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Avril 2016
Analyse Comparative
République Démocratique du Congo

Révision du Code Minier – Examen, Observations, et

Rapport No. 104759-ZR

République Démocratique du Congo

Révision du Code Minier – Examen, Observations, et Analyse

Comparative

Avril 2016

Département de la Gestion Macroéconomique et Budgétaire

Région Afrique

Document de la Banque Mondiale

Confidentiel
Vice-Président Régional : Makhtar Diop
Directeur des Opérations : Ahmadou Moustapha Ndiaye
Directeur Principal : Carlos Felipe Jaramillo
Directeur Sectoriel : Albert G. Zeufack
Chef d’Equipe : Chadi Bou-Habib
La présente note a été réalisée par une équipe de la Banque mondiale composée de M. Chadi Bou-
Habib (économiste sénior et chef d’équipe), M. Ousmane Deme (responsable des opérations), M.
Saidou Diop (spécialiste sénior en gestion financière), M. Francisco Igualada Delgado (spécialiste
sénior du secteur minier), M. Michael Jarvis (spécialiste sénior sur les questions de gouvernance),
Mme Kathy Khuu (spécialiste séniore sur les questions de développement), Mme Barbara
Kotschwar (responsable séniore en politiques d’investissement), M. Bryan Land (spécialiste
principal sur le pétrole et le gaz), Mme Blanca Moreno-Dodson (économiste principal), Mme
Rachel Perks (spécialiste du secteur minier), et M. Alain Traore (responsable sénior des
opérations).

Cette équipe a bénéficié des orientations de M. Laurent Debroux et M. Emmanuel Pinto Moreira,
tous deux coordinateurs de programme-pays, et a travaillé sous la supervision de plusieurs
directeurs de pôles de pratiques mondiales, M. David Bridgman (Commerce & Compétitivité,
GTCA2), M. Renaud Seligmann (Gouvernance, GGO25), M. Christopher Sheldon (Énergie &
Industries extractives, GEEX2), et M. Albert Zeufack (Macroéconomie et Finances publiques,
GMF07), et de M. Ahmadou Moustapha Ndiaye, directeur des opérations (RDC et République du
Congo). Elena Queyranne a assuré la traduction et l’édition du document.
Table des matières
Synthèse ....................................................................................................................................................... 1
I- Introduction ....................................................................................................................................... 10
II- Contexte ......................................................................................................................................... 11
III- Organisation du secteur et considérations d’ordre structurel .................................................. 13
A. L’attractivité du secteur minier en RDC ......................................................................................... 14
B. Organisation et gestion du secteur : où se trouve la RDC ? ............................................................ 15
D. Le cas particulier de l’exploitation minière artisanale et à petite échelle (EAPE) .......................... 20
E. Stratégie de la RDC pour son secteur minier .................................................................................. 22
IV- Évaluation préliminaire du projet de réforme du régime fiscal ............................................... 23
A- Améliorer les recettes du secteur minier : évaluation et analyse comparatives des redevances et
impôts 25
B- Impôt sur la rente tirée des ressources naturelles et imposition des superprofits ....................... 27
C- Règles d’amortissement et participation de l’État au capital des entreprises minières ............... 29
D- Effets des amendements et scénarios alternatifs ......................................................................... 30
V- Difficultés de gouvernance dans le secteur minier en RDC ...................................................... 31
A- Observations d’ordre général sur la gouvernance prévue dans le Code minier .......................... 31
B- Importance d’une politique minière ............................................................................................ 32
C- Mobilisation et gestion des recettes ............................................................................................ 32
D- Production et gestion des données .............................................................................................. 33
E- Contrôle et responsabilisation ......................................................................................................... 34
VI- Contenu local et liens amont et aval dans le code minier de la RDC ....................................... 35
A- Principes généraux pour renforcer les liens amont et aval et le contenu local ............................ 36
B- Politiques à éviter lorsqu’un plus grand contenu local est recherché ......................................... 37
C- Politiques à envisager pour accroître le contenu local ................................................................ 38
D- Où se trouve la RDC : une analyse du Code et des propositions d’amendement ....................... 39
Annexe........................................................................................................................................................ 42
BIBLIOGRAPHIE.................................................................................................................................... 43
Tableaux, graphiques et encadrés
Schéma 1. Rapport entre la rente de ressources naturelles et les recettes domestiques (à l’exclusion des
dons) – en pourcentage du PIB – 51 pays avec une rente supérieure à 4% - 2012 ..................................... 12

Encadré 1. Secteur minier : Quelques caractéristiques uniques à ne pas perdre de vue ............................. 15
Encadré 2. Répondre aux chocs exogènes : les risques d’hypothéquer le développement à long terme du
secteur pour faire face à des enjeux de court terme .................................................................................... 18
Encadré 3. Changements dus aux connaissances géologiques et aux progrès technologiques dans les
minerais et les réserves ............................................................................................................................... 23
Encadré 4. Le régime fiscal prévu dans le Code minier 2002 et la transition vers un nouveau Code :
Concilier les préoccupations des investisseurs et les besoins de développement ....................................... 24

Tableau 1. Résumé – observations sur le Code et ses amendements ............................................................ 7

Tableau 2. Résumé des propositions de changement au régime fiscal du secteur minier et comparaison avec
les pratiques internationales ........................................................................................................................ 26
Tableau 3. Contenu local et lien amont et aval – Défis et recommandations ............................................. 40
Liste des principales abréviations et acronymes

AT Assistance technique
ASS Afrique subsaharienne
CdC Cours des comptes
Coltan Colombite-Tantalite
CTR Comité Technique de suivi des Réformes
CVM Chaînes de valeur mondiales
EAPE Exploitation artisanale et à petite échelle
EP Entreprise publique
FARI Fiscal Analysis of Resource Industries
(analyse financière des industries extractives)
FMI Fonds monétaire international
IDE Investissements directs étrangers
IS Impôt sur les sociétés
ITIE Initiative pour la transparence dans les
industries extractives
IVB Impôt variable sur les bénéfices
KCC Kamoto Copper Company (compagnie minière
gérant la mine de cuivre de Kamoto)
SPC Sans participation au capital
PIB Produit intérieur brut
PME Petites et moyennes entreprises
SIGIF Système intégré de gestion de l’information
financière
RDC République Démocratique du Congo
TVA Taxe sur la valeur ajoutée
VAN Valeur actuelle nette
ZEA Zone d’exploitation artisanale
Synthèse

1. Le choc des matières premières auquel est confrontée la RDC a dévoilé des faiblesses
dans la gestion de son secteur minier et mis en évidence la nécessité de réformer le Code qui
le régit. La chute brutale des prix des matières premières a fait rebasculer le pays dans une situation
de quasi crise. Les vulnérabilités révélées par ce choc démontrent que la RDC doit adopter une
nouvelle approche du secteur minier. L’approbation de la révision du Code minier constitue la
première étape de cette nouvelle approche. Bien que le gouvernement ait présenté ses propositions
d’amendements au Parlement en mars 2015, les débats n’ont toujours pas eu lieu. Les partenaires
du développement s’accordent à penser qu’un bon cadre juridique est indispensable pour que le
secteur minier puisse utilement contribuer au développement du pays à long terme. Dans un tel
contexte, la présente note entend soutenir, assister et alimenter les débats parlementaires et les
modifications qui en résulteraient. Par conséquent, son principal objectif est d’exhorter le
Parlement à engager immédiatement les débats sur les propositions de révision du Code soumises
en mars 2015. La note présente par ailleurs différentes options susceptibles d’améliorer les
modifications proposées pendant le débat parlementaire, qu’elle soumet à la sagesse de
l’Assemblée.

2. La RDC n’a pas pu recouvrer les recettes attendues de l’exploitation minière intensive
et tirer parti des retombées économiques espérées. Le pays attire de nombreux investisseurs du
fait du faible coût d’exploitation de ses gisements de minerais à haute teneur. Le secteur minier a
été le levier principal de la croissance soutenue enregistrée depuis 2010 (qui s’est établie en
moyenne à 7%). La croissance du secteur extractif n’a cependant pas généré des recettes
importantes pour le gouvernement, ni une forte augmentation des réserves de devises étrangères.
Pourtant la rente liée aux ressources naturelles représentait une part élevée du PIB en 2012, plaçant
la RDC au 16e rang parmi les 186 pays du classement de la Banque mondiale sur les indicateurs
du développement dans le monde. Mais le recouvrement des recettes n’a pas dépassé 14,4% du
PIB, plaçant le pays à la 104e position parmi les 117 pays du classement. Au sommet du super-
cycle des matières premières (2010-2014), les exportations pétrolières et minières s’élevaient à
48,5 milliards de dollars. Sur la même période, la RDC avait dû débourser 9,9 milliards de dollars
pour payer les investisseurs et avait recouvré seulement 6,9 milliards de dollars. Le pays n’avait
ainsi pas beaucoup de réserves pour amortir l’effondrement des cours des matières premières (1,4
milliards de dollars et 5,8 semaines d’importations), ni de recettes (13% du PIB).

3. Un nouveau cadre juridique pourrait remédier aux facteurs responsables du manque

de retombées du secteur extractif (en particulier minier) sur l’économie et la société
congolaise. Ces facteurs interviennent dans quatre domaines : (i) l’organisation du secteur ; (ii)
son régime fiscal ; (iii) sa gouvernance ; et (iv) le niveau de son « contenu local ». Les propositions
de révision du Code minier répondent à certains de ces facteurs, mais en ignorent d’autres, voire
prennent parfois une orientation opposée aux bonnes pratiques. La présente note a examiné à la
fois les propositions de révision et le Code minier de 2002 (le Code) au regard des quatre domaines

1
mentionnés ci-dessus. Cette note fournit des commentaires et formule des recommandations
reposant sur des études comparatives, sur l’expérience d’autres pays ainsi que sur une
connaissance et une analyse approfondies de la RDC.

Organisation du secteur et considérations structurelles

3. La RDC attire toujours les entreprises extractives, mais ce fait ne doit pas occulter les
difficultés du secteur minier. Les entreprises extractives continuent d’investir dans le secteur
minier en RDC malgré les risques et difficultés auxquels il est confronté. Même dans un contexte
de forte volatilité rendant le marché des minerais chaotique et imprévisible et malgré les aléas des
cours des matières premières, les investisseurs sont dans l’ensemble très nombreux à se disputer
de multiples opportunités. Il est indispensable de reconnaître que la géologie très riche du pays, à
la fois par sa variété et sa complexité, constitue le facteur déterminant des décisions
d’investissement en RDC.

4. Il est donc essentiel d’améliorer l’organisation et la transparence du secteur minier

pour qu’il atteigne son plein potentiel et qu’il bénéficie pleinement au pays. Une meilleure
organisation du secteur minier et la poursuite de la restructuration institutionnelle au sein du
ministère des Mines permettront d’offrir de nouvelles opportunités, d’apporter davantage de
transparence et une gestion plus responsable. Le secteur minier en RDC a besoin d’un cadre de
gestion solide et d’une plus grande intégrité. La supervision actuelle des entreprises minières
publiques est encore perfectible et pourrait permettre d’accélérer le développement du secteur. La
révision du Code minier, des efforts pour lutter contre « les minerais de conflits » et la mise en
place d’une enquête géologique nationale pourraient apporter davantage de transparence. Cette
enquête géologique permettrait en particulier de réunir les attributions en matière de production et
de fourniture d’informations géologiques qui sont aujourd’hui dispersées entre plusieurs
institutions.

5. Le cadre juridique du secteur minier devrait s’appuyer sur un modèle économique

conciliant la recherche de rentabilité des investisseurs avec l’objectif d’une gestion des
ressources naturelles plus favorable au développement durable de la RDC. Les amendements
ont souligné l’importance des normes sociales et environnementales, d’une hausse des redevances
et d’une meilleure prise en compte de la dimension locale. Les débats parlementaires pourraient
conduire à de nouveaux amendements et nécessiter un appui technique supplémentaire. Même s’ils
peuvent paraître favorables pour l’économie nationale, les changements dans le cadre légal et
règlementaire doivent être simulés et testés car ils auront un impact sur le secteur minier. Ces
simulations devraient reposer sur des exercices successifs de modélisation économique afin
d’éclairer les décideurs sur les effets des différentes options politiques sur l’économie des
principales ressources naturelles en RDC. Les résultats de ces exercices permettront d’identifier
les canaux de transmission entre différents secteurs de l’économie de la RDC.

2
6. Les amendements ne soulignent pas suffisamment le rôle de l’exploitation artisanale
et à petite échelle (EAPE) qui est pourtant perçue comme un facteur essentiel de
développement durable. Au cours de leurs échanges de vues, les parties prenantes étaient
unanimes sur la place de l’EAPE comme composante viable de l’économie extractive nationale.
Les amendements ne reflètent cependant pas les conclusions de ces discussions. Il est notamment
nécessaire d’établir des normes pour les coopératives minières dans les dispositions règlementaires
qui seront adoptées. La RDC pourrait également abandonner la Carte d’exploitant artisanal et
devrait s’attacher à regrouper les individus en coopératives ou sous d’autres formes de structures
professionnelles. De plus, il faudrait élargir la délivrance des permis d’EAPE aux petits exploitants
miniers indépendants. Enfin, une réglementation plus claire des permis de l’EAPE rendra sans
doute inutile le concept de zone d’exploitation minière artisane.

7. Les priorités du secteur minier en RDC s’articulent autour de l’accroissement de

l’activité extractive, la prise en compte des conséquences de la décentralisation et la
participation aux efforts de lutte contre la pauvreté. Les trois priorités absolues du
gouvernement sont : (i) de découvrir de nouveaux gisements ; (ii) d’accroître le « contenu local » ;
et (iii) de développer des partenariats dans les infrastructures. Au-delà de ces priorités, le
gouvernement devra sans doute se pencher sur les conséquences de la décentralisation en matière
de fiscalité minière et sur la manière d’améliorer la transparence et le contrôle de ce secteur. Enfin,
le gouvernement souhaite aussi que la production extractive et les recettes qu’elle génère
contribuent activement à la stratégie de réduction de la pauvreté.

Évaluation préliminaire de la proposition de réforme de la fiscalité minière

8. Les amendements proposés rendraient la fiscalité minière plus progressive,

conformément aux recommandations internationales. Le Fonds monétaire international (FMI),
la Charte des ressources naturelles ainsi que le Conseil international des mines et de la métallurgie
sont unanimes sur la nécessité de rendre la fiscalité minière plus progressive. De nombreux pays
sont parvenus à réformer la fiscalité de leur secteur extractif en ce sens, et il est donc légitime que
la RDC entende recouvrer davantage de recettes sur les activités minières les plus profitables. Les
propositions de révision de la fiscalité extractive permettraient d’accroître la charge fiscale
moyenne sur le secteur, au travers notamment d’une augmentation du taux de la redevance ad
valorem sur le cuivre de 2% à 3,5%, d’une hausse du principal taux de l’impôt sur les bénéfices
de 30 à 35%, et d’une augmentation de la participation au capital de l’État de 5% à 10%.

9. Les propositions d’augmentation du recouvrement des recettes extractives sont

comparables aux niveaux constatés en Afrique subsaharienne. Même après l’augmentation
proposée, chaque taux demeurera dans la fourchette habituelle des taux appliqués par les autres
pays riches en minerais. L’augmentation cumulée du poids de la fiscalité pour un gisement moyen
resterait également dans la même fourchette que celle des autres pays riches en minerais, mais

3
passerait désormais dans la fourchette haute. En règle générale, les pays dotés de gisements de
minerais de qualité, d’une bonne réputation pour attirer les investissements miniers et d’un
contexte politique stable n’ont pas de difficultés à imposer une fiscalité plus élevée. Si la RDC
remplit ces deux premières conditions, l’attention se porte plutôt sur la troisième. À plus long
terme, les autorités devraient soumettre le secteur minier au code général des impôts et aux règles
générales de perception des recettes, et n’édicter de règles juridiques propres au secteur minier que
pour les questions qui lui sont spécifiques.

10. La création d’un impôt spécifique sur la rente de ressources naturelles est la
principale nouveauté de la fiscalité minière. Bien que le principe d’un tel impôt apparaisse
justifié, son régime n’est pas défini de manière précise dans les amendements. L’adoption d’un
impôt sur la rente rendrait la fiscalité plus progressive et permettrait d’assujettir des projets risqués
à haute rentabilité, mais sa conception s’avère délicate. Ainsi, les propositions d’amendements
sont imprécises d’un point de vue conceptuel, puisqu’elles associent les caractéristiques d’un
impôt sur la rente à celles d’un impôt sur les bénéfices à taux variable. La formulation de ce nouvel
impôt est imprécise en raison de l’ambiguïté de certaines dispositions et du renvoi à des
dispositions règlementaires pour en définir les modalités d’application. Le maintien de telles
propositions d’amendement qui manquent de clarté créerait donc des incertitudes juridiques.

11. Les amendements auraient des effets étalés dans le temps, en fonction de la manière
dont ils seront appliqués aux investisseurs déjà présents dans le pays. Le changement des
règles d’amortissement pourrait s’avérer plus facile à mettre en œuvre dans le contexte actuel de
baisse des prix des matières premières et avec la fin de l’amortissement accéléré accordé par le
Code à certains grands projets miniers. En outre, la plus forte présence du gouvernement dans le
capital des entreprises minières devrait permettre d’accroître ses revenus futurs à proportion des
risques plus importants qu’il entend prendre. Parallèlement à la révision du cadre juridique,
l’administration en charge des recettes minières devrait faire l’objet d’une plus forte surveillance.

Difficultés de gouvernance dans le secteur extractif/minier en RDC

12. La législation minière actuelle aurait dû se baser sur une politique minière adoptée
par le gouvernement et définissant le rôle de ce secteur dans la stratégie de développement
de la RDC. Le droit minier aurait dû reposer sur une politique minière visant à organiser le secteur
minier en fonction des objectifs de développement de la RDC. Ainsi, cette politique devrait à ce
titre comporter : (i) un principe d’équité entre les générations et d’exploitation durable des
ressources non renouvelables ; (ii) l’obligation d’offrir les mêmes opportunités à l’industrie
extractives et à l’EAPE, qui contribuent de manière différente au principe de prospérité partagée ;
et (iii) le développement de l’activité locale autour du secteur minier. L’absence d’une politique
minière ne doit cependant pas empêcher l’adoption des amendements. Elle doit au contraire
encourager le gouvernement à faire reposer le processus de révision de tout autre code sectoriel
sur des objectifs clairs de politique sectorielle.
4
13. La RDC doit mettre en place des règles précises et impératives en matière de recettes
des industries extractives et résoudre les questions d’administration fiscale et des prix de
transfert. Les recettes tirées du secteur extractif ne sont pas toujours intégrées au budget de l’État
et peuvent être affectées à un fonds spécial, réinvesties par les entreprises publiques ou
redistribuées aux citoyens par le biais de fonds de développement local. Pour remédier à cette
situation, il convient de : (i) combler les failles dans la gestion des recettes, telles que la
détermination des prix de transfert et le renforcement des capacités de recouvrement ; (ii) mettre
en place et superviser un Système intégré de gestion de l’information financière (SIGIF) ; (iii)
instaurer un système de budget participatif ; et (iv) renforcer les capacités de gestion des recettes
au niveau local.

14. L’administration fiscale n’est pas suffisamment équipée pour déterminer et

recouvrer à tout moment le montant de recettes taxables. La RDC peine à utiliser et gérer de
manière efficiente et efficace les données recueillies, en particulier celles du secteur extractif. Pour
y remédier, il faut permettre aux services publics, mais également aux autres parties prenantes,
d’accéder et d’utiliser ces données en : (i) renforçant la capacité de l’administration publique de
suivre les exportations de minerais et en publiant les données qui y ont trait ; (ii) rendre obligatoires
les normes de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) et intégrer la
déclaration des recettes extractives dans les systèmes de gestion des finances publiques ; et (iii)
au-delà de la mise en œuvre par l’ITIE, mieux utiliser les informations fournies dans les rapports
issus de cette dernière.

15. Les institutions de contrôle doivent s’impliquer davantage afin de garantir une
gestion transparente du secteur extractif. Les institutions de contrôle indépendantes du pouvoir
exécutif ne sont généralement pas en mesure d’assurer une gestion efficace du secteur minier. Il
faudra pour y remédier : (i) désigner de manière explicite dans le Code minier les institutions
chargées du contrôle et définir clairement leurs attributions ; (ii) renforcer les capacités de ces
institutions de contrôle – en particulier le Parlement et la Cour des comptes – dans les questions
liées au secteur extractif ; (iii) garantir une gestion transparente et un meilleur contrôle du secteur
; (iv) rééquilibrer l’autorité de contrôle qui concentre aujourd’hui les prérogatives au niveau du
ministre des Mines laissant peu au ministère et aux services techniques ; (v) suivre l’exécution des
contrats car, à ce jour, les amendements mentionnent uniquement la transparence des contrats,
mais ne prévoient pas le suivi de leur exécution ; et (vi) promouvoir la transparence tout au long
de la chaîne de valeur.

Liens entre la législation minière et l’économie domestique

16. Le climat des affaires est difficile en RDC et toute politique de promotion du
« contenu local » doit se focaliser d’abord sur l’amélioration de l’environnement des affaires.
Le secteur privé n’est pas très développé en RDC, et le climat des affaires du pays connaît des
5
difficultés importantes. En règle générale, les pays devraient garantir un environnement des
affaires favorable afin de créer des effets positifs d’entrainement pour l’économie nationale en :
(i) créant des dispositifs publiques favorisant les entreprises locales fortement susceptibles
d’intégrer la chaîne de valeur mondiale; (ii) éliminant les politiques qui ont des effets de distorsion
et nuisent aux liens amonts et avals entre la production extractive et l’économie nationale; et (iii)
harmonisant les politiques de production avec les accords commerciaux internationaux.

17. Certaines approches doivent être écartées afin d’améliorer l’efficience et d’obtenir de
meilleurs résultats en matière de transfert de compétences et de technologie. Le recours
obligatoire au « contenu local » pourrait s’avérer peu efficace et limiter les gains économiques de
long terme. De plus, on risque d’obtenir de moins bons résultats en s’attachant uniquement à
élaborer des politiques en faveur de l’intégration des petites et moyennes entreprises (PME). Enfin,
imposer la participation du secteur privé local pourrait empêcher d’accéder aux technologies
nécessaires et aux compétences apportées par les investisseurs privés internationaux.

18. D’autres politiques peuvent au contraire renforcer les effets positifs des
investissements internationaux sur l’économie nationale et améliorer la qualité des
compétences et de la production. La mise en place d’un système de jumelage à travers des
investissements ciblés peut permettre d’identifier les domaines dans lesquels les investissements
directs étrangers (IDE) contribueront à renforcer les relations entre l’économie nationale et
l’environnement économique international. Pour ce faire, les politiques publiques pourraient
s’attacher à augmenter les capacités des fournisseurs locaux pour répondre à la demande des
commanditaires étrangers. Il conviendrait de porter une attention particulière au secteur des
services qui permet de répondre plus rapidement aux demandes des investisseurs et d’augmenter
l’offre de services locaux que dans le secteur manufacturier. Les pouvoirs publics devraient
favoriser les transferts de compétences au profit des investisseurs locaux afin de mettre davantage
en relation les entreprises locales et les acteurs économiques internationaux.

19. Les politiques publiques mises en valeur dans le Code et dans les amendements ont
tendance à prendre la forme d’une liste de choses « à ne pas faire » et imposent de recourir
à la participation locale. Les propositions d’amendements comportent un ensemble de quatre
articles en faveur de la participation locale obligatoire. Ces articles sont contraires aux bonnes
pratiques de promotion du « contenu local » et ne sont pas réalistes compte tenu des capacités
actuellement disponibles en RDC. Elles sont aussi probablement incompatibles avec les
obligations internationales du pays. Certains articles semblent destinés à compenser indirectement
les effets de dispositions fiscales généreuses pour le secteur privé. D’autres articles apparaissent
comme un moyen de limiter les externalités négatives des activités minières, mais peuvent là aussi
être perçus comme un moyen de compenser les dispositions fiscales généreuses.

6
 Tableau 1. Résumé – observations sur le Code et ses amendements
Points abordés
Modèle économique
Connaissances géologiques
Intégration de l’EAPE dans
l’économie minière
nationale
Appliquer à l’EAPE les
mêmes lois et règlements
que celles de la mine
industrielle
Établir des règles pour les
coopératives minières
Élaborer une carte
d’exploitant artisanal
Élargir l’accès à l’EAPE
Zones minières artisanales
Code de 2002 Propositions d’amendements Observations et remarques Nouveaux articles ou
articles révisés
Organisation du secteur et considérations d’ordre structurel
Aucun article Aucune Un modèle économique aiderait la législation du Aucun
secteur minier à concilier la recherche de
rentabilité des investisseurs avec le souci de la
RDC de gérer ses ressources pour promouvoir un
développement durable
Aucun article Aucune Consolider les fonctions de plusieurs institutions Aucun
chargées de la production et du partage
d’informations géologiques
Aucun article Aucune Ne plus percevoir l’EAPE comme un problème Aucun
social mais la considérer comme faisant partie
intégrante de l’économie minière nationale
Aucun article Aucune Ce secteur devrait pourvoir bénéficier des droits Aucun
à la propriété, mettre sa production minière sur le
marché et la vendre. Et se conformer aux lois sur
le travail ; aux normes de santé et de sécurité ; de
gestion de l’environnement ; d’insertion sociale ;
de participation communautaire ; et de
transparence (ITIE)
Aucun article Définir le terme de coopérative L’instauration de règles précises s’avèrerait utile Article 1-10 bis
minière pour suppléer l’absence de cadre juridique
national. Formuler des critères minimums pour la
création de coopératives serait bénéfique
Article 1-7 Simplifier les caractéristiques Renoncer à ce projet qui a jusqu’ici échoué en Article 1-7
de cette carte RDC et que l’on ne rencontre pas dans la plupart
des autres pays africains
Article 97 Limiter la délivrance de permis Permettre aux demandeurs de permis Article 97
aux petites entreprises d’exploitation artisanale ou de petite mine de
s’organiser, soit en coopératives, soit en petites
entreprises commerciales
Article 1-56 Clarifier la définition des zones La délivrance de permis d’exploitation artisanale Article 1-56
minières artisanales et de petite mine pourrait vider de son sens le
concept de zone minière artisanale. Ces zones
devraient être délimitées sur la base de la
7
 disponibilité des gisements, à l’image d’autres
pays africains
Fiscalité minière
Taux de la redevance 2,5% à 4% (Article 241) 3.5% pour les métaux précieux, Le taux généralement appliqué est de 3% à 5% Article 241
minière y compris le cobalt, le cuivre,
et l’or, 6% pour les pierres
précieuses, y compris les
diamants
Impôt sur les sociétés 30% (Article 247) 35% Le taux généralement appliqué est de 30% à 35%. Article 247
le Code général des impôts fixe le taux
d’imposition à 35%.
Impôt sur les superprofits Aucun article 50% si le prix augmente de Imprécisions sur la nature de cet impôt qui Article 251 bis
25% au-dessus du prix pourrait taxer la rente ou constituer un impôt sur
déterminé lors des études de les bénéfices à taux variable. Règles complexes,
faisabilité peu intelligibles et difficiles à mettre en œuvre
Règles d’amortissement des 60% (Article 249) Les règles d’amortissement Assez courant. Sa mise en œuvre serait plus aisée Article 249
actifs fixes suivent désormais le Code dans un contexte de déclin des prix des matières
général des impôts premières
Participation au capital du 5% (Article 71-d) 10% Permet de maximiser les revenus attendus du Article 71-d
gouvernement gouvernement en échange d’une plus grande
prise de risques
Stabilité fiscale 10 ans (Article 276) 5 ans La tendance est à la réduction de la durée de la Article 243, Article 276-b
garantie de stabilité fiscale pour offrir davantage
de flexibilité. En outre, 5 à 10 ans permettent de
rentabiliser l’investissement initial en capital
Gouvernance
Document de politique Aucun article Aucune La législation minière aurait dû traduire une Aucun
minière politique minière en textes juridiques. Cette
politique devrait répondre aux interrogations
concernant les opportunités économiques, la
prospérité partagée, l’équité entre les générations,
la gestion durable des ressources non
renouvelables, et le « contenu local »
Exonération fiscale pour les Titre IX, Chapitre 1, Fixation de critères précis aux Le Code actuel étend de droit et sans conditions Article 219, Article 232
sous-traitants paragraphe 3 sous-traitants pour l’obtention les avantages fiscaux et douaniers aux sous-
d’une exemption fiscale traitants et filiales
Normes ITIE Aucun article Aucune Il faut mentionner l’ITIE et intégrer ses normes Aucun
dans le cadre juridique

8
Institutions de contrôle, en Article 1-41 Mention de l’Agence nationale Devrait mentionner le contrôle des recettes, des Article 1-1 bis, Article 1-8
dehors du ministère des pour l’environnement et pour conflits sociaux et de transactions. Mentionner le bis, Article 1-9 bis, Article
Mines la certification des forêts Parlement et la Cour des comptes comme organes 1-41
de contrôle
Rôle du ministre des Mines Article 10 Préciser davantage lesLe ministre a beaucoup de prérogatives. Nombres Article 10
attributions du ministre, définir d’entre elles devraient plutôt être données au
le terme d’« administration ministère des Mines et aux services spécialisés
minière » et les services et
département en charge de sa
gestion
Suivre les contrats et Aucun article Il est fait mention de la Fixer le cadre juridique pour suivre l’exécution Article 1-54 bis, Article 7
assurer la transparence transparence en matière de des contrats. Stipuler clairement que le principe ter
contrat et de la publication de de transparence s’applique tout au long de la
contrat chaîne de valeur de l’industrie extractive
Contenu local et liens amont et aval
Contexte politique, liens, et Aucun article Promotion de la participation Retirer l’obligation de « contenu local ». Article 108 bis, Article 108
retombées locale obligatoire Réaligner les mesures de soutien pour renforcer ter, Article 108 quater, and
les liens amont et aval. Respecter les accords Article 108 quinquies
commerciaux internationaux. Régler l’asymétrie
d’information et les problèmes de coordination en
matière de développement des liens amont et aval
Garder les devises Article 269 Aller plus loin dans Difficile à appliquer et probablement contraire Article 269, Article 309 bis
étrangères dans le pays l’obligation de garder 40% du aux obligations internationales de la RDC. Il vaut
produit des exportations dans mieux s’appuyer sur les dispositions fiscales
le pays, et dans l’instauration révisées afin d’atteindre un haut niveau de
de sanctions recouvrement de devises étrangères
Atténuer les externalités Titre XI Chapitre 2, Mentionner explicitement la Préciser les engagements en matière de Titre XI Chapitre 2, Titre
négatives et la Titre XIII, Article 1-41, responsabilité sociale et les responsabilité sociale afin qu’ils bénéficient aux XIII, Article 1-41, Article
responsabilité sociale Article 60, Article 79, problèmes de santé. Fournir populations locales concernées. Les engagements 60, Article 79, Article 112,
Article 112, Article 164, plus de détails sur la réparation pris par les entreprises ne peuvent remplacer les Article 164, Article 181,
Article 181, Article 280, des dommages encourus, sur la recettes et dépenses publiques Article 280, Article 281,
Article 281, Article 282, réinsertion sociale, et sur la Article 282, Article 284,
Article 284, Article 308 responsabilité des entreprises Article 308, Articles 285
minières plus généralement (285 bis à 285 opties)

9
I- Introduction

20. La République Démocratique du Congo - RDC – se retrouve dans une situation de

quasi crise du fait de l’effondrement des cours des matières premières et du ralentissement
de la croissance chinois. En septembre 2015, la décision de Kamoto Copper Company (KCC)1,
une des principales entreprises extractives du pays, de suspendre ses activités minières pendant 18
mois a contribué à détériorer la situation. Cette décision pèse sur 17% de la production de cuivre
et 9,3% des exportations totales de ressources naturelles du pays. Son impact sur la balance des
paiements en année pleine est estimé à 3,1% du PIB (soit 1,2 milliard de dollars) tandis que son
coût budgétaire s’élève à 0,4% du PIB (soit 176 millions de dollars). Ce choc intervient dans un
contexte de baisse des réserves du pays en devises étrangères (de 100 millions de dollars en 2014
et de 240 millions de dollars à fin 2015) qui ne permettent plus de couvrir que 5,8 semaines
d’importations. Par ailleurs, avec des recettes et des dépenses publiques oscillant autour de 13%
du PIB, le gouvernement ne dispose pas de véritable marge de manœuvre pour mettre en place des
politiques budgétaires capables d’amortir les chocs sans risquer de compromettre les dépenses en
faveur des populations les plus pauvres.

21. Le constat de vulnérabilité économique aux chocs exogènes donne à la RDC l’occasion
d’envisager une nouvelle approche du secteur minier, commençant par l’adoption des
modifications à son Code minier. La crise économique actuelle devrait amener le pays à se
donner les moyens administratifs, juridiques et institutionnels pour renforcer sa résilience à long
terme. Le gouvernement doit être capable de prévenir davantage les risques systémiques liés aux
opérations minières de grande envergure. Cela ne pourra se faire sans réformer le cadre juridique
du secteur minier et sans renforcer les administrations et les institutions chargées de la gestion, du
contrôle et de la régulation du secteur des ressources naturelles. Cette nouvelle orientation devrait
principalement viser à accroître les recettes tirées du secteur des ressources naturelles, ce qui
permettrait d’augmenter la marge de manœuvre budgétaire du gouvernement et de renflouer les
réserves de devises étrangères (avec un objectif qui pourrait être de l’ordre d’au moins trois mois
d’importations).

22. Nous allons à présent examiner les propositions de révision du Code sous différents
angles, tout en reconnaissant que le secteur a besoin d’une approche plus large. Au moment
de la rédaction de ce document, les propositions de révision étaient soumises au Parlement et dans
l’attente d’être débattues. De fait, il ne s’agit donc pas ici de proposer des modifications
supplémentaires, mais plutôt de fournir des observations et une analyse comparative permettant de
faciliter un prochain débat sur le Code. Il s’agit d’une approche globale qui couvre quatre aspects :
l’organisation et la structure du secteur minier, les aspects fiscaux, la gouvernance et les chaînes
de valeur et les retombées économiques. Idéalement, la législation minière aurait dû s’ancrer dans
une approche stratégique du secteur, fondée sur des connaissances géologiques approfondies et sur

1
KCC SA est une filiale du groupe Glencore.

10
une politique minière assise sur des objectifs de développement social et économique durable.
Même si une telle approche n’a pas été mise en œuvre pour l’élaboration du Code en 2002 et pour
sa révision actuelle, elle pourrait s’avérer utile à l’avenir.

II- Contexte

23. Les nombreux gisements de minerais à haute teneur et leur faible coût d’exploitation
attirent les entreprises minières du monde entier vers la RDC. Le pays est le premier
producteur mondial de cobalt et le deuxième producteur de diamant dans le monde (derrière le
Botswana) avec l’augmentation importante de la production minière enregistrée ces dernières
années. Il possède également les réserves de cuivre à plus haute teneur dans le monde et
d’importants filons d’or encore inexploités. Par ailleurs, le coût d’exploitation du secteur minier
en RDC a l’avantage d’être plus faible que dans les autres pays riches en minerais comme l’Afrique
du Sud. L’instabilité politique et le climat incertain des affaires en RDC viennent toutefois ternir
ce tableau, et, même s’il est très rentable, l’investissement dans le secteur minier est à haut risque.
La chute des cours des métaux et le manque d’électricité n’arrangent pas les choses.

24. Le fort taux de croissance du PIB enregistré au cours de ces dernières années a
essentiellement été tiré par le dynamisme du secteur minier. En 2014, la croissance du PIB a
atteint un taux record de 9,0% après avoir enregistré en moyenne un taux de 7,7% entre les années
2010 et 2014. Sur la même période, la croissance du secteur minier a atteint en moyenne 25%. De
ce fait, la production minière et les investissements dans ce secteur sont les principaux moteurs de
cette croissance soutenue, contribuant à 48% du taux de croissance réel du PIB. Les données
provisoires pour l’année 2014 laissent présager une augmentation de la valeur ajoutée du secteur
extractif de l’ordre de 19,4%. L’indice général de la production minière a augmenté de 16,2% en
2014, soutenu par la hausse importante de la production pour la plupart des principaux minerais –
comme le coltan (Columbite-Tantalite +210%), l’or (+125%) et le cuivre (+12,2%). Le cuivre et
le cobalt sont produits dans les provinces du Sud et représentent plus de 80% des exportations de
marchandises. Le secteur minier emploie entre 2 à 9% de la main-d’œuvre congolaise, selon les
critères de définition des emplois dans ce secteur. En gros, les mines industrielles emploient peu
de main-d’œuvre tandis que l’exploitation minière artisanale ou à petite échelle (EAPE) qui est
très informelle, emploie la grande majorité de la main-d’œuvre.

25. La croissance du secteur des ressources naturelles n’a pas entraîné un recouvrement
important de recettes pour le gouvernement ou une forte augmentation des réserves de
devises étrangères. Alors que l’activité extractive a crû rapidement (avec bien entendu des
fluctuations), les recettes provenant de ce secteur n’ont pas augmenté au même rythme. Par
conséquent, la part des recettes totales dans le PIB s’est au mieux stabilisée. La faible contribution
du secteur minier à l’ensemble des recettes du pays demeure problématique, même en tenant
compte des délais importants qui caractérisent cette activité (qui se comptent souvent en décennie).

11
Ainsi, en 2014, les recettes domestiques représentaient 13,3% du PIB. Les recettes provenant du
secteur extractif recouvrées par le Trésor correspondaient à 3,3% du PIB, soit environ 24% de
l’ensemble des recettes budgétaires nationales. Le total des recettes perçues par l’ensemble des
organes publics (entreprises public, Trésor, Katanga, etc.) ont atteint 4,9% du PIB, soit seulement
14,9% de la valeur des exportations minières et pétrolières.

Schéma 1. Rapport entre la rente de ressources naturelles et les recettes domestiques (à l’exclusion des dons) –
en pourcentage du PIB – 51 pays avec une rente supérieure à 4% - 2012

70

Koweit

53

Norvège Oman

Azerbaïdjan

Angola
Maroc Ukraine
Recettes

35

Afrique du Sud Russie

Mongolie

Brésil Mozambique
Liberia
Monde Suriname
Sénégal
ASS
18
PMI Burkina Faso
Ouganda Mali RDC

Sierra Leone
AID

Nigeria
EAU

0
0 15 30 45 60
Rente totale du secteur des ressources naturelles
Source : calculs des économistes de la Banque mondiale à partir de la base de données des Indicateurs du
développement dans le monde (en anglais WDI). Note : les rentes totales des ressources naturelles correspondent à la
somme des rentes pétrolières, de gaz naturel, de charbon (houille et charbon confondus), ainsi que des rentes minières
et forestières. Les évaluations statistiques sont basées sur les sources et méthodes décrites dans The Changing Wealth
of Nations : Measuring Sustainable Development in the New Millennium (Banque mondiale, 2011).

26. Ainsi, alors que le potentiel de la rente des ressources naturelles en RDC est un des
plus élevés au monde et en Afrique subsaharienne, le pays affiche un des plus faibles niveaux

12
de mobilisation des recettes. En 2012, la RDC se classait 16e sur 186 pays au monde et 6e parmi
les 47 pays d’Afrique Subsaharienne concernant le potentiel de la rente des ressources naturelles
par rapport au PIB. Pourtant, elle ne se classait que 104e sur les 117 pays au monde et 17e parmi
22 pays d’Afrique subsaharienne en terme de la part des recettes domestiques dans le PIB. Ces
deux constats révèlent de manière flagrante à quel point la RDC s’écarte de la tendance liant les
recettes domestiques au potentiel de la rente des ressources naturelles (voir le schéma 1).

27. Les investisseurs étrangers ont davantage profité du boom du secteur des ressources
naturelles à partir de 2007 que le gouvernement et les producteurs locaux. La valeur des
exportations pétrolière et minérales a plus que doublé entre 2007 et 2014, passant de 5 milliards
de dollars à 11,7 milliards (soit 33% du PIB). Sur la même période, le revenu des facteurs dans la
balance des paiements a augmenté plus de 17 fois. Cet écart entre la dynamique des exportations
et celle du revenu des facteurs de production reflète l’entrée de gros investisseurs industriels dans
le secteur minier. Ces investisseurs ont remplacé les EAPE qui produisaient la plus grande partie
des exportations minières de la RDC jusqu’en 2010 (dont une grande partie était toutefois des
« minerais de conflits »). En effet, les flux sortants de revenus des facteurs, hors paiements
d’intérêts, ont augmenté de 172 millions de dollars en 2007 à 3,1 milliards de dollars (soit 8,5%
du PIB) en 2014. Ces revenus des facteurs correspondent essentiellement à la rémunération des
IDE dans le secteur des ressources naturelles, et le ratio de ces revenus ramené aux exportations
de pétrole et minerais a augmenté de 3,4% à 26%.

28. Le ralentissement de l’économie mondiale et la suspension de la production par

Glencore donnent à la RDC l’occasion de revoir la gestion de son secteur extractif. Il est
anormal qu’un pays dont les exportations de pétrole et de minerais se sont élevées à 48,5 milliards
de dollars pendant le super-cycle de la production minière industrielle (2010-2014) paye 9,9
milliards de dollars pour rémunérer les investisseurs, reçoive 6,9 milliards de recettes, et se
retrouve dans une situation de quasi crise avec une baisse de ses réserves et des recettes
insuffisantes. Cela démontre que le choix de recourir à des industries multinationales exerçant dans
le secteur formel n’a pas produit les retombées escomptées pour l’État. Ainsi, alors que la RDC a
perdu quelques-uns des avantages en termes d’emplois et de revenus que lui procurait l’EAPE
informelle, le budget de l’État n’a pas gagné les revenus de rente attendus de l’industrie minière
formelle et non liée aux conflits. Cela tient aux limites du Code minier, à l’incapacité de
l’administration de le faire appliquer et à recouvrer des recettes auprès des différents producteurs,
et aux faiblesses institutionnelles qui laissent le secteur et sa rente être captés par des intérêts
privés. Il faut remédier à tous ces aspects pour accroitre la résilience de l’économie de la RDC.

III- Organisation du secteur et considérations d’ordre structurel

29. Le gouvernement congolais a identifié les principaux problèmes et lacunes du secteur

minier grâce à une approche plus globale du secteur. Cette identification repose sur une analyse

13
détaillée de la situation, et constitue une première approche pour souligner les lacunes de ce
secteur. Ces lacunes portent sur : (a) les faiblesses du cadre juridique et règlementaire ; (b) la faible
contribution du secteur au PIB malgré son fort potentiel ; (c) le déficit énergétique important ; (d)
les failles dans la gouvernance du secteur ; (e) des connaissances géologiques et du sous-sol faibles,
voire quasi inexistantes dans certaines zones ; (f) le cadre de développement de l’EAPE ; (g) des
infrastructures de transport très insuffisantes ; (h) des problèmes environnementaux et de
responsabilité sociale des compagnies minières ; (i) la nature de la chaîne de valeur du secteur
minier et ses implications; (j) les graves lacunes dans la recherche et le développement ; (k) l’arrêt
ou le ralentissement de la production de certains minerais ; (l) l’insuffisance d’une main-d’œuvre
formée aux besoins du secteur ; (m) la faible contribution du secteur minier au budget de l’État ;
(n) les conséquences sur l’environnement des mines abandonnées et de l’exploitation clandestine
échappant à tout contrôle ; (o) le manque ou absence de collecte d’informations stratégiques en
temps réel pour aider à la prise de décisions ; et (p) des pratiques administratives illégales
favorisant la corruption et nuisant au climat des affaires. Il sera plus facile de trouver une stratégie
adaptée pour régler ces problèmes, une fois qu’ils sont clairement identifiés et décrits. Nous
analyserons ci-après certains des points que nous venons de mentionner et aborderons les
caractéristiques du secteur minier en général ainsi que les spécificités de ce dernier en RDC.

A. L’attractivité du secteur minier en RDC

30. Grâce à la richesse de ses ressources géologiques, la RDC est considérée comme un
des pays potentiellement les plus attractifs pour les investisseurs dans le secteur minier. Pour
la vaste majorité des investisseurs, la RDC possède un « fort » potentiel minier : selon l’Indice du
potentiel minier mis au point par l’institut Fraser, plus de 80% des investisseurs sondés ont déclaré
que la RDC constituerait une opportunité très intéressante pour les investisseurs miniers si le pays
instaurait des politiques proches des meilleures pratiques internationales. Pour les investisseurs,
cela inclut un cadre règlementaire conforme aux meilleurs standards internationaux, une fiscalité
hautement compétitive, de faibles risques ou incertitudes politiques, et un régime minier stable.
Depuis 2008, malgré les crises économiques et les fluctuations des cours des matières premières,
la RDC est toujours considérée comme un des pays potentiellement les plus attractifs pour les
investisseurs dans le secteur minier, en raison notamment de sa géologie exceptionnelle, qui n’a
d’égale que celle de l’Afrique du Sud.

31. Malgré les risques et les difficultés, les compagnies minières continuent d’investir du
temps, de l’énergie et des ressources dans le secteur minier en RDC. L’importance stratégique
des matières premières ainsi que l’intérêt pour l’investissement minier et l’extrême richesse
géologique du sol congolais sont des critères déterminants pour les investisseurs. Ces investisseurs
sont présents en RDC même si certains « facteurs modificatifs », tels que le cadre juridique ou
règlementaire, fonctionnent de manière plus ou moins efficiente et affectent directement certains
aspects du secteur minier. Même en périodes de forte volatilité économique pendant lesquels les
marchés des minerais deviennent chaotiques et souvent imprévisibles ; et en fonction des aléas du

14
marché des minerais produits en RDC ; il existe toujours de nombreux investisseurs se disputant
les opportunités du secteur minier congolais.

Encadré 1. Secteur minier : Quelques caractéristiques uniques à ne pas perdre de vue

Avant d’entrer dans les détails du secteur minier en RDC, il convient de rappeler brièvement ce qui rend ce secteur
unique. En général, environ une exploration minière sur mille aboutit à la création d’une mine. Le développement
minier connaît souvent des retards et un dépassement budgétaire de l’ordre de 25%. Une fois qu’elles sont en état
de produire, les mines doivent ensuite faire face à de nombreuses difficultés : des écarts entre la taille du gisement
estimée par les données d’exploration et la quantité de minerais réellement produite ; l’instabilité des puits et des
mines ; la dégradation des équipements ; une responsabilité vis-à-vis des dommages causés à l’environnement ;
l’insatisfaction sociale ; le risque de nationalisation, etc.

Tout en gardant à l’esprit la persistance de ces risques en RDC, et en tenant compte de la nature des décisions qui
permettent de passer à la phase suivante du développement minier, il est intéressant de comprendre pourquoi les
entreprises minières qui jouent un rôle déterminant dans l’économie congolaise, continuent d’investir leur temps,
leur énergie et leurs ressources dans le secteur minier congolais. De manière générale, l’histoire montre que la
rentabilité du capital investi dans le secteur a été basse, à un ou à peine deux chiffres. Chacun sait que le secteur
minier offre des opportunités d’investissement attractif à une grande variété d’investisseurs au cours du cycle de
production minier ; depuis la haute rentabilité des activités d’exploration à haut risque jusqu’aux phases de
production et de génération de chiffres d’affaires (phases dites de « vaches à lait ») ; comme l’a démontré en RDC
la dernière décennie d’investissements au cours du super-cycle des matières premières. On sait également que les
variations des prix des matières premières engendrent des conséquences en chaîne.

Source : Equipes de la Banque mondiale.

32. Comme chaque mine est différente, l’économie de l’industrie extractive est unique en
son genre et les incertitudes qui l’affectent sont différentes de celles des autres industries.
Investisseurs et gouvernement congolais doivent tenir compte des aspects techniques, géologiques
mais aussi culturels de l’investissement dans le secteur minier. Ils doivent aussi prendre en compte
les aspects financiers et juridiques. Les produits miniers impliquent une ingénierie complexe et
difficile reposant sur les sciences naturelles (connaissance du sol et du sous-sol) qui, comme pour
le gaz et le pétrole, se basent sur des phénomènes géologiques et géographiques spécifiques et qui
sont particulièrement variés et complexes dans le cas de la RDC. Ce serait donc une grave erreur
de ne pas reconnaître que la géologie très riche du pays, à la fois par sa variété et sa complexité,
constitue le facteur déterminant des décisions d’investissement en RDC. C’est pour prendre en
compte cette spécificité géologique que le projet d’appui au secteur minier financé par la Banque
mondiale (Promines) contient un volet portant sur « l’accès aux ressources » qui vise à une
meilleure connaissance de la géologie du pays.

B. Organisation et gestion du secteur : où se trouve la RDC ?

33. Une meilleure organisation du secteur minier permettra d’offrir de nouvelles

opportunités, d’apporter davantage de transparence et de mieux responsabiliser les
intervenants du secteur. L’avenir du secteur minier en RDC dépend très fortement de la
crédibilité de ses structures de gouvernance. Il faut que ces structures fonctionnent pour mettre en

15
œuvre les choix de politiques et traduire la multitude de recommandations en actions concrètes au
quotidien. Le secteur minier en RDC est morcelé, ce qui exige, en plus d’une bonne gouvernance,
la mise en place d’une gestion plus responsable et d’une plus grande discipline interne. Il est
dommage que la réorganisation des entreprises minières publiques se fasse toujours attendre car
elle permettrait d’accélérer le développement du secteur. D’un autre côté, la réorganisation
institutionnelle du ministère des Mines, qui est une des priorités du ministre, permettra d’offrir de
nouvelles opportunités, d’apporter plus de transparence et de promouvoir une gestion plus
responsable. Il est évident que tout cela améliorera le climat de confiance qui favorisera les
investissements en cours et futurs dans le pays.

34. Les avancées dans la révision du Code minier, les efforts pour lutter contre « les
minerais de conflits » et la mise en place d’une enquête géologique nationale permettront
d’apporter davantage de transparence. Au cours de la dernière décennie, le secteur a accomplis
beaucoup de progrès en matière de transparence. Cette tendance se poursuit avec la mise en œuvre
de plusieurs actions importantes. Tout d’abord, en mars 2015, la proposition de révision du Code
minier a été soumise au Parlement et devrait être débattue par les députés. La Banque mondiale,
par le biais de son projet Promines, a financé des avocats nationaux et internationaux qui ont
apporté leur soutien au processus de révision. Ces derniers ont organisé les échanges entre le
gouvernement et les acteurs clés de la société civile et du secteur privé. Ensuite, en 2014, la Banque
mondiale a soutenu l’initiative destinée à développer les exportations de minerais « non liés aux
conflits » de la Province de Maniema. Cette action a permis de doubler les exportations de minerais
essentiels (cassitérite, columbo-tantalite et wolframite) et de créer près de 8 000 nouveaux emplois
dans la province de Maniema à fin 2014. Enfin, le gouvernement a défini l’organisation et le
déroulement de l’Enquête géologique nationale. Cette dernière permettra de réunir les attributions
en matière de production et de fourniture d’informations géologiques qui sont aujourd’hui
dispersées entre plusieurs institutions. Par le biais de son volet « accès aux ressources », Promines
prévoit aussi la création d’infrastructures géologiques dans certaines zones stratégiques grâce à la
réalisation d’une base de données et la production de cartes métallogéniques, ce qui permettra de
mettre les données à la disposition des investisseurs et producteurs potentiels, avant même que la
compétition entre ces derniers ne commence.

C. Paramètres du secteur et facteurs modificatifs – le rôle du Code minier et la nécessité de

créer un modèle économique pour le secteur minier

35. La législation du secteur minier pourrait concilier la recherche de rentabilité des

investisseurs avec l’objectif de promouvoir une gestion des ressources naturelles favorable
au développement durable. Une extraction des minerais viable économiquement exigerait que
les rendements couvrent tous les coûts liés à l’activité (coûts d’exploration minière, de recherche
détaillée, de développement, d’extraction, de transformation, de remboursement des financements
octroyés, d’acquittement des impôts, et ceux liés aux règles de préservation de l’environnement).
Le secteur minier repose aujourd’hui sur de gros investisseurs privés et, comme pour tous les

16
investisseurs privés, leur principale motivation est le profit. Toutefois, le pays qui accueille ces
investisseurs privés a des préoccupations d’un autre ordre. Elles concernent : (i) les exigences
macroéconomiques (par exemple le besoin urgent de recettes en devises étrangères) ; (ii) la
dimension socioéconomiques (l’emploi, le bien-être etc.) ; et (iii) l’intérêt national pour certains
métaux et minerais stratégiques qui justifie de préserver la production nationale, ou d’exiger
certaines informations et connaissances à leur sujet.

36. Les amendements proposés pour le Code minier ont souligné l’importance des
normes sociales et environnementales, des redevances plus élevées et d’une meilleure prise
en compte de la dimension locale. La discussion des amendements a duré près de deux ans et a
donné lieu à des consultations tripartites entre le gouvernement, le secteur privé minier et la société
civile. Ces amendements doivent encore être débattus au Parlement. La Banque mondiale a investi
près de deux millions de dollars dans ce processus par le biais du projet Promines. Les principaux
amendements comprennent : (i) la mise en place de normes sociales et environnementales plus
rigoureuses et alignées sur les règles et bonnes pratiques internationales ; (ii) une réglementation
plus claire pour les exploitants d’EAPE ; (iii) des augmentations minimales des redevances de tous
les minerais comme l’ont fait récemment d’autres pays d’Afrique subsaharienne lors de la révision
de leurs Codes miniers ; et (iv) un nouveau mécanisme de redistribution des recettes entre l’État
et les collectivités locales afin de soutenir les projets de développement local.

37. Même si ces amendements peuvent paraître favorables à l’économie du pays, ils
doivent être évalués et testés car les changements qu’ils introduisent dans le cadre légal et
règlementaire auront un impact sur le secteur minier. Lorsque l’on modifie l’organisation du
secteur minier, il faut être conscient que ces « facteurs modificatifs », notamment juridiques et
règlementaires, influencent le processus de transformation des ressources potentielles en réserves
exploitables. On ne peut évaluer l’impact de ces amendements sur l’activité minière, sur les
recettes du gouvernement et plus généralement sur l’économie nationale sans réaliser des exercices
successifs et rigoureux de modélisation économique. Ces exercices doivent intégrer les différentes
variables et paramètres des actifs miniers et les « facteurs modificatifs » qui les affectent (lire
l’encadré 2). Ce travail de modélisation économique est toujours en attente, et reste essentiel pour
évaluer les conséquences de tous les facteurs, y compris macroéconomiques, susceptibles
d’influencer le recouvrement des recettes minières en RDC.

17
Encadré 2. Répondre aux chocs exogènes : les risques d’hypothéquer le développement à long terme du secteur
pour faire face à des enjeux de court terme

La situation conjoncturelle caractérisée par un déclin des prix au niveau le plus bas du « super-cycle » des matières
premières perturbe la stabilité macroéconomique de la RDC. Il est toutefois essentiel qu’un « facteur modificatif »
précisément identifié ne soit pas considéré comme à l’origine de cette situation, et qu’en le changeant (par le biais
d’une révision législative et réglementaire par exemple), on croit pouvoir redresser la situation. Cela s’explique
de manière simple : dans le secteur minier, il est important de distinguer les « ressources » des « réserves », et de
comprendre que passer des unes aux autres implique qu’un certain nombre de « facteurs modificatifs principaux
» soient à l’œuvre pour influer sur le cycle minier et sur l’ensemble du pays (indépendamment du fait que les
opérations soient anciennes ou nouvelles). Les « ressources » sont, d’un point de vue géologique, des dépôts de
minerais avec une certaine teneur et d’un certain tonnage estimés sur la base des données d’exploration. Les
« réserves » sont la part des « ressources » qui sont « viables d’un point de vue économique » (pour une période
donnée) et doivent faire l’objet d’une évaluation au stade de la préfaisabilité, voire en aval au stade de la production
minière.

Par conséquent, ce passage des ressources aux réserves nécessite de bonnes connaissances géologiques et
l’intervention de plusieurs « facteurs modificatifs » : la planification du processus minier et métallurgique, la
faisabilité économique des opérations minières, la commercialisation, le cadre juridique (le code minier), les
infrastructures de transport, la fourniture d’électricité, et les facteurs environnementaux, sociaux, de gouvernance
et de politiques publiques. Il s’agit donc d’un processus continu qui voit intervenir différents facteurs, et chaque
évaluation du secteur minier doit reposer sur des ressources avérées (viables économiquement). Il est utile de
rappeler que des changements limités de certaines dispositions du Code minier ne vont pas en elles-mêmes affecter
les décisions de transformer des ressources en réserves, et donc le processus d’exploitation et de production
minières. Cependant, cette affirmation n’est valable ni pour toutes les matières premières, ni pour les différents
types de dépôt d’une même matière première, qui nécessiteront des méthodes d’extractions particulières (et à
l’évidence une organisation minière différente).

D’autres aspects sont à prendre en considération pour certaines matières premières spécifiques ou certains types
de mines, comme la manière dont l’entreprise minière a organisé le cycle de vie de la mine et l’exploitation des
différents types de dépôts de minerais en fonction de leurs teneurs. Cette organisation a pour but de générer des
flux de trésorerie compte tenu des taux d’imposition (ou des redevances prédéfinies). Il est donc évident que les
opérateurs miniers programment leurs opérations minières et leur taux de décapage (part de roches stériles dans
la quantité totale de minerais) en fonction des paramètres du Code actuel. Par exemple, une opération minière
avec un taux de décapage de 3 pour 1 indique que l’entreprise devra extraire trois fois plus de roches stériles que
de minerais utiles. Ce ratio pourrait être meilleur dans des mines à haute teneur (la teneur correspond à la quantité
relative ou au pourcentage de minerais contenu dans un gisement). Pour être rentable, une mine à ciel ouvert doit
être conçue de manière à ce que le coût d’enlevage des roches stériles soit plus que compensé par la valeur reçue
des minerais extraits.

Avec la réduction des marges liées au prix très bas de matières premières, des changements mineurs des paramètres
du Code minier (impôts et redevances) pourraient avoir un impact sur certaines matières premières et certains
types de dépôts de minerais. Cela pourrait affecter la viabilité économique des actifs miniers, et certaines
compagnies minières se trouveraient dans l’incapacité de changer ou de modifier leur exploitation et production
minières, et de réorganiser leur plan de travail afin d’intégrer l’extraction d’une plus grande quantité de minerais
productifs et de maintenir ainsi les flux de trésorerie. Cela tient aussi au fait que les minerais en attente
d’exploitation ont des teneurs différentes qui rendent difficile l’introduction de changements ou de modifications
de l’organisation de la mine au milieu de la production de certaines matières premières et du cycle prédéfini de
vie de la mine. Il pourrait donc y avoir des effets indésirables conduisant à une baisse de la production, voire
même à la fermeture de mines. Par conséquent, la seule manière d’anticiper et de mesurer les effets des
amendements portants sur les dispositions fiscales et les redevances du Code minier est de réaliser une bonne
modélisation économique du secteur, en prenant en compte les caractéristiques et la variété des actifs miniers. Ce
travail qui reste à effectuer, ainsi que d’autres considérations macroéconomiques, pourraient avoir un impact sur
le recouvrement des recettes du secteur minier en RDC.

Source : Équipes de la Banque mondiale

18
38. Ces simulations devraient permettre d’éclairer les décideurs sur les effets des
différentes options politiques sur l’économie des principales matières premières en RDC. Il
serait souhaitable de construire un modèle économique sur un échantillon de 5 ou 6 matières
premières reflétant le contexte minéral et les caractéristiques des minerais de la RDC. Ces
informations associées à une variété de paramètres provenant des différentes options en matière
d’impôt et de redevances prévues dans les amendements seraient alors simulées et comparées aux
dispositions du Code actuel. Cet exercice permettra d’évaluer les conséquences des changements
envisagés sur l’ensemble de l’économie nationale. Cela remplirait un double objectif : dans un
premier temps, mieux comprendre comment chaque matière première serait affectée par ces
différentes options afin d’aider à la définition et la quantification des paramètres. Dans un second
temps, et lorsque cela est possible, commencer à élaborer un modèle économétrique pouvant
intégrer les équations obtenues dans le cadre d’une analyse statistique portant sur les relations
constatées entre l’offre, la demande et les prix des biens et services en RDC.

39. Les résultats de ces équations et ce nouveau modèle économétrique pourraient servir
à identifier les canaux de transmission entre les différents secteurs de l’économie nationale.
Cela permettra ainsi de comprendre et de modéliser l’impact d’une mine ou d’une activité minière,
déjà en activité ou nouvelle, sur l’économie et d’adopter des mesures règlementaires. Ce modèle
économétrique pourra indéniablement mettre à jour les conséquences qu’auront les changements
en matière de fiscalité et de prix sur l’offre et la demande de matières premières. Il aidera aussi à
identifier les effets indirects de ces changements sur l’emploi, les revenus, ainsi que sur
l’attractivité pour les investisseurs étrangers, véritable colonne vertébrale de l’industrie minière en
RDC.

40. Les amendements présentés au Parlement ont fait l’objet d’analyses et de discussions
détaillées et il faudrait passer à l’étape suivante du processus de révision. La révision du Code
minier a été un processus long qui a donné lieu à de nombreuses consultations avec les différentes
parties prenantes. Les débats parlementaires devraient être la prochaine étape et il est important
qu’ils facilitent, le cas échéant, l’introduction en douceur de nouveaux changements. Ils devront
s’assurer que ces éventuels changements soient cohérents, clairs d’un point de vue technique et
adaptés à la réalité du secteur en RDC (marqué par des infrastructures de transport insuffisantes et
une fourniture d’électricité limitée, ainsi que par d’autres risques, etc.). Il faudrait avant tout
s’attacher à expliquer la nature de ces changements et leurs conséquences sur la viabilité
économique du secteur minier et plus généralement sur l’économie nationale et sur la vie des
Congolais. Cela implique aussi d’expliquer comment les amendements seront mis en œuvre. De
plus, il faudra aussi se concentrer sur d’autres aspects qui ne sont pas liés directement à la révision
du Code minier tels que l’efficience et les modalités de recouvrement de l’impôt.

41. Le processus d’adoption des amendements peut entraîner des changements

supplémentaires et nécessiter davantage de conseil et de soutien technique. Il faudra

19
correctement analyser et intégrer toute nouvelle proposition de changement qui pourrait
éventuellement apparaître à l’issue des débats parlementaires. Un consultant de la Banque
mondiale pourrait, si nécessaire, offrir son soutien au gouvernement tout au long de ce processus
et au cours des réunions organisées en marge des débats parlementaires. La Banque prévoit aussi
la traduction du Code amendé et approuvé dans certaines langues usitées en RDC afin d’en
permettre la bonne diffusion au sein de la population.

D. Le cas particulier de l’exploitation minière artisanale et à petite échelle (EAPE)2

42. Au cours de leurs discussions, les parties prenantes ont toutes reconnu le besoin de
considérer l’EAPE comme faisant partie intégrante de l’économie extractive nationale. Par
conséquent, l’EAPE ne doit plus être simplement perçue comme un problème social qui sera résolu
en réorientant sa main-d’œuvre vers d’autres emplois dans le monde rural. Les parties prenantes
ont parfaitement résumé l’objectif que doit poursuivre l’EAPE, à savoir le développement d’un
cadre national pour une classe moyenne d’entrepreneurs du secteur minier. Cette volonté de faire
évoluer la mine artisanale en un secteur sûr et bien réglementé correspond à l’évolution récente
opérée dans d’autres endroits du monde et en Afrique.

43. Les propositions d’amendements ne reflètent cependant pas les conclusions de ces
débats. Il y a un décalage entre cette nouvelle vision pour l’EAPE et l’absence de propositions de
révision concrètes qui auraient permis de traduire cette vision dans la réalité. La question de
l’EAPE reste largement absente du point de vue légal, aussi bien dans le Code que dans les
amendements. Ainsi, il serait utile de comparer l’approche légale et règlementaire de la RDC à
celle d’autres pays africains en matière d’EAPE, au cours des débats sur les amendements. Si la
mine artisanale devrait effectivement évoluer avec succès vers une exploitation formelle à petite
échelle (comme l’ont souligné les parties prenantes), il faudrait examiner son intégration aux
amendements. Au même titre que le secteur industriel, l’EAPE devra se plier : (i) au Code du
travail ; (ii) aux normes de sécurité et de santé, et aux règles de gestion de l’environnement
(notamment la directive d’évaluation des incidences sur l’environnement - EIE) sur les sites
d’exploitation ; (iii) aux efforts de réinsertion professionnelle (lors de la fermeture de mine) ; (iv)
aux efforts de développement et de contribution au bien-être des communautés locales (par
exemple par le biais de Fonds pour le développement des communautés locales) ; et (v) aux règles
de transparence (en adhérant par exemple à l’ITIE). Les mêmes principes dont bénéficie la mine
industrielle devraient s’appliquer au secteur de l’EAPE en matière de droits de propriété, de
promotion et de commercialisation des minerais.

44. Il serait utile d’établir des normes pour les coopératives minières dans les dispositions
règlementaires. Certains pays producteurs de minerais possèdent déjà une législation nationale

2
Cette partie s’inspire largement et emprunte les contributions et observations des équipes de la Banque mondiale
publiées en 2013.

20
sur les coopératives qui définit les principales règles pour assurer leur développement. On pourrait
donc simplement mentionner dans le projet de texte la législation des coopératives qui s’applique
actuellement à l’ensemble des secteurs, afin qu’elle régisse ainsi la création de coopératives
minières en RDC (le Rwanda et la Tanzanie en sont deux bons exemples). En effet, ajouter des
articles relatifs à la règlementation des coopératives minières dans les amendements (Article 1-10
bis) ne se justifie pas s’il existe déjà une législation relatives aux coopératives. A moins que cela
ne figure déjà dans la législation et la règlementation nationale applicable aux coopératives dans
l’ensemble des secteurs, il est souhaitable de fixer un seuil minimal pour la constitution d’une
coopérative. Ainsi, le projet de loi pourrait mentionner l’exigence de réunir vingt membres (ou
tout autre seuil dans cet ordre de grandeur) qui a été proposée par la société civile et le ministère
des Mines.

45. La RDC devrait regrouper plutôt les individus en coopératives ou sous d’autres
formes de structures professionnelles et abandonner la Carte d’Exploitant Artisanal.
Promouvoir la création de coopératives minières remet en question l’utilité du maintien de la Carte
d’Exploitant Artisanal (Article 1-7), introduite dans le Code minier de 2002 et dans la
règlementation minière en 2003. Ce projet a jusqu’à présent été un échec en RDC et n’existe pas
dans la plupart des autres pays d’Afrique. La RDC devrait donc envisager d’abandonner ce
dispositif.

46. Il faudrait élargir la délivrance des permis d’EAPE aux petits exploitants miniers
indépendants. Le Code minier actuel distingue le permis pour les exploitations à petite échelle et
celui pour les exploitations artisanales (article 97). Il serait préférable de permettre aux personnes
désirant accéder à la fois à l’exploitation artisanale et à l’exploitation à petite échelle de s’organiser
soit en coopératives soit en petites entreprises commerciales. Tel est le cas dans de nombreux pays
africains qui sont parvenus à améliorer la délivrance de permis et de titres miniers.

47. Une réglementation et une application plus claires des permis de l’EAPE rendront
inutile le concept de zone d’exploitation minière artisanale. La mise en œuvre du régime des
Zones d’Exploitation Artisanale (ZEA - voir l’article 1-56 du Code minier) en RDC manque
actuellement de transparence quant à la délivrance des permis d’utilisation et pour garantir le droit
d’usage de leurs bénéficiaires. En Tanzanie, par exemple, les ZEA sont déterminées en fonction
de la disponibilité des gisements géologiques par le ministère de l’Energie et des mines qui délivre
alors un permis d’exploitation à petite échelle. Ainsi, certains pays définissent des zones
d’exploitations artisanales, mais celles-ci n’ont pas de valeur légale associée à un système de
permis d’exploitation. En effet, les permis d’exploitation artisanale et d’exploitation à petite
échelle existent seulement dans près de la moitié des pays d’Afrique qui reconnaissent l’EAPE
dans leur législation. Les autres pays en revanche ne disposent que d’un système de permis
d’exploitation à petite échelle.

21
E. Stratégie de la RDC pour son secteur minier

48. Les priorités du secteur minier en RDC s’articulent autour de la découverte de

nouveaux gisements, du renforcement du « contenu local » et du développement de
partenariats dans les infrastructures. Le gouvernement congolais a trois priorités absolues, -
appelées axes de développement - pour le secteur minier afin d’attirer des investisseurs étrangers
qui permettront au secteur de générer plus de recettes pour le gouvernement, de créer plus
d’emplois et de favoriser davantage le développement social. En 2015, lors de la conférence
minière d’Indaba, le ministre des Mines, Monsieur Martin Kabawelulu, a énuméré ces priorités :
(i) augmenter la recherche et l’exploration géologique en RDC afin de découvrir de nouveaux
gisements de minerais ; (ii) construire des installations de traitement et de transformation des
minerais, afin d’augmenter la valeur ajoutée des produits miniers avant leur commercialisation sur
le marché international. Cela comprendrait notamment des installations de taille des pierres
précieuses, d’affinage de l’or, des raffineries de traitement et des fonderies de métaux comme la
cassitérite ; et (iii) multiplier les investissements sous la forme de partenariats public-privé (PPP)
pour renforcer les infrastructures essentielles au développement du secteur minier (électricité,
transports et communications).

49. Au-delà de ces priorités, le gouvernement devra sans doute se pencher sur les
conséquences de la décentralisation en matière de fiscalité minière et sur la manière
d’améliorer la transparence et le contrôle de ce secteur. La Banque mondiale apporte son
soutien à ces priorités de développement sectoriel et souhaiterait mettre l’accent sur quelques
priorités supplémentaires. Il faudrait tout d’abord accorder une attention particulière au nouveau
rôle des provinces en matière de finances publiques et réfléchir aux conséquences qu’il pourrait
avoir sur la gestion des recettes minières. L’augmentation du nombre des provinces laisse en effet
présager de nouvelles initiatives fiscales au niveau local et provincial, compte tenu des difficultés
budgétaires actuelles. Dans un tel contexte, les compagnies minières pourraient devenir une cible
importante en tant que source de recettes additionnelles. Ensuite, la RDC a réalisé des progrès
considérables en matière de transparence dans le secteur minier et devrait poursuivre ses efforts.
Cela comprend notamment le travail de l’ITIE ; les efforts pour assurer la traçabilité des minerais
et la production de certificats d’origine conformes aux normes et dispositions juridiques
internationales ; et le développement d’un cadastre minier numérique opérationnel qui garantit la
sécurité des titres miniers et sert de base à l’application des articles du code minier relatifs à la
délivrance des permis d’exploitation. Enfin, le gouvernement, avec l’appui de la Banque mondiale,
a entamé un programme de réforme institutionnelle important pour améliorer la capacité du
ministère des Mines en matière de règlementation. Assurer le succès de ce programme de réforme
ambitieux et complexe implique que le ministère continue de recevoir le soutien des plus hautes
instances de l’État.

22
Encadré 3. Changements dus aux connaissances géologiques et aux progrès technologiques dans les minerais et les réserves
On peut considérer les minerais et les réserves comme des matériaux dont l’extraction peut être profitable en
fonction des prix et des technologies actuels ou en cours de développement. Les réserves géologiques et la teneur
en minerai sont souvent considérées comme « discrètes et invariables » (à part le risque de leur épuisement). Cette
conception est erronée car la quantité et la teneur d’un minerai dépend de l’évolution du degré de connaissances
géologiques et de l’évolution des conditions économiques (y compris l’épuisement des réserves). Les réserves
géologiques et la qualité de taille de chaque gisement de minerais ne dépendent pas uniquement de la géologie
mais aussi de la technologie extractive, des coûts et des prix ainsi que d’autres facteurs modificatifs. Le
changement d’une seule de ces variables modifierait la valeur de la rentabilité économique des réserves et des
dépôts de minerais. C’est une des raisons de la publication régulière des changements dans leurs réserves par les
compagnies minières. Le fait que la quantité de minerai extrait dépende des connaissances géologiques, de la
rentabilité économique de l’extraction, des prix et du moment de l’exploitation ont conduit à des erreurs dans
l’estimation de la valeur du minerai et de la production pour déterminer le montant de l’impôt.

Source : Equipes de la Banque mondiale

50. Le gouvernement souhaite que la production minière et les revenus qu’elle génère
contribuent activement à la stratégie de réduction de la pauvreté. Cette réalité doit être
intégrée dans le programme des grandes compagnies minières présentes en RDC, et doit être
également admise au niveau des compagnies intermédiaires, des entreprises de moindre taille et
des négociants en minerais. Cela accompagnera les efforts pour déterminer et comparer les
conséquences réelles qu’auront les différentes options et paramètres juridiques et règlementaires
sur le recouvrement de recettes et sur l’attractivité vis-à-vis des investisseurs. En particulier, pour
un prix donné et à un moment spécifique, il existe souvent un décalage entre les entreprises
minières et l’État dans l’évaluation de la quantité de matière classée comme des « minerais ». Ces
différences tiennent généralement aux diverses hypothèses concernant les effets de prix et de coût
de production. Par conséquent, un malentendu sur la définition et les caractéristiques des minerais
peut facilement conduire à des actions de l’État qui s’avèreraient inefficaces d’un point de vue
économique et pourraient conduire à des modifications des paramètres du Code minier. Il pourrait
ainsi en résulter une production et des recettes inférieures aux prévisions.

IV- Évaluation préliminaire du projet de réforme du régime fiscal3

51. Les compagnies minières sont actuellement soumises aux obligations fiscales et
douanières décrites dans le Code minier de 20024. En mars 2015, le gouvernement congolais a
présenté au Parlement ses propositions d’amendements au Code minier. Ces amendements
reposent en partie sur les conseils techniques et recommandations du FMI et de la Banque
mondiale. La présente note entend formuler des recommandations préliminaires à l’attention du
gouvernement en vue des débats avec le Parlement, les compagnies minières et la société civile.
Nous allons pour cela effectuer une analyse comparative des amendements proposés avec le Code

3
Cette analyse complète et répète parfois la synthèse présentée de la page 28 à la page 37 de la publication du Fonds
monétaire international : « République démocratique du Congo, Questions générales », 20 août, 2015.
4
Adopté après une décennie de guerre civile.

23
actuel et avec le régime fiscal du secteur minier adopté par d’autres pays comparables. Cette
évaluation ne mesure pas l’augmentation potentielle de la valeur actuelle nette (VAN) des recettes
minières que le gouvernement pourrait recouvrer après la promulgation des amendements. Elle
évalue cependant si cette proposition de révision du régime fiscal est alignée sur l’évolution
internationale en matière de bonnes pratiques fiscales. Cette analyse passe en revue la plupart des
impôts5 auxquels sont assujetties les compagnies minières. Elle les évalue en fonction des
principaux objectifs du gouvernement en matière de recouvrement de recettes, de progressivité de
l’impôt, de neutralité fiscale pour les entreprises et de risque pour le gouvernement et les
investisseurs. Ces facteurs sont évalués au regard du régime fiscale d’autre pays comparables.

Encadré 4. Le régime fiscal prévu dans le Code minier 2002 et la transition vers un nouveau Code : Concilier
les préoccupations des investisseurs et les besoins de développement

Au cours de la dernière décennie, le régime fiscal résultant du Code de 2002 a attiré l’investissement privé et a
permis à la RDC de faire d’énormes progrès pour améliorer la législation du secteur minier. En promulguant le
Code et en restructurant l’entreprise publique de production de cuivre et de cobalt, GECAMINES, l’État a
démontré sa volonté d’attirer l’investissement privé en faveur de l’exploration et du développement des ressources
minérales de la RDC. Les investisseurs ont généralement bien accueilli le régime fiscal décrit dans le Code et l’ont
considéré compétitif en comparaison à d’autres pays. En conséquence, ils ont investi en RDC malgré les hauts
risques que comporte l’exploitation minière dans ce pays. En 2014, les recettes générées par le secteur minier
représentaient 16% des recettes du budget de l’État.
Les propositions d’amendements ne seront pas applicables aux détenteurs actuels de contrats d’exploration qui
bénéficient de la clause de stabilité de dix ans prévue par le Code. La Chambre des Mines (et une compagnie
aurifère) a formulé des observations sur les propositions de révision. Elle conclut que les nouvelles dispositions
fiscales envisagées sont basées sur l’expérience du secteur du cuivre en RDC et ne sont pas adaptées au secteur
aurifère. La compagnie aurifère a fait remarquer que les gisements aurifères se trouvent dans des zones plus
éloignées et manquant d’infrastructures, ce qui implique des coûts plus élevés de production et une organisation
différente des opérations minières. Les autres compagnies minières internationales ont mis en garde les autorités
sur leurs propositions de révision car elles ne permettraient pas de compenser la faiblesse des infrastructures et les
éventuels risques politiques en RDC.
La vie d’une mine et son aménagement (dans le cas de l’or) ont été établis en tenant compte des paramètres du
Code de 2002. Dans le contexte actuel de chute des cours des matières premières, certains producteurs ont peu de
marges de manœuvre pour absorber l’impact des amendements et pourraient se trouver obligés de revoir la
faisabilité économique de leurs projets. Par conséquent, nombre de producteurs ont fait part de leur désaccord et
de leurs préoccupations à l’égard des nouvelles dispositions légales et règlementaires. Cela ne veut pas dire que
ces dispositions sont irréalistes, mais plutôt que les producteurs ne sont pas prêts à s’adapter. Cette position est
souvent perçue comme la volonté des producteurs de faire plus de profits au détriment des rentes que l’État aurait
dû légitimement recouvrer. Il convient de nuancer cette interprétation en mentionnant la sensibilité et les subtilités
techniques des caractéristiques économiques du secteur minier. Il est important d’être conscients des principales
difficultés d’un secteur très technique afin d’éviter tout conflit et de faciliter les négociations. Le dialogue et la
compréhension mutuelle permettent souvent de concilier la rentabilité économique souhaitée par les investisseurs
avec les financements nécessaires au développement et aux politiques en faveur des plus pauvres. La préparation
des derniers amendements a été un long processus qui s’est inscrit dans cette perspective. La révision du Code a
largement avancé dans cette direction, et la finalisation et la promulgation des amendements sont loin d’être un
luxe dans un pays où 64% de la population vit dans la pauvreté et où l'espérance de vie ne dépasse pas 50 ans.

Source : Equipes de la Banque mondiale

5
Les droits assis sur la superficie, les taxes foncières, les droits de licences pour la recherche et l’exploration, la TVA,
l’impôt sur les dividendes et la législation sur les prix de transfert ne font pas partie de cette étude comparative du fait
du manque de données pour les comparer avec d’autres pays et parce que les révisions du Code n’apportent aucune
modification importante de ces éléments.

24
52. Les dispositions généreuses du Code minier de 2002 et la faiblesse de l’administration
fiscale ne permettent pas à la RDC de tirer pleinement profit de ses abondantes ressources
naturelles. En 2014, la contribution fiscale des compagnies minières à tous les niveaux du secteur
public (tant au niveau national que local) a été évaluée à 3,8 % du PIB6. Selon les études multi-
pays actuelles, le gouvernement devrait maximiser la VAN de sa part de profits à 60% ou plus7.
Pour y parvenir, le gouvernement congolais devrait en effet appliquer un régime fiscal complet,
comprenant l’impôt sur les bénéfices des sociétés, les redevances et un impôt sur la rente minière.
De plus, lorsqu’elle est bien administrée, une participation publique au capital des projets miniers
devrait donner plus de pouvoir à l’État dans le processus de prise de décision et augmenter le
recouvrement des recettes fiscales. Les propositions d’amendements vont dans ce sens et sont
alignées sur les meilleures pratiques internationales.

53. À plus long terme, les autorités ne devraient édicter de règles juridiques applicables
au seul secteur minier que pour les questions qui lui sont propres et laisser la question des
recettes au code général des impôts. À ce stade, il est peu probable que le gouvernement modifie
le Code général des impôts au-delà des amendements qui seront adoptés dans le cadre des débats
parlementaires. Toutefois, à l’avenir, la RDC pourrait s’interroger sur l’utilité de conserver des
dispositions fiscales et d’administration de l’impôt dans le cadre légal et règlementaire propre au
secteur minier. Le morcellement de la législation fiscale et la création d’un régime sectoriel
spécifique pourraient encourager rapidement d’autres secteurs à exiger un traitement identique.
Cela donnerait la possibilité à des intérêts particuliers de s’immiscer dans l’élaboration de la
législation fiscale et compliquerait l’administration de l’impôt et des recettes. De plus, cela
remettrait gravement en question le principe d’égalité devant l’impôt puisque le traitement fiscal
d’un même niveau de profits varierait en fonction du secteur concerné. Par ailleurs, des régimes
fiscaux dérogatoires prévus dans les dispositions juridiques de codes sectoriels compromettraient
le principe d’unité du budget de l’État et la pertinence des lois de finances qui doivent seules
autoriser l’État à recouvrer les recettes et à allouer ses dépenses.

A- Améliorer les recettes du secteur minier : évaluation et analyse comparatives des

redevances et impôts

54. Le gouvernement entend augmenter ses recettes provenant du secteur minier et ses
propositions d’amendements s’inscrivent dans cet objectif. Le Comité Technique de Suivi des
Réformes (CTR)8 et la mission d’assistance technique (AT) du FMI ont étudié attentivement et
simulé les principales propositions d’amendements fiscaux. Leur travail repose notamment sur le

6
Actuellement, les recettes fiscales tirées des ressources minières représenteraient tout au plus 25% de l’ensemble des
recettes du secteur public de la RDC, comparé à 48% au Botswana.
7
Lire « Régimes fiscaux des industries extractives : conception et application » FMI, département des Finances
publiques, août 2012.
8
Le CTR est rattaché au ministère des Finances.

25
modèle d’analyse des recettes du secteur des ressources naturelles (FARI)9. Il ressort
principalement de ces simulations que les révisions proposées aux redevances et mécanismes
fiscaux pour le cuivre garantissent au pays 55% de la rente des ressources naturelles. Cela est en
ligne avec les pratiques internationales où 60% des rentes de ressources naturelles restent dans le
pays. Actuellement, la RDC percevrait près d’un tiers de la rente générée par le secteur minier.

Tableau 2. Résumé des propositions de changement au régime fiscal du secteur minier et comparaison avec les
pratiques internationales
Code minier Amendements proposés Commentaires & Observations
Taux de 2,5% à 4% 3,5% pour les métaux précieux, Le taux généralement appliqué est de
redevance y compris pour le cobalt, le 3% à 5%
cuivre et l’or, 6% pour les
pierres précieuses, y compris
pour les diamants
Impôt sur les 30% 35% Le taux généralement appliqué est de
sociétés 30% à 35%. Le Code général des impôts
fixe le taux d’imposition à 35%
Impôt sur les Aucun 50% si le prix augmente de 25% Imprécisions sur la nature de cet impôt
superprofits au-dessus du prix déterminé lors qui pourrait taxer la rente ou constituer
des études de faisabilité un impôt sur les bénéfices à taux
variable. Règles complexes, peu
intelligibles et difficiles à mettre en
œuvre
Règles 60% Les règles d’amortissement Assez courantes. Leur mise en œuvre
d’amortissement suivent le Code général des serait plus aisée dans un contexte de
des actifs impôts déclin des prix des matières premières
immobilisés
Participation de 5% 10% Permet de maximiser les revenus
l’État attendus par le gouvernement en
échange d’une plus grande prise de
risques
Principe de 10 ans 5 ans La tendance est à la réduction de la
stabilité fiscale durée de la garantie de stabilité fiscale
pour offrir davantage de flexibilité. En
outre, 5 à 10 ans permettent de
rentabiliser l’investissement initial en
capital
Sources : établi par les équipes de la Banque mondiale

55. Les propositions d’augmentation des recettes prélevées par l’État sur le secteur
minier sont généralement conformes aux pratiques internationales (voir le tableau 2). Les
nouveaux taux de redevance proposés correspondent aux taux appliqués par les autres pays
d’Afrique subsaharienne (ils se situent même légèrement dans la fourchette basse) tandis que le
nouveau taux proposé pour l’impôt sur les bénéfices se situe légèrement dans la fourchette haute.
En revanche, l’impôt sur les superprofits risque de poser des difficultés aux investisseurs et d’être
difficile à appliquer. Les consultants mis à la disposition du gouvernement par la Banque mondiale

9
Sources : «Troisième mission du projet de réforme de la fiscalité minière financé par le fonds fiduciaire pour la
gestion des ressources naturelles, Modélisation AFIE et prévision de recettes», FMI, Département des Finances
Publiques, août 2013, Réservé à usage officiel.

26
ont recommandé aux autorités de mettre en œuvre un impôt sur les rentes tirées des ressources
naturelles, comme le préconise le FMI. Le pays aura plus de chances de parvenir à mettre en œuvre
cet impôt plutôt que le mécanisme proposé dans les amendements que le gouvernement a adoptés.
Cela étant dit, les entreprises n’auraient sans doute pas été plus réceptives à un impôt sur les rentes,
à moins que son seuil de déclenchement ait été fixé à un haut niveau10. Le tableau 2 résume les
principales caractéristiques de la fiscalité actuelle du secteur minier et des nouvelles propositions,
tandis que le Tableau A en annexe fournit une analyse et une étude comparative plus détaillées.

56. L’augmentation des redevances et de l’impôt sur les bénéfices des sociétés est en ligne
avec les taux observés dans les autres pays d’Afrique subsaharienne. La proposition
d’augmenter les redevances (Article 241 révisé) de 2% à 3,5% (pour le cuivre et le cobalt), de
2,5% à 3,5% (pour l’or) et de 4% à 6% (les diamants) placerait la RDC dans une bonne position
par rapport aux autres pays africains qui appliquent des redevances plus élevées sur ces trois
matières premières (de l’ordre de 2 à 8 points de pourcentages plus élevés; pour plus de détails,
voir le tableau A en annexe). Ainsi, ces changements ne devraient pas décourager les investisseurs.
Ces redevances seraient aussi perçues sur une assiette plus large correspondant à la valeur brute
de marché à la sortie de la mine. Ces changements de taux et d’assiette devraient augmenter
légèrement la charge fiscale des entreprises minières et contribuer ainsi à augmenter le
recouvrement des recettes sans être dissuasifs pour les projets viables. Pour l’impôt sur les sociétés
(IS), l’amendement révisé propose d’augmenter le taux de 30% à 35% (Article 247 révisé)11. Cela
devrait accroître les recettes de l’État d’une manière relativement neutre et graduelle et être
conforme aux taux de l’IS applicables aux entreprises non minières. Bien que ce nouveaux taux
proposé soit plus élevé que dans les autres pays africains (30% en Tanzanie, 28% en Afrique du
Sud et 30% au Kenya), il est comparable aux taux de l’IS observés ailleurs et est compris dans une
fourchette jugée acceptable pour ponctionner les bénéfices des sociétés sans dissuader les
investissements dans le secteur.

B- Impôt sur la rente tirée des ressources naturelles et imposition des superprofits

57. La révision de l’article 251 du Code minier introduit une nouveauté au régime fiscal.
Le taux normal de l’impôt sur les bénéfices s’applique aux bénéfices escomptés dans l’étude de
faisabilité financière réalisée par l’entreprise minière avant de décider d’investir. Toutefois, les
bénéfices supérieurs au montant escompté dans l’étude seront imposés au taux maximal de 50%
(voir proposition d’article 251 bis). Cette disposition stipule que ce taux maximal ne s’appliquerait
que lorsque le prix du minerai en question a enregistré une hausse de 25% par rapport au prix
déterminé dans l’étude de faisabilité. Dans pareil cas, les bénéfices équivalents au montant de
l’étude de faisabilité seront assujettis au taux normal de l’impôt sur les bénéfices stipulé à l’article
247, et les superprofits le seront au taux de 50%. Les dispositions des articles 250, 251 et 252 ne

10
Source : « République démocratique du Congo, Questions générales », 20 août 2015.
11
Les compagnies sont aussi assujetties à une retenue à la source de l’ordre de 10% sur les dividendes.

27
définissent pas le concept de bénéfices très élevés, mais renvoient au règlement minier pour fixer
le niveau des bénéfices qualifiés de très élevés.

58. La création d’un impôt sur la rente tirée des ressources naturelles est une bonne idée
pour assurer une taxation progressive et ainsi capter une partie de la rente des projets à
hauts risques et très rentables. Sa conception pose toutefois certaines difficultés. En général, les
redevances ne parviennent pas à capter un montant supérieur à la valeur actuelle nette (VAN)
escomptée des profits du fait d’une hausse des prix ou d’une hausse de la production. Ainsi, la
proposition de taxer à 50% les bénéfices de 25% supérieurs aux profits escomptés agirait comme
un impôt sur la rente tirée des ressources naturelles. En assujettissant uniquement les bénéfices
très élevés, et seulement lorsque les profits réalisés sont effectivement supérieurs à ceux anticipés,
cet impôt ne devrait pas être dissuasif pour les investisseurs. Il pourrait toutefois aussi constituer
un risque de non recouvrement de recettes pour le gouvernement, ou de recettes reportées dans le
cadre du cycle de vie d’un projet minier. C’est la raison pour laquelle seuls 5 pays au monde
appliquent un impôt équivalent. Tel qu’il est conçu actuellement, l’impôt proposé sur les
superprofits pourrait être perçu comme un impôt variable sur les bénéfices (IVB), avec des taux
de 35% et 50%, comme au Botswana, en Afrique du Sud et en Zambie. L’expérience de ces pays
suggère que l’IVB reflète immédiatement les changements de rendement et de coûts au profit de
l’État, mais qu’il peut aussi avoir un effet dissuasif pour certains investisseurs.

59. La proposition d’amendement est imprécise d’un point de vue conceptuel, puisqu’elle
associe les caractéristiques d’un impôt sur la rente à celles d’un impôt sur les bénéfices à
taux variable. La proposition semble emprunter les caractéristiques d’un impôt sur la rente tirée
des ressources naturelles, qui assujettit un projet à un impôt additionnel et de manière permanente,
une fois que le rendement de ce projet dépasse le rendement prédéterminé. Cet impôt emprunte
aussi certaines caractéristiques de l’impôt variable sur les bénéfices, qui prévoit que le taux
d’imposition pour chaque période dépende de la rentabilité au cours de cette période. Le prix
auquel l’imposition au taux le plus élevé est déclenchée constitue une approximation imparfaite
de l’évolution de la rentabilité, car il ne tient pas compte de la baisse ou de la hausse de la
production minière et de ses coûts au fil du temps.

60. La rédaction de la clause est ambiguë et s’en remet aux règlements d’application pour
la définition des modalités de sa mise en œuvre. Tel que proposé, l’impôt sur les bénéfices
excédentaires soulève de nombreuses questions notamment : (i) si la mine vend plusieurs produits
miniers, les 25% de hausse des prix s’appliquent-t-ils uniquement au produit principal ; (ii) la
différence de prix sera-t-elle déterminée en se référant à la même base de prix établie dans l’étude
de faisabilité financière (par exemple, en unité monétaire, prix de référence, en déflateur dans le
cas du prix réel, …) ; (iii) est-ce que la référence à la rentabilité dans l’étude de faisabilité est une
référence aux bénéfices cumulés (en termes absolus) ou à un ratio (par exemple le retour sur
investissement, le rendement sur fonds propres, la marge opérationnelle ou d’autres mesures du

28
bénéfice) ; (iv) étant donné que le taux d’imposition s’applique aux bénéfices imposables d’une
année fiscale à l’autre, comment cette proportion de bénéfices imposables correspondant à
l’excédent de bénéfices du projet sera-t-elle déterminée ; et (v) le taux imposable le plus haut
s’appliquera-t-il seulement tant que le prix du minerai en question dépassera le critère de 25% ou
sera-t-il appliqué indéfiniment ?

61. Telles qu’elles sont énoncées, ces propositions imprécises ne peuvent être ajoutées aux
amendements sans créer beaucoup d’incertitudes. Il y aura de plus en plus d’incertitudes sur
les intentions de l’État et sur sa capacité à appliquer une fiscalité minière progressive. Cela
empêchera les entreprises minières de modéliser correctement et d’évaluer le montant de leurs
obligations fiscales. La disposition visant à ne pas appliquer à l’impôt sur les superprofits les
modalités relatives au calcul de l’impôt sur les bénéfices (dépréciation, amortissement, report des
pertes éventuelles) mentionnées aux articles 250, 251 et 252, constitue une autre source
d’incertitudes. Cela est difficile à concilier avec le fait que l’impôt sur les superprofits est censé
être calculé sur la même assiette fiscale que l’impôt sur les sociétés (IS), mais à des taux différents
et sur une proportion de bénéfices imposables différente. Malgré le bien fondé des principaux
objectifs de la politique fiscale poursuivis par l’État et des autres aspects de son régime fiscal
applicable au secteur minier, les limites de cette proposition affaiblissent la position de l’État.

C- Règles d’amortissement et participation de l’État au capital des entreprises minières

62. La baisse actuelle des prix des matières premières facilite la mise en œuvre des
nouvelles règles d’amortissement. En effet, les entreprises extractives bénéficient actuellement
de taux d’amortissement de l’ordre de 60%-50% (articles 249 et 252) et pourraient trouver difficile
de les modifier. Cela serait d’autant plus vrai si des règles d’amortissement moins généreuses
(article 249 révisé) entraînaient immédiatement une augmentation des bénéfices plus forte que
prévu qui les feraient basculer dans la catégorie des entreprises à « superprofits ». Les investisseurs
pourraient percevoir négativement la RDC par rapport à des pays comme l’Afrique du Sud et la
Zambie qui autorisent un amortissement accéléré pour les dépenses immédiates et l’exploration
minière. La chute des prix des matières premières atténue toutefois largement ce risque et facilite
l’application des nouvelles règles d’amortissement. De plus, certaines grandes compagnies
minières ont atteint la fin du dispositif d’amortissement accéléré octroyé par le Code actuel et ont
déjà commencé à acquitter l’IS en 2015, ce qui pourrait aussi faciliter la transition vers le nouveau
régime d’amortissement envisagé.

63. En outre, les amendements encouragent une plus forte participation de l’État au
capital des entreprises minières. Les amendements proposent de faire passer la participation de
l’État dans les projets miniers de 5% actuels à 10% (article 71-d révisé). Cette mesure devrait
permettre de maximiser les recettes escomptées par l’État en échange de sa plus grande
participation aux risques.

29
D- Effets des amendements et scénarios alternatifs

64. Les effets des amendements devraient dans l’ensemble se faire sentir graduellement,
en fonction de la manière dont ils seront appliqués aux investisseurs déjà en activité dans le
pays. Les entreprises minières opérant actuellement sous le régime dit de « convention »12 ne
seront pas assujetties aux amendements. En outre, les détenteurs actuels de permis d’exploitation
(ou de permis d’exploration transformés dans les deux années après l’adoption des amendements)
bénéficieront d’une clause de stabilité pendant 10 ans (voir les propositions d’articles 243 et 276-
b), à condition qu’ils acquittent le nouveau taux de redevance13. Une analyse plus complète,
comprenant des exercices de simulations des effets des amendements sur la charge fiscale des
entreprises et sur les recettes de l’État, est nécessaire avant de formuler des recommandations
définitives14.

65. Il ressort de cette évaluation préliminaire que même si ces amendements sont
généralement conformes aux bonnes pratiques internationales, ils pourraient être encore
perfectionnés. Cela est particulièrement vrai de l’impôt sur la rente tirée des ressources naturelles
et pour les règles d’amortissement. Le gouvernement pourrait envisager des scénarios alternatifs,
en remplaçant le taux d’imposition de 50 % sur les bénéfices les plus élevés par un IVB avec des
tranches et taux différents, et en envisageant une transition graduelle pour appliquer aux
entreprises minières le droit commun de l’amortissement et mettre fin aux abattements actuels. Par
ailleurs, l’État pourrait aussi envisager d’étendre le report des pertes au-delà de 5 ans (comme le
font la plupart des pays riches en minerais) et de préciser la manière dont les clauses
d’amortissement et de report de pertes seraient appliquées pour déterminer les « superprofits » au
titre d’un IVB qui s’ajouterait à l’IS.

66. Parallèlement à la révision du Code minier, il faut examiner attentivement

l’administration des recettes minières. Il est important de mentionner l’insuffisance de «
mécanismes de recouvrement de l’impôt » et le manque d’efforts de la part de l’État qui manque
de ressources humaines pour assurer correctement les inspections et contrôles fiscaux élémentaires
auprès des différents producteurs miniers (en particulier pour les petits et moyens producteurs)
répartis dans toutes les régions du pays. Bien qu’elle ne soit pas directement liée à la législation
du secteur minier, ce genre de défaillance pourrait être une des raisons de la révision du Code. En
fait, l’augmentation de la pression fiscale pourrait compenser l’incapacité de l’État à recouvrer ses
recettes. Il est par conséquent capital de porter une attention immédiate au système de perception
de l’impôt dans le secteur minier. Les malversations, l’évasion fiscale, la contrebande et les prix
de transferts abusifs représenteraient une perte de recettes qui se chiffrerait entre 20% et 40% des
recettes totales.

12
Représentant 1/5 de la production de cuivre en 2014.
13
5 ans pour les projets d’exploration à partir de la mise en application du nouveau Code.
14
Pour réaliser de telles simulations, le FMI utilise le modèle d’analyse des recettes du secteur des ressources
naturelles (FARI) qui en RDC est opéré par le CTR.

30
V- Difficultés de gouvernance dans le secteur minier en RDC

67. Les efforts de la RDC pour accroître la transparence du secteur extractif n’ont pas
encore permis d’améliorer les retombées pour les citoyens. En 2011, le gouvernement a déclaré
que les contrats sur les ressources naturelles, y compris ceux liés aux industries extractives,
devaient être rendus publics dès leur signature. En outre, en 2005, la RDC s’est engagée à souscrire
aux règles de l’ITIE dont elle est devenue officiellement membre en juillet 2014. Néanmoins,
l’Africa Progress Panel estimait en 2008 que la mauvaise gestion, la corruption et une politique
fiscale défaillante avaient fait perdre à l’État 450 millions de dollars US. Par ailleurs, le Panel s’est
penché sur cinq accords passés entre 2010 et 2012, et estime qu’ils ont entraîné une perte de
recettes de l’ordre de 1,36 milliard de dollars US pour la RDC. Cela est imputable à plusieurs
problèmes de gouvernance dans le secteur, notamment en matière de gestion et de recouvrement
des recettes, de gestion et de production de données fiscales, ainsi qu’au manque de contrôle et de
responsabilité.

A- Observations d’ordre général sur la gouvernance prévue dans le Code minier

68. Le Code minier n’est pas basé sur une politique minière adoptée par le gouvernement
et définissant le rôle du secteur dans la stratégie de développement de la RDC. La pertinence
d’un processus législatif est renforcée lorsqu’il exprime une politique bien comprise et acceptée.
Idéalement, le droit minier aurait dû reposer sur une politique minière du gouvernement afin que
le cadre légal et l’organisation du secteur minier soient subordonnés aux objectifs de
développement à long terme de la RDC. Le Code minier aurait donc dû refléter et traduire la
politique minière en langage juridique. De nombreuses questions, notamment celles relatives aux
opportunités économiques, au partage des richesses, à l’équité entre les générations, à
l’exploitation durable des ressources non renouvelables, et au « contenu local » restent toutes sans
réponse à cause du vide laissé par l’absence de politique minière.

69. À l’avenir, le gouvernement devrait adopter les bonnes pratiques pour donner à tout
futur processus de révision législative un caractère plus inclusif et ouvert. L’absence de
politique minière ne devrait cependant empêcher la promulgation des amendements au Code
minier. Cela devrait plutôt inciter le gouvernement à baser tout processus de révision du cadre
juridique d’autres secteurs sur une politique clairement définie. Mettre en place un processus de
révision ouvert et intégré requiert du temps et une gestion efficace des consultations avec les
parties qui doit dépasser les simples aspects techniques d’un texte donné. Cela est particulièrement
vrai pour le processus de révision des Codes miniers dans les pays membres de l’ITIE. Dans le cas
particulier de la RDC, les institutions de contrôle n’ont pas pris part à l’élaboration des
amendements du Code minier.

31
B- Importance d’une politique minière

70. Le fait que le Code minier de 2002 et les propositions de révision ne reposent pas sur
une politique minière solide ne doit pas interrompre le processus actuel de révision. Par
définition, toute politique minière doit subordonner la conception juridique du Code minier et
l’organisation du secteur minier à la stratégie de développement à long terme du pays. En effet,
une politique minière conforme à ces objectifs de développement imposerait au cadre juridique de
garantir les principes suivants :

i- Respecter l’équité entre les générations et une exploitation durable des ressources naturelles
non renouvelables : il s’agit de principes vitaux car, par définition, les ressources en minerais
ne sont pas renouvelables. Les textes législatifs portant sur le secteur minier devraient refléter
ces préoccupations. En effet, on pourrait envisager de garder un certain nombre de gisements
inexploités pour les prochaines générations ;
ii- Offrir les mêmes opportunités à tous et partager les fruits de la croissance du secteur : les mines
industrielles et l’EAPE agissent de manières différentes sur les opportunités et le partage des
richesses pour les populations. Le Code minier devrait refléter ces préoccupations. Du fait de
l’exceptionnelle situation géologique de la RDC, de nombreux gisements sont accessibles à
l’aide de matériel artisanal et d’équipements légers. Par conséquent, le droit minier pourrait
imaginer un système donnant la priorité aux petits exploitants locaux, en les autorisant à
exploiter les niveaux superficiels des gisements qui ne nécessitent pas encore d’équipements
lourds. Cette approche serait cohérente avec une redéfinition des zones minières artisanales en
fonction de l’accessibilité des gisements (lire le paragraphe 47). Ce genre de décision offrirait
davantage d’opportunités de revenus aux populations et par extension rejaillirait favorablement
sur les collectivités locales en stimulant l’économie locale. Cela permettrait également de
développer les PME ;
iii- Développer l’activité locale autour du secteur minier : le Code passe sous silence le « contenu
local » alors qu’il est crucial pour le développement des PME et la création de richesse au
niveau local. Les amendements proposés se contentent de l’évoquer au titre de la seule
obligation de participation locale (lire le paragraphe 86). Cela étant dit, les amendements
rectifient une faille importante du Code en imposant aux sous-traitants de répondre à des
critères précis pour avoir droit à des exonérations fiscales (articles 219 et 232 révisés). En effet,
jusqu’à présent, le Code actuel prévoit « L’extension légale des avantages fiscales et douaniers
aux sous-traitants et aux sociétés affiliées du titulaire des titres miniers ainsi qu’à l’amodiataire
des droits miniers » (Titre IX, Chapitre 1, paragraphe 3, page 19 du Code).

C- Mobilisation et gestion des recettes

71. La RDC devrait instaurer un système clair et rigoureux de recouvrement des recettes
tirées du secteur extractif et résoudre les difficultés de son administration fiscale et des prix
de transferts. Les recettes provenant du secteur extractif ne sont pas toujours intégrées au budget

32
de l’État - elles peuvent, par exemple, être affectées à un fonds spécial, réinvesties par une
entreprise publique comme GECAMINES, ou redistribuées aux citoyens, notamment par le biais
de fonds de développement local. Il faut, pour remédier à cette situation :

i- Combler les lacunes, poursuivre les cas de prix de transferts abusifs, développer un régime
efficace de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et plus généralement, renforcer les capacités de
recouvrement de l’administration fiscale (comme l’a fait la Zambie) ;
ii- Instaurer et superviser un système intégré de gestion de l’information financière (SIGIF),
améliorer la collecte d’informations et assurer un système de partage efficace de l’information
entre les différentes entités publiques. Améliorer la prévisibilité des recettes permettra
d’augmenter le recouvrement des recettes et d’améliorer leur répartition. Les amendements ne
mentionnent aucune nouvelle mesure qui aille dans ce sens ;
iii- Mettre en place un mécanisme de budget participatif, en particulier pour les recettes tirées de
l’extraction minière, qui fasse collaborer les représentants de l’État et les citoyens dans les
choix budgétaires afin d’assurer une gestion efficace des deniers publics. Ce serait une manière
de capitaliser sur la volonté de plus de transparence et d’ouverture dans les systèmes de gestion
des finances publiques. Cela peut s’effectuer en dehors du Code, en passant par la voie
règlementaire ;
iv- Renforcer les capacités de gestion des recettes au niveau local : il s’agit d’une question
essentielle pour la RDC où les industries extractives se concentrent largement à l’Est du pays.
Les autorités peuvent ici s’inspirer des études sur la surveillance des contrats par la société
civile, réalisées par le passé dans l’Est du pays. Les amendements15 énoncent clairement les
recettes devant être recouvrées par ou au profit des provinces. Toutefois, au-delà du droit
minier, la question de la gestion des recettes à l’échelle des provinces n’est toujours pas résolue
et quand des mécanismes sont prévus pour garantir une bonne gouvernance et plus de
transparence au niveau local, ils demeurent faibles.

D- Production et gestion des données

72. À l’heure actuelle, l’administration congolaise n’est pas suffisamment équipée pour
déterminer et recouvrer à tout moment le montant de recettes taxables. Comme beaucoup
d’autres pays, la RDC peine à utiliser et gérer de manière efficace et efficiente les données
recueillies, en particulier celles du secteur extractif. Pour y remédier, il faut permettre aux services
publics mais également aux autres parties prenantes d’accéder et d’utiliser ces données en :

i- Renforçant la capacité de l’administration publique de suivre les exportations de minerais et

de publier les données afférentes. Cela permettra d’améliorer la prévisibilité des recettes et de

15
Voir : les amendements au Code minier, article 220 ter, « Du Régime des impôts et taxes d’intérêts communs, à
percevoir au profit des provinces et autres entités décentralisées ».

33
 mieux contrôler leur recouvrement. La réalisation de cet objectif requiert un renforcement des
capacités qui dépasse le champ d’application du Code minier ;
ii- Rendant obligatoires les normes de l’ITIE et en intégrant la déclaration des recettes extractives
dans la gestion publique : la mise en œuvre actuelle de l’ITIE dépend uniquement de la volonté
politique du gouvernement et n’est pas par conséquent intégrée dans le cadre juridique du
secteur. Par conséquent, il faudrait que les amendements mentionnent l’ITIE et rendent ses
normes obligatoires, afin (a) de poursuivre la publication de données sur les recettes
extractives, en appliquant les normes statistiques définies par le FMI et qui soient cohérentes
avec son manuel de statistiques des finances publiques ; et (b) de permettre un meilleur contrôle
sur le recouvrement des recettes ainsi qu’une meilleure préparation du budget de l’État et
favoriser les concertations sur le budget avec la société civile et les autres parties prenantes ;
iii- Dépassant l’ITIE vers une meilleure utilisation des informations fournies dans les rapports de
l’ITIE : cela comprend notamment le programme pilote pour le développement d’un nouvel
outil informatique en RDC, le MAP-X, permettant de compiler et de visualiser un ensemble
de données sur le secteur extractif (notamment les données ITIE), de données topographiques,
et d’autres données essentielles, socioéconomiques ou environnementales par exemple.

E- Contrôle et responsabilisation

73. Les institutions de contrôle doivent s’impliquer davantage pour responsabiliser la

gestion du secteur extractif. Les institutions publiques indépendantes du pouvoir exécutif -
notamment le Parlement, la Cour des comptes (CdC), le médiateur de la République et la
Commission nationale des Droits de l’Homme - ont des rôles importants à jouer dans ce domaine.
Pourtant, malgré les progrès réalisés en particulier par le Parlement, les institutions de contrôle
indépendantes ne sont généralement pas en mesure d’assurer une gestion efficace du secteur
minier. Il faudra pour y remédier :

i- Désigner de manière explicite dans le Code minier les institutions chargées du contrôle et
définir clairement leurs attributions : le rôle et les attributions des agences de surveillance du
secteur ne sont pas mentionnés dans le Code minier. Dans les amendements, il n’y est fait
mention que dans l’article 1, alinéas 1 bis (l’Agence congolaise de l’environnement), 8 bis et
9 bis (la certification) et 41 (plan de gestion environnementale et sociale). Toutefois, le contrôle
n’est pas mentionné dans les sections relatives aux recettes, aux conflits sociaux et aux
règlements … Et même si la supervision est mentionnée, il faut développer les modalités de
contrôle et de suivi, probablement par voie règlementaire ou de décret, et instaurer une
démarche participative comprenant les institutions concernées et les parties prenantes ;
ii- Renforcer les capacités de ces institutions de contrôle – en particulier du Parlement et de la
CdC – pour comprendre les questions liées au secteur extractif, et notamment quels sont les
différents rôles et responsabilités exercés tout au long de la chaîne de valeur ainsi que le
processus de l’ITIE ;

34
iii- Garantir une gestion transparente et un meilleur contrôle du secteur : cela implique d’améliorer
globalement le mandat du Parlement, notamment de renforcer les commissions parlementaires
concernées, de perfectionner les processus d’élaboration des lois, de renforcer l’examen et le
contrôle du budget, et de consolider l’administration du secteur ;
iv- Rééquilibrer l’autorité de contrôle qui donne de larges prérogatives au ministre des Mines alors
que le ministère et les services techniques ne sont mentionnés qu’ultérieurement (amendements
à l’article 10). Certaines des prérogatives du ministre devraient être transférées aux services
techniques spécialisés. Cela concerne notamment le pouvoir de (a) retirer les droits miniers ou
de carrières ; (b) déchoir le titulaire et abroger les droits miniers ou de carrière ; (c) promulguer
la renonciation aux droits miniers et acter l’échéance des droits miniers et de carrière ; (d)
autoriser, par dérogation, les exportations des minerais à l’état brut ; et (e) instituer des Zones
d’exploitations artisanales. En outre, on ne comprend pas très bien où s’arrête l’autorité
de l’administration centrale et où commence celle des provinces ;
v- Suivre l’exécution des contrats car, à ce jour, les amendements mentionnent uniquement la
transparence des contrats (proposition des articles 1-54 bis et 7 ter) mais ne prévoient pas le
suivi de leur exécution. Les débats parlementaires autour des amendements offriraient peut-
être l’occasion de définir un cadre juridique pour le suivi de l’exécution des contrats et pour
désigner les acteurs compétents en la matière. Il conviendrait aussi de définir les sanctions en
cas de non-respect des termes contractuels. Une solution alternative consisterait à définir de
manière générale le suivi de l’exécution des contrats et d’en renvoyer les détails au règlement
minier ;
vi- Promouvoir la transparence tout au long de la chaîne de valeur : les amendements à l’article 1
(proposition de l’article 1-54 bis) définissent la transparence comme un « ensemble de règles
ou mécanismes relatifs aux obligations de déclarations et/ou de publications, de la part de l’Etat
et des acteurs de l’industrie minière, des revenus et paiements de tout genre, comprenant,
notamment les revenus de transactions et de l’exploitation minières, la publication des contrats
et la divulgation des bénéficiaires réels des actifs miniers, ainsi que l’utilisation des ressources
provenant du secteur minier. Elle s’étend également au respect des obligations de procédures
d’acquisition et d’aliénation des droits miniers ». Idéalement, l’alinéa 54 bis aurait dû
commencer par énoncer clairement que « la transparence s’applique à l’ensemble de la chaîne
de valeur de l’industrie extractive ». Cela apparait implicitement dans le texte proposé, mais il
est important de mentionner l’ensemble de la chaîne de valeur d’une manière explicite.

VI- Contenu local et liens amont et aval dans le code minier de la RDC

74. L’utilisation de différentes politiques industrielles pour accroître l’impact des

investissements miniers sur le développement économique a eu des résultats inégaux.
L’importance de s’appuyer sur les investissements miniers pour assurer un développement
économique plus large fait aujourd’hui consensus. Toutefois, dans de nombreux pays en
développement ou fragiles, la mise en place de liens amont et aval entre le secteur minier et

35
d’autres secteurs, se limite souvent à certaines dépenses courantes des entreprises minières, qui ne
génèrent qu’une faible valeur ajoutée. Cela s’explique par la faiblesse du secteur privé national et
des compétences locales qui ne sont pas adaptées à la nature souvent très spécialisée et à la
complexité technologique des intrants utilisés par le secteur minier. Une politique visant à
développer le secteur privé, accompagnée d’interventions ciblées, est nécessaire pour créer un
environnement favorable au développement de liens amont et aval autour du secteur minier.

75. L’expérience internationale montre qu’il n’existe pas de formules ou de solutions

simples pour asseoir le développement économique de la RDC sur l’industrie extractive.
Toute politique ou intervention envisagées devraient être adaptées à la RDC qui constitue par bien
des aspects un contexte unique, et sur la base de consultations étroites avec les investisseurs du
secteur. Cela étant dit, il existe de grands principes pour renforcer les liens amont et aval et les
effets d’entrainement positifs des activités extractives financés par les IDE, ainsi que des certitudes
sur les politiques à éviter ou sur celles qui pourraient être envisagées. Il est nécessaire de comparer
le Code actuel et les propositions visant à l’amender à ces grands principes, et de les analyser à la
lumière des obligations internationales de la RDC. L’objectif visé est d’offrir un ensemble
d’options qui pourraient faire l’objet d’un examen lors de la discussion des amendements devant
le Parlement.

A- Principes généraux pour renforcer les liens amont et aval et le contenu local

76. En RDC, le secteur privé est encore de taille modeste et le climat des affaires est
confronté à des défis importants. La RDC occupe la 184ème place sur 189 dans le classement
2016 des indicateurs du Doing Business (DB), en amélioration de trois places par rapport à 2015,
mais demeure à un niveau extrêmement faible. Comme le souligne le rapport DB 2016, la RDC a
simplifié les procédures d’enregistrement pour créer une entreprise et réduit les exigences en
matière de capital minimum. Ces résultats positifs en matière de création d’entreprises devraient
être étendus aux PME. En effet, les contraintes auxquelles font face les PME pour leur création et
leur fonctionnement expliquent pourquoi ce type d’entreprises peine à se développer et à
contribuer à la création d’emplois et à la croissance économique dont la RDC a tant besoin.
L’enregistrement des titres de propriété, l’accès à l’électricité, et la capacité à faire respecter les
contrats sont des barrières pour l’activité des entreprises et le développement du secteur privé.

77. Dans ce contexte, la mise en place d’un climat favorable aux affaires est le principal
axe qui doit être poursuivi pour renforcer les liens amont et aval et le contenu local.
L’environnement des affaires devrait permettre et encourager la création de liens amont et aval,
d’effets d’entraînement et la création d’une plus grande valeur ajoutée domestique, plutôt que de
les entraver. Une analyse des expériences internationales pour la création de liens amont et aval
autour de l’industrie extractive permet d’identifier trois domaines d’action prioritaires :

36
i- Définir des instruments publics pour soutenir les entreprises domestiques qui ont un fort
potentiel pour intégrer la chaîne de valeur mondiale (CVM), au travers d’interventions visant
à renforcer leur cadre juridique, à améliorer leur accès au financement, à accroître la diffusion
des savoirs en renforçant leur capacité d’absorption, et à les aider à se conformer aux standards
de qualité ;
ii- Recenser et mettre fin aux politiques qui distordent et finalement nuisent aux liens amont et
aval et aux effets d’entrainement, et les remplacer par des instruments politiques et juridiques
plus durables, visant en particulier à aligner les incitations du secteur privé sur les objectifs des
politiques publiques ;
iii- Assurer la conformité des politiques de soutien à la production nationale avec les accords
commerciaux internationaux et régionaux, en particulier s’agissant des obligations de
performance : cela inclut généralement (a) d’évaluer la conformité des obligations de
performance et de contenu local avec les engagements contractuels internationaux et régionaux
; (b) de réduire les coûts administratifs liés aux obligations complexes en matière de contenu
local et améliorer la transparence ; (c) de déterminer l’effet des obligations de performance sur
l’entrée d’IDE ; et (d) d’évaluer l’efficacité des politiques actuelles visant à renforcer le
contenu local.

B- Politiques à éviter lorsqu’un plus grand contenu local est recherché

78. Imposer une obligation de contenu local peut générer des pertes d’efficience qui ont
souvent pour effet d’annuler les gains économiques espérés à long terme. Certains pays
comme la RDC essayent d’imposer par la loi ou par des actes réglementaires des obligations de
résultats ou de contenu local aux investisseurs qui entendent créer ou conduire des activités
commerciales. Cela est non seulement contraire aux engagements internationaux de la plupart de
ces pays, mais peut être aussi source d’inefficacité, en particulier s’il n’existe pas de clauses
d’extinction automatique des dites obligations. Les effets indésirables peuvent accroître les
insuffisances de l’offre, les retards dans le cycle des projets, etc. Ces obligations de performance
peuvent détériorer le climat des investissements et empêcher l’entrée de nouveaux investisseurs et
de nouvelles technologies, en particulier lorsque les capacités des producteurs et des institutions
domestiques sont faibles.

79. En outre, donner la priorité au renforcement des liens amont et aval au profit des
petites et moyennes entreprises peut avoir des effets non optimaux. Les politiques renforçant
les liens amont et aval doivent se concentrer sur l’appui aux entreprises, quelle que soit leur taille,
qui pourront rapidement augmenter leurs capacités de production pour fournir des intrants de
qualité et en quantité suffisante pour répondre à la demande des entreprises internationales. Les
programmes d’appui au développement des fournisseurs locaux ont démontré que les liens amont
et aval reposent pour l’essentiel sur des entreprises comprenant 100 à 200 employés. Cela suggère
que les moyennes et grandes entreprises sont les mieux placées pour intégrer la chaîne de valeur
mondiale.

37
80. Enfin, imposer une participation du secteur privé domestique pourrait bloquer
l’accès à des compétences et technologies utiles que pourraient apporter les investisseurs
étrangers. Des taux de chômage élevés poussent souvent les gouvernements à renforcer les liens
entre la production privée domestique et les activités extractives, en particulier celles conduites
par les investisseurs étrangers. C’est l’objectif poursuivi par de nombreux pays riches en
ressources naturelles afin d’avoir un effet positif sur l’emploi et sur les revenus. Il existe toutefois
un risque si des obligations contraignantes en matière de contenu local sont mises en œuvre alors
que le secteur privé n’est pas en mesure de fournir la qualité et la quantité d’intrants demandés par
les investisseurs. Cette situation peut au final nuire au développement du secteur privé. Il est dès
lors recommandé aux pays qui souhaitent développer les liens amont et aval au profit d’un nouveau
groupe d’entrepreneurs de multiplier les partenariats avec les entreprises étrangères et
d’encourager les programmes de formation et de transferts de technologie.

C- Politiques à envisager pour accroître le contenu local

81. Favoriser des rapprochements au travers de programmes ciblés de promotion de

l’investissement peut permettre d’identifier la manière dont les IDE contribueront à intégrer
les entreprises nationales à l’environnement international. Un des principaux besoins des
investisseurs souhaitant coopérer avec des entreprises locales est de les aider à identifier, connaître
et évaluer d’éventuels partenaires locaux. S’appuyer sur les registres d’entreprises existants pour
mettre en place une base de données unique sur les entreprises privées domestiques serait utile
pour les analyses industrielles et sectorielles. Il s’agit d’une des premières actions que devraient
conduire les gouvernements pour renforcer les liens amont et aval.

82. Les capacités des fournisseurs locaux doivent être renforcées pour répondre aux
besoins de leurs partenaires étrangers. Cela peut être réalisé en coopération avec le secteur privé
par le biais d’incitations ciblées pour promouvoir l’amélioration des compétences, des dispositifs
de certification, et d’autres mesures pour améliorer les processus et les produits afin de répondre
aux besoins des entreprises internationales. L’intervention du gouvernement pourrait s’avérer
nécessaire pour faciliter des actions au niveau de l’ensemble de la branche, ou pour accompagner
ces actions.

83. Le secteur des services doit être prioritaire puisqu’il est plus facile d’y obtenir des
résultats en termes d’accroissement des liens avec les IDE et de renforcement des capacités
locales que dans le secteur industriel. Les gouvernements devraient par conséquent éliminer les
barrières empêchant d’investir dans la fourniture de services et concentrer leurs efforts dans
l’amélioration des compétences, qui constituent un facteur déterminant pour la qualité des services
rendus. Il a été démontré que le renforcement des capacités locales des entreprises dans le secteur
des services est plus rapide que dans l’industrie manufacturière. Le principal facteur déterminant
la qualité de services fournis est la compétence des travailleurs, que les gouvernements peuvent

38
former en moins d’une génération. Comme l’investissement dans les services tend à profiter
principalement à l’offre d’emploi local, les IDE dans ce secteur peuvent être un moteur pour
l’emploi local, mais également pour assurer des transferts de compétences.

84. La promotion des transferts de compétences aux investisseurs locaux peut être un
moyen efficace de mettre en relation les entreprises locales et les grands acteurs
internationaux. Cela peut être réalisé au travers de nouveaux modèles d’investissement, comme
les investissements sans participation au capital, ou SPC. Franchises, contrats de gestion, licences
et contrats industriels sont des exemples de SPC qui peuvent favoriser l’intégration des entreprises
internationales et domestiques. Il s’agit de dispositifs contractuels par lesquels les entreprises
étrangères fournissent aux entreprises locales des actifs intangibles (marque, savoir-faire,
technologie), tandis que ces dernières apportent un capital et réalisent l’activité économique.

D- Où se trouve la RDC : une analyse du Code et des propositions d’amendement

85. Les politiques promues dans le Code et ses amendements tombent dans la catégorie
de celles « à éviter », car elles imposent la participation locale. Compte tenu du climat actuel
des affaires, cela n’apparaît pas comme la meilleure manière d’intégrer les entreprises locales dans
la chaîne de production. Au contraire, la priorité devrait être donnée au renforcement de l’offre
domestique afin qu’elle fournisse des services conformes aux standards internationaux, et à la
compétitivité des PME pour qu’elles puissent intégrer la chaîne de production. Les entreprises
locales devraient avoir accès aux opportunités offertes par les commandes des entreprises
étrangères à des conditions similaires de qualité, de quantité et de prix. Les investisseurs étrangers
peuvent être invités à développer des programmes de formation et de renforcement des capacités
afin d’intégrer progressivement les fournisseurs locaux dans la chaîne de production. Cela
permettra aux entreprises locales de s’épanouir et aidera à améliorer le climat local des affaires.

86. De manière plus précise, l’analyse des propositions d’amendement a permis

d’identifier un ensemble de quatre articles promouvant la participation locale obligatoire 16:
i- Proposition d’articles 108 bis et 108 ter qui disposent que les ressources naturelles extraites de
la RDC doivent être traitées sur le territoire du pays - et seulement à titre exceptionnel à
l’étranger ;
ii- Proposition d’article 108 quater qui dispose que l’investisseur (ou l’entreprise) qui est
seulement impliqué dans le traitement des ressources naturelles doit avoir un minimum de 25%
de capital détenu par une personne physique ou morale congolaise ;
iii- Proposition d’article 108 quinquies qui dispose que seules les entreprises congolaises peuvent
être des sous-traitants du secteur minier.

16 Voir “Projet de Loi modifiant et complétant la Loi No 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier”, du 19 février 2015.

39
Ces articles sont contraires aux bonnes pratiques en matière de promotion du contenu local et ne
tiennent pas compte des capacités actuelles disponibles en RDC. Ils sont sans doute aussi contraires
aux engagements internationaux de la RDC.

Tableau 3. Contenu local et lien amont et aval – Défis et recommandations

Défis en DRC Recommandations et exemples d’Interventions
Améliorer l’environnement et la régulation pour - Suppression de l’obligation de performance en matière de
favoriser les liens amont et aval et les effets contenu local dans les lois minières et dans les politiques
d’entraînement soutenant les liens amont et aval
- Réalignement des incitations pour favoriser les liens amont
et aval
- Recommandations d’actions conformes aux accords
d’investissement internationaux
- Dialogue public privé et résorption des asymétries
d’information et des faiblesses en matière de coordination
pour favoriser les liens amont et aval
Renforcer la capacité des producteurs locaux à - Examens de l’offre et de la demande en vue d’identifier le
fournir les intrants de qualité et en quantités potentiel à court et moyen termes
suffisantes - Enlever les barrières légales, réglementaires et pratiques à
l’entrée des fournisseurs, particulièrement pour les services
- Identifier les fournisseurs et assister le gouvernement dans
l’établissement d’une base de données pour réduire les
asymétries d’information
Simplifier le processus de délivrance des permis et Rationaliser les exigences en matière de licence et de permis,
en réduire les délais en particulier pour les activités minières à petite échelle

Réduire l’informalité dans le secteur domestique et
améliorer la compétitivité des PME
Réduire les effets de l’instabilité politique sur la
perception des investisseurs
Source : Equipes de la Banque mondiale.
- Simplifier les processus d’enregistrement commercial et de
licence
- Centres de formation pour les PME
- Promotion d’investissements ciblés dans certains secteurs
- Suivi systématique des difficultés rencontrées par les
investisseurs

87. D’autres articles ne peuvent être compris que comme un moyen de compenser les
coûts d’opportunité des avantages fiscaux octroyés. C’est particulièrement le cas de l’article
269 et de la proposition d’article 309 bis qui disposent que l’investisseur qui exporte des ressources
naturelles qu’il a extraites doit rapatrier 40% des revenus afférents en RDC, sous peine de sanction
en cas d’infraction. En réalité, le régime fiscal généreux voulu par le Code prive la RDC
d’importantes ressources en devises étrangères qui auraient pu être collectées par le biais de la
fiscalité. Les dispositions de l’article 269 et de la proposition d’article 309 bis visent à neutraliser
l’impact des dispositions fiscales sur les devises étrangères. Le faible niveau de réserves en devises
montre que ces dispositions n’ont pu être mises en place. De plus, ces dispositions présentent des
risques de non-respect des engagements internationaux de la RDC. Il est donc préférable que la

40
RDC finalisent la révision des dispositions fiscales déjà bien engagée, et mette en place les
capacités institutionnelles et administratives nécessaires à leur bonne mise en œuvre.

88. Un autre groupe d’articles vise à limiter les externalités négatives des activités
minières, mais peut aussi apparaître comme une mesure visant à compenser la générosité
des dispositions fiscales applicables au secteur. Il s’agit des propositions d’articles 285 (285 bis
to 285 opties) qui imposent à l’investisseur de présenter à l’approbation du gouvernement une série
d’actions pour assurer le développement des communautés touchées par les activités minières, afin
notamment d’améliorer leur situation économique. La définition précise de la plupart de ces
actions est renvoyée aux mesures règlementaires à venir. Il est essentiel de s’assurer que ces actions
et les circonstances dans lesquelles ces stratégies devront être élaborées et mises en œuvre fassent
partie de la responsabilité sociale des entreprises à l’égard des populations concernées. Ces actions
ne doivent pas être un substitut aux recettes qui ne seront pas perçues en raison de dispositions
fiscales généreuses et qui conduisent à réduire la marge de manœuvre budgétaire et la capacité de
l’État à dépenser. Elles ne devraient pas non plus permettre aux entreprises d’invoquer ces actions
pour maintenir leurs exonérations fiscales et les autres avantages fiscaux.

41
 Annexe

Tableau A. Comparaison des régimes fiscaux applicables aux mines - 2015

Code Redevances Assiette de la IS Règles Droits sur Report Taxe TVA

redevance d’amortisse importations des additionnelle
ment pertes sur la rente
RDC 2002 Cuivre et Revenu brut 30% 60% 1ère 2% - 5% 5 ans Aucun 16%
Cobalt : 2% moins frais de année, 50%
Or : 2,5% transport et de R&D 2 ans ;
Diamants : ventes réduction
4% progressive
ensuite
Amendem Cuivre/Coba Valeur à la 35% Règles 2% - 10%18 5 ans 50% au titre 16%20
ents RDC lt : 3,5% sortie de la générales de l’impôt sur
Or : 3,5% mine17 (de 2,5% pour les
Diamants : les bâtiments superprofits19
6% à 33% pour
les
ordinateurs)
Chili 0 - 14% Assiette de 20% 100% pour 6% Oui, Non
l’IS21 - l’exploration indéfini
42%
Zambie22 8 - 20% Volume 30% 100% pour 0% - 20%24 Limité à IVB 16%
* prix LME23 l’exploration 50% du
profit
Tanzanie Cuivre : 4% Valeur brute 30% 0% - 25% Oui, 18%
Or : 4% indéfini

Afrique du Cuivre : 0,5- Ventes brutes 28% 100% des Oui, IVB (pour
Sud 7% dépenses indéfini l’or)
Or : 0,5-5% immédiates
Kenya Or : 5% Recettes 30% Oui,
Diamants : tirées des indéfini
12% ventes brutes
Botswana Cuivre : 3% Recettes IVB
Gold : 5% tirées des
Diamants : ventes brutes
10%

17
Valeur commerciale brute.
18
Croît en fonction des intrants de 3% à 10%, mais une exonération peut être demandée par l’entreprise.
19
Elle serait appliquée lorsque les profits dépassent de 25% ou plus les profits attendus. Selon le FMI, seuls cinq pays
au monde disposent d’une taxe additionnelle sur la rente. Un impôt à taux variable est utilisé au Botswana, en Afrique
du Sud et en Zambie.
20
0% sur les exportations ; la période d’exploration est aussi exemptée.
21
Avec certains ajustements.
22
Régime modifié en 2015.
23
LME : London Metal Exchange.
24
Exemptions pour les biens d’équipement.

42
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