Groupe de recherche « 

Sociologie de la Politique Étrangère » (SPE)

Nouvelles approches aux bureaucratic politics

La politique américaine de contrôle des exportations vers la Chine

Acteurs et processus

Hugo Meijer
Lecturer, Defence Studies Department, King’s College London
Docteur associé au CERI/Sciences Po
 Plan de la présentation

1. Les apports de Graham Allison et Morton Halperin

1. Les critiques à l’approche bureaucratique

1. Sociologie de la décision et politique étrangère

 Synthèse des résultats empiriques de l’article : « US Defense
Technology Exports to China. A Sociology of Decision Making »
 (1) Les apports de Graham Allison et Morton Halperin

 Remise en cause de l’État comme acteur unitaire et rationnel, et de

l’anthropomorphisation de l’État
 (1) Les apports de Graham Allison et Morton Halperin

 Remise en cause de l’État comme acteur unitaire et rationnel, et de

l’anthropomorphisation de l’État

 Décomposition de l’État en un conglomérat de larges organisations

bureaucratiques en compétition
 (1) Les apports de Graham Allison et Morton Halperin

 Remise en cause de l’État comme acteur unitaire et rationnel, et de

l’anthropomorphisation de l’État

 Décomposition de l’État en un conglomérat de larges organisations

bureaucratiques en compétition

 Mise en évidence de la non-cohérence des intérêts poursuivis par les

États dans l’élaboration de leur politique étrangère
 (1) Les apports de Graham Allison et Morton Halperin

 Remise en cause de l’État comme acteur unitaire et rationnel, et de

l’anthropomorphisation de l’État

 Décomposition de l’État en un conglomérat de larges organisations

bureaucratiques en compétition

 Mise en évidence de la non-cohérence des intérêts poursuivis par les États dans
l’élaboration de leur politique étrangère

 Les décisions des gouvernements ne sont pas le résultat d’un calcul

coûts/bénéfices d’un acteur unitaire et rationnel ; elles sont le plus souvent le
produit du « pulling and hauling » (« tirage et halage ») entre individus et
organisations ayant des perceptions et des intérêts distincts et souvent divergents
 Trois « modèles » originairement distincts

Allison (1969 ; 1971) avait proposé trois modèles d’analyse :

I. Modèle de l’acteur rationnel : l’État est un acteur unitaire et rationnel qui évalue et
choisit parmi les différentes options à sa disposition sur la base d’un calcul
coûts/bénéfices

II. Modèle des processus organisationnels : les décisions en politique étrangère sont
produites par de larges organisations qui agissent selon des règles et des modes
opératoires standardisés (SOP)

III. Modèle de la politique bureaucratique (ou du marchandage politique) : les

décisions sont le produit de négociations et de marchandages entre individus, groupes
d’individus et organisations
 La fusion des Modèles II et III

Cette tripartition classique, et notamment la dichotomie entre routine

administrative et marchandage politique, a longtemps masqué le fait que dès
1972 Graham Allison et Morton Halperin ont fusionné les Modèles II et III

« Organizations can be included as players in the game of bureaucratic

politics, treating the factors emphasized by an organizational process
approach as constraints ».
Allison G., Halperin M., 1972, « Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy
Implications », World Politics, vol. 24, p. 40.

 les processus organisationnels (Modèle II) sont donc relégués au statut

de contraintes dans le « jeu » du marchandage politique (Modèle III)
 Erhard Friedberg et l’interdépendance des trois modèles d’Allison
Friedberg E., 2000, « Comment lire les décisions ? », Cultures & Conflits, 36

Complémentarité et interdépendance non seulement des Modèles II et

III, mais plus largement des trois modèles initialement proposés par
Allison
 Erhard Friedberg et l’interdépendance des trois modèles d’Allison
Friedberg E., 2000, « Comment lire les décisions ? », Cultures & Conflits, 36

Complémentarité et interdépendance non seulement des Modèles II et

III, mais plus largement des trois modèles initialement proposés par
Allison

Les différents modèles renvoient à trois dimensions interdépendantes

de l’action que Graham Allison « cantonne abusivement » dans chacun
de ses trois modèles :
 Modèle I : le calcul
 Modèle II : les règles et les routines
 Modèle III : la négociation et l’interaction
Il est possible de « situer les trois modèles sur un continuum de
situations où l’importance des objectifs et du calcul des acteurs irait en
décroissant et le poids des règles en augmentant » :

 Le modèle I : un « acteur souverain »

 Le modèle III : un « acteur négociateur »

 Le modèle II : un « acteur réglé (ou passif) »

 (3) Critiques à l’approche bureaucratique
« Le nombre de publications qui adoptent le modèle bureaucratique rivalise avec le
nombre d’études qui critiquent les postulats de ce même modèle ».
Morin J.-F., 2013, Analyse de la politique étrangère. Théories, Méthodes et Références, Armand Collin,
p. 202.

Robert Art, 1973, « Bureaucratic Politics and American Foreign Policy: A Critique », Policy
Sciences, Vol. 4, No. 4 (Dec., 1973), pp. 467-490
Dan Caldwell, 1977, « Bureaucratic Foreign Policy Making », American Behavioral Scientist, 1977,
Vol. 21, No. 1
Bastien Irondelle, 2003, Gouverner la défense : analyse du processus décisionnel de la réforme
militaire de 1996, Thèse de doctorat, Institut d’études politiques
Lawrence Freedman, 1976, « Logic, Politics and Foreign Policy Processes: A Critique of the
Bureaucratic Politics Model », International Affairs, 1976, Vol. 52, No. 3, pp. 437-441
Nelson Michaud, 1996, « Graham Allison et le paradigme bureaucratique : vingt-cinq ans plus tard
est-il encore utile ? », Etudes internationales, Vol. 27, No. 4
 (3) Critiques à l’approche bureaucratique
1. Quid des interactions entre les bureaucraties et les acteurs non-
bureaucratiques ?
 En se limitant exclusivement aux acteurs bureaucratiques, le BPM sous-
estime l’influence des acteurs parlementaires, des groupes de pressions,
des médias, etc.
 Une sociologie de la décision appliquée à l’étude de la politique étrangère
ne peut se limiter à l’étude des processus organisationnels et
bureaucratiques de l’exécutif, mais doit s’intéresser à l’éventail d’acteurs
étatiques et non-étatiques qui participent à la définition d’une politique

 Alden et Aran : « the BPM should be exploited more modestly to provide

a conceptual lense to examine the intra-governmental level »
Alden C., Aran A., 2012, Foreign Policy Analysis. New Approaches, Routledge, p. 41.
 La sociologie de la décision cherche à appréhender les interactions
contextualisées entre la multiplicité d’acteurs qui façonnent un
processus décisionnel => i.e. les acteurs bureaucratiques et les autres
acteurs susceptibles d’influencer les processus décisionnels
(parlementaires, les groupes d’intérêt, etc.)

 Cette contextualisation des bureaucraties dans leurs interactions avec

les autres participants à la prise de décision amène à relativiser, ou du
moins à jauger plus minutieusement, l’impact de celles-ci dans
l’élaboration de la politique étrangère (cf. « Limites de la FPA »,
séance 1)
2. Identification des « acteurs clé »

Allison & Halperin identifient deux catégories d’acteurs (1972, p. 47) :

Les senior players : les principaux personnages politiques, les chefs
des principales organisations chargées de la sécurité nationale, y
compris les services de renseignements, les militaires et, dans certains
cas, les organisations chargées de l’allocation budgétaire et de
l’économie
Les juniors players : le Congrès, les membres de la presse, les
groupes d’intérêt

N.B. Allison, 1969, distingue quatre types d’acteurs : (1) « Chiefs »,

(2) « Staffers», (3) « Indians », (4) « Ad Hoc Players » (p. 709)
 Allison et Halperin établissent ainsi une liste hiérarchisée d’individus ou
d’organisations (vaguement définis) qu’ils considèrent comme étant les
« acteurs clé »

 Il ne donnent cependant aucune indication sur :

 (1) la méthode qu’ils adoptent pour identifier ces « acteurs clé »
 (2) les variations dans le rôle et l’influence de ces acteurs à travers le
temps et en fonction des domaines d’action publique (issue areas)

 Ici encore, les acteurs non-bureaucratiques (le Congrès, les groupes

d’intérêt, etc) sont ex ante relégués au rang d’acteurs secondaires sans plus
d’explications
 Saisir la complexité de l’élaboration d’une politique étrangère requiert
que les acteurs étatiques et non-étatiques au sein d’un processus
décisionnel soient rigoureusement identifiés

 La sociologie de la décision appliquée à l’étude de la politique

étrangère permet d’affiner les méthodes d’identification des acteurs
infra-étatiques et non-étatiques, et des coalitions d’acteurs, en
compétition dans l’élaboration d’une politique
 Bastien Irondelle : la sociologie de la décision « appréhende la décision
publique comme un champ de forces où s’affrontent des intérêts
divergents, s’investissent des acteurs divers, se confrontent des rationalités
multiples, se conjuguent des logiques sociales hétérogènes » (p. 74)

 Deux axes d’analyse :

1. Cartographie des acteurs 

2. Identification des logiques à l’œuvre dans le processus décisionnel

Irondelle B., 2003, Gouverner la défense : analyse du processus décisionnel de la

réforme militaire de 1996, Thèse de doctorat, Institut d’études politiques, Paris
3. Décalage entre postulats du modèle et réalités empiriques : «
where you stand depends upon where you sit »

Allison et Halperin postulent que where you stand depends upon where
you sit : la position qu’un acteur défend s’explique (voire est déterminée)
par la position qu’il occupe au sein de la bureaucratie

Nelson Michaud : non-conformité avec la réalité empirique, dans la

mesure où souvent certains acteurs ne se comportent pas en accord avec
cet aphorisme
 Ex. : l’évolution de la position du Pentagone dans l’élaboration de la
politique américaine de contrôle des exportations vers la Chine

Michaud N., 1996, « Graham Allison et le paradigme bureaucratique : vingt-cinq ans plus
tard est-il encore utile ? », Etudes internationales, vol. 27, n. 4
 Surestimation du poids et de l’impact des structures sur le
comportement des acteurs dans l’approche bureaucratique

 Au-delà de la position (« where one sits »), il est également

nécessaire d’examiner attentivement « who sits on that chair » 
sociologie des acteurs

 La trajectoire professionnelle et les systèmes de croyance des acteurs

sont tout aussi importants que leur position

 Ces acteurs peuvent, à leur tour, modifier l’orientation générale

d’une bureaucratie au sein d’un processus décisionnel
 (3) Sociologie de la décision et politique étrangère

 Tout en s’inspirant des apports du Bureaucratic Politics Model, la

sociologie de la décision appliquée à l’étude de la politique étrangère
cherche à en dépasser les lacunes/faiblesses en mobilisant les concepts
et outils de l’analyse des politiques publiques et de la sociologie
politique

 Étude de cas : la politique américaine de contrôle des exportations vers

la Chine

 Synthèse des résultats empiriques de l’article : « US Defense

Technology Exports to China. A Sociology of Decision Making »
 Problématique
Quel arbitrage entre intérêts sécuritaires et intérêts économiques ?

 D’une part : interdépendance économique sino-américaine

 De l’autre : modernisation militaire chinoise d’envergure qui a fait

l’objet d’une attention croissante au sein du gouvernement américain
« Most likely future politico-military near peer competitor », US Commission on
National Security/21st Century, 1999, American Security in the 21st Century, p. 70.
 Problématique
Quel arbitrage entre intérêts sécuritaires et intérêts économiques ?

 D’une part : interdépendance économique sino-américaine

 De l’autre : modernisation militaire chinoise d’envergure qui a fait l’objet

d’une attention croissante au sein du gouvernement américain
« Most likely future politico-military near peer competitor », US Commission on National
Security/21st Century, 1999, American Security in the 21st Century, p. 70.

 La relation sino-américaine a par conséquent été caractérisée par un mélange

d’intérêts économiques mutuels et de compétition dans le domaine militaire

 Cet article cherche à appréhender comment Washington arbitre entre ses

intérêts sécuritaires et économiques dans sa relation avec Pékin en analysant
l’élaboration de la politique américaine de contrôle des exportations vers la Chine
 Le contrôle des exportations comme étude de cas

Le contrôle des exportations de technologies de défense est à la frontière entre :

 intérêts militaires (le maintien de la prééminence militaire en évitant le
transfert de technologies sensibles à des compétiteurs potentiels)
 intérêts économiques (création d’emplois, exportations et croissance
économique)

À tout moment, un arbitrage doit se faire entre, d’une part, le désir de favoriser
les intérêts économiques américains et, de l’autre, les implications militaires que la
poursuite même de ces intérêts économiques risque d’entraîner
 Plan de l’article

L’article identifie les principaux acteurs étatiques et non-étatiques, et

les coalitions d’acteurs, impliqués dans l’élaboration de la politique
américaine de contrôle des exportations vers la Chine sous
l’administration Clinton (Section I)

Il examine ensuite la compétition entre ces coalitions et leur impact sur
les policy outcomes dans le cas du contrôle des exportations vers la Chine
(Section II)
 Sources primaires
(1) Documents déclassifiés (National Security Archive)
(2) 170 entretiens
Dans l’exécutif
 Conseil de sécurité nationale, départements d’État, de la Défense, du Commerce [bureaux
Chine/Asie Pacifique, non-prolifération, contrôle des exportations et commerce international]
 Anciens directeurs et directeurs adjoints du renseignement national, de la Central
Intelligence Agency (CIA) et de la National Security Agency (NSA)
Au Congrès
 Assistants parlementaires (Chambre des Représentants et Sénat)
 Présidents, vice-présidents et membres de la US-China Economic and Security Review
Commission
Dans l’industrie
 Industrie américaine de défense et des hautes technologies et leurs associations
professionnelles (e.g. Boeing, Lockheed Martin, Raytheon, Aerospace Industry Association,
US-China Business Council)
 Hypothèses

Hypothèse 1. Affaiblissement de la capacité de l’État américain à

contrôler la diffusion de biens stratégiques

 Affaiblissement du cadre multilatéral de contrôle des exportations

 Commercialisation et diffusion globale de technologies à double usage
 Capacités autonomes croissantes de la Chine
 Pressions internes de l’industrie des hautes technologies visant à
assouplir les contrôles à l’exportation

 Dans l’après-Guerre froide, la stratégie consistant à utiliser les

contrôles à l’exportation, au niveau tant unilatéral que multilatéral,
comme outil de containment militaire/technologique est devenue de
moins en moins viable
 Hypothèses

Hypothèse 2. Évolution des coalitions d’acteurs : au-delà du

trade-off intérêts économiques versus intérêts sécuritaires
La Run Faster Coalition considère que :

Non seulement des contrôles à l’exportation unilatéraux et

excessivement stricts sont inefficaces mais, en affaiblissant la base
industrielle commerciale sur laquelle le Pentagone s’appuie de plus en
plus, ils nuisent à la sécurité nationale américaine

La coalition Run Faster réévalue donc le lien entre intérêts sécuritaires
et intérêts économiques en dépassant le trade-off entre les deux

L’assouplissement des contrôles à l’exportation est nécessaire pour

soutenir la base technologique et industrielle américaine afin de « courir
plus vite » (Run Faster) et de maintenir la prééminence militaire vis-à-vis
de son concurrent potentiel
Cette coalition d’acteurs « realized that they needed to make virtue of
necessity and that the national security of the US was tied up in
learning in how to run faster in developing new technology rather
than only trying to stop people from catching up with us. […] The
traditional dichotomy of economic prosperity versus security is in fact
a false dichotomy ».

Daniel Poneman, Special Assistant to the President and Director for Non-
proliferation and Export Controls at the National Security Council, 1993-
1996 (entretien)
 Identification des acteurs clé

Sociologie des élites et « Approche programmatique »:

Croise l’approche cognitive à l’analyse des politiques publiques et les apports de
la sociologie des élites
 Méthode positionnelle
 Méthode réputationnelle
 Méthode décisionnelle

 Analyse la formation et les interactions entre les coalitions concurrentes

d’acteurs étatiques et non-étatiques impliqués dans l’élaboration d’une politique
ou d’un changement de politique

Définitions :
 Acteur clé
 Coalition
 Acteurs du processus décisionnel

L’exécutif : le « triumvirat » et le NSC

 La Maison Blanche/Conseil de sécurité nationale (NSC)

 Le département d’État
 Le Pentagone
 Le département du Commerce

Dans chacune de ces institutions : prévalence des bureaux fonctionnels

(Political Military Affairs ; Non-proliferation & Export Controls) sur les
bureaux régionaux (East Asia Pacific Affairs/China Desk)

Fragmentation du département d’État (Political Military Affairs,

Economic Bureau, EAP Affairs/China Desk)
Congrès
Senate Committees : Armed Services, Foreign Relations, Intelligence
et Senate Banking Committees
House Committees : Armed Services et Foreign Affairs Committees

Groupes d’intérêt
Computer Science Policy Project (CSPP) :
 CEOs des plus grosses entreprises américaines de technologies de
l’information et de la communication et associations
professionnelles:
 Apple, Compaq, Data General, Dell, Hewlett-Packard, IBM, Intel,
Silicon Graphics, Sun Microsystems, Unisys, l’American
Electronics Association, la Computer and Communications
Industry Association (CCIA) et l’Information Technology Industry
Council (ITI)
 Composition des coalitions

Run Faster : les acteurs clé (notamment des political appointees) du

Conseil de Sécurité National (NSC), du Pentagone et du département du
Commerce ainsi que l’industrie américaine des hautes technologies

Control Hawks : fonctionnaires de carrière dans le Pentagone,

département d’État, un groupe relativement restreint de parlementaires et
leurs assistants parlementaires (au Sénat et à la Chambre des
représentants) et des journalistes (Washington Times,…)
 Evolution des dynamiques bureaucratiques :

 Pendant la Guerre froide :

Le « jeu triangulaire » entre DOC-DOS-DOD était caractérisé par de

virulentes batailles entre le Pentagone et le département du
Commerce, avec le département d’État agissant comme un
intermédiaire entre les deux
 Années 1990 : évolution de la position du Pentagone

Bon nombre d’acteurs (notamment des political appointees) du

Pentagone – malgré l’opposition des nombreux fonctionnaires de
carrière dans le département – en sont venus à penser que :

Compte tenu de la dépendance croissante du Pentagone vis-à-vis

du secteur commercial pour la fourniture de technologies de pointe,
l’assouplissement de contrôles à l’exportation inefficaces et obsolètes
permettrait à l’industrie des hautes technologies de réinvestir les
profits des exportations en R&D de technologies de prochaine
génération, ce qui permettrait au Pentagone d’avoir accès aux
technologies de l’état de l’art (un principe clé de la coalition Run
Faster)
 Le rôle des political appointees du Pentagone dans la formation de la
coalition Run Faster  
National Academy of Sciences (NAS) et Carnegie Commission on
Science, Technology, and Government (CCSTG)

William Perry, SoD

NAS &
CCSTG
John Deutch, Deputy SoD Ashton Carter, ASoD

Mitchell Wallerstein, Deputy ASoD

 Impact sur le jeu bureaucratique au sein du « triumvirat »

Cela a permis aux départements du Commerce et de la Défense, avec le

soutien du Conseil de sécurité nationale, de surmonter les désaccords inter-
bureaucratiques au sein du « triumvirat » – et notamment la résistance du
département d’État – sur l’opportunité d’assouplir les contrôles à
l’exportation :

« If you get two of the three agencies to agree on what to do, you can roll
the other one [and this was possible because] the National Security Council
and the President were on our side [i.e. of the Departments of Commerce
and Defense], so for us these [interbureaucratic] fights were worthy
because we knew that if we moved our way up the ladder we were likely to
win. »

William Reinsch
Under Secretary of Commerce for Export Administration, 1994-2001 (entretien)
 Conclusions

 La sociologie de la décision appliquée à l’étude de la politique

étrangère fournit des concepts et des méthodes qui permettent de
surmonter certaines des faiblesses de l’approche bureaucratique:

 Interactions entre les bureaucraties et les acteurs non-

bureaucratiques

 Identification des acteurs clé

 Décalage entre postulats du modèle et réalités empiriques : « where

you stand depends upon where you sit »
 Sociologie de la décision

Fort accent mis sur​l’utilisation de sources primaires et sur​

l’identification des acteurs individuels et collectifs impliqués dans un
processus décisionnel

Permet d’examiner minutieusement la formation, l’évolution et les

interactions des coalitions concurrentes d’acteurs étatiques et non-
étatiques impliqués dans l’élaboration d’une politique étrangère