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CHAPITRE 4 : ÉLABORATION DES RÉGLEMENTATIONS – 95

recommandant les études d’impact, qui est une circulaire, n'a pas une force juridique très importante
dans l'ordre administratif français. Comme ce projet, en dehors de la sphère politique, n'était porté par
aucune administration à vocation pérenne, il est d'une certaine façon tombé en désuétude avec le
dépérissement du soutien politique.

Consultation

En France, l'étude d'impact est rendue publique, mais seulement à la fin lors du dépôt en Conseil des
ministres, ce qui interdit de fait toute implication du public en amont. La publication des AIR le plus
tôt possible devrait inciter les responsables à améliorer leur projet d'analyse, celui-ci devenant public.

Méthodologie

En France, le contenu des études d'impact est de densité et de qualité inégale, insuffisant pour éclairer
la décision. Ceci ne veut pas dire que les décisions ne sont pas analysées, notamment par rapport à leur
impact budgétaire et économique. Cependant, ces analyses n’utilisent pas un cadre général tenant
compte des coûts et des bénéfices en termes d’externalités pour la société. La difficulté à mesurer des
bénéfices sociaux, et l'absence de toute approche structurée et systématique réduisent fortement l'utilité
de l’approche des études d’impact pour aider à la prise de décision.
Les stratégies de collecte des données existent, au sein des directions d'études économiques et
d'analyse statistique des ministères, ainsi qu'à l'INSEE. Quand les données existent, une analyse
quantitative peut être développée. Quand elles n'existent pas, les besoins de l'AIR ne suffisent pas à
l'heure actuelle à orienter la production du système statistique, qui s'effectue à long terme et autour
d'outils lourds.

Ciblage

Les efforts d'AIR doivent être ciblés sur les réglementations avec l'impact le plus grand et les
possibilités les plus importantes d'améliorer les résultats. Cependant, en France, les études d'impact ont
été réclamées pour tous les textes législatifs et les décrets en Conseil d'État, en se fondant sur
l'importance juridique du texte et non son incidence économique. Aux États-Unis, la nécessité de l'AIR
est soumise à un seuil d'impact économique de 100 millions de dollars, ou si les règles peuvent générer
des coûts pour un secteur ou une région spécifique, ou affecter de façon adverse la concurrence,
l'emploi, l'investissement la productivité ou l'innovation1. Dès lors, la contrainte de l'étude d'impact
devient trop importante par rapport aux moyens techniques disponibles dans les ministères, et n'est
respectée que d'un point de vue formel. Ces études sont surtout détaillées et de qualité pour les textes
préparés avec un horizon temporel suffisamment long. Ainsi, les exemples cités pour la couverture
maladie universelle et la bioéthique font en fait suite à un travail préparatoire important et
interministériel dans le cadre du Commissariat Général du Plan pour la première, et avec une instance
consultative d'experts pour la seconde.

Responsabilités et capacités

Afin d'établir une implication des autorités réglementaires, tout en assurant un contrôle qualité et une
consistance, les responsabilités pour l'AIR doivent être partagées entre les autorités réglementaires et
l'organisme central en charge de la qualité. En France cependant, la responsabilité formelle de l'échelon
central, le SGG, est de s'assurer que l'étude d'impact existe, pas d'en contrôler la qualité. En cela, le
SGG est conforme à son rôle de Bureau d'Ordre, s'assurant du respect des procédures par rapport au
cadre formel et de l'environnement juridique, mais pas du contenu substantif intrinsèque des textes. Le
Conseil d'État examine les textes d'un point de vue juridique, mais en tant que telles les études d'impact
n'ont pas de portée juridique, et le Conseil d'État n'a pas de moyen juridique d'en contrôler le contenu
économique.

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