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Les accords commerciaux prfrentiels dans la pratique: les dfis poss par leur mise en uvre
La conclusion daccords commerciaux prfrentiels (ACP)1 par les gouvernements constitue une premire tape vers une amlioration de laccs de lconomie domestique aux marchs trangers. La deuxime tape, savoir le recours ces traits par les entreprises, est cependant tout aussi importante. Cest pourquoi le prsent article se concentre sur les problmes et les dfis auxquels les firmes sont confrontes dans la mise en uvre et lutilisation des ACP. Il examine galement les cots que cela engendre, linfluence des spcificits des entreprises et les possibilits dobtenir une aide des gouvernements pour lapplication de tels accords.
1 ACP et accords de libre-change sont souvent pris pour des synonymes et dcrivent des accords qui contiennent des rductions de droits de douane. La diffrence rside dans le fait quun ACP ne cherche pas obligatoirement les rduire zro, alors que cest le but avou dun accord de libre-change. 2 Accord de libre-change nord-amricain. 3 March commun du Sud. 4 Association des nations de lAsie du Sud-Est. 5 Voir Baldwin (2006).

Les entreprises qui entretiennent des rseaux de production en Asie sont confrontes une multitude daccords bilatraux prfrentiels. Ceux-ci appliquent non seulement des rgles dorigine diffrentes, mais ils varient galement par les Photo: Keystone niveaux de couverture et lampleur de la libralisation. En illustration: embarcadre Singapour.

Le nombre dACP bilatraux et rgionaux notifis lOrganisation mondiale du commerce (OMC) a augment modrment entre 1955 et 1995 pour atteindre 127 la fin de cette priode. Aprs 1995, il a littralement explos. Fin 2008, on comptait 421 accords, dont 230 taient dj entrs en vigueur. Entre-temps, tous les pays membres de lOMC lexception de la Mongolie sont signataires dau moins un ACP. Face ce dluge darrangements prfrentiels, on peut se demander dans quelle mesure les entreprises en font vritablement usage, puisque cest elles que sadresse la politique de libre-change.

Les zones de libre-change en Europe, en Amrique et en Asie

Les entreprises internationales sont fondamentalement confrontes deux approches diffrentes en matire de libre-change. En Europe et dans les deux Amriques, les ACP existent dj depuis longtemps; on a vu merger de vritables zones de libre-change (par exemple lAlena2, lUnion europenne et le Mercosur3). En Asie, le phnomne na pris de lampleur quau tournant du millnaire. La crise de 1997 et lchec des ngociations de

Matthias Schaub Institut suisse de recherche en conomie internationale et en conomie applique de luniversit de Saint-Gall (SIAW-HSG) et universit nationale de Singapour, Business School

Doha pourraient avoir jou un rle important cet gard. En dehors de lAsean4, il nexiste sur ce continent que peu daccords rgionaux de large porte. De plus, les principaux flux commerciaux intra-asiatiques notamment entre lInde, la Chine et le Japon ne sont pas couverts par des ACP, ou alors pour un petit nombre de produits seulement. Les entreprises qui entretiennent des rseaux de production en Asie sont confrontes une multitude daccords bilatraux prfrentiels. Ceux-ci appliquent non seulement des rgles dorigine diffrentes, mais leurs niveaux de couverture et lampleur de la libralisation varient galement. Des notions telles que le bilatralisme hub and spoke (sur le modle du rseau en toile) ou le bol de nouilles asiatiques5 dcrivent comment un pays peut tre li un autre par deux ou plusieurs ACP. Pour les entreprises, la situation se complique encore du fait que les rseaux de production asiatiques sont nettement plus dvelopps que ceux des autres espaces conomiques et quils stendent gnralement sur davantage de pays. De nombreux efforts visent largir les zones de libre-change en Asie, mais les solutions se heurtent encore des blocages dordre politique surtout.

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Encadr 1

Rgles dorigine prfrentielles

Les rgles dorigine prfrentielles doivent prvenir une dviation du commerce. Elles dterminent quelles conditions un produit peut bnficier du droit de douane prfrentiel. Cest le cas pour: 1. Les produits qui ont t entirement obtenus ou fabriqus dans un tat contractant, par exemple les marchandises agricoles ou les ressources minrales. 2. Les produits fabriqus dans un tat contractant partir dintrants qui nont pas t entirement obtenus ou fabriqus localement, condition que ces matriaux aient subi dans le pays en question une ouvraison ou une transformation suffisantes pour quune ou plusieurs (en fonction de lACP) des rgles suivantes soient respectes: a. Rgle du pourcentage: une proportion minimum de la valeur ajoute du produit final doit provenir dune partie contractante. b. Exigence dun saut tarifaire: le produit final passe dans une autre position tarifaire du Systme harmonis (SH)a que celle des matriaux originaires de pays tiers. LACP dtermine si ce saut tarifaire doit porter sur quatre ou six chiffres. c. Processus de production confrant le ca ractre originaire: ces processus sont prvus dans les ACP pour certaines marchandises, telles que les produits chimiques ou les textiles. Dans certains accords, les mmes rgles sappliquent tous les produits. Dans dautres, elles sont spcifiquement adaptes aux diffrentes marchandises. 3. Domaine dapplication gographique d. Principe de territorialit: habituellement, les produits ne doivent pas quitter la zone de libre-change durant le processus de production. e. Trafic de perfectionnement: certains accords autorisent lexportation vers un pays tiers en vue dune ouvraison intermdiaire. f. Transport direct: les produits doivent tre exports par la voie directe entre les tats contractants. Si un transbordement a lieu dans un pays tiers, il faut prouver que la marchandise ny a fait lobjet daucune autre transformation. g. Cumul: des dispositions prvoient si et dans quelle mesure un produit peut tre transform dans dautres pays de la zone de libre-change.
a Le Systme harmonis de dsignation et de codification des marchandises (SH) est une nomenclature internationale pour les marchandises commercialisables. Il est utilis principalement dans le domaine douanier.

Au plan administratif, la possibilit de prsenter une autodclaration de lorigine prfrentielle, qui est prvue dans les ACP europens et amricains, constitue un avantage pour les entreprises. Ainsi, avant dutiliser des ACP intra-asiatiques, lexportateur doit faire vrifier chaque anne par la douane une liste des cots par produit et par pays, et solliciter ltablissement dun certificat dorigine prfrentiel. Dans le cas dACP intercontinentaux, cest ainsi que les tats-Unis ont pu simposer auprs de Singapour et les pays de lAELE, dont la Suisse, auprs du Japon, de la Core du Sud et de Singapour.

Les rsultats des enqutes ralises ce jour montrent que les entreprises ne font gnralement quun usage limit des ACP asiatiques. Selon ltude et le pays, les firmes pour lesquelles des rponses sont disponibles soumettent entre 3 et 29% de leurs exportations aux ACP. Quant celles qui nont pas rpondu, elles nutilisent probablement pas les tarifs prfrentiels dailleurs, il nest pas certain quelles exportent quoi que ce soit vers un pays donn. On peut aussi imaginer que la personne contacte dans le cadre du sondage a fourni par ignorance une rponse ngative.

Utilisation par les entreprises

Des tudes en gographie conomique concluent que, dans le choix du lieu de production, les entreprises prennent galement en compte outre les avantages comparatifs lis aux cots et les effets dagglomration ou de fragmentation les interventions de ltat en faveur du protectionnisme ou de la libralisation. Cependant, linfluence de ces mesures sur les flux commerciaux est controverse dans les milieux scientifiques. Ainsi, les analyses conomtriques portant sur ces flux et les simulations des effets produits par les rductions tarifaires laissent souvent des doutes, soit parce que les coefficients correspondants ne sont pas significatifs statistiquement, soit parce que certaines hypothses peuvent se heurter la ralit. Il semble en particulier que la croissance prvue des flux commerciaux ne puisse pas toujours tre attribue clairement aux ACP. Souvent, la masse relle des importations bnficiant de tarifs prfrentiels ne correspond pas aux attentes. Certaines tudes thoriques partent du principe quune entreprise peut raliser des conomies grce aux ACP, sans avoir supporter des dpenses supplmentaires. Or, dans la ralit, cette procdure peut engendrer des cots dinformation et dadministration ainsi que des cots inhrents au respect des rgles dorigine (voir encadr 1). tant donn que lutilisation des ACP est facultative, on peut se demander dans quelle mesure les entreprises se rclament vritablement de ces accords. Cela mne la recherche, en Asie surtout, se pencher sur lattitude des entreprises lgard des ACP. Elle a besoin de donnes rcoltes au niveau des firmes pour tudier les raisons qui poussent ces dernires utiliser (ou pas) les accords prfrentiels. tant donn que les informations relatives aux taux dutilisation des ACP sont lacunaires ou non publiques, les chercheurs mnent habituellement des sondages auprs des entreprises afin de runir les donnes ncessaires6.

Les raisons dutiliser (ou non) les accords commerciaux prfrentiels

Cots dinformation: les entreprises, mal informes, ne savent pas que des ACP existent ou quils ont t ractualiss, ou bien elles jugent les cots dinformation trop levs. conomies ngligeables: les entreprises pensent que les conomies ralises grce aux ACP sont trop modestes, en raison de la faiblesse du volume des changes ou du fait que la diffrence entre le taux prfrentiel et celui de la nation la plus favorise est ngligeable. Accords peu inclusifs: bien que, selon larticle XXIV du Gatt7, un ACP doive liminer les restrictions commerciales pour lessentiel des changes commerciaux entre les tats contractants, il existe quelques ACP qui portent seulement sur certains produits ou qui excluent des secteurs entiers. Caractre restrictif des rgles dorigine: lorsque les rgles dorigine sont trs restrictives, elles peuvent constituer de nouvelles entraves commerciales et restreindre laccs au march malgr le taux prfrentiel. Des tudes sur le caractre restrictif des rgles dorigine8 jugent que la rgle du pourcentage est relativement restrictive tandis que lexigence dun saut tarifaire lest moins. Les processus de transformation confrant le caractre originaire, en particulier, peuvent crer des problmes aux entreprises pour des raisons lies la protection de la proprit intellectuelle. Si une firme doit changer de fournisseur ou modifier son processus de production afin de respecter les rgles dorigine, cela peut augmenter ses cots de production. Dure: la fourniture de documents, ladaptation des donnes au format exig par les douanes ainsi que la demande et lobtention dun certificat dorigine peuvent demander dimportantes ressources ainsi quun temps certain. Cela peut poser des problmes notamment pour la production juste--temps. Logistique: si des produits ne sont pas transports directement du pays expditeur vers celui de destination, par exemple parce quun bien doit tre transbord en cours de

6 Voir Takahashi et Urata (2008), Hirastuka, Sato et Isono (2009), Kawai et Wignaraja (2009). 7 Accord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Tariffs and Trade). 8 Voir par exemple Carrre et de Melo (2006).

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9 Kawai et Wignaraja (2009). 10 Voir Schaub (2009). 11 Voir Carrre et de Melo (2006), Anson et al. (2005), Herin (1986). 12 Source: OMC.

route ou que la chane logistique est ainsi planifie, lentreprise ne peut pas se rclamer de lACP, compte tenu de la rgle de transport direct. Le principal problme dans ce cas est le manque dorientation rgionale de laccord ou labsence de cumul diagonal. Spcificits des entreprises: selon les tudes disponibles, il semble que lutilisation dun ACP dpende galement des spcificits des firmes exportatrices. De manire gnrale, celles qui recourent aux ACP sont plutt les grandes que les petites et moyennes entreprises (PME). Cest comprhensible pour deux raisons: dune part, on suppose que les grandes firmes exportent davantage en chiffres absolus et dautre part, elles profitent ainsi des effets dchelle: les cots tels que la formation du personnel, les cots dinformation, loptimisation de la logistique, etc. existent indpendamment du volume des exportations. Les conomies dchelle peuvent aussi expliquer pourquoi les entreprises qui exportent des produits standardiss en grandes quantits ont plus tendance utiliser les ACP. Il semble que lanciennet dune entreprise et un niveau lev de participation trangre aient galement une incidence positive sur le taux de recours aux ACP. Cependant, ces deux facteurs pourraient tre corrls la taille de lentreprise. Les tudes nont pas encore mis en vidence linfluence que peut avoir lorganisation interne des firmes sur lutilisation des ACP. Du fait que ces accords concernent pratiquement toute la chane logistique de lachat au transport en passant par la production et la vente , la responsabilit fonctionnelle des ACP lintrieur dune firme pourrait jouer un rle. Bilatralisme hub and spoke: quand on demande aux firmes asiatiques si le rseau dACP bilatraux nentrave pas leur utilisation, on ne comprend pas au prime abord pourquoi ce sont principalement les plus grandes dentre elles, dotes de moyens importants, qui se plaignent de lincohrence des rgles dorigine. La proportion de firmes qui comptent sur des rgles dorigine harmonises pour rduire leurs cots augmente avec le nombre dACP conclus par un pays. Cela peut sexpliquer par le fait que les grandes entreprises exportent plus que la moyenne et sont donc plus concernes par le problme. Il en rsulte un compromis entre les cots administratifs en baisse et ceux lis lobservation des diverses rgles dorigine, qui, eux, augmentent. ce propos, il est intressant de sarrter sur une tude qui analyse lutilisation des accords de libre-change par les entreprises au Japon, Singapour, en Core, en Thalande et aux Philippines9. Une comparaison entre le Japon et Singapour montre que ces deux pays ont conclu un

nombre relativement lev dACP. Si le taux dutilisation des accords japonais est le plus lev (29%), les entreprises singapouriennes affichent la valeur la plus basse des cinq pays tudis (17%). la question de savoir si elles espraient rduire leurs cots grce aux rgles dorigine harmonises, 57% des entreprises singapouriennes ont rpondu par laffirmative, contre seulement 29% au Japon. Parmi les trs grandes entreprises, presque 100% des singapouriennes souhaitaient des rgles dorigine harmonises, tandis quau Japon, cette valeur se situait au-dessous de 50%. Le bilatralisme en toile pourrait avoir une certaine influence en loccurrence, comme le suggre une autre tude consacre lhomognisation des rgles dorigine quun pays ngocie dans ses ACP10. Les positions tarifaires examines dans cette enqute montrent que les rgles dorigine sont organises de manire plus homogne dans les ACP du Japon que dans ceux de Singapour. Ceci expliquerait pourquoi les entreprises niponnes affichent un taux relativement lev dutilisation des accords ainsi quun espoir relativement faible de rduire leurs cots grce lharmonisation des rgles dorigine.

Cots et bnfices de lutilisation

combien se montent les dpenses, dcrites plus haut, quengendre lutilisation des ACP? Et quel est leur rapport avec les avantages qui en dcoulent? Pour un producteur, lutilit directe des ACP se limite des taxes douanires modres sur les composants imports. Remplir des documents et modifier les processus dacquisition ou de production ne se traduit par aucune contre-valeur directe pour le producteur. Lincitation indirecte supporter ces cots provient dune augmentation de la comptitivit sur le march dexportation ou des bnfices que lentreprise dans son ensemble peut engranger sil sagit dchanges entre ses diffrentes units. Nous ne tenons pas compte ici dautres lments constitutifs des ACP comme la simplification gnrale des formalits douanires, la protection de la proprit intellectuelle, la protection des investissements et dautres aspects dynamiques , car ces avantages sont gnralement indpendants des cots mentionns ci-dessus et nexigent pas un savoir spcifique de la part de lentreprise. Des tudes scientifiques ont tent de quantifier ces cots. Elles tablissent souvent une distinction entre les cots dadministration des ACP et les dpenses lies lobservation des rgles dorigine11. Sur le plan mthodologique, ces tudes se fondent le plus souvent sur les taux dutilisation des ACP ou sur un indice synthtique qui tente dillustrer

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Tableau 1

Recommandations aux gouvernements et aux ngociateurs pour lamlioration des accords commerciaux prfrentiels Rduction des cots dutilisation des ACP Simplifier et standardiser les rgles dorigine. Ces mesures simposent en particulier parce que la diffrence entre le taux prfrentiel et celui applicable la nation la plus favorise est toujours plus faible, ce qui rduit la probabilit dune dviation du commerce. Maintenir et tendre les principes de lautodclaration et de lexportateur agr. Conclure davantage daccords rgionaux plutt que bilatraux; valuer les possibilits de cumul rgional et diagonal (rduction du bilatralisme hub and spoke), afin de tenir compte de linternationalisation croissante des rseaux de production. Fixer un tarif douanier prfrentiel aussi bas que possible pour que la diffrence avec le taux de la nation la plus favorise soit aussi grande que possible. Faire connatre les ACP par des campagnes dinformation et des sminaires. Amliorer la participation des milieux daffaires aux ngociations sur les ACP. Renforcer le soutien et le conseil fournis par des institutions publiques, semi-publiques et prives pour la mise en uvre des ACP dans les entreprises (en particulier les PME). Amliorer la transparence par le biais de plateformes en ligne sur lesquelles lutilisateur peut facilement calculer les conomies douanires et trouver les rgles dorigine.
Source: Schaub / La Vie conomique

largissement de lutilit des ACP

Publicit et intgration des entreprises Soutien et conseil

Encadr 2

Bibliographie
Anson J., Cadot O., Estevadeordal A., de Melo J., Suwa-Eisenmann A. et Tumurchudur B., Rules of Origin in North-South Preferential Trading Arrangements with an Application to Nafta, Review of Inter national Economics, 13(3), 2005, pp. 501517. Baldwin, R. E., Managing the Noodle Bowl: The Fragility of East Asian Regionalism, CEPR Discussion Paper 5561, 2006. Carrre C. et de Melo J., Are Different Rules of Origin Equally Costly? Estimates from NAFTA, dans O. Cadot, A. Estevadeordal, A. Suwa-Eisenmann A. et T. Verdier (d.), The Origin of Goods, Oxford University Press, Oxford, 2006. Herin J., Rules of Origin and Differences between Tariff Levels in Efta and the EC, EFTA Occasional Paper 13, 1986. Hiratsuka D., Sato H. et Isono I., A Study on the Impact of Free Trade Agreements on Business Activity, dans Asia: The Case of Japan, ADBI Working Paper 143, 2009, Institut de la Banque asiatique de dveloppement, Tokyo. Kawai M. et Wignaraja G. The Asian Noodle Bowl: Is It Serious for Business?, ADBI Working Paper 136, Institut de la Banque asiatique de dveloppement, Tokyo, 2009. Schaub M. Trade Facilitation through Homogenization of Preferential Rules of Origins, document de travail non publi, prsent lors de la Confrence du Singa pore Economic Review (SERC), luniversit de Saint-Gall en 2009. Takahashi K. et Urata S., On the Use of FTAs by Japanese Firms, RIETI Discussion Paper Series 08-E-002, 2008.

le caractre restrictif des diffrentes rgles dorigine. Si le taux dutilisation dun accord est nettement positif, les cots quil engendre devraient tre infrieurs au montant des taxes douanires conomises. Les rsultats montrent que les cots moyens dutilisation des ACP sont de lordre de 4 10% de la valeur des exportations. Ce calcul tient compte des cots lis ltablissement de lorigine prfrentielle, soit environ 3% de cette valeur, ainsi que du changement de fournisseur, qui peut galement reprsenter quelques pour-cent supplmentaires. En dautres termes, une rduction de 4 10% des taxes douanires est ncessaire pour que les entreprises puissent compenser leurs frais. Il suffit, toutefois, de jeter un coup dil aux rsultats du cycle dUruguay de lOMC pour constater que les taxes limportation dans les pays industrialiss slvent seulement 4% au niveau mondial et que les tarifs douaniers suprieurs 15% ne reprsentent que 5% de lensemble12. Ds lors, on peut supposer que les cots dutilisation des ACP sont, dans certains cas, une bonne raison pour les entreprises de payer des taxes limportation ou doffrir des rabais leurs clients plutt que de se rclamer de ces accords.

Soutien aux entreprises et recommandations

Comme le montrent les tudes prsentes plus haut, la gestion des ACP semble dj reprsenter un dfi pour les grandes entreprises, alors que les PME en profitent moins, faute de ressources. Les technologies de linformation pourraient faciliter les choses. Le problme, cest quil existe peu de logiciels commerciaux permettant de reproduire le processus dutilisation des ACP sous la forme dun systme. Il semble en particulier que la mesure automatique du respect des rgles dorigine prfrentielles soit relativement complexe.

Le soutien apport aux entreprises par les gouvernements, une fois les ngociations termines et laccord sign, varie fortement dun pays lautre. En Suisse, lOsec et les chambres cantonales du commerce sont en gnral des interlocuteurs possibles en ce qui concerne les exportations. Ils organisent galement des sminaires sur la question. Afin damliorer la transparence, il serait judicieux de proposer une solution en ligne, lexemple de Singapour. En quelques clics, les exportateurs trouveraient ainsi les rgles dorigine. Ils devraient aussi pouvoir calculer rapidement sur Internet la diffrence entre le tarif prfrentiel et le taux de la nation la plus favorise, par produit et par pays de destination. Ainsi, les entreprises nauraient plus rechercher chaque produit lun aprs lautre dans lannexe correspondante dun ACP. Il ny a toutefois pas que les faits qui jouent un rle dans lapplication des ACP au niveau des entreprises; il est peut-tre encore plus important de savoir comment les mettre en uvre concrtement. ce propos, voici une brve prsentation de lapproche en trois phases mise en place par Singapour: la premire tape consiste proposer des sminaires gnraux dinformation; dans un deuxime temps, les entreprises peuvent avoir des entretiens individuels avec des experts du gouvernement; enfin, au cas o elles souhaitent identifier les possibilits dconomies grce aux ACP, on leur recommande les services payants de conseillers qui les appuient dans ces dmarches. Ceux-ci viennent soit de lconomie prive, soit de ltat. Une libralisation multilatrale du commerce, sous lgide de lOMC, serait maints gards la voie la plus avantageuse pour les entreprises. Cest pourquoi il faut considrer les recommandations aux gouvernements et aux ngociateurs, nonces dans le tableau 1, comme une solution de deuxime choix pour louverture des marchs.

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