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100 – CHAPITRE 4 : ÉLABORATION DES RÉGLEMENTATIONS

Encadré 4.5. Rapport OCDE 2004 : l'inflation normative en France

Les coûts de l'inflation réglementaire sont peu à peu devenus manifestes : le développement de
l'intervention économique et sociale de l'État a généré un recours massif à l'outil réglementaire. Le
nombre annuel moyen de lois a cru de 35 % en trente ans. Ces données sous estiment la réalité car la
loi ne représente qu'une partie de l'édifice réglementaire, à côté des décrets, arrêtés et circulaires de
toutes sortes. Ainsi, il existait 82 000 décrets en vigueur en 1991, avec une production annuelle à
l'époque de 670 décrets par an. La production s'est fortement accrue sur la période récente avec plus de
11 000 décrets supplémentaires entre 1995 et 2002. De plus la taille moyenne des textes a augmenté,
de 93 lignes pour une loi en 1950 à 220 dans les années 1990. Ainsi, le volume du journal officiel a été
multiplié par 2.4 entre 1976 et 1990. Ceci concerne les flux, car il n'existe pas d'instrument statistique
systématique permettant d'appréhender les stocks réglementaires. Cependant, certains estimeraient ce
stock de textes à 8 000 lois et 400 000 textes d'ordre réglementaire divers, incluant les décrets, arrêtés
et circulaires.

Comme dans d’autres pays de l’OCDE, la complexité croissante du droit résulte en

partie de la multiplication des sources du droit, notamment internationales et
communautaires, et de nouveaux domaines d’intervention. Elle tient aussi à ce que le
Conseil d’État a qualifié d’ « intempérance normative », ou le rapport Warsmann de « mal
français », à savoir l’utilisation de la norme comme moyen de communication et réponse
aux crises. La pression des milieux professionnels et de l’opinion en faveur de l’élaboration
de nouvelles lois et la force symbolique de la loi reste prégnante dans la culture juridique
française (Conseil d’État, 2006). Des interlocuteurs de l’OCDE ont ainsi pu évoquer « la
France, pays de la norme ».

Les efforts faits pour mesurer le volume de production normative reflètent cette
préoccupation. Le secrétariat général du gouvernement procède à un décompte du volume
des textes législatifs et réglementaires qui est disponible sur le site Légifrance. Selon ce
décompte, le volume des lois et décrets, mesuré en nombre de pages du Journal officiel, a
augmenté de 30 % environ entre 1970 et 1990 et à nouveau de 30 % environ depuis 1990.
Le nombre de nouvelles lois et ordonnances est passé de 410 sur la période 1994-2000
à 535 sur la période 2001-07, tandis que le nombre de nouveaux décrets passait de 8 500
environ à près de 10 700. Au 1er juillet 2008, le nombre de textes de nature législative
s’établissait à 2 619 (dont 20 % d’ordonnances) et celui de textes réglementaires (au
1er juillet 2007) à 22 883 décrets.

MIEUX LÉGIFÉRER EN EUROPE : FRANCE © OCDE 2010