-ci n’est possible que s’il y a compromis politique entre les
acteurs de la société : Comment mettre en place un compromis politique qui permettra d’instaurer
la redistribution inhérente à ce que le système soit inclusif ?
http://www.ilo.org/public/french/
* L’idée de « politique intermédiaire » est valable parce qu’on doit jouer sur la diversité des
mécanismes et la pluralité des acteurs. L’Etat tout seul ne peut pas tout faire : il faut travailler à
différents niveaux, simultanément, et avec des objectifs, une vision et une cohérence à long terme.

M. Akip (COE - Conseil de l’Europe) : La vision du conseil de l’Europe -la plus ancienne organisation
politique du continent, avec un mandat de gardien de la sécurité démocratique fondée sur les
droits de l'homme, la démocratie et l'Etat de droit- est très proche de celle du BIT sur la protection
sociale. La protection sociale est un droit ; et le COE ne fait plus de distinction d’importance entre
droits civiques et politiques d’un côté et droits sociaux de l’autre, il ne les hiérarchise pas.
Regroupant 45 pays, dont 21 Etats de l'Europe centrale et orientale accueillis dans les années 1990,
il se heurte à une difficulté : une plus grande diversité d’approches, de trajectoires et de priorités
dominent ses débats . Les PECO sont en train de restructurer leurs systèmes de protection sociale
12

sous l’égide de la Banque mondiale et du FMI, et se dirigent vers la privatisation et la

capitalisation ; l’un des principaux enjeux sur cette question réside alors à continuer à penser en
termes de répartition et de cohésion sociale.
Des analyses menées sur des pays européens peuvent être mis à disposition du groupe de travail.
http://www.coe.int/defaultFR.asp
* Peut-être la notion de « politique publique intermédiaire » du Réseau Impact se rapproche-t-elle
de la « stratégie de cohésion sociale » qu’élabore le conseil de l’Europe ?…

F. Lefèbvre (Evalua - Cabinet d’évaluation des politiques publiques) : Les droits sociaux tiennent des
droits « à créance » (accordés par la communauté) et se distinguent des droits « à obstacle » tels
que les droits civils. Quelles peuvent être les stratégies pour une meilleure couverture sociale ?
Quelles sont les stratégies de généralisation des droits à la couverture sociale (soins, retraite…) par

10 Cf. Dialogue social, illustré au sein de la seule organisation internationale qui soit tripartite : les syndicats de travailleurs,
regroupements d’employeurs et gouvernements, étant représentés à le Conférence internationale du travail.
11 et alors que le consensus de Washington mettait la protection sociale au second plan.
12 NB : Aucun pays n'a adhéré à l'Union européenne sans appartenir d'abord au Conseil de l'Europe. L’approche

« normative » du COE (normes minimales communes de solidarité et de répartition par exemple) peut être considérée
comme une force de cette institution.

5
les politiques de coopération vis-à-vis des politiques de santé ? Quelles obligations et quel rôle pour
l’Etat dans la protection sociale ?
Afin que les mécanismes de redistribution fonctionnent, il faut un intérêt objectif et des liens étroits
assurés sur le long terme ; or l’instabilité –notamment au niveau du travail- n’y contribue pas.
Quelles sont les réalités des pays du Sud et les niveaux de redistribution : famille, clan, groupe
d’appartenance à la région d’origine, etc. ? Il s’agirait peut-être de s’interroger sur les niveaux
autres que l’Etat et l’individu pour assurer une redistribution. L’échelle pertinente d’intervention
pour la protection sociale peut-elle être l’entreprise, puisque c’est elle qui a intérêt à ce que ses
travailleurs soient en bonne santé ?
http://www.evalua.com/
* Politique « intermédiaire » pourrait donc signifier qu’il faut s’interroger sur tous les mécanismes
autres qu’étatiques et individuels concernés par la protection sociale pour y intervenir.

B. Galland (CIDR – Centre international de développement et de recherche) : La question du droit

se pose différemment dans différentes cultures. En Tanzanie, par exemple, les droits sont assujettis
aux moyens mobilisés. Il s’agirait donc d’étudier plus finement l’économie de la protection sociale
et de la solidarité. En effet, les réalités de terrain montrent qu’il existe des formes de protection
sociale « informelle » : la capacité de mobiliser des ressources dans le groupe ; or les prestations en
nature ne sont jamais valorisées (car n’entrant pas dans le prix des produits échangés).
Un des droits à prendre en compte est celui des citoyens à définir leur système de protection
sociale et à participer à sa gestion. On ne pourra donc pas faire l’économie de la genèse de
micro systèmes de protection sociale et de structures intermédiaires, qui peuvent aussi être
entendus comme des vecteurs d’intégration . Ceci semble une étape incontournable si on veut
13

parvenir à l’universalisation, ne serait-ce que du fait de l’inefficacité et de la corruption des

administrations. Il est important de faire passer l’idée du droit, malgré la diversité des modes
d’organisation de la protection sociale, en sachant que sa centralisation n’est pas possible.
Mais parler d’universalisation dans des pays où le salariat formel représente moins de 10% des
travailleurs semble un peu utopique : la base bismarckienne y est très fragile . Aussi, et alors qu’au
14

cours de nos discussions le consensus semble s’être fait spontanément sur l’universalisation de la
protection sociale, le groupe de travail devrait s’accorder un temps d’analyse pour y réfléchir sur
la base de cas concrets (avant de le décliner en termes de stratégies).
http://www.coordinationsud.org/coordsud/membres/cidr.html
* La notion de « politiques intermédiaire » est sans doute plus facile à comprendre lorsqu’on part
d’ « en bas ».

A. Ndiaye (CREPOS - Centre de recherche sur les politiques sociales) : Il faut bien réaliser que dans
les Documents stratégiques de réduction de la pauvreté (liés à l’initiative PPTE), la protection
sociale est généralement –et uniquement- entendue comme « filets de sécurité ». Afin de sortir de
la dichotomie entre économique et social (et au même titre que la production est le résultat de
rapports sociaux), la question de la « répartition » doit être au cœur de nos préoccupations. La
question des droits est une chose, mais qu’en est-il des devoirs ? Sur le plan du financement de la
protection sociale, les Etats sont trop pauvres et endettés pour être volontaristes à ce niveau…
Le fait de parler d’activité, plutôt que de salariat, permettrait d’inclure l’informel dans nos
réflexions. En Afrique de l’ouest, les taux de couverture des systèmes de protection sociale sont
extrêmement bas ; la « protection sociale » concrète est la solidarité familiale. Celle-ci n’a rien de
« traditionnel » : les systèmes informels sont modernes et réels, et essaient d’apporter des réponses
actuelles à des problèmes actuels (même s’ils sont défaillants dans les contextes difficiles). Mais on
ne prend que rarement en compte l’économie des liens sociaux. Par exemple, pour chaque
travailleur formel affilié au Sénégal, il y a cinq ayant droit en moyenne. Il s’agirait donc aussi de
mettre en relation protection sociale et transition démographique.

13 Ex. de la mutualisation du risque et de la non discrimination / stigmatisation d’individus porteurs de VIH au sein de
mutuelles de santé.
14 Néanmoins, le Kenya va universaliser son système de protection sociale.

6
NB : Pourquoi ne pas poursuivre le travail sur « Les politiques sociales en Afrique de l’Ouest : Quels
changements depuis le sommet de Copenhague ? », avec une entrée centrée sur la protection
sociale ou les mutuelles de santé ? (cf. études de cas Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Mali,
Sénégal ; Diop, MC. UNRISD Publications, Politique sociale et développement – Document n°5,
Avril 2001).
* Les « politiques publiques intermédiaires » peuvent être comprises comme émanant de la
concertation entre les divers acteurs, résultant de compromis ; un moyen de rapatrier les questions
de développement et du politique aux niveaux local et national.

P. Brouillet (Département développement humain de l’AFD) : La protection sociale doit être

replacée dans les débats sur les liens entre croissance, pauvreté et inégalités : elle représente à ce
titre un outil concret de redistribution.
« Quelques pistes de réflexion pour alimenter le débat qui sera repris au sein du groupe de travail
par Ewa Filipiak du département chargé de la gestion des savoirs (AFD – RGS) 15.
De manière générale : Le sujet de la protection sociale est nouveau pour l'AFD. Cependant, il y a
un faisceau de convergences en faveur de ce sujet qui devrait entrer plus largement dans
l'agenda de l'institution, ce qui est relativement récent. La prise en compte de la protection sociale
par l’AFD concerne différents niveaux :
- stratégique : la protection sociale rencontre trois problématiques suivies par l’AFD : celle de la
compétitivité des économies, celle de la mise à niveau des économies et celle des biens
publics mondiaux ;
- opérationnel : la protection sociale, et notamment la protection maladie, intéresse les
interventions en faveur : i) du secteur de la micro finance dans le cadre du développement
d’un « nouveau produit » qui serait celui de la micro assurance santé ; ii) du développement du
marché de l’assurance qui intéresse le secteur privé (la filiale de l’AFD, Proparco, est
concernée par ce « marché » potentiel) ; iii) du financement de la santé et de l’extension de
l’accessibilité aux soins, qui concernent les projets en faveur du secteur de la santé.
Ainsi, L'AFD a financé des projets de micro assurances santé dans quelques pays (Mali et Afrique du
Sud notamment). Une première piste de réflexion plus large est ouverte sur ce sujet dans le cadre
d’une étude réalisée par Alain et Aude Letourmy (sur financement AFD et CNRS). Cette dernière
permet de retenir des pistes de travail sur la base d'une analyse de la problématique du secteur. Le
document sera prochainement accessible.
La division santé du département du développement humain de l'AFD a inscrit la problématique
de l'assurance maladie dans ses objectifs de travail.
Le mandat donné à l'AFD dans la mise en œuvre des Contrats de désendettement
développement (C2D) ouvre des perspectives d'intervention en faveur de la protection sociale
dans les pays à forte annulation de dette bilatérale : des demandes ont émergé dans des pays à
forte dette bilatérale (Cameroun, Côte d’Ivoire).
http://www.afd.fr/
* De manière plus spécifique concernant les politiques « intermédiaires » en matière de protection
sociale : Dans l'attente d'un accord sur le concept et de lecture plus poussée sur ce sujet de ma
part sur cette problématique des politiques intermédiaires, il me semble que si l'on retient dans le
spectre des interventions possibles de coopération dans le champ de la protection sociale, à
savoir d'un bout, la définition d'une politique sectorielle de protection sociale et de l'autre, le
montage de projets de micro assurances, les politiques publiques « intermédiaires » constitueraient
tout le reste, ce qui demeure encore large !
On pourrait également intégrer, dans cette problématique des politiques publiques intermédiaires,
la question de l'articulation des politiques sectorielles et des politiques de développement local, ie
le global/national versus le local. Ce sujet est une problématique importante pour une agence
comme la notre qui intervient à la fois sur les politiques sectorielles via les contrats de réduction de

15 Communication reçue après la réunion.

7
dette et les projets de développement local. Dans une autre perspective, on pourrait peut-être
également ajouter le thème du secteur privé dans des politiques sectorielles publiques."

L. Aventin (Département développement social de la DGCID au MAE) : La question de la

couverture santé reste notre priorité : c’est encore un chantier difficile sur lequel nous pouvons nous
concentrer dans un premier temps. Le MAE a un intérêt marqué pour la question de la protection
sociale, mais il y a nécessité de clarifier sa stratégie en la matière. Le rapport co-rédigé par
Blandine Destremau et Alain Letourmy suite au symposium de Turin circule actuellement au
ministère. Dans la continuité de ce travail, le groupe pourrait utilement aider le MAE à se
positionner vis-à-vis des institutions internationales (Europe, Banque mondiale, etc.). Aussi, ne serait-il
pas plus pertinent d’analyser les modes et politiques de coopération (et sachant que les politiques
nationales reflètent parfois fortement celles des bailleurs de fonds) ?
Actuellement, le MAE appuie (techniquement et financièrement) trois types de projets / systèmes :
i) des régimes obligatoires gérés par l’Etat ; ii) des systèmes de micro assurance et des mutuelles de
santé (avec des succès intéressants, mais qu’en est-il de leur efficacité si on sort du niveau
micro ?) ; iii) des mutuelles d’entreprises (ex : la prise en charge des malades du VIH sur le lieu de
travail).
Quelles cohérence à notre stratégie ? La diversité des financements (la multiplicité des statuts, la
multiplication des procédures et des coûts de transaction) ne semblent pas a priori favorables à
l’homogénéisation des droits sociaux. Quelles sont les conditions et les possibilités d’amélioration
des systèmes de protection sociale ? Si en effet, on considère que l'appui à ces divers systèmes
contribue à l'élaboration ou la mise en place à moyen ou long terme d'un régime universel de
protection sociale (santé dans un premier temps) efficace, il est difficile de savoir comment doser
l'appui à ces systèmes afin qu'ils se complètent dans les meilleurs délais et dans les meilleures
conditions. Peut-être peut-on s’interroger sur le fait qu’une multiplicité de systèmes peuvent se
compenser et fonctionner en vases communicants, pour converger vers un système national
universel ou un ensemble de systèmes permettant de couvrir la majorité de la population (et
notamment les plus défavorisés qui restent notre cible privilégiée).
http://www.france.diplomatie.fr/cooperation/dgcid/

M. Bey (IEDES) : L’IEDES participe à un programme de recherche sur le Mexique intitulé « Pauvreté,
citoyenneté, discours et politique », et s’intéresse particulièrement à la notion de vulnérabilité (cf.
travail sur le programme Progresa – Oportunidades). Le groupe de travail doit focaliser son
attention sur les questions de ciblage et s’atteler à analyser les objectifs et les conséquences des
politiques de lutte contre la pauvreté et les inégalités, en lien avec la protection sociale, en termes
d’exclusion à un niveau plus large.
http://iedes.univ-paris1.fr/dossierRecherche/RECH.htm

E. Mulot (Laboratoire Matisse - CNRS UMR 8595 – Université Paris 1) : Il existe une forte
instrumentalisation du discours sur la solidarité et la participation, pour mettre en cause le service
public. Les fonds existent (ex : l’argent des migrants en Amérique latine), mais le réel problème
réside dans leur redistribution et la capacité de l’Etat à redistribuer (cf. rapports entre l’Etat et les
oligarchies économiques, pression des bailleurs de fonds et refus de mise en place de politiques
fiscales). La participation des pauvres est le plus souvent une condition pour obtenir des services
(par exemple des services éducatifs).
http://matisse.univ-paris1.fr
* Politiques « intermédiaires » fait penser au « méso-dialogue » initié par l’Europe au Guatemala
dans le domaine agricole, face aux effets pervers des politiques de ciblage et à la multiplicité
d’acteurs (représentants des ONG, des syndicats, etc…), pour clarifier les objectifs de chacun.

8
A. Letourmy : Le groupe doit prendre position entre recommandations et analyses. Veut-on une
posture de recherche ou de recommandation, avec évaluation, etc. ?
Sans doute devons-nous nous accorder un temps d’analyse préalable ; mais d’un point de vue de
recherche, les politiques nationales de protection sociale ne peuvent être étudiées que dans la
durée (documents et mise en œuvre). Il serait utile d’entendre des présentations sur des cas
nationaux pour les comparer : des idées de synthèse pourront alors apparaître.
Nous pouvons aussi analyser au jour le jour les revirements des grands organismes sur la question de
la protection sociale (cf. positions des institutions telles que le BIT ou la Banque mondiale). Par
exemple, le retour en force dans les discours de la question de la couverture universelle. Il n’est pas
certain que les objectifs du groupe doivent être de dégager les conditions de faisabilité d’une
couverture universelle. Mais cette idée est réapparue sur la scène internationale avec une rapidité
étonnante (tandis que le décalage avec les réalités de terrain est manifeste) : comprendre
pourquoi et comment demanderait une analyse des politiques institutionnelles.
* la notion de politique publique « intermédiaire » est à reconstruire à partir des observations de la
réalité et d’analyses par pays.

5/ Conclusions et perspectives énoncées lors de la réunion :

Il existe d’ores et déjà nombre d’études, de rapports, d’articles, de savoirs et d’expériences divers
qu’il serait intéressant de faire connaître, de donner à voir, de diffuser, de valoriser, en vue
d’échanges enrichissants et à visée opérationnelle.
Chaque personne intéressée par ce groupe de travail est donc invitée à partager ses façons de
faire, les problèmes rencontrés, les questionnements soulevés, etc., c’est-à-dire à faire savoir de
quelle façon elle est confrontée à la question des liens entre protection sociale et lutte contre la
pauvreté et les inégalités, et dans quelle mesure elle envisage de s’y investir via le groupe.

- Le groupe doit définir ses missions pour lui-même, mais aussi dans sa relation avec la
coopération française. Il serait donc intéressant que nos partenaires du MAE précisent leurs
attentes à l’égard du groupe.
- Le positionnement entre recherche/réflexion et utilité/expertise peut progresser par la
présentation d’études de cas : Comment se mettent en place des dispositifs concrets est à la
fois un objet de recherche et un savoir pour faire ou faire faire.
- Les politiques de coopération sont modulées en fonction des contextes des pays du Sud et
notamment de leurs politiques nationales. Il serait intéressant, effectivement, d’entendre et
d’analyser des cas de figure très différents. Nous pouvons en cela mettre en perspective des
expériences/systèmes/politiques dans différents pays où la coopération française est déjà
intervenue dans ces domaines. Comment une action de coopération internationale peut-elle
s’articuler avec des initiatives prises au niveau national, contribuer à l’accumulation de savoir
par les acteurs nationaux ?
- Quelles sont nos connaissances des réseaux existants au Sud de chercheurs, de consultants,
etc., sur les questions abordées ? Quels sont les sujets prioritaires pour eux ? Comment
abordent-ils les problèmes en lien avec notre problématique ? Quelles sont leurs
difficultés premières ? De quelles formes d’appui ont-ils éventuellement besoin ?

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6/ Quelques propositions de pistes de travail par le secrétariat du Réseau / l’équipe d’animation :

Le groupe de travail ne peut exister et être productif qu’à partir du moment où il répond à des
attentes et besoins de ses membres, où ceux-ci vivent réellement le fonctionnement en réseau, en
faisant la preuve -à travers les contributions de chacun- que les mises en commun sous-tendent la
raison d’être du Réseau IMPACT. Un point de départ serait d’exprimer ces besoins et attentes.
Le Réseau s’inscrit au point de rencontre entre le travail de la recherche, celui des opérateurs, et
en appui aux décideurs (à la croisée des modalités de travail, d’implication et de réflexion des
acteurs de ces trois ancrages). Il s’agira donc en parallèle d’identifier quels types d’incitations
financières sont susceptibles de mobiliser chercheurs, opérateurs et décideurs dans la réalisation
des actions prévues.

Compte tenu à la fois de ce qui s’est dit à la réunion de lancement du groupe et du

positionnement propre au Réseau, nous proposons au groupe de privilégier deux pistes de
travail dans un premier temps :

- Faire un résumé analytique des prises de position du BIT et de la Banque Mondiale sur les
politiques sociales. Il paraît nécessaire de mieux produire/diffuser une information « raisonnée »
à ce sujet (atouts – inconvénients) permettant la comparaison et la discussion de leur position
respective. L’idée serait donc d’organiser une séance de travail au cours de laquelle ces
positions seront discutées (à partir de documents déjà existants qui seront transmis par le
Réseau). Ceci pourrait aider le groupe à réfléchir sur des orientations générales pour prendre
position préférentiellement pour une approche (cf. comme le fait le Conseil de l’Europe vis-à-
vis de l’option universaliste du BIT).

- Faire une étude de cas centrée sur les mutuelles de santé ou la micro assurance en Afrique.
Analyser la façon dont les systèmes de mutuelles de santé s’inscrivent dans les débats sur
ciblage / universalité. Grâce à une description par le menu d’une expérience en cours, il
s’agirait d’interroger ces dispositifs à la lumière d’une perspective universaliste : représentent-ils
une étape vers l’universalité, et à quelles conditions ? Ne sont-ils finalement que réservés à ceux
qui sont capables de cotiser, donc créant des systèmes dualistes ?

Ces premières pistes de travail devraient nous donner des éléments d’information nous permettant
de réfléchir sur l’idée d’universalité de la protection sociale, de les comparer ultérieurement avec
les situations américaines et asiatiques, pour nous aider à répondre à l’interrogation suivante :
« Pourquoi l’universalisation d’emblée de systèmes de protection sociale semble-t-elle déjà
écartée en Afrique ? »

Le 09/01/04,
Blandine Destremau & A-Sophie Brouillet

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 Participants à la réunion :

- Michèle AKIP, Conseil de l’Europe (COE) - Frédéric LEFEBVRE, Cabinet EVALUA

- Laurent AVENTIN, MAE – DGCID - DCT/H - Bruno LAUTIER, IEDES
- Marguerite BEY, IEDES - Alain LETOURMY, CNRS / CREDES
- Pascal BROUILLET, AFD – Dév. humain - Aude LETOURMY, doctorante IRES
- Anne-Sophie BROUILLET, Réseau IMPACT / GRET - Marc LEVY, Réseau IMPACT / GRET
- Blandine DESTREMAU, CNRS / IEDES - Eric MULOT, Laboratoire MATISSE – Univ. Paris 1
- Bruno GALLAND, CIDR - Abdurahmane NDIAYE, CREPOS
- Christian JACQUIER, OIT - STEP - Mathieu PERDRIAULT, Forum de Delphes

Documents mis à disposition sur place :

- Lautier, B., Marques-Pereira, J., Salama, P. Régime de croissance, vulnérabilité financière et

protection sociale en Amérique latine. Les conditions « macro » de l’efficacité de la lutte
contre la pauvreté. CEPAL-Santiago, déc. 2002.
- Destremau, B., Lautier, B. (dir.). Prévoyance ou providence : la protection sociale. Dossier de la
Revue Tiers Monde, n°175, juillet-septembre 2003, pp. 489-656.
- Poulin, R., Salama, P. L'insoutenable misère du monde. Economie et sociologie de la pauvreté.
Editions Vents d’Ouest / Hull, Québec, septembre 1998.

Quelques références bibliographiques complémentaires :

- Galasso, E.; Ravallion, M. Social Protection in a Crisis : Argentina's Plan Jefes y Jefas. World Bank
(2003). http://econ.worldbank.org/files/31041_wps3165.pdf
- United Nations University World Institute for Development Economics Research / WIDER. Insurance
Against Poverty. http://www.wider.unu.edu/research/2000-2001-3.2.publications.htm (NB : étude
présentée par Stefan Dercon et d’autres auteurs à Addis Abeba – Ethiopie, le 20 novembre 2003).
- Criel, B. ; Barry, AN., von Roenne, F. Le projet PRIMA en Guinée Conakry : Une expérience
d’organisation de mutuelles de santé en Afrique rurale. Bruxelles, Medicus Mundi Belgium, 2002, 256
p. (NB : Analyse bibliographique par RIDDE, V. dans la revue Tiers-Monde n°175).
- La protection sociale. Alternatives économiques, Hors série n°55, 1er trimestre 2003. (Dont les
articles suivants : i) « Assurer plutôt qu’assister » : Face à la paupérisation grandissante, les Etats ont
troqué l’assistanat pour la protection sociale selon deux modèles : celui de l’Allemand Bismarck et
celui de l’Anglais Beveridge ; ii) « Un objet économique non identifié » par Pierre Concialdi : La
théorie économique peine à prendre acte de la réalité de la protection sociale, et plus encore, à
proposer une représentation intégrée aux cadres dominants ; iii) « Ne pas lâcher la proie pour
l’ombre » : A vouloir cibler la protection sociale sur les plus pauvres, on risque de la réduire à peau
de chagrin, sans diminuer pour autant les inégalités ; copies disponibles sur demande au
secrétariat du Réseau).
- L'avenir de la protection sociale. L’Economie Politique, n°13, 1er trimestre 2002. (Sur l’Europe, ex :
article « protection sociale et lutte contre les inégalités : le modèle scandinave » ; copies
disponibles sur demande au secrétariat du Réseau).
- De Roodenbeke, E. Financement de la santé : efficience, solidarité et lutte contre la pauvreté.
(NB : document diffusé dans le cadre de la commission LCPI du HCCI, disponible auprès du
secrétariat du Réseau).

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- Lagarde, M. Politique sectorielle et DSRP : le cas de la santé au Cameroun. ASPROCOP.
Décembre 2003. (NB : document diffusé dans le cadre de la commission LCPI du HCCI, disponible
auprès du secrétariat du Réseau).
- Face à Face. Regards sur la santé. Revue du CNRS Bordeaux 2. www.ssd.u-bordeaux 2.fr/faf (NB :
information communiquée par Fred Eboko, coordinateur du comité éditorial de la revue ; ex.
d’article : « Pauvreté, inégalités économiques et disparités de santé : conditions de vie et stratégies
d’acteurs »).

Rappel des références citées dans le document de cadrage

(disponible sur http://www.reseau-impact.org/agenda/pdf/cadrage_ppi_soc2811.pdf) :

- Symposium international sur la solidarité et la protection sociale dans les pays en développement.
MAE / OIT. Turin, Italie, 23-25 avril 2003.
http://www.itcilo.it/esp/symposium

- Barrientos, A., Shepherd, A. Chronic poverty and social protection. Chronic Poverty Research
Centre (CPRC), 2003.
http://idpm.man.ac.uk/cprc/Conference/conferencepapers/Barrientos18.03.pdf

- Barrientos, A., Lloyd-Sherlock, P. Non-contibutory pension schemes : a new model for social
security in the South ? International Social Security Association (ISSA), 2003.
http://www.issa.int/pdf/anvers03/topic4/2barrientos.pdf

- Destremau, B. (CNRS/URBAMA). Solidarité et accès à la santé pour les plus pauvres : le cas du
Hadramawt (Yémen). Communication au Colloque « Pauvreté et développement durable »
organisé par la Chaire Unesco, Université Montesquieu-Bordeaux IV (22-23 Nov. 2001).

- Destremau, B.; Lautier, B. (dir.). Prévoyance ou providence : la protection sociale. Dossier de la

Revue Tiers Monde, n°175, juillet-septembre 2003, pp. 489-656.

- Devereux, S. Social protection for the poor : lessons from recent international experiences. Institute
of Development Studies (IDS), working paper n°142, January 2002.
http:/www.ids.ac.uk/ids/bookshop/wp/wp142.pdf

- Diop, MC. Les politiques sociales en Afrique de l’Ouest : Quels changements depuis le sommet de
Copenhague ? Synthèse des études de cas (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Mali, Sénégal).
UNRISD Publications, Politique sociale et développement – Document n°5, Avril 2001.

- Lautier, B. (IEDES, GREITD). Une protection sociale mutualiste et universelle : la condition de

l’efficacité de la lutte contre la pauvreté. In Lautier, B., Marques-Pereira, J., Salama, P. « Régime de
croissance, vulnérabilité financière et protection sociale en Amérique latine. Les conditions
« macro » de l’efficacité de la lutte contre la pauvreté ». CEPAL-Santiago, déc. 2002. Texte complet
à demander à bruno.lautier@noos.fr ; version courte (6 p.) téléchargeable sur le site du Symposium
http://training.itcilo.it/esp/symposium/documents/BrunoLautier_fr.doc

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