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Royaume du Maroc

TUDE DVALUATION DE LA GESTION DES SYSTMES DE FINANCES PUBLIQUES

Groupe de travail national du Ministre des Finances et de la Privatisation au Maroc et de la Banque mondiale

March 2007

MNACS DPARTEMENT DE LA RGION DU MOYEN-ORIENT ET DE LAFRIQUE DU NORD Banque mondiale

ACRONYMES ET ABRVIATIONS
BAM : CCG : CDMT : CDVM : CED : CFAA : CGED : CGR : CNCC : CRC : CST : DAI : DEPP : DPEG : DREF : EEP : EP : FMI : GID : GIPE : GRH : IGAS : IGF : IGM : INDH : ISCAE : MFP : MMSP : OCP : OEC : ONCF : ONE : ONEP : ONT : PARAP : P-EES : PCG : PLR : PPR : REC SEGMA : TGR : Barid Al Maghrib (Banque centrale du Maroc) Caisse centrale de garantie Cadre de dpenses moyen terme Conseil dontologique des valeurs mobilires Contrle des engagements de dpenses Country Financial Accountability Assessment (valuation de la gestion des systmes de finances publiques) Contrle gnral des engagements de dpenses Compte gnral du Royaume Compagnie nationale des commissaires aux comptes Cour rgionale des comptes Comptes spciaux du Trsor Direction de lAudit et de lInspection Directions des tablissements et entreprises publics Direction de la Politique conomique gnrale Direction rgionale des Eaux et Forts tablissements et entreprises publics Entreprise publique Fonds montaire international Gestion intgre de la dpense Systme de gestion intgre du personnel de lEtat Gestion des ressources humaines Inspection gnrale des affaires sociales Inspection gnrale des finances Inspection gnrale ministrielle Initiative nationale pour le dveloppement humain Institut suprieur de commerce et dadministration conomique Ministre des Finances et de la Privatisation Ministre de la Modernisation du secteur public Office chrifien des phosphates Ordre des experts comptables Office national des chemins de fer Office national de llectricit Office national de leau potable Office national des transports Programme dappui la rforme de ladministration publique Programmes dtudes conomiques et sectorielles Plan comptable gnral Projet de loi de rglement Paierie principale des Rmunrations Rfrentiel des emplois et des comptences Services de ltat grs de manire autonome Trsorerie gnrale du Royaume

TUDE DVALUATION DE LA GESTION DES SYSTMES DE FINANCES PUBLIQUES

Table des matires


No de Page PRFACE REMERCIEMENTS INTRODUCTION RSUM DU RAPPORT ........................................................................................... i PLAN DACTIONS RECOMMAND.......................................................................v PARTIE I : LES RFORMES DANS LE DOMAINE BUDGTAIRE..................... 1 Rsum des conclusions du CFAA de 2003 .................................................... 1 Plan dactions retenues au CFAA de 2003 ......................................................2 I. Une prsentation des documents budgtaires qui accrot la transparence budgtaire ....................................................................... 3 II. Une rforme progressive de la gestion budgtaire, sans modification en profondeur de la lgislation actuelle.......................... 5 III. La rforme de la globalisation (ou fongibilit) des crdits .................. 6 IV. La prochaine tape de la globalisation passe ncessairement par un largissement de son primtre.................................................11 V. La rforme conjointe du pilotage budgtaire par objectifs et indicateurs de rsultats se poursuit un rythme satisfaisant................ 12 VI. Le chantier de la pluri-annualit est ouvert avec la mise en place exprimentale dun Cadre de dpenses moyen terme.............. 15 PARTIE II : LA RFORME DE LA DCONCENTRATION BUDGTAIRE ........17 Rsum des conclusions du CFAA de 2003 .................................................... 17 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................ 17 I. La dconcentration de la gestion budgtaire........................................ 18 II. La dconcentration doit aussi se poursuivre par la contractualisation croissante des relations entre ladministration centrale et les services extrieurs .......................................................................... 22 PARTIE III : LINSUFFISANCE DES OUTILS DE GESTION DES CRDITS DE PERSONNELS ....................................................................................26 Rsum des conclusions du CFAA de 2003 .................................................... 26 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................ 26

I. II.

III.

Limplication des ministres techniques dans la gestion de leurs crdits de personnels tout au long de la chane du cycle budgtaire reste limite,.............................................................. 27 Cette situation, qui pouvait perdurer dans le systme de gestion budgtaire antrieur, va trs rapidement se heurter aux nouvelles exigences de la gestion par objectifs et par programmes ainsi que du CDMT......................................................... 31 La rforme du mode de gestion des crdits de personnels devrait comporter, dans le cadre dun plan densemble, trois tapes graduelles au terme desquelles les ministres seraient responsables de leurs crdits................................................................ 32

PARTIE IV : LINFORMATISATION INTGRE DU SYSTME BUDGTAIRE ET COMPTABLE GID..................................................................38 Rsum des conclusions du CFAA de 2003 .................................................... 38 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................ 38 I. lorigine, le systme de gestion intgre des dpenses (GID) tait cens acclrer et fiabiliser les procdures budgtaires et comptables existantes.......................................................................39 II. Le projet GID repose dsormais aussi sur des objectifs sous-jacents de rformes........................................................................................... 41 III. Le projet GID couvre un primtre trs tendu de la partie dpense du budget................................................................................ 47 IV. Le choix de larchitecture gnrale du systme constitue dsormais lenjeu stratgique majeur du projet GID ........................... 49 PARTIE V : LA RFORME DU CIRCUIT DE LA DPENSE ET DU CONTRLE A PRIORI DE LA DPENSE ...............................................................53 Rsum des conclusions du CFAA de 2003 .................................................... 53 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................ 53 I. La rforme en cours du contrle de la dpense sopre dans le cadre du circuit de la dpense qui comprend toujours deux phases administrative et comptable de la dpense...........................................54 II. La rforme trs complexe, mais stratgique, du contrle .................... 56 III. Trois conditions pralables sont poses la poursuite de la rforme du contrle par les autorits marocaines qui rejoignent assez bien les exigences du benchmarking international en cette matire .................................................................................... 61 PARTIE VI : LVOLUTION DES CONDITIONS DEFFICACIT ET DES DLAIS DEXCUTION DE LA DPENSE ............................................................ 70 Rsum des conclusions du CFAA de 2003 .................................................... 70 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................ 70 I. Lefficacit du circuit comptable de la dpense sera accrue par son informatisation et son intgration future au sein du projet GID.... 70

II.

La rduction des lenteurs qui affectent encore la dpense passe dsormais principalement par la rduction des dlais au niveau de la phase administrative des ordonnateurs........................................ 72

PARTIE VII : LA COMPTABILISATION DES DPENSES ET LA RFORME EN COURS DU PLAN COMPTABLE DE LTAT ................................................................... 75 Rsum des conclusions du CFAA de 2003 .................................................... 75 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................ 75 I. La comptabilisation des dpenses de ltat est actuellement effectue dans dassez bonnes conditions de fiabilit.......................... 75 II. Lindispensable modernisation du cadre de la comptabilit de ltat requiert la mise en place, prvue depuis plusieurs annes, dun plan comptable rnov.................................................... 79 PARTIE VIII : LA RFORME DU CONTRLE FINANCIER DE LTAT SUR LES TABLISSEMENTS ET LES ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC ..................... 84 Rappel du CFAA de 2003................................................................................ 84 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................ 84 I. La rforme du contrle financier de ltat sur les tablissements et entreprises publics (EEP) sinscrit dans un processus de restructuration du secteur public.......................................................... 85 II. La rforme du contrle a conduit la mise en place de quatre diffrentes catgories de contrle ........................................................ 86 III. Le bilan et lvaluation de limpact de cette rforme sur la fiabilit densemble du systme de contrle du secteur public prendront encore quelques annes ............................................ 93 PARTIE IX : LE CONTRLE ET LAUDIT INTERNE ET EXTERNE DE LA DPENSE ................................................................................................................................ 95 Rappel du CFAA de 2003................................................................................ 95 Recommandations............................................................................................ 95 I. Le contrle interne a posteriori exerc par la Division de lAudit et de lInspection (DAI) de la TGR sest rapproch rcemment des pratiques recommandes au plan international..............................96 II. Les Inspections gnrales ministrielles (IGM) .................................. 99 III. LInspection gnrale des finances a accompli une transition certaine de son rle dinspection vers une fonction largie daudit .................................................................................................. 101 IV.1. Le contrle externe de la Cour des comptes, devenu stratgique dans le contexte actuel des rformes,................................................... 108 IV.2. Lactivit de la Cour se heurte toutefois une production de comptes contrler encore trop faible...........................................113 IV.3. La perspective dune certification des comptes de ltat par la Cour reste un objectif lointain mais qui doit nanmoins tre prpare ds maintenant ..................................................................................... 114

V.1. V.2.

Le challenge de linsertion des Cours rgionales des comptes dans le paysage administratif local marocain semble avoir t relev.........117 Le bilan des Cours rgionales est dj positif...................................... 120

PARTIE X : QUELQUES LMENTS DE RFLEXION SUR UNE VENTUELLE RFORME DE LA LOI ORGANIQUE DES LOIS DE FINANCES .................................... 125 X.1. X.2. La loi organique des lois de finances actuelle est une loi rcente et difficile rformer mais qui cependant ne permettra pas de couvrir dans la dure la rforme actuelle des finances publiques ....................125 La rforme de la loi organique doit donc tre envisage sous langle de ses modalits et de son calendrier .......................................126

PARTIE XI : VALUATION GLOBALE DU RISQUE BUDGTAIRE, COMPTABLE ET DU CONTRLE ET DE LAUDIT ........................................................................................ 129 ANNEXES (dlais de paiement, dlais de production de la loi de rglement, rforme du plan comptable)

PRFACE
Ce rapport traite de lvaluation du systme de finances publiques du Royaume du Maroc. Il est plus couramment appel dans la terminologie de la Banque mondiale Country Financial Accountability Assessment (CFAA). Il inclut dans le champ de son valuation le cadre juridique ainsi que les pratiques des finances publiques en englobant ses diffrents aspects budgtaires, comptables et de contrle et daudit. Cette valuation ne traite pas de la politique de finances publiques mene par le pays mais uniquement des mthodes, procdures et outils de gestion utiliss. Lobjectif du CFAA est de parvenir une valuation du risque qui sattache lensemble de ces mthodes, procdures et outils (fiduciary risk). Le risque est valu globalement sur une chelle de quatre niveaux (risque faible, moyen, important et lev) selon le degr de fiabilit des diffrentes composantes du systme de finances publiques tudi. Un second objectif du CFAA est aussi de parvenir une valuation de la capacit du systme de finances publiques contribuer positivement au dveloppement dun pays (development objective). Cette double valuation est faite en commun et en accord avec le pays. Il ne sagit donc pas dun audit du systme de finances publiques mais plutt dun diagnostic mis sur la base dun savoir commun. Ce diagnostic est assorti dune srie de recommandations, elles aussi dfinies en commun dans une perspective de ralisme quant leur faisabilit et leur programmation graduelle dans le cadre dun plan dactions prioritaires. Le CFAA est destin par la suite constituer un des fondements objectifs permettant de guider les discussions ultrieures entre les pays clients et la Banque mondiale sur les caractristiques financires du portefeuille des pays, en particulier pour le dveloppement des prts sous forme globalise ou de support budgtaire des politiques sectorielles (development policy loans, sector-wide appraoch policy loans) ou bien encore sur la forme et les caractristiques que pourrait revtir une ventuelle assistance technique pour des projets de renforcement de capacits ou de rforme de modernisation ayant trait au systme de finances publiques. La prsente tude a t initie en juin 2006 et a dbut par une premire mission dans le pays en septembre 2006, suivie dune deuxime en dcembre 2006 qui sest acheve par un atelier de discussion technique avec lensemble des oprateurs du systme de finances publiques du Royaume du Maroc. Les travaux du CFAA ont t effectus en troite collaboration avec Monsieur Abdellatif LOUDYI, Secrtaire gnral du Ministre des Finances et de la Privatisation du Royaume du Maroc, et en coordination permanente avec Monsieur Abdelali BENBRIK, Inspecteur gnral des Finances, au Ministre des Finances et de la Privatisation du Royaume du Maroc qui assurait la contrepartie nationale lquipe du CFAA. La mission du CFAA tait constitue, sous la direction de Pierre Messali, spcialiste principal en gestion de finances publiques la Banque mondiale (MNACS), de M. Maurice BESTOSO, consultant, Contrleur financier au Ministre des Finances en France, M. Christian ROUX, consultant, Vice-prsident de la Chambre rgionale des comptes du Nord Pas-de-Calais, M. Yvon GELEZEAU, consultant, Trsorier principal au CHU de Nantes, M. Jacques THOMAS, consultant, Expert en informatique financire au Ministre des Finances Paris, M. GORREMANS, consultant, Spcialiste en gestion de personnel au Ministre des Finances Paris, et Mme Meryem BENCHEMSI, consultante locale, Spcialiste en gestion financire.

Les travaux ont t superviss par M. Theodore AHLERS, Directeur du Dpartement Maghreb la Banque mondiale (MNCO1) ainsi que par Mme Samia MSADEK, Responsable rgionale en gestion budgtaire et financire (MNACS). Ils ont t soumis un comit danalyse critique compos de Mme Catherine LAURENT, Spcialiste principale en gestion du secteur public, coordinatrice des programmes PARL et P-ESW au Maroc (MNA), Mme Soukeyna KANE, Spcialiste principale en gestion de finances publiques (AFR), M. Emmanuel Pinto MOREIRA, conomiste principal (LAC) et M. Ali TAZI, (FMI-FAD), Spcialiste principal en gestion des finances publiques.

REMERCIEMENTS
Les membres de lquipe du CFAA tiennent remercier toutes les instances officielles marocaines pour leur accueil chaleureux, leur soutien et leur parfaite collaboration aux travaux de cette tude. Ces remerciements sadressent en particulier Mmes et MM. Abdellatif LOUDYI, Secrtaire gnral du Ministre des Finances et de la Privatisation Abelali BENBRIK, Inspecteur gnral des Finances Sabah BENCHEKROUN, charge de mission, Ministre des affaires conomiques et gnrales Said IBRAHIMI, Trsorier gnral du Royaume Abdellatif BENNANI, Directeur du Budget Abdelazziz TALBI, Directeur des Entreprises Publiques et de la Privatisation Samir TAZI, Adjoint au Directeur du Budget Mimoun LMIMOUNI, Directeur de la Comptabilit et de la Centralisation la Trsorerie gnrale du Royaume Ahmed BOURRIS, Directeur du Contrle et du suivi de la dpense (Trsorerie gnrale du Royaume) Mohammed EL ALAOUI, Directeur de lEntit projet GID Barie DRISS, Division de la Programmation et du Financement (Ministre de lEquipement) Hazim JILALI, Directeur de la Planification et des Ressources Financires (Ministre de la Sant) Mohammed ABALLAGH, Direction des affaires financires (Ministre de lAgriculture) Lahcen OUALAYED, Direction des affaires administratives et Financires (Ministre de la Culture) Mme MECHBAL, Inspectrice gnrale de lAgriculture Aaloui MY ISAMAIL, Inspecteur gnral de la Sant Mohammed Saad HASSAR, Wali, Directeur Gnral des Collectivits locales (Ministre de lIntrieur) Mohammed El MIDAOUI, Premier Prsident de la Cour des Comptes Abdellah SEHRANE, Magistrat la Cour des Comptes, Prsident de section CRC TANGER, Prsident de la Cour rgionale Zineb ADAOUI, Prsidente de la Cour Rgionale de Rabat Mohamed Said DAOUDI, Prsident de Cour Rgionale de Tanger De mme, tous les membres des quipes respectives en administration centrale ou en services dconcentrs ainsi que les magistrats des CRC de Rabat et de Tanger, qui ne peuvent tous tre mentionns ici mais qui ont activement collabor aux travaux de ce rapport, sont chaleureusement remercis. Enfin, tous les participants la runion de mise au point du rapport tenue le 14 dcembre 2006 sous la Prsidence de M. Abdellatif Loudyi, Secrtaire gnral du Ministre des Finances et de la Privatisation sont remercis pour leur active collaboration.

Vice-prsidente : Directeur, Dpartement du Maghreb : Directeur sectoriel : Responsable sectorielle : Charg de projet :

Daniela Gressani Theodore Ahlers Hasan Tuluy Samia Msadek Pierre Messali

INTRODUCTION
Le CFAA du Royaume du Maroc a t engag la suite dune demande officielle des autorits marocaines formule le 30 mai 2006. Il fait suite un prcdent CFAA produit en 2003 qui constituait un premier diagnostic densemble sur le fonctionnement du systme de finances publiques du Royaume du Maroc. La demande des autorits marocaines tait justifie par la ncessit de disposer dun diagnostic dtape sur lensemble des rformes lances depuis ces quelques dernires annes et que le prcdent CFAA de 2003 navait pu apprhendes ds lors quelles navaient pas encore, pour la plupart, t inities. Le prsent rapport retrace donc lhistorique de ces rformes et tablit un diagnostic sur leur fondement, leur enjeu, leur mise en application et leurs perspectives dvolution. Il sagit dun rapport de facture assez diffrente, mais complmentaire, du rapport de 2003 en ce sens quil ne dcrit plus les mthodes, procdures et outils du systme de finances publiques existant, mais plutt leur volution actuelle et potentielle dans le cadre des rformes en cours. Simultanment, le rapport na pas repris lanalyse des composantes du systme de finances publiques qui nont pas t touches par des rformes denvergure, telles que par exemple la dcentralisation qui ne prsente ce jour pas de nouveauts marquantes par rapport lpoque du prcdent CFAA, ou bien encore la gestion de la dette (qui fait par ailleurs lobjet dune tude particulire de la Banque mondiale principalement axe sur ses aspects financiers). Les rformes en cours touchent la prparation et la gestion budgtaire (globalisation, performance, CDMT), la dconcentration des crdits, le contrle a priori, linformatisation intgre de la dpense (GID), lexcution et contrle de la dpense et la comptabilit publique, le contrle sur le secteur public (tablissements et entreprises publics), et enfin la rforme du contrle et audit a posteriori (interne et externe). De mme, les rflexions sur une ventuelle rforme de la loi organique des lois de finances progressent mesure que les rformes mises en place, jusque-l titre exprimental, se complexifient et se consolident. Ces rformes importantes, voire novatrices dans le contexte national (notamment la rforme du contrle a priori), sinscrivent dans le contexte du PARAP qui porte sur la rforme de la gestion budgtaire et de la gestion des ressources humaines ainsi que sur la matrise de la masse salariale. cet effet, des moyens importants ont t dgags par la Banque mondiale afin dassister le Royaume du Maroc dans la mise en uvre des rformes institutionnelles et de procdures mme de faciliter les transitions. De nombreux instruments financiers ont t mis en place ces dernires annes, en liaison avec les autres bailleurs internationaux (Union europenne et Banque africaine de dveloppement) notamment dans le cadre du premier, puis du deuxime Prt lappui des politiques de dveloppement pour la rforme de ladministration publique (PARAP-I et II)1. Par ailleurs, un vaste programme dtudes conomiques et sectorielles (P-EES) renforce les actions de la Banque mondiale pour fournir conseils et services de formation ainsi quassistance technique dans ces domaines. De nombreuses composantes du systme de finances publiques marocain tudies dans le prsent rapport font lobjet dactions dassistance technique et de soutien de la Banque mondiale dans le cadre du prt (PARAP) et du programme (P-ESS) ci-dessus. Ces actions concernent principalement le dveloppement doutils budgtaires pour la programmation et la gestion par objectifs et rsultats, la mise en place dune approche modernise de la gestion des ressources humaines et la poursuite du chantier sur la dconcentration. Le prsent rapport fait rfrence certaines actions spcifiques ralises dans le cadre de ces programmes de soutien lorsquelles
1

Le sigle en anglais est PARL.

touchent les composantes du systme de finances publiques analyses dans le prsent rapport, notamment le guide du CDMT, le guide de la dconcentration et les schmas de dconcentration ministriels, les systmes de gestion des personnels dans des ministres techniques pilotes (outils de GRH dont le rfrentiel des emplois et des comptences REC, nomenclature des emplois, rforme des modalits de recrutement et de mobilit, etc.) ou encore le manuel de laudit de la performance par lIGF et les IGM mettre en uvre en 2007 pour les audits des ministrespilotes de la rforme, mise en place de structures de pilotage et suivi de la stratgie de rforme, etc. Le prsent rapport ne peut fournir une analyse exhaustive de lensemble de ces actions mais leur valuation doit tre comprise comme tant intgre dans lvaluation de chacune des composantes du systme de finances publiques laquelle elles se rattachent. Enfin, le rapport naborde pas la question des pratiques corruptives au sein du systme des dpenses publiques stricto sensu. Il met cependant en exergue les points qui constituent aujourdhui dans toutes les tudes comparatives internationales ou les enqutes sur la gouvernance des indices de prsomption de pratiques corruptives. Sur chacun de ces points, le rapport apporte quelques informations permettant de distinguer les lments objectifs qui peuvent donner naissance cette perception et ceux qui ne peuvent tre apprhends dans le champ de cette tude, comme par exemple les pratiques comportementales des acteurs de la dpense publique mis au contact des oprateurs du secteur priv ou des utilisateurs des services publics.

RSUM DU RAPPORT
Partie I. La rforme budgtaire initie en 2001 concerne pour lessentiel une globalisation des crdits un niveau dagrgation encore faible (paragraphe) qui a cependant donn un nombre croissant de ministres plus de flexibilit dans la gestion de leurs crdits. Cette dernire, en contrepartie, a t assortie dune obligation de rsultats. En 2007, une approche pluriannuelle sous forme dun cadre de dpenses moyen terme (CDMT) permet aussi de mieux articuler les aspects conomiques, sectoriels et programmatiques du budget. La prsentation du budget a t adapte en consquence, avec par ailleurs une amlioration de la transparence qui devrait aboutir rapidement une premire prsentation de comptes consolids2. Ces rformes convergentes sont soutenues au niveau ministriel, tous niveaux de responsabilit. Elles nont pas engendr de risques majeurs pour la fiabilit densemble du systme budgtaire et comptable. Aussi doiventelles tre poursuivies dans le sens dun approfondissement de lapproche par la performance en largissant le niveau de globalisation et en amliorant la qualit des indicateurs de rsultats, tout en renforant lobligation de restitution par les ministres. Partie II. La dconcentration des crdits, malgr des mesures rcentes, doit encore tre accrue. Le principe de subsidiarit de la dpense doit faire prvaloir progressivement la gestion dconcentre en principe de base et la gestion centralise en exception. Quelques mesures simples sont proposes dans le rapport, dans la suite dailleurs du prcdent rapport de 2003, qui requirent toutes un renforcement des capacits des sous-ordonnateurs, ce qui est dj engag dans le cadre de lallgement du contrle (voir ci aprs). Ces efforts pourraient avantageusement faire lobjet dun schma directeur interministriel. Lappui des autorits politiques reste cependant le facteur essentiel et, de ce point de vue, la dconcentration doit tre concomitante au processus de dcentralisation, comme rcemment annonc dans une dclaration royale3. Partie III. Linsuffisante implication des ministres techniques dans la gestion de leurs crdits de rmunration tait dj souligne dans le prcdent rapport de 2003. Elle savre aujourdhui prjudiciable la gestion par programmes dont ces crdits reprsentent une part essentielle. Leur gestion active par les responsables de programmes ne peut plus ignorer cette dimension stratgique. Le rapport propose un plan dtaill de rforme sur trois ans comme tant un lement dune rforme plus large de la gestion des resources humaines. Partie IV. Le projet GID (Gestion Intgre de la dpense publique) est vou devenir un socle et un outil de premier rang pour les rformes. Il permettra dassurer la fiabilit densemble du systme budgtaire et comptable et de fournir les outils dune gestion moderne au service de lordonnateur et de la chane de contrle. Aprs quelques difficults dans sa phase de conception initiale, le projet est dsormais pris en charge par une quipe ddie dont les travaux rpondent aux normes et bonnes pratiques internationales pour le dveloppement dun projet de cette envergure. Le dveloppement du projet est un stade sensible en 2007 et requiert des dcisions stratgiques sur le choix dune architecture informatique et dune solution logicielle. Nonobstant les conclusions dune tude en cours4 pour guider ce choix, le rapport insiste sur la ncessit dexaminer les solutions logicielles5 en tenant compte des particularits du systme administratif et budgtaire marocain qui seront dterminantes pour leur mise en uvre effective. Le rapport insiste aussi sur le ncessaire renforcement ds 2007 des moyens humains de lentit-GID qui est
Incluant en priorit les collectivits locales, puis le secteur public non marchand, et enfin les comptes agrgs de scurit sociale. 3 Discours dAgadir de dcembre 2006. 4 Dlivrable dbut 2007. 5 Progiciel ou logiciel dveloppements spcifiques.
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encore sous-dimensionne. Il plaide enfin pour un soutien des autorits politiques, notamment pour mettre profit son dveloppement pour simplifier les procdures de finances publiques sous-jacentes. Sous ces rserves, le rapport estime que lassurance raisonnable de mise en uvre du projet reste dans les limites admises pour une opration de cette nature et de cette envergure. Partie V. La rforme du contrle a priori est une rforme particulirement novatrice au vu de lhistoire du contrle antrieur marque par une prdominance des contrles a priori tendance bureaucratique et par un degr de responsabilisation juridique insuffisant des ordonnateurs. La rforme est complexe, mais ses conditions pralables ont t correctement values : fiabilisation du systme global par GID, assurance dune capacit suffisante des ordonnateurs pour faire voluer ltendue et la nature du contrle en consquence et dveloppement dune fonction daudit interne susceptible terme de relayer le contrle a priori. La certification des ordonnateurs plusieurs niveaux de capacit, linstitution dun contrle modulable (dit contrle modul ) et le renforcement des cellules daudit interne refltent ces orientations. Le rapport, audel de quelques observations tenant aux procdures suivies (notamment la ncessit de rendre la procdure de certification plus transparente et de mieux coordonner lallgement du contrle avec la mise en place de GID), approuve ces orientations. Il insiste cependant sur la ncessit de placer cet allgement du contrle dans la perspective dune plus grande simplification, voire dune suppression terme, tout en conservant un contrle appropri sur certains marchs publics. De mme, il met en exergue, paralllement cet allgement du contrle, la ncessit dun schma directeur interministriel de perfectionnement pour les ordonnateurs et sous-ordonnateurs. Partie VI. Les conditions dexcution de la dpense sont en amlioration par rapport la situation de 2003, mais les dlais dordonnancement restent encore trop longs malgr la mise en uvre dun rgime dintrts moratoires. Les statistiques officielles sur les dlais globaux de paiement sont amliorer ds lors quelles ont trait un domaine sensible au regard des analyses comparatives internationales en matire de corruption. Partie VII. La comptabilisation de la dpense est en voie damlioration grce au prdploiement de GID6. La mise en uvre du nouveau plan comptable accuse par contre des retards quil convient de surmonter. Le rapport value favorablement le nouveau plan comptable qui constituera une premire approche de comptabilit dexercice et se rapprochera ainsi des standards internationaux. Un plan de mise en uvre sur deux annes est propos. Il y a lieu de ne plus retarder cette rforme reporte depuis plusieurs annes dj. Partie VIII. La rforme du contrle des tablissements et entreprises publics (EEP), engage depuis 2003 rejoint elle aussi les normes et standards internationaux. Le contrle daccompagnement vise un allgement du contrle sur les EEP en substituant au contrle a priori ancien un contrle a posteriori plus ax sur la performance conomique des entits. Les premiers rsultats sont intressants, compte tenu de lampleur des mutations introduites par la loi de 2003 par rapport la situation antrieure o prvalait le contrle pralable. Mais, hors les socits dEtat participation publique directe, le nombre dtablissements ayant opt pour ce type de contrle est limit7. De mme, un des instruments de modernisation propos en contrepartie de lallgement du contrle, le comit daudit , reste encore insuffisamment mis en uvre. Il est cependant trop tt pour dresser un bilan densemble pertinent de la rforme. Partie IX. La rforme du contrle et de laudit interne et externe sest poursuivie un rythme soutenu depuis 2003 dans ses diverses composantes.

6 7

Notamment de sa plate-forme dchanges. Huit tablissements sur 260 qui reprsentent toutefois 40 % de la valeur ajoute totale du secteur.

ii

Au niveau de laudit interne : La Direction charge de laudit des services comptables de la Trsorerie gnrale du Royaume, la DAI, a connu une volution marquante, passant dune conception traditionnelle de linspection celle de laudit, en dveloppant notamment ses moyens humains et outils daudit. Toutefois, cette volution est encore rcente et ses rsultats devront tre confirms dans la dure. Il importe de souligner la ncessit dune meilleure coordination de ses actions avec lInspection des Finances, mais surtout avec les autres services daudit des finances (Douane, Impts). LInspection des Finances a beaucoup volu, mme si la rvision de son statut, aujourdhui obsolte, est toujours en suspens. Ses mthodes dinvestigation se rapprochent des meilleures pratiques internationales8, son plan stratgique trace un cadre cohrent pour ses programmes de vrification, et ses projets de renforcement et de modernisation lui permettront de jouer un rle actif dans le suivi des rformes. Le rapport insiste, au vu de lattente importante des autorits sur le rle dvolu lIGF, sur la ncessit dviter toute source de conflit dintrt, notamment dans la procdure de certification des ordonnateurs. En revanche, le rapport prconise que lIGF puisse jouer un rle moteur vis--vis des autres Inspections gnrales ministrielles (IGM) pour les assister dans le dveloppement dune action cohrente daudit interne. Le rapport prconise dofficialiser dans un texte les fonctions de diffusion et dharmonisation des mthodologies daudit de lIGF auprs des IGM, voire en coordonnant certains aspects des programmes de vrification, et en favorisant les audits conjoints. Compte tenu des faibles capacits actuelles des IGM, notamment en moyens humains, lIGF doit jouer ce rle moteur pour leur permettre de promouvoir le contrle a posteriori (audit interne) et lvaluation des performances de la dpense. Au niveau du contrle et de laudit externe : Le rapport atteste de la modernisation et du renforcement de la Cour des comptes ces dernires annes. Lindpendance et les moyens de la Cour se situent dsormais en bonne place au regard de la norme INTOSAI. Il lui importe dsormais denrichir son rapport annuel en relatant plus au fond le contenu et les rsultats de ses travaux. Simultanment, le rseau des Cours rgionales des comptes, encore ses dbuts en 2003, a connu un dveloppement trs important. Son insertion dans le paysage administratif marocain, grce des premiers jugements et enqutes pondrs, semble russie. Le rapport prconise de poursuivre dans cette voie en privilgiant, pendant quelques temps encore, une approche de laudit marque au sceau de la pdagogie plus que de la sanction des hommes. Il y va de son acceptation et crdibilit auprs des entits locales soumises son contrle. Il reste que ce renforcement du rle de la Cour ne pourra pas tre valu son juste niveau par les tudes comparatives au plan international aussi longtemps que les comptes de ltat ne seront pas produits, audits et approuvs dans des dlais acceptables, dlais en tout tat de cause beaucoup plus courts que ceux prvus aujourdhui par la loi organique et dailleurs non encore respects9. Il sagit dun aspect du systme global de finances publiques marocain qui dpasse le cadre de la seule Cour et qui ternit limage de lensemble du systme. Il requiert un effort de premire priorit de la part des autorits. Partie X. La rvision de la loi organique des lois de finances est une question qui se pose invitablement dans un futur proche si les autorits souhaitent vritablement poursuivre le mouvement de rforme de la gestion budgtaire (et rien ne semble contredire cette hypothse). Plusieurs pralables doivent tre pris en compte, notamment le lancement du systme GID, seul garant de la fiabilit du systme dans un cadre mouvant dune gestion modernise, une meilleure
Voir son manuel des normes. Les derniers comptes approuvs font ressortir des dlais suprieurs aux deux annes prvues par la loi organique
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iii

responsabilisation des ordonnateurs pour la gestion de leurs crdits de personnels, la rduction significative des dlais de rendu des comptes et le relais progressif du contrle a priori par laudit interne. Compte tenu aussi des dlais inhrents aux travaux dlaboration quelle ncessitera (un an), la rforme organique pourrait tre mise en uvre un horizon raliste de 2009. Il est aussi souhaitable damnager des dlais dapplication de ses dispositions sur une priode de lordre de cinq ans, au sein du corps de la loi organique et en renvoyant des textes de porte infrieure. Partie XI. Le risque global budgtaire, comptable et de contrle avait t valu dans le CFAA de 200310 un niveau globalement faible avec cependant des zones de risques plus levs (opacit de la dconcentration, retards dans les dlais de paiement et production tardive des tats financiers) dont la rsorption est porte de ladministration marocaine notamment dans le cadre des rformes en cours . Le prsent CFAA maintient cette valuation du risque global un niveau faible11, en soulignant le fait que les rformes conduites ces trois dernires annes nont pas engendr daccroissement du risque en dpit de leur nombre, de leur tendue et de leur sensibilit. Il reste cependant que les autorits marocaines doivent faire porter leffort sur la rduction des dlais de restitution des comptes et la promotion active de la fonction de contrle qui constituent dsormais deux piliers incontournables de toute valuation du risque dans les analyses comparatives lchelle internationale et de la perception du risque de corruption un niveau plus gnral.

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Voir paragraphe X-I-1 du rapport. Sur une chelle de 4 niveaux de risque : faible, moyen, important, lev.

iv

PLAN DACTIONS RECOMMAND


Les rformes budgtaires 1. Poursuivre la rforme de la globalisation budgtaire un rythme soutenu en avanant dans la voie dune meilleure adaptation de la nomenclature (largissement du primtre de la globalisation au niveau du paragraphe budgtaire pour les dpenses dinvestissement et autorisation des virements entre paragraphes pour les dotations de fonctionnement hormis certains crdits sensibles dfinir) et achever la couverture de lensemble des ministres. (court et moyen terme) 2. Lancer un chantier sur une tape ultrieure de rforme de la nomenclature visant prsenter les budgets ministriels selon une approche principalement programmatique (moyen terme) 3. Amliorer la qualit des indicateurs physiques de performance (en rduisant aussi leur nombre) et obtenir des ministres techniques les valuations sur la mise en place de la rforme par la performance, si ncessaire en renforant encore la formation des ordonnateurs (moyen terme). La dconcentration des crdits 4. Simplifier la procdure de dlgation de crdits, prioritairement pour les crdits rgionaliss (court terme) 5. Identifier les crdits gestion dconcentre dans les morasses budgtaires (court terme). 6. Accrotre la dconcentration technique en sappuyant sur les schmas ministriels de dconcentration administrative et en faisant prvaloir le principe de subsidiarit (court et moyen terme). 7. Prvoir des plans de formation nationaux en faveur des sous-ordonnateurs en liaison avec le dossier de certification des ordonnateurs (voir recommandation similaire pour la rforme du contrle a priori). 8. Accrotre la contractualisation des relations entre les services centraux et dconcentrs des ministres (moyen terme). 9. Faire le lien entre laccroissement de la dconcentration et la rforme de la dcentralisation. Enrichir la rflexion sur le rle du Wali en matire de gestion et de coordination de la dpense au niveau local (moyen terme). La gestion des crdits de personnels 10. Prvoir une transmission rapide des actes de gestion du personnel vers le logiciel de paye de la PPR en dveloppant, dans le cadre du dploiement des systmes de gestion prvisionnelle des effectifs dans les ministres, les outils de gestion informatique adquats et interfacs avec le logiciel de paye permettant par ailleurs dassurer une plus grande scurit ( voir dans le cadre du PARAP, court et moyen terme). 11. Mettre en place, dans un contexte plus large de rforme de la gestion des ressources humaines, un plan sur une dure de trois ans visant confier aux ministres techniques un modle de gestion de leurs crdits de rmunrations ainsi que leur comptabilit budgtaire en liaison avec la PPR : - premire anne de formation et sensibilisation - deuxime anne de mise en place de procdures-tests de gestion et de comptabilit dans des ministres pilotes - troisime anne de gnralisation progressive des procdures. (court et moyen terme) 12. Ne prvoir aucune fongibilit des crdits de rmunration par rapport aux autres crdits de fonctionnement tant que la gestion de ces crdits par les ministres techniques nest pas parfaitement matrise (moyen terme)

GID 13. Prendre en considration le caractre sensible de lanne 2007 dans la conduite du projet (consolidation des besoins achever, rsultats acquis grce lexprience de la plate-forme dchange, les rsultats de ltude durbanisation sur les diffrents scenarii darchitecture). 14. Aligner le processus dcisionnel autour dun point de repre fin-2008 pour avoir de bonnes assurances sur le succs du dveloppement du projet en trois tapes (2009-2010 et 2011). 15. Renforcer leffectif de lentit GID au-del de la dizaine de personnes actuellement pour assurer les tches nouvelles de coordination, du premier palier pilote et dassistance aux utilisateurs (court terme). 16. Prvoir ventuellement un temps plus long pour les travaux de prparation et dexprimentation du premier palier fonctionnel de 2008 qui pourrait tre ventuellement rallong de quelques mois si ncessaire. 17. Le choix de larchitecture et de la solution logicielle doit sorienter vers des produits ouverts et volutifs en tenant compte des orientations prconises par ltude durbanisation et des spcificits du systme marocain (court terme). La rforme du contrle a priori 18. Mettre en place un contrle slectif et graduel (dit contrle modul ) en fonction des niveaux de qualification des ordonnateurs (court et moyen terme dure de la rforme 3 ans). 19. Distinguer, au sein de la fonction de contrle, les tches de vrification qui sont affrentes aux fonctions de caisse des comptables qui ont vocation rester inchanges quelle que soit lvolution du contrle et les tches de vrification ayant trait aux fonctions de contrle des engagements et des ordonnancements qui ont vocation tre allges en fonction de la capacit des ordonnateurs mais aussi en fonction des garanties nouvelles que le systme GID apportera en termes de fiabilit et scurisation de la dpense (court terme) 20. Tenir compte de la ncessit de maintenir un contrle des marchs publics tout en recherchant un allgement des contrles pour les marchs les moins importants ou prsentant moins de risques (court et moyen terme). 21. Intgrer dans GID les modules ncessaires la mise en uvre du contrle modul de la dpense (court et moyen terme). 22. Mettre en place une procdure de certification ou qualification des ordonnateurs en introduisant plus de transparence dans la procdure applicable et en faisant appel des critres de slection assortis dindicateurs physiques (court terme). 23. Tenir compte dans la procdure de certification du niveau des moyens humains et techniques de lIGF assumer cette tche au cours de lanne 2007 et orienter le choix entre une certification globale ou partielle en consquence (lien avec la partie II sur la dconcentration) (court terme). 24. Engager une dmarche visant les conditions de mise en place dun vritable schma directeur interministriel de renforcement des capacits des ordonnateurs (centraux) et sous-ordonnateurs (dconcentrs) (voir aussi recommandation similaire pour la rforme de la dconcentration) (moyen terme). 25. Assurer le dveloppement des units daudit interne (IGM) dans les ministres en contrepartie de lallgement du contrle afin de maintenir une assurance raisonnable sur la fiabilit du systme de la dpense tant en termes de rgularit que de performance (lien avec la partie IX sur les IGM) (moyen terme).

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Les conditions dexcution de la dpense 26. Optimiser lutilisation de la plate-forme dchange de GID et du portail Internet en vue de rduire les dlais denvoi des dlgations de crdits dconcentrs et la production des tats de reporting budgtaire (court terme). 27. Mettre en place des statistiques et tableaux de bord mensuels sur les dlais dordonnancement par ministre en vue didentifier les difficults et de dfinir les amliorations ncessaires, notamment en ayant recours la contractualisation des dlais dordonnancement entre directions centrales et dconcentres (court-moyen terme) 28. Rduire les dlais rglementaires des dlais dordonnancement et de paiement prvus par le rgime des intrts moratoires au fur et mesure de lamlioration constate (moyen terme). Le plan comptable 29. Mettre en place le nouveau plan comptable introduisant une premire approche de comptabilit dexercice en deux ans en exprimentant son application la premire anne sur des sites pilotes (court terme, sur deux ans). 30. Prendre en consquence les textes ncessaires (dcret, instructions). Le contrle des EEP 31. Prendre les mesures ncessaires en vue de lapplication prvue par la loi 69-00 des instruments de gestion au sein des socits dtat participation directe (court-moyen terme). 32. Prendre les mesures ncessaires en vue de la mise en place prvue par la loi 69-00 des comits daudit au sein des tablissements publics et des socits dtat participation directe (court-moyen terme). 33. Faire adopter par le Gouvernement le projet de dcret fixant les formes de publication par les tablissements publics au bulletin officiel de leurs comptes annuels (court-moyen terme).. 34. Envisager en 2007 un rapport dtape dvaluation de lapplication de la rforme du contrle daccompagnement au sein du secteur public. Laudit interne La DAI 35. Faire adopter le statut des comptables (court-moyen terme).. 36. Moderniser le recrutement des auditeurs de la DAI en dveloppant une classification dinspecteurauditeur polyvalent (court-moyen terme).. 37. Accrotre le nombre de missions daudit communes avec les corps daudit des impts et des douanes et amliorer la coordination des contrles entre ces diffrents corps daudit (court-moyen terme).. 38. Amliorer la cartographie des risques pour dterminer le programme de vrification selon une approche base sur le risque (court-moyen terme).. Les IGM 39. Prendre un dcret 1/ dfinissant le statut rglementaire des IGM (missions et carrire des auditeurs en vue de dynamiser leur fonction) et 2/ renforant les liens fonctionnels entre lIGF et les IGM en vue de dynamiser le rle et le fonctionnement des IGM et de diffuser les normes et standards daudit (court-moyen terme).. 40. Promouvoir lapplication du Manuel daudit de la performance dans le cadre de missions daudit conjointes entre lIGF et les IGM (court-moyen terme).

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41. Inscrire les IGM prioritairement dans les programmes de formation dispenss au sein des ministres, notamment en matire de marchs publics (court-moyen terme). 42. Transmettre les programmes et les rapports des IGM lIGF et la Cour des Comptes LIGF 43. Adopter le projet de loi visant moderniser le rle et les missions de lIGF (court terme). 44. Placer lIGF au centre du dispositif daudit interne de la dpense dans le cadre de ses missions de soutien, dorientation et de coordination des fonctions des IGM, notamment pour laudit de performance (court terme). 45. Associer les IGM dans les missions daudit interministrielles de lIGF (court-moyen terme). Laudit externe Cour des Comptes et CRC 46. Poursuivre les recrutements de magistrats, en mettant aussi laccent sur les recrutements dassistants de vrification mme dallger les tches matrielles des magistrats et les personnels administratifs (greffe surtout) afin de faciliter la production des jugements (moyen terme). 47. Dvelopper le systme Intranet au sein du rseau de la Cour et des CRC en vue de dynamiser la circulation des informations, le partage des connaissances et la diffusion des nouvelles mthodologies daudit entre les magistrats et assistants (court-moyen terme) 48. Dvelopper les relations de collaboration avec lExcutif pour la dfinition des textes relatifs la rforme de la gestion des finances publiques, notamment la rforme en cours du contrle a priori, et adapter le code des juridictions ainsi que la pratique juridictionnelle en consquence (court-moyen terme). Cour des comptes 49. Enrichir le rapport annuel public de la Cour des Comptes en prsentant les rsultats et conclusions au fond des contrles et vrifications mens dans lanne (norme INTOSAI essentielle) (court-moyen terme). 50. Veiller la transmission la Cour des rapports des corps de contrle interne (IGF, IGM, DAI) (court terme). 51. Prendre des mesures adaptes en vue dobtenir la production des comptes prvue par la loi, si ncessaire par des mesures coercitives (court-moyen terme). 52. Veiller la rduction des dlais dexamen du projet de loi de rglement en exerant une vigilance permanente sur les responsables des ministres en charge de la production des comptes (moyen terme) 53. Raliser linformatisation du greffe (court-moyen terme). CRC 54. Continuer privilgier lapproche de laudit et du contrle actuelle qui mle les contrles de type juridictionnel et les contrles de gestion de lordonnateur (dits contrles intgrs et concomitants) afin de conserver le caractre pdagogique de laudit ncessaire en priode de mise en place de lactivit des CRC. 55. Adapter certaines procdures des CRC pour tenir compte de leurs moyens en personnels magistrats (formation de jugement trois magistrats plutt que cinq, dsignation dun contre-rapporteur optionnelle et non plus obligatoire) ou en matriels (dlai de conservation des pices justificatives de cinq ans au lieu de dix) (moyen terme).

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Rforme de la loi organique 56. Mettre en uvre la rforme de la loi organique des lois de finances un horizon 2009, en optant pour une application progressive et par tapes de ses dispositions.(moyen terme)

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PARTIE I : LES RFORMES DANS LE DOMAINE BUDGTAIRE

Rsum des conclusions du CFAA de 2003 (extraits) Le systme de gestion financire du secteur public au Maroc est bas sur les normes juridiques suprieures de Royaume : Constitution du Royaume et Loi Organique relative aux lois de finances sous le contrle du Conseil constitutionnel. Le systme se prsente aujourdhui comme un systme assez robuste, caractris par une grande fiabilit et des institutions ancres dans une longue tradition de lgalit, contrle et centralisme. Il ptit cependant de lourdeurs et lenteurs qui affectent la relation entre la dpense publique et ses rsultats. Conscient de ces insuffisances depuis plusieurs annes, le Gouvernement marocain a ouvert de vastes champs de rformes pour moderniser ladministration et amliorer la performance de ses services. La prparation du budget obit un processus institutionnalis qui allie discipline densemble et participation des ministres techniques. La prparation budgtaire comprend deux phases principales : Une premire phase de cadrage macroconomique, financier et budgtaire du projet de budget assure par : a/ la Direction du Trsor qui synthtise les prvisions des recettes budgtaires et lesquisse densemble du budget sur la base des travaux macroconomiques de la DPEG et qui dtermine, sur la base dobjectifs de dficit budgtaire et dendettement, le cadrage financier du budget au moyen doutils classiques de suivi de lexcution budgtaire et de pilotage de lendettement, et b/ la Direction du Budget qui assure le cadrage des dpenses budgtaires sous lautorit du Ministre des Finances et du Premier Ministre. Cette phase se conclut par la production de la Note de cadrage, document central de la prparation du budget. Une deuxime phase de ngociation budgtaire avec les ministres techniques, dirige par la Direction du Budget. Cette dernire assure la conformit des demandes ministrielles la note de cadrage et encadre la procdure darbitrage. La procdure dexamen des crdits conduit souvent une insuffisante adquation des dpenses de fonctionnement aux quipements nouveaux. Cette procdure de ngociation et de programmation des crdits est en cours de modernisation dans le cadre des rformes engages. La prsentation du budget est assez exhaustive et assez sincre, malgr une grande dispersion des comptes et des insuffisances dans la prsentation des budgets qui nuisent la transparence densemble. La loi de finances est assez exhaustive, mais ptit dune dispersion des comptes. On trouve quatre types de comptes budgtaires, tous prvus par la loi organique de 1998 : le budget gnral, les services de ltat grs de manire autonome (SEGMA), les comptes spciaux du Trsor (CST) et les budgets annexes (en voie de disparition), prsents selon une logique de ventilation prvue par la loi organique. Cette dispersion apparente des crdits et recettes ne tronque cependant pas le rsultat densemble du budget malgr une sous-estimation des risques budgtaires divers lis aux garanties accordes par ltat.

La prsentation-lisibilit de chaque budget ministriel pourrait tre amliore et rendue plus pertinente notamment au travers de lunification des documents budgtaires, qui restent encore trop disperss. Une excution budgtaire matrise mais dont la transparence ptit surtout de la longueur de la procdure de validation des lois de rglement. Les modifications en gestion du profil initial de la loi de finances sont limitativement prvues par la loi organique et strictement encadres par la Direction du Budget et le Contrle des engagements de dpenses (CED). La matrise de lexcution est globalement bien assure (mouvements de crdits dans les limites prvues par la loi organique, taux dengagement des dpenses lev et profil dexcution proche des prvisions initiales). Cependant la transparence de lexcution reste insuffisante du fait de labsence de publication des actes de mouvements de crdits, de prsentation de lois de finances rectificatives en fin danne et surtout des retards anormaux de prsentation de la loi de rglement au Parlement.. La nomenclature budgtaire et les outils de pilotage des investissements sont globalement fiabiliss mais peuvent encore tre amliors. Celle-l semble rpondre aux normes admises en la matire. De mme, la gestion des crdits dinvestissement sopre dans un cadre compatible avec la nature pluriannuelle de ces dpenses. La prsentation des investissements comporte des incertitudes mthodologiques qui ne sont pas sans risque au plan budgtaire, ds lors quelle ne renseigne pas suffisamment sur la rpartition de ces crdits entre oprations antrieures et oprations nouvelles. Plan dactions retenues au CFAA de 2003 Prsentation des crdits et des documents budgtaires Limiter les crations de SEGMA aux seuls services qui peuvent justifier dun niveau de recette propre couvrant la majeure partie de leurs dpenses. Sacheminer vers lunification des morasses budgtaires dun mme ministre dans un mme document en vue dune vision globale des moyens budgtaires lis la disposition dudit ministre. Raliser lharmonisation de la nomenclature dexcution entre les diffrents comptes budgtaires, prvoir une codification-programme, adapter la codification comptable au nouveau plan comptable de ltat et prvoir une classification rgionalise des enveloppes de crdits dconcentrs. Amliorer linformation se rapportant aux crdits de paiement ouverts en distinguant entre ceux permettant la consolidation des oprations en cours de ralisation et les crdits relatifs aux actions nouvelles. Accrotre la transparence de la gestion budgtaire en cours dexercice Publier les mouvements budgtaires sur un site informatique public. Favoriser le dveloppement des chantiers de rforme de la gestion budgtaire qui venaient peine dtre lancs (globalisation, gestion par objectifs). Consolider le principe actuel de la note de cadrage qui permet de simplifier et de rationaliser les discussions budgtaires et de les limiter dans les dlais compatibles avec les contraintes du calendrier budgtaire.

Amliorer le processus de programmation budgtaire interne aux administrations en


sappuyant notamment sur le nouveau dispositif budgtaire de contractualisation et de globalisation des crdits mis en place depuis 2002. Approfondir les travaux sur la mise en uvre dune programmation pluriannuelle tels que ngocis par ailleurs. Assurer les conditions ncessaires la mise en uvre dune politique de performance (les prrequis) : dfinition pralable des objectifs de performance par les ordonnateurs et de leurs conditions de ralisation (globalisation, programmes, pluri-annualit, systmes dinformation, indicateur de mesure de la performance, adaptation des modes de management et de son valuation, dveloppement dune culture dvaluation). Amliorer la programmation des dpenses de fonctionnement en se rfrant la dmarche de rationalisation dj amorce (construction scolaire, parc auto, ratios et normes divers ) afin dassurer une meilleure adquation entre les besoins des ministres et de tenir compte de leurs programmes dquipement. Dans ce cadre, les administrations sont invites rationaliser les dpenses de fonctionnement travers aussi bien lidentification des conomies potentielles que lamlioration des procdures dexcution.

Remarques prliminaires Le CFAA de 2003 avait mis en lumire un certain nombre de caractristiques du systme budgtaire marocain cette poque, notamment la robustesse de ses procdures qui en assurait la fiabilit, mais en contrepartie aussi une tendance marque pour un formalisme peu attractif et peu adapt une gestion budgtaire moderne. Le CFAA formulait, dans le cadre dun plan dactions, un certain nombre de recommandations visant pour lessentiel : - corriger des insuffisances de clart dans la prsentation des crdits et des documents budgtaires, - accrotre la transparence de la gestion budgtaire en cours dexercice - favoriser le dveloppement des chantiers de rforme de la gestion budgtaire qui venaient peine dtre lancs (globalisation, gestion par objectifs). Le prsent CFAA se propose dtudier la mise en uvre de ces recommandations et de dresser un bilan dtape des rformes engages depuis 2003. Ltude montrera que la quasi-totalit des recommandations ont t suivies deffets, ce qui tmoigne du degr significatif de lengagement des autorits marocaines dans le plan dactions du CFAA de 2003. Elle montrera aussi que le programme de rformes (3me partie du plan dactions) sest nettement acclr et a pris une ampleur au-del mme de ce qui tait envisag en 2003. I. Une prsentation des documents budgtaires qui accrot la transparence budgtaire 1. La prsentation des documents budgtaires a t amliore de deux points de vue qui concourent une meilleure transparence : dune part le contenu de linformation fournie dans les documents officiels prsents au Parlement a t enrichi et dautre part larchitecture gnrale et la lisibilit des documents ont t rationalises. 2. Lenrichissement du contenu des documents budgtaires est rel et permet aux parlementaires ainsi quau public de disposer dune vue densemble des comptes budgtaires de ltat. Un

nombre important de documents accompagnent le projet de loi de finances lui-mme qui est ainsi replac dans le contexte plus large de lconomie d'ensemble. Quels sont les principaux documents qui accompagnent et enrichissent le contenu du projet de loi de finances Note de prsentation du projet de loi de finances (choix stratgiques, rformes, agrgats budgtaires, programmes sectoriels, ) Rapport conomique et financier (cadrage macroconomique, analyse sectorielle, impact des mesures budgtaires, ) Rapport sur le secteur des tablissements et entreprises publics (performances, programmes, rformes, analyse financire de chaque entit, ) Rapport sur les Services dtat grs de manire autonome - SEGMA (agrgats et programmes) Rapport sur les Comptes Spciaux du Trsor (CST) : bilan financier, comptable, principales ralisations Rapport sur les dpenses fiscales : recensement des mesures et estimation du cot pour le budget Rapport sur les indicateurs de performances : objectifs des programmes et indicateurs chiffrs Rapport sur les questions de genre 3. Larchitecture et la lisibilit des comptes budgtaires ont t amliores principalement par : le regroupement au sein dun mme fascicule (morasse) des diffrentes composantes (fonctionnement, investissement, emplois) dun mme budget ministriel qui facilite dsormais la manipulation des documents et permet une vue densemble des moyens dun ministre en vue de lexploitation des donnes budgtaires12. Cette mesure constituait une recommandation importante du prcdent CFAA. la rduction trs significative du nombre de CST malgr leur nombre encore lev (132 en 2002 et 79 en 2006) et la suppression dfinitive des budgets annexes13. De mme, le nombre de SEGMA a t rduit et concerne dsormais principalement les centres hospitaliers, les centres rgionaux dinvestissement et des instituts techniques. Par ailleurs, la nomenclature des CST et des SEGMA a t harmonise en 2007 avec celle des budgets ministriels ce qui accrot la standardisation des comptes budgtaires. La dispersion des comptes dnonce dans le prcdent CFAA sen trouve ainsi rduite mme sil existe des possibilits de supprimer encore dautres SEGMA. la prsentation du tableau gnral des agrgats budgtaires a t modifie au budget 2007 en vue de prsenter une vue densemble des ressources et des charges de ltat la fois plus dtaille (recettes par nature, dpenses par nature pour le fonctionnement et la dette, mais aussi mieux en ligne avec le tableau des charges et ressources du Trsor). la rgionalisation des dpenses dinvestissement au niveau de la nomenclature en 2006. Cette rforme denvergure permet de mieux visualiser la destination gographique des crdits, outre son apport dcisif en matire damlioration de la gestion des crdits (voir plus loin).
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Auparavant, ces trois composantes taient disperses dans trois fascicules diffrents. Le seul budget annexe restant (radiodiffusion et tlvision marocaine) a t supprim au budget 2007.

mais qui laisse encore une marge damlioration pour une prsentation plus exhaustive et plus transparente des comptes de lensemble du secteur public 4. Les documents budgtaires affichent les seules dpenses de ltat, sans prsentation des comptes des collectivits locales et des organismes du secteur public (tablissements et entreprises publics du secteur non-marchand, voire organismes de scurit sociale). Les bonnes pratiques et standards internationaux vont dans le sens dune intgration progressive des comptes publics, surtout des collectivits locales, afin de couvrir lensemble des dpenses publiques. Une telle vision consolide est approche par le Tableau des charges et ressources du Trsor, qui ne fait cependant pas lobjet dune prsentation officielle dans le projet de loi de finances14. Une rflexion est cependant en cours en vue de parvenir une consolidation partielle entre les comptes de ltat et des collectivits locales. 5. La prsentation des dpenses dquipement na pas t substantiellement modifie : elle sinsre dans une logique pluriannuelle, mais ne permet pas de distinguer entre les crdits de paiements ouverts pour les oprations en cours et ceux ouverts pour les oprations nouvelles. Le prcdent CFAA recommandait une telle amlioration de la prsentation des crdits de paiement, elle deviendra invitable dans le cadre de la mise en place du cadre de dpenses moyen terme (voir plus loin). 6. Enfin, les ressources et dpenses du Fonds Hassan II, qui jusquen 2002 taient imputes sur un compte spcial du Trsor, sont depuis lors rattaches par une loi un tablissement public et ne font plus partie du champ de la loi de finances. Ce Fonds collecte pourtant les recettes de privatisation qui ont un caractre de recette non fiscale de ltat. II. Une rforme progressive de la gestion budgtaire, sans modification en profondeur de la lgislation actuelle 7. La rforme de la gestion budgtaire a commenc en 2001. Une circulaire du Premier Ministre en date du 25 dcembre 2001 nonait deux objectifs principaux, mais limits de la rforme : une globalisation des crdits budgtaires et une gestion budgtaire sur la base des rsultats. Un dcret du 31 dcembre de la mme anne organisait plus prcisment les procdures de ces nouveaux modes de gestion. De plus, un certain nombre dorientations ou dautres dcisions parcellaires, manant de niveaux normatifs diffrents, sont venus complter le texte initial et ont ainsi constitu un ensemble peu prs cohrent visant en fait une rforme potentielle densemble des modes de gestion du budget de ltat. Outre labsence dun texte fondateur unique, la rforme se caractrise aussi par de nombreuses exprimentations, dont le choix des administrations-pilotes et lchelonnement dans la mise en uvre, voire le contenu de lexprimentation, soulignent la diversit. ct des mcanismes purement budgtaires : globalisation des crdits, pilotage par objectifs ou allgement des contrles, dautres volutions ne sont pas de nature proprement budgtaire mais en semblent indissociables, telles la dconcentration ou la politique de ressources humaines. 8. Cette architecture complexe de la rforme peut donner limpression en premire approche dune construction improvise au fur et mesure de son avancement et dont les fondements juridiques restent incertains, il sagit en ralit dune dmarche volontaire et articule des autorits qui fait prvaloir une logique exprimentale et itrative.

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Il est consultable sur le site Internet du Ministre des Finances.

mais pragmatique et bien documente. 9. Le pragmatisme revendiqu par les autorits dans la mise en uvre des rformes budgtaires prsente dincontestables avantages. Notamment, il permet de rendre les rformes rversibles, possibilit prvue par le dcret du 31 dcembre 2001 qui a pos les bases de la rforme et permet de tirer, sans contrainte, les leons des expriences. Ce pragmatisme sest appuy lui-mme sur des exprimentations antrieures datant parfois des annes 199015. 10. Par ailleurs, le souci de documentation permanente des nouvelles procdures est rel : en tmoigne la qualit des instructions ou guides de procdures qui ont t produits (tels le manuel de procdures de la Direction du Budget, le guide sur laudit de performance, le guide mthodologique du CDMT ou les directives et guides mthodologiques des ministres techniques (tels ceux de la sant par exemple). III. La rforme de la globalisation (ou fongibilit) des crdits 11. La globalisation des crdits avait t analyse rapidement dans le CFAA de 2003, sa premire mise en place au Ministre de la Sant datant de 2002. La globalisation des crdits a t autorise par larticle 1 du dcret du 31 dcembre 2001 modifiant larticle 17 bis du dcret du 26 avril 1999 relatif llaboration et lexcution des lois de finances. Cet article dispose que le Ministre des Finances peut autoriser, par arrt, les ordonnateurs et sous-ordonnateurs modifier en cours de gestion, sans autorisation pralable du Ministre des Finances et du Contrle, les dotations entre lignes dun mme paragraphe dun article de dpenses de matriel, de dpenses diverses et dinvestissement. Certaines dpenses de fonctionnement sont toutefois exclues du champ de lautorisation pour viter dventuels drapages : vhicules, carburants, communications, frais de rception, fluides, dplacements, fournitures et rmunrations de personnels.

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La dconcentration des crdits du Ministre de lquipement a t facilite par lexprience des contrats objectifs-moyens initis dans les annes 90 et gnralise depuis 2000.

Comment est dcline la nomenclature budgtaire des crdits en articles, paragraphes et lignes budgtaires La nomenclature budgtaire16 rpartit les crdits des ministres en crdits de fonctionnement (titre I), crdits dinvestissement (titre II), et crdits relatifs au service de la dette publique (titre III).

Les dpenses du budget gnral sont prsentes, lintrieur des titres, par chapitres, subdiviss en articles, paragraphes et lignes, selon leur destination, leur objet ou leur nature : - larticle dsigne un service structurant (gnralement une direction) ou un groupement de services et leurs dmembrements. - le paragraphe dsigne une mission, une action ou un projet confi un service structurant. - la ligne retrace la nature conomique d'une dpense rattache une mission, une action ou un projet.
12. La globalisation des crdits vise donner davantage dautonomie aux services gestionnaires ordonnateurs ; aussi se traduit-elle par la suppression du visa du Ministre des Finances et du Contrle des engagements de dpenses, qui tait jusque-l ncessaire et dexprience trs long obtenir, sur les virements de crdits oprs entre des lignes de crdits au sein dun mme paragraphe. Comment seffectuaient les virements de crdits avant la rforme exprimentale Les mouvements de crdits entre dotations budgtaires (articles, paragraphes et lignes) sont autoriss sous rserve de laccord pralable du Ministre des Finances et de la non modification de la nature des crdits (personnel et de matriel notamment), mais ne peuvent conduire un dpassement global du plafond des dpenses. Ces mouvements ne sont pas limits en montant pour le fonctionnement mais sont limits 10 % des dotations initiales des articles pour linvestissement, sauf drogation exceptionnelle accorde par le Premier Ministre. 13. Lintrt de la globalisation rside dans la marge de manuvre plus grande quelle confre dsormais au ministre gestionnaire pour la gestion de ses moyens (ligne budgtaire), mais dans un cadre de projets ou de missions (paragraphes) qui ne peuvent pas tre modifis sans autorisation pralable du Ministre des Finances.

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Article 29 de la loi organique relative la loi de finances.

Un exemple de globalisation des crdits la Direction des routes Grce la rforme de la globalisation, le Directeur des routes et de la circulation routire : peut, au sein de sa mission Exploitation et scurit routire (paragraphe), affecter comme il le souhaite les crdits inscrits au niveau de la ligne budgtaire indiffremment aux travaux de dsensablement ou de dneigement ou de signalisation routire ou quipements de scurit ou de travaux damnagement des points noirs ou de tudes damlioration de la scurit routire ; ne peut pas, au sein du domaine dactivit de la direction domaine routier , affecter comme il le souhaite les crdits inscrits au niveau de larticle indiffremment au soutien aux missions ou la maintenance et conservation du patrimoine ou lexploitation et scurit routires ou au parcs et ateliers ou lextension et amnagement du patrimoine ou aux tudes et recherche . 14. Il sagit donc dune premire tape vers la fongibilit des crdits. Le dcret de 2001 institue aussi en contrepartie de cette fongibilit un engagement ministriel en vue datteindre des objectifs prdfinis et mesurs par des indicateurs de performance (voir V ci-aprs). concerne dsormais la majeure partie des ministres. 15. En application de ce texte de 2001, lensemble des crdits dinvestissement, dun nombre croissant chaque anne de ministres entrant dans le champ de lexprimentation, ont t globaliss par paragraphe, lexception des rubriques de fonctionnement cites ci-dessus17. Ces ministres sont au nombre de 15 en 2006 et de 25 au dbut de l anne 2007 durant laquelle le processus de globalisation des crdits sera gnralis lensemble des dpartments ministriels. Parmi ces ministres figurent des ministres importants comme la Sant (ministre pionnier en la matire depuis 2002), lquipement en 2005, lAgriculture en 2004 et lducation, la Justice, la Culture, le Dveloppement social en 2007. 16. La mise en uvre de la globalisation peut se mesurer aujourdhui par le taux de globalisation du budget dinvestissement de ltat (budgets ministriels18) : de 51,2 % en 2006 ce taux a t port 70 % au dbut de 2007 du fait de lintgration dans son champ de dix nouveaux ministres. et constitue, grce la suppression partielle des procdures de visas et de contrle pralables, une avance importante dans le systme budgtaire marocain 17. Le dcret du 31 dcembre 2001 instituant la globalisation permet en ralit aux ordonnateurs dtre dispenss du visa pralable du Ministre des Finances deux stades distincts de la gestion des crdits :

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Certains ministres regrettent que les crdits de dplacement des agents ne soient pas globaliss avec le

programme dans la morasse, alors quil sagit du mode fondamental dexercice de leur action. 18 hors charges comunes

- un premier stade, antrieur la dpense, un ordonnateur peut modifier, au sein du paragraphe budgtaire, la rpartition des crdits vots19 par lignes au moment o il effectue la dlgation de ces crdits aux sous-ordonnateurs (reprogrammation en dbut danne), - un second stade, en cours de gestion, lordonnateur peut effectuer une re-ventilation par ligne des crdits non consomms par les sous-ordonnateurs et remonts son niveau (reprogrammations en cours danne) afin de permettre dutiliser ces crdits non utiliss pour dautres dpenses au sein du mme paragraphe. 18. Dans les deux cas, le Ministre des Finances et le Contrle des engagements de dpenses ne sont plus informs de la nouvelle rpartition des crdits qua posteriori. Ceci constitue une avance notable dans le systme marocain, notamment en termes de dlais de mise en uvre des crdits. Dans le systme pralable, ces re-ventilations de crdits, qui sont le lot commun de toute gestion budgtaire dynamique, retardaient parfois de faon trs importante (plusieurs mois) la mise en place des crdits en vue de la dpense. 19. Simultanment, certaines autres mesures plus ponctuelles ont t prises, comme le relvement du seuil de visa des dlgations de crdits dquipement et lallgement du contrle, de mme que linstitution de visas collectifs pour des crdits relatifs des dpenses de mme nature (exemple, les baux). que les ministres-pilotes valuent positivement 20. Les ministres-pilotes ont accueilli favorablement cette avance et jugent ses rsultats trs positifs de plusieurs points de vue. Parmi les 15 ministres-pilotes engags dans la rforme en 2006, aucun ne porte un jugement ngatif sur la rforme, hormis quelques divergences sur des points ponctuels, ni nenvisage un retour la gestion antrieure classique. De plus, une dynamique certaine sest cre autour de cette rforme et un enthousiasme assez gnral en faveur de sa continuation se dessine, notamment parmi les personnels de direction, mais aussiet cela mrite dtre port au crdit de la rforme et de ses acteurs principauxparmi les personnels dencadrement et dexcution. 21. Cette situation plaide en faveur dune poursuite et mme dune acclration de la rforme afin dviter que ces engagements ne stiolent. La rforme semble avoir atteint un point dinflexion o de nouveaux rsultats sont attendus partir de nouvelles avances. Il sagit l dun sentiment assez partag parmi les autorits mme si certains mettent des doutes quant la possibilit de poursuivre au mme rythme sans passer par un palier suprieur. Ce point sera revu lors de lexamen des conditions de rforme de la loi organique. 22. Au stade actuel, les ministres-pilotes portent un jugement positif sur la rforme et sur les points suivants.

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Pour les dpenses dquipement, il sagit des autorisations dengagement.

Comment les ministres-pilotes valuent la rforme de la globalisation Les commentaires les plus frquents sont : la rforme a aid les ministres amliorer leur programmation budgtaire interne grce la dynamique de la gestion par objectifs et rsultats. Elle a notamment facilit le dialogue entre les services centraux des ministres et leurs services extrieurs pour la programmation budgtaire de leurs crdits la rforme a pargn aux ordonnateurs plusieurs centaines de visas pralables par an mme si le montant des dpenses raffectes reste faible (10 millions de dirhams sur un budget dinvestissement total de 438 millions pour le Ministre de lquipement par exemple) la rforme a amlior la qualit et la rapidit de laction publique : ralisation de virements possible en une journe, rajustement de crdits instantan pour un engagement juridique (march par exemple) dot insuffisamment, absence de gaspillage de crdits sur des projets de substitution. la rforme, grce notamment la suppression des procdures de remonte de crdits des services extrieurs vers ladministration centrale, qui pouvait durer plusieurs mois auparavant, permet une mise disposition plus rapide des crdits des gestionnaires et donc lengagement rel des programmes20. la rforme aurait accru le taux de consommation des crdits de certains ministres-pilotes sans que toutefois des chiffres trs significatifs puissent tre avancs ce stade21 pour tous les ministres. et qui na pas conduit une perte de fiabilit de linformation budgtaire et comptable. 23. La rforme a t ralise sans perte dinformations sur la dpense, du fait de la production des tats semestriels des modifications au sein du paragraphe exige par les arrts de globalisation. Seuls quelques problmes, semble-t-il, limits ont t recenss pour des problmes dimputation. 24. Ce point, partag par toutes les administrations, est capital pour lanalyse du risque budgtaire et comptable de la rforme : la globalisation na pas entran de perte de fiabilit du systme dans son ensemble. Ceci est d en grande partie la fiabilit de la nomenclature budgtaire qui sinspire largement des standards de la norme GFS 200122 et qui permet de retracer la dpense un niveau de dtail suffisamment fin mme lorsque la dpense a fait lobjet dune globalisation. Le maintien de la fiabilit de linformation budgtaire a jusque l concern essentiellement les dotations dinvestissement, il devrait aussi concerner les crdits de fonctionnement lorsque ceuxci seront plus largement globaliss.

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Selon la Direction du Budget, la suppression de cette procdure aurait permis au Ministre de la Sant en 2005 de majorer de 8 % par redploiement ses dotations consacres aux services des urgences. 21 Selon la mme Direction du Budget, le taux de consommation des crdits soumis globalisation du Ministre de la Sant aurait cr de 60 plus de 90 % en 2005. 22 La nomenclature rpond au triple souci didentifier la nature administrative de la dpense, sa nature conomique et sa nature fonctionnelle (ou programmatique).

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IV. La prochaine tape de la globalisation passe ncessairement par un largissement de son primtre . 25. La rforme de la globalisation a t jusqu prsent limite aux seuls crdits reprsentatifs de moyens variables affects des missions inchanges (virement entre paragraphes dun mme article). Ltape ultrieure serait en thorie de gravir un chelon et de permettre de modifier la rpartition des crdits entre paragraphes (missions, projets) au sein dun article (domaine). Cette possibilit autoriserait les ordonnateurs modifier plus fondamentalement la destination et la finalit de la dpense. Ainsi dans lexemple cit plus haut, la Direction des Routes pourrait transformer des crdits affects la maintenance et conservation du patrimoine en les virant sur des dotations affrentes lexploitation et scurit routires, ou aux parcs et ateliers, ou lextension et amnagement du patrimoine. Il sagirait l dune rforme denvergure entranant un changement assez important des pratiques actuelles. Notamment, la rforme conduirait attacher une moindre importance la porte de lautorisation de dpense qui choit in fine au Parlement lors du vote des crdits par paragraphes, ce qui nest pas vraiment souhaitable. Aussi paratrait-il plus appropri, plutt que dautoriser une multiplication des virements entre paragraphes, dlargir le primtre des crdits du paragraphe. En dautres termes, la prochaine tape de la rforme pourrait consister donner au paragraphe une porte plus large ds le stade de sa dfinition. Dots de paragraphes largis et donc moins nombreux, un ministre pourrait voir ses marges de manuvre accrues sans pour autant multiplier le nombre de virements entre paragraphes. Un travail de rflexion sur la nomenclature est ncessaire en ce sens, principalement pour les dpenses dinvestissement qui sont classifies, avec le paragraphe, autour de la notion de projet, alors que les crdits de fonctionnement le sont autour de la notion de moyens et peuvent plus facilement se prter des virements internes sans remettre fondamentalement en cause la porte de lautorisation de dpense du Parlement. Il apparat ainsi que la redfinition du primtre du paragraphe constitue un chantier privilgi de poursuite de la rforme de la globalisation des crdits dinvestissement principalement, les dotations de fonctionnement pouvant elles se prter plus facilement un largissement des possibilits de virement entre paragraphes, sous certaine rserves (voir ci-aprs). 26. Un premier assouplissement en ce sens est intervenu dans la loi de finances 2006 : laccord pralable pour modifier la rpartition des crdits au niveau de larticle entre paragraphes ncessite dsormais non plus un dcret ou un arrt ministriel mais une dcision de la Direction du Budget et, de plus, le seuil maximal de 10 % anciennement en vigueur a t supprim, celui-ci interdisait de fait le virement de crdits entre rgions23. Une prochaine tape plus dcisive pourrait tre la suppression de cette autorisation pralable de la Direction du Budget. 27. Enfin, une tape supplmentaire pourrait encore tre franchie avec lextension de la globalisation aux crdits de fonctionnement de faon plus large quaujourdhui, en distinguant terme les dpenses de personnel, les crdits de fonctionnement courant et les transferts ou subventions. Cette extension ncessiterait cependant des limitations aux possibilits de virement des crdits de personnel vers des crdits de fonctionnement courant afin de prserver ces crdits obligatoires, tout au moins jusqu ce que ces derniers fassent lobjet dune vritable gestion et matrise par les ministres techniques (voir partie III). De mme des restrictions aux virements partir de certains crdits de consommation courante eux aussi quasi-obligatoires (nergie) seraient envisager. On parle alors de fongibilit asymtrique. Dautres propositions, plus ponctuelles, sont ltude, notamment lextension du primtre des dpenses sans engagement pralable aux
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En 2005, par exemple, 10 dcrets avaient t ncessaires pour transfrer 200 millions de dirhams sur la rocade mditerranenne du fait du retard dexcution du programme ferroviaire.

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dcisions de versement de subventions certaines entits, par exemple lorsquelles disposent elles-mmes dun comptable assignataire. et un accroissement du nombre de ministres-pilotes 28. La procdure exprimentale suivie jusque-l devrait tre poursuivie en 2008 en incluant dans le champ de la globalisation tous les ministres non encore slectionns, soit quelques ministres de plus que ceux retenus en 2007. 29. Simultanment, un certain nombre de ministres devraient pouvoir tre slectionns pour une tape ultrieure dexprimentation dune extension du primtre du paragraphe. Il semblerait logique dy inclure dabord les ministres-pilotes les plus anciens dans la pratique de la globalisation (Sant, quipement, notamment). Sur une priode de deux trois ans, un nombre significatif de ministres pourraient ainsi tre autoriss oprer de la sorte. en sassurant que les capacits des ordonnateurs peuvent sadapter ces changements 30. Il est important de sassurer, lors de lextension de la rforme, des capacits des ordonnateurs car un accroissement de la globalisation des crdits touchant les missions ou secteurs suppose une homognit des capacits budgtaires entre les diffrents services dun mme ministre. Cette homognit rgionale est plus difficile atteindre dans les ministres faible proportion de personnels techniques. 31. Lassurance sur les capacits des ordonnateurs constitue un point critique de la rforme de la globalisation, au mme titre dailleurs que la rforme densemble. De ce point de vue, les procdures de certification des ordonnateurs tudies dans la suite du rapport seront dun prcieux apport pour la poursuite de cette rforme. avant de franchir le seuil plus dcisif dune ventuelle refonte du cadre lgislatif actuel des finances (loi organique relative la loi de finances). 32. De telles extensions permettraient daller au bout de ce quil est possible de faire dans le cadre de la dmarche exprimentale actuelle choisie par les autorits, sans modification profonde des textes principaux des finances publiques et en mnageant toujours, du moins en thorie, une possibilit de rversibilit de la rforme si des insuffisances sont constates. En ralit, cette rversibilit est, au fur et mesure de lavancement dans le temps de la rforme, de moins en moins probable, ce qui pose la question de lopportunit dune tape plus dcisive visant une rforme de la loi organique relative la loi de finances (voir plus loin). V. La rforme conjointe du pilotage budgtaire par objectifs et indicateurs de rsultats se poursuit un rythme satisfaisant 33. Les prmices de la rforme du pilotage par objectifs figurent dans larticle 1 du mme dcret de globalisation des crdits du 31 dcembre 2001 modifiant larticle 17 bis du dcret du 26 avril 1999 relatif llaboration et lexcution des lois de finances. Ce texte prcisait que la flexibilit devait tre conditionne par la prsentation, en annexe des chapitres globaliss, dindicateurs chiffrs tablissant un lien entre les crdits allous et les rsultats attendus de leur utilisation et que lordonnateur procderait annuellement lvaluation de la ralisation des indicateurs et en informerait le Ministre des Finances.

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34. Linstauration de la logique de rsultats est un objectif fondamental de la Direction du Budget. Pour cela, chaque ministre-pilote a d identifier sa stratgie sur trois ans, dfinir des programmes structurants comportant des objectifs chiffrs et dats, ainsi que des indicateurs de rsultats. Des rapports sur la performance doivent tre remis par les ministres au Ministre des Finances au 30 avril de lanne suivante, en application des dispositions des arrts dapplication de larticle 17 bis du dcret du 31 dcembre 2001 susvis. avec quelques premiers rsultats positifs 35. La rforme semble avoir facilit la modernisation de la programmation budgtaire interne des ministres grce la dynamique des objectifs et rsultats. Elle a srement facilit le dialogue entre les services centraux des ministres et leurs services extrieurs pour la programmation budgtaire de leurs crdits et les arbitrages budgtaires internes. Il apparat aussi que cette dynamique cre ne saurait plus tre rversible et que ses effets seront durables. La dclinaison du pilotage par objectifs a toutefois t effectue progressivement : premier budget de programme 2004-2006 la Sant, appuy sur un plan dactions 2003-2007 approuv par le Parlement et premier exercice de contractualisation avec 15 hpitaux SEGMA. en se heurtant toutefois aux difficults classiques inhrentes la qualit des indicateurs 36. Une difficult fondamentale de toute rforme de ce type concerne la qualit des indicateurs. Le contenu des indicateurs est en voie damlioration : ils sapparentent dsormais des indicateurs de rsultats et non plus des indicateurs de moyens ou dactivits. Nanmoins, leur nombre (1.300 actuellement) devrait tre rduit et leur impact plus ax sur la stratgie. titre dexemple, le recensement dun taux de vaccination (indicateur quantitatif) est beaucoup plus simple raliser que la mesure de lincidence dune action spcifique de vaccination sur un groupe de population considr (indicateur qualitatif requrant une enqute spcifique). Une valuation par les ministres de la qualit de leurs indicateurs est indispensable. Elle contribuera lamlioration des rapports actuels sur la performance remis par les ministres au Ministre des Finances. Il apparat en effet que nombre de rapports remis par les ministres-pilotes ne contiennent pas danalyse suffisamment taye des premiers rsultats pour fonder une valuation globale du dispositif, notamment de sa capacit orienter de faon significative les dcisions budgtaires. Une validation des objectifs et des indicateurs, en mme temps que la rduction de leur nombre, doit tre envisage selon des modalits dfinir, mais qui en tout tat de cause devra associer de prs la Direction du Budget, principal interlocuteur des ministres en cette matire. Cette dernire a dailleurs entam un travail de restructuration interne visant lamlioration de ses capacits sectorielles (cration de bureaux sectoriels devenus interlocuteurs uniques des ministres). Ltape ultrieure de la formalisation des rapports de performance et de leur transmission au Parlement devra tre engage sans retard. 37. A cet effet, les ministres bnficient dune assistance technique24. Le Ministre de la Culture a rcemment bnfici de cette assistance pour llaboration de son budget sous formes de programmes dots dindicateurs de rsultats. ...et aux limites de la nomenclature budgtaire actuelle. 38. La nomenclature existante ne souffre pas dinsuffisance lie au respect des normes internationales telles que la norme GFS 2001. Elle a t adapte pour traduire les programmes budgtaires et les principales missions des ministres regroupes autour du paragraphe afin de
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Bureau dtudes ADETEF.

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procurer une meilleure vision de laction des ministres. La morasse budgtaire de lquipement par exemple fait apparatre, pour chaque direction sectorielle, au sein dun paragraphe les diffrentes missions de construction, exploitation, entretien et tudes. La morasse budgtaire comporte galement une dclinaison rgionale partir de 2006. Ainsi, dsormais larticle recouvre le domaine (routes par ex.), le paragraphe les programmes avec la mention des objectifs et des indicateurs correspondants, et la ligne reflte la nature conomique de la dpense (moyens). Ce travail, lanc en 2002, et amlior annuellement, a dj t accompli dans 15 ministres et reprsente 51,2 % des crdits dinvestissement25 ; il sera tendu dix nouveaux ministres et regroupera 70 % de ces mmes crdits au dbut de 2007. 39. Toutefois, cette nomenclature budgtaire adapte reste encore de facture classique. Elle trouvera rapidement ses limites dans le cadre dun pilotage par objectifs. Quelles sont les insuffisances de la nomenclature budgtaire actuelle dans le contexte de la gestion programmatique des budgets La nomenclature actuelle ne reflte pas : - les interactions au sein dun mme secteur entre les rsultats obtenus grce une association de moyens (personnels, fonctionnement et investissement) et non des seuls crdits dinvestissement ; - les interactions sectorielles entre les diffrentes composantes de linvestissement dun ministre (eau, sols ou levage pour lagriculture par exemple ou autoroutes, routes, scurit routire pour la Direction des routes), ce qui rend difficile de dterminer lapport prcis des diffrentes dpenses publiques un mme objectif (par exemple, les rsultats de la scurit routire doivent pouvoir tre apprcis de faon transversale en intgrant les diffrents secteurs routiers et autoroutiers). 40. Un chantier doit donc tre ouvert pour passer dune nomenclature adapte une nomenclature nouvelle (par nature et par destination) sans attendre une hypothtique modification de la loi organique. Les premiers travaux raliss en ce sens sont trs intressants. Ainsi, le budget du Ministre de la Culture, ministre-pilote pour 2007, a t totalement refondu et sa nomenclature distingue dsormais quatre programmes bien distincts qui regroupent chacun lensemble des crdits de personnel, matriel, transfert et quipement affects au programme. De la sorte, les indicateurs de rsultats couvrent lensemble des crdits affects un programme et les interactions propres plusieurs secteurs sont de mme prises en comptes au sein dun mme programme. 41. Les travaux de rforme de la nomenclature budgtaire devront se poursuivre en 2007 en vue de toucher dautres ministres pour le budget de 2008. Les ministres pionniers tels que la Sant ou lquipement devraient figurer au nombre de ceux dont la nomenclature devrait tre rforme. Une assistance technique sur ce point serait un atout important dans la conduite de cette rforme.

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Hors charges communes

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VI. Le chantier de la pluri-annualit est ouvert avec la mise en place exprimentale dun Cadre de dpenses moyen terme (CDMT) 42. La programmation budgtaire pluriannuelle est une composante fondamentale terme de la politique conomique et budgtaire du Maroc. Elle sinscrit dans une dmarche qui vise au dveloppement durable en accord avec les capacits de financement public de la politique conomique. Quels sont les objectifs et la forme du CDMT Pourquoi un CDMT. Il sagit pour lessentiel de : mettre en adquation des objectifs sectoriels (infrastructures, agriculture, enjeux sociaux, ducation,) avec la stratgie macro-budgtaire (matrise des grands quilibres, matrise de lendettement, dveloppement durable, ) dassurer la cohrence des objectifs sectoriels entre eux (priorits, complmentarit) dassurer la cohrence avec la planification de la politique conomique. Quelle forme prend un CDMT. Un CDMT est un cadre budgtaire qui permet dinscrire les crdits et les recettes du budget sur une priode triennale : la premire anne (N) comprend les crdits et recettes vots au budget de lanne (N) et les annes suivantes (N+ 1 et N+2) retracent les projections des crdits et recettes sur les annes N+1 et N+2. 43. Initie par une circulaire du Premier Ministre, la rforme du CDMT doit commencer en 2007 et toucher lensemble des ministres. Elle sera pilote par un groupe de travail incluant le Ministre des Finances et les ministres-pilotes avec lassistance dun expert de la Banque mondiale. La finalisation des instruments mthodologiques (guide mthodologique du CDMT) prvoit le schma suivant : Comment le CDMT doit tre dtermin Les diffrents stades de dtermination du CDMT sont prvus ainsi : prvision des capacits de financement thorique du budget de ltat sur trois ans partir des donnes du TOFE ; proposition de projections de dpenses et de recettes par les administrations ; discussion avec la Direction du Budget ; agrgation par la Direction du Budget ; communication du Ministre des Finances au Conseil du Gouvernement loccasion de lexamen du projet de budget ; arbitrage du Premier Ministre et fixation des enveloppes du projet de budget ;

rajustement des CDMT sectoriels sur la base des arbitrages du Premier Ministre.
qui vite deux obstacles majeurs 44. Il convient tout dabord dviter la production de schmas pluriannuels irralistes, ce qui suppose la base de disposer dun systme de prvision des hypothses macroconomiques performant. De ce point de vue, lvaluation favorable faite par le CFAA de 2003 de la capacit

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des directions en charge de ces prvisions au sein du Ministre des Finances (DPEG) et Direction du Trsor) constitue un atout majeur pour la russite du projet. 45. Il importe ensuite dviter les distorsions entre les prvisions du CDMT (en principe triennal) et celle du Plan, ce qui suppose de confrer au CDMT un caractre glissant annuel, grce auquel chaque anne les prvisions de lanne acheve et celle de lanne en cours doivent tre actualises en fonction des dernires estimations disponibles et ainsi de suite chaque anne de sorte que la prvision pour lanne venir et les deux annes ultrieures soient toujours au plus prs de la ralit de la dernire excution connue26. De ce point de vue, la qualit de lappareil statistique du Ministre des Finances devrait l encore permettre de satisfaire cette condition durant la priode de cinq ans couverte par le plan. De plus, les ordonnateurs marocains sont dj rompus la gestion pluriannuelle puisque les crdits dquipement sont depuis longtemps grs dans une perspective pluriannuelle par autorisations dengagement (triennales) et crdits de paiement. et qui est coordonn avec les exercices de gestion par objectifs et rsultats mens par ailleurs. 46. Le CDMT est actuellement conu dans une optique macroconomique et intersectorielle mais reste nanmoins li la gestion par objectifs et programmes ds lors que les rsultats de ces programmes doivent tre valus au moyen dindicateurs qui, par nature, exigent le plus souvent dtre apprcis sur une dure suprieure lanne. Gnralement, le cadre triennal constitue un cadre optimum pour lvaluation des rsultats dun programme et trouve donc naturellement son prolongement naturel dans une articulation avec un CDMT. Ceci pourrait avoir notamment des prolongements dans les procdures de gestion des ordonnateurs, notamment pour une rflexion sur un ventuel assouplissement des procdures de reports de crdits dune anne sur lautre. Plan dactions recommand
Poursuivre la rforme de la globalisation budgtaire un rythme soutenu en avanant dans la voie dune meilleure adaptation de la nomenclature (largissement du primtre de la globalisation au niveau du paragraphe budgtaire pour les dpenses dinvestissement et autorisation des virements entre paragraphes pour les dotations de fonctionnement hormis certains crdits sensibles dfinir) et achever la couverture de lensemble des ministres. Lancer un chantier sur une tape ultrieure de rforme de la nomenclature visant prsenter les budgets ministriels selon une approche principalement programmatique. Amliorer la qualit des indicateurs physiques de performance (en rduisant aussi leur nombre) et obtenir des ministres techniques les valuations sur la mise en place de la rforme par la performance, si ncessaire en renforant encore la formation des ordonnateurs. Amliorer dans le cadre du CDMT la prsentation, titre indicatif, des crdits dquipement en distinguant ceux qui doivent couvrir des oprations en cours et ceux destins au financement des oprations nouvelles.

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Il sagit dviter les biais dans les prvisions (dits effets de base ).

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PARTIE II : LA RFORME DE LA DCONCENTRATION BUDGTAIRE


Rsum des conclusions du CFAA de 2003 (extraits) La dconcentration reste trs insuffisante, ce qui ralentit et rend opaque une partie de la dpense publique. La dconcentration constitue un des points faibles du systme budgtaire marocain. En effet, la concentration excessive relve autant dun formatage centralis des crdits budgtaires en amont du circuit dexcution, ce qui ralentit considrablement la dlgation des crdits, que dune insuffisante dlgation en aval de pouvoirs de dcision aux ordonnateurs locaux, ce qui ralentit lutilisation des crdits aprs leur dlgation. Les projets de rforme actuels de globalisation et de contractualisation de la gestion des crdits dlgus visent en grande partie la responsabilisation des gestionnaires tous les niveaux. Ces projets devront tre complts par des rformes visant acclrer les dlgations des crdits sur la base de critres normatifs.

Principales recommandations du CFAA de 2003

Poursuivre les efforts engags en matire de dconcentration des crdits au travers notamment
de la globalisation et de la contractualisation des crdits Amliorer le dispositif de dlgation automatique des crdits travers notamment la dfinition dans les textes rglementaires de la rpartition des missions et des oprations entre ladministration centrale et les administrations dconcentres. Renforcer et favoriser la concertation et la coordination interministrielle au niveau dconcentr pour assurer la ralisation des projets intgrs. Intgrer leffort de dconcentration dans la rflexion mene sur la mise en place dun futur cadre de dpenses budgtaires moyen terme afin damliorer la visibilit de la programmation.

Remarques prliminaires Le CFAA de 2003 avait mis en exergue les faiblesses de la gestion budgtaire au niveau dconcentr et en avait dress un inventaire qui, sans tre exhaustif, dressait les quelques points majeurs qui ncessitaient une rforme en profondeur. Cette situation avait constitu un point critique dans lvaluation globale du risque budgtaire et comptable du systme marocain. Les recommandations du rapport taient volontairement limites des lors quelles portaient sur les mesures essentielles mettre en uvre pour dbloquer la situation et amorcer lvolution. Le prsent rapport se propose donc de faire un bilan dtape sur cette indispensable rforme de modernisation et d'efficacit de la dpense publique, qui touche aussi sa fiabilit car les retards et incertitudes dans la mise en place des oprations budgtaires au niveau dconcentr sont un facteur dopacit de la dpense dont limpact ne doit pas tre sous-estim dans toute approche

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dvaluation dun systme budgtaire par le risque. Le prsent rapport sinspire aussi dun guide mthodologique de la dconcentration produit par la Banque mondiale. I. La dconcentration de la gestion budgtaire 47. La dconcentration repose sur le postulat simple dune meilleure rationalit et efficacit de laction publique au plus prs du bnficiaire : les crdits de ltat affects des oprations locales doivent tre mis en uvre, autant quil est possible au plan local. Ces crdits doivent fondamentalement tre distingus des crdits dcentraliss qui, eux, ne correspondent pas des crdits de ltat mais des crdits des collectivits locales finances sur ressources locales. Quest-ce que la dconcentration budgtaire Le budget de ltat comprend des crdits ministriels dont la gestion est confie soit des ordonnateurs centraux au niveau ministriel (ordonnateurs), soit des ordonnateurs dconcentrs (ordonnateurs secondaires) au niveau local (rgional ou provincial). Les crdits centraliss sont des crdits qui sont grs par des ordonnateurs, soit pour des oprations caractre gnral (ex. : crdits relatifs la dette) ou central (ex. : crdits relatifs une administration centrale), soit pour des oprations caractre local (ex. : construction dune route nationale dans une rgion). Les crdits dconcentrs sont des crdits qui sont grs par des ordonnateurs secondaires au plan local, pour des oprations locales de leur ressort territorial. Les ordonnateurs secondaires sont gnralement les directeurs rgionaux ou provinciaux des ministres. Les Walis, reprsentants locaux du Gouvernement, nont pas, le plus souvent, la comptence dordonnateur secondaire, sauf pour les crdits de leur ressort. En gnral, ils ninterviennent pas dans la gestion des crdits des ordonnateurs secondaires ministriels. La dconcentration dun systme budgtaire se mesure la part des crdits grs de faon dconcentre par rapport celle gre de faon centralise. Un indice fiable de cette dconcentration doit toutefois porter sur les crdits dconcentrables , sachant par exemple que les crdits de personnels restent, dans beaucoup de systmes, encore grs de faon centralise ou que certains crdits restent par nature grs au plan central (dette) ou encore que certains crdits d intrt nationaux peuvent requrir une gestion centralise. Cest donc la part plus ou moins grande des crdits affrents des oprations locales grs au niveau des ordonnateurs secondaires qui dtermine le degr de dconcentration d un systme budgtaire.

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Une dconcentration insuffisante peut avoir plusieurs causes diffrentes : - en amont de la gestion, les crdits peuvent ne pas avoir t individualiss par opration et donc avoir t vots sans destination gographique et technique prdtermine ; il faut alors dcider aprs coup de leur destination, ce qui est un facteur de retard important qui se cumule avec les retards inhrents aux dlgations de crdits et lutilisation des crdits ainsi dlgus. Il sagit de problmes de dconcentration purement budgtaires. - en aval de la gestion, les ordonnateurs secondaires peuvent ne pas disposer de toutes les comptences administratives et techniques ncessaires la mise en uvre des oprations elles-mmes et doivent alors obtenir lautorisation ncessaire au niveau central, ce qui retarde la aussi la mise en uvre des crdits et des oprations y affrentes. Il sagit de problmes non directement budgtaires, mais de problmes de dconcentration technique qui ont des consquences directes sur la gestion budgtaire.

a fait lobjet dune premire initiative de rforme visant la rgionalisation des crdits budgtaires 48. La premire initiative concerne la rgionalisation des crdits au sein de la nomenclature budgtaire qui a t officialise dans le budget de 2006 et gnralise lensemble des ministres. Cette rgionalisation ne sapplique pour linstant quaux seuls ministres-pilotes de la globalisation. Il sagissait l dune proposition du prcdent CFAA et dun pralable indispensable une mise en uvre des crdits dconcentrs plus rapide. Cette rgionalisation des crdits concerne ce stade les seuls crdits dinvestissement et non pas les crdits de fonctionnement. Larticle budgtaire dsigne dsormais soit le domaine dactivit, soit la rgion daffectation des crdits. Il est important aussi de noter que la rgionalisation des crdits ne conduit pas ncessairement une gestion dconcentre de ces crdits qui peuvent dans certains cas rester grs au niveau central; la rgionalisation des crdits ayant alors seulement un rle dinformation sur la destination gographique des crdits et non sur leur mode de gestion. qui devrait tre complte, pour ces crdits, par une rforme de la procdure de la dlgation de crdits afin de produire pleinement ses effets 49. Cette initiative na toutefois pas produit tous ses effets attendus. En effet, la rgionalisation des crdits tait cense acclrer leur mise disposition au niveau du sous-ordonnateur immdiatement aprs le vote du budget. Elle devait supprimer les deux tapes dues jusque-l la premire dcision dattribution gographique du crdit une rgion par lordonnateur et ensuite, la seconde dcision de mise disposition effective du crdit. Or, la mise disposition de ces crdits reste encore longue (pas avant mi-fvrier ou mars dans les meilleurs cas). Certes, le retard d au temps dtude ncessaire la dcision dattribution des crdits une rgion a disparu avec la rgionalisation des enveloppes, mais le temps ncessaire ensuite la mise disposition effective du crdit auprs du sous-ordonnateur demeure et provient du maintien inchang de la procdure de dlgation des crdits pour ces crdits rgionaliss.

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Quel est le circuit simplifi dune dlgation de crdits 1. mission par lordonnateur dune dlgation de crdits au sous-ordonnateur rgional 2. Visa pralable de la dlgation par le Contrle au sein de la TGR 3. Transmission de la dlgation vise par le Contrle la TGR 4. Transmission de la dlgation par la TGR au Trsorier rgional 5. mission de la dlgation par la TGR au sous-ordonnateur27 6. Information parallle du sous-ordonnateur par lordonnateur de lmission de la dlgation aprs visa par le CED 7. Rception de la dlgation par le sous-ordonnateur 8. Mise en uvre des crdits correspondants par le sous-ordonnateur. 50. Lidal serait de supprimer la procdure de dlgation de crdits pour les crdits rgionaliss. Il semble quun amendement la rglementation des dpenses publiques, voire si ncessaire une disposition en loi de finances, suffirait pour supprimer cette tape devenue redondante ds lors que le crdit est vot en loi de finances avec une affectation rgionale. Les autorits marocaines sont conscientes de la rduction des dlais et du formalisme que cette mesure simple engendrerait. Toutefois, cette mesure pourrait ne concerner en ralit que les seuls crdits affects une rgion et non pas ceux affects aux provinces au sein de cette enveloppe rgionale. Or ces derniers constituent la majeure partie des crdits dconcentrs et une dcision de rpartition pour chaque province pourrait demeurer ncessaire en tout tat de cause. En sens inverse, on pourrait aussi envisager une simplification des dlgations qui resteraient formellement ncessaires en supprimant les procdures de contrle associes (de lex-CED et des comptables). De la sorte, les crdits seraient notifis par lordonnateur au sous-ordonnateur dconcentr avec copie au contrleur et au comptable. Dautres solutions de simplification sont envisageables et doivent tre recherches. et dune seconde initiative beaucoup plus gnrale visant notamment la dconcentration budgtaire et technique 51. La seconde initiative est susceptible dapporter davantage de clart dans la rpartition des comptences au niveau des oprateurs de ltat et donc de faciliter la mise en uvre des crdits correspondant aux projets. Elle rsulte dun dcret du 2 dcembre 2005, dj annonc dans son contenu par une circulaire du Premier Ministre du 9 juin 2004 qui fixait les rgles dorganisation des dpartements ministriels et de la dconcentration administrative. Le dcret de 2005 fixe les domaines dattribution respectifs des administrations centrales (orientation et contrle de lactivit des services dconcentrs et valuation des moyens ncessaires leur fonctionnement) et des services dconcentrs (mise en uvre des dcisions et orientations manant des administrations centrales). Suite au dcret, ltablissement de schmas directeurs de dconcentration administrative a t requis de chaque ministre pour dcembre 2006. Un discours royal du 12 dcembre 2006 a confirm limportance de ce sujet.

Les notifications se font encore souvent par courrier postal, ce qui peut occasionner des dlais diffrents entre les notifications de crdits au plan rgional par la TGR et par lordonnateur. Dans cette dernire hypothse, assez frquente dans certaines rgions, il arrive quun comptable rgional refuse la mise en paiement dune dpense sur crdit dlgu au motif quil na pas reu la notification des crdits correspondants par la TGR, source dinvitables retards supplmentaires.

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Quels sont les amnagements raliser dans le cadre des schmas ministriels de dconcentration administrative Les schmas ministriels de dconcentration doivent noncer : les attributions transfrer des services centraux aux services dconcentrs, les attributions relevant par nature des services dconcentrs, les schmas directeurs triennaux des ministres portant sur les attributions et les moyens, la restructuration des services et la cration de directions rgionales dans les ministres qui en taient dpourvus jusque l28 (ex : Ministre de la Culture). qui doit privilgier lidentification des crdits dconcentrs ainsi que la dconcentration des dcisions techniques. 52. Les schmas directeurs de dconcentration doivent mettre laccent sur lidentification des crdits entre ceux qui relvent doprations affrentes une gestion centrale et ceux qui relvent de la gestion dconcentre. Il sagissait l dune recommandation du prcdent CFAA qui devrait aboutir dans de cadre de ces schmas de dconcentration. Il est en effet indispensable didentifier dans le budget les crdits en fonction du niveau de responsabilit de la gestion (centrale ou dconcentre) des oprations correspondantes. Un tel classement facilite la structuration de la chane de responsabilit budgtaire et vite les longs dlais ncessaires la dtermination pralable des responsabilits pour grer les oprations. 53. Plus en aval dans la chane de la dconcentration, cette rpartition des crdits doit aussi se poursuivre. Par exemple au Ministre de la Sant, la mise en uvre des crdits dinvestissement par les services dconcentrs fait apparatre : les crdits dintrt local dlgus au niveau provincial et rpartis en deux sousenveloppes comprenant les crdits dlgus directement aux sous-ordonnateurs provinciaux et les crdits dlgus au coordinateur rgional au niveau dconcentr rpartir par ce dernier. Cest la part de ces crdits qui doit tre accrue en priorit dans les ministres faiblement dconcentrs. les crdits qui restent grs en administration centrale pour les grands projets (construction dun centre hospitalo-universitaire par exemple) et pour certains programmes dintrt national, tels que les achats de vaccin, pour lesquels la dimension nationale des achats garantit un meilleur prix. Cest la part de ces crdits dintrt national qui devrait pouvoir tre dconcentre dans les ministres dj fortement dconcentrs29.

54. Lidentification des crdits, notamment pour linvestissement, permet simultanment de cibler ces crdits en y associant plus facilement les circuits de dcision technique et dorientation des
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Ministre de la Culture, par exemple. Le fait que ces crdits correspondent des oprations nationales ou des oprations qui ncessitent dtre ngocies lchelle nationale pour des raisons de prix ne doit pas ncessairement conduire une gestion centralise ds lors quil est possible de les rattacher des plans nationaux de dveloppement ou des marchs nationaux types (voir plus haut).

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ministres ainsi que les documents-types ncessaires la ralisation des plans nationaux (schmas de dveloppement tels que les cartes scolaires ou hospitalires, et documents relatifs aux constructions, cahiers des charges et autres documents types pour les marchs publics, ). Lensemble de ces documents permet de rpartir une fois pour toutes les dcisions qui relvent de lchelon central et de lchelon dconcentr selon un schma rationalis et standardis. 55. Lensemble de ces deux mesures constitue en ralit le socle dun processus de dconcentration suivant le principe de la subsidiarit, qui postule que les dcisions ncessaires la ralisation des oprations nationales au plan dconcentr doivent progressivement tre prises au plan dconcentr, la remonte des dcisions au niveau central devenant lexception cette rgle. Sur ce plan, le Guide de la dconcentration tabli par la Banque mondiale apporte les prcisions mthodologiques ncessaires. Un exemple dvolution lente de dconcentration pour aboutir au principe de subsidiarit (le cas franais) Lhistoire de la dconcentration des dpenses budgtaires (dpenses dinvestissement) en France sest faite sur une longue priode depuis le dbut des annes 60, en trois tapes essentielles pour aboutir aujourdhui au principe de subsidiarit : 1. le principe de base voulait que les dpenses correspondant des oprations dconcentres devaient tre ralises au niveau central, sauf exception dment justifie pour une ralisation au niveau dconcentr. 2. le principe a volu dans les annes 70 avec schmatiquement le classement des oprations dinvestissement en deux grandes catgories : les oprations relevant de la gestion centrale et celles relevant de la gestion dconcentre. Ds cette tape, les crdits budgtaires ont t progressivement classs dans les documents budgtaires vots par le Parlement en crdits centraux ou crdits dconcentrs. 3. le principe a t invers au dbut des annes 2000 de telle sorte que les oprations dinvestissement doivent dsormais tre ralises au niveau dconcentr sauf exception dment liste dans un dcret et prescrivant une gestion depuis le niveau central (principe de subsidiarit).

II. La dconcentration doit aussi se poursuivre par la contractualisation croissante des relations entre ladministration centrale et les services extrieurs 56. La dconcentration a permis de contractualiser les relations entre ladministration centrale et les services dconcentrs, la manire de ce qui a t fait pour les entreprises et tablissements publics (voir plus loin). Le principe de cette contractualisation tait dj contenu dans le dcret de 2001 relatif la globalisation des crdits puisquil faisait dpendre lallgement des visas pralables pour les virements de crdits lchelon dconcentr de la production par les ministres dobjectifs de contractualisation visant lamlioration de la performance de la dpense publique. 57. Cette contractualisation a facilit la programmation budgtaire entre services extrieurs et services centraux dans le cadre des arbitrages budgtaires. La dlgation prfectorale de Tanger du Ministre de la Sant par exemple indique que la programmation budgtaire quelle propose

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son administration centrale est dsormais retenue 80 % dans le cadre des arbitrages internes. Dautres ministres-pilotes expriment aussi une opinion positive sur leffet de la contractualisation quant lamlioration de leur programmation budgtaire. Deux exemples de contractualisation entre chelon central et dconcentr dans quelques ministre-pilotes Sant La programmation budgtaire a progress en qualit grce une contractualisation des rapports entre chelon central et dconcentr qui a permis de mettre sur pied une analyse des forces et faiblesses des trois principaux axes daction : hpitaux, formation et centres de sant de base. Un suivi est opr sur les mmes bases contractuelles et lvaluation se fait sur la base dindicateurs de rsultats. Eaux et Forts Un contrat-programme a t pass entre la Direction rgionale des eaux et forts du Moyen Atlas et le Haut Commissariat aux Eaux et Forts et la lutte contre la dsertification. Outre un certain dtail physique et financier, le document contient des engagements rciproques et dats, de la part des deux signataires : mise en place des crdits avant le 15 fvrier, engagement des crdits avant le 30 juin, respect du calendrier des marchs, dlai dapprobation des marchs de 10 jours, rponses de ladministration centrale la DREF sous 10 jours, priodicit des comptes rendus, dlai dtablissement des rapports de contrle, tenue semestrielle des comits de suivi. 58. Toutefois ce travail nest pas aussi avanc dans tous les ministres. Ainsi, au Ministre de la Culture, les crdits dinvestissement nont pas encore t globaliss (ministre-pilote 2007) et, de fait, les dlgations provinciales ninterviennent pas dans le circuit de la programmation, autrement que ponctuellement. En outre, elles ne disposent que de trs peu dinformations sur les projets mis en uvre dans leur ressort, mais dont les crdits sont grs et pays en administration centrale. ...afin de permettre un accroissement de la part actuellement insuffisante des crdits dconcentrs 59. La dconcentration relle des dpenses semble tre reste limite en volume puisquon estime que 35 40 % seulement des crdits globaliss et dlgables30 dans les ministres-pilotes font lobjet dun paiement dconcentr. Ce taux somme toute assez faible sexplique doublement : - le nombre de ministres-pilotes qui ont effectivement dconcentr leurs dpenses ou le volume des dpenses qui ont t dconcentres dans les ministres-pilotes reste malgr tout faible - le nombre de services dconcentrs reste faible soit parce quils nexistent pas (ex. : les directions rgionales de la Culture qui sont en cours de cration), soit parce que leurs capacits restent insuffisantes. ce qui ncessitera un gros effort en terme de renforcement des capacits humaines et de formation au niveau dconcentr.

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La part des crdits dlgables ou dconcentrables doit tre value hors crdits de personnels, lesquels reprsentent une part importante du budget de certains ministres (70 % lducation), ce qui conduit une minoration optique de leur montant en part du budget total.

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60. La qualit de sous-ordonnateur suppose des capacits humaines difficiles runir au niveau local et qui dans certains ministres et certaines rgions font dfaut. Lhomognisation des capacits au sein du rseau de services extrieurs dun ministre reste un objectif prioritaire dans la conduite dune stratgie de dconcentration. La plupart des ministres disposent en effet dans les grands centres urbains de capacits convenables, voire bonnes, mais le problme se pose le plus souvent au niveau des rgions excentres, notamment dans les zones dominante rurale. Ce point a dj t analys en liaison avec les objectifs de dveloppement de la globalisation. Une attention particulire devra tre porte aux rformes en cours dans les nouveaux ministrespilotes (ex. : la Culture) afin que les attributions des directions rgionales soient en relation avec le niveau de capacit local. Ceci est particulirement vrai pour les actions dconcentres de partenariat avec les associations (ONG) notamment. Les partenariats avec des associations se sont multiplis dans le domaine de la lutte contre la pauvret : secteur social, eau ou alphabtisation notamment ou dans le secteur de la sant. Malgr les instruments officiels (circulaire du PM, cahiers des charges, conventions de partenariat), des rticences se manifestent face des procdures qui aboutissent avaliser le versement de subventions sans disposer dlments justificatifs du service fait; la dmarche de certains services dconcentrs, qui consultent au pralable leur direction centrale de la rglementation semble adquate. 61. Le problme des ressources humaines prend aussi toute son ampleur compte tenu de la formation qui sera ncessaire pour les agents affects aux tches de gestion, du fait du changement de toutes les rgles de rfrence et de limplantation de ces agents dans des structures nouvelles. ct des aspects proprement salariaux, de la constitution de rfrentiels demplois, des incitations diverses des affectations conformes aux intrts de ltat, se pose la question dun pilotage interministriel de ces actions de formation, qui semblent laisses pour linstant la charge de chacun des ministres. Le Ministre des Finances a voqu un plan de formation de formateurs de 30 40 personnes par an par lISCAE. Lventualit dun schma directeur de la formation, interministriel, devrait tre srieusement considre. et un effort important de rflexion et de conceptualisation sur les rapports de la dconcentration avec la dcentralisation. 62. Le discours royal de dcembre 2006 prcit sur la dconcentration et la dcentralisation met en exergue la ncessit dtablir un lien entre les deux31. La dconcentration reste essentiellement de type vertical, chaque ministre tentant de dconcentrer la gestion de ses crdits au niveau des directions rgionales ou provinciales. En revanche, la dconcentration de type horizontal reste faible, le Wali nayant pas vritablement de pouvoir de coordination interministrielle au plan budgtaire. Une rflexion mrite dtre engage sur ce point car la dconcentration verticale actuelle ne facilite pas vraiment la dcentralisation ds lors que la politique daccompagnement de la dconcentration ne fait pas vritablement lobjet dun pilotage gouvernemental coordonn au plan local. 63. Dans un autre sens, une dconcentration horizontale trs marque pourrait conduire une recentralisation des dcisions et de la gestion des crdits au niveau du Wali avec les mmes inconvnients en termes de lenteur et de lourdeur dans la mise en place des oprations. En tout tat de cause, il est clair que les capacits humaines et matrielles des services du Wali ne sont pas en mesure en ltat actuel de rpondre une volution ventuelle dans le sens dune dconcentration horizontale.

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De ce point de vue, lexprience franaise reflte limportance de ce lien, la dcentralisation dans ce pays ayant t faite simultanment une dconcentration importante au dbut des annes 1980.

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64. Il sagit l dune question qui ne peut tre quvoque dans le cadre du prsent rapport afin de mette en exergue la ncessit dune rflexion approfondie sur ce thme sans pouvoir pour autant la traiter. Plan dactions recommand Simplifier la procdure de dlgation de crdits, prioritairement pour les crdits rgionaliss. Identifier les crdits gestion dconcentrs dans les morasses budgtaires. Accrotre la dconcentration technique en sappuyant sur les schmas ministriels de dconcentration administrative et en faisant prvaloir le principe de subsidiarit. Prvoir des plans de formation nationaux en faveur des sous-ordonnateurs en liaison avec le dossier de certification des ordonnateurs Accrotre la contractualisation des relations entre les services centraux et dconcentrs des ministres. Faire le lien entre laccroissement de la dconcentration et la rforme de la dcentralisation. Enrichir la rflexion sur le rle du Wali en matire de gestion et de coordination de la dpense au niveau local.

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PARTIE III : LINSUFFISANCE DES OUTILS DE GESTION DES CRDITS DE PERSONNELS


Rsum des conclusions du CFAA de 2003 (extraits) Lorganisation imparfaite de la gestion des crdits de personnel ne responsabilise que partiellement les ministres gestionnaires. Bien que, les ministres assument la responsabilit des actes de gestion courante de leurs personnels, ils nassument pas la responsabilit de la gestion des crdits correspondants, ce qui constitue un handicap la mise en place de toute modernisation de la gestion publique.

Principales recommandations du CFAA de 2003 Assurer une meilleure implication des ministres dans les prvisions et le suivi dexcution des crdits de personnel pour mieux les responsabiliser dans la gestion de ces crdits et les inciter dvelopper une gestion prvisionnelle de leurs ressources humaines.

Remarques prliminaires Le CFAA de 2003 avait fait le constat dune insuffisante matrise des outils classiques de gestion des crdits de personnels par les ministres (ainsi que par le Contrle des engagements de dpenses), du fait dune pratique qui faisait prvaloir la gestion des emplois sur celle des crdits. Or la matrise des crdits de personnels constitue aussi un outil important de la gestion budgtaire, notamment dans une priode o des contraintes fortes sexercent sur les dpenses salariales. La responsabilisation des ministres dans la gestion de ces crdits et les modalits de gestion y affrentes restent toujours insuffisantes malgr quelques volutions par rapport au prcdent CFAA (laboration des rfrentiels des emplois et comptences, promotion au mrite et instauration dun nouveau systme de promotion, formation continue). Nanmoins, la sensibilisation des autorits ce problme semble dsormais relle en liaison sans doute avec les rcentes initiatives prises en matire de gestion de dparts anticips la retraite (39.000 agents en 2005, soit 8 % des effectifs) et de meilleure matrise de la masse salariale (objectif de ramener la masse salariale de plus de 13 % du PIB en 2004 12 % en 2006). De plus, la mise en uvre de premiers outils de gestion prvisionnelle des effectifs, grce notamment lappui technique de la Banque mondiale a mieux mis en lumire cette insuffisance. Le prsent rapport se propose de rexaminer la situation actuelle et de proposer un plan daction pour parvenir une meilleure implication des ministres dans la gestion de leurs crdits de personnels.

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I. Limplication des ministres techniques dans la gestion de leurs crdits de personnels tout au long de la chane du cycle budgtaire reste limite, tant au stade de la prparation du budget, 65. Au stade de la prparation du budget, les crdits de personnels sont calculs, pour chaque ministre, par la Direction du Budget partir des donnes actualises de lanne prcdente fournies par la Paierie Principale des Rmunrations32 (PPR) qui assure la paye de tous les fonctionnaires titulaires. Comment sont calculs les crdits de rmunration des personnels de ltat Les tats rcapitulatifs de la paye de lanne prcdente sont actualiss pour lanne suivante en prenant en compte lincidence : de leffet de glissement des rmunrations d lanciennet des agents en poste33 sur la base de statistiques tablies par analyse des mois et annes antrieurs des avancements diffrs et des rappels de crdits afin den neutraliser les effets34 sur la base de statistiques tablies par analyse des mois et annes antrieurs des recrutements et des hypothses de dparts naturels de lanne suivante de la politique de ltat en matire de dialogue social.

66. A ce stade de la prparation, les ministres techniques participent ces calculs mais de faon limite, essentiellement en validant les calculs, notamment pour certains ministres (ducation, Sant, Justice et Scurit) qui peuvent bnficier de crations de postes budgtaires ou le cas chant du redploiement de postes supprims dans dautres ministres ; dans ce dernier cas, les ministres sont en fait associs aux prvisions du nombre demplois35 mais pas suffisamment au calcul du montant des crdits. 67. Il faut noter aussi que les dparts la retraite donnent lieu suppression des emplois budgtaires correspondants et donc que tout remplacement se traduit automatiquement par un acte de cration demploi lapprobation du Premier Ministre aprs visa du budget et vot au budget. Le vote du Parlement porte dailleurs sur ces seules crations demplois (et non pas sur les suppressions demplois) ainsi que sur les crdits correspondants, lesquels revtent en fonction de la loi organique un caractre estimatif36 (ou valuatif) et non limitatif comme pour les autres crdits de fonctionnement. Ces crdits sont identifiables par ministre.
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Une premire approche est tablie sur la base des rsultats de la paye de mai, elle est affine avec les rsultats de juillet. La version dfinitive prend en compte les lments de septembre complts dune projection jusquen dcembre. 33 Il sagit de la composante vieillesse du systme de calcul des rmunrations (dit GVT : glissementvieillesse-technicit). 34 Une proportion importante des avancements est effectue avec plusieurs mois--frquemment plus dun an--de retard par les ordonnateurs ce qui provoque des rappels. Les ordonnateurs sont peu sensibiliss une plus grande rigueur dans la production de ces actes de gestion ds lors quils nen mesurent pas les consquences sur leurs crdits de rmunration quils ne grent pas. 35 Les crdits de rmunrations dpendent la fois dun effectif physique et dun niveau de crdits correspondants. 36 Le caractre estimatif dun crdit signifie que le montant inscrit au budget ne constitue pas, en principe, un plafond comme cest le cas pour les crdits limitatifs, mais peut donner lieu un dpassement en gestion qui sera ensuite rgularis en loi de rglement par un accroissement, toutes choses gales par ailleurs, du montant brut des dpenses de ltat

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quau stade de lexcution des dpenses de personnels 68. Les ministres techniques excutent le budget de personnel de deux faons bien distinctes : ils effectuent tous les actes de gestion des emplois, mais neffectuent pas dactes de gestion des crdits correspondants. Ce que font les ministres techniques en matire de gestion de personnel Ils assurent le recrutement dans le cadre des autorisations qui leur sont accordes par le budget : organisation des recrutements, signature des actes correspondants. Ils assurent tous les actes lis la carrire des agents : avancement, promotion, discipline. Ils assument la dfinition et la distribution des tches, la dfinition des objectifs, lorganisation du travail. Ils soumettent les actes de gestion au contrle a priori.

Ce que ne font pas les ministres techniques en matire de gestion de personnel Ils nexercent pas le rle dordonnateur des crdits. Ils ne procdent pas aux engagements de crdits. Ils ne procdent pas lordonnancement, ni au mandatement de la paye. Ils utilisent peu les tats mensuels de paye transmis en retour par la PPR. Ils ne tiennent pas de comptabilit budgtaire (engagements, ordonnancements) des crdits de personnels. Ils ont peu dinformation en pratique sur le montant de leurs dpenses de personnel et peu de connaissances sur le cot de leur fonction-personnel en gnral. Ils ont trs peu doutils disposition pour effectuer des exercices de prvisions ou simulations sur ces dpenses.

laquelle en pratique relve de la seule Paierie Principale des Rmunrations, 69. Cest en ralit la PPR au Ministre des Finances, qui assure les tches dexcution de la dpense sur deux plans bien distincts : dune part les tches matrielles de la paye et ldition des bulletins de paye, ce qui constitue son vrai mtier et quil serait vain de chercher transfrer aux ministres techniques du point de vue de la gestion des crdits, et dautre part, les tches relatives aux calculs, excution et comptabilisation de la dpense de chaque ministre sur la base du fichier deffectifs dont elle dispose et quelle actualise en fonction des pices justificatives (avancement, promotion, retraite,...) communiques par les ministres techniques aprs visa du contrle a priori. Ces derniers, bien que qualifis de ministres ordonnateurs, ne procdent pas en ralit aux actes de gestion des crdits correspondants (voir tableau ci-dessus). Or, ce sont ces tches auxquelles il conviendrait dimpliquer les ministres techniques.

64. Au terme de ce processus de gestion des crdits par la PPR, les crdits sont automatiquement ouverts dans les critures budgtaires de chaque ministre pour leur montant inscrit au budget.

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Les ministres ne tiennent pas de comptabilit de ces dpenses. La PPR produit cependant des documents mensuels de suivi et comptabilisation de ces crdits et de la dpense relle (voir plus loin). Comment la paye est assure par la Pairie Principale du Royaume (PPR) La (PPR) hberge, dveloppe et exploite le systme de paye de ltat, un logiciel dvelopp depuis 2004 pour traiter de faon unifie lensemble des fonctionnaires de ltat. La quasitotalit des paiements se font sous forme de virement, gage de scurit. Le logiciel se prsente sous la forme dune base de donnes (SGBDR Oracle) avec une architecture client serveur. Tous les agents de ltat sont inscrits avec un identifiant unique. Les fonctionnalits dveloppes permettent deffectuer deux tches bien distinctes : La gestion des procdures de paye Calculs de la paye Editions des tats de mandatement Editions des bulletins de paye La production doutils de reporting et dindicateurs de gestion 70. Le logiciel de paye est parvenu un trs bon niveau de scurit : il interdit lemploi dun mme numro didentifiant pour plusieurs agents et comporte un processus de saisie et de validation pour la cration des dossiers comme pour les modifications (validation ncessaire de deux personnes ayant des habilitations et un niveau hirarchique distincts). Aujourdhui le systme dans son ensemble pche cependant par les dcalages souvent trs importants (plusieurs mois, voire plus dune anne) entre lvnement (situation de lagent) et la prise en compte dans le logiciel, dcalages qui sont lorigine de retards incombant principalement aux ministres ordonnateurs intresss et non la PPR elle-mme. 71. La centralisation de la paye et de ldition des bulletins de paye la PPR se justifie pleinement par la nature et la technicit de la tche, ainsi que par les moyens informatiques importants quelle requiert. Un transfert de ces tches de gestion de la paye aux diffrents ministres techniques, comme dj indiqu plus haut, nest pas dactualit compte tenu de labsence de capacit et dquipement au sein de ces ministres. La centralisation de la paye la PPR gagnerait cependant en scurit si les ministres techniques, qui alimentent le fichier deffectifs de la paye, disposaient doutils de gestion informatise du personnel permettant une interface en temps rel avec le logiciel de paye de la PPR. Une telle situation permettrait de rduire les retards souvent considrables (en mois ou parfois annes) pour la prise en compte des modifications des situations individuelles (position, avancement, retraite.) et donnant lieu des rappels importants. Ces rappels (positifs et ngatifs) sur de longues priodes nuisent aussi srieusement la lisibilit doutils et tableaux de bord permettant le suivi des crdits de rmunration. Ces outils commencent dailleurs tre mis en place dans certains ministres techniques dans le cadre dun plan de dveloppement des procdures de gestion prvisionnelle des effectifs (programme GPEC-Gestion Prvisionnelle des Emplois et des Comptences).Enfin, lintgration des systmes de contrle (WADEF) et de comptabilit (@AUJOUR) va faciliter

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linterfaage avec les outils du programme GPEC37. Il convient aussi de signaler que les comptables ministriels seront prochainement responsables de la liquidation de la paye, ce qui facilitera le rapprochement avec les ordonnateurs. Ces outils sont cependant plus orients vers la gestion des emplois et que celle des crdits. 72. Il est enfin noter que sagissant des personnels non titulaires ou temporaires, les ministres techniques assurent tous les actes de gestion des crdits cits ci-dessus (quils nassurent pas pour leurs personnels titulaires). Ces personnels non titulaires ne reprsentent toutefois quune part extrmement marginale des effectifs, de surcrot en voie de disparition. quau stade enfin du contrle de ces dpenses. 73. Le contrle des dpenses de personnel38 revient en ralit un contrle des effectifs rels par rapport aux postes budgtaires et de la rgularit des actes de gestion (nomination, promotion, avancement, retraite, ). Ce contrle peut difficilement porter sur les crdits39 puisque, pas plus que lordonnateur, le contrleur ne dispose des outils adquats pour ce faire. 74. La PPR fournit un tableau de bord mensuel comportant des donnes relatives aux effectifs et la situation de lexcution des paiements des dpenses de rmunrations globalement et pour chaque ministre partir des outils de reporting du logiciel de paye quelle utilise. Ces donnes font galement lobjet de la publication dun fascicule annuel. La PPR communique ainsi les tats de la paie, la situation des missions, le fichier paie, le fichier de ltat de liquidation, le fichier de la dernire situation et le fichier historique. Toutefois, les tats de paiement produits permettent difficilement les recoupages avec les outils classiques de suivi des crdits ds lors quil nexiste pas dtats dengagements, ni dordonnancements qui, seuls, permettraient le vritable pilotage budgtaire de la dpense auquel les ministres ordonnateurs devraient tre associs et impliqus. Labsence de ces tats provient du fait que les dpenses de rmunrations sont excutes sans engagement et ordonnancement. De plus, le jeu des critures de rappel de rmunration dues au dcalage important dans la notification des modifications personnelles (voir ci-dessus) peut rendre leur exploitation par le Contrle difficile. Plus gnralement, lincitation effectuer ces contrles sera limite tant que la mise en place des outils de gestion prvisionnelle des effectifs auprs des ministres techniques ne les amnera pas y tre plus sensibiliss. Seule la Direction du Budget les exploite pour linstant dans le cadre de lexercice annuel de prparation du budget. 75. Ainsi, on peut dcrire dans le systme marocain une forme de vide organique et fonctionnel entre, dune part lentit qui assure la gestion technique de la paye et sa comptabilit, la PPR et, dautre part lentit qui assure la fonction de suivi des crdits de rmunrations, la Direction du Budget. Ce vide correspond en ralit la fonction de gestion des crdits qui devrait tre assigne aux ministres techniques. II. Cette situation, qui pouvait perdurer dans le systme de gestion budgtaire antrieur, va trs rapidement se heurter aux nouvelles exigences de la gestion par objectifs et par programmes ainsi que du CDMT

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un test est en cours au sein du Ministre des Finances

Effectu par la direction en charge du contrle des engagements de dpenses (ex-CED) au sein de la TGR (voir plus loin). 39 Une telle situation peut avoir des effets paradoxaux comme par exemple celui dun contrle qui octroierait son visa une promotion rgulire mais pour laquelle les crdits ne seraient cependant pas disponibles.

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76. Une gestion par programmes, assortie dobjectifs et dindicateurs de rsultats, requiert une connaissance la plus tendue possible des cots des moyens mis en uvre. Or les cots de personnel constituent une part importante de toute action administrative et labsence de procdures de gestion des crdits de personnels trouve ici ses limites dans la difficult tablir les prvisions sur la base de comptabilits fiables de ces dpenses. Les ministres techniques ne pourront pas en effet tre en mesure de prsenter des programmes, objectifs et indicateurs fiables sils nassurent pas correctement la fonction de calcul et suivi des cots de personnel. Cette incapacit touche aussi le CDMT ds lors que ce dernier requiert des prvisions sur les annes antrieures avec des actualisations et recalages permanents sur les exercices couls ou en cours. et imposera de mettre en uvre rapidement des procdures appropries de gestion des crdits par les ministres techniques 77. Il importe donc de mettre rapidement en uvre des procdures par lesquelles les ministres techniques pourront progressivement tre impliqus dans une gestion de leurs crdits de personnel, procdure qui reste elle-mme mettre en place ds lors que jusque-l aucun oprateur ne joue en ralit pleinement ce rle, la PPR se concentrant sur la paye et ltablissement des tats rcapitulatifs sans les exploiter par ailleurs et, la Direction du Budget se concentrant principalement sur la fonction de prvision et de suivi des crdits en vue du cadrage budgtaire densemble. Cette implication des ministres techniques dans la gestion de leurs crdits de personnels ne pourra tre que progressive et en association avec la PPR et le budget. Elle devrait nanmoins pouvoir tre oprationnelle, toutes choses gales, dans un dlai de 2 3 ans. Elle doit aussi tre envisage dans le cadre dune rforme plus vaste de modernisation de la gestion des ressources humaines, faute de quoi elle serait perue comme une addition de procdures comptables la charge des ordonnateurs sans relle valeur ajoute. Cette rforme plus vaste est en cours en liaison avec lappui de la Banque mondiale dans le cadre du PARAP-II et doit se poursuivre avec le PARAP-III. Les deux chantiers devront tre soigneusement coordonns. qui ne doivent cependant tre confondues ni avec une rforme de la matrise de la masse salariale. 78. La rforme de la gestion des crdits de personnels se distingue nettement de celle de la matrise de la masse salariale qui consiste mieux identifier les principales composantes de la masse des salaires en vue den suivre les volutions et den modifier les tendances en accord avec une politique globale des rmunrations publiques arrte au niveau gouvernemental. Cette politique salariale porte la fois sur le niveau des salaires et les aspects lis la carrire des agents. Une telle politique doit rester centralise (Direction du Budget et/ou institution en charge de la politique salariale) et ne doit faire intervenir les ministres techniques que pour des tches de support et dexcution (transmission des informations, application des dcisions gouvernementales). Cest uniquement par ce biais que la rforme visant la meilleure implication des ministres dans la gestion de leurs crdits de personnels pourra faciliter une meilleure matrise de la politique salariale, sans sy substituer nullement. En aucun cas cette rforme ne vise donc une quelconque dcentralisation de la politique salariale au niveau des ministres. ni avec une rforme du caractre limitatif des crdits, au moins dans un premier temps, 79. Il convient l aussi de dissiper toute confusion entre le caractre valuatif des crdits de personnels et lobjectif de la rforme propose. Lobjectif premier de la rforme nest pas de confrer aux crdits de personnels le caractre limitatif, tout au moins dans un premier temps, car cela serait de peu deffet sur la situation actuelle. Le caractre valuatif des dotations de personnel provient du fait que les outils de prvision budgtaire sont essentiellement bass sur la

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connaissance des effectifs, qui sont eux strictement limitatifs, et non sur celle des crdits, qui peuvent faire lobjet, le cas chant, dajustement en fin danne pour coller la ralit de la liquidation de la paye. 80. Lier donc ds maintenant la rforme dune meilleure implication des ministres techniques dans la gestion de leurs crdits de rmunrations linstauration dun caractre limitatif de ces crdits aurait peu dincidence en pratique40 , voire comporterait des risques. En revanche, il est clair quune avance dans la rforme impliquant une plus grande responsabilisation des gestionnaires ministriels devrait logiquement conduire instaurer un caractre limitatif ces crdits. Il sagira alors dune condition ncessaire mais non indispensable. ...ni enfin avec une dcentralisation des tches techniques de la paye au niveau des ministres techniques. 81. Cette rforme ne doit pas non plus tre assimile une quelconque dcentralisation de la paye au niveau des ministres. Ces derniers nont nullement vocation prendre en charge le calcul de la paye et ldition des bulletins de salaires. Il sagit l dune tche trs technique qui exige une centralisation pour des raisons de capacits et dconomie dchelle au niveau des quipements informatiques. La gestion de la paye, fonctionnant dailleurs de faon correcte en ltat actuel, na pas lieu dtre modifie, mais simplement amliore par une meilleure interface avec les ministres. III. La rforme du mode de gestion des crdits de personnels devrait comporter, dans le cadre dun plan densemble de modernisation de la rforme des ressourecs humaines, trois tapes graduelles au terme desquelles les ministres seraient responsables de leurs crdits. 82. Une rforme des modes de gestion des crdits de personnel peut tre mise en uvre en trois tapes principales. Pour lessentiel : la premire tape vise sensibiliser et former les gestionnaires des ministres avec dploiement dun logiciel de gestion des ressources humaines interfac avec le logiciel de la PPR. la deuxime tape consiste fournir le modle qui permettra de mieux associer les ministres tous les travaux de reporting de la PPR (1re sous-tape) et de mettre en place une vritable gestion des crdits de personnels (2me sous-tape) avec phase dengagement et dordonnancement41 et tenue de la comptabilit administrative des engagements et ordonnancements par les ordonnateurs ministriels. la troisime tape tant une phase de mise en uvre. 83. A un stade ultrieur, la gestion des crdits pourrait tre confie aux gestionnaires de programmes et les crdits modifis afin de devenir limitatifs. Une assistance technique semble indispensable pour la mise en place de cette rforme qui devrait staler sur deux ans minimum, en procdant dabord avec des ministres-pilotes. Une action concerte des diffrents ministres impliqus dans la rforme plus large de la gestion des ressources humaines, Ministre des

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Le caractre obligatoire des dpenses de personnels annihilerait trs rapidement lincidence dune mesure confrant aux crdits correspondant un caractre limitatif si la gestion de ces crdits ntait pas dabord fiabilise. 41 Les dpenses de personnel en gnral sont effectues sans ordonnancement pralable pour des raisons de rapidit et de commodit (la paye des agents ne pouvant tre tributaire de la sortie dans les temps requis des ordonnancements de la dpense). Elles devraient cependant donner lieu ordonnancement de rgularisation, aprs-coup.

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Finances et Ministre de la Modernisation des services publics est aussi indispensable. Le cadre du PARAP-III financ par la Banque mondiale semble tre le cadre adquat pour cette rforme.

Actions mettre en uvre Etape I Sensibilisation et formation Sensibilisation Sensibilisation aux faiblesses actuelles et explication des objectifs de la rforme Formation Formation la budgtisation et au pilotage des crdits de personnels Etape II (Modle) (en 2 sous-tapes) Dveloppement et Exprimentation 1/ Dvelopper un partenariat entre la PPR et les ministres gestionnaires pilotes des programmes pour leur permettre de disposer des lments de calcul et des tats ncessaires en vue 2/ d effectuer eux-mmes lengagement et lordonnancement de leurs crdits de personnels (procdures pilotes de simulation).

Rsultats attendus lissue de cette phase, les gestionnaires de programme devront tre en mesure de prsenter les crdits de personnel en tant que composante de leur budget, au mme titre que les frais de fonctionnement et les investissements. lissue de cette tape, les gestionnaires de programme auront pratiqu un modle de matrise des outils permettant dengager la dpense et de lordonnancer.

Etape III Mise en uvre

Confier la gestion des crdits de personnels Les gestionnaires de programme aux gestionnaires de programme. pilotent leurs crdits de personnels de faon autonome et rendent compte au Budget.

Dtail du processus propos dans les deux premires tapes42 Etape I 1) Sensibilisation La rforme qui vise un budget de performance par programmes, objectifs et indicateurs de rsultats, conduit accorder aux responsables des programmes une plus grande capacit mettre en uvre la politique dont ils sont chargs, notamment par une certaine globalisation et fongibilit des crdits de fonctionnement et dinvestissement lintrieur des programmes, en contrepartie de la transparence sur les cot et les rsultats. Les crdits de personnels, du fait quils reprsentent gnralement le poste budgtaire le plus important, constituent une composante essentielle du cot des programmes, voire dans une approche plus avance un levier essentiel pour les responsables de programme. Des actions devront tre engages pour sensibiliser sur ces points les acteurs de la dpense aux diffrents niveaux de responsabilit afin quils prennent conscience des insuffisances de leurs outils actuels de gestion des crdits de rmunration et des consquences pour la mise en uvre des rles et des responsabilits qui leur seront confis terme dans le cadre de la poursuite de la rforme.
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La phase III tant une phase de mise en uvre.

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2) Formation Il convient dans un premier temps dlaborer un guide pratique et mthodologique sur le pilotage des crdits de personnels. Un tel document de rfrence, une fois act par les autorits, constituera la base de la standardisation des principes et des mthodes. partir de ce document, des sessions de formation pourront tre organises pour les acteurs aux diffrents niveaux de responsabilit notamment pour les responsables des ressources humaines chargs des questions budgtaires. Ces derniers devront notamment connatre les principales rgles de gestion et de calcul de la paye, des charges et taxes diverses assis sur les rmunrations. Ces connaissances tant acquises, leur mise en application devra suivre rapidement pour conserver une dynamique la mise en uvre de la rforme. Le premier objectif sera lestimation de la dpense pour lanne en cours, il sera rapidement suivi de lestimation de la dpense pour lanne n+1. ce stade, une coopration troite devra tre mise en place entre les ministres gestionnaires et la PPR pour vrifier quil y a concordance, dans la rpartition des effectifs et des situations, entre le logiciel de paye et les logiciels de gestion de personnel ( terme il conviendra de prvoir des interfaces). La PPR, grce aux outils performants de reporting quelle a dvelopps, pourra alors fournir aux gestionnaires le dtail des lments constituant les composantes des crdits de rmunrations des 12 derniers mois pour les units dont ils ont la charge. Sur ces bases corriges, des hypothses dvolution des effectifs et des carrires et le cas chant des rpercutions de la politique sociale mise en uvre par les autorits de ltat, des projections pourront tre ralises pour estimer la dpense. Etape II Exemple de modle de gestion des crdits Au cours de cette tape, un second aspect doit tre abord, celui de la description dun modle de gestion et de tenue de la comptabilit budgtaire des crdits de personnel. 1. Dveloppement et exprimentation Dans un premier temps, il convient de dvelopper le partenariat entre la PPR et les gestionnaires afin de permettre ces derniers de disposer des lments de calcul permettant deffectuer le suivi de la gestion de la dpense notamment des modles de procdure dengagement et dordonnancement.

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Calcul dengagement de la dpense Le travail effectu dans ltape I aura permis destimer la dpense annuelle ncessaire, les gestionnaires pourront alors tablir des calculs dengagements correspondants, comme cela est le cas pour les autres dpenses de fonctionnement. Ils utiliseront les mmes outils informatiques qui auront, au pralable, t adapts et enrichis des comptes relatifs la nomenclature budgtaire correspondante des dpenses de personnels43. Les calculs dengagements seront provisionnels et annuels et tablis dans le dtail suivant la nomenclature budgtaire. Ces calculs dengagements pourront intervenir par exemple durant le premier trimestre, avec actualisations trimestrielles ultrieures. Ces calculs dengagements doivent intervenir titre de rgularisation ds lors que la dpense est paye sans ordonnancement (et engagement). Calcul dordonnancement de la dpense Les gestionnaires assureront le paiement de la dpense ds le premier mois de lanne, indpendamment de lengagement initial, selon la procdure dite sans ordonnancement44 , ceci afin dacclrer les procdures de la paye elle-mme. La PPR, aprs avoir calcul la paye du premier mois sur des bases identiques celles utilises actuellement, effectue le virement de la paye sur les comptes des agents. Paralllement, la PPR transmettra aux gestionnaires des ministres tous les lments de calcul de la paye des agents dj effectue. Les gestionnaires pourront alors effectuer le calcul dordonnancement par rgularisation de la dpense, les pices (ordonnances et mandats) seront adresses la PPR qui assure le rle de comptable. 2. Analyse de lexcution de la dpense Les gestionnaires examineront la dpense de chaque mois ainsi que la dpense cumule des mois de lexercice en les comparant aux prvisions. Une analyse des carts devra tre produite, afin didentifier les lments qui sont lorigine des carts. Il sera alors possible dtablir une prvision corrige qui donnera une valuation de plus en plus prcise de la dpense de lanne (grce aux analyses mais aussi du fait de lexcution constate). En rgime de croisire les responsables de programme disposeront dinformations prcises fournies par les gestionnaires sous forme de tableaux de bord qui leur permettront de mieux connatre et de piloter la composante-personnel de leurs programmes et dtre mieux en mesure de respecter les objectifs quils se seront fixs.

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Compte tenu de labsence de comptabilit budgtaire en matire de crdits de personnel, la mission na pas pu examiner la nomenclature budgtaire correspondante, il y a donc peut-tre l un dveloppement raliser. 44 Procdure utilise pour dautres dpenses telles que les frais de justice, la dette.

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Situation compare des oprations effectues entre la PPR et les ministres gestionnaires

Calcul dengagement
Situation actuelle Evolution souhaitable 1. Etablissement en dbut danne de modles dengagements amorces, dtaills suivant la nomenclature budgtaire, partir du budget vot et des prvisions dexcution de la dpense.

Ministres techniques

Pas dacte dengagement

Calcul dordonnancement
Situation actuelle PPR Calcul mensuel des lments de la paye sans autre acte de gestion budgtaire, puis virement des rmunrations sur les comptes des fonctionnaires. Pas dacte de gestion budgtaire. Evolution souhaitable 2. Communication aux gestionnaires du dtail des lments calculs chaque mois avec une rcapitulation suivant la nomenclature budgtaire. 3. Calcul dordonnancement de rgularisation de la dpense sur les crdits engags partir des lments communiqus par la PPR (le virement sur les comptes par la PPR est indpendant de cette procdure, il est effectu sans ordonnancement). 4. Mandatement mensuel de la dpense ordonnance et communication des pices (ordonnance et mandat) la PPR. PPR Rgularisation de la dpense (mais sans ordonnance et mandat) en qualit de comptable public. 5. Rgularisation mensuelle de la dpense partir des pices (ordonnance et mandat) en qualit de comptable public.

Ministres techniques

84. La demande des ministres pour cette rforme semble dsormais relle et la motivation des quipes, au fur et mesure que la rforme budgtaire par programmes et par rsultats prend de lampleur, saccrot. De plus, la pratique des derniers plans de dparts anticips (39.000 dparts en 2005 soit 8 % des effectifs) et la rflexion sur la mise en place de plans de gestion prvisionnelle des effectifs dans la gestion courante des ministres rend cette responsabilisation

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des ministres sur leurs crdits de personnels plus vidente. Il est clair dsormais que les choses ne peuvent plus rester en ltat. Plan dactions recommand
Prvoir une transmission rapide des actes de gestion du personnel vers le logiciel de paye de la PPR en dveloppant, dans le cadre du dploiement des systmes de gestion prvisionnelle des effectifs dans les ministres, les outils de gestion informatique adquats et interfacs avec le logiciel de paye permettant par ailleurs dassurer une plus grande scurit. Mettre en place, dans un contexte plus large de rforme de la gestion des ressources humaines, un plan sur une dure de trois ans visant confier aux ministres techniques un modle de gestion de leurs crdits de rmunrations ainsi que de leur comptabilit budgtaire en liaison avec la PPR : - premire anne de formation et sensibilisation - deuxime anne de mise en place de procdures-tests de gestion et de comptabilit dans des ministres-pilotes - troisime anne de gnralisation progressive des procdures. Ne prvoir aucune fongibilit des crdits de rmunration par rapport aux autres crdits de fonctionnement tant que la gestion de ces crdits par les ministres techniques nest pas parfaitement matrise.

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PARTIE IV : LINFORMATISATION INTGRE DU SYSTME BUDGTAIRE ET COMPTABLE - GID


Rsum des conclusions du CFAA de 2003 (extraits) La coexistence de trois rseaux de traitement informatique diffrents45 reflte le nombre des acteurs : lordonnateur effectue lenregistrement de ses engagements et ordonnancements sur son rseau propre, le comptable effectue lenregistrement des ordonnancements reus et des paiements quil effectue ainsi que ses diffrents traitements comptables sur son rseau propre tandis que le Contrle dispose, lui-mme, de son propre rseau de comptabilisation des engagements quil vise. Ce systme engendre plusieurs difficults que la mise en place prochaine du nouveau systme GID (Gestion intgre de la dpense), visant un traitement dans une chane intgre de dpense de lensemble de ces oprations, permettra de rsoudre comme cela a t vrifi dans de nombreux pays. GID permettra de : connatre, en temps rel, ltat dexcution de la dpense effectue par chacun des trois acteurs et chacun de ses stades permettre chacun des trois acteurs daccder ces informations grce la coordination de la messagerie localiser immdiatement les points de difficults dans ltat davancement de lexcution. rsoudre les difficults de rapprochement des critures des trois acteurs suivre en temps rel ltat de consommation des crdits (tableau de bord) produire automatiquement les donnes ncessaires la production de la loi de rglement (dpenses) permettre des traitements comptables par addition de logiciels spcifiques en bout de chane Le systme GID de gestion intgre rpond un nombre de critres de russite indispensables pour sa mise en place (circuit de la dpense clair et rgles comptables bien tablies, unification des procdures de paiement, quipement informatique niveau, agents bien forms). Par ailleurs, sa conception reste assez simple ce stade mme si elle permettra une volution modulable terme (notamment pour les traitements comptables). Principales recommandations du CFAA de 2003

Mettre en place le systme GID pour le circuit de lensemble de la dpense afin de rsoudre les
difficults actuelles de rapprochement des diffrentes comptabilits qui sont la source des retards actuels trs importants de production de la loi de rglement. Confirmer la prise en charge par le systme GID des rformes en cours notamment en matire damlioration de la nomenclature budgtaire (codification programme et rgions) et de mise en uvre du nouveau plan comptable (harmonisation des codifications comptables sur la base de la structure existante grce un paramtrage suffisant.

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noter que le systme informatique de gestion des personnels (GIPE) prsente des caractristiques dun systme intgr entre les trois acteurs.

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Remarques prliminaires La rforme de linformatisation intgre des dpenses (GID) a t lance au dbut des annes 2000 et a subi des alas qui ont conduit une rorientation trs vigoureuse du projet au cours de lanne 2005. Cette inflexion tait ncessaire et a eu des effets positifs sur le cours de la rforme. Par ailleurs, la rforme organique du Contrle des engagements de dpenses (voir plus loin) va conduire la suppression de fait dun acteur dans le circuit de la dpense et devrait simplifier le schma des procdures et donnes informatiser. Enfin lquipe en charge de ce projet denvergure lui est dsormais intgralement ddie, avec des comptences techniques et financires. Lanalyse de la dmarche et des moyens mis en uvre pour mener bien cette rforme est explicite ci-dessous. Elle ne fait pas ressortir de dviation, anomalie ou insuffisance majeure susceptible de mettre en cause lassurance raisonnable sur le bon droulement du projet au regard des benchmarks internationaux. Il importe par contre de veiller aux points stratgiques qui sont voqus ci-dessous chaque stade ou chaque composante du projet pour viter les obstacles dsormais bien rpertoris auxquels se heurtent les oprations de ce type. I. lorigine, le systme de gestion intgre des dpenses (GID) tait cens acclrer et fiabiliser les procdures budgtaires et comptables existantes 85. Le constat du CFAA de 2003 sur le fonctionnement du systme de la dpense faisait tat dun systme fiable mais lourd. Les concepts taient parfois mal partags entre les trois oprateurs de la chane de dpense (lordonnateur, le contrleur et le comptable), lefficacit des services de gestion de la dpense taient insuffisamment value et la politique et les solutions dutilisation des technologies de linformatique taient disparates et insuffisamment coordonnes. 86. Si la fiabilit densemble du systme de 2003 ntait pas vraiment affecte par ces lourdeurs, la qualit de la gestion en termes de dlais de rendu des comptes sen trouvait par contre affecte. Les dlais dexcution taient longs, les comptes administratifs et les projets de lois de rglement taient remis avec retard, bien que la vision globale de lexcution budgtaire restait possible dans des conditions de dlais raisonnables46. Lors de son lancement, il tait attendu que le projet GID, en tant que futur systme dinformation budgtaire et comptable pour le pilotage et lexcution de la dpense publique, rglerait rapidement ces difficults. et constituer aussi un socle pour faciliter les rformes futures 87. Il devait aussi, dans un contexte futur de rforme budgtaire et comptable, constituer un levier de modernisation de ladministration, un socle fonctionnel de mise en uvre des rformes budgtaires et un outil capable de fournir en temps rel linformation pour les prises de dcisions.

Lexcution budgtaire dun exercice est connue quelques mois aprs la clture de lexercice ; en revanche, lexcution comptable (aprs rconciliation de toutes les critures au centime prs) demande un dlai plus long que celui dj confortable de deux ans prvu par les textes (voir section sur la Cour des comptes).

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dans un dlai de trois ans qui, en ralit, a t port cinq ans 88. Une tude de conception avait dbut en 2000 avec le triple objectif dvaluer les processus existants, de les raligner sur des processus standardiss et de spcifier le nouveau systme de GID. Cette tude devait aboutir en 2003, mais a dur plus longtemps et ses rsultats nont t valids quen mars 2005, soit une priode de cinq ans au lieu de trois ans prvue initialement. Ce retard dans la phase critique de conception sexplique par une rorientation assez complte de la dmarche telle quelle avait t initialement lance. Ces retards et orientations ne sont toutefois pas surprenants et sobservent souvent dans les projets de cette nature. Le point positif de ce retard tient aussi au fait quil a t mis profit pour clarifier les concepts avant leur informatisation et quil aura permis dviter lchec probable du projet, tel que conu initialement, une fois linvestissement ralis. 89. Plus de 300 runions ont t ncessaires depuis 2003, ce qui a rvl la difficult dimpliquer autant dacteurs dans une rflexion commune ainsi que la difficult dobtenir un consensus sur les concepts de base et les rgles de gestion, compte tenu de la grande diversit des processus utiliss et de la rsistance des diffrents oprateurs mutualiser leurs donnes et procdures. Pourquoi la phase de conception de GID a pris du retard par rapport lchancier initialement prvu Un projet de gestion budgtaire et comptable informatis et intgr consiste intgrer un ensemble de procdures communes et partages par diffrents acteurs du circuit de la dpense (conceptual design) au sein dun systme informatique unique qui permette de mutualiser linformation en temps rel. Ltude tait une occasion singulire de discuter chaque procdure budgtaire ou comptable et ce pour la premire fois en prsence de tous les oprateurs de la dpense (Budget, ordonnateurs, contrleurs et comptables). Il a fallu du temps pour convaincre et aussi parfois pour obtenir laccord unanime pour modifier des pratiques existantes ds lors que certains acteurs souhaitaient conserver des procdures en propre. Sur la base de ce schma dual de procdures, aucune solution informatique ntait praticable, sauf crer un systme trs dcentralis de mutualisation de systmes existants htrognes dont la ralisation technique se serait avre impossible. De sorte que les difficults conceptuelles et informatiques se sont cumules, mettant en vidence la ncessit absolue de clarifier dans la suite de la rforme la premire tape du projet : le primtre fonctionnel du projet. ...mais qui prsente dsormais des assurances raisonnables de russite au regard des bonnes pratiques internationales. 90. Cette analyse des causes du retard du projet et la mise en avant des difficults conceptuelles sont de premire importance pour la suite de lanalyse des risques du projet. Il importe en effet de sassurer dans un premier temps que le schma de procdures communes est dsormais stabilis afin davoir de meilleures garanties sur la faisabilit de la solution informatique future. Il conviendra aussi de simplifier chaque fois que cela est ncessaire les procdures en adoptant une dmarche volutive. Il est important enfin de sassurer que les oprateurs du circuit de la dpense ne poursuivent pas de leur ct un dveloppement de leurs propres systmes, potentiellement incompatibles terme avec le futur systme GID gnrant ainsi des cots supplmentaires, voire des obstacles techniques la mutualisation recherche. cet gard, les objectifs du programme

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semblent maintenant clairs et partags par les intervenants concerns; la mise en ligne des procsverbaux et de lensemble des diffrents documents fondateurs du programme a contribu efficacement leur information. En outre, les premires ralisations de tl-procdures utilisables par les oprateurs contribuent renforcer ladhsion des utilisateurs la dmarche du projet. Toutefois, il nest pas impossible que des difficults surgissent encore au moment du dveloppement informatique et ncessitent des simplifications plus importantes de certaines procdures comptables. Ceci pourrait tre notamment le cas loccasion de la mise en uvre dun systme de contrle allg (voir partie V sur la rforme du contrle). II. Le projet GID repose dsormais aussi sur des objectifs sous-jacents de rformes 91. La ralisation des objectifs assigns au projet GID passe par la mise en uvre de plusieurs chantiers, intressant tous la rforme de modernisation, avec le souci permanent de rationalisation et de simplification. Ces diffrents chantiers sont en cours en 2006 sous le pilotage de la Trsorerie gnrale du Royaume (TGR), qui par ailleurs assure lencadrement et le support logistique de lensemble du programme GID. Quels sont les objectifs sous-jacents au projet GID - Lunification des concepts et des mthodes budgtaires et comptables - La rduction du niveau de hirarchie des contrles tout au long du cycle de la dpense - La simplification et lharmonisation des pices justificatives de la dpense chaque stade de ce cycle - Lallgement des contrles a priori grce une meilleure responsabilisation des ordonnateurs et le renforcement simultan du contrle a posteriori - Linstauration du principe de la saisie unique de linformation par linitiateur de lopration et de sa communication aux partenaires concerns par la dpense - La dmatrialisation avec signature lectronique, loptimisation du work-flow - La mutualisation des ressources des diffrents acteurs de la dpense - La perspective future dune gestion informatise des crdits de rmunrations par les ordonnateurs. qui ont t intgrs dans un schma directeur de dveloppement du projet en trois tapes, en ligne avec les rgles de bonnes pratiques internationales 92. Trois tapes ont t planifies la suite de ltude initiale acheve en 2005 sur la conceptualisation du schma de procdures et de donnes informatiser selon une approche intgre : Comment le projet est mis en uvre en trois tapes partir de 2005 1re tape : cartographie des besoins et moyens des diffrents oprateurs de GID 2me tape : solution intermdiaire (plate-forme dchange, encore appele GID-1) 3me tape : dploiement de la solution-cible (futur systme appel GID-2) Accompagnement du projet : suivi de la conduite du changement

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93. La chronologie de la mise en uvre du projet partir de 2005 prvoit un dploiement du projet lui-mme partir de fin 200847, lanne 2006-2007 tant consacre aux deux premires tapes de cartographie et de mise en place de la plate-forme dchanges (voir plus loin). Lanne 2007 doit tre consacre la gnralisation de la plate-forme dchange lensemble des acteurs de la dpense et des principaux actes de la dpense. Lanne 2008 doit tre consacre au dveloppement dun site pilote pour tester la solution cible, le basculement vers lapplication gnralise est prvue partir de mi-2008. Lachvement du dploiement du systme lensemble des acteurs et pour tous les actes de dpenses et autres fonctionnalits est prvu en 2011, soit un dploiement sur les trois annes 2009, 2010 et 2011. Toutefois, ds 2009, les premires fonctionnalits devraient tre pleinement oprationnelles (voir plus loin).

Calendrier prvisionnel du projet en trois tapes sur une priode de cinq ans (2006 2010)

1re tape : la cartographie de lenvironnement de la dpense, un pralable indispensable (janvier-mars 2006) 94. La cartographie de lenvironnement de la dpense a t ralise dbut 2006 et a permis : - dlaborer un annuaire de lensemble des acteurs de la dpense ; - de recenser et de dcrire les comptences et les profils des intervenants de la gestion de la dpense publique ; - dinventorier et dvaluer les infrastructures techniques, les applications et les rseaux informatiques actuellement utiliss ; - de mettre en vidence les changes dinformations existants ; - de recueillir les besoins et les attentes des diffrents partenaires de la dpense. 95. Cette tude est aujourdhui acheve et ses rsultats ont t partags par tous les acteurs du systme. Elle a notamment mis en vidence lexistence de nombreux outils bureautiques mais pas de vritables systmes dinformation ddis la gestion de la dpense. La connexion en rseau

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Sur les bases du calendrier arrt lors dun comit stratgique de dcembre 2006.

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des ordonnateurs reste aussi encore incomplte (40 % nont pas de connections informatiques)48. La mise jour continue de cette cartographie est prvue. 2me tape : la plate-forme dchanges, une solution provisoire judicieuse (novembre 2005 - juin 2006) 96. La plate-forme dchanges constitue en fait une tape pralable GID lui-mme qui permet doffrir aux utilisateurs ds maintenant une partie des fonctionnalits de GID afin de les familiariser avec le systme et de faciliter le basculement sur le systme dfinitif qui aura lieu partir de mi-2008. Cette plate-forme dchanges est double dun portail daccs la TGR via Internet. Quelles sont les fonctionnalits de la plate-forme dchanges - un service dchange de donnes transfert des fichiers vers la plateforme dchanges ; tlchargement / consultation des fichiers reus ; contrle et suivi de bout en bout des changes. - un service de suivi des changes administration des changes de donnes et des services associs ; gestion de la scurit des changes ; supervision de bout en bout en temps rel des flux et de leur qualit de service. - des services en ligne tl- procdure dordonnancement ; tl- procdure dengagement ; consultations concernant les traitements des actes de gestion transmis et des situations des crdits. 97. La plate-forme dchanges a permis de dvelopper, comme le montre le schma ci-dessous, deux fonctions majeures qui connaissent un large succs auprs des oprateurs : - assurer lensemble des partenaires (budget, ordonnateurs et sous-ordonnateurs informatiss, contrleurs et comptables) un service centralis de messagerie scurise pour lenvoi et la rception des donnes relatives aux actes de gestion (engagements, ordonnancements,) - offrir aux ordonnateurs et sous-ordonnateurs ne disposant pas dapplication informatique propre la possibilit daccder via Internet au portail de la TGR et de bnficier des services de saisie en ligne de leurs actes de gestion.49.

Sur 43 ordonnateurs principaux, 13 disposant dapplications plus ou moins labores sont relis directement en rseau un serveur central. 49 Laccs direct concerne 13 ordonnateurs, 100 sous-ordonnateurs et 400 autres utilisateurs tandis que laccs via les tl-procdures (via Internet) concerne 30 ordonnateurs, 1.400 sous-ordonnateurs et 3.600 utilisateurs.

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98. Le choix dune telle solution intermdiaire correspond aux pratiques actuellement suivies par toutes les organisations qui ont grer des projets de ce type sur un terme assez long. Cette solution est dailleurs bien reue par les diffrents oprateurs qui plaident pour la mise en place de nouvelles fonctionnalits.

Fichier structur Ordonnateurs / Sous-ordonnateurs informatiss Serveur EDI Fichier structur

Contrleur engagements nengagements

Accs scuris Formulair es de saisie

Fichier structur Comptable assignataire Fichier structur

INTERNE

WWW

Portail TGR

Ordonnateurs / Sous-ordonnateurs non informatiss

D. du Budget

Prsentation GID 14 dcembre 2005

3me tape : le dveloppement et le dploiement de la solution-cible, un processus plusieurs phases (juillet 2006 dcembre 2011) 99. La premire phase de la mise en uvre du projet lui-mme (solution-cible) suppose de choisir dabord une architecture gnrale du systme. Il sagit l dune tape dlicate du projet qui conditionne le succs de sa mise en uvre. Un certain nombre dexpriences internationales ont connu des checs ou des retards dus aux mauvaises dcisions prises pour le choix de cette architecture. 100. Une tude, dite tude durbanisation, confie un groupement de cabinets spcialiss50 au 4me trimestre 2006 dont les rsultats sont attendus au dbut de 2007, doit aider les responsables du projet choisir une solution adapte aux besoins : Quels sont les trois principaux objectifs de ltude technique sur la solution-cible 1. Dfinir larchitecture du systme GID, en proposant soit un systme unique couvrant les procdures communes aux acteurs de la dpense publique, soit une fdration de plusieurs systmes communicant . 2. Clarifier les choix, compte tenu de larchitecture propose, entre les diffrentes solutions logicielles existant sur le march (solutions progicielles standardises ou recours des dveloppements spcifiques). 3. Revalider la programmation des phases suivantes en fonction des rsultats de ltude et de lavancement des autres chantiers lis GID.

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Cabinets INEUM et VALYANS.

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101. La deuxime phase du projet, une fois ltude rendue et les choix de la solution-cible arrts, ncessitera une tape pralable de re-engenirie des procdures budgtaires et comptables avant de passer la construction du projet. Le dploiement du projet seffectuera ensuite en deux phases: - une premire phase de test sous site-pilote en 2008, - une deuxime phase ensuite dinstallation effective du systme sur trois annes partir de 2009. 102. Il apparat que la phase sensible du dveloppement du projet est celle pendant laquelle le projet sera test en site-pilote (phase pilote) et les procdures bascules sur le nouveau systme (ringnierie des procdures). Cest pendant cette priode, en 2008, que les invitables dfauts ou insuffisances du systme apparatront et pourront tre corrigs ou adapts; plus tard, lors du dploiement effectif du systme, ces corrections seront plus difficiles et/ou plus onreuses. Cette priode de test devra donc tre mise profit pour concentrer les efforts en vue de rsoudre les problmes apparus. Cest aussi durant cette priode quil conviendrait de revoir ventuellement le calendrier ultrieur de dploiement du projet si un nombre trop important danomalies ou de dysfonctionnements apparaissaient. Cest enfin durant cette priode aussi quil conviendrait de concentrer le maximum de capacits humaines au sein de lquipe grant le projet (voir cidessous plan daccompagnement). 103. Sous ces rserves et celles qui pourraient tre souleves par ltude sur le choix de la solution-cible, il ressort que les risques lis la dmarche adopte par les autorits et lquipe ddie GID sont contenues dans les limites observes en gnral pour des projets de cette envergure. et qui est mis en uvre par une entit spcifique au sein de la TGR 104. Le projet est conduit au sein dune structure caractrise par trois niveaux correspondant : la dfinition stratgique du projet, son pilotage et sa mise en uvre oprationnelle. Cette structure rpond l aussi aux bonnes pratiques internationales, notamment au regard de son implmentation par une quipe ddie dpendant de la TGR, vritable responsable du projet depuis 2005. De plus, un certain nombre dquipes ddies dans les ministres ont t cres pour accompagner le projet dans son dveloppement et dploiement en liaison avec lquipe GID. Comment est organise la conduite du projet GID Stratgie Le Comit stratgique, compos des Secrtaires gnraux du Ministre des Finances et des ministres ainsi que des entits concernes du Ministre des Finances (Budget -TGR),et prsid par le Secrtaire Gnral du Ministre des finances, est lorganisme dcisionnaire qui fixe les grandes orientations du projet : les objectifs gnraux, les critres de satisfaction, le champ du systme dinformation, la stratgie de production et de dploiement et enfin le calendrier de mise en uvre. Pilotage Le Comit de pilotage dfinit le plan dactions en application des dcisions du Conseil stratgique, arrte les diffrentes tapes du dveloppement et dploiement, capitalise sur les enseignements des projets pilotes, dfinit les modalits de contribution des partenaires et instruit tous les points ncessaires au bon dveloppement du projet.

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Oprationnel Lentit Projet GID assure la matrise douvrage pour le dveloppement et la ralisation du systme : cahier des charges des infrastructures ncessaires au systme, animation du cadre de concertation entre les diffrents acteurs de la dpense, accompagnement du changement travers la sensibilisation, la formation et lassistance des utilisateurs. 105. Cette structure diffre sensiblement de celle mise en place au dbut des annes 2000 essentiellement par la cration en 2005 dune entit vritablement ddie au projet et pleinement responsable de sa mise en uvre au sein de la TGR, avec une autorit reconnue par son texte institutif vis--vis des autres acteurs de la dpense. Jusquen 2004, la TGR tait chef de file du projet GID mais son quipe projet regroupait des reprsentants des diffrents acteurs de lpoque (budget, ordonnateurs, contrleurs et comptables) La structure est aujourdhui dirige par un responsable ddi et une quipe dune dizaine dexperts qui rassemble les doubles comptences informatiques et financires. Il est prvu que la dimension de lquipe puisse voluer en fonction de la monte en charge du projet, notamment pour tenir compte des nombreux chantiers fonctionnels et techniques auxquels il donnera lieu. dont ladquation des moyens ses missions doit imprativement tre amliore. 106. Lentit GID va tre confronte simultanment la mise en uvre du projet GID et celle des mesures daccompagnement 51qui seront ncessaires au succs durable de lopration. Elle doit notamment pouvoir offrir des capacits dencadrement et dexpertise au profit des informaticiens et des utilisateurs dans les dpartements ministriels, ce qui constitue une mission majeure dans la gestion du changement.

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Dans ce cadre mais indpendamment du projet GID, le responsable de lentit sera charg de dvelopper des actions relatives i/ la nouvelle approche budgtaire, intgrant la performance, ii/ les effets de la fusion du Contrle et du Trsor et de la mise en place dune rforme du contrle, et iii/ de la rforme de laudit et du contrle interne.

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Comment sera organise la nouvelle entit GID


Entit GID
Audit et Qualit Bureau de projets

Scurit Mtier de la Dpense

Communication

Prestations Systme Information Expertise en Systme dInformation

Services

Expertise en mtier de la dpense

Interface entre GID et les parties

conduite de changement

Source : Prsentation du 15 septembre 2006.

107. Lorganisation de la structure de lentit GID reflte cette pluralit des missions. Pour laccomplissement de ses missions daccompagnement, lentit GID doit pouvoir faire appel dune part aux ressources internes, dautre part des prestataires externes. Lorganisation actuelle de lquipe GID a dj volu depuis sa cration en 2005 pour sadapter aux diffrentes phases du projet. Il apparat nanmoins que leffectif de lquipe fin 2006 restait faible eu gard ses multiples domaines dintervention et la complexit du projet. Sagissant des domaines dactivits couverts, lorganisation et leffectif actuels recoupent bien la triple mission Expertisebesoin (Mtier de la dpense), Expertise-solution (Prestations systmes dinformation) et Service aux utilisateurs (Services) de lentit. Par contre, les missions relatives lExpertise-Planification (Bureau des projets), la qualit (audit et qualit), la scurit et la communication ne semblent pas encore couvertes en effectifs correspondants. Par ailleurs, les effectifs oprationnels ncessaires aux missions prvues en 2007, telles que la coordination des intervenants externes et internes, le suivi du premier palier pilote fonctionnel et lassistance aux utilisateurs, doivent imprativement tre mis en place ds le dbut 2007, anne particulirement dcisive pour la russite du projet. Toutes les rfrences au benchmark international suggrent, pour ce type de projet, des moyens humains trs suprieurs en nombre ceux dont dispose actuellement lentit GID. III. Le projet GID couvre un primtre trs tendu de la partie dpense du budget 108. Le primtre de GID couvre le cycle complet de la gestion des crdits et de leurs traitements comptables, ce qui assure une automatisation de lensemble de la partie dpenses du budget (budget gnral, SEGMA et CST).

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Quelles procdures budgtaires et comptables seront informatises dans le cadre du projet GID Prparation et laboration du budget (changes entre Direction du Budget et ministres, arbitrages, laboration des morasses, ) Gestion des crdits budgtaires (mise disposition et dlgations de crdits, mouvements, consommation, reports, )52 Excution des dpenses (gestion des engagements, liquidation, ordonnancements, paiement) Prise en charge des recettes lies la dpense (SEGMA et CST) Traitement des oprations de fin de gestion Tenue de la comptabilit budgtaire (la comptabilit gnrale sera traite par un autre systme communiquant avec GID) Tableaux de bord et outils offerts au niveau dcisionnel (tableau des engagements, marchs, ) Gestion des rfrentiels
Source : Prsentation du 10 novembre 2005.

109. Ce primtre, arrt en trs troite concertation avec les diffrents acteurs, constitue en fait un compromis en vue dune part de rpondre aux besoins dune utilisation la plus largement partage des donnes et procdures entre les diffrents acteurs de la dpense et, dautre part de matriser la solution technique sur ce primtre tout en veillant son volution future. ...dont lintgration doit se faire graduellement en trois paliers fonctionnels pilotes. 110. Le schma directeur du projet a prvu une couverture graduelle de ce primtre au cours des trois paliers pilotes prvus (voir ci-dessus) : Le 1er palier fonctionnel pilote prvoit de couvrir la gestion des crdits budgtaires la gestion de lexcution de la dpense (partie engagement, ordonnancement, cessionsoppositions et paiements) la gestion de la comptabilit budgtaire la gestion des nomenclatures budgtaires et comptables ainsi que le rfrentiel dorganisation (ordonnateurs, sous-ordonnateurs, ). Les fonctionnalits couvertes au cours de ce palier sont essentiellement de nature budgtaire ds lors quelles ne touchent pas le traitement comptable des oprations. Ce palier devrait cependant mobiliser la pleine adhsion des ministres ds lors que ces fonctionnalits budgtaires sont celles qui prsentent lintrt le plus immdiat pour eux.

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Il est noter que le systme existant Prparation et laboration du budget (e-budget) qui permet dores et dj les changes entre la Direction du Budget et les ministres pour la prparation du budget, les arbitrages, llaboration des morasses,. sera mis en communication avec GID sans ncessiter de dveloppement particulier et complexe.

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Le 2me palier fonctionnel pilote prvoit de couvrir la gestion de lexcution de la dpense (partie service fait et liquidation) la gestion des recettes lies la dpense la gestion des oprations de fin de gestion la gestion des autres rfrentiels (des tiers, des articles, etc.) le pilotage et le dcisionnel. Le 3me palier fonctionnel pilote couvrira llaboration du budget (prparation des confrences budgtaires, production des morasses) la gestion de lexcution de la dpense (partie expression du besoin et mise en concurrence) 111. Dans lensemble aucune anomalie nest apparue lexamen de la dfinition du primtre de la solution-cible et de la dmarche adopte pour sa mise en uvre. Seule une question de fond mritera dtre traite sparment, elle concerne labsence dune inclusion ds ce stade dans le primtre cible dun module rserv la gestion des collectivits locales. Le risque tant que cette inclusion ne puisse tre opre ultrieurement et sachant aussi que tout allongement excessif de la phase dtude est proscrire, il conviendrait que les autorits mesurent bien lenjeu dune telle dcision. Il en va de mme de lintgration dans ce primtre dun module de gestion des crdits de rmunrations, (voir section gestion des crdits de rmunrations), qui reste encore en suspens. Enfin, il est noter que, dans le cadre de son volutivit, les aspects de la rforme budgtaire tels que la rforme du contrle et la gestion de la performance (rsultats, indicateurs physiques) devront tre pris en compte. IV. Le choix de larchitecture gnrale du systme constitue dsormais lenjeu stratgique majeur du projet GID 112. Larchitecture de la solution-cible a fait lobjet de ltude sur le choix de larchitecture et le choix de la solution logicielle, dite tude durbanisation, lance fin 2006. Elle vise fournir des rponses ou orientations sur les points stratgiques du dveloppement du projet. Quelles sont les questions stratgiques auxquelles ltude durbanisation doit apporter des rponses. la dfinition des besoins fonctionnels de faon formalise et module les contraintes fonctionnelles, techniques et organisationnelles prendre en compte larchitecture gnrale de la solution-cible (systme unique ou fdration de systmes) la prsentation et la comparaison de diffrents scenarii de ralisation une short-list des solutions progicielles utilisables des lments de benchmark sur les expriences trangres notamment marocaine, canadienne et franaise.

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et doit viter les difficults nombreuses et bien rpertories qui caractrisent les projets de cette nature et de cette envergure 113. La solution-cible devra constituer un compromis entre la satisfaction des besoins fonctionnels attendus du systme, les cots de dveloppement de la solution correspondante et son cot dexploitation courante une fois installe. Comme dautres administrations qui ont men bien ce type de projet, ladministration marocaine devra sattacher redfinir ses procdures en profitant de la modernit et de la puissance du nouvel outil de productivit que GID constituera terme. 114. Lexistence de systmes informatiques dj dvelopps un stade avanc dans quelques ministres ne devrait pas constituer un obstacle majeur leur intgration dans le systme GID condition quils puissent tre homologus conformment la norme GID. Ce dernier aspect, essentiel la russite du projet, requiert un engagement soutenu, voire renforc, des autorits en ce sens. 1151. La productivit attendue de ce nouveau systme devra tre rapproche du cot de dveloppement des fonctionnalits correspondantes qui demanderaient des paramtrages ou solutions spcifiques indispensables. Do limportance attacher, au cas o une solution progicielle devait tre retenue, au cot de ces dveloppements spcifiques dans les versions initiales proposes dans les marchs qui seraient ncessaires ultrieurement, soit pour enrichir graduellement les fonctionnalits du systme, soit pour accepter les adaptations prvisibles au changement de primtre ou dorganisation ou de rglementation. Les solutions modulaires et volutives sur le plan de larchitecture et de lutilisation sont prconiser. De mme, les difficults inhrentes ladaptation des progiciels du march au contexte marocain doivent tre srieusement prises en compte ; nombre dexpriences internationales ayant montr les limites de cette adaptabilit des contextes rglementaire et administratif nationaux diffrents. cet gard, lanalyse des propositions de versions initiales darchitecture-cible fondes sur plusieurs critres53 pour des solutions progicielles doivent tre assorties dune pondration approprie.

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Couverture des objectifs et des besoins, niveau dinformatisation et dintgration offert, le respect des contraintes et la prise en compte de lexistant, la faisabilit technique, les impacts et les risques, les cots et les gains, les dlais et le respect des normes.

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Quelles sont les principales bonnes pratiques issues du benchmark international en matire de choix darchitecture et de solution progicielle Identifier les composants logiciels et outils associs, en faisant apparatre sils sont obligatoires ou optionnels, contenus dans un package ou tributaires de lachat dune licence Connatre les rfrences de clients dots dj de la version logicielle propose, surtout si elle est rcente Comprendre les modes de tarification : licences, prestations, support, maintenance et monte de version Comprendre les mcanismes de changement de version, leur caractre plus ou moins obligatoire valuer la tarification des dveloppements spcifiques initiaux puis futurs, y compris leur maintenance Favoriser des solutions ayant une politique structure de progicialisation54 Faire un choix de dure dutilisation conomique pour les tudes de ROI 55 Tendre vers une valuation des cots la plus exhaustive possible, en tenant compte des cots directs et indirects du projet Estimer les gains de diffrentes natures atteignables grce au dploiement de la solution dont le cot atteint habituellement des montants de lordre de quelques dizaines de millions de dollars au regard des fonctionnalits attendues. 116. Ltude initiale du projet au dbut des annes 2000 valuait le cot dune solution-cible base sur une architecture aujourdhui obsolte entre 23 et 25 millions de dollars. Ce montant na pas t ractualis depuis lors mais devrait nanmoins rester dans ces ordres de grandeur. Les principaux paramtres de variation du cot du projet seront lis son architecture, son outil et son primtre et aux cots associs, notamment lintgration ventuelle dans le primtre du projet des collectivits locales (en tant que centre ordonnateur) et lintgration de la gestion des crdits de personnel. Par ailleurs, les cots de maintenance dun tel systme peuvent svaluer par rfrence aux expriences internationales un montant de lordre de 10 15 % du cot initial.

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Certains diteurs intgrent ou ont dj intgr certains dveloppements spcifiques, demands par leurs clients et dans la mesure o ils prsentaient un intrt pour dautres clients, dans une future version fonctionnelle du logiciel, bnficiant ainsi des conditions standards de support, de maintenance et de monte de version. 55 Retour sur investissement (Return On Investment).

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Plan dactions recommand


Prendre en considration le caractre sensible de lanne 2007 dans la conduite du projet (consolidation des besoins achever, rsultats acquis grce lexprience de la plate-forme dchanges, les rsultats de ltude durbanisation sur les diffrents scenarii darchitecture). Aligner le processus dcisionnel autour dun point de repre fin-2008 pour avoir de bonnes assurances sur le succs du dveloppement du projet en trois tapes (2009-2010 et 2011). Lexprience acquise par la mise en uvre en 2008 du premier palier fonctionnel est capitale pour la poursuite du projet ds lors que les difficults essentielles devront tre rsolues ce stade. Les six derniers mois de 2008 serviront finaliser lensemble des contraintes de dploiement dans les structures et les modalits daccompagnement des utilisateurs. Ceci suppose que la dmarche de rforme ne soit pas ralentie entre-temps. Renforcer leffectif de lentit GID au-del de la dizaine de personnes actuellement pour assurer les tches nouvelles de coordination, du premier palier pilote et dassistance aux utilisateurs. Prvoir ventuellement un temps plus long pour les travaux de prparation et dexprimentation du premier palier fonctionnel de 2008 qui pourrait tre ventuellement rallong de quelques mois si ncessaire. Le choix de larchitecture et de la solution logicielle doit sorienter vers des produits ouverts et volutifs en tenant compte des orientations prconises par ltude durbanisation et des spcificits du systme marocain.

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PARTIE V : LA RFORME DU CIRCUIT DE LA DPENSE ET DU CONTRLE A PRIORI DE LA DPENSE.


Rsum des conclusions du CFAA de 2003 (extraits) Un systme dexcution de la dpense bien structur et fiable, mais encore trop lent et formaliste dont la modernisation, grce la mise en place dun systme de gestion et dinformation intgre, reste la principale priorit. Le circuit comptable de la dpense est bien structur, fiable, mais il engendre encore trop de lenteurs et de formalisme. Il comprend deux phases de la dpense bien distinctes avec un systme de contrle a priori trs imbriqu dans le circuit de la dpense conformment la tradition francophone des finances publiques. Il sagit aussi dun systme qui unifie tous les paiements de ltat, sans autres circuits de paiement parallle, ce qui constitue une garantie majeure de fiabilit de la dpense.

Principales recommandations du CFAA de 2003 Simplifier le formalisme du contrle des engagements de dpenses (disponibilit des crdits, pices justificatives, utilisation de visas avec observation) et optimiser les potentialits nouvelles de contrle offertes par le systme GID. Remarques prliminaires Le systme dexcution de la dpense marocain imbrique troitement les trois acteurs essentiels de la dpense, lordonnateur, le contrleur et le comptable, et il est prfrable dtudier lexcution de la dpense en englobant ces trois acteurs plutt que sparment. Le CFAA de 2003 avait privilgi cette approche et en avait dduit un certain nombre dobservations qui recoupaient les tendances gnrales du systme densemble. En particulier, le CFAA relevait la bonne fiabilit du circuit de la dpense, qui permet davoir une assurance raisonnable que les ressources sont utilises conformment aux dcisions initiales en offrant des possibilits de reprage et de documentation rapide des ventuelles irrgularits. Simultanment, le rapport mettait en vidence les lourdeurs du circuit, son caractre bureaucratique et la ncessit de mieux ladapter aux exigences dune gestion plus moderne de la dpense. Depuis le CFAA de 2003, un nombre trs important dvolutions ont eu lieu et notamment la rforme de grande envergure, mais encore ses dbuts, du contrle a priori de la dpense. Dans le mme sens, le rle de la fonction de lordonnateur va sen trouver renforc tandis que celui du comptable va devoir voluer dans un sens particulier. Ces volutions se sont produites jusquici sans modification profonde de la rglementation de base de la comptabilit publique, seuls les textes sur la fonction de contrle sont en cours de modification dans une optique par ailleurs minimale. Le prsent rapport se propose dexaminer ces diffrentes volutions et leur incidence sur la fiabilit globale du systme ainsi que sur son efficacit.

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I. La rforme en cours du contrle de la dpense sopre dans le cadre du circuit de la dpense qui comprend toujours deux phases administrative et comptable de la dpense 117. Les deux phases dexcution (administrative, comptable), dcrites dans le CFAA de 2003, perdurent : la phase dite administrative, relevant exclusivement de lordonnateur et du contrle, et la phase dite comptable, relevant exclusivement du comptable. La phase administrative (ordonnateur et contrleur) comprend lengagement de la dpense : acte juridique et budgtaire par lequel ltat sengage juridiquement vis--vis dun tiers fournisseur ou prestataire de services, il sagit du bon de commande ou du march qui donne lieu rservation de crdits, ou de lacte de gestion en matire de personnel (nomination, promotion, ) le contrle de lengagement de la dpense : visa aprs vrification de la rgularit de lacte dengagement de la bonne imputation budgtaire des crdits et de leur disponibilit la liquidation de la dpense : acte par lequel le montant de la dpense est dfinitivement fix, aprs constatation du service fait (rception du bien ou de la prestation) lordonnancement de la dpense : acte par lequel lordonnateur donne lordre de payer au comptable, matrialis par une ordonnance de paiement (mission)

La phase comptable (comptable public) comprend la vrification de la dpense : examen de la conformit de lordonnancement lengagement (qualit de lordonnateur, visa du CED sur lengagement de la dpense, prsence de pices justificatives, liquidation de la dpense, ) le paiement proprement dit, aprs avoir vrifi le caractre libratoire de la crance (rtention doppositions au paiement).

deux niveaux dexcution inchangs 118. Les dpenses sexcutent deux niveaux selon que la dpense est effectue au niveau central ou au niveau dconcentr. Le niveau central

Les dpenses effectues au niveau central sont :


- engages et ordonnances par des ordonnateurs centraux - contrles au niveau des engagements par un service central de contrle - vrifies et payes sur la base des ordonnancements reus par des comptables dits assignataires essentiellement la Trsorerie principale de Rabat.

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Le niveau dconcentr

Les dpenses effectues au niveau dconcentr sont :


- engages et ordonnances par des sous-ordonnateurs territoriaux dans le cadre de crdits dits dlgus ou dconcentrs par lordonnateur central. - contrles au niveau des engagements par des services dconcentrs de contrle - vrifies et payes sur la base des ordonnancements reus par des comptables assignataires provinciaux ou rgionaux (trsoreries provinciales ou rgionales).

mais par deux acteurs indpendants dsormais, au lieu de trois auparavant,.... 119. Le circuit de la dpense comprend dsormais deux acteurs principaux (lordonnateur et le comptable), au lieu de trois (lordonnateur, le contrleur et le comptable) jusquen 2006, anne de la rforme du Contrle des engagements de dpenses (CED). Cette rforme est destine revtir un double aspect : un aspect organique visant le transfert de la fonction de contrle de lexCGED vers la TGR et un aspect fonctionnel visant la modification de la nature de ce contrle. ce jour, la rforme est reste limite son aspect organique : la fonction de lex-CGED, globalement inchange, a t rpartie entre plusieurs directions de la TGR rorganise loccasion de la fusion avec lex-CGED. Mais, chance plus ou moins rapproche, la nature de ce contrle doit tre allge sous une forme restant dterminer. Les ordonnateurs Les ordonnateurs reprsentent les diffrents ministres gestionnaires de crdits (ordonnateur et sous-ordonnateur central et territorial) et sont autonomes vis--vis des comptables.

Les comptables Les comptables appartiennent au rseau indpendant de la Trsorerie gnrale du Royaume, dpendant du Ministre des Finances mais jouissant, de par leur statut, dune grande autorit et indpendance. Depuis 2006, les comptables assument aussi la fonction de contrle des engagements.

qui utilisent des systmes informatiques imparfaitement relis entre eux dans lattente de leur unification au sein du systme GID. 120. Les ministres (ordonnateurs centraux et locaux) tiennent jusquici une comptabilit des engagements et des ordonnancements de manire informatise par des applications spcifiques le plus souvent bureautiques. Les services du CED tiennent leur comptabilit des engagements quils ont viss par des moyens informatiques spcifiques au plan central (SICED). Enfin les services comptables tiennent une comptabilit des ordonnancements reus sur le systme informatique du Trsor (application Dpenses), soit partir des bordereaux papiers transmis par les ministres, soit sur support disquette selon le degr dinformatisation du ministre

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ordonnateur. Toutefois, la possibilit nouvelle pour les ministres non encore informatiss de transmettre leurs critures dordonnancements par liaison simple Internet (via le portail de la TGR) a grandement facilit la centralisation des critures (voir section sur GID). Des efforts sont aussi en cours pour favoriser lintgration des ces diffrentes comptabilits. Ainsi les systmes de lex-CED (WADEF pour les emplois et SICED pour les biens et services) sont en cours de fusion avec les systmes de la TGR (@AUJOUR et SIDEP). 121. Comme dj rappel, la philosophie du projet GID vise mutualiser les changes de donnes entre ces trois rseaux informatiques indpendants en vue de faciliter la centralisation des donnes et dobtenir les informations en temps rel sur le droulement des oprations tout au long du cycle de la dpense, chaque oprateur pouvant visualiser les oprations effectues par les prcdents intervenants et, aprs coup, par les oprateurs suivants. Ainsi un ordonnateur pourra tre inform en temps rel du visa de lengagement dune dpense par le contrleur, lequel pourra lui-mme tre inform de lmission de lordonnancement, ce qui nest possible aujourdhui quavec retard et difficults. 122. Ce projet est par ailleurs dune importance majeure pour la russite de la rforme densemble du contrle qui lui est trs lie en tant que socle pour une meilleure fiabilit et scurit des informations budgtaires et comptables. II. La rforme trs complexe, mais stratgique, du contrle 123. La rforme du contrle de la dpense est une rforme dune grande complexit compte tenu de la sophistication des procdures et des enjeux en cours pour la fiabilit globale et lefficacit du systme marocain, do son caractre stratgique dans le cadre des rformes convergentes de modernisation lances dans les diffrents domaines des finances publiques. Il sagit donc dune rforme ambitieuse mais ncessaire et courageuse, compte tenu de la longue tradition de contrle a priori qui a prvalu dans le systme marocain depuis de nombreuses dcades. 124. Cette complexit de la rforme peut garer lanalyse et obscurcir le dbat o les autorits se sont engages. Cest pourquoi il est recommand daborder cette rforme en privilgiant une approche simplifie partir de la situation actuelle effective et en prolongeant les tendances suivies jusque l sans rompre brutalement avec ces dernires. Ceci est dautant plus appropri que la rforme du contrle avait en fait t amorce depuis plusieurs annes sous limpulsion du CED lui-mme et ensuite de la TGR. avait dj t amorce la fin des annes 90 par un premier transfert de responsabilits du contrleur (ex-CED) vers lordonnateur 125. La rforme du contrle avait en ralit dj t amorce vers la fin des annes 90 par un allgement et une rationalisation progressifs des tches de contrle effectues par lex-CED. Cette volution avait t salue dans le CFAA de 2003 comme indispensable lamlioration des dlais de mise en uvre des dpenses et une meilleure responsabilisation des ordonnateurs. On notera essentiellement trois mesures dallgement du contrle : ladoption de la procdure simplifie du visa avec observations qui vitait les rejets de visas trop nombreux, la mesure de relvement des seuils de contrle qui permettait de laisser lordonnateur une plus grande responsabilit sur les dpenses en dessous dun certain seuil et enfin, plus tardivement, la mise en place de la procdure dite de demande dautorisation dengagement qui permet une rservation des crdits en vue de leur futur engagement (sous un seuil de 1 million de dirhams). De mme, une mesure trs importante de normalisation des pices justificatives joindre aux dossiers de

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dpenses pour visa lengagement avait t prise en vue de rationaliser le contrle et par l mme de lasseoir sur des bases prvisibles faisant mieux ressortir la responsabilit de lordonnateur. 126. Ces diverses mesures de rationalisation et dallgement du contrle, toujours en application, ont conduit principalement oprer un transfert de responsabilits du contrleur vers lordonnateur, visant dvelopper chez ce dernier en quelque sorte un meilleur autocontrle. Elles ont cependant laiss inchange la rpartition des blocs de responsabilits de contrle et de vrification entre, dune part les ordonnateurs et les contrleurs et, dautre part les comptables. Cest cette dernire tche que sest attele la TGR par la suite, ds le dbut des annes 2000. puis par une clarification des rles et responsabilits entre les comptables et le couple ordonnateur-contrleur au dbut des annes 2000 127. La rglementation de 2001 a introduit une modification importante dans la rpartition des tches de vrification et de contrle et des responsabilits entre les trois acteurs du circuit de la dpense. Cette rforme, dj analyse dans le CFAA de 2003, consistait partager et mutualiser les responsabilits entre les trois acteurs. Une telle initiative rompait dj assez franchement avec la tradition ancienne du systme qui situait de fait la responsabilit des oprateurs de la dpense au seul niveau du comptable, dernier oprateur sur le circuit de la dpense et seul manipuler des deniers publics. De la sorte, un certain nombre de tches de vrification et de contrle qui relevaient jusque-l de la seule responsabilit du comptable se sont donc trouves partages avec lordonnateur ainsi que le contrleur dans certains cas. 128. La poursuite de cette rforme sest faite en 2004 grce une disposition de la loi de finances qui a accru le nombre de tches et responsabilits de contrle et vrification du couple ordonnateur-contrleur (voir stade 2 au tableau ci-dessous), dchargeant ainsi le comptable dautant de responsabilits pcuniaires. Le tableau ci-dessous prsente les principales tches de vrification et de contrle en jeu dsormais entre les trois acteurs de la dpense.

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Quelles tches de vrification et de contrle ont t redistribues au profit des ordonnateurs et des contrleurs en 2001 et en 2004 Les tches principales de contrle et vrification des actes de la dpense effectue par les comptables avant la rforme de 2001 sont listes ci-dessous en suivant lordre logique de la chane de la dpense. Les tches redistribues vers les ordonnateurs ou les contrleurs en 2001 sont marques dun astrisque*. Celles redistribues en 2004 du comptable vers lordonnateur et/ou le contrleur sont marques en gras : qualit de lordonnateur * exacte imputation des crdits disponibilit des crdits56 * vrification du visa pralable du contrle rgularit lgale et financire de la dpense (marchs, personnels, subventions,) * vrification des pices justificatives * exactitude des calculs des factures justification du service fait * rgle de prescription et de dchance de la crance * caractre libratoire de la crance responsabilit de caissier (exactitude des donnes bancaires, gestion des oppositions, ) et devrait dsormais tre complte par une nouvelle clarification des responsabilits entre le couple contrleur-comptable et lordonnateur 129. Le tableau ci-dessus de rpartition actuelle des tches de contrle et de vrification entre les trois acteurs (le contrleur est toujours considr comme un acteur du circuit ds lors que sa fonction nest pas encore rforme) montre clairement deux types de tches distinctes dont lvolution ne doit pas tre confondue : les tches qui sont matriellement partages par les comptables avec les deux autres acteurs (ordonnateurs et contrleurs) et dont lassignation dfinitive lun ou lautre acteur (ou lensemble dentre eux) constituera le cur de la rforme venir. Ainsi, par exemple, la vrification des pices justificatives concerne matriellement les trois acteurs puisque chacun manipule et peut donc vrifier ces pices (mme si les pices exiges varient selon le stade de contrle57), et la rforme peut dcider quun seul dentre eux ou chacun dentre eux doit tre tenu responsable de leur vrification. De mme, la vrification des calculs-factures qui concernent lordonnateur au stade de lordonnancement et le comptable, destinataire final de ces mmes factures et sur la base desquelles il effectue le paiement : la rforme a la possibilit dassigner lun ou lautre ou aux deux la fois la responsabilit du contrle.

Sentend aussi des postes budgtaires . Ainsi, les pices justifiant lengagement dun march sont le PV de la commission charge de vrifier le respect de la rglementation de la concurrence, lacte dengagement et les pices constitutives du march ; les pices justifiant lordonnancement comprennent galement les documents relatifs aux travaux mais surtout les dcomptes des paiements sur la base des documents factures (ce qui suppose den vrifier lexactitude), ceci ntant pas possible au stade de lengagement. Les vrifications oprer sont donc bien de nature diffrente.
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les tches qui relvent exclusivement du comptable et ne peuvent donc relever ni de lordonnateur, ni du contrleur, soit parce que ces tches interviennent gnralement au stade final du paiement effectu par le seul comptable (par exemple les responsabilits pures de caissier, exactitude des chques ou virements mis par le comptable, suivi des paiements, ), soit parce que lordonnateur nest pas comptent pour effectuer certaines tches (par exemple la vrification du caractre libratoire de la crance qui suppose des moyens dinformation dont seul dispose le comptable58). 130. Il apparat donc que la rflexion sur la rforme doit prendre forme, lintrieur du circuit de la dpense, autour de deux hypothses de travail extrmes entre lesquelles des solutions intermdiaires peuvent tre mises sur pied, lesquelles reposent la fois sur des questions de chronologie des actes de dpenses et sur des questions spcifiques dutilit ou dopportunit des contrles. Quelles sont les deux hypothses extrmes de rforme du contrle lintrieur du circuit de la dpense Deux hypothses de travail sur une configuration possible du contrle au sein du circuit de la dpense sont possibles en vue de simplifier la rflexion : un extrme, une situation o les comptables ne seraient plus responsables que des tches leur incombant en propre (responsabilit de caissier pour lessentiel) et le couple ordonnateurcontrleur -ou lordonnateur seul- serait responsable pour toutes les autres tches, y compris celles partages matriellement par le comptable, lautre extrme, une situation o les comptables conserveraient leur bloc de responsabilit propre (responsabilit de caisse) et partageraient avec le couple ordonnateurs-contrleurs les responsabilits communes vis--vis des autres tches de contrle et de vrification. Dans cette option, le nombre des contrles partags pourrait varier sensiblement en fonction de lorientation de la rforme et de ltude au cas par cas de chacune des tches de contrle. En pratique nombre de solutions intermdiaires sont envisageables. De mme, lintroduction de seuils de contrle permet de moduler le volume des actes contrls selon une procdure ellemme dailleurs modulable (les seuils pouvant jouer soit comme dispense de contrle, sauf pour le contrle de caisse qui reste indispensable, soit comme facteur dallgement du contrle).

dans la logique de la fusion organique de lex-CED et de la TGR en 2006. 131. En ralit, il semble que la logique, terme, de cette rforme soit de sacheminer progressivement vers une solution de contrle unique et unifi de la TGR. En effet, le but de la fusion de lex-CED et de la TGR dans la rforme intervenue en 2006 est la fois organique et fonctionnel : il vise simplifier et allger la fonction de contrle en substituant aux deux fonctions de contrle actuelles - lune au titre du contrle des engagements (effectue par lexCED) et lautre au titre du contrle effectu par le comptable lors du paiement - une fonction unifie de contrle. Cette orientation correspond tous les benchmarks actuels en matire de contrle interne en visant la suppression des redondances des contrles, la rduction des dlais de
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noter que dans certains pays ces contrles sont effectus par lordonnateur lui-mme grce un systme informatique qui le relie au centre des impts grant le dossier fiscal de lentreprise.

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contrle, la simplification vis--vis des entits contrles grce lexistence dun interlocuteur unique, les conomies dchelle et la mise profit de la scurit apporte par linformatique. 132. La ralisation de lobjectif dun contrle unique terme plaiderait en faveur dun contrle au stade du paiement autour du bloc de responsabilit de la fonction de caissier des comptables (indispensable toute fonction de contrle quelles que soient sa nature et son tendue), voire de quelques autres tches de contrle en nombre limit (touchant les actes dengagement ou dordonnancement). Une orientation logique de cette rforme serait donc de transfrer lordonnateur la responsabilit de toutes les autres tches de vrification et de contrle qui jusquici taient exerces, soit au titre du contrle des engagements par lex-CED, soit au titre du contrle des paiements par le comptable (ce dernier conservant en propre sa fonction de contrle de caisse). 133. Il sagit l cependant dun objectif terme qui demande lamnagement dune priode transitoire avec maintien dun contrle aux deux stades de la dpense, celui de lengagement (contrle de lacte dengagement) et celui du paiement (contrle de lacte dordonnancement et contrle du paiement affrent la fonction de caisse). Quelles sont les tches de contrle et de vrification qui devraient continuer de faire partie terme dun contrle unifi de la TGR Les tches de contrle et de vrification dont le rattachement la fonction de contrle unifi de la TGR est peu discutable sont celles qui font partie de la fonction de caisse du comptable : - lexactitude des chques ou virements mis par le comptable, - le suivi des paiements, - le caractre libratoire de la crance, - la gestion des oppositions au paiement. Les tches de contrle et de vrification dont le rattachement la fonction de contrle doit faire lobjet dune rflexion approfondie sont : - limputation des crdits ds lors quelle impacte directement la qualit des comptabilits produire59, lesquelles incombent in fine au seul comptable. Lassurance de la bonne imputation par les seuls ordonnateurs reste discutable, - la disponibilit des crdits qui requiert un rapprochement des crdits dengagement et des crdits dordonnancement lesquels ne correspondent pas ncessairement dans le temps. GID devrait permettre trs rapidement une scurisation apprciable permettant de transfrer cette tche lordonnateur, - la rgularit financire60 des actes dengagement, notamment des marchs publics qui touche non seulement la rgularit de la dpense mais aussi le caractre conomique de la dpense (concurrence, transparence, productivit, ),

La globalisation des crdits simplifie limputation budgtaire de la dpense par lordonnateur, mais limputation comptable doit continuer sexercer un niveau trs fin, sauf perdre en fiabilit du reporting ce qui ne saurait tre lobjectif recherch. 60 La rgularit des actes budgtaires peut sapprcier soit au regard de la lgalit densemble de lacte (rgularit juridique de lacte sous-jacent), soit au regard de la seule rgularit de lacte budgtaire (rgularit financire). Lorsque le contrle porte sur le premier et le second type de rgularit, la charge du contrle peut tre considrablement alourdie.

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- la vrification des calculs-factures ds lors quelle conditionne le montant exact de la dpense. Il sagit dune tche matrielle qui est certes effectue normalement par lordonnateur mais qui, comme dans toute entreprise prive, ncessite une contre vrification par un service facturier spcialis. Aussi paratrait-il normal de la rattacher aussi la fonction de contrle, - la vrification des pices justificatives dont la normalisation devrait rpondre aux exigences de chaque stade de la dpense en vue dune seule vrification in fine par le comptable. Ce point reste trancher en lien avec la question de la vrification des calculs-factures qui sont des tches indissociables trs proches. Les tches dont le rattachement en totalit la fonction de lordonnateur est peu discutable, notamment dans la perspective dune fiabilisation plus grande des circuits de la dpense avec la mise en place de GID ou de la fusion de lex-CED et de la TGR, sont : - la qualit de lordonnateur - lexistence du visa pralable du contrle lengagement61 - la justification du service fait - la rgle de prescription et de dchance de la crance - la rgularit de la dpense (hors marchs) - la vrification des pices justificatives (?). 134. Lobjectif terme de cette rforme semble donc tre un contrle unifi et unique au stade du paiement qui englobe les tches de contrle de caisse indispensables la bonne marche des paiements et quelques autres tches dont le contenu et ltendue restent dfinir. Dans le cadre dun rgime transitoire, le contrle devrait rester double au stade des engagements et des paiements. Cest dans cette voie que les autorits marocaines semblent sengager. III. Trois conditions pralables sont poses la poursuite de la rforme du contrle par les autorits marocaines qui rejoignent assez bien les exigences du benchmarking international en cette matire. 135. Une rforme dune telle envergure doit tre envisage en mnageant une application progressive et sous rserve de garantir certaines conditions pralables. Cette dmarche est celle adopte jusque-l par les autorits de mme que celle envisage pour la poursuite de la rforme. Quelles sont les trois conditions pralables la rforme du contrle 1. La rforme ne doit conduire aucune perte globale de fiabilit du systme de la dpense, les charges de contrle allges devant tre compenses par un accroissement de lautocontrle des ordonnateurs principalement. 2. La rforme doit tre applique progressivement conduisant un allgement par paliers du contrle. 3. La rforme doit tre relaye par les deux autres rformes du dploiement du projet GID et lamlioration des procdures daudit interne qui devraient terme prendre le pas sur le contrle classique a priori.

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La fusion TGR-ex-CED rend ce contrle par le comptable inutile puisquil s agit dsormais du mme service.

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III-1. La premire condition pralable consiste, pour les ordonnateurs, compenser lallgement du contrle a priori en satisfaisant aux exigences dune procdure dite de certification des ordonnateurs 136. La rforme du contrle va se traduire globalement par un accroissement de la responsabilit de lordonnateur qui va devoir dsormais effectuer des tches dautocontrle qui jusque-l taient assures par un tiers (le contrleur et/ou le comptable). Or il est clair que tous les ordonnateurs centraux ou sous-ordonnateurs dconcentrs ne bnficient pas des mmes capacits, soit techniques, soit humaines en cette matire. Cette disparit de situation a dj t voque au sujet de la rforme budgtaire et de la dconcentration (voir parties I et II ci-dessus). La rforme du contrle ne pourrait donc tre mise en uvre sans une valuation pralable de la capacit des ordonnateurs afin de classer, rpertorier et documenter les capacits des ordonnateurs ministriels et locaux selon une grille objective. 137. Cet exercice indispensable, qui a pris le nom de certification des ordonnateurs, a t initi au deuxime semestre 2006 sous la conduite du corps daudit interne interministriel, lInspection gnrale des finances (IGF), agissant pour le compte du Ministre des Finances. Il doit tre gnralis en 2007. La grille dvaluation des capacits comprend cinq thmes gnraux qui correspondent au champ des tches exiges et qui dbordent la seule capacit de gestion budgtaire, tant il est vrai que la capacit des ordonnateurs sapprcie globalement en fonction daptitudes pluridisciplinaires qui concourent la bonne matrise du processus de la dpense publique. Quels sont les cinq axes de comptences principaux qui servent de rfrence pour la certification des ordonnateurs par lIGF 1. La capacit organisationnelle 2. La capacit de gestion financire 3. La capacit dexcution de la dpense 4. La capacit de contrle interne 5. La capacit de gestion de linformation

qui doit conduire un classement des ordonnateurs en trois niveaux 138. Les rsultats de cette certification doivent conduire classer les ordonnateurs en trois grandes catgories, dont la premire nquivaut pas un niveau de certification. Quels sont les trois niveaux o les ordonnateurs seront certifis - Le premier niveau lmentaire, en ralit le plus faible en termes de capacits et qui exige donc la plus extrme prudence en matire de transfert de responsabilit de tches de contrle et de vrification, ne donne pas lieu certification proprement dite. - Deux autres niveaux (matrise et performance), ce dernier niveau correspondant semble-t-il celui requis pour une application immdiate dun stade avanc dallgement de contrle.

139. Il serait souhaitable que les deux niveaux de certification soient conus de telle sorte que des passerelles existent entre eux et ce, afin de faciliter le passage de lun lautre et la progressivit

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des allgements. De mme, le processus de classement devrait prvoir deux types de constat, lun avec des mesures applicables immdiatement, lautre avec des points mettre en uvre dans des dlais prescrits. ...selon une mthodologie dans lensemble acceptable sous rserve de deux amliorations apporter et dune question dlicate restant trancher. 140. La mthodologie retenue pour cette certification est dans lensemble conforme aux bonnes pratiques internationales et devrait rpondre aux objectifs qui lui ont t assigns de garantir la possibilit dallger le contrle. On pourrait certes arguer de la qualit dauditeur interministriel de lIGF pour discuter de son autorit certifier les ordonnateurs et soulever lhypothse dun possible conflit dintrt mais le fait que cet exercice soit ralis pour le compte du Ministre des Finances devrait suffire carter une telle hypothse. Il reste que lIGF se doit dviter toute implication qui ne permettrait pas de sparer ces deux fonctions. 141. ce titre, il apparat que la procdure de certification, qui a fait lobjet dune lettre du Ministre des Finances tous les ministres dans le courant du dernier semestre 2006 pour leur annoncer la procdure, devait tre complte par quelques lments complmentaires touchant la transparence et lobjectivit de la procdure. Quelles sont les insuffisances dceles dans la procdure de certification des ordonnateurs Insuffisance de transparence de la procdure. La description de la procdure de certification et des suites de cette certification doit tre mieux prcise afin que lexercice se droule dans une complte transparence et meilleure prvisibilit pour les ministres. Ds lors en effet que le classement de lordonnateur dans une catgorie va dterminer le mode de contrle auquel il sera soumis, il est ncessaire que ce dernier soit parfaitement inform des rgles du jeu afin dviter toute contestation ultrieure qui pourrait rejaillir sur la qualit de lengagement du ministre dans la nouvelle procdure de contrle. Insuffisance dobjectivit des critres de slection. Les cinq thmes slectionns comme critres de capacit manquent de base objective et notamment les performances de lordonnateur doivent tre mieux apprcies en ayant recours des indicateurs physiques connus lavance. Il est donc recommand dinsrer dans le dispositif dvaluation une srie dindicateurs physiques, pour les cinq thmes mais en priorit pour les thmes directement lies aux capacits budgtaires et comptables des services. 142. Il importe aussi de savoir dans quelle mesure la certification devrait tre partielle ou globale. Dans un cas, la procdure devrait toucher tous les ordonnateurs et sous-ordonnateurs au sein des ministres (plus de 2.000 au total) et exigerait des moyens humains trs importants, sans doute au-del des capacits de la seule Inspection gnrale des finances qui devrait alors envisager des moyens complmentaires (sous-traitance) et/ou un talement dans le temps (au-del de 2007) de la procdure. Il conviendrait aussi de prendre toute la mesure des consquences dune certification non homogne, au sein dun ministre, de ses diffrents sous-ordonnateurs62. Dans lautre cas, la certification revtirait un caractre plus ax sur le ministre, pris dans son ensemble, que sur chacun de ses sous-ordonnateurs, pris chacun sparment. Il semble quil serait alors plus appropri de parler de qualification dun ministre. Le ministre serait alors class
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Les postes moins bien certifis que dautres au sein dun mme ministre pourraient devenir plus difficiles pourvoir que ceux mieux certifis.

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un des deux niveaux en fonction dune moyenne de qualification de ses sous-ordonnateurs faisant appel lchantillonnage. Dans ce dernier cas, lampleur des travaux la charge de lInspection serait sans doute plus en rapport avec ses moyens actuels et son calendrier, mais il est vrai au prix dun amoindrissement de la notion de certification. Cette question doit tre tranche en prenant en compte toutes ses incidences. et dont lobjectif principal est dadapter la nature du contrle auquel lordonnateur sera soumis en fonction de ses capacits. 143. lissue de cette certification des ordonnateurs, la TGR sera en mesure dappliquer chaque ministre un type de contrle adapt sa capacit et ce, sur des bases objectives et sans devoir ngocier cette procdure avec les ministres, source de conflit potentiel. La dcision de la TGR quant la procdure retenue devrait ainsi tre une comptence lie et vaudrait pour le classement lors de la premire entre dans le nouveau systme de contrle. En revanche, la TGR devrait pouvoir dcider de relever (ou dgrader) le niveau de lordonnateur par la suite en fonction des rsultats obtenus pendant une premire priode probatoire et ainsi lui appliquer une forme de contrle plus allg (ou moins) si ses capacits se sont amliores (dgrades). Pour plus de souplesse et defficacit de la procdure, lvaluation des nouvelles capacits de lordonnateur devrait alors rsulter directement du systme dvolution du contrle lui-mme (voir ci-dessous) plutt que de se rfrer de nouveau au mode initial de certification par lIGF. Ceci irait dailleurs directement dans le sens des nouvelles formes de contrle que les autorits envisagent pendant une priode transitoire. III-2. La deuxime condition pralable consiste en la mise sur pied de formes de contrle adaptes aux capacits des ordonnateurs et volutives dans le temps 144. De lavis commun, un certain nombre de ministres ou dordonnateurs dconcentrs devront, compte tenu de leur classement probable au bas de lchelle de la grille de certification, conserver une forme de contrle proche de celle existant actuellement et la plupart dailleurs des ministres faibles capacits le demandent, ds lors que le contrle a priori constitue pour eux, dans un contexte de responsabilisation juridique et financire trs dvelopp, une scurit apprciable. Par contre, quelques autres ministres de meilleures capacits seront classs vraisemblablement vers le haut de lchelle dvaluation et pourront bnficier trs rapidement dune premire forme de contrle allg. 145. Il apparat ds prsent que pour les ordonnateurs non certifis (niveaux de base), il importera de maintenir un contrle inchang, expurg de ses ventuelles redondances. Par contre pour ceux classs au niveau suprieur (niveaux 1 et 2), il serait par contre envisageable dappliquer un contrle dautant plus allg que leur classement dans la grille sera lev. en privilgiant un rgime dit de contrle modul de la dpense bas sur le principe dune approche par le risque 146. Ce contrle allg graduellement en fonction de la capacit des ordonnateurs devrait, dans une priode transitoire, continuer sappliquer aux deux stades de la dpense, mais devrait aussi pouvoir dans un avenir plus ou moins rapproch pour les ministres classs au niveau 2 ne plus sappliquer progressivement quau seul stade du paiement comme cela a t dcrit plus haut (voir II). Ce type de contrle, bas sur une approche par le risque, recle en effet une grande rserve de flexibilit qui permet de moduler de faon importante ltendue, la nature et la priodicit des contrles. De ce fait, la conception mme du systme doit permettre de grer le passage des ordonnateurs du niveau 1 au niveau 2 par le jeu du caractre volutif du systme de contrle lui-

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mme. Les autorits marocaines ont nomm ce type de contrle contrle modul de la dpense : cette dnomination dsigne en fait un contrle variable ou modulable dans son tendue et dans le temps en fonction de la capacit de lordonnateur. Plus la capacit est leve, plus le contrle repose en fait sur les capacits dautocontrle de lordonnateur. Quels sont les principes essentiels du contrle modul de la dpense dans le systme marocain Le contrle a priori traditionnel au Maroc rpartissait les tches de vrification et contrle entre les contrleurs (ex-CGED) et les comptables selon une mthode dtermine de faon rigide. Lobjectif principal du contrle modul est de contrler le minimum dactes de gestion correspondant au montant maximum de dpense totale dun ministre dans le cadre dune approche base sur le risque. Le contrle modul vise une plus grande flexibilit du contrle en adaptant son tendue et sa nature en fonction des niveaux de certification des ordonnateurs (trois niveaux dont deux certifis). Le passage un niveau de capacit suprieure sorganise autour de lvolution de la liste des contrles restant effectuer, plus cette liste est rduite, plus le ministre voit son contrle allg. Le bloc du contrle modul doit comprendre les lments suivants : -tches obligatoires : caractre libratoire de la crance et tches de caissier au stade du paiement dans tous les cas, -tches modulables : rgularit de la dpense (marchs, personnels, subventions,) plus ou moins tendue selon le degr de hirarchisation du contrle, pices justificatives, exactitude des calculs-factures. La rpartition entre les tches contrler au stade de lengagement ou du paiement doit alors tre explicite clairement par avance. 147. Une des difficults conceptuelles de ce type de contrle est de classifier les tches de vrification et de contrle devant rester la TGR en fonction du niveau de lordonnateur (1 ou 2), ce qui revient en fait tablir un ordre de priorit entre ces tches, certaines dentre elles devant tre supprimes, dautres maintenues en fonction du niveau de contrle. De ce point de vue, le contrle de divers aspects des marchs publics devraient tre considrs comme prioritaires compte tenu de leur enjeu et risque. Dautres aspects de la dpense doivent tre envisags dans la perspective de la plus grande scurisation attendue de GID (disponibilits des crdits par exemple). qui doit tre coordonn avec la mise en jeu des responsabilits des acteurs de la dpense au niveau du contrle a posteriori, 148. Les dcrets qui dtermineront la nature et ltendue des contrles et des responsabilits de chaque acteur de la dpense, notamment celles de lordonnateur et du comptable, devront tre coordonns avec le Code des juridictions financires appliqu par la Cour des comptes soit pour le contrle juridictionnel (responsabilit pcuniaire du comptable), soit pour lordonnateur

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(responsabilit du contrle de gestion). Ce point sera analys plus en dtail ci-aprs dans la partie relative la Cour des comptes. dont la mise en uvre suppose ltablissement dune procdure informatique de slection des dpenses contrler, 149. La mise en uvre du contrle modul de la dpense suppose une procdure informatise en amont de tri automatique des oprations destines tre contrles selon le niveau de certification des ordonnateurs, ds lors que ce dernier dterminera la nature et ltendue du contrle. Ceci suppose de reconnatre la nature des actes de dpenses et des marchs (tudes, travaux, bons de commande) ds le stade de lengagement dans la mesure o les procdures de contrle varient en fonction des actes. Ceci suppose aussi de reconnatre les seuils de contrle qui dterminent des natures de contrle diffrentes. Bien que simple en apparence, la mise en uvre pratique dun contrle modul en fonction de critres cumulatifs (niveau de certification, nature des actes, seuils) demande une attention particulire et ne peut en aucune manire tre traite accessoirement au regard du systme dinformatisation de la dpense GID. 150. Ces modalits pratiques montrent aussi la difficult supplmentaire qui pourrait tre occasionne par lexistence, au sein dun mme ministre, dordonnateurs de niveaux de certification diffrents (voir ci-dessus). Chaque ordonnateur se verrait alors appliqu, pour un mme type de dpense, voire un mme programme gr au plan national, un type de contrle plus ou moins allg, ce qui ne faciliterait pas la standardisation des tches de contrle, ni leur allgement au niveau global. 151. La mise en place dun tel systme pourrait aussi prendre en compte la mise en paiement immdiat des dpenses en dessous dun certain seuil, si ces dernires devaient tre dispenses de contrle. Une procdure apparente celle des dpenses payes sans ordonnancement devrait tre alors mise en place. en tenant compte des contraintes lies aux marchs publics 152. Il est important de relever que la ncessit de continuer contrler les dpenses lies aux marchs publics semble simposer au Maroc, y compris pour les ministres qui seront classs aux niveaux suprieurs en termes de capacits, au moins un certain temps. Le contrle modul permet l encore de moduler ltendue et la nature de ce contrle en fonction de la capacit de lordonnateur. Ainsi par exemple, si les contrats initiaux semblent devoir continuer pendant un certain temps (voir ci-dessous) tre contrls en amont de la dpense du fait notamment de limportance du respect des rgles de concurrence, en revanche les paiements qui normalement sont tous contrls par le comptable devraient pouvoir tre soumis un contrle plus espac en privilgiant par exemple le premier paiement et le dernier et en ne contrlant plus les paiements intermdiaires. 153. Le contrle des marchs publics, la fois au plan juridique, conomique et budgtaire, est un enjeu important pour la transparence et lefficacit de la dpense publique. Il figure en bonne place dans la liste des proccupations des autorits. La fusion de la TGR et de lex-CED prservera la comptence dveloppe par lex-CED en matire de marchs publics. Cet organisme avait en effet contribu la modernisation de la rglementation des marchs et comportait en son sein des comptences humaines et techniques qui ont t maintenues au sein de la TGR.

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en vue de donner in fine cette rforme le caractre positif et raliste recherch par les autorit marocaines 154. Cest dans cette voie que les autorits souhaitent engager les ministres dots de bonnes capacits. Une telle volution est raliste et vite le risque dune suppression brutale du contrle pour la fiabilit densemble du circuit de la dpense. Les expriences internationales en matire de rformes de contrle de ce type suggrent une priode transitoire de lordre de quelques annes, dans tous les cas infrieures cinq ans, afin de conserver lobjectif final du contrle unique une perspective tangible et incitative. Des ministres tels que lquipement ou la Sant, pionniers en matire de rforme budgtaire, devraient pouvoir parvenir un stade avanc dallgement du contrle en moins de trois ans. et qui ne pourra donner sa pleine mesure sans un vaste effort de formation. 155. La mise en place dun contrle modul est une rforme complexe qui requiert des rfrences au benchmark international et ncessite une assistance technique63. De plus, la rforme ne peut tre envisage sans la lier un effort trs important de formation, de perfectionnement et de renforcement des capacits des ordonnateurs et surtout des sous-ordonnateurs. Cet effort, qui rejoint celui dj prconis pour la dynamisation de la dconcentration (voir partie II, paragraphe 56), constitue un thme transversal permanent de lensemble des rformes analyses dans le prsent rapport et qui justifierait llaboration dun plan de formation lchelle nationale. Les actions mises en place en liaison avec lISCAE pour la formation de formateurs vont incontestablement dans ce sens, mais il conviendrait de mieux les encadrer par un schma directeur interministriel de formation des ordonnateurs o le Ministre des Finances devrait jouer un rle majeur. III-3. La troisime condition pralable consiste prvoir de relayer lallgement progressif du contrle a priori par la mise en place de structures daudit interne auprs des ministres 156. Toutes les normes et bonnes pratiques internationales recommandent la mise en place auprs des ministres de structures daudit interne qui assurent un contrle priodique des procdures de contrle interne. Ces structures daudit sont charges de vrifier lexistence et dvaluer le fonctionnement effectif des procdures de contrle interne (au niveau des organes de contrle tels que la TGR, mais aussi au niveau des ordonnateurs eux-mmes) destines assurer la rgularit de la dpense. Elles sont censes contribuer ainsi lamlioration de la fiabilit du circuit de la dpense dans son ensemble en sassurant que les procdures de contrle en place donne une assurance raisonnable quant la dtection et correction dirrgularits tout au long du cycle de la dpense. Elles doivent aussi jouer un rle dcisif dans la mise en place dune fonction voluant progressivement du rle de contrle celui de conseil (voir section relative laudit interne). 157. Le systme de contrle marocain comprend depuis de nombreuses annes des systmes dinspection et daudit. Il a t dcrit et valu par le CFAA de 2003 qui recommandait de moderniser les structures existantes en mettant davantage laccent sur les fonctions daudit par rapport aux fonctions traditionnelles dinspection et de doter ces structures des moyens ncessaires lexercice de ces fonctions nouvelles. Plusieurs ministres ont une structure dinspection (Agriculture, quipement, Sant, ), dont aussi le Ministre des Finances pour le fonctionnement des services de la TGR (avec une volution marque vers unse structure daudit,
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Une assistance du bureau dtudes ADETEF est en cours.

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voir plus loin partie sur la DAI), et lInspection gnrale des finances (IGF), rattache au Ministre des Finances, mais dote dune comptence interministrielle tendue lensemble des services ou autres entits manipulant des deniers publics. Les inspections gnrales ministrielles (IGM), du fait des rformes multiples qui affectent lensemble de la gestion administrative et budgtaire, sont en phase de croissance et doivent progressivement se doter des comptences financires qui leur permettront deffectuer les tches daudit attendues delles. en charge de la rgularit de la dpense mais aussi de son efficacit 158. Les conditions de mise en uvre de ces structures daudit ainsi que les relations qui devront tre tablies avec lInspection gnrale des finances sont tudies dans le rapport dans la section consacre laudit interne. ce stade, il importe dattester de lengagement des autorits dans cette voie et de lier cette volution celle de lallgement terme du contrle a priori classique. Si lobjectif des autorits terme vise la suppression des contrles a priori pour ne conserver principalement que le seul contrle de caisse des comptables voqu plus haut, il importera alors de garantir un fonctionnement pleinement effectif et efficace des units daudit interne. Celles-ci seront charges non plus seulement de laudit des structures de contrle, mais aussi du contrle de la performance de la dpense, performance qui est cense tre dsormais encadre par toute une srie dobjectifs et dindicateurs de rsultats au niveau du vote du budget. De mme, laudit a posteriori des marchs publics par ces inspections, qui sopre aujourdhui dans des conditions variables selon les ministres, devra tre renforc (voir partie IX sur laudit interne ci-aprs). Plan dactions recommand Mettre en place un contrle slectif et graduel (dit contrle modul ) en fonction des niveaux de qualification des ordonnateurs. Distinguer, au sein de la fonction de contrle, les tches de vrification qui sont affrentes aux fonctions de caisse des comptables qui ont vocation rester inchanges quelle que soit lvolution du contrle - et les tches de vrification ayant trait aux fonctions de contrle des engagements et des ordonnancements - qui ont vocation tre allges en fonction de la capacit des ordonnateurs mais aussi en fonction des garanties nouvelles que le systme GID apportera en termes de fiabilit et scurisation de la dpense. Tenir compte de la ncessit de maintenir un contrle des marchs publics tout en recherchant un allgement des contrles pour les marchs les moins importants ou prsentant moins de risques. Intgrer dans GID les modules informatiques ncessaires la mise en uvre du contrle modul de la dpense . Mettre en place une procdure de certification ou qualification des ordonnateurs en introduisant plus de transparence dans la procdure applicable et en faisant appel des critres de slection assortis dindicateurs physiques. Tenir compte dans la procdure de certification du niveau des moyens humains et techniques de lIGF assumer cette tche au cours de lanne 2007 et orienter le choix entre une certification globale ou partielle en consquence.

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Engager une dmarche visant les conditions de mise en place dun vritable schma directeur interministriel de renforcement des capacits des ordonnateurs (centraux) et sous-ordonnateurs (dconcentrs). (Voir aussi recommandation similaire pour la rforme de la dconcentration.) Assurer le dveloppement dunits daudit interne dans les ministres en contrepartie de lallgement du contrle afin de maintenir une assurance raisonnable sur la fiabilit du systme de la dpense tant en termes de rgularit que de performance (lien avec partie IX sur les IGM).

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PARTIE VI : LVOLUTION DES CONDITIONS DEFFICACIT ET DES DLAIS DEXCUTION DE LA DPENSE


Rsum des conclusions du CFAA de 2003 (extrait)
Les lourdeurs du systme se rencontrent, des degrs divers, tous les stades successifs du circuit de la dpense, mais il semble que les points les plus dlicats se concentrent principalement en phase administrative de la dpense.

Principales recommandations du CFAA de 2003. Appliquer les textes en vigueur (et venir) relatifs aux intrts moratoires lorsque les retards de paiement sont imputables un dfaut de diligence du comptable dment constat sur la base de tableaux de bord de suivi mettre en place. tudier les conditions dans lesquelles les ordonnateurs pourraient tre soumis eux-mmes un rgime dintrts moratoires pour retards dordonnancement et les conditions dune contractualisation des dlais notamment dans le cadre de la mise en place du systme GID cens permettre une mutualisation de linformation de nature amliorer les dlais de paiement.

Remarques prliminaires Les conditions dexcution de la dpense analyses dans le CFAA de 2003 taient caractrises par une bonne fiabilit mais une lenteur encore trop importante qui concernait tous les stades du circuit de la dpense depuis la mise disposition des crdits jusquau paiement. Toutefois, des dlais anormalement longs taient observs au stade de lordonnancement. Le prsent rapport se propose danalyser lvolution depuis 2003, en prenant en compte notamment les mesures rglementaires intervenues pour acclrer les procdures ainsi que linformatisation croissante du parc de la TGR. I. Lefficacit du circuit comptable de la dpense sera accrue par son informatisation et son intgration future au sein du projet GID.... 159. Le circuit comptable de la dpense, dcrit en dtail dans le CFAA de 2003, est en pleine mutation du fait de lacclration de son informatisation depuis quelques annes et des projets dintgration au sein du projet GID. Son efficacit se mesure notamment sa capacit oprer les dpenses rapidement et avec fiabilit de mme qu produire des documents de reporting budgtaire et comptable en temps voulu et avec un degr de prcision suffisant. Comme dcrit la section IV consacre GID, la plateforme dchange ouvre, pour la priode sparant la mise en uvre dfinitive de GID, des perspectives damlioration des procdures trs intressantes.

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Notamment le portail daccs lInternet accessible dsormais aux ministres non encore dots de liaisons informatiques suffisantes est un outil de premire utilit qui leur permet de saisir directement leurs dpenses dans le systme dinformation de la dpense du Trsor et dviter toutes les manipulations semi-manuelles actuelles (transfert de papiers, transfert de disquette, courrier postal). mais deux mesures pourraient dj tre envisages en utilisant mieux le portail du Trsor mis rcemment en place. 160. Deux orientations en ce sens devraient tre privilgies par les autorits trs rapidement. Il sagit en premier lieu de lacclration de la procdure de dlgation de crdits et en second lieu de ldition automatise dtats de reporting budgtaire (comptabilit auxiliaire de la dpense) plus complet quaujourdhui. 161. La procdure des dlgations de crdits continue tre applique aujourdhui la fois aux crdits dconcentrables mais non rgionaliss dans le budget vot et aux crdits dj rgionaliss dans le budget. Cette procdure pourrait tre acclre, au moins dans le second cas, par une prparation des dlgations en fin danne prcdente de sorte que ces dlgations puissent tre mises en uvre ds le tout dbut de lanne suivante. Cette mesure a dj t analyse plus haut (voir partie II sur la dconcentration). Mais dans lun comme lautre cas, laccs au portail du Trsor pourrait tre tendu64 tous les ordonnateurs centraux et sousordonnateurs locaux ainsi quaux comptables assignataires (chargs galement du CED) afin de leur permettre de transmettre ou valider les engagements et ordonnancements des dlgations de dpenses directement dans leurs comptabilits administratives respectives. Aujourdhui nombre de ces informations font lobjet de transmissions sur papier par courrier postal, ce qui occasionne de nombreux retards et imperfections65. Simultanment, la comptabilit (auxiliaire) du comptable pourrait tre renseigne des mmes informations, de sorte que les dlgations de crdits seraient valides instantanment tout au long de la chane de la dpense et permettraient une mise en uvre plus rapide des dpenses dconcentres (gain estim plusieurs semaines). 162. Dans le mme sens, ldition automatique dtats de reporting normaliss pourrait tre ralise grce au portail ; les utilisateurs (ordonnateurs dlgataires, sous-ordonnateurs, comptables concerns) seraient en mesure dentrer toutes leurs informations sur la dpense en vue de ldition de situations dexcution budgtaire dtailles ou agrges. Dautres utilisateurs, comme les Prfets, pourraient tre relis au portail pour bnficier dun reporting sur lexcution budgtaire dans leur circonscription, information qui leur est trs difficile daccs aujourdhui. 163. Le risque li louverture de cette facilit nouvelle ouverte par le portail tous les ordonnateurs est inhrent son succs : il pourrait inciter les ordonnateurs organiser, chacun de leur ct, leur propre systme dinformation en amont de telle sorte quil dverse automatiquement les seules informations ncessaires actuellement au Trsor. Ceci pourrait compromettre le succs final de GID qui repose prcisment sur une standardisation maximum des procdures de chaque acteur du circuit de la dpense en vue de leur parfaite mutualisation (voir section GID ci-dessus). Par ailleurs, les besoins comptables en bout de chane tout comme les besoins lis des modifications organisationnelles comme lintroduction du contrle
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Le volume des oprations ne semble pas important au point de compromettre cette innovation. Les dlgations de crdits ninterviennent gnralement pas avant le mois de mars et il arrive encore parfois que le sous-ordonnateur reoive sa dlgation de crdits alors mme que celle-ci nest pas encore arrive dans les critures du contrleur ou du comptable qui refuse alors le visa ou le paiement de la dpense.

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modul voluent et peuvent conduire complter la structure des informations transmettre66 au comptable. II. La rduction des lenteurs qui affectent encore la dpense passe dsormais principalement par la rduction des dlais au niveau de la phase administrative des ordonnateurs 164. Les lenteurs du circuit de la dpense concernent dsormais principalement la phase des ordonnateurs et cest leur niveau que leffort doit tre port pour amliorer la situation. Le CFAA de 2003 avait analys ces dlais dans lexcution de la dpense et avait conduit incriminer les trois acteurs de la dpense (ordonnateur, contrleur et comptable). Cette situation nest plus vraie aujourdhui car les dlais relatifs au contrle et au paiement ont t notoirement rduits. Le dlai annuel moyen de visa par le contrle et de paiement a t abaiss de faon significative et stablit aujourdhui vraisemblablement une moyenne de lordre dune dizaine de jours, ce qui est d en grande partie la fusion de lex-CED et de la TGR ainsi qu des mesures plus spcifiques (voir ci-aprs). Ce dlai reste toutefois anormalement long en dbut et fin danne (suprieur un mois), du fait des pics de dpenses de fin de gestion qui nont pas pu tre ralises en cours danne et qui sont encore coules au dbut de lanne suivante ou en fin danne. Mais il sagit pour la phase du paiement dun effet classique dencombrement plus que dun dfaut de processus, ds lors que ce dfaut incombe principalement aux ordonnateurs qui ne parviennent pas lisser suffisamment leurs dpenses tout au long de lanne. 165. Lamlioration des dlais de paiement propre la phase de paiement (Trsor) a t engage avec succs ces dernires annes grce notamment la gnralisation du paiement par virement bancaire dmatrialis67 (plus rapide et mieux scuris). Cette volution est gnrale tant la Trsorerie principale de Rabat que dans les trsoreries rgionales. Lamlioration des dlais de paiements est aussi imputable la mise en place dune rglementation sur le versement dintrts moratoires68 (mesure recommande par le CFAA de 2003 et mise en uvre en 2003 partir dun dlai suprieur 90 jours, dont 15 jours pour la phase du paiement proprement dit), bien quil soit difficile den mesurer leffet de faon prcise. 166. Les dlais dexcution de la dpense par les ordonnateurs concernent les dlais dengagement mais surtout les dlais dordonnancement aprs rception de la facture et dclaration de service fait. Concernant les dlais dengagement, outre le phnomne des engagements tardifs en fin danne dj signal, on peut indiquer que la fusion du CED au sein de la TGR a conduit une rduction notoire du dlai de contrle de ces engagements. Concernant les dlais dordonnancement, qui sont essentiels dans lvaluation des dlais de lexcution de la dpense et qui se calculent partir de la date de certification du service fait (aprs rception de la facture) jusqu lmission de lordonnance de paiement au bnfice du comptable en vue de son paiement effectif, ils constituent toujours la cause majeure des retards
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Introduction dune nouvelle nomenclature budgtaire, besoin de produire des tats statistiques de manire automatique ncessitant le ramnagement du plan comptable, etc. 67 Ce qui a demand un trs lourd travail pralable de saisie des Relevs dIdentit Bancaire (RIB). 68 Le rgime marocain des intrts moratoires a cette particularit quil est appliqu par le comptable automatiquement une fois le dlai franchi. Dans beaucoup dautres pays, ce rgime sapplique la demande des entreprises, lesquelles y recourent en pratique assez peu. Les dlais se dcomposent en 75 jours pour lordonnancement ( partir de la constatation du service fait) et 15 jours pour le paiement ( partir de la rception de lordonnancement).

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mme si une amlioration est intervenue depuis le prcdent CFAA de 2003. Ces retards sobservent surtout pour les travaux sur marchs et les fournitures de service. Ils ont trait toutes les tches de vrification des calculs sur facture pour le paiement des dcomptes69. Ils sont importants en cours danne mais sobservent surtout en fin danne70, suivant en cela le retard des engagements ci-dessus. Les dlais dordonnancement, pendant cette priode, semblent pouvoir atteindre des seuils suprieurs ceux prvus par le rgime des intrts moratoires, mme si une baisse peut tre observe de 2004 sur 2005. 167. Il est difficile davancer des dlais moyens dordonnancement, faute de statistiques prcises tenues par les ministres et par la TGR. On peut penser quen moyenne annuelle ils restent compatibles avec les dlais prvus par le rgime des intrts moratoires, dj assez longs (75 jours lintrieur du dlai global de 90 jours). Ces dlais varient aussi en fonction des ministres. Ainsi, la Direction des routes a contractualis les dlais dordonnancement dans une limite globale de 40 jours qui est effectivement tenue. Dautres ministres nont pas encore adopt une dmarche similaire. La mission du CFAA na pu se rfrer des tudes prcises sur cette question mais a effectu une rapide tude71 des dlais dordonnancement et de paiement la Trsorerie gnrale de Rabat ainsi qu la Trsorerie rgionale de Tanger. Cette rapide tude confirme une longueur encore trop importante des dlais dordonnancement pour les dossiers dinvestissement la Trsorerie gnrale de Rabat. En revanche, des dlais beaucoup plus courts pour les autres dpenses ont t observs la Trsorerie de Tanger). 168. Ces lenteurs dans la phase dordonnancement des dpenses, qui sont gnralement considres dans toutes les enqutes de perception du niveau de corruption dun pays comme un indice dfavorable, doivent tre trs srieusement prises en compte par les pouvoirs publics car, de ce point de vue, linformatisation des circuits de la dpense ne devrait pas, en dehors des amliorations gnrales du circuit72, apporter damlioration spcifiques au droulement des tches de traitement des dossiers de travaux et de calcul des dcomptes payer qui par nature sont peu informatisables. La ncessit de tableaux de bord de suivi de ces dlais et dune contractualisation avec les directions locales pour le dcompte des paiements simpose. Ces mesures taient dj recommandes par le CFAA de 2003 et nont pas reu leur pleine application. Un suivi statistique rgulier et standardis simpose ; lequel sera facilit par la mise en place des procdures informatiques puisque la saisie des dates essentielles en matire de dclenchement des dlais de paiement (dates de march, rception des factures, dates denvoi des attachements, ), sera automatise et les calculs des dlais produits en consquence. De mme, les dlais rglementaires prvus par le rgime des intrts moratoires devraient tre rduits au fur et mesure de la baisse constate des dlais effectifs.

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Pour les marchs, cette phase de dcomptes est dite pratique des attachements . titre dexemple, la Trsorerie principale a reu dans la seule journe du 20 dcembre 2005, un nombre de dossiers dordonnancement gal 7 % du nombre total reu dans lanne. 71 Voir en annexe. 72 Par exemple, la transmission au comptable des ordonnances mises par lordonnateur sera effectue dans GID par voie dmatrialise (au moins en partie), ce qui permettra dviter les dlais matriels de transferts de disquettes ou de papier aujourdhui.

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Plan dactions recommand Optimiser lutilisation de la plate-forme dchanges de GID et du portail Internet en vue de rduire les dlais denvoi des dlgations de crdits dconcentrs et la production des tats de reporting budgtaire. Mettre en place des statistiques et tableaux de bord mensuels sur les dlais dordonnancement par ministre en vue didentifier les difficults et de mieux dfinir les mesures damlioration ncessaires, notamment en ayant recours la contractualisation des dlais dordonnancement entre directions centrales et dconcentres. Rduire les dlais rglementaires des dlais dordonnancement et de paiement prvus par le rgime des intrts moratoires au fur et mesure de lamlioration constate.

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PARTIE VII : LA COMPTABILISATION DES DPENSES ET LA RFORME EN COURS DU PLAN COMPTABLE DE LTAT

Rsum des conclusions du CFAA de 2003 (extrait)


La saisie en comptabilit des oprations de dpenses est assez fiable, exhaustive et prcise, sauf cas marginaux bien identifis et la production comptable est dune assez bonne qualit, mme si des amliorations sont encore possibles. Le cadre comptable est de bonne qualit et en cours de modernisation. Principales recommandations du CFAA de 2003.
Mettre en place le nouveau plan comptable de ltat

Remarques prliminaires La comptabilisation des dpenses de ltat a t analyse dans le CFAA de 2003. Les procdures nont pas fondamentalement chang depuis, mais la progression du taux dinformatisation du parc est cense avoir amliorer les dlais de centralisation des donnes et donc permettre dobtenir des rsultats plus rapides et plus fiables, notamment pour les donnes en provenance des chelons dconcentrs. Le prsent rapport se propose dvaluer ces volutions. Par ailleurs, le CFAA de 2003 avait analys le projet de nouveau plan comptable cens tre appliqu dans le courant de lanne 2004. Le prsent rapport se propose l aussi danalyser le contenu de ce nouveau plan comptable au regard des rformes en cours et ltat davancement des travaux pour sa mise en application qui accuse un certain retard. I. La comptabilisation des dpenses de ltat est actuellement effectue dans dassez bonnes conditions de fiabilit 169. La comptabilisation des donnes est effectue grce une collecte des informations en provenance des trois acteurs de la dpense : lordonnateur, le contrleur et le comptable. Ces trois acteurs disposent chacun de leurs propres systmes et applications informatiques dont linterface, jusqu la mise en place de GID, est assure par change semi-automatis (disquettes) ou dsormais par change sur le Portail du Trsor pour les oprateurs non encore suffisamment informatiss. Les changes concernent les seuls engagements et les ordonnancements73, du fait que les paiements restent du ressort du seul comptable, mme si les paiements dcoulent des ordonnancements eux-mmes dcoulant des engagements.
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Le module intgrant les donnes sur les engagements est utilis seulement la Trsorerie Principale actuellement, mais son dploiement dans les Trsoreries Rgionales est en cours.

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Quelles sont les trois sources dinformation qui permettent de comptabiliser les dpenses de ltat

Lordonnateur tient une comptabilit empirique des engagements, voire dans certains cas des
ordonnancements quil a lui-mme initi, mais la qualit de cette comptabilisation dpend beaucoup de la qualit du travail des ordonnateurs. Ces comptabilits sont tenues au niveau central et au niveau dconcentr, les faiblesses se situant principalement au niveau dconcentr.

Le contrleur (dsormais sous lautorit de la TGR) tient la comptabilit officielle des


engagements quil a viss et est tenu de fournir tous les 15 de chaque mois un tat centralis de lensemble des engagements des comptes du Royaume du mois prcdent ; les carts entre les comptes du Contrle et ceux de lordonnateur doivent tre expliqus et sont souvent dus des carts de saisie.

Le comptable tient la comptabilit officielle des ordonnancements quil a reus de


lordonnateur et des paiements quil a effectus (application Dpenses intgrant deux modules de marchs et de baux ). Elle fournit ltat de la consommation des crdits. Lapplication dpenses est dsormais dploye dans toutes les Trsoreries Rgionales (progrs par rapport 2003). Le rseau de la TGR assure la centralisation de lensemble des informations.

170. La comptabilisation reste globalement fiable (pas derreur) et exhaustive (pas doubli, pas de circuit parallle). Des pointages quotidiens et mensuels sont organiss la Trsorerie Principale et dans les Trsorerie Rgionales pour vrifier la conformit du total des dpenses enregistres en comptabilit gnrale dans les comptes gnraux (budget gnral, SEGMA et CST), avec le total des dpenses dordonnancement acceptes et enregistres en comptabilit auxiliaire de la dpense. 171. Le principal document comptable permettant llaboration des comptes (mensuels et de fin danne) est la balance gnrale des comptes produit par la Trsorerie gnrale du Royaume. Ce document centralise lensemble des comptabilits des comptables du Trsor. Cette balance est produite chaque mois, le 20 ou 25 du mois suivant. 172. La fiabilit de cette balance semble bonne notamment du fait de la qualit de larchitecture comptable mme si le plan comptable nest pas encore en place74 qui offre une bonne articulation entre la comptabilit gnrale et les comptabilits auxiliaires (dpenses et recettes budgtaires du budget gnral, des comptes spciaux du Trsor, des comptes de fonds particuliers, des comptes de correspondants) et qui permettent des contrles aiss (remarque dj formule en 2003).

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Voir plus loin.

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grce une centralisation comptable en voie damlioration . 173. Le systme de centralisation comptable mensuel et annuel est essentiel la comptabilisation des donnes de dpenses. De son efficacit dpend la rapidit de production des balances des comptes et les tats de reporting qui sy rfrent. Le CFAA de 2003 avait signal des dlais de centralisation trop longs. Ceux-ci sont dsormais au final de 20 jours pour les comptables centralisateurs nationaux (dlais fixs par instruction75). Lamlioration de la centralisation passe par laccroissement de linformatisation, qui a atteint dj un degr trs lev76, et surtout par sa future intgration au sein du systme unifi de GID. 174. La rforme en cours visant lintgration de la chane de la dpense GID devrait ce titre apporter une contribution dfinitive lamlioration de la centralisation des donnes comptables (cf. infra). Comme indiqu plus haut, le Portail du Trsor, en permettant aux ordonnateurs de produire leur comptabilit administrative des ordonnancements au plan central et rgional, devrait permettre une premire amlioration de la centralisation brve chance (ds 2007). Le systme GID lui-mme permettra un saut qualitatif considrable en produisant une comptabilit intgre aux diffrents stades de la dpense et en temps rel. Comment GID amliorera la centralisation des donnes comptables Actuellement, les comptabilits des trois acteurs de la dpense sont produites sparment et leur interface est ralise ultrieurement selon un processus de recoupement des critures plus ou moins long. GID permettra au comptable de visualiser, au mme instant, la situation des engagements et des ordonnances mis par lordonnateur, les engagements viss par le contrleur et enfin, les ordonnances acceptes par lui-mme (le comptable). terme, grce la disposition simultane de ces informations, linterface complte77 pourra tre ralise entre la comptabilit auxiliaire de la dpense (consommation des crdits par imputation budgtaire) et la comptabilit gnrale de la TGR, avec automatisation de la gnration des critures en comptabilit gnrale (prise en charge budgtaire des dpenses, contrepartie en restes payer, ou en rgularisation des comptes mouvements en cas de dcaissement avant ordonnancement paye, remboursement de la dette, rgies ; suivi des restes payer78 et lien avec la comptabilit gnrale).

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Note de la TGR aux comptables du 13 avril 2006 prvoyant un transfert : - des informations statistiques dans les sept jours aprs la fin du mois pour les comptables de base et 15 jours pour les comptables comptence nationale, - des donnes comptables dans les 10 jours aprs la fin du mois pour les comptables de base et 20 jours pour les comptables comptence nationale. 76 Tous les comptables sont informatiss et la centralisation mensuelle (statistique ou comptable) est ralise par disquette ou par fil, cette dernire technique tant en voie de gnralisation. Une note de la TGR du 13 janvier 2006 demande aux comptables dabandonner progressivement la tenue des registres manuels, et au plus tard, le 30 juin 2006. 77 Interface dj ralise la Trsorerie Principale de Rabat, la prise en charge des ordonnances dans lapplication dpenses gnrant automatiquement lcriture comptable en comptabilit gnrale, mais non encore ralise dans les trsoreries rgionales. 78 Il nexiste pas aujourdhui de vritable prise en charge des ordonnances (ds leur rception) par le comptable; les ordonnances ne sont en effet comptabilises quau stade de leur paiement effectif (system du cash basis) , si bien quil nexiste pas de restes payer (absence de droits constats) hormis les restes payer en numraire et les virements rejets rimputer. Il existe cependant une prise en charge extracomptable des ordonnances de paiement reues qui permet la traabilit de la dpense.

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..mais qui demanderait toutefois tre assortie dune gestion de la trsorerie quotidienne et non plus mensuelle. 175. La gestion technique de la trsorerie (numraire, disponibilits la Banque Centrale Bank Al Magrib - et dans le rseau PTT) a t analyse dans le CFAA de 2003 et ne soulevait pas de difficult particulire du fait de labsence de raret de la ressource et de laccs gnralis au march financier. Il sensuit que les dpenses sont gnralement payes, aprs leur prise en charge par les comptables publics (quelques jours de dlai), dans les 48 heures par virements dmatrialiss (au guichet unique de compensation de Casablanca) 79. Les approvisionnements de numraire auprs de la Banque Centrale ou entre comptables publics se droulent sans difficult. 176. Toutefois, linformation dont dispose la TGR sur sa trsorerie disponible quotidiennement la Banque Centrale est fournie par cette dernire, qui lui communique au jour le jour le relev bancaire de ses oprations. La TGR nest pas en mesure de confronter ses critures cette situation au quotidien puisque la centralisation de sa comptabilit est organise mensuellement. De la mme faon, elle ignore au jour le jour le niveau de ses disponibilits en numraire dans le rseau du Trsor ou les fonds disponibles dans le rseau PTT. 177. Il sagit l dune carence notable, au sein dun rseau par ailleurs performant et en pleine mutation, qui appellerait un effort de modernisation de la centralisation comptable quotidienne des oprations de trsorerie sur les diffrents types de disponibilits (numraires, fonds la Banque Centrale et dans le rseau PTT). A cet gard, il est noter que des efforts sont en cours la TGR pour rduire le dcalage entre les versements et la situation des disponibilits dans le rseau PTT. Par ailleurs, la loi de finances 2007 (art 8) a prvu un disposition permettant dviter lexistence nouveau de disponibilits du Trsor auprs des receveurs de la Banque centrale, ce qui constitue un point positif80 Plan dactions recommand Mettre en uvre des tableaux de bords et statistiques sur les dlais dordonnancement et de paiements dans les ministres (recommandation du CFAA de 2003 non applique) Contractualiser les dlais dordonnancement au sein des ministres entre les directions centrales et dconcentres. Optimiser la gestion de la trsorerie de ltat grce une centralisation comptable des oprations de trsorerie quotidienne.

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Auparavant, les virements papiers demandaient une quinzaine de jours. Les oprations dmission-paiement et celles de retrait-dpt la Banque centrale au titre des services de mandats-poste, des services des chques postaux ne seront plus imputes au compte courant du Trsor auprs de la Banque centrale.

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II. Lindispensable modernisation du cadre de la comptabilit de ltat requiert la mise en place, prvue depuis plusieurs annes, dun plan comptable rnov 178. Le plan comptable de ltat est le document comptable qui organise larchitecture gnrale et le contenu de cette comptabilit. La modernisation de la centralisation comptable, qui intervient en amont, vise a dverser plus rapidement et avec plus de fiabilit les donnes comptables que le plan comptable doit ensuite prsenter et rationaliser en fonction des grands principes comptables. 179. Le CFAA de 2003 avait analys ce plan comptable et son analyse demeure valable quelles quaient t les amliorations de la centralisation. Larchitecture de la comptabilit prsente aujourdhui les aspects suivants. Quels sont les principaux aspects de la comptabilit actuelle de ltat La comptabilit de ltat : est conue de faon claire et lisible, mais nest pas retrace lintrieur dun plan comptable gnral harmonis, tout en fournissant une distinction claire entre les oprations budgtaires du budget gnral, celles des comptes spciaux du trsor, les comptes dimputation provisoire, les comptes de disponibilits. Il en va de mme des liaisons entre la comptabilit gnrale et les comptabilits auxiliaires qui permettent des contrles comptables simples (exemple : les dpenses budgtaires du Budget Gnral de ltat apparaissent en une ligne la balance gnrale des comptes) est base sur le principe de la partie double reste base sur une approche de caisse (cash basis) et non pas dexercice (accrual accounting) reste nanmoins caractrise par une bonne fiabilit du fait notamment de la qualit des personnels comptables.

180. Le CFAA de 2003 avait aussi analys le projet de nouveau plan comptable de ltat qui avait reu lagrment du Conseil National de la Comptabilit en 2002 ds lors quil constitue une avance notoire sur la voie du rapprochement avec les standards internationaux (IPSAS). Globalement, les principes du nouveau plan comptable apportent des progrs trs importants par rapport la situation actuelle en termes de qualit dinformation, son architecture et ses procdures sont aussi de nature fiabiliser les informations recueillies.

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Quels sont les principaux aspects du nouveau plan comptable de ltat Dans ses principes, le nouveau plan comptable prsente dincontestables points positifs : il organise un cadre cohrent et harmonis pour toutes les critures comptables, il introduit une premire approche de comptabilit dexercice (rattachement des produits et des charges lexercice)81, il procure une premire vision patrimoniale en prsentant le rsultat de fonctionnement aprs rattachement des charges et des produits lexercice82, lenregistrement de droits et crances, le suivi des biens dactif et de passif. En revanche, ce nouveau plan comptable prsente, avant mme sa mise en uvre, des insuffisances puisque, en termes dapproche patrimoniale et contrairement aux tendances internationales: il ne prvoit pas lenregistrement des risques (provisions83) bien que le compte correspondant soit prvu au plan il ne prvoit pas, sans doute par mesure de simplification, un enregistrement des amortissements des investissements, mais simplement un enregistrement en totalit ds la premire anne84.

qui a pris du retard en raison de facteurs extracomptables en cours de rsolution 181. La mise en application dun plan comptable consiste rdiger les instructions comptables (elles dcrivent les procdures comptables, elles dfinissent les documents diter), puis prvoir linformatisation, puis former les cadres et les personnels. De plus, les techniques informatiques (dmatrialisation des virements, dmatrialisation en gnral) et les organisations (introduction dun contrle modul ) voluent sans cesse, si bien que les points dappui semblent sloigner au fur et mesure du temps qui passe. 182. Approuv par le Conseil national de la Comptabilit en 2002, lapplication de ce nouveau plan comptable a pris beaucoup de retard puisquil nest toujours pas mis en uvre. Le retard pris dans lapplication de ce plan comptable ne provient pas de difficults conceptuelles dans la mise au point du plan comptable lui-mme, mais plutt : de difficults logistiques en partie lies aux errements antrieurs dans la mise en place de lensemble des procdures budgtaires et comptables lies GID, dautant que les procdures actuelles ont elles-mmes trs rapidement volu ces dernires annes soit dans le domaine technique (dmatrialisation des virements, dmatrialisation en gnral), soit dans les organisations (fusion et rforme du contrle au sein de la TGR), des difficults rencontres pour produire les instructions comptables ncessaires lapplication du plan comptable, notamment lenregistrement des critures comptables au sein de ses diffrents comptes en visant lensemble des postes du rseau et lensemble des comptes budgtaires (budget
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Modified accrual accounting system. Ce rsultat patrimonial diffre du rsultat dexcution budgtaire, diffrence entre les recettes encaisses et les ordonnances prises vises prises en charge par les comptables, selon les dispositions de la loi organique. 83 Ecritures de classe 6 dans le plan comptable. 84 Ce qui aura pour effet de prsenter un patrimoine net nul.

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gnral, SEGMA, Comptes du trsor, ), pour diter les nouveaux documents normaliss de la production comptable et former les personnels, ce qui constitue un travail denvergure, doubl par ailleurs du challenge de leur informatisation dans un contexte mouvant. des retards dans la publication du dcret dadoption du nouveau plan comptable. Ce dcret est cependant en cours dadoption. 183. Les retards enregistrs dans lapplication concrte de ce nouveau plan comptable restent somme toute assez comprhensibles compte tenu de lampleur de la tche. Le dcret 184. La stabilisation des procdures lies au dploiement de GID tant dsormais mieux tablie, il reste dsormais aux services du Trsor dachever la production des instructions comptables en vue de lapplication de ce nouveau plan comptable. On peut penser quun dlai raisonnable de lordre de deux annes (voire plus loin) sera encore ncessaire la mise en application effective de ce nouveau plan comptable. mais aussi en raison de quelques insuffisances caractre comptable quil faut envisager diffremment selon leur nature 185. Le plan comptable comporte quelques insuffisances de nature trs diffrente et quil convient de traiter comme telles : la premire insuffisance tient au fait quil ne prvoit pas de mettre en uvre une comptabilit dexercice de type patrimonial (accrual accounting). Cependant, au vu de toutes les expriences internationales, il serait illusoire de prner une telle application en une seule tape au Maroc. La mise en place dune comptabilit de type patrimonial est une perspective long terme, voire trs long terme et dont les conditions de mise en uvre ont pris dailleurs, selon les pays qui lappliquent en tout ou partie, plusieurs formes diffrentes85. Dans limmdiat, il convient de garder cette mesure une perspective de long terme, tout en restant vigilant sur lapproche de ce nouveau plan qui permet de raliser, avec la comptabilit dexercice une premire tape indispensable (mais dissociable) de la seconde tape de comptabilit patrimoniale ; la deuxime insuffisance concerne des aspects de mise en uvre du plan comptable pris dans son approche raliste actuelle (comptabilit dexercice) quil convient de traiter ds maintenant, mme si leur rsolution peut se faire progressivement. Ce sont ces insuffisances qui seront traites ici et qui concernent un futur proche et raliste. 186. La mise en place du plan comptable doit tenir compte de larchitecture gnrale du systme de comptabilit du Maroc qui vise produire les informations comptables auxiliaires de la dpense, directement partir des comptabilits administratives, puis dverser les comptabilits auxiliaires dans les critures de la comptabilit gnrale. Lalimentation du plan comptable qui retrace la comptabilit gnrale doit donc tenir compte de cette organisation qui structure aussi larchitecture informatique des circuits. De plus, la comptabilit gnrale devrait tre en mesure de sous-produire certaines informations automatiquement aux instances internationales.

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Beaucoup des pays qui ont opt pour une comptabilit dexercice et patrimoniale ont maintenu la prsentation de leurs comptes budgtaires sous une forme inspire de la gestion de caisse (cash basis), seule la comptabilit des comptes de ltat apparat sous la forme du rgime de lexercice (accrual accounting).

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Quelles sont les principales insuffisances du plan comptable qui impacteront sa mise en uvre dans un futur proche86 Le nouveau plan comptable prvoit des liens entre les nomenclatures budgtaires et comptables mais ne les dfinit pas suffisamment pour permettre un lien exhaustif entre la comptabilit gnrale et les comptabilits auxiliaires de la dpense (et de la recette), notamment pour la procdure de leur prise en charge comptable. En effet, une opration budgtaire ne peut tre comptablement prise en charge que sous rserve de rgles pralablement tablies, ce qui est insuffisamment codifi dans le nouveau plan comptable. titre dexemple, la prise en charge dune dpense de personnel devrait mouvementer en contrepartie un compte de crancier de personnel, celle dune dpense de matriel un compte de cranciers de fournisseurs. Ce type de prise en charge nest pas document dans le plan comptable comme il devrait ltre. La rflexion des oprations budgtaires reste insuffisamment documente et ncessite une meilleure harmonisation ou correspondance entre les deux nomenclatures budgtaire et comptable, soit en les rapprochant (tche difficile, surtout dans le cadre mouvant de la nomenclature budgtaire actuelle), soit en amliorant les tables de correspondance. Les instructions dapplication sont cependnant en cours de validation. Le plan comptable ne dfinit pas la prsentation des diffrents documents comptables par catgories de comptables (principal, secondaire, rgional, provincial, ). Ainsi, par exemple, le plan comptable ne prsente pas de modle de balance par comptable (les diffrents comptables ne prsentent pas les mmes comptes) ; de mme les situations dexcution des dpenses de ltat doivent tre prsentes dune part en engagements (crdits ouverts engagements = disponible en engagements), dautre part en ordonnancements (crdits ouverts ordonnancements = disponible en ordonnancements). Il sagit l de points techniques qui ne doivent pas poser de difficults particulires. Dailleurs les instructions taient au moment du rapport en cours de validation l-aussi. Le plan comptable ne prvoit pas de procdures pour traiter la remonte dinformation quotidienne sur la trsorerie87. Or, lacclration de la centralisation permettra dans un futur proche de disposer de ces informations quotidiennes (aujourdhui pas encore disponibles). Il serait donc trs opportun de rviser les mcanismes comptables en vue dassurer cette tche quotidienne. Les instructions en cours de finalisation devraient permettre daborder cette problmatique nouvelle.

187. Par ailleurs, la comptabilit gnrale nest pas en mesure de sous-produire certaines informations automatiquement aux instances internationales, il serait donc opportun de prvoir terme une table de correspondance entre les comptes du plan comptable gnral et les lignes du TOFE pour obtenir sa confection quasi-automatise88. Cela implique de revoir certains aspects de la nomenclature comptable89, voire probablement, certaines procdures de centralisation notamment. Cet objectif, ne pas ngliger, ne doit pas cependant tre considr comme

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Cf. une annexe technique au rapport plus exhaustive sur ces points. Compte 518 du plan comptable. 88 Les situations produire au FMI rpondent des normes internationales dcrites dans le Manuel des Statistiques Financires du FMI (information produire selon une classification conomique, ou encore sous forme de Tableau des Oprations Financires de ltat (TOFE). 89 Comptes de cranciers ou de fonds rservs - et de dbiteurs par exemple.

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prioritaire, lobjectif majeur tant bien la mise en application, au plus tt du nouveau plan comptable. et qui, en tout tat de cause, conduit envisager sa mise en uvre de faon graduelle et progressive. 188. La mise en uvre du plan comptable de ltat doit sappuyer sur les facilits offertes par ltat dj trs avanc de linformatisation du rseau et sur des expriences dans des postes pilotes ds le dbut de 2007 qui pourraient comprendre lunit de centralisation la TGR, la Trsorerie principale de Rabat et une ou deux trsoreries rgionales. Un plan de mise en place graduelle pourrait comporter les quatre tapes suivantes, sachant que lanne 2008 pourrait gnraliser ces quatre tapes lensemble (ou presque) des postes comptables. Quelles seraient les tapes suivre en 2007 pour une application progressive du nouveau plan comptable Units pilotes : Unit de la centralisation la TGR, la Trsorerie principale de Rabat et un chantillon de trsoreries rgionales avec quelques comptables provinciaux pour chacune. 1re tape Dtailler la nomenclature comptable en vue dune meilleure articulation entre la nomenclature budgtaire et les comptes de tiers90 (dpenses de personnel en lien avec des comptes de cranciers de personnel, matriel / matriel, etc.) ainsi que ceux du TOFE. 2me tape Etablir une table de correspondance entre lancien et le nouveau plan comptable, procdures comptables inchanges, pour produire : dabord la balance gnrale des comptes de la TGR dans les deux cadres de plan comptable puis les balances de deux comptables rgionaux et de quelques comptables de base (idem). 3me tape Effectuer, pour ces comptables rgionaux et de base, les changements progressifs de procdures comptables relatives aux : prises en charge en amont des ordonnances et des mandats (par exemple pour les ordonnances ds le visa dmission de lordonnateur produit) transferts comptables des mouvements de trsorerie entre postes et procdures de centralisation quotidienne. 4me tape Valider ces diffrents tests et tendre progressivement ces nouvelles pratiques aux autres postes comptables, tout en assurant leur formation. Plan dactions recommand Mettre en place le nouveau plan comptable introduisant une premire approche de comptabilit dexercice en deux ans en exprimentant son application la premire anne sur des sites pilotes. Prendre en consquence les textes ncessaires (dcret, instructions).

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Comptes de classe 4.

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PARTIE VIII : LA RFORME DU CONTRLE FINANCIER DE LTAT SUR LES TABLISSEMENTS ET LES ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC
Rappel du CFAA 2003 (extraits) Des relations financires entre ltat et les entreprises publiques suivies de prs et dans une bonne transparence. Le secteur est suivi par une direction de tutelle du Ministre des Finances et de la Privatisation de plus de 300 personnes, des cadres pour lessentiel (le secteur bancaire est suivi par la direction du Trsor). La tutelle de ltat sexerce tous les stades : prsence aux conseils dadministration, approbation du versement des subventions aux tablissements publics en liaison avec la Direction du Budget, contrle financier et excution comptable des actes des tablissements publics par la DEPP elle-mme, veille permanente. La DEPP assure en outre le secrtariat du Comit interministriel permanent des entreprises publiques, structure de surveillance du secteur charge notamment dintervenir en cas de problme avec une entreprise. Le cadre du suivi des entreprises du secteur public est bien organis et assure un contrle de bonne qualit et dans une transparence satisfaisante. Principales recommandations du CFAA de 2003 Pas de recommandations spcifiques, mais prconisation gnrale de poursuite dans la voie de la modernisation du contrle.

Sigle ADER ALOMRANE JANOUB ALOMRANE ALBOUGAZ CAM CGG CDG CDVM CMR COMANAV DRAPOP ERAC FIPAR Holding HAO MAP MJS SODEP (Ex- ODEP) SONABA SNABT OCE OCP ODEP ONCF ONDA ONEP ONT

Liste des acronymes utiliss ci-aprs Raison sociale AGENCE DE DDENSIFICATION ET DE RHABILITATION DE LA MDINA DE FS SOCIT D'AMNAGEMENT AL OMRANE AL JANOUB SOCIT D'AMNAGEMENT AL OMRANE ALBOUGAZ CRDIT AGRICOLE DU MAROC CAISSE CENTRALE DE GARANTIE CAISSE DE DPT ET DE GESTION CONSEIL DONTOLOGIQUE DES VALEURS MOBILIRES CAISSE MAROCAINE DES RETRAITES COMPAGNIE MAROCAINE DE NAVIGATION SOCIT DE DRAGAGE DES PORTS TABLISSEMENT RGIONAL D'AMNAGEMENT ET DE CONSTRUCTION HOLDING FINANCIER DE PARTICIPATIONS ET D'INVESTISSEMENTS HOLDING D'AMNAGEMENT AL OMRANE AGENCE MAGHREB ARAB PRESSE LA MAROCAINE DES JEUX ET DES SPORTS SOCIT D'EXPLOITATION DES PORTS SOCIT NATIONALE D'AMNAGEMENT DE LA BAIE D'AGADIR SOCIT NATIONALE DE L'AMNAGEMENT DE LA BAIE DE TANGER OFFICE DE COMMERCIALISATION ET D'EXPORTATION OFFICE CHRIFIEN DES PHOSPHATES OFFICE D'EXPLOITATION DES PORTS OFFICE NATIONAL DES CHEMINS DE FER OFFICE NATIONAL DES AROPORTS OFFICE NATIONAL DE L'EAU POTABLE OFFICE NATIONAL DES TRANSPORTS

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Remarques prliminaires Le CFAA de 2003 avait analys les grands principes qui guidaient le contrle que ltat exerait sur les tablissements et entreprises du secteur public, secteur important en taille, en chiffre daffaires et en effectifs, en vue de prserver le droit de regard de ltat sur les deniers publics du budget de ltat consacrs ce secteur. Le CFAA concluait que les outils et procdures en place taient en ligne avec les pratiques internationales classiques, tant au niveau du contrle du secteur que de la transparence des flux financiers entre le budget de ltat et le secteur dans son ensemble. Depuis 2003, une rforme ambitieuse du contrle et de la transparence a t dcide par les autorits en vue dallger le contrle classique a priori et de lui substituer pour lessentiel une forme de contrle a posteriori pour des entits rpondant des critres permettant de garantir une meilleure fiabilit et une meilleure gouvernance. I. La rforme du contrle financier de ltat sur les tablissements et entreprises publics (EEP) sinscrit dans un processus de restructuration du secteur public 189. La rforme du contrle financier sur le secteur public a t initie par la loi 69-00 du 11 novembre 2003 modifiant le dahir du 14 avril 1960 tel que modifi en 1962. Les principaux objectifs de cette rforme sont le dveloppement dune meilleure gouvernance des EEP et la modernisation de leur mode de gestion. La rforme place le gouvernement dentreprise au cur du dispositif travers a/ la gnralisation du contrle, b/ la modulation et la pertinence du contrle, c/ la dynamisation du processus du contrle et d/ la clarification des pouvoirs au sein de lentreprise. et vise sa gnralisation tous les EEP

190. La gnralisation du contrle financier vise tendre le contrle toutes les entreprises publiques, quel que soit le pourcentage de la participation publique et la nature juridique de lentreprise. Ainsi, le contrle financier de ltat sapplique dsormais aux EEP suivants, qui font lobjet dune nouvelle classification introduite par la loi 69-00 dans ses articles 1,4 et 5 :
Quelle est la nouvelle classification des EEP dsormais couverts par le contrle financier de ltat Les tablissements publics (EP). Les socits dtat, socits dont le capital est dtenu en totalit par les organismes publics : - participation directe de ltat ou dune collectivit locale - participation indirecte de ltat ou dune collectivit locale. Les filiales publiques : les socits dont le capital est dtenu plus de la moiti par des organismes publics91. Les socits mixtes : les socits dont le capital est dtenu au plus hauteur de 50 % par des organismes publics Les entreprises concessionnaires : les entreprises charges dun service public en vertu dun contrat de concession dont ltat est lautorit contractante.

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Les organismes publics incluent ltat, les collectivits locales et les tablissements publics.

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sa modulation en fonction des entits contrles

191. La modulation du contrle en fonction de la performance du systme dinformation et de


gestion en place a remplac le rgime antrieur ax sur la seule rgularit des dpenses. Les EEP sont dsormais soumis un contrle financier a priori ou a posteriori, en fonction de leur forme juridique et de leurs modalits de gestion. Ces contrles sont de quatre types : le contrle pralable (ax sur la rgularit), le contrle daccompagnement, le contrle conventionnel et le contrle contractuel. Par ailleurs, les participations minoritaires de ltat (socits mixtes) sont soumises des obligations de communication annuelle dinformations financires au Ministre des Finances. sa dynamisation 192. Outre la migration de certains tablissements publics vers le contrle daccompagnement, la dynamisation du processus de contrle consiste galement revoir le type de contrle exerc, notamment pour les organismes bnficiant du contrle d'accompagnement et pour lesquels des insuffisances ont t releves dans la gestion. Dans ces cas, le contrleur d'tat est habilit par le Ministre des Finances exercer un droit de visa sur certains actes limitativement dfinis et pour une dure dtermine et renouvelable jusqu' redressement de la situation. ainsi qu une clarification des pouvoirs au sein des EEP. 193. La clarification des pouvoirs au sein de l'entreprise vise distinguer trois fonctions au sein de l'entreprise incompatibles les unes avec les autres dans le cadre dune approche centre sur le gouvernement dentreprise. En premier lieu, la fonction d'orientation, assure par le conseil d'administration et portant, principalement, sur la fixation des objectifs. En second lieu, la fonction de gestion, exerce par l'quipe dirigeante et garante de la qualit du management et enfin la fonction de contrle et dvaluation, assure par les organes de contrle et visant la prvention du risque et l'valuation des performances. Selon ce modle, le contrle financier est appel, avec les autres organes de contrle internes et externes de l'entreprise, remplir cette dernire fonction sans, pour autant, empiter sur les prrogatives des organes d'orientation et de gestion. II. La rforme du contrle a conduit la mise en place de quatre diffrentes catgories de contrle 194. Le contrle pralable (contrle de rgularit), rserv aux tablissements publics, tout en restant un contrle a priori a connu des changements importants, notamment linstauration de lobligation de la publication des comptes des EEP, llargissement de lobligation de communication de linformation, lobligation du Contrleur dtat de donner son avis sur toute opration de gestion et de produire un rapport annuel. 195. Le contrle de performance (contrle daccompagnement), rserv certains tablissements publics dots dinstruments de gestion et de contrle interne fiable, et aux socits dtat participation directe, est llment novateur de la rforme.

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196. Le contrle conventionnel, rserv aux socits dtat participation indirecte et aux filiales publiques, est exerc par un commissaire du Gouvernement dans le cadre des dispositions dune convention de contrle conclue entre lentreprise mre et sa filiale. 197. Le contrle contractuel se rapproche du contrle conventionnel mais sapplique aux seules entreprises concessionnaires de ltat. Quelles sont les principales caractristiques des quatre types de contrle des EEP mis en place par la loi du 11 novembre 2003
Le contrle pralable (contrle de rgularit)

Contrle applicable aux tablissements publics sous la forme dun contrle a priori exerc par le Ministre des Finances, un contrleur dtat et un trsorier payeur. Pas de changement substantiel par rapport lancien rgime (sauf modifications visant la suppression des conditions de la rquisition et lexclusion du contrle du Trsorier payeur sur les recettes sauf habilitation du Ministre des Finances) Large pouvoir dapprobation du Ministre des Finances pour les actes stratgiques de ltablissement. Pouvoir de visa du Contrleur dtat en fonction de seuils fixs par instruction. Contrle de rgularit a priori par le Trsorier payeur et signature conjointement avec le directeur de ltablissement sur les moyens de paiements.
Le contrle de performance ou daccompagnement

Contrle applicable aux tablissements publics remplissant les conditions dligibilit prvues par la loi et aux socits dtat participation directe. Contrle exerc par le Ministre des Finances avec pouvoir limit dapprobation (plan pluriannuel, budget et affectation des rsultats) et le contrleur dtat sans pouvoir de visa a priori, et ne faisant plus intervenir le Trsorier payeur. Contrle a posteriori par le contrleur dtat qui conserve certaines attributions prvues par le contrle a priori : voix consultative aux sances de lorgane dlibrant, droit de communication permanent, avis sur toute opration de gestion et rend compte de sa mission dans un rapport annuel au Ministre des Finances. Par ailleurs, la loi confre au contrleur dtat un rle de pilotage et dvaluation : se prononce sur la conformit de la gestion de lorganisme la mission et aux objectifs assigns et sur les performances conomiques et financires de celle-ci. Les organismes soumis ce type de contrle doivent en contrepartie se doter dinstruments de gestion et instituer un comit daudit.
Le contrle conventionnel

Contrle optionnel relevant du pouvoir discrtionnaire de la DEPP. Concerne les participations indirectes et majoritaires de ltat, travers les socits dtat participation indirecte et les filiales publiques. Contrle exerc a posteriori par un commissaire du gouvernement nomm par le Ministre des Finances pour quatre ans. Ses attributions sont assez similaires celles du contrleur dtat dans le cadre du contrle daccompagnement ; voix consultative aux sances de lorgane dlibrant, droit de communication permanent, et donne son avis sur toute opration relative la gestion. Fonctions de contrle dans le cadre de la convention de contrle conclue entre lentreprise mre et sa filiale, tablit un rapport annuel sur ltat dexcution de la convention adresse au Ministre des Finances qui prcise les conditions et modalits du contrle prvues par la loi 69-00 et notamment les actes soumettre lautorisation pralable du conseil dadministration (CA), les comits crer auprs du CA, les procdures de contrle interne mettre en place et les modalits de suivi par le commissaire du Gouvernement.

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Le contrle contractuel

Contrle financier exerc a posteriori par un commissaire du Gouvernement dans le cadre des dispositions du contrat de concession conclue entre ltat et lentreprise concessionnaire.

ainsi que par une amlioration de la communication et un renforcement des instruments de gestion 198. La communication de linformation comptable et financire est renforce par la loi 69-00 en largissant lobligation de communication de linformation au Ministre des Finances dans les six mois suivant la clture de lexercice lensemble des tablissements et entreprises entrant dans son champ dapplication. Par ailleurs, la loi prcite a instaur lobligation de publication des comptes annuels des tablissements publics au bulletin officiel selon des formes arrtes par dcret. 199. Le renforcement des instruments de gestion et linstauration de comit daudit dans le cadre du contrle daccompagnement sont prvus par la loi 69-00. Les tablissements publics et socits dtat soumis au contrle daccompagnement doivent se doter des mmes instruments de gestion que ceux requis en matire dligibilit des tablissements publics (voir ci-aprs)92.Les organismes soumis au contrle daccompagnement doivent galement instituer un comit daudit. Ce comit, indpendant de la direction, est compos du contrleur dtat et de deux quatre membres administrateurs non dirigeants. Son rle est dapprcier la qualit de lorganisation, la fiabilit du systme dinformation et de gestion ainsi que les performances de lorganisme. Pour cela, il diligente et suit les audits internes et externes de lorganisme et sassure de la mise en uvre effective des recommandations des auditeurs. Il sagit dune novation majeure de la loi dont on doit attendre un vritable contrepoids lallgement du contrle a priori.
Quels sont les critres dligibilit au contrle daccompagnement pour les tablissements publics Les EP sont soumis au contrle daccompagnement sils remplissent lune ou lautre des deux conditions suivantes.
Un Systme dinformation, de gestion et de contrle interne

LEP doit disposer dun systme dinformation, de gestion et de contrle interne oprationnel comportant notamment les instruments suivants approuvs par leur conseil dadministration : un statut du personnel un organigramme un manuel de procdures un rglement des passations des marchs une comptabilit certifie sans rserves significatives par des auditeurs externes un plan pluriannuel au minimum triennal un rapport annuel de gestion.

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Il sagit des mmes instruments que ceux requis comme une des conditions dligibilit des tablissements publics au contrle daccompagnement (se rfrer la partie ci-aprs relative aux critres dligibilit au contrle daccompagnement).

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Contrat de programme

LEP doit tre li ltat par un contrat de programme qui dfinit pour une priode pluriannuelle les engagements rciproques, les objectifs techniques, conomiques et financiers, les moyens pour les atteindre et les modalits de suivi de leur excution.

mais dont la mise en uvre est encore trop rcente 200. La mise en uvre de la loi 69-00 sest faite travers, dune part llaboration dinstruments normaliss de gestion et de contrle adapts dans une premire phase et dautre part, lapplication du contrle daccompagnement au sein des tablissements publics slectionns dans une seconde phase en mars 2006. Les socits dtat participation directe ont t soumises de droit au contrle daccompagnement ds lentre en vigueur de la loi. Les contrles conventionnel et contractuel sexercent dans le cadre des contrats signs respectivement entre ltat et lorganisme concern conformment aux dispositions lgales et rglementaires et entre lentreprise mre et sa filiale.

201. Llaboration dinstruments normaliss relatifs la gestion et au contrle sest ralise par des textes rglementaires et documents de rfrence du Ministre des Finances, et notamment la DEPP, pour accompagner la mise en uvre de la loi n 69-00 en vue de couvrir essentiellement le contrle daccompagnement. Les textes sont trs nombreux et tmoignent dun travail important de la DEPP dans le suivi de cette rforme.
Quelles sont les diffrentes mesures prises par la DEPP pour permettre la mise en uvre du contrle daccompagnement et des autres types de contrle
Instruments relatifs au contrle daccompagnement

Conditions de nomination et dure de fonction des contrleurs dtat, commissaires du Gouvernement et trsoriers payeurs auprs des entreprises publiques et autres organismes soumis la loi n 69-00 (dcret n 2-02-121 du 19 dcembre 2003). Dfinition des instruments de gestion des tablissements publics ligibles au contrle daccompagnement (arrt du Ministre des Finances et de la privatisation du 20 dcembre 2005). Procdure relative la validation des conditions dligibilit au contrle daccompagnement : validation des instruments par une commission interne la DEPP prside par son directeur. Charte du comit daudit relative aux modalits de constitution et de fonctionnement du comit daudit des EP et socits dtat soumis au contrle daccompagnement.
Autres instruments relatifs au contrle

laboration dun modle de convention de contrle des socits dtat participations indirectes et des filiales publiques soumises au contrle conventionnel. Description des conditions et modalits dexercice du contrle conventionnel prvu par la loi 69-00. laboration dun manuel des diligences du contrleur dtat et du commissaire du Gouvernement et un guide du Trsorier payeur. Ces documents constituent des rfrentiels dontologiques et guides mthodologiques destins sensibiliser et assister les contrleurs au rle qui leur est dvolu dans le cadre de la rforme du contrle financier de ltat sur les EEP. Ces outils ont t appuys par des actions de formation au profit des cadres de la DEPP en charge du contrle.

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202. La mise en uvre du contrle daccompagnement sest ralise dans les tablissements publics aprs validation par la commission interne au sein de la DEPP (cf. ci-dessus) et de droit pour toutes les socits dtat participation directe. Quels sont les EEP soumis au contrle daccompagnement - Les tablissements publics sont pour linstant au nombre de huit tablissements retenus par la commission en application des critres dligibilit au contrle daccompagnement93 sur la base des critres relatifs au systme dinformation, de gestion et de contrle interne. Leur liste est fixe par le dcret du 28 mars 2006 comme suit : Barid Al Maghrib (BAM), Caisse centrale de garantie (CCG), Conseil dontologique des valeurs mobilires (CDVM), Office chrifien des phosphates (OCP), Office national de leau potable (ONEP), Office national de llectricit (ONE), Office national des chemins de fer (ONCF) et Office national des transports (ONT). - Les socits dtat participation directe, qui sont au nombre de 2094 en 2006, pour lesquelles le contrle daccompagnement est de droit et toutes y ont t soumises ds lentre en vigueur de la loi 69-00 en novembre 2003. Ces socits ont la forme de socits anonymes (SA) et sont soumises la loi sur les SA, qui offre un cadre satisfaisant pour le fonctionnement des organes de gestion et de contrle.

203. Bien que leur nombre reprsente 3 % des 260 tablissements publics, la part des huit tablissements dans les principaux indicateurs conomiques et financiers de lensemble des tablissements et entreprises publics est significative et reprsente plus du tiers de la valeur ajoute et du total bilan et 40 % des fonds propres95. Toutefois, en supplment de ces huit tablissements dj soumis au contrle daccompagnement, dautres tablissements ont migr ou sont en cours de migration - vers ce type de contrle du fait de leur transformation en socits dtat soumis de droit ce contrle96. 204. Outre les 260 tablissements, le portefeuille public compte, selon la nouvelle nomenclature, 420 socits soumises selon le cas aux contrles daccompagnement, contractuel ou conventionnel, ce qui tmoigne de lampleur des mutations introduites par la loi 69-00 par rapport la situation o prvalait le contrle pralable. 205. Il est prciser quaucun EP na t soumis au contrle daccompagnement par le biais du contrat de programme mme si certains tablissements ont par ailleurs conclu un contrat de programme avec ltat comme cest le cas pour lONCF. La passation de contrat de programme est cependant appele se renforcer. Ainsi, des contrats programmes sont en cours de finalisation avec BAM ou lONEP. De mme, le plan daction 2007 prvoit la conduite et le lancement de nouveaux projets avec un certain nombre dtablissements97.

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Dont deux sont des tablissements non marchands (CCG et CDVM). Une socit liquide en 2006 par rapport aux 21 socits au 31 dcembre 2005. 95 Voir lannexe 2 pour plus de dtail. 96 LODEP/SODEP et lERAC notamment. 97 LOCE, lONDA, lOCP, la CMR et la MAP.

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pour pouvoir en valuer les rsultats et tendances sur le long terme. 206. Les effets actuels de la mise en uvre du contrle daccompagnement ont cependant t : - immdiats pour supprimer le contrle a priori sur les actes de gestion travers la suppression de la fonction de trsorier payeur ainsi que du visa pralable du contrleur dtat. Toutefois, il est intressant de noter que certains tablissements publics (ONCF, ONT, BAM et ONEP) ont opt pour le maintien des fonctions de contrle pralable lengagement et au paiement, qui relvent dsormais de structures internes ltablissement. Dans le cas de lONCF, lentit charge du contrle des paiements et de la signature conjointe des ordres et moyens de paiements, qui dpendait auparavant du Trsorier payeur, est dsormais rige en service contrle de conformit des paiements au sein du dpartement contrle de gestion et budget, rattach la direction gnrale. Dans la mme logique, les engagements suprieurs un certain seuil sont galement soumis au visa du chef du dpartement contrle de gestion et budget. - ingaux au regard de la mise en place des instruments de gestion. Les socits dtat participation directe, qui doivent se doter des instruments de gestion conformment la loi 69-00, laquelle elles sont soumises depuis trois ans et qui a t prcise par un arrt du 20 dcembre 2005, nont pas systmatiquement respect cette obligation. Une note circulaire du Ministre des Finances du 20 mars 2006 rappelle aux organismes concerns lobligation de se conformer la disposition de la loi relative ltablissement des instruments de gestion. Le cadre rglementaire ne prcise pas de dlai de mise en uvre de cette disposition. En revanche, les tablissements publics lus au contrle daccompagnement ont mis en place ces instruments dans la mesure o lexistence de ces instruments constituait une condition dligibilit ce type de contrle. - ingaux mettre en uvre le comit daudit. Sur les huit EP soumis au contrle daccompagnement, linstitution de comit daudit est en cours au sein des deux tablissements et na pas encore fait lobjet dune dcision du conseil dadministration pour les six autres98. Sur les 20 socits dtat participation directe soumises de fait au contrle daccompagnement depuis trois ans, quatre seulement ont institu un comit daudit (HAO, MJS, SONABA et SNABT). Il y a lieu de signaler que dautres tablissements, non soumis au contrle daccompagnement, ont institu (ou en cours) un comit daudit, en particulier les rgies de distribution et les rgies de transport urbain. 207. La note circulaire du Ministre des Finances du 20 mars 2006 relative la mise en place des instruments de gestion rappelle galement aux organismes concerns la ncessit dinscrire lordre du jour de lorgane dlibrant la cration et les modalits de fonctionnement de ce comit daudit. 208. La mise en uvre des autres types de contrle (contrle conventionnel, contrle contractuel) se fait dans lensemble dans les mmes conditions que celle du contrle daccompagnement. 209. Pour le contrle conventionnel, un modle de convention de contrle des socits dtat participation indirecte et des filiales publiques soumises ce type de contrle a t labor et communiqu aux entits concernes. La mise en place de ces conventions a dbut et est en partie dj approuve par ces entits99.
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Mais la dcision est dj en cours pour trois tablissements (ONCF, CGC, CDVM). ADER, ALOMRANE, DRAPORR.

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210. Pour le contrle contractuel, des contrats de concession ont commenc dtre conclus aprs lentre en vigueur de la loi de 69-00. Un exemple de convention de contrle contractuel pour une gestion de distribution deau dlgue Dans le cadre de la mise en uvre de la convention dEl Guerdane, un comit de suivi a t institu dont le rle informatif et consultatif lui confre la comptence pour examiner et donner son avis sur toute question ou difficult dont il serait saisi par lune des parties concernant lexploitation de la gestion dlgue. Les avis dudit Comit font lobjet dun consensus entre ses membres. Aussi, ce Comit est-il sollicit en cas danne de dficit ou pour se prononcer sur les modalits dexploitation de la gestion dlgue. Dans ce cas, le Comit se runit tous les quinze jours et le Dlgataire doit soumettre un plan de gestion afin de restreindre et contrler la distribution de leau sur la base des volumes effectivement disponibles qui pourront tre rviss par ledit Comit au cours de la campagne dirrigation. Toute dcision ou approbation fait lobjet dun vote par le Comit qui statue la majorit absolue des voix des membres prsents ou reprsents. En cas de partage des voix, le prsident du comit aura voix prpondrante.

...mais qui nanmoins fait ressortir une prudence assez gnrale des tablissements et entreprises mettre profit ces mesures dallgement du contrle et de modernisation de la gestion. 211. En allgeant substantiellement le contrle financier de ltat, qui est supprim pour les visas a priori du contrleur dtat et pour la fonction de trsorier payeur, le contrle daccompagnement est cens impliquer une plus grande responsabilisation de lordonnateur travers une autonomie de gestion largie et un renforcement des mcanismes de contrle a posteriori et de gouvernance. 212. Dans la pratique, certains tablissements publics ont positivement ragi cette volution et ont mis en uvre les structures permettant dendosser des responsabilits exerces jusque-l par une autorit extrieure (contrleur dtat ou Trsorier payeur). Il demeure toutefois quil sagit dans ces cas de structures internes qui peuvent tre rorganises librement par lentreprise concerne. Des retards importants sont cependant observs dans la mise en place des mcanismes de contrle a posteriori et de gouvernance en particulier pour les instruments de gestion dans les socits dtat participation directe et pour la cration de comit daudit, ce dernier ayant en fait vocation jouer un rle moteur dans le contrle interne de lentreprise. Il faut cependant aussi tenir compte du fait que la mise en place de ces instruments de gestion par les EEP est un processus long qui implique une succession de dcisions ou actions de plusieurs intervenants (organes dlibrants, management de lentreprise, ministre de tutelle, Ministre des Finances, ) et requiert une sensibilisation et une mobilisation des diffrents acteurs concerns, une formation et une mise niveau du management et des organes dlibrants.

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213. Par ailleurs, le projet de dcret fixant les formes de publication par les tablissements publics au bulletin officiel de leurs comptes annuels, transmis au Secrtariat gnral du Gouvernement le 26 janvier 2004, na toujours pas t adopt par le Gouvernement. III. Le bilan et lvaluation de limpact de cette rforme sur la fiabilit densemble du systme de contrle du secteur public prendront encore quelques annes. 214. Lensemble de ces lments dinformation sur la rforme du contrle du secteur public, encore disparates mais fort bien prsents dans le rapport annuel sur les EEP joint au projet de loi de finances dpos au Parlement, pourraient, en premire analyse, laisser penser que le risque daffaiblissement de lenvironnement de contrle sest accru, notamment pour les organismes qui nont pas encore mis en uvre toutes les mesures compensatoires prvues (comit daudit, instruments de gestion). Ce risque nest pas apparu lanalyse objective de la situation. Par contre, il semble acquis dsormais que cette rforme a eu pour effet, dune part de moderniser la gestion des tablissements qui dores et dj appliquent ces mesures et den moderniser les modalits de contrle interne et, dautre part de gnraliser le contrle toute la sphre du secteur public, ce qui ntait pas le cas auparavant. En tout tat de cause, la rforme ne saurait en aucun cas conduire une perte dfinitive de contrle du secteur ds lors que ltat dispose toujours au moyen de son reprsentant dun droit de regard sur toutes les activits et tous les comptes des entits du secteur public, quel que soit leur statut et quel que soit le type de contrle a priori ou a posteriori qui sy applique. 215. La loi rformant le contrle financier de ltat, entre en vigueur il y a tout juste trois ans, est une loi ambitieuse et qui va dans le sens des meilleures pratiques reconnues au plan international. Les efforts rels des autorits pour mettre disposition des entits concernes les procdures nouvelles et tous les instruments pdagogiques nont cependant pas encore t suivis de tous les effets quon pouvait en attendre. Il semble cependant que la voie soit trace et quun dlai plus long que prvu temps que prvu soit ncessaire. 216. Ces dlais justifient que la DEPP veille au respect des dispositions de la loi 69-00 pour la mise en place a/ des instruments de gestion au sein des socits dtat participation directe et b/ du comit daudit au sein des tablissements publics et des socits dtat participation directe. De mme, le projet de dcret fixant les formes de publication par les tablissements publics au bulletin officiel de leurs comptes annuels, doit tre adopt par le Gouvernement afin de permettre la publication des comptes annuels des tablissements publics au bulletin officiel. 217. Le processus dlargissement du contrle daccompagnement de nouveaux tablissements publics ne fait pas lobjet dun calendrier prdfini de la part de la DEPP. Cette dmarche sinscrit dans une approche pragmatique qui tient compte des capacits et progrs enregistrs par les tablissements publics et de la capitalisation de lexprience acquise auprs des huit tablissements publics pilotes.

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Plan dactions recommand Prendre les mesures ncessaires en vue de lapplication prvue par la loi 69-00 des instruments de gestion au sein des socits dtat participation directe. Prendre les mesures ncessaires en vue de la mise en place prvue par la loi 69-00 des comits daudit au sein des tablissements publics et des socits dtat participation directe. Faire adopter par le Gouvernement le projet de dcret fixant les formes de publication par les tablissements publics au bulletin officiel de leurs comptes annuels. Envisager en 2007 un rapport dtape dvaluation de lapplication de la rforme du contrle daccompagnement au sein du secteur public.

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PARTIE IX : LE CONTRLE ET LAUDIT INTERNE ET EXTERNE DE LA DPENSE

Rappel du CFAA de 2003 (extraits) Un contrle tendu, dont la rforme est en cours dachvement, mais dont les diffrentes formes doivent tre mieux dfinies. Le systme de contrle est dornavant dot dun corpus juridique densemble de bonne qualit mais qui mrite dtre mieux coordonn. Cette amlioration de la coordination vise essentiellement le contrle interne (a priori et a posteriori) qui est certes effectif mais qui demande tre mieux dfini dans chacune de ses composantes. En particulier, le rle des inspections gnrales ministrielles doit tre rvalu dans la perspective du dveloppement du contrle de performance au sein de chaque ministre. L'Inspection gnrale des finances (IGF) est un corps de contrle de niveau suprieur dont les missions dfinies par la loi de 1960 demandent tre actualises pour mieux prendre la ralit du nouvel environnement conomique, financier et juridique du pays. De faon gnrale, le rle de lIGF, doit voluer dune fonction de contrle traditionnel des services comptables, qui doit constituer le cur de lactivit de lInspection centrale des services de la Trsorerie Gnrale du Royaume, vers une fonction plus large daudit des finances et du secteur publics de ltat. Le Programme dAction Stratgique (2000-2004) va dans ce sens. Sagissant du contrle externe, le rle de la Cour des Comptes et du rseau des Cours rgionales, dont la mise en place devrait intervenir en 2003-2004, est dsormais reconnu par lExcutif et son volution, consacre par la Constitution, est positive. Au contrle de constitutionnalit traditionnel exerc par la Cour sajoute dsormais une mission dvaluation des finances publiques et dassistance au Gouvernement qui ouvre la voie des dveloppements potentiels importants du rle de la Cour. La Cour devra cependant viter un certain nombre dcueils de procdures qui, si elles sont appliques dune faon trop systmatique, risquent de rduire lefficacit de ce contrle, dautant que les moyens de la Cour ne sont pas encore dfinitivement arrts. Le Parlement exerce dsormais un rle important au stade de lapprobation du budget, mais son activit de contrle de lexcution budgtaire reste encore dvelopper. Recommandations Voir les recommandations pour chaque organisme de contrle et daudit dans la suite du rapport

Remarques prliminaires Le CFAA de 2003 avait dress un bilan en perspective de la fonction de contrle au Maroc sachant que sa composante externe (Cour des comptes et Cours rgionales) tait en cours de dploiement et que sa composante interne (Inspection gnrale des finances et inspections gnrales ministrielles) tait en voie de modernisation. Cest donc bon escient quune nouvelle valuation est entreprise trois annes plus tard, dautant que lenvironnement sest sensiblement modifi depuis 2003. La rforme budgtaire de globalisation des crdits et de gestion par

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objectifs est dsormais en cours et le contrle a priori connat une mutation significative au sein du circuit de la dpense suite son rattachement la TGR. Lallgement du contrle a priori, voire son ventuelle suppression progressive terme, doivent en tout tat de cause conduire un renforcement des contrles a posteriori interne et externe titre de contrepartie indispensable. Trois acteurs, caractre administratif ou juridictionnel, interviennent en matire de contrle a posteriori : deux pour le contrle interne, lInspection centrale des services comptables devenue la Division de lAudit et de lInspection, rattache la Trsorerie Gnrale du Royaume, et les inspections gnrales des ministres, au premier plan desquels lInspection gnrale des finances et un pour le contrle externe, la Cour des comptes et son rseau des Cours rgionales. Un quatrime acteur intervient au plan dun contrle caractre plus politique, le Parlement, dont la fonction na pas connu dvolution majeure depuis 2003. Cest donc au double point de vue dun rapport dtape et dun rapport dvaluation de son adaptation au contexte mouvant actuel des finances publiques que la fonction de contrle a posteriori sera analyse ci-aprs. Sans dupliquer le CFAA de 2003, notamment dans la description des structures et fonctions de contrle, le prsent CFAA vise plutt une approche complmentaire enrichie de lexprience de ces dernires annes. I. Le contrle interne a posteriori exerc par la Division de lAudit et de lInspection (DAI) de la TGR sest rapproch rcemment des pratiques recommandes au plan international 218. La Division de lAudit et de lInspection (DAI) de la TGR a t rforme rcemment et sa nouvelle appellation vise complter le rle traditionnel de contrle et de vrification dun tel service (linspection100) par une dmarche globale dont le but est dassister les responsables tous les niveaux pour leur donner une assurance raisonnable sur le degr de matrise des oprations et des organisations et leur apporter des conseils damlioration. Une charte daudit, rnovant les rapports entre auditeur et audit, a t soumise lapprciation de la TGR et llaboration du rfrentiel daudit est en phase de finalisation. 219. Cette orientation gnrale va dans le sens des recommandations du CFAA de 2003 qui visaient le renforcement global du contrle interne des postes comptables par linspection grce une modernisation de ses attributions et missions, une meilleure hirarchisation des priorits et des frquences de contrle ncessaire, llaboration de guides de vrification, la transmission des programmes de vrification lInspection gnrale des finances et la Cour des comptes, la transmission de ses rapports lIGF et la meilleure coordination de ses inspections rgionales 101. notamment par ladoption dune approche par le risque pour le programme de vrification 220. Llaboration du programme annuel de vrification de contrle et daudit est dsormais effectue sur la double base dune approche par le risque visant employer les moyens de contrle l o le rsultat attendu est maximum et dune hirarchisation des priorits. Cette dmarche rejoint celle recommande par les bonnes pratiques internationales ds lors quelle vise en partie loptimisation des moyens des services daudit et de contrle eu gard au rendement attendu des contrles et aux ressources limites y affecter. Une telle approche diffre
Le service sintitulait prcdemment Inspection centrale des services comptables du Trsor limage de son rle traditionnel privilgiant laspect dinspection par rapport laspect daudit. 101 Voir rapport 2003, para IX-2-26.
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sensiblement de limpression dempirisme qui prvalait encore trop souvent jusqu ces dernires annes dans la dtermination du programme de vrification. Comment la DAI dtermine son programme de contrle sur la base dune approche par le risque La DAI a arrt quatre critres de slection : - ncessit dimposer une frquence de contrle des postes comptables au moins quinquennale par la DAI et triennale par les inspections dconcentres ; - adquation ses missions du potentiel humain dont dispose chaque inspection rgionale ; - ncessit doprer des contrles diagnostiques pour les comptables du trsor qui assument pour la premire fois la gestion dun poste ; - besoin de rserver une priode dtermine pour le recyclage et la formation ainsi que pour les missions daudit.

Quelles sont les priorits du programme de vrification de la DAI Une programmation slective des contrles a permis la DAI de mieux hirarchiser les priorits autour de trois groupes dentits contrler : au premier rang, la vrification des postes comptables du rseau du trsor (secteur obligatoire) au deuxime rang, les contrles des rgies de ltat, des collectivits locales et de leurs groupements (secteur prioritaire) au troisime rang, selon les moyens disponibles, la vrification des autres services tels que les recettes des douanes, de lenregistrement, et les secrtaires greffiers prs les juridictions du Royaume, ces contrles tant limits au contrle de caisse et de comptabilit.

dont les premiers rsultats sont perceptibles 221. Les premiers rsultats de cette modernisation dans la dtermination du programme de vrification semblent perceptibles car si les moyens affects la DAI et aux inspections rgionales nont pas connu daugmentation apparente, le nombre et les rsultats des contrles sont en lgre progression, indiquant semble-t-il, une amlioration de la productivit et du rendement.

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Comment les moyens et les rsultats de la DAI et des inspections rgionales ont volu Les effectifs de la DAI -centraux -rgionaux Taux de ralisation du programme de contrle (objectif 2005 : 465 postes102) Priodicit des contrles par entit nombre dannes Production moyenne de rapports des inspections rgionales (par inspection) Actes de dtournements lucids en nombre 2001 2003 20 31 2002 65 % 2001 9 2003 10 2004 22 2006 19 33 2005 60 % 2004 6 2005 19103 2005 33 Objectif 25-30 80

67 % 2005 5

222. Le service de la DAI a galement men 54 enqutes lchelon national et une tude sur les dlais de centralisation des critures comptables de fin de mois par les comptables rattachs du rseau et leur centralisation par la direction de la comptabilit publique. Il a aussi particip des actions de formation. Le rapport annuel dactivit contient une liste des principales anomalies releves. 223. Le renforcement du contrle sest poursuivi en 2006 grce llaboration dun rfrentiel et de manuels sur laudit. De mme, la rdaction dun guide de vrification des postes de base est prvue en 2007 pour formaliser cette nouvelle approche par le risque. Cette dernire a dores et dj conduit recentrer lactivit des inspections rgionales sur le contrle des rgies104 en priorit par rapport aux postes comptables traditionnels du rseau comptable. 224. Plus gnralement, la DAI doit parfaire ses mthodes de dtection des risques, en dehors des contrles effectus, pour le choix de son programme de vrification en mettant en uvre une cartographie des risques. De mme, les conditions de recrutement des auditeurs, actuellement issus du corps classique des inspecteurs du trsor, devraient tre amliores en mettant laction sur un profil et des formations des candidats plus spcifiques aux fonctions daudit. mais qui prsente toujours des marges damliorations. 225. Le CFAA de 2003 avait not que les pratiques de contrle confinaient encore trop au secret, ce qui est caractristique dune approche du contrle ancienne et qui nest plus en ligne avec les pratiques internationales. De ce point de vue, si la TGR a pris une initiative105 en ce sens tendant mieux formaliser le droit de rponse des comptables vrifis, les contrles sommaires (arrts
La comptence du service stend aux 9.253 comptables publics exerant sur toute ltendue du Royaume et ltranger. 103 Cette moyenne cache des disparits (Casablanca 38, Fez 54, Agadir 3). 104 Les rgies sont des entits de dpenses ou de recettes indpendantes du rseau du Trsor, soumises des rgles plus souples, mais sous la responsabilit dun comptable du Trsor. 105 Lettre No. DAI/591 du 28 octobre 2005 de la TGR.
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de caisse) continuent ntre ports la connaissance des postes que 48 heures avant leur ralisation et les contrles thmatiques une semaine avant, ce qui reste un dlai trop court. 226. Il convient aussi de noter que le statut des comptables publics na pas encore t adopt. Or ce statut est indispensable la scurisation juridique des fonctions du comptable et de sa situation personnelle au regard de ses fonctions exerces, notamment lorsque laudit peut tre suivi de sanctions. 227. En outre, dans son rapport dactivit 2005, la DAI nonce comme obstacle lexercice de ses missions de contrle linsuffisante collaboration et coordination avec les autres corps dinspection interne du ministre, particulirement ceux de la douane et de la direction gnrale des impts. cet gard, la mise en place dun droit de communication renforc devrait tre envisage au profit de la DAI, mais aussi la mise en place de systmes de contrle conjoint entre les diffrents corps dinspection qui savrent parfois plus souples et plus efficaces. La communication des programmes de vrification et la communication des rapports lIGF et la Cour des comptes samliorent peu peu mais doivent continuer tre renforces. 228. Enfin, la DAI devrait sorienter vers le dveloppement dune dmarche qualit, prolongeant la mise en application des rfrentiels et des manuels daudit. Cette dmarche permettrait dassurer une harmonisation dans les pratiques daudit et renforcerait la qualit des prestations daudit. 229. Plus gnralement, la DAI doit aussi parfaire ses mthodes de dtection des risques pour le choix de son programme de vrification en mettant en uvre une cartographie des risques selon la nature des entits contrles. Plan dactions recommand Faire adopter le statut des comptables. Moderniser le recrutement des auditeurs de la DAI en crant une filire dinspecteur-auditeur polyvalent. Accrotre le nombre de missions daudit communes avec les corps daudit des impts et des douanes et amliorer la coordination des contrles entre ces diffrents corps daudit. Amliorer la cartographie des risques pour dterminer le programme de vrification selon une approche base sur le risque.

II. Les Inspections gnrales ministrielles (IGM) : 230. Une fonction de contrle et audit, exerce par des inspections gnrales ministrielles(IGM), est en place depuis plusieurs annes dans les ministres les plus importants. Le CFAA de 2003 dressait un bilan mitig de leur statut et de leur activit, comme suit : Les Inspections gnrales des ministres autres que celles des Finances voient leurs attributions fixes par des textes qui mritent une actualisation de leurs missions partir d'une base rglementaire. Leurs attributions ne sont que vaguement mentionnes dans les dcrets rgissant le fonctionnement des ministres et

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l'volution rcente de leurs missions na donn lieu, pour l'heure, qu' des actualisations obtenues partir de simples notes ministrielles. . 231. Il recommandait plusieurs types dactions visant renforcer et dynamiser leurs capacits de contrle interne pour lapplication de la rglementation au sein des ministres, valuer leurs capacits assumer un contrle interne de la performance, dvelopper et adopter des standards et normes de contrle de performance en liaison avec les autres corps de contrle, suivre des recommandations des diffrents autres corps de contrle. Les IGM ont entam le processus de modernisation dans le cadre de la rforme de la gestion des finances publiques 232. Les IGM ont conduit, depuis lpoque du prcdent CFAA, certaines actions de modernisation de leur actions daudit en liaison avec lInspection gnrale des finances dans le cadre de la politique de gestion par la performance adopte au plan budgtaire par les autorits. Ces IGM ont pour lessentiel particip des missions daudits sectoriels et horizontaux avec lIGF (audit et valuation des programmes anti-scheresse entre lIGF et les IGM de la Sant et de lAgriculture par exemple, ou plus rcemment dans le cadre des programmes mettre en place au titre de lINDH). Les IGM ont aussi particip aux travaux de rdaction dun Manuel daudit de performance rdig leur intention (ainsi qu celle de lIGF)106 dans le cadre du PARAP-II de la Banque mondiale et bas sur les normes internationales IIA et COSO107. 233. Les IGM ont aussi pour objectif de dvelopper leur fonction daudit interne en contrepartie de lallgement projet du contrle a priori traditionnel. Il en va notamment de laudit a posteriori des marchs publics qui est aujourdhui prioritaire et qui devrait tre rendu obligatoire108. Quelques initiatives ont t prises en vue de llaboration du programme de contrle et daudit par le risque. mais se heurtent des obstacles dans le redploiement de leur mission. 234. Un premier obstacle est constitu par labsence de statut de ces IGM comme le relevait dj le CFAA de 2003. Les attributions des IGM ne sont clairement dfinies dans aucun texte officiel densemble. La plupart du temps, ils constituent un service au sein de lorganigramme des ministres. Les situations des IGM varient dun ministre lautre sans harmonisation possible courte chance compte tenu des traditions de chaque ministre. Ainsi en matire de dfinition des programmes daudit, les IGM sont encore fortement tributaires des demandes ponctuelles ministrielles, qui perturbent, si elles sont trop frquentes, la ralisation dun programme daudit prtabli, ainsi que des rclamations des usagers qui doivent tre renseignes. Des dcrets statutaires seraient ncessaires mais de nombreuses difficults se dressent, principalement les lenteurs du processus dlaboration et de dcision des actes juridiques (voir aussi plus loin le cas du statut de lIGF). 235. Un second obstacle est li la difficult de recrutement dauditeurs dans les ministres techniques, elle-mme due au manque de statut et de perspectives attractives pour ces personnels. cet gard, le plan de dpart volontaire de 2005 a eu pour effet de rduire dans des proportions trs importantes les effectifs de certaines IGM (ex : leffectif de lIGM lAgriculture est pass
Ralis par un bureau dtudes (ADETEF). IIA : Institute of Internal Auditors ; COSO : Committee Of Sponsoring Organizations. 108 Les marchs suprieurs 5 millions de dirhams doivent tre soumis un audit a posteriori, mais en pratique ne le sont pas systmatiquement. Ce seuil de 5 millions pourrait tre aussi abaiss.
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de 14 agents en 2004 trois en 2006). Dans le mme sens, le besoin de formation des auditeurs aux nouvelles techniques daudit, ainsi quaux questions traitant de lvolution des finances publiques, notamment de la technique des marchs publics, reste important. La TGR, qui regroupe un certain nombre de comptences en cette matire, devrait tre sollicite dans le cadre de son plan de formation destination des ministres 236. Un troisime obstacle, majeur, est li linsuffisance des liens juridiques entre les IGM et lIGF. Ce point sera trait ci-aprs dans la partie rserve lIGF. Mais il est fondamental dans un processus de dynamisation des IGM qui, seules, ne semblent pas en mesure de relever le challenge qui se dresse devant elles. cet gard, lattente des IGM vis--vis de lIGF est trs importante. Il serait donc souhaitable de resserrer les liens entre les IGM et lIGF en inscrivant dans un texte gnral sur les IGM (dcret) la nature de ces liens fonctionnels entre les IGM et lIGF en vue de la diffusion des normes et mthodologies daudit dont seule lIGF peut assurer la matrise. Il conviendrait aussi, dans le mme texte, de promouvoir le dveloppement des actions daudit conjointes (IGF-IGM) qui, en pratique, savrent un excellent moyen de dvelopper la coordination des diffrentes fonctions daudit et de renforcer les IGM (de mme dailleurs que la diffusion des mthodologies daudit). Plan dactions recommand Prendre un dcret 1/ dfinissant le statut rglementaire des IGM (missions et carrire des auditeurs en vue de dynamiser leur fonction) et 2/ renforant les liens fonctionnels entre lIGF et les IGM en vue de dynamiser le rle et le fonctionnement des IGM et de diffuser les normes et standards daudit (court-moyen terme).. Promouvoir lapplication du Manuel daudit de la performance dans le cadre de missions daudit conjointes entre lIGF et les IGM. Inscrire les IGM prioritairement dans les programmes de formation dispenss au sein des ministres, notamment en matire de marchs publics. Transmettre les programmes et rapports des IGM lIGF et la Cour des Comptes.

III. LInspection gnrale des finances a accompli une transition certaine de son rle dinspection vers une fonction largie daudit 237. Le CFAA de 2003 avait largement analys lorganisation et les mthodes de travail de lIGF. Plusieurs recommandations avaient t adoptes.

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Quelles taient les principales recommandations du CFAA de 2003 pour lIGF Dvelopper paralllement au contrle de rgularit le contrle de rsultat et de la performance des dpenses publiques. Accrotre le rle de lIGF dans le domaine de lvaluation de la performance selon son statut et son approche stratgique, en favorisant autant que possible la communication des rsultats des travaux avec les autres corps de contrle. Assurer la coordination des actions de renforcement du contrle de performance par les IGM avec celles de LIGF. Dvelopper des standards et normes de contrle de la performance en liaison avec les IGM. Actualiser la loi de 1960 sur le statut et les attributions de lIGF.

...au vu des actions entreprises en 2003-2005 238. Lvolution du rle de lIGF, forte actuellement de quelque 80 inspecteurs, a incontestablement suivi le sens de ces recommandations mme si toutes ne sont pas encore mises en uvre, notamment la rforme du statut (voir plus loin). Cette orientation gnrale apparat travers son plan daction stratgique qui fait le bilan des ralisations antrieures de 2003-2005 et prsente le programme 2006-2008. Quels ont t les quatre axes stratgiques de mesures mises en uvre en 2003 -2005 par lIGF 1. Le renforcement de laction de contrle et daudit. 2. La formalisation des procdures de contrle et daudit et la modernisation des outils utiliss. 3. Le dveloppement de la capacit de lIGF travers la formation et la coopration avec les autres instances de contrle. 4. Llaboration dun plan directeur informatique.

239. En grande partie, ces axes stratgiques ont t effectivement suivis de mesures concrtes et de rsultats mesurables : le renforcement de laction de contrle et daudit sest manifest par un nombre dinterventions de 2005 (80) suprieur de 20 % celles de 2004 et par leur nature, privilgiant la dmarche dvaluation des projets publics financs109.

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Majoritairement des projets financs par les bailleurs de fonds (Banque mondiale).

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Les 80 interventions daudit et de contrle menes en 2005 par lIGF Audit des organismes publics : 31 audit des marchs publics (sup. 5 MDH) des Douanes de Casablanca et de Tanger-port, -vrification des trsoreries prfectorales de Tmara et de Sal, -contrle et valuation des comptes spciaux du trsor, -audit dtablissement et entreprises publiques, notamment la SONARP, et duvres sociales. audit des projets financs : 33 secteurs de lhabitat, ducation, agriculture, dveloppement social, infrastructures permettant dvaluer les capacits de gestion, notamment dans le secteur de lducation nationale. enqutes et valuations : 16 secteurs sociaux et d infrastructure : valuation de la ralisation des objectifs dattnuation des situations de grave dficit et de lutilisation des crdits, de la dure moyenne dexcution et du taux dannulation.

la formalisation des procdures de contrle et daudit et la modernisation des outils utiliss ont t inities avec la codification des rgles et des normes professionnelles par lunification des principes rgissant les missions daudit et leurs modalits dexcution, lunification des pratiques professionnelles et la standardisation des rapports permettant de relater les rsultats des missions daudit. En dcembre 2005, le manuel daudit de lIGF110 a t certifi conforme aux normes internationales daudit (ISA) par la CNCC (Compagnie nationale des commissaires aux comptes) et lOEC (Ordre des experts comptables). Ce manuel devrait dsormais servir de cadre de rfrence non seulement aux inspecteurs eux-mmes mais galement -et cest aussi un de ses objets-aux entits audites dans la mesure o il amliore la prdictibilit des contrles et o sa connaissance leur permet dsormais de mieux anticiper la nature des contrles et par l mme de mieux sassurer de la rgularit de leur propres procdures. Quelques donnes sur le manuel daudit de lIGF111 Le manuel a t labor en concertation avec des organismes daudit et de comptabilit rpondant aux normes internationales en ces matires. Il vise renforcer les capacits daudit de lIGF en mettant ses mthodologies daudit en conformit avec les standards internationaux. Dans le cadre de ses missions daudit stratgique et de performance, lIGF est charge dauditer des organismes publics, des projets financs par les bailleurs de fonds ainsi que des projets dans le secteur associatif qui bnficient du concours de ltat. Dans ce cadre, lIGF a dcid de normaliser sa mthodologie daudit en vue de rpondre aux objectifs : -dharmonisation des principes daudit et de leurs modalits dapplication -dunifier les pratiques professionnelles et la culture technique de ses inspecteurs -de produire des rapports standards relatant les rsultats de ses missions daudit.

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Financ en partie par un don de la Banque mondiale. Extraits de lavant-propos du manuel.

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le dveloppement de la capacit de lIGF travers la formation et la coopration avec les autres instances de contrle sest manifest principalement par llaboration dun plan de formation, la participation des missions conjointes avec lOLAF, lOffice europen de lutte ddi la recherche de la fraude dans la mise en uvre des projets financs par lUnion europenne, et des actions dassistance technique au profit de pays africains ayant engag rcemment des rformes dans le domaine du contrle. llaboration dun plan directeur informatique sest traduite par la passation dun march pour une mise en uvre lhorizon 2010 dun systme informatis daide et assistance la fonction daudit. et des actions prvues au plan stratgique 2006-2008 qui sinscrivent dans le contexte actuel des rformes budgtaire, comptable et du contrle. 240. Le plan daction pour 2006, et plus largement pour la priode 2006-2008, tient compte de lactuel processus de rforme budgtaire et comptable. LIGF a renforc sa participation la dfinition et valuation de la rforme budgtaire axe sur les rsultats en apportant son expertise et son exprience aux actions dcides par le Ministre des Finances. Le plan prvoit, outre son intervention dj voque dans le processus de certification des ordonnateurs (voir section cidessus consacre la rforme du contrle), de renforcer les actions daudit dans les dpartements ministriels ayant adhr au processus de rforme pour mieux valuer la nature et de la pertinence des indicateurs de performance et la mise en place dun systme de contrle de gestion. Les audits de lIGF doivent aussi permettre aux ministres de mieux laborer les plans de formation ministrielle et den suivre les rsultats en tirant parti des audits. 241. Lexamen du programme de vrification et daudit de lIGF en 2006 (en projection partir des rsultats au 31 aot) fait apparatre une volution qualitative certaine indiquant un glissement vers des fonctions daudit largies.

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Quelles sont les volutions dans les interventions de lIGF en 2006 un nombre dinterventions en hausse. 2003 : 71. 2004 : 67. 2005 : 80.

2006 : 87

un nombre daudits des projets financs et des organismes publics stable On note toutefois pour laudit des organismes publics un flchissement en 2004. un nombre de vrifications de gestion financire des postes comptable en nette baisse. Le programme de vrification des huit premiers mois ne comprend, sur 58 missions, que 10 vrifications de gestion financire, ce qui illustre la nouvelle orientation et sans doute lamorce dune prise en charge de ces tches par la DAI comme recommand par le CFAA de 2003. un nombre dtudes, valuations et enqutes en nette croissance : 2003 : 2. 2004 : 14. 2005 : 16. 2006 : 13 dj au 31 aot 2006. un nombre daudits largis en nette croissance. Les audits sont largis des procdures densemble (marchs publics), des projets et des oprations interministrielles telles par exemple celles incluant des organismes mais aussi des marchs du Ministre des Finances, des projets et des oprations plus larges de gestion ministrielle ou de politique publique comme par exemple lopration des dparts volontaires en retraite.

mais reste toujours en attente dun statut lgislatif rnov qui permettra de consacrer dans les textes une volution dj largement entame dans la pratique 242. La recommandation du CFAA de 2003 dactualiser la loi de 1960 sur les attributions de lIGF nest pas encore entre en vigueur. Cette recommandation est base sur une observation de bon sens selon laquelle les pratiques de lIGF ne correspondent plus gure aujourdhui celles dcrites dans la loi de 1960 qui refltaient la ralit des fonctions dinspection de lpoque mais qui ne sont plus adaptes aux fonctions daudit que lIGF exerce aujourdhui. 243. Un projet de loi prpar en 2004 est rest en souffrance au sein du circuit de dcision gouvernemental. Il convient de reprendre cette procdure et de la mener son terme ds lors que le texte, dans ses grandes lignes, est de bonne facture.

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Quelles sont les principales dispositions du projet de statut qui refltent mieux les missions de contrle et daudit largi actuelles de lIGF Les dispositions de la loi actuelle sur les missions daudit interne effectuer les vrifications des services de caisse et de comptabilit, deniers et matires, des comptables publics et, de faon gnrale, des agents de lEtat et des collectivits locales. Vrifier la gestion de ces comptables et sassurer de la rgularit des oprations enregistres dans les comptes des ordonnateurs de recettes et de dpenses publiques et de tous administrateurs Les dispositions du nouveau projet de loi sur les missions daudit interne Contrler la gestion des organismes publics, des socits dtat, des filiales publiques et des socits mixtes () ainsi que toute personne physique ou morale bnficiant directement ou indirectement du concours financier de ltat, dune collectivit locale ou dun organisme public sous forme de subventions, davances ou de garanties ; ils (les inspecteurs des finances) apprcient, par ailleurs, les rsultats raliss eu gard aux objectifs assigns et aux moyens mis en uvre cet effet. Ils sassurent que le contrle interne, les systmes dinformation et les procdures mis en place dans les organismes soumis son contrle permettent une gestion optimale de leurs ressources et de leurs emplois et la protection de leur patrimoine.

244. Le projet de loi confre lIGF une dfinition de ses missions conforme au contrle de performance. Il prvoit galement la transmission la Cour des comptes des rapports qui relvent des oprations de nature constituer une gestion de fait ou des infractions en matire de discipline budgtaire et financire ou comportant des anomalies graves. Pour les faits de nature justifier des poursuites pnales, il est prvu que le Ministre charg des Finances saisit le Ministre de la Justice. 245. Dautres dispositions de ce texte apparaissent devoir tre prcises, ou sont discutables. Ainsi la publication dun rapport annuel, contraire certaines traditions des corps de contrle interne112, doit pouvoir tre prcise comme tant un rapport annuel dactivit, qui ne traite pas des affaires audites sur le fond. Plus accessoirement, la prestation de serment, qui nest pas prvue dans le texte actuel, peut aussi prter confusion avec celle en vigueur pour les magistrats de la Cour des comptes. Enfin, le statut 113pourrait prvoir la communication des programmes et des travaux des IGM lIGF, ce qui nest fait en pratique aujourdhui que partiellement.

La publication dun rapport annuel, ds lors quil relate les affaires au fond comme le font gnralement les rapports des corps daudit public externe, peut conduire confusion. Lobjectif des audits internes est dalerter les responsables ministriels sur les irrgularits ou insuffisances, souvent dailleurs potentielles en vue que des mesures correctrices soient prises. Publier ces informations rendrait cet objectif caduc et pourrait conduire une autocensure des corps daudit interne. Cest plutt lauditeur externe, en bout de chane, de mettre en lumire ces insuffisances auprs du public ds lors quelles nauraient pas t corriges par les responsables. 113 Cette disposition pourrait aussi figurer dans le dcret propos plus haut (cf par.236) pour la coordination entre lIGF et les IGM.

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et dont lvolution doit se prolonger dans la voie dune meilleure synergie avec les Inspections gnrales ministrielles. 246. Comme indiqu plus haut, l'allgement du contrle a priori et la mise en place progressive dinspections gnrales ministrielles pour dvelopper une politique daudit au sein des ministres devrait conduire lIGF mieux dfinir son rle dans un tel contexte. Notamment pour la coordination de laudit. Les pratiques internationales en matire de coordination varient selon que lon privilgie les approches dcentralises aux termes desquelles chaque ministre dispose de son propre service daudit sous sa seule autorit et rfrant son seul ministre ou selon que lon prconise des systmes daudit centralis sous lautorit du Ministre des Finances (ou du Premier Ministre). 247. Il semble quun quilibre judicieux peut se dessiner au Maroc combinant la fois des inspections ministrielles indpendantes, vocation ministrielle, et une inspection gnrale des finances, vocation interministrielle. Il serait hautement souhaitable, comme cela a t dit plus haut (voir II IGM) quune telle volution confie aussi lIGF une fonction de dtermination, coordination et harmonisation des modalits daudit en termes de normes et dapproche par le risque, mais en laissant la dtermination des programmes daudit la dcision de chaque inspection ministrielle. Ce rle central dharmonisation des mthodes daudit dvolu lIGF lui permettra de renforcer lunit de la fonction de contrle au sein des diffrents ministres et autres entits publiques, unit qui sera de plus en plus ncessaire notamment dans un contexte de rforme budgtaire et comptable mais aussi plus largement de rforme de ltat. Cette disposition devrait tre introduite dans le dcret gnral relatif au statut des IGM (voir plus haut) 248. Dans le prolongement de son rle de certification des ordonnateurs pour la rforme du contrle a priori, lIGF devra jouer un rle essentiel dimpulsion et de coordination de la politique daudit dans la mise en place des modes de gestion par la performance et dans le moyen terme (CDMT). De ce point de vue, il serait trs souhaitable que la pratique des audits conjoints, lorsque le champ de laudit revt un caractre interministriel, soit tendue et que les IGM puissent tre associes aux missions de lIGF afin dassurer la diffusion de lapproche daudit souhaite. ce titre, le rle de lIGF est indispensable. Plan dactions recommand Adopter le projet de loi visant moderniser le rle et les missions de lIGF. Placer lIGF au centre du dispositif daudit interne de la dpense publique dans le cadre de ses missions de soutien, dorientation et de coordination des missions daudit des IGM. Associer les IGM dans les missions daudit interministrielles de lIGF.

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IV.1 Le contrle externe de la Cour des comptes, devenu stratgique dans le contexte actuel des rformes, 249. Le rapport du CFAA de 2003 avait longuement analys les caractristiques lgales et pratiques de la Cour des comptes et de son rseau des Cours rgionales (CRC). Les principales recommandations avaient trait la ncessit de russir le dploiement des Cours rgionales, vritable structure de contrle et daudit au niveau rgional, de parvenir un bonne coordination des relations entre la Cour et les Cours rgionales, de consolider lindpendance de linstitution, de parvenir un tat de coordination entre la Cour et les autres organes de contrle externe et enfin de veiller ce que lexamen des lois de rglement puisse avoir lieu dans des dlais plus raisonnables (les deux ans prvus par la loi organique tant dj trop longs) . 250. Les rformes budgtaires, comptables et du contrle interne a priori rendent ces recommandations plus importantes encore dans la mesure o le renforcement du contrle externe a posteriori est cens apporter une contrepartie efficace lallgement du contrle a priori interne. En effet, laudit externe par une Cour des comptes reprsente une srieuse garantie de contrle de la rgularit et de la transparence des comptes, notamment au regard des analyses de benchmark international. Cest l une scurit apprciable dans une priode sensible de modification des pratiques financires et comptables. Laudit par une institution extrieure ladministration constitue aussi une assurance-qualit du contrle dun budget qui sera prsent par objectifs. sest amlior grce la consolidation du respect des normes INTOSAI 251. Lexamen actuel de cette institution montre que le contrle externe est exerc en cohrence avec les normes INTOSAI depuis la refonte du code des juridictions financires (code de la Cour et des Cours rgionales) en 2003. 252. Lindpendance de la Cour, principe premier de tout auditeur externe public, sest affirme principalement par trois faits majeurs : son statut prvu par la Constitution a t parachev par le dploiement des Cours rgionales, la publication dun rapport annuel est dsormais largement diffus (rapports 2004 et 2005) dans le public et ses moyens logistiques sont en progression par rapport ceux de ces dernires annes. Globalement le contrle sen est trouv renforc. 253. Toutefois, le rapport annuel de la Cour qui sassimile aujourdhui plutt un rapport dactivit devrait tre enrichi des informations essentielles recueillies au cours des enqutes et vrifications durant lanne. Le rapport devrait retracer, en langage clair et accessible au public, les principales conclusions des missions effectues par la Cour et les CRC de sorte que les affaires soient portes la connaissance du public en vue dune transparence plus complte. Le benchmark international et notamment les normes INTOSAI recommandent dintgrer ces analyses au fond dans le rapport annuel. Ceci suppose bien entendu que la Cour fasse le tri des informations qui peuvent tre rendues publiques et celles qui ne peuvent ltre du fait de procdures judiciaires en cours. La Cour semble avoir retenu cette approche largie pour les prochains rapports ( partir de 2006). et la modernisation de ses conditions de fonctionnement qui sapprcie travers les moyens logistiques accrus, 254. Le renforcement des moyens logistiques est indispensable toute institution suprieure de contrle externe. Cest un critre important de la norme INTOSAI. Notamment, son budget fait lobjet dun processus de dcision propre durant les arbitrages budgtaires, critre essentiel pour

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que linstitution puisse faire valoir ses besoins spcifiques et que ceux-ci ne soient pas confondus lintrieur du budget dun autre organisme ou dune autre entit. Ce renforcement logistique sapprcie partir de lvolution du budget, du personnel, de la formation, de linformatique et de la coopration internationale. 255. Le budget de la Cour est en augmentation constante, ce qui est en partie li la monte en charge des Cours rgionales dont les sous-budgets ne sont pas encore individualiss, le Prsident de la Cour restant lordonnateur de leurs dpenses. Cette configuration, sans doute ncessaire en priode de dploiement des Cours, devrait tre modifie afin de permettre aux prsidents de Cours rgionales, une fois leur budget stabilis, dtre sous-ordonnateur de leur propre budget. Ceci clarifierait les structures de cots de chaque Cour et faciliterait dune part, les dcisions de rpartition des budgets initiaux ainsi que le suivi de leur excution dans chaque Cour et dautre part, permettrait terme une plus grande autonomie des prsidents de Cours dans le choix de leurs dpenses refltant ainsi leur autonomie institutionnelle par rapport la Cour pour leurs programmes de travail et les particularits du contrle de chaque rgion. 256. Sagissant des moyens humains, une amlioration quantitative et qualitative a t engage. Laugmentation du nombre de magistrats est relle, sans atteindre toutefois les objectifs annoncs lors du CFAA de 2003 : le nombre de magistrats actuel de 218 (non compris les auditeurs en stage de formation initiale) est substantiel mais infrieur lobjectif de 350 avanc initialement. Des prvisions ralistes au plan budgtaire doivent cependant prendre en compte les capacits ncessaires la formation initiale des stagiaires qui, en tout tat de cause, ne pourraient permettre dabsorber plus dune vingtaine de recrutements supplmentaires par an. Il convient aussi de signaler la diversit dorigine des magistrats qui constitue un atout, une soixantaine dentre eux ont une formation dingnieur. 257. Concernant la formation des personnels, la Cour a entam une action importante de formation avec linstitution dun plan de formation permanente mais aussi ladoption dun plan de formation 2005-2007 pour les nouveaux auditeurs. Les objectifs de ce dernier sont doubles et visent les aspects juridiques et procduraux ainsi que les aspects financiers et comptables. Le programme tal sur deux ans associe des cours thoriques (620 heures/an) avec des intervenants de haut niveau et des stages pratiques au Maroc et ltranger. La Cour consacre par ailleurs aux magistrats en exercice un temps de formation permanente dun mois/an, ce qui parat conforme aux pratiques internationales. Des actions de formation ont t mises sur pied par les Cours rgionales par exemple sur lorganisation administrative locale et les questions comptables et financires. Plusieurs magistrats ont effectu des missions dinformation et des stages auprs dinstitutions suprieures de contrle, notamment les Chambres rgionales des comptes franaises, mais aussi avec les auditeurs externes de pays de tradition anglophone (USA). 258. Concernant enfin les moyens informatiques, la Cour a labor en 2004 un schma informatique qui se poursuit malgr quelques difficults budgtaires. Le rapport annuel 2005 dtaille les oprations ralises. Chaque magistrat dispose dsormais dun micro-ordinateur et accs internet. Un site WEB externe a t ralis114. Linformatisation stratgique du greffe, qui assure le suivi de la production des comptes et des diffrents stades de leur traitement, est pour le moment assure par une application assez rudimentaire sous EXCEL ralise par la Cour. Un nouveau systme, plus labor (sous-systme mtier greffe ) est prvu au schma directeur et en cours de ralisation. Chaque nouvelle application entrane lorganisation dune formation. La mise en place dun systme intranet, instrument indispensable de communication dans le cadre denqutes communes Cour/CRC ou CRC entre elles, particulirement pour lvaluation de
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www.courdescomptes.ma.

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politiques publiques, est prvue pour 2007. I l permettra un change dinformations facilitant le travail de recherche des auditeurs et une harmonisation des pratiques des auditeurs au niveau national. Son installation effective en 2007 devrait constituer une priorit pour la Cour. Comment ont volu les moyens logistiques et humains de la Cour et des Cours rgionales 2004 67,3 56,7 18,7 86 1998 78 2003 192 2005 82,7 68,4 18.6 101,3 2004 201 % 22,9 20,6 17,8 2005 2006 214 218115

Budget de fonctionnement -dont personnel Budget dquipement Budget total (MDh) Nombre de magistrats

le dveloppement du contrle de rsultat et de la performance, 259. Le prcdent rapport de 2003 relevait que linsuffisance de ses effectifs avait conduit la Cour privilgier lactivit de jugement des comptes au dtriment de ses missions plus nouvelles daudit et dvaluation de la dpense publique dans une logique de performance. Quels sont les trois types de contrle que la Cour exerce sur les deniers publics Le contrle juridictionnel des comptes qui est un contrle de rgularit de la dpense et qui sanctionne une responsabilit pcuniaire du comptable si les comptes font apparatre une anomalie comptable ou une irrgularit dans lapplication des rgles de la dpense (ce qui inclut une action possible en matire de discipline budgtaire et financire lgard des ordonnateurs116) ; Le contrle de la gestion de lordonnateur qui sassimile un contrle de rsultats et de la performance de la dpense apprcie au regard de son efficacit administrative et conomique ; Le contrle de lemploi des fonds publics et des fonds collects par appel la gnrosit publique.

260. Or, la Cour sest rsolument tourne vers le contrle de la gestion de lordonnateur partir de 2004. Le code des juridictions financires, paru en juin 2002, a dfini largement le contrle de la gestion. Cest ainsi que larticle 75 dispose que :

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Non compris les magistrats stagiaires en cours de formation initiale.


Procdure dite de la discipline budgtaire et financire.

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Comment le contrle de gestion de lordonnateur est en ralit un contrle de rsultats et de performance Article 75 du code de juridiction financire de 2002. Le contrle de la Cour porte sur tous les aspects de la gestion. () Il comprend la rgularit et la sincrit des oprations ralises ainsi que la ralit des prestations fournies, des fournitures livres et des travaux effectus. () mais aussi la qualit de la gestion (), la ralisation des objectifs assigns, les rsultats obtenus ainsi que le cot et les conditions dacquisition et dutilisation des moyens mis en uvre. () Il sassure aussi que les systmes et procdures mis en place garantissent la gestion optimale de leurs ressources et de leur emploi, la protection de leur patrimoine et lenregistrement de toutes les oprations ralises. Le texte attribue aussi la Cour des missions dvaluation des projets publics afin dtablir sur la base des ralisations, dans quelle mesure les objectifs assigns chaque projet ont t atteints, au regard des moyens mis en uvre .

Cest donc une dfinition du contrle de performance large et complte qui a t retenue et qui couvre tous les aspects de la gestion et correspond aux normes internationales les plus exigeantes. Le contrle de la Cour et des Cours rgionales en application des normes INTOSAI sexerce sur lensemble des entits manipulant des deniers publics : services de ltat, collectivits locales, tablissements publics, entreprises concessionnaires ou grantes dun service public, socits dans lesquelles ltat ou les tablissements publics possdent une participation ou un pouvoir de dcision ainsi que les organismes de prvoyance sociale. 261. Si la Cour, de 1979 2003, navait effectu que quelques 30 missions environ en matire de contrle de la performance, elle a en revanche engag sur la seule anne 2005, avec les Cours rgionales des comptes, quelques 87 missions, soit une acclration trs significative. Le rapport annuel 2005 liste 12 missions engages par la Cour centrale concernant tant des organismes publics (Ministre des Pches maritimes, Office national marocain du tourisme, Agence pour le dveloppement des provinces du Nord, ..), que des missions caractre horizontal (secteur de lhabitat ou de la prvoyance sociale, ). Pour les CRC, le rapport 2005 fait tat de 75 missions engages et des principaux types dobservations releves lgard des comptables et des ordonnateurs. Le nombre, le dtail et la qualification des observations releves tmoignent dune activit rellement soutenue. 262. Les vrifications de 2005 ont permis de dclencher des procdures de sanctions auprs de la chambre de discipline budgtaire et financire ainsi que de proposer des recommandations damlioration de la gestion. 263. La moiti de lactivit de la Cour est ainsi aujourdhui consacre au contrle de la gestion et de la performance, avec lobjectif dtendre cette part117. Il est noter que la rforme budgtaire de la globalisation et de la performance, notamment la prsentation des budgets par programmes et indicateurs de rsultats, va donner un essor supplmentaire au contrle de la performance.

Pour comparaison, le contrle de la gestion par les CRC en France occupe dsormais prs de 60 % de leur temps.

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ladoption dune nouvelle mthodologie du programme de vrification, 264. La nouvelle mthodologie adopte par la Cour pour dfinir son programme de vrification est centre autour du mode dtablissement dun programme annuel, de la recherche de nouveaux instruments de contrle et dune meilleure articulation avec les autres contrles externes, notamment le suivi des recommandations. Le mode dtablissement du programme annuel de la Cour sinspire des normes et pratiques internationales. Il est fond sur sept critres : Quels sont les sept critres que la Cour retient pour tablir son programme annuel de travail le secteur dactivit de lentit contrler lenjeu budgtaire et financier la couverture territoriale le statut juridique la priodicit les risques apparents et latents les conclusions des rapports tablis par les corps dinspection internes. 265. Ces critres cumulatifs sont caractristiques dune approche gnrale par le risque (maximisation du rendement des contrles), mais prennent aussi en compte, notamment pour la couverture territoriale, la ncessit de couvrir des entits rparties sur tout le territoire, ou pour la prise en compte des rapports des autres corps de contrle afin de faire jouer les synergies du contrle. Il y a actuellement un envoi plus rgulier des rapports des corps de contrle la Cour 118 . Il convient de rappeler que la Cour, tant linstitution suprieure de contrle du Royaume, devrait tre destinataire de tous les rapports des corps de contrle en vue de leur exploitation pour les suites donner et, ce, dans le respect de lindpendance de chaque organe de contrle interne (IGF, IGAS, IGM, DAI). 266. La Cour a par ailleurs systmatis certains de ses procdures et des instruments de contrle comme la nomenclature des pices justificatives demander aux organismes vrifis et a labor un guide de vrification. Elle a aussi fait appel aux instruments informatiques de contrle comme le logiciel IDEA auquel ont t forms des magistrats-formateurs. de procdures de suivi de certaines de ses recommandations, 267. Le suivi des recommandations constitue un autre point important pour la consolidation du contrle exerc par la Cour. cet gard, le code des juridictions financires prvoit que dans chaque ministre un haut fonctionnaire, ayant au moins le rang de directeur dadministration centrale, est charg de veiller la suite donne aux rfrs (observations et suggestions faites par la Cour aux autorits gouvernementales en vue de leur application immdiate). La mise en uvre de cette disposition est effective, mais concerne seulement les rfrs (procdure exceptionnelle) et non pas les recommandations des rapports. et de prise de responsabilits dans diverses instances professionnelles internationales 268. Lessor pris par la Cour des comptes la aussi conduite endosser des responsabilits internationales qui se sont traduites notamment par la prsidence de la commission de lINTOSAI
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article 109 du code des juridictions financires

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charge du renforcement des capacits professionnelles (capacity building), la premire viceprsidence de lARABOSAI, la prsidence de lAISCCUF119 et la participation avec son homologue franaise au contrle des comptes de certaines organisations internationales, ce dernier point tant trs important pour le perfectionnement de ses mthodes et capacits de travail. IV-2. Lactivit de la Cour se heurte toutefois une production de comptes contrler encore trop faible. 269. Au-del du contrle de la performance, la Cour maintient sa fonction de base du contrle juridictionnel qui concerne les comptables publics mais aussi les ordonnateurs par le biais de sa comptence en matire de discipline budgtaire et financire. Quels sont les rsultats du contrle juridictionnel des comptes de la Cour et de la procdure de discipline budgtaire en 2005 nbre de comptes vrifis : nbre dobservations releves : nbre darrts rendus : nbre darrts de dbet : nbre de dossiers de discipline budgtaire : 1.173 1.703 (+218 % / 2004) 480 20 61

270. Cette activit juridictionnelle, pour la seule Cour centrale, est importante et indique une activit soutenue. Le nombre significatif de dossiers en discipline budgtaire indique une certaine faiblesse au niveau de la fiabilit des ordonnateurs120, tandis que le nombre assez faible de dbets semblerait indiquer une meilleure fiabilit au niveau des comptables. Toutefois ces taux de jugement des comptes restent trs faibles eu gard la masse des comptes contrlables et tmoignent dune bonne fiabilit du systme global. Le rapport annuel de la Cour de 2005 relve que le nombre des comptes non produits la Cour relatif la priode antrieure 2003 est de 3 046, soit un taux de production ne dpassant pas 41 % des comptes exigs par la lgislation en vigueur. Ceci est d principalement aux difficults pratiques rencontres par les services de ltat dans la prsentation de leurs comptes conformment aux dispositions de larticle 25 du code des juridictions financires. Ce faible taux est encore aggrav par un retard par rapport aux dlais rglementaires de production des comptes. Le retard porte principalement sur les comptes des services de ltat grs de manire autonome (SEGMA), des receveurs des collectivits locales et des secrtaires-greffiers des tribunaux qui nont jamais produits leurs comptes depuis leur lvation en comptables principaux en 1982. Par ailleurs, la procdure de mise en tat dexamen des comptes121 est imparfaitement applique par certains organismes, ce qui ne permet pas leur contrle dans les dlais impartis. La Cour a rcemment pris de nouvelles circulaires pour rappeler aux ordonnateurs la lgislation en vigueur en matire dobligation de produire les comptes. Des mesures plus contraignantes sont aussi possibles.

Association des Cours des comptes francophones. La procdure de discipline budgtaire vise exclusivement les ordonnateurs pour les irrgularits dans les procdures dengagement ou dordonnancement. Elle ne sapplique pas aux comptables qui sont, eux, soumis la procdure dite du dbet (remboursement sur leurs deniers personnels des dpenses irrgulires payes). 121 La mise en tat dexamen des comptes permet leur contrle dans les formes prescrites. dfaut, les comptes ne peuvent tre examins valablement, ce qui retarde la procdure.
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271. La notification des jugements nest pas satisfaisante non plus puisque seulement 30 % des arrts rendus en 2005 ont t notifis. La Cour estime quune telle situation devrait trouver une solution avec la mise en place dune procdure de production des comptes par services de ltat. IV-3. La perspective dune certification des comptes de ltat par la Cour reste un objectif lointain mais qui doit nanmoins tre prpare ds maintenant 272. Actuellement, les comptes de ltat sont approuvs dans le cadre de la loi de rglement annuelle. Cette approbation vaut en ralit non pas certification des comptes, mais seulement dclaration de conformit, qui est une procdure axe sur laspect de rgularit des critures relatives aux diffrents stades de la dpense. La certification des comptes de ltat constitue en revanche une approche trs au-del englobant la situation patrimoniale de ltat. Quelles sont les diffrences entre lactuelle dclaration de conformit et la certification des comptes de ltat La dclaration de conformit des comptes de ltat faite actuellement par la Cour des Comptes lors de lexamen de la loi de rglement consiste donner lassurance de la concordance entre les comptes individuels des comptables et le compte gnral du Royaume , ce qui suppose dexaminer la concordance entre la comptabilit des ordonnateurs (compte gnral de ladministration des finances) et des comptables (compte de gestion du Trsorier gnral) en fin de gestion, lment essentiel de fiabilit de lexcution. Cest loccasion de ltablissement de cette dclaration de conformit que la Cour tablit un rapport gnral sur lexcution de la loi de finances et prsente un examen en profondeur des pratiques budgtaires suivies par le Gouvernement. La certification des comptes de ltat constitue en revanche une approche trs au-del de la dclaration de conformit puisquelle quivaut pour lauditeur donner une assurance raisonnable que les comptes de ltat refltent de faon exhaustive et sincre la ralit de la situation financire et patrimoniale de ltat. Elle conduit lauditeur mettre une opinion sur la sincrit des comptes de ltat. Cette certification ne peut sapprhender que dans le cadre de la production de comptes normaliss (compte de rsultats, comptes de bilans). 273. Le systme de comptabilit publique de ltat est aujourdhui un stade trs loign de la procdure de certification des comptes, puisquil fonctionne dans le cadre restreint dune comptabilit de caisse, mais il serait nanmoins souhaitable que les autorits uvrent au rapprochement de cet objectif lointain en plusieurs tapes. en procdant dabord une rduction des dlais de reddition des comptes trop longs et qui ne devraient plus pouvoir perdurer 274. Lexamen de la loi de rglement elle-mme -et donc les conditions pralables pour produire la dclaration de conformit par la Cour- connat aujourdhui plusieurs difficults dues aux retards dans la prsentation des comptes de ltat. Ces difficults ont t analyses en profondeur dans le CFAA de 2003 et rappeles plus haut dans le prsent rapport122. Elles tiennent principalement deux aspects :

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Voir partie VII sur la comptabilisation des dpenses.

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des aspects techniques lis aux difficults de rconciliation comptable des comptes des ordonnateurs et des comptables. Les obstacles cette rconciliation recouvrent la plupart de temps des sommes tout fait ngligeables123 mais qui cependant bloquent le processus de rconciliation et de production comptable dans son ensemble. Cette situation est dailleurs lorigine de certaines confusions124 sur la capacit du systme marocain produire des comptes : les retards de production des comptes de ltat sous leur forme comptable (rconcilis au centime de dirham prs) sont souvent assimils, tort, des retards des situations dexcution budgtaire, lesquelles sont gnralement produites quelques mois (deux trois mois) aprs la clture des comptes avec une excellente prcision (mais ces situations ne sont pas produites au centime prs). Il reste nanmoins que le Royaume du Maroc sest engag produire ses comptes sous le format actuel de la loi de rglement et quil se doit dhonnorer cet engagement en y mettant les moyens ncessaires. Rcemment, des initiatives ont t prises en vue de supprimer un facteur de blocage constitu par le report danne en anne de crdits engags mais non utiliss (oprations non cltures) qui faisaient obstacle une rconciliation rapide des critures des ordonnateurs et des comptables. Ces mesures ont eu des rsultats positifs notamment au Ministre de la Sant. La fusion de lex-CED et de la TGR va aussi apporter des amliorations cette production des comptes grce la centralisation au sein de la TGR de la comptabilit des engagements autrefois faite au niveau du CED. Une mesure importante et innovatrice (art. 25 du code des juridictions financires, loi 62-99) doit aussi tre mentionne comme facteur dacclration de la production des comptes : il sagit de la prsentation des comptes de chaque ministre sous la forme dun compte unique au lieu de plusieurs comptes comme cela tait le cas prcdemment le cas125. Cest enfin le dploiement de GID qui va acclrer la production de ces comptes. Cette perspective est chance de 2011 pour une oprationnalit totale, mais sans doute avant pour une amlioration dj significative dans la production des comptes. des aspects proprement organisationnels tenant la complexit des circuits de validation des comptes et qui nencouragent pas une mobilisation suffisante des responsables (ministres techniques, TGR et Budget). Une meilleure organisation, un calendrier plus contraignant et une plus grande mobilisation des autorits et des principaux acteurs permettraient de rduire ces dlais, toutes choses gales. Sans doute, les critiques constantes, et encore rcemment mises en avant par les analyses de benchmarks internationaux lencontre de cette situation cites ci-dessus, conduiront-elles les autorits rgler ce problme qui constitue un dfaut endmique dun systme de finances publiques par ailleurs de qualit. De ce point de vue, le dlai de deux ans prvu par la loi organique des lois de finances ne soutient plus la comparaison avec les benchmarks internationaux actuels qui prconisent un rendu des comptes simultan la prsentation au Parlement du projet de budget de lanne suivante (soit un dlai de lordre de six sept mois). Un tel objectif est un objectif certes souhaitable terme, mais trs loign de la pratique actuelle.

Parfois quelques dizaines de dirhams. Voir par exemple le dernier rapport du groupe Open Budget Initiative 2006 (www.openbudgetindex.org) qui, sur la base des donnes produites au 31 dcembre 2005, pnalise fortement le systme budgtaire marocain pour dlivrance des comptes au-del dun dlai de deux ans. Le rapport vise les comptes sous leur forme comptable (effectivement dlivrs avec beaucoup de retard) mais ne prend pas en compte la ralit des situations dexcution budgtaire disponibles quelques mois seulement aprs la clture de lexcution. 125 Auparavant, plusieurs comptables produisaient leur propre compte pour un mme ministre.
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Comment se dcomposent les retards de production de la loi de rglement 2001126


Dlai prvu par la loi organique : 2ans --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Dlai des travaux de rconciliation des comptes127 3 ans et 9 mois Dlai de production des comptes propre la TGR 1 an Dlai de production de la loi de rglement propre au Budget 3 mois Dlai dexamen la Cour des comptes128 1 an --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Dlai total de production des comptes 129 4 ans et 10 mois

275. La situation sest cependant sensiblement amliore en 2006, anne o le projet de loi de rglement de 2002 tait produit en mme temps que celui de 2003. En 2007, les autorits prvoient la production des lois de rglement de 2004 et 2005, ce qui pour le rapport de 2005 correspondrait au dlai maximum prescrit par la loi organique (dlai de deux ans, rappelons-le, trop long). La poursuite de ces amliorations devraient permettre de rduire dans un premier temps le dlai de production et daudit des comptes un an.. ensuite en rformant le plan comptable en plusieurs tapes 276. Le plan comptable de ltat doit tre rform en vue dintroduire dabord une la comptabilit dexercice simple. Le prsent rapport a montr comment cet exercice pouvait tre ralis en deux ans (voir partie VII). Progressivement ensuite, des lments dcrivant la situation patrimoniale devraient pouvoir tre introduits dans le plan comptable, notamment les amortissements et provisions, afin de parvenir une vritable comptabilit patrimoniale mettant en jeu des comptes de bilans (stocks, biens patrimoniaux). Une volution vers une comptabilit de ce type (accrual accounting) suppose bien entendu des procdures permettant de parvenir un tat de lactif fiable au bilan. Lchance pour une comptabilit de type patrimonial peut donc tre estime quelque cinq annes supplmentaires au minimum. Il sagit videmment dun pr-requis indispensable une certification des comptes. et enfin en amliorant graduellement les procdures qui permettraient de prsenter des comptes en tat dtre certifis. 277. La certification des comptes ne doit pas tre assimile un processus de certification obligatoire. Lexprience des quelques pays stant engags dans cette voie montre au contraire que la certification ne fonctionne pas selon la loi du tout ou rien. Ds lors que les comptes sont en tat dtre certifis, il ne revient pas la Cour de les certifier obligatoirement (ou de refuser de les certifier). Il existe toute une gradation des niveaux de certification qui prcisment permet damliorer la qualit des comptes au fils des exercices. Ainsi les comptes peuvent tre certifis130, ou certifis avec des rserves -portant le plus souvent sur la qualit des bilans douverture et la politique de provisionnement- quil convient alors dexpliciter131, voire de
Les comptes de lexercice 2001 ont t approuvs en Conseil des ministres le 12 octobre 2006 (voir lanalyse complte de ces dlais en annexe au rapport). 127 Ce dlai recouvre des travaux de rconciliation conjoints aux ordonnateurs, la TGR et au Budget. 128 Ce dlai recouvre des examens par intermittence des comptes et demandes de vrification. 129 Les dlais des diffrentes tapes ne sont pas cumulables arithmtiquement. 130 Exemple des comptes du Canada. 131 Cas des comptes du Royaume-Uni depuis six ans.
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chiffrer, ou bien encore encourir un refus de certification132 nentranant cependant pas de consquences majeures, sauf bien entendu cas de malversation ou irrgularit, hypothse alors identique celle qui prvaudrait dans le systme actuel. Il est donc possible de grer la rforme de la certification des comptes sur une longue dure, sans atteindre ncessairement lobjectif de la certification elle-mme. 278. Au total, la mise en place dune certification des comptes est une rforme qui pourrait tre envisage horizon dune dizaine dannes133, avec une mise en uvre progressive ensuite, ds lors que sa prparation serait pense et entreprise ds maintenant. Un tel objectif constituerait au demeurant un objectif dterminant et structurant pour toute modernisation de la comptabilit de ltat, ds lors que des comptes moderniss ont pour vocation naturelle dtre soumis une procdure de certification externe. La certification des comptes doit donc tre envisage autant comme une voie de parvenir la modernisation des comptes de ltat (mme si elle nest mise en pratique qu trs longue chance), que comme un objectif en soi. V.1. Le challenge de linsertion des Cours rgionales des comptes dans le paysage administratif local marocain semble avoir t relev 279. La cration des neuf Cours rgionales des comptes sinscrit dans le cadre de la consolidation de la dcentralisation territoriale et de la dconcentration ainsi que du renforcement du contrle de proximit. Les Cours bnficient dune autonomie au niveau de lexercice de leurs attributions et dune libert pour la programmation de leurs travaux et de leurs actions. Elles se diffrencient de la Cour des comptes par la nature des comptables qui sont assujettis leur contrle et par certaines attributions spcifiques. La Cour et les Cours rgionales constituent ensemble un ordre de juridictions financires rgies par la loi n62-99 formant code des juridictions financires promulgue le 13 juin 2002. 280. Les attributions des CRC concernent pour lessentiel les collectivits locales alors que la Cour examine des dossiers relatifs des dpenses caractre national. Quelles sont les attributions spcifiques des CRC par rapport celles de la Cour Juger les comptes et contrler la gestion des collectivits locales, de leurs groupements et des tablissements publics relevant de la tutelle de ces collectivits et groupements. Contrler la gestion des entreprises concessionnaires ou grantes dun service public local et des socits et entreprises dans lesquelles les collectivits locales, groupements et leurs tablissements publics possdent une participation majoritaire ou un pouvoir prpondrant. Contrler lemploi des fonds publics reus par les entreprises, associations ou autres organismes bnficiant dune participation au capital ou dun concours de la part dune collectivit locale, dun groupement ou de tout autre organisme soumis au contrle de la CRC.

Cas des comptes des tats-Unis (cas probable des comptes 2006 de la France). Dans lexemple franais un dlai de cinq ans a t mnag pour la mise en place de la certification (LOLF 2001), sur la base dune comptabilit d'exercice prexistante.
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Exercer une fonction juridictionnelle en matire de discipline budgtaire et financire lgard de tout responsable, tout fonctionnaire ou agent des collectivits locales et de leurs groupements, des tablissements publics relevant de la tutelle de ces collectivits et groupements et de toutes socits ou entreprises dans lesquelles des collectivits locales ou des groupements possdent une participation majoritaire ou un pouvoir prpondrant de dcision. Concourir au contrle des actes relatifs lexcution des budgets des collectivits locales et de leurs groupements. 281. Institutions nouvelles, les Cours ont dabord d procder leur installation matrielle et prendre un certain nombre de mesures dorganisation comme le recensement des assujettis aux diffrentes catgories de contrle et veiller leur reddition des comptes. Elles ont aussi veill leur insertion dans le paysage administratif local en multipliant les contacts avec les reprsentants de ltat, qui assurent lexcution des dcisions des dpartements et provinces et la tutelle des communes, ainsi quavec les autorits locales qui excutent elles-mmes leurs dcisions. Des sminaires ont t organiss lintention des comptables publics et des ordonnateurs dans certaines rgions. ...grce notamment la priorit donne au contrle de la performance 282. Si les Cours rgionales nont pas nglig leurs activits juridictionnelles -331 comptes ont t vrifis fin 2005 sur un portefeuille de 1647 et 1245 produits, montants trs significatifs compte tenu du fait que les cours sont en phase de dmarrage -, leur activit de contrle de la gestion, qualifie de missions daudit porte tendue, a t privilgie. Elle doit permettre aux CRC dassurer la transparence financire lgard des organes dlibrants comme lgard du public. Le champ du contrle est large mme si ce contrle en est sa phase de dbut et de mise en place. Sa dfinition prvue par larticle 147 du code des juridictions financires est semblable celle de la Cour (article 75). Le contenu du contrle de performance par les CRC est trs large Art. 147 du code de juridictions financires Le contrle de la gestion (performance) vise lapprciation de la ralisation des objectifs assigns aux collectivits locales ou leurs groupements, les rsultats obtenus ainsi que le cot et les conditions dacquisition et dutilisation des moyens mis en uvre . Il porte, en outre, sur la rgularit et la sincrit des oprations ralises ainsi que sur la ralit des prestations fournies, des fournitures livres et des travaux effectus . Il sassure que les systmes et procdures mis en place garantissent la gestion optimale de leurs ressources et de leurs emploi, la protection de leur patrimoine et lenregistrement de toutes les oprations ralises . Le contrle doit permettre dapprhender les responsabilits des diffrents acteurs : ordonnateurs, contrleurs et comptables publics. Deux rapports sont tablis loccasion de chaque contrle, lun concerne les rsultats dinstruction des comptes, lautre porte sur la gestion de lorganisme. 283. Le contrle est aussi cens permettre dapprhender les responsabilits des diffrents acteurs : ordonnateurs, contrleurs et comptables publics. Deux rapports sont tablis loccasion

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de chaque contrle, lun concerne les rsultats dinstruction des comptes (contrle du comptable), lautre porte sur la gestion de lorganisme (contrle de la gestion de lordonnateur). et une dmarche visant dterminer le primtre de ses contrles, les modes dlaboration de son programme de contrle et sa mthodologie daudit. 284. Ds leur dmarrage en 2004, les CRC ont adopt une dmarche globale qui sest articule autour des axes suivants : Le recensement des assujettis au contrle de la gestion et de lemploi des fonds publics. Il sest agi de dterminer le primtre de contrle, c'est--dire de rpertorier lensemble des comptes qui devaient relever de leur comptence. Ce recensement ncessaire a t fait avec laide des autorits locales de ltat et a abouti ltablissement de listes, dans le ressort de chaque CRC, de lensemble des entits auditer (collectivits locales, tablissements publics relevant des collectivits, entreprises concessionnaires, organismes bnficiant de la participation dune collectivit locale,). Il sest agi dune tche lourde et difficile, mais indispensable. La programmation des missions de contrle partir des critres cumulatifs et relatifs la couverture territoriale, la diversit des organismes, lenjeu financier de lentit contrler et le secteur dactivit. Les missions programmes au titre de lanne 2005 ont concern quelque 75 entits dont : - 48 communes urbaines134 (dont Rabat, Casablanca, Marrakech, Tanger, Agadir) et rurales, - neuf tablissements locaux (rgies autonomes du secteur de leau, lectricit, transports, ) -18 socits concessionnaires (dont 13 Rabat). La mthodologie de contrle et daudit qui, linstar de la Cour des comptes, reflte les normes et standards internationaux, principalement ceux de lINTOSAI. Les CRC se sont attaches constituer les dossiers permanents de chaque compte qui rassemblent lensemble des informations qui peuvent tre runies pour connatre la collectivit et son environnement et ainsi guider une programmation et un contrle en se fondant sur la notion de risque. Simultanment, les CRC ont dvelopp le contrle mixte (dit contrle intgr et concomitant) la fois juridictionnel pour le comptable et de la gestion pour lordonnateur. Cette pratique facilite les contrles en permettant den avoir une vue globale immdiate (rgularit et efficacit) et en rduit le cot.

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Dont deux arrondissements de Casablanca.

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Comment les CRC ont mis en uvre une programmation base sur le risque et une mthodologie de vrification conforme aux normes INTOSAI Phase de planification et de prise de connaissance collecte dinformations sur lentit contrler exploitation des documents et supports comptables et financiers dtermination des zones risques et analyse des axes de contrle retenus (enjeux financiers) Phase de contrle examen des documents complmentaires demands entretiens avec les responsables apprciation et valuation du systme de contrle interne analyse des documents comptables et financiers contrle de la matrialit des rapports Phase de rdaction des rapports et recommandations respect de la procdure contradictoire rdaction des rapports dans un style abordable.

V.2. Le bilan des Cours rgionales est dj positif 285. Le rapport 2005 contient les principales et trs nombreuses observations releves lors des contrles effectus en 2005. Ces observations rsumes et classes par catgorie de collectivits ou dorganismes traduisent une activit daudit intense. Quelles sont en 2005 quelques principales observations des CRC sur la gestion des communes urbaines contrle interne insuffisance de supervision des systmes de contrle de lexcution des transactions structures daudit et de contrle non oprationnelles gestion des recettes faible taux de recouvrement gestion des dpenses non-respect des rgles de marchs publics paiement en labsence de service fait retards considrables dans lexcution de certains marchs gestion des stocks pas de procdures de gestion des stocks gestion des ressources humaines non-respect des textes mauvaise adquation des recrutements aux besoins gestion du patrimoine communal absence de matrise du patrimoine de la commune non-respect des cahiers des charges de la gestion des services publics locaux.

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286. En matire de fonds publics, les CRC se sont intresses particulirement aux associations grant des uvres sociales. Elles ont aussi commenc leur activit de contrle des actes relatifs lexcution des budgets locaux que les CRC sont tenus dexercer sur saisine des autorits (le Wali le plus souvent). Le nombre de saisines budgtaires sest lev huit, concernant des communes rurales. comme lillustrent, titre dexemple, les exemples des Cours rgionales de Rabat et Tanger... 287. Lexemple des CRC de Rabat et de Tanger illustre le rel dmarrage et lactivit soutenue des nouvelles juridictions rgionales. 288. La Cour de Rabat, avec un effectif de 12 magistrats, a enclench en 2005 le contrle de deux grandes communes, dont la capitale, deux tablissements publics (transports et eau) et 13 socits concessionnaires de transports. Trois associations duvres sociales sont par ailleurs au programme de vrification. 289. La Cour de Tanger, avec un effectif de six magistrats, a prvu son programme 2006 quelque 17 contrles (trois provinces et prfectures, deux communes urbaines, sept communes rurales, deux associations et trois entreprises concessionnaires), dont 13 contrles taient dj engags mi-anne. qui conduisent des conclusions identiques sur lattente des entits contrles et la dmarche daudit privilgier dan un premier temps 290. Les premires conclusions tires des contrles montrent une grande attente des entits contrles, tant des autorits de ltat agissant en tant quexcutif de collectivits locales, par exemple le Wali de Rabat, que des autorits locales. Cette constatation confirme la rceptivit des contrls, demandeurs de conseils dans certains cas comme lillustre la rsolution de difficults en cours dinstruction. Les magistrats ont adopt une mthodologie qui privilgie le contrle sur place et qui met en lumire la faiblesse des documents comptables des collectivits locales et la marge de progression qui existe localement en matire de gestion. Les CRC confirment aussi la bonne collaboration qui sest organise avec les reprsentants de ltat. 291. Dans lensemble, les CRC ont mis laccent sur le rle pdagogique des contrles qui visent, au moins dans un premier temps, amliorer les mthodes plus qu sanctionner les hommes. Cette approche va dans le sens dun des objectifs du contrle qui est la recherche de la performance. Les CRC insistent notamment sur lintrt dorganiser un suivi des recommandations afin de pouvoir valuer leur action. Elles prparent un guide de vrification partir de celui de la Cour centrale, laborent des banques de donnes sur les comptes, prvoient les documents demander pour chaque type dorganismes afin de constituer le dossier permanent. Des instruments de pilotage interne ont t constitus pour suivre lactivit de chaque magistrat. 292. De lavis gnral, les Cours rgionales semblent en voie de russir leur insertion dans le paysage administratif local. Leurs membres ont veill faire accepter linstitution en effectuant un travail important de sensibilisation de lenvironnement local. Les premiers travaux des Cours rgionales ont t bien accueillis en raison de lapproche pdagogique adopte par les auditeurs et de la forte demande de conseil des acteurs publics la recherche dune meilleure gouvernance et soucieux dune plus grande scurisation juridique. Cette approche devra cependant voluer dans

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les annes venir en mieux quilibrant les diffrents aspects du contrle et notamment le contrle de rgularit. et qui devront tre consolides par des mesures prendre au niveau des moyens, du rle et des procdures mettre en uvre. 293. En termes de moyens, la poursuite du dploiement des Cours rgionales exige quune attention particulire soit consacre au fonctionnement de la Cour et particulirement des Cours rgionales. 294. Sans ouvrir ici un dbat sur le nombre de magistrats ncessaires, il est admis que le dploiement des Cours rgionales en termes deffectifs nest pas achev. La Cour de Rabat, par exemple, avec 12 magistrats, doit faire face au contrle de 134 comptes de collectivits publiques et de groupements, deux rgies, 38 socits concessionnaires et une centaine dassociations. Celle de Tanger avec six magistrats est en charge de 106 comptes de collectivits locales et groupements publiques et, au total, compte tenu des socits et associations, 446 entits recenses. Les possibilits de recrutement de magistrats restent en tout tat de cause matriellement limites par la ncessit dorganiser leur formation pendant la premire anne dexercice, ce qui requiert des moyens importants et ne peut donc atteindre des niveaux trs levs. Par ailleurs les contraintes du budget marocain en matire de recrutement sont bien connues. Dans ce contexte, les CRC devraient envisager la question du recrutement de collaborateurs des magistrats (assistants de vrification ou vrificateurs) pour pallier les faibles niveaux de recrutement de magistrats. La Cour de Rabat par exemple ne compte comme personnel administratif quun greffier, deux agents et un chauffeur, celle de Tanger un greffier, deux agents et un technicien informatique. Le manque de personnels assistants de vrification risque dinduire des difficults, en termes de soutien administratif, pour maintenir linflexion engage et le rythme actuel des contrles. De mme, lapproche privilgiant un contrle sur place ncessite un niveau de frais de mission en rapport. 295. La poursuite de linformatisation enfin devrait aussi constituer une priorit, notamment dans la perspective de la dmatrialisation, de lextension de lutilisation des technologies de linformation et de la communication aussi bien au niveau du contrle et de laudit qu celui de la gestion. 296. Linstallation matrielle des CRC est convenable, dans des locaux la plupart du temps moderniss, sans trop de rfrence toutefois laspect solennel et institutionnel de certains autres btiments de justice. En termes de confirmation de leur rle 297. Le Maroc, comme dj analys plus haut, sest aujourdhui rsolument engag dans un processus dallgement du contrle a priori qui devrait avoir comme consquence un renforcement du contrle a posteriori pour garantir la scurit des dpenses publiques. Or, le contrle de la Cour des comptes, notamment son contrle juridictionnel des comptables, est rgi par le code lgislatif des juridictions financires de 2002 dont les dispositions (articles 37 et 56 notamment) doivent tre harmonises avec les autres dispositions qui ont un effet sur le contrle de la Cour, notamment celles relatives au partage des responsabilits entre ordonnateur et

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comptable au niveau du contrle a priori (dcret de 2001 modifi en 2005135). Cela ne semblait pas avoir t le cas jusqu une priode rcente, mais la rforme en cours du contrle a priori des dpenses a donn lieu une meilleure coordination avec la Cour, ce qui est un point positif sous rserve que cette collaboration se poursuive. 298. Dans le mme esprit, linstitution dun contrle modul de la dpense devrait veiller maintenir un certain quilibre entre la responsabilit des comptables et celle des ordonnateurs, une responsabilit limite des comptables par transfert sur lordonnateur devra tre confirme aussi par la pratique de la Cour. Cette homognit est dautant plus ncessaire au niveau des institutions locales quune plus grande responsabilit va dsormais peser sur les ordonnateurs des communes dont les comptes taient jusqu' prsent apurs par la TGR et qui le seront dsormais par les Cours rgionales selon une procdure juridictionnelle. En termes de procdure 299. Compte tenu des moyens actuels et prvisibles des Cours rgionales en nombre de magistrats, il apparat que certaines dispositions du code des juridictions financires devraient tre amendes, cest notamment le cas de trois procdures aisment amendables : -la ncessit de respecter un nombre de cinq magistrats pour dlibrer en matire de contrle de la gestion (article 82 du code) est trs contraignante; un nombre de trois magistrats minimum serait acceptable pour garantir la qualit et lquit du jugement. -la conservation des pices justificatives sur une dure de 10 ans peut poser terme un problme de stockage. La dure de cinq ans prvue par exception parait raisonnable. -la dsignation dun contre-rapporteur est obligatoire (article 34 du code) alors que sa dsignation facultative, lapprciation du prsident ou du procureur, serait moins contraignante en termes deffectifs. Plan dactions recommand Cour des Comptes et CRC Poursuivre les recrutements de magistrats, en mettant aussi laccent sur les recrutements dassistants de vrification mme dallger les tches matrielles des magistrats et les personnels administratifs (greffe surtout) afin de faciliter la production des jugements. Dvelopper le systme intranet au sein du rseau de la Cour et des CRC en vue de dynamiser la circulation des informations, le partage des connaissances et la diffusion des nouvelles mthodologies daudit entre les magistrats et assistants. Dvelopper les relations de collaboration avec lExcutif pour la dfinition des textes relatifs la rforme de la gestion des finances publiques, notamment la rforme en cours du contrle a priori, et adapter le code des juridictions ainsi que la pratique juridictionnelle en consquence.
De rcentes modifications de la rglementation ont exonr le comptable du contrle de lexacte imputation des dpenses aux chapitres quelles concernent, de la justification du service fait et du respect des rgles de prescription et de dchance.
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Cour des comptes Enrichir le rapport annuel public de la Cour des Comptes en prsentant les rsultats et conclusions au fond des contrles et vrifications mens dans lanne (norme INTOSAI essentielle). Veiller la transmission la Cour des rapports des corps de contrle interne (IGF, IGM, DAI, ). Prendre des mesures adaptes en vue dobtenir la production des comptes prvue par la loi, si ncessaires par des mesures coercitives. Veiller la rduction des dlais dexamen du projet de loi de rglement en exerant une vigilance permanente sur les responsables des ministres en charge de la production des comptes. Raliser linformatisation du greffe. CRC Continuer privilgier lapproche de laudit et du contrle actuelle qui mle les contrles de type juridictionnel et les contrles de gestion de lordonnateur (dits contrles intgrs et concomitants) afin de conserver le caractre pdagogique de laudit ncessaire en priode de mise en place de lactivit des CRC. Adapter certaines procdures des CRC pour tenir compte de leurs moyens en personnels magistrats (formation de jugement trois magistrats plutt que cinq, dsignation dun contrerapporteur optionnelle et non plus obligatoire) ou en matriels (dlai de conservation des pices justificatives de cinq ans au lieu de 10).

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PARTIE X : QUELQUES LMENTS DE RFLEXION SUR UNE VENTUELLE RFORME DE LA LOI ORGANIQUE DES LOIS DE FINANCES
I. La loi organique des lois de finances actuelle est une loi rcente et difficile rformer
300. La loi organique relative la loi de finances est une loi rvise rcemment (loi du 26 avril 1999). Compte tenu de lorganisation du systme lgislatif et de la hirarchie des normes du Maroc, une telle loi, ayant valeur suprieure la loi simple, se prte assez mal des rvisions rgulires et est cense fournir un cadre stable pour la dfinition et la gestion des finances publiques. Une rvision aujourdhui, sept ans aprs une prcdente rvision) pourrait donc tre considre comme prmature du simple point de vue juridique, sinon politique. mais qui cependant ne permettra pas de couvrir dans la dure la rforme actuelle des finances publiques 301. Pourtant le Maroc sest engag dans une rforme de la gestion de ses finances publiques qui devrait toucher lensemble des ministres chance trs rapproche (2008) et un nombre de plus en plus tendu de procdures. la diffrence dun certain nombre de pays ayant procd des rformes densemble de leur systme budgtaire et comptable, les autorits marocaines nont pas souhait sengager dans cette voie et ont opt plutt pour des amnagements limits faisant prdominer les expriences pilotes et permettant davancer graduellement dans la complexit et lenvergure des rformes. La globalisation des crdits, la gestion par les rsultats, le cadre de dpenses moyen terme, la rforme du circuit et du contrle de la dpense ont pu tre raliss jusquici sans modification denvergure du cadre lgislatif. De ce fait la rforme a conserv, du moins en thorie, un caractre rversible tout moment selon que ses valuations prconiseraient sa poursuite ou son arrt. 302. Or la rforme en cours, en raison de ses avances indiscutables, devient chaque jour moins rversible au fur et mesure quelle se complexifie. Aucun oprateur nenvisage srieusement un retour une gestion budgtaire classique, sans plus de rfrence une notion de rsultats ou sans plus de flexibilit apporte par la globalisation. Au contraire, comme le prconise le prsent rapport, il convient daller plus loin dans ces rformes en largissant le primtre de la globalisation, en affinant la qualit des indicateurs de rsultats, voire brve chance en effectuant une rforme en profondeur de la nomenclature budgtaire en vue de prsenter tous les budgets selon une approche strictement programmatique. De mme, la rforme du contrle doit tre mise en uvre et approfondie. 303. Lirrversibilit des mesures acquises et la ncessit de les prolonger par dautres mesures en vue de leur donner leur pleine cohrence plaideraient dj sur le fond en faveur dune modification de la loi organique. En effet, les modifications pouvant tre apportes en dehors du cadre lgislatif de la loi organique sont limites, notamment en matire de nomenclature ds lors quil serait ncessaire de redfinir en profondeur les notions darticle budgtaire ou de paragraphe qui dterminent les missions et les projets. De mme, les notions de rsultats et des indicateurs associs, qui sont la base de toute rforme de modernisation des finances de ltat, ncessiterait une dfinition approfondie sinscrivant dans un cadre lgislatif qui permette de leur confrer valeur de droit.

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... et dont le maintien pourrait ventuellement susciter une perte dadhsion la dmarche actuelle de rforme aux diffrents niveaux de responsabilit. 304. Les expriences internationales montrent que les rformes des finances publiques sont des rformes fragiles qui requirent une forte adhsion des personnels et des structures administratives en raison des changements et des efforts de formation quelles appellent de leur part. 305. Par ailleurs, la gestion des finances publiques, ds lors quelle met en jeu la responsabilit des agents ordonnateurs, contrleurs ou comptables, ncessite un cadre juridique stable mme dapporter ces derniers la scurit juridique indispensable la conduite des oprations de dpenses publiques, qui sont par nature risques, voire alatoires. 306. Le maintien, pendant une priode trop longue, de procdures exprimentales qui ne dbouchent pas sur des modifications plus durables et mieux institutionnalises, comporte le risque dengendrer un certain effet de fatigue des oprateurs, voire plus gravement de dvelopper le sentiment du caractre accessoire de la rforme et donc un dclin dans ladhsion un processus qui aujourdhui est bien relle136. Toutes les expriences internationales mettent en vidence ce risque particulier pour les rformes budgtaires. Or la rforme actuelle est en cours depuis 2001-2002, soit une priode relativement consquente de plus de cinq ans. II. La rforme de la loi organique doit donc tre envisage sous langle de ses modalits et de son calendrier. 307. Il semble aujourdhui exister un consensus137 plus ou moins large au Maroc sur la ncessit terme dadapter la loi organique des lois de finances au contenu de la rforme qui sera en dfinitive dcide. La question porterait donc plus sur les modalits et le calendrier de la rforme que sur sa ncessit. Dans cette perspective, plusieurs lments doivent tre examins. Le premier lment concerne le calendrier de la rforme : quand faudrait-il rformer la loi organique ? Il y a lieu de tenir compte de plusieurs lments. 308. En premier lieu, la rforme ne devrait pas tre engage avant davoir obtenu des assurances fermes sur le maintien dune bonne fiabilit de lensemble du systme budgtaire et comptable compte tenu des rformes en cours, notamment celles visant lallgement du contrle. Cette assurance ne pourra tre apporte que par la mise place de GID, seul systme mme de garantir un contrle et un reporting de qualit, deux contrepartie essentielles la rforme visant confier plus de responsabilit lordonnateur. Le prsent rapport a montr que cette assurance ne pourra tre donne avant fin-2008, date de basculement en version dfinitive des systmes informatiques pilotes qui permettront de garantir le fonctionnement adquat de GID dont le dploiement soprera en 2009, 2010 et 2011. Il apparat donc prudent dviter dengager toute dcision dfinitive ou toute orientation avant cette date butoir de fin-2008, voire quelques mois plus tard compte tenu des retards possibles dans cette phase sensible du dveloppement de GID. 309. En second lieu, il conviendrait de tenir en compte dun dlai de conception et discussion dun nouveau projet de loi qui ne pourrait tre infrieur une anne. Toutes les expriences internationales confirment cette prvision. Ceci aurait pour effet de permettre denvisager
136 137

Voir partie I- III- 20. Certains estiment cependant que cette question est prmature.

126

matriellement le dpt dun projet de loi en 2009, sachant que les rflexions auraient t engages dans le courant de lanne 2008. La loi pourrait donc tre adopte courant 2009 en vue dune premire application en 2010. Lhorizon 2009 semble donc un horizon raliste pour ladoption dune rforme, toutes choses gales et notamment les chanciers politiques que le prsent rapport ne saurait aborder. 310. Cet horizon 2009 laisse un temps raisonnable pour la mise en place et lvaluation de plusieurs rformes stratgiques pour une gestion moderne des finances publiques au Maroc et dont le prsent rapport a donn une analyse : -lamlioration de la qualit des indicateurs de rsultats, -lavance de la rflexion sur la nomenclature budgtaire, -la mise en place dun CDMT, -le lancement de la rforme des outils de gestion des crdits de rmunrations, -lamlioration des procdures de dconcentration des crdits, -la rforme du contrle a priori et la certification des ordonnateurs, -lamlioration de laudit interne dans les ministres, -lamlioration des dlais de production de la loi de rglement (qui devraient tre infrieurs au dlai de deux ans actuellement prvu). 311. Sans constituer des conditions pralables ladoption dune nouvelle loi organique, ces lments devraient tre considrs comme autant de repres pour une mise en application russie des dispositions de la rforme qui seraient contenues dans la nouvelle loi organique. Le deuxime lment concerne son contenu : que devrait modifier une nouvelle loi organique ? 312. Une nouvelle loi organique devrait pouvoir retracer toutes les principes affrents aux nouvelles rgles que la rforme aurait entrines. Deux blocs au moins devraient tre concerns : Le bloc des aspects budgtaires -les rgles budgtaires principales (unit, non affectation, ) -la prsentation de la loi de finances et des comptes budgtaires -le tableau dquilibre (si ncessaire, voir ci-aprs) -les principes de nomenclature budgtaire (chapitre, article, paragraphe, ligne, emploi) -la dfinition de la notion de performance, dindicateur physique -les rgles de gestion des crdits (virement, fongibilits, personnels, CDMT, reports,.) -linformation dtape du Parlement (rapport dtape, loi rectificative ? ) -la loi de rglement (forme, dlai de production). Le bloc des aspects comptables -principes de comptabilit retenue (comptabilit dexercice, patrimoniale, bilans ) -principes de prsentation des comptes (tableau dquilibre, compte gnral du Royaume) -consolidation des comptes (tat, EEP, collectivits locales, Scurit sociale) -certification des comptes ( dfinir, voir partie IX. IV.3). 313. Par ailleurs, linsertion dans la loi organique de principes essentiels en matire de contrle et daudit interne, qui rpond aux benchmarks internationaux les plus rcents, mrite dtre considre si lon souhaite mieux les institutionnaliser, sachant que les dispositions et modalits dapplication continueraient de relever de textes de porte infrieure (loi simple, dcret, )

127

Le troisime lment concerne enfin ses modalits : comment faudrait-il rformer la loi organique ? 314. Une nouvelle loi organique peut tre rforme de plusieurs faons pouvant tre combines entre elles : -soit en procdant une rcriture complte de la loi prcdente, soit par modification de la loi prcdente. La premire solution a le mrite de la clart, mais elle suppose une vision densemble bien tablie, la seconde solution a linconvnient de manquer de lisibilit mais lavantage aussi de permettre plus aisment des ajouts ultrieurs. -soit en procdant par une rforme dun seul tenant, en amnageant des tapes dont les dlais sont fixs dans la loi elle-mme ou en renvoyant des textes de porte infrieure. La premire solution suppose un tat avanc dans la conception de la rforme et une assurance forte sur sa bonne mise en application, de ce fait elle comporte un risque important. La deuxime solution a lavantage de mnager des priodes de transition et de mieux en garantir les rsultats. 315. Il est clair que le choix entre ces diffrentes modalits dpendra beaucoup du diagnostic de la situation et de son volution possible au moment o sera envisage la rforme, mais la sagesse recommande une application progressive. 316. Le Maroc a en quelque sorte dj opt pour une dmarche itrative et graduelle ds le dbut des annes 2000 avec le lancement des premires expriences de rforme budgtaire. Aussi cette dmarche ne devrait-elle pas tre abandonne pour une rforme de la loi organique : elle permettrait de faciliter les transitions, notamment les aspects les plus difficiles et les plus longs mettre en uvre, tels par exemple une certification des comptes dont les dlais de mise en uvre pourraient aussi tre renvoys un texte de porte infrieure et permettre ainsi une gestion plus souple et plus raliste de cette rforme. 317. Toute une srie de solutions soffrent donc aux autorits pour mener cette rforme au mieux des intrts et possibilits de chacun des principaux acteurs du systme de finances publiques. Le prsent rapport recommande de sengager dans un tel processus horizon 2009. Plan dactions recommand Mettre en uvre la rforme de la loi organique des lois de finances un horizon 2009, en optant pour une application progressive et par tapes de ses dispositions.

128

PARTIE XI : VALUATION GLOBALE DU RISQUE BUDGTAIRE, COMPTABLE ET DU CONTRLE ET DE LAUDIT

318. Le risque global budgtaire, comptable et du contrle et de laudit avait t valu dans le CFAA de 2003138 un niveau globalement faible avec cependant des zones de risques plus levs (opacit de la dconcentration, retards dans les dlais de paiement et production tardive des tats financiers) dont la rsorption est porte de ladministration marocaine notamment dans le cadre des rformes en cours. . 319. Le prsent CFAA maintient cette valuation du risque global un niveau faible139, en soulignant le fait que les rformes conduites ces trois dernires annes nont pas engendr daccroissement du risque en dpit du nombre, de ltendue et de la sensibilit de ces rformes. Il reste cependant que les autorits marocaines doivent faire porter leffort sur la rduction des dlais de restitution des comptes et la promotion active de la fonction de contrle au sens large qui constituent dsormais deux piliers incontournables de toute valuation du risque dans les analyses comparatives lchelle internationale. 320. La prparation du budget a t sensiblement amliore du fait de lintroduction dobjectifs et de rsultats dans lapproche programmatique budgtaire. Elle a notamment permis aux ministres techniques de rationaliser leurs procdures darbitrage budgtaire interne entre leurs directions et de mieux dterminer leur programmation budgtaire. Elle a conduit un enrichissement des discussions budgtaires avec le Ministre des Finances et des choix budgtaires mieux finaliss et plus transparents. Enfin, le CDMT permet denrichir la vision pluriannuelle des investissements. Ces rformes ont t ralises sans perte de fiabilit du systme densemble, ce qui permet de qualifier le risque associ cette composante du systme de finances publiques de faible et de prconiser mme un approfondissement de la rforme. 321. Lexcution du budget a gagn en fluidit du fait de la globalisation des crdits sans perte de fiabilit en raison de la bonne prcision de la nomenclature budgtaire. Le risque associ est faible. Une plus grande transparence de lexcution serait cependant possible si les comptes taient produits plus rapidement. 322. Les crdits de rmunration des personnels ne sont toujours pas grs par les ministres techniques. Cette situation, dj releve en 2003, engendre un risque pour la gestion des dpenses par programmes, objectifs et rsultats. Mais la prise de conscience de ce risque est dsormais gnrale, ce qui constitue au moins une avance trs significative par rapport la situation de 2003. Le risque associ cette insuffisante implication des ministres techniques dans la gestion de leurs crdits de rmunration est qualifi de risque important. Il peut tre ramen un niveau faible en deux ou trois ans suivant le programme de rforme dcrit dans le rapport. 323. Le circuit dexcution de la dpense reste bien scuris au plan de la rgularit formelle. Le circuit a t simplifi avec la fusion de lex-CGED et de la TGR. La procdure de certification des ordonnateurs devrait encore accrotre la fiabilit du circuit. Le risque associ est faible. 324. Le contrle a priori a subi des mutations profondes avec la fusion de lex-CGED et de la TGR en 2006. La scurisation de la dpense au plan de la rgularit reste inchange au stade actuel ds lors que la fusion na pas encore produit deffets fonctionnels majeurs. La rforme
138 139

Voir paragraphe X-I-1 du rapport. Sur une chelle de 4 niveaux devaluation du risque : faible, moyen, important, lev.

129

dallgement du contrle qui prolongera la fusion dans les prochains mois est une rforme engage avec les garanties usuellement exiges au regard des normes internationales (certification des ordonnateurs, orientation vers un contrle modulable issu dune approche par le risque, dveloppement de laudit interne a posteriori, maintien dun contrle tendu sur les marchs publics sensibles). Aussi les risques potentiels associs ce type dallgement du contrle peuvent-ils tre considrs comme maintenus un niveau faible. terme, cette rforme est porteuse damlioration de lefficacit de la dpense. 325. Linsuffisante dconcentration avait t analyse dans le prcdent CFAA comme une des faiblesses du systme marocain. Certains progrs ont t enregistrs, notamment la rgionalisation des crdits et les travaux sur les schmas de dconcentration, mais dans lensemble la dconcentration reste greve par des procdures trop complexes et un certain manque de directive claire de la part des autorits centrales vis--vis des directions dconcentres. Le risque qualifi de moyen en 2003 na pas t significativement rduit, malgr les progrs enregistrs. 326. La rforme du contrle des entreprises et tablissements publics est une rforme de modernisation intressante mais trop rcente. Elle fait suite un systme de contrle qui tait dj de bonne qualit au regard des standards internationaux. Aucune perte de fiabilit na pu tre enregistre. Le risque reste qualifi de faible. 327. Les dlais de paiement globaux, incluant les dlais dordonnancement (ordonnateur) et de paiement (comptable), ont t rduits mais restent encore importants surtout en fin danne et surtout pour les dlais dordonnancement. Une attention particulire des autorits est ncessaire en ce domaine. Le risque reste un niveau moyen, malgr les efforts engags. 328. Les dlais de reddition des comptes (production des comptes et audit) se sont amliors et devraient en 2006 et 2007 revenir des dlais compatibles avec la loi organique (deux ans), mais ces derniers nont dsormais que trs peu de lien avec les standards internationaux (six mois). La mise en place de GID devrait fortement amliorer cette situation. Le risque reste un niveau moyen, inchang par rapport 2003. Par contre, la qualit des comptes produits reste dun standard trs lev, tant pour la comptabilit budgtaire disponible dans un dlai de deux ou trois mois que pour la comptabilit gnrale (comptes clos au centime de dirham prs). Le risque associ (erreur, exhaustivit) est faible. 329. Laudit interne a connu des volutions importantes ces dernires annes grce un rapprochement avec les standards internationaux (approche par le risque, audit de performance, documentation des procdures et mthodologies, efforts de formation, informatisation, ). Le risque li aux fonctions de lIGF et de la DAI peut dsormais tre qualifi de faible au regard de lacquis et des amliorations programmes avec de bonnes assurances de russite. Par contre, les IGM disposent encore dune marge damlioration importante malgr les volutions positives rcentes. Leurs moyens humains restent insuffisants et leur renforcement passe par des liens plus troits avec lIGF. Le risque li leur fonction reste un niveau moyen. 330. La Cour des comptes est dsormais en accord avec les normes INTOSAI et a beaucoup amlior ses mthodes. Les CRC ont trs bien amorc leur dmarrage et ce, dans des dlais trs rapides. Sous rserve de lenrichissement du contenu du rapport annuel, qui doit plus largement informer le public sur les rsultats par lInstitution, le risque peut tre qualifi de faible. Le tableau synthtique ci-dessous dcompose le risque global et le dcline en fonction des diffrentes composantes du systme de finances publiques tudies dans le rapport.

130

Dcomposition du risque global entre ses diffrentes composantes


CFAA 2003 CFAA 2007 Evolution tendancielle 2007/2003 Prparation du budget Excution du budget Gestion des crdits de personnels par les ministres Excution de la dpense Contrle a priori faible faible

faible important faible

faible important faible

faible

faible

Dconcentration Contrle des EEP Dlais dexcution des dpenses Production des comptes : -fiabilit -dlai Audit interne -IGF et DAI -IGM Audit externe
RISQUE GLOBAL

moyen faible moyen

moyen faible moyen

faible moyen

faible moyen

moyen moyen moyen faible

faible moyen faible faible

Echelle 4 niveaux de risque : faible, moyen, important, lev

131

ANNEXES

ANNEXE 1
ROYAUME DU MAROC

DIRECTION DU BUDGET

Rapport du CFAA Volet loi de rglement Lois de rglement prpares depuis 2001 : 2001 : 2002 : 2003 : 2004 : 2005 : 2006 : 2007 : PLR 1995 PLR 1er semestre 1996 et PLR 1996-1997 PLR 1997-1998 et 1998-1999 PLR 1999-2000 PLR des 2mes semestres 2000 et 2001 PLR 2002 et 2003 (prvue pour fin dcembre 2006) ( prvisions) : fvrier : PLR 2004, avril : PLR 2005.

Rappel du calendrier de prparation du PLR 2001 : Prparation des documents comptables par la TGR : La transmission par la TGR de lensemble des documents ou parties de documents comptables affrents lanne budgtaire 2001 a t chelonne sur la priode suivante : 08 octobre 2004 04 mai 2005 26 mai 2005 19 juillet 2005 22 septembre 2005 La transmission des documents se fait au fur et mesure de lavancement des travaux de rapprochement des comptabilits respectives de la TGR et des ordonnateurs. Les situations comptables dfinitives sont transmises la Direction du Budget aprs rglement de toutes les discordances releves entre ces comptabilits.

-Prparation des comptes administratifs par les ordonnateurs : La transmission des comptes administratifs pour lanne 2001 par les ordonnateurs sest tale sur une longue priode, par exemple : Chambre des Reprsentants13 aot 2002 Droits de lHomme.1er mars 2004 Premier Ministre....06 avril 2004 Cours des Comptes.08 juin 2004 Commerce et Industrie..24 mars 2005 PTT..juin 2005 Affaires Culturelles..juin 2005 Finances...04 mai 2005 Intrieur....02 juin 2005 Education Nationale....octobre 2005 Vrification et consolidation par la Direction du Budget :

La vrification des comptes administratifs par la Direction du Budget se ralise au fur et mesure de leur rception dune part et de la transmission par la TGR des situations comptables. loccasion de chaque version de ces situations comptables une nouvelle vrification simpose. Leur consolidation se fait en parallle avec les oprations de vrification. La rception de la version dfinitive des situations comptables de la TGR conditionne la finalisation du corps de la loi de rglement, de ses documents annexes et du Compte Gnral du Royaume. Cette consolidation est conditionne galement par la rception de lensemble des documents des ordonnateurs notamment les relevs de reports sur la base desquels les arrts portant report des crdits sont tablis par la Direction du Budget. Cette consolidation se fait gnralement assez rapidement aprs la rception desdits documents. Pour lanne 2001, aprs la rception en date du 22 septembre 2005 des situations comptables de la TGR, la transmission du PLR et du CGR aux services de Monsieur le Premier Ministre et du Secrtariat Gnral du Gouvernement sest fate en date du 22 dcembre 2005. Ces documents ont t transmis le 05 janvier 2006 lensemble des dpartements ministriels par les soins des services du Secrtariat Gnral du Gouvernement. Dautre part, ils ont t transmis en date du 18 janvier 2006 par les services de Monsieur le Premier Ministre la Cour des Comptes. 2

Le projet de loi de rglement 2001 a t approuv en conseil de Gouvernement en date du 23 fvrier 2006 et en conseil des ministres le 12 octobre 2006. Vrification par la Cour des Comptes :

La Direction du Budget a adress en date du 30 dcembre 2005 les documents budgtaires justificatifs affrents lanne 2001 (virements de crdits, relvement des plafonds de charges des CST, crdits supplmentaires, fonds de concours). Par ailleurs, des runions ont t tenues avec les services de la Cour des Comptes pour apporter tous les claircissements ncessaires concernant lanne budgtaire 2001. Dure de vote au niveau du Parlement

Le projet de loi de rglement pour l'anne 2001 a t dpos par le Gouvernement devant la Chambre des Conseillers en date du 19 octobre 2006 et a t adopt par cette chambre en date du 20 novembre 2006. Ce projet est en instance dadoption la Chambre des Reprsentants.

ANNEXE 2 Dlais dengagement, dordonnancement et de paiement sur dossiers examins la Trsorerie principale de Rabat
(dossiers clos, tris au hasard, sans mthode dchantillonnage)
Sondage relatif quelques dlais de paiement examins, au hasard, la Trsorerie Principale de Rabat en Septembre 2006 Engagement
Ordonnateur

Ordonnancement ordonnateur date de la facture /dcision (1) 08/31/2006 08/31/2006 07/31/2006 08/31/2006 07/03/2006 08/16/2006 date de
l'ordonnancement

Visa CED n date

Comptable dlai en jours (4) = (3) - (1) 6 6 37 6 38 19 date du paiement (5) 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 dlai en jours (6) = (5) - (3) 6 6 6 6 33 8

dlai total de paiement (7) = (5) - (1) 12 12 43 12 71 27

Ministre

n ordonnance

Nature de dpense

Montant arrondi en dirhams

date engagt
ordonnnateur

(3) 09/06/2006 09/06/2006 09/06/2006 09/06/2006 08/10/2006 09/04/2006

Finances Finances Finances Finances Sant Sant

8757 8759 8740 8758 7359 7766

Verst la CMR / contrib patronale personnel civil Verst la CMR / contrib patronale personnel des forces auxiliaires Verst la Comunaut Urbaine de Rabat de la dotation spciale pour 2006 Verst la CMR / contrib patronale personnel militaire Facture pour un abonnement revue juridique Subvention une association au titre de 2006 Indemnit forfaitaire pour utilisation de la voiture personnelle dans l'intrt du service - pour le mois d'aot Indemnit forfaitaire pour utilisation de la voiture personnelle dans l'intrt du service - pour le mois d'aot Indemnit de caisse 2005 Indemnit forfaitaire pour utilisation de la voiture personnelle dans l'intrt du service - pour les mois de janvier avril 2006

342,800,000 09/04/2006 15,800,000 09/04/2006 50,000,000 07/31/2006 103,800,000 09/04/2006 10,800 DAE

3392 3394 3391 3393 DAE 7519

09/05/2006 09/05/2006 08/31/2006 09/05/2006 DAE 08/23/2006

4,500,000 08/16/2006

Equipement et transport

153

2,000

9135

06/09/2006

08/31/2006

09/05/2006

09/12/2006

12

Equipement et transport Emploi Emploi

154 688 691

2,000 600 07/11/2006 5,000 07/13/2006

9134 5474 5431

06/14/2006 08/10/2006 07/26/2006

08/31/2006 12/31/2005 04/30/2006

09/05/2006 09/04/2006 09/04/2006

5 247 127

09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006

7 8 8

12 255 135

Emploi

690

Indemnit forfaitaire pour utilisation de la voiture personnelle dans l'intrt du service - pour les mois de janvier avril 2006 Indemnit forfaitaire pour utilisation de la voiture personnelle dans l'intrt du service - pour les mois de janvier avril 2006 Indemnit forfaitaire pour utilisation de la voiture personnelle dans l'intrt du service - pour les mois de janvier avril 2006 Taxe d'dilit au titre de 2006 location de btiments - septembre 06 16 locations de btiments - aot 06 16 locations de btiments - aot 06 rglt au profit de 3 personnes du loyer de l'immeuble - juillet - aout 2006 vignettes pour achats de carburants (paiement d'avance) 3me acompte sur march 330 de 2004

5,000 07/13/2006

5487

07/26/2006

04/30/2006

09/04/2006

127

09/12/2006

135

Emploi

689

5,000 07/13/2006

5430

07/26/2006

04/30/2006

09/04/2006

127

09/12/2006

135

Emploi Justice DST DST DST


Affaires conomiques et gnrales - Direction des investissements extrieurs

692 4839 1347 1348 1363 1364 1379 155 - 156 157 245

5,000 07/13/2006 8,820 non dat

5433 659 10001 10001 10001 8107 33119

07/26/2006 08/24/2006 02/02/2006 02/02/2006 02/02/2006 02/07/2006 08/11/2006

04/30/2006 08/24/2006 09/01/2006 08/01/2006 08/01/2006 08/01/2006 08/12/2006

09/04/2006 09/05/2006 09/06/2006 09/06/2006 09/06/2006 09/06/2006 09/01/2006

127 12 5 36 36 36 20

09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006

8 7 6 6 6 6 11

135 19 11 42 42 42 31

1,200 02/02/2006 54,900 02/02/2006 32,850 02/02/2006 249,260 02/07/2006 200,000 08/04/2006

Modernisation des secteurs publics Dfense Nationale

2499

27,542 08/13/2004

7704

08/13/2004 02/21/2006 08/13/2004 08/13/2004 07/02/2004 02/21/2006 06/08/2006 12/14/2005 02/11/2004 11/11/2004 11/11/2004 12/31/2002 12/30/2005 04/05/2006

12/26/2005

09/06/2006

254

09/12/2006

260

rengagt annuel 02/14/2006 5409


(entretien et maintenance quipements informatiques)

25,126 08/13/2004 15,401 08/13/2004 637,134 07/02/2004 rengagt annuel 02/14/2006

7704 7704 2520 5409 4072 40769 15017 15023 15024 5494 23323 1047

06/05/2006 09/30/2005

09/06/2006 09/06/2006

93 341

09/12/2006 09/12/2006

6 6

99 347

Dfense Nationale

2520

6me paiement sur march 297 de 2003 (entretien et maintenance quipements techniques) construction de miradors et de murs d'enceinte en tablissement pnintentiaire construction d'une direction rgionale

06/30/2006 09/10/2004 03/20/2006 09/19/2005 08/07/2005 03/06/2006 08/28/2006 07/10/2006 07/03/2006

09/06/2006 09/05/2006 09/05/2006 09/05/2006 09/06/2006 09/06/2006 09/05/2006 09/05/2006 09/06/2006

68 725 169 351 395 184 8 57 65

09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006 09/12/2006

6 7 7 7 6 6 7 7 6

74 732 176 358 401 190 15 64 71

Justice DST DST DST DST Finances


Habous et affaires islamiques

4837 1337 1338 1405 1406 8739 400 2482

462,410 06/08/2006 1,154,423 2,116,947 105,055 13,493 63,180 624,530 12/14/2005 02/11/2004 11/11/2004 11/11/2004 12/31/2002 12/30/2005 04/05/2006

construction construction
honoraires - march menuiserie bois

Dfense Nationale

march formation iinformaticiens travaux de restauration immobilire 2me paiement sur march 11

Dlais dengagement, dordonnancement et de paiement sur dossiers examins la Trsorerie de Tanger


(dossiers clos, tris au hasard, sans mthode dchantillonnage)
Sondage relatif quelques dlais de paiement examins, au hasard, la Trsorerie Rgionlae de Tanger en Septembre 2006

Engagement
Ordonnateur

Ordonnancement date date de la facture /dcision (1) 07/12/2006 06/22/2006 06/22/2006 06/23/2006 07/18/2006 Ordonnateur date de
l'ordonnancement

Visa CED n

Ministre

Nature de dpense

Montant arrondi en dirhams

date engagt
ordonnnateur

dlai en jours (4) = (3) - (1) 2 26 26 25 0

Comptable date du dlai paiement (5) 07/17/2006 07/19/2006 07/19/2006 07/19/2006 07/19/2006 en jours (6) = (5) - (3) 3 1 1 1 1

dlai total de paiement (7) = (5) - (1) 5 27 27 26 1

(3) 07/14/2006 07/18/2006 07/18/2006 07/18/2006 07/18/2006

Sant Equipement et transport Equipement et transport Intrieur Contrle Qualification Poste Frontire

produits pharmaceutiques Travaux amnagement sur route Travaux amnagement sur route Mur et clture abri voiture Scurit / gardinage

99,997 06/27/2006 5,713,920 05/16/2006 1,279,539 05/16/2006 177,301 12/14/2005 6,589 05/24/2006

7274 263 305 5119 322

07/04/2006 05/16/2006 05/16/2006 12/14/2005 05/24/2006

ANNEXE 3 ANNEXE TECHNIQUE RELATIVE LANALYSE DU PROJET DE PLAN COMPTABLE


Lobjet de la prsente annexe est de lister les points du projet de plan comptable qui mriteraient dtre amliors sans pour autant ncessiter de gros travaux dadaptation (liste non limitative). Ltude a t ralise sur la base du document remis par la TGR et ne porte pas sur les circulaires ou instructions ultrieures correspondantes : I Les liens entre le plan comptable gnral et les autres domaines comptables ou statistiques Le projet de plan comptable gnral (PCG) de ltat devrait prvoir : 11 -Les liens entre la comptabilit gnrale et les comptabilits auxiliaires de la dpense et de la recette : deux domaines au moins sont concerns : 111 - la prise en charge des dpenses et des recettes,

Un lien devrait tre prcis entre les natures de dpenses et de recettes de la nomenclature budgtaire et les comptes de tiers, distinguer eux-mmes selon la nature des cranciers ou des dbiteurs ou des procdures ; il conviendrait en mme temps de dcomposer dune part la prise en charge de la dpense, effectue ds rception par le comptable des ordonnances de paiement (ou ds le visa) et dautre part son paiement, ralis dans une deuxime tape, parfois chances (charges sociales, ou chances demprunt par exemple, ces dernires pouvant aussi tre prleves doffice si ce mode de paiement est prvu dans la convention de financement). Exemples : A/ lien entre nomenclature budgtaire et comptable (classe 4) - la prise en charge dune paye doit mouvementer des comptes de dpenses de personnel dans la comptabilit auxiliaire de la dpense (nomenclature budgtaire), et dans la comptabilit gnrale (dpenses regroupes globalement dans le dbit du compte 900 du PCG), par le crdit dun compte de tiers de la classe 4 personnel crer dans la nomenclature comptable (compte deux chiffres crer ou souscompte 44 crer) ; le paiement du personnel se traduisant par un dbit de ce sous-compte et un crdit du compte de trsorerie concern. NB : ceci permettrait disoler les cranciers de ltat tels que les personnels, des fournisseurs, des banques etc, ces distinctions tant prvues dans les restitutions statistiques produire aux institutions internationales. Idem pour les charges sociales.

- lmission dune ordonnance dchance demprunt payer devrait pouvoir mouvementer dans la comptabilit auxiliaire de la dpense (nomenclature budgtaire), les rubriques concernes (intrt, remboursement du capital) et dans la comptabilit gnrale (dpenses regroupes globalement dans le dbit du compte 900 du PCG), par le crdit dun compte de tiers de la classe 4 crer pour les cranciers bancaires de plus dun an (compte fonctionnant comme le compte 442.4 qui est limit aux dettes de moins dun an). NB : ceci permettrait de distinguer les cranciers bancaires court terme et long terme, distinctions galement prvues dans les restitutions statistiques produire aux institutions internationales. B/ lien entre nomenclature budgtaire et procdures (classe 4) - lmission dune ordonnance dchance demprunt non plus payer, mais venant rgulariser un dcaissement dj effectu sur le compte de la banque centrale (prvu par convention) devrait pouvoir

mouvementer dans la comptabilit auxiliaire de la dpense (nomenclature budgtaire), les rubriques concernes (intrt, remboursement du capital) et dans la comptabilit gnrale (dpenses regroupes globalement dans le dbit du compte 900 du PCG), mais ici par le crdit du compte 381.11 imputation provisoire de dpense de fonctionnement du budget gnral (compte tenu la TP) (sous-compte ad hoc crer plan comptable dvelopper par comptable concern). 3/ Il convient galement dadapter la codification des recettes en liaison avec les comptes de dbiteurs et les classifications du TOFE (cf. sous-comptes 34). 112 - La rflexion des oprations budgtaires. Le reclassement des oprations budgtaires dans les comptes de la comptabilit gnrale implique une corrlation entre les deux nomenclatures (budgtaire et comptable des classes 1,2, 6 et 7) les comptes par nature des classes 1,2, 6 et 7 du PCG pouvant ventuellement servir de description par nature des oprations dans la nomenclature budgtaire qui, dans certains pays, reoit la mme nomenclature. 12 - Les nomenclatures budgtaire et comptable devraient pouvoir organiser des passages automatiques avec les lignes du Tableau des Oprations Financires de ltat (TOFE) du Fonds montaire international (cf. Manuel des Statistiques Financires du FMI) ou avec les classifications statistiques (classification conomique en lien avec les natures de dpenses ou de recettes ; voir galement la classification fonctionnelle pouvant faire un lien entre les destinations de la nomenclature budgtaire et la nomenclature fonctionnelle du FMI). NB : la liaison nomenclature budgtaire / nomenclature comptable / lignes du TOFE impliquerait dadapter certains aspects de la nomenclature comptable (comptes de cranciers ou de fonds rservs - et de dbiteurs par exemple), voire probablement, certaines procdures (de centralisation notamment). II Les comptabilits des diffrents postes comptables La nomenclature des comptes devrait lister les comptes utiliser par catgorie de postes comptables. III Le passage de lancien plan comptable au nouveau Une table de correspondance a t tablie entre lancien et le nouveau plan comptable. Il convient dexaminer les modalits de mise en application du nouveau plan comptable par postes, par tapes. IV Les propositions damlioration relatives certains points du plan comptable 41 les choix directeurs et les rgles dorganisation et de procdures : Les quatre points qui suivent ne prcisent pas, comme cela devrait tre le cas, si les oprations dordre envisages sont budgtaires ou non budgtaires (enregistrement seulement dans le plan comptable gnral), ces oprations pouvant tre prcises dans les oprations de rflexion (tome 1, page 16), elles-mmes dtailler (cf. compte 909 - prciser lexplication relative au passage du rsultat budgtaire au rsultat patrimonial) : Le principe de la spcialisation des exercices (tome 1 page 10) : Au 2., il est indiqu les produits sont comptabiliss au fur et mesure quils sont acquis et les charges au fur et mesure quelles sont engages, sans tenir compte des dates de leur encaissement ou de leur paiement. Il conviendrait de prciser sil sagit de la comptabilit de lordonnateur ou du comptable, car le comptable ne comptabilise en principe que des ordonnances de paiement ; il ne tient pas de comptabilit dengagement.

Le rattachement des charges et des produits lexercice (tome 1 page 10) : Il devrait tre fait un lien entre les points 1 et 4 qui pourraient paratre contradictoires tels que rdigs (les cas prvus au point 4 doivent venir en complment de ceux prvus au point 1). . Lenregistrement des risques (provisions) est cart (tome 1, page 11, 4., 2me alina), mais le document devrait prvoir une volution ultrieure possible. Il est prvu damortir en totalit les investissements ds la premire anne (par convention), ce qui fausserait le bilan de ltat (cf. tome 3, page 17, commentaire du compte 283) ; cette disposition devrait tre rexamine. 42 - Les tats de synthse et situations de gestion : Dans les tats de synthse (tome 1, parti IV, pages 5 et 6), le TOFE ne correspond pas, tel quil est dcrit celui du FMI. Il conviendrait de saligner sur ltat international normalis. NB : Il serait opportun de prvoir une table de correspondance entre les comptes du plan comptable gnral et les lignes du TOFE pour obtenir la confection quasi-automatise du TOFE. Les tats des oprations budgtaires devraient tre clarifis pour prsenter distinctement des situations : -en engagements dune part (crdits ouverts dpenses engages = disponible en engagement) -en ordonnancements dautre part (crdits ouverts dpenses ordonnances = disponible en ordonnancement). La situation des dettes devrait faire apparatre les dettes fournisseurs de plus de trois mois (norme FMI cf. TOFE) Les tats de synthse ne prvoient pas de balance comptable, ce qui devrait tre prvu (balances dtailles balances agrges). 43 Amliorations techniques apporter au fonctionnement de certains comptes : Le compte 18 chances moins dun an ne parat pas utile (fonctionnement des comptes de passif revoir en consquence). Les comptes de reste recouvrer semblent trop dtaills (cf. compte 342) il est prfrable de disposer dtats de restes dtaills, mais regroups dans des comptes plus synthtiques la balance. Les techniques de centralisation ne semblent pas prvoir de transfert quotidien pour les oprations de trsorerie (non prcis dans les comptes de transfert cf. sous-comptes 36). Le compte 381.5 imputation provisoire de dpenses correspondants et organismes caractre financier ne parat pas utile si les oprations sont comptabilises directement sur les comptes de correspondants concerns (idem pour le compte 386.1, et pour les comptes 481.5 et 481.6). Le compte 441 cranciers ordinaires (les termes de fonds rservs devraient tre dtaills par catgorie de crancier, et tre en relation avec les comptes de la classe 9 (cranciers du budget gnral, des budgets annexes, des comptes spciaux du trsor). Les comptes 449 semblent devoir tre utiliss et ne pas tre mentionns uniquement pour mmoire (cf. lien avec les sous-comptes 487 le compte 487 devrait tre sold en fin dexercice et ne pas avoir de balance de sortie ni de balance dentre les sous-comptes 487 devraient pouvoir tre apurs chaque mois. On peut

galement envisager certaines procdures de simplification et enregistrer des recettes directement en classe 9 ( dfinir) (technique globale de comptabilisation). Les modalits de centralisation quotidienne (non prvue) des mouvements de trsorerie devraient tre prcises, notamment dans le commentaire du compte 518 (lien avec les comptes de transfert). Les comptes de la classe 6 ne sont pas obligatoirement dbits par le compte 909, notamment les dotations aux amortissements si celles-ci sont comptabilises uniquement dans le compte de rsultat sans transiter par les oprations budgtaires. 44 La prsentation des documents comptables : Le PCG devrait dfinir la prsentation des diffrents documents comptables, selon les diffrents comptables140.

wb206875 P:\!UNITS\MNACS\Rose-Claire Tshela\CFAA-rapportfinalMarch23, 2007.doc 28/03/2007 10:01:00

140 Ainsi, le plan comptable ne prsente pas de modle de balance, ni de modle de balance, par comptable (elles ne prsentent pas les mmes comptes) ; de mme les situations dexcution des dpenses de ltat doivent tre prsente dune part en engagement (crdits ouverts engagements = disponible en engagements), dautre part en ordonnancement (crdits ouverts ordonnancements = disponible en ordonnancements).