CERDI, Etudes et Documents, E 2007.

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Document de travail de la srie

Etudes et Documents
E 2007.17

Economie politique de la rforme

de transition fiscale : le cas du Maroc

Jean-Franois Brun*, Grard Chambas**, Martial Laurent***

Matre de Confrences CERDI, **Charg de Recherches CNRS-CERDI

***Consultant international, expert en finances publiques

01 juin 2007

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Table des matires

Rsum............................................................................................................................... 3
Introduction....................................................................................................................... 4
1 Objectifs de la rforme de la TVA au Maroc ............................................................ 6
1.1 La rforme de la lgislation de la TVA .................................................................... 6
1.2 La poursuite de la modernisation de ladministration fiscale ................................... 7
2
Les obstacles socio-politiques la rforme de la TVA .......................................... 7
21 Le rle des groupes de pression .................................................................................... 8
22 Les facteurs institutionnels : cloisonnement administratif et chance lectorale ....... 9
3 Les conditions pralables la mise en oeuvre de la rforme de TVA....................... 9
3.1 Une capacit de reconnaissance des obstacles socio-politiques .................................. 9
3.2
Un cadre institutionnel favorable au civisme fiscal ............................................. 10
3. 3 Une capacit nationale de diagnostic et dinscription de la rforme dans la dure
10
4 Les instruments de promotion de la rforme de TVA............................................. 12
4.1
Lvaluation des impacts de la rforme de TVA ................................................. 12
4.2 Une stratgie de communication en direction des groupes de pression et de lopinion
.......................................................................................................................................... 13
4.3
Intervention des partenaires extrieurs : matrice de conditionnalit et appui
financier la rforme ....................................................................................................... 14
Conclusion ....................................................................................................................... 16
Rfrences........................................................................................................................ 17

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Rsum
Lobjet de cet article est de mettre en vidence le rle crucial dans les rformes des
facteurs dconomie politique trs souvent ngligs dans les pays en dveloppement mais
qui, ces dernires annes, ont constitu un obstacle trs important aux rformes de
transition fiscale.
Les auteurs ont considr le cas du Maroc. Dans ce pays, les autorits utilisent de
nombreux instruments pour agir sur des facteurs dconomie politique et crer un climat
favorable un programme ambitieux de rforme fiscale. Des constats de cette analyse
peuvent certainement tre tires des leons utiles pour les nombreux pays en
dveloppement sengageant dans des rformes similaires.

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Introduction

Au dbut des annes quatre-vingt, afin de pallier les dsquilibres

macroconomiques conscutifs une politique conomique introvertie fonde une
intervention extensive de lEtat, le Maroc sest engag dans une politique de stabilisation,
qui a permis un assainissement du cadre macroconomique. Sappuyant sur les rsultats
obtenus, partir des annes quatre-vingt-dix, un vaste programme de rformes
conomiques a t mis en uvre.
Une rforme parmi les plus importantes est relative la politique commerciale : le
Maroc a marqu son choix en faveur de louverture en signant en 1996 un accord de libre
change avec lUnion europenne entr en vigueur en mars 2000, qui a t complt par de
nouveaux accords commerciaux (i.e. Turquie, Agadir,1 Etats-Unis). Dun point de vue
budgtaire, ce choix vers louverture commerciale entranera un choc majeur en
provoquant dans les prochaines annes une quasi-disparition des recettes tarifaires qui
constituent encore en 2006 environ 10 % des recettes fiscales.
Les pays en dveloppement (PED) confronts des pertes importantes de recettes
tarifaires renforcent travers une politique de transition fiscale leurs recettes de fiscalit
internes. Le plus souvent, en raison de ses qualits de neutralit conomique et aussi de la
possibilit de rendements budgtaires substantiels procurs par une large assiette
(consommation), les pays concerns sappuient en priorit sur la TVA.
La transition fiscale marocaine sest effectue initialement de manire atypique
travers une forte progression de la contribution de limpt sur les socits et non pas de la
TVA. La progression du produit de limpt sur les socits a t facilite par lexistence de
grandes entreprises et a repos sur une politique active de contrle de ladministration
fiscale. Le principal inconvnient de cette transition atypique est dintroduire un facteur de
vulnrabilit : lassiette de limpt sur les socits, concentre sur un petit nombre de
grandes entreprises, est sensible la conjoncture conomique. De plus, dun point de vue
international2, les taux de taxation des bnfices des socits voluent actuellement la
baisse ce qui pourrait, terme, inciter le Maroc poursuivre une politique de baisse de son
taux de limpt sur les socits.
Parmi les raisons de cette transition fiscale fonde sur la fiscalit directe figure en
premier lieu linadaptation de la TVA du Maroc. Certes, le Maroc a adopt depuis 1986
une TVA mais cet impt dune grande complexit (quatre taux plus le taux zro) est
caractris par une assiette troite (une grande part des consommations finales, notamment
lensemble des produits de base sont exclues de lassiette). Le mcanisme de la TVA a t
1

Le processus dAgadir a abouti la signature le 25 fvrier 2004 de lAccord dAgadir, accord de librechange entre lEgypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie
2
A titre dexemple, le taux de taxation de limpt sur les socits est de 15% en Islande, de 12,5% en Irlande
et de 19% en Pologne. En 2005, dans les pays ayant nouvellement adhr lUnion Europenne, le taux
moyen est de 20% contre un taux moyen de 30% dans les pays dj membres de lUnion Europenne.
4

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de plus en plus perturb par ladoption rcurrente jusquen 20053, de mesures drogatoires
successives qui lont priv de ses principales qualits. En raison de lampleur des
exonrations et de sa complexit, le systme de TVA actuel du Maroc nest pas en mesure
de mobiliser moyen terme des ressources supplmentaires la hauteur des besoins de la
transition fiscale. De plus, le systme de TVA actuellement appliqu au Maroc, caractris
par de larges exonrations, le mcanisme du butoir4 et la multiplicit des taux, entrane de
fortes distorsions conomiques incompatibles avec louverture de lconomie et exerce des
effets incertains en matire dquit.
En raison des limites5 une nouvelle progression des recettes de fiscalit directe, le
Maroc, pour ne pas tre confront comme nombre de PED (Baunsgaard, Keen, 2005) une
rgression terme de ses recettes fiscales et aussi pour tre en mesure de disposer des
ressources ncessaires la ralisation des OMD6, sest engag depuis 2004 dans une
rforme radicale de sa TVA, qui a vocation constituer le pivot de la transition fiscale pour
les prochaines annes (Bird, Gendron, 2006). Ce programme de rforme est soutenu par
lUnion Europenne dans le cadre dun accord triennal 2006-2008 conclu le 27 avril 2006.
La rforme de la TVA se heurte aux rticences de certains groupes de pression. Ces
rticences se sont traduites par le rejet au niveau du Parlement de nombreuses mesures de
rforme de la TVA, notamment lors des discussions des Lois de Finances 2005 et 2006.
Ces obstacles ont incit les promoteurs de la rforme de la TVA adopter une stratgie qui
tient le plus grand compte des facteurs dconomie politique. Cette orientation contraste
avec celle de nombreux pays en dveloppement o les rformes sont apprhendes surtout
dans leur aspect de technique fiscale.
Il apparat donc particulirement utile danalyser lexprience marocaine dans le
domaine de lconomie politique de la rforme et en loccurrence dune rforme de TVA,
car il sagit dun facteur majeur dchec ou de succs de cette rforme. De plus, cette
exprience est riche denseignements pour de nombreux PED.

En 2005, a t adopt un moratoire interdisant loctroi de nouvelles exonrations.

La rgle du butoir empche un fonctionnement normal de la TVA puisquelle interdit le remboursement des
crdits de TVA notamment quand ces crdits proviennent de lapplication dun taux de TVA rduit sur les
ventes tandis que les consommations intermdiaires sont soumises des taux de TVA plus levs. La
suppression de la rgle du butoir supposerait au pralable la rduction du nombre des taux de TVA, si
possible la convergence vers un taux unique de TVA, afin de limiter la cration de nouveaux crdits. Une
difficult de la suppression de la rgle du butoir est lie au montant lev des crdits de TVA concerns (ce
montant na pas t lobjet ce jour dune valuation prcise).
5
En dpit de leur grand nombre, le potentiel de recettes au titre de limpt sur le bnfice des entreprises
petites et moyennes est relativement faible. Dune part, une forte concentration du potentiel est observable au
niveau des grandes entreprises dans lensemble des pays, et dautre part, un contrle efficace par
ladministration fiscale est beaucoup plus difficile.
6
Brun J-F., Chambas G., Mourji F. 2006.
4

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Une telle analyse peut tre mene en rpondant quatre questions :

Quels sont les objectifs de la rforme de la TVA au Maroc?

Quels sont les obstacles la rforme de la TVA?

Quelles sont les conditions la mise en uvre de la transition fiscale fonde sur une
rforme de la TVA?

Quels sont les instruments de promotion de la rforme de TVA ?

1 Objectifs de la rforme de la TVA au Maroc

La rforme de la TVA en cours au Maroc vise russir pleinement la transition
fiscale. Il sagit de mobiliser des recettes fiscales conomiquement aussi neutres7 que
possible afin de compenser les pertes de recettes tarifaires lorigine de fortes distorsions.
Il sera alors possible, lissue de la rforme, pour un niveau donn de recettes de subir des
distorsions fiscales moindres.
La rforme de la TVA devrait permettre cet impt de jouer pleinement son rle
dimpt gnral sur la consommation finale la fois comme pourvoyeur essentiel de
recettes fiscales et comme instrument de neutralit du prlvement fiscal. Elle constitue une
tape fondamentale pour assurer la prennit de la transition fiscale au Maroc.

1.1 La rforme de la lgislation de la TVA

Un renforcement substantiel des recettes de TVA requiert un largissement
drastique de lassiette de la TVA jusquici fortement rode par les exonrations : il
convient dlargir la base lgale de la TVA en particulier en direction de lensemble des
consommations de base. Un tel largissement de lassiette lgale permettrait un gain net de
recettes denviron 2 points de PIB8, tout en compensant les pertes de recettes
quentranerait la mise en uvre dune TVA neutre (suppression des obstacles au
remboursement des crdits de TVA, notamment de la rgle du butoir). Llargissement de
lassiette de la TVA (donc la suppression dexonrations) aura pour consquence de rduire
la cration de crdits de TVA jusquici rmanents9. Ainsi, il facilitera le passage progressif
7

Sur la neutralit de la TVA, cf. Chambas et alii, 2005. La substitution de recettes de fiscalit interne,
notamment de TVA, aux recettes tarifaires nest justifie que si les recettes de fiscalit interne sont lorigine
de distorsions moindres que les recettes tarifaires. Cette condition nest pas automatiquement satisfaite
(Emran, Stiglitz, 2005) ; elle dpend de la lgislation de la TVA et des conditions dapplication de cet impt.
8
FMI Rapport 2005. Le rendement budgtaire de la TVA est relativement lev puisquil stablit un peu au
dessus de 6 % du PIB.
9
Il nest gnralement pas possible dimputer les crdits de TVA relatifs aux produits exonrs. Cependant,
de manire atypique, le Code des Impts marocains prvoit la possibilit de dduction de crdits de TVA
6

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une TVA moderne, deux taux, puis terme, taux unique10. Enfin, la suppression de la
rgle du butoir et la leve de lensemble des obstacles un remboursement rapide des
crdits de TVA permettront damliorer encore la neutralit conomique de la TVA.

1.2 La poursuite de la modernisation de ladministration fiscale

Ladministration fiscale marocaine sest engage ces dernires annes dans la voie
de la modernisation : avec la mise en place dunit des grandes entreprises puis dunits
ddies la gestion des entreprises moyennes, la Direction Gnrale des Impts (DGI) est
passe dune gestion par impts une gestion moderne par catgories de contribuables qui
permet une administration unifie des contribuables travers un dossier unique. Cette
modernisation se poursuit actuellement par la mise en place de la tl-dclaration,
notamment en matire de TVA.
Accrotre lefficacit de ladministration fiscale constitue une condition
fondamentale pour la russite de la rforme de la TVA. Cette modernisation requiert des
changes automatiques, en temps rel dinformations, entre lensemble des administrations
financires laide dun identifiant fiscal unique commun lensemble des
administrations11. Cet change dinformation, prochainement oprationnel, doit permettre
de rationaliser le recouvrement de limpt ainsi que le contrle fiscal, tout en amliorant les
services rendus aux contribuables. Il sagit en particulier de poursuivre la rduction des
cots collectifs la charge de lEtat et des entreprises, quentrane la mobilisation des
recettes publiques.

Les obstacles socio-politiques la rforme de la TVA

La rforme de la TVA constitue une rforme de grande ampleur et comporte des

aspects politiques et sociaux trs sensibles. Ainsi, la remise en cause dune politique
traditionnelle dexonrations et damnagements de la TVA largement dtermins par les

pour certains biens ou services, notamment pour des consommations intermdiaires de lagriculture. Cette
disposition adopte pour prserver la comptitivit de lagriculture contribue lopacit de la TVA
marocaine.
10
72 % des pays, qui ont introduit la TVA ces dix dernires annes, ont opt pour un taux unique. Le taux
unique simplifie de manire considrable ladministration et le contrle de la TVA. Il est favorable une
application efficace de la TVA.
11
Ladoption dun identifiant unique par lensemble des administrations financires (notamment les
administrations fiscales et des douanes) est la condition dun change automatique en temps rel
dinformations entre ces administrations. Un tel change est particulirement important pour une
administration efficace de la TVA. Ce dernier impt est largement collect par ladministration des douanes
(TVA perue au cordon douanier sur les importations). La plupart des montants collects au niveau de la
douane font lobjet dune dduction dans les dclarations de TVA soumises ladministration fiscale. Un
recoupement entre les informations des deux administrations est donc particulirement utile pour contrler
efficacement les dclarations des contribuables (il sagit de sassurer notamment que des contribuables ne
dduisent des crdits fictifs de TVA).
7

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demandes dintrts catgoriels entrane une profonde modification de la rpartition de la

charge fiscale. De ce fait, la rforme se heurte divers obstacles.

21 Le rle des groupes de pression

Les groupes de pression lss sopposent une rforme allant lencontre de leurs
intrts. Il nest pas surprenant que les groupes dactivits fortement protges ou
bnficiant de fortes incitations (secteur construction de logements) soient les plus
rticents. Des oppositions naissent dans certains groupes, y compris parmi ceux qui
devraient tre favorables la rforme en raison de lincertitude quant aux effets de la
rforme (Drazen, 1996). Cette incertitude, qui provient en partie du manque danalyses
crdibles quant aux effets de la rforme, conduit un biais en faveur du statu quo ce qui est
lorigine du report des rformes (Laban, Sturzenegger, 1994).

Les entrepreneurs marocains sont bien structurs et leurs organisations

reprsentatives ont t efficaces pour obtenir protections, incitations et exonrations. La
Confdration Gnrale des Entrepreneurs Marocains (CGEM) manifeste souvent son
influence. Elle revendique une rforme de ladministration, lutte contre les pesanteurs
bureaucratiques, le npotisme, la corruption, le clientlisme une rforme de lappareil
judiciaire, une rforme de la lgislation sociale et de la formation professionnelle et une
rforme de la fiscalit. Les modes de pression des entrepreneurs sont multiples :
publication rgulire des prises de position, usages frquents des mdias. La CGEM
intervient aussi de manire active (envoi des lettres argumentes, ) auprs des pouvoirs
publics, des parlementaires tout particulirement au moment des discussions de textes
lgislatifs.
Les diffrents secteurs dactivits sont reprsents par des associations
professionnelles12 qui regroupent aussi bien des importateurs, des entreprises protges que
des exportateurs. Ces associations bnficient souvent daccs directs aux cercles du
pouvoir. Cela conduit de nombreux observateurs avancer que ces associations
reprsentent de vritables organes de pouvoir tant lintrieur des diffrents secteurs
dactivits quau niveau de ladministration centrale .
On doit cependant observer que des divergences dintrt rduisent la capacit
dinfluence des entrepreneurs : certes, ces derniers peuvent constituer un front commun sur
des volets transversaux (i.e. environnement des affaires/ fiscalit gnrale / march du
travail) mais beaucoup plus difficilement sur des mesures plus spcifiques comme les tarifs
douaniers ou diffrentes formes de protection.

12

Il sagit par exemple des fdrations des industrie de la conserve du Maroc, des assurances et rassurance,
de la tannerie, de lindustrie textile, industries minires, producteurs dagrumes, des exportateurs etc..
8

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22 Les facteurs institutionnels : cloisonnement administratif et chance

lectorale
Un obstacle de nature institutionnelle, qui nest certainement pas spcifique au
Maroc, est li un certain cloisonnement des administrations. Ainsi, par exemple, dans une
premire tape de lvaluation de la dpense fiscale, qui a constitu un instrument essentiel
de promotion de la rforme fiscale, un obstacle tait de susciter une synergie entre
administrations qui permette lutilisation efficace des comptences disponibles pour
promouvoir la transition fiscale.
La perspective dune alternance politique, qui pourrait survenir avec les lections de
septembre 2007, aurait pu constituer un obstacle une rforme fiscale importante : le
groupe politique au pouvoir lors de la mise en oeuvre dune rforme est amen en
supporter le cot politique immdiat alors quun groupe dune sensibilit diffrente pourrait
en recueillir les bnfices. Or, le groupe au pouvoir sest engag dans la voie des rformes.
Ce paradoxe apparent peut sexpliquer par lespoir dun maintien du groupe actuellement
au pouvoir aprs lchance lectorale mais aussi par la dimension monarchique de lEtat
marocain qui transcende en partie la dure limite des gouvernements. Le sens de lEtat
dans la dure provient aussi de linfluence de la haute administration sappuyant sur une
longue tradition. Les autorits marocaines comme ladministration ont lvidence le souci
de se projeter dans lavenir comme le montrent de nombreuses analyses prospectives (voir
par exemple 50 ans de dveloppement humain. Perspectives 2025 ).

3 Les conditions pralables la mise en oeuvre de la rforme de

TVA
3.1 Une capacit de reconnaissance des obstacles socio-politiques
Les autorits, pour promouvoir de manire efficace une rforme de TVA, doivent
avoir la capacit de prendre en compte les phnomnes sociaux-politiques sous-jacents
affectant la mise en uvre de la rforme. Cela ncessite une analyse complexe relative :
(i) la nature du systme politique en place ; (ii) la distribution des pouvoirs politiques entre
les diffrents groupes dintrts ; (iii) la rpartition du cots/gains de la rforme entre les
diffrents groupes sociaux; (iv) la conjoncture conomique et politique (i.e. crises,
lections); et (vi) le rle des partenaires extrieurs.
Cette reconnaissance des facteurs socio-politiques doit seffectuer au moment de
llaboration des rformes, et pendant leur mise en uvre afin de bien comprendre les
enjeux et identifier les blocages possibles.

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3.2

Un cadre institutionnel favorable au civisme fiscal

La promotion dune rforme aussi sensible que celle de la TVA peut tre favorise
par une action sur certaines institutions, afin de favoriser des comportements pro-fiscaux
notamment sur les institutions dfinissant et grant la dpense publique, Il sagit en
dautres termes de prendre en considration les dterminants institutionnels de la demande
deffort fiscal tels que les ingalits, et le consentement payer des taxes (Frey, 1997). A
cet gard, lengagement actuel13 des autorits marocaines en faveur de la ralisation des
OMD, et donc de la rduction de la pauvret, est favorable une amlioration du
consentement payer limpt. De mme, une plus grande efficacit de loffre de biens
publics, objectif poursuivi actuellement travers des programmes de rationalisation des
dpenses publiques, favorise lacceptation de limpt. Lvolution du rgime politique vers
une plus grande dmocratie constitue un autre facteur positif (Acemoglu et Robinson,
2001).

3. 3 Une capacit nationale de diagnostic et dinscription de la rforme

dans la dure
Lincertitude quant aux effets des mesures de rformes et quant la rpartition de
leurs gains (Fernandez, Rodrik, 1991) constitue un facteur dfavorable la rforme. Cette
incertitude est favorise par labsence dinstruments clefs du diagnostic pralable la
rforme tels que lvaluation de la dpense fiscale qui fournit une valuation du manque
gagner en terme de recettes fiscales introduite par les exonrations.
Les autorits peuvent rduire les risques perus par les diffrents groupes en
runissant les comptences ncessaires pour tabli un diagnostic et pour valuer de manire
crdible lensemble des consquences de la rforme. Un autre facteur de rduction des
risques perus est que la politique de rforme sinscrive de manire cohrente dans le
temps et que les risques de revirement apparaissent faibles.

Une capacit de diagnostic crdible

La conception dune rforme de TVA, dont lobjectif essentiel est de pallier les
risques de dsquilibre budgtaire tout en rduisant les distorsions fiscales contraires
lactivit conomique, requiert une forte capacit nationale danalyse.
A cet gard, ladministration fiscale est dote dune quipe de cadres de haut
niveau, en nombre significatif, et suffisamment dgags de tches oprationnelles
courantes. De mme, diverses Directions du Ministre des Finances, particulirement la
13

Une mesure marquante est lInitiative pour le Dveloppement Humain mais cette action est multiforme.
Ainsi, le Maroc a adopt une prsentation de budget gendris pour faciliter la lutte contre les discriminations
de genre. De mme, lAgence pour le Dveloppement Social a pour objectif, travers une action transverses
laissant une large place aux procdures de participation, de pallier les obstacles qui empchent une pleine
efficacit des dpenses destines amliorer les conditions de vie des populations.
10

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Direction des Etudes et de la Prvision Financire (DEPF), disposent de lexpertise

ncessaire ainsi que dun systme dinformation performant pour valuer limpact dune
rforme de TVA. Facteurs de crdibilit supplmentaire, les grandes Directions du
Ministres des finances ont dmontr leur capacit collaborer notamment lors de
lvaluation dsormais annuelle de la dpense fiscale14. Alors que les obstacles au Maroc
semblaient importants (interrogation sur limpact oprationnel de lvaluation de la
dpense fiscale, difficults des valuations pour certaines catgories de dpenses,
difficults pour acqurir les informations adquates sur les modalits pratiques de mise en
uvre dune mthodologie nouvelle au Maroc, ncessit dune collaboration troite de
diffrentes Directions), ce pays est parvenu valuer de manire crdible et sous un bref
dlai la dpense fiscale entrane par les exonrations.
Une stratgie de rforme inscrite dans la dure : lanticipation et la rduction des
incertitudes perues
A court terme15, les autorits marocaines ne devraient pas rencontrer de difficults
majeures pour maintenir la solvabilit des finances publiques. Il sagit l dune situation
favorable pour la mise en uvre dune rforme majeure de TVA, car toute rforme de
finances publiques est difficile16 et socialement coteuse dans une situation de crise.
Il devrait donc tre possible dviter des arbitrages budgtaires excessivement
svres : les charges de la dette tant contenues, les arbitrages sur les autres dpenses sont
moins contraignants. On peut aussi, dans une situation de relative aisance budgtaire,
envisager dappliquer des mesures de compensation en direction de groupes vulnrables ou
des dispositifs de mise niveau dactivits, dont la situation serait dtriore par la
rforme.
Les exercices budgtaire 2005 et 2006 ont t caractriss par une progression
soutenue des recettes fiscales, notamment du fait dune excellente conjoncture agricole en
2006 et cette tendance se poursuit en 2007. Cette volution apporte dj une lgitimit aux
mesures de rforme dj adoptes et facilite leur poursuite.

Les autorits marocaines ont fait le choix dune mise en uvre progressive des
rformes. Ainsi il est possible de bnficier des acquis des rformes prcdentes et de
minimiser les cots et risques lis aux rformes. Linscription des rformes dans une
continuit constitue un facteur de crdibilit.

14

En matire dvaluation de la dpense fiscale, le Maroc a t un prcurseur sur le continent africain,

puisquen 2005, lexception de quelques pays dAmrique latine, aucun PED ne disposait dun tel
instrument, qui tait jusquici lapanage de pays de lOCDE.
15

Les risques de dsquilibres des finances publiques apparaissent moyen terme dans la mesure o des
mesures de rforme appropries ne seraient pas adoptes.
16
Toutefois, le cot extrmement lourd de certaines crises permet de fdrer un accord en faveur des mesures
de stabilisation, accords qui pourrait ne pas subvenir en cas de moindres cots. (Drazen, Grilli, 1993)
11

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4 Les instruments de promotion de la rforme de TVA

La promotion de la rforme de TVA sappuie sur trois instruments essentiels.

Un diagnostic de la situation initiale ainsi quune valuation approfondie et
quantifie des effets budgtaires, conomiques et sociaux des rformes envisages,

Une stratgie pertinente de communication sur la rforme,

Enfin, les partenaires au dveloppement peuvent apporter un appui dcisif.
-

4.1

Lvaluation des impacts de la rforme de TVA

Dans le pass, de nombreux pays ont mis en uvre des rformes fiscales sans que
soient conduits les travaux scientifiques qui permettent un diagnostic prcis de la situation
initiale ainsi quune valuation approfondie et quantifie des effets budgtaires,
conomiques et sociaux des rformes envisages. Labsence de tels travaux dvaluation
est favorable un effet de surprise et parfois, les groupes de pression, mis devant le fait
accompli, nont pas pu remettre en cause certaines actions engages.
Cependant, une telle stratgie est en contradiction avec lvolution institutionnelle
du Maroc, qui accorde une place grandissante aux procdures participatives. Dans le cas
dune rforme majeure, elle ne constitue donc pas le choix le plus adquat et ceci dautant
plus quen raison de la diversit des mesures de rforme de la TVA et de leur caractre
pluriannuel, les groupes de pression lss disposent de temps pour ragir et former des
alliances contre la rforme en utilisant dans leur stratgie lincertitude dcoulant de
labsence dvaluation claire des effets des rformes envisages.
Aussi, parat-il prfrable de jouer la carte de lvaluation scientifique, de la
transparence de linformation sur les rsultats obtenus et cela, dautant plus que les
autorits ont marqu leur engagement en faveur dun dbat ouvert (Discours du Roi du 20
aot 2003)17. En matire fiscale, deux catgories de travaux semblent emblmatiques de
cette orientation : lvaluation de la dpense fiscale, qui a mis en vidence le manque
gagner occasionn par des mesures sectorielles comme les exonrations en faveur du
logement. Cette valuation dsormais annexe la Loi de Finances a t lorigine dune
prise de conscience gnrale quant aux consquences nfastes de loctroi dexonrations
systmatiques. Ltude18 de lvaluation de lquit de la TVA montre linefficacit sociale
du systme de taux multiple de TVA et, de ce fait, lve une objection majeure, non fonde

17

Il sagit de privilgier une approche graduelle qui accrot le caractre politiquement acceptable de la
rforme (Dewatripont et Roland, 1995).
18
Ministre des finances DEPF juin 2006.
12

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sur un plan scientifique mais jusquici trs influente, lencontre dune volution vers un
taux unique de TVA.

4.2 Une stratgie de communication en direction des groupes de pression

et de lopinion
Ncessit dune stratgie de communication
Evaluer les effets de la rforme et adopter une stratgie de rforme pertinente est
insuffisant pour entraner ladhsion la rforme. En effet, un obstacle la rforme est que
le maintien du statu quo favoriserait des groupes bien organiss et influents ; ces groupes
bnficiaires de la protection et des dispositifs dincitation fiscale sont trs actifs (cf.
supra).
Au contraire, les groupes, qui gagneraient la rforme, sont disperss, htrognes,
souvent moins bien informs et de ce fait moins influents. Au Maroc mais ainsi que cela a
t constat dans de nombreux PED (Chili, Taiwan, Turquie), les groupes doprateurs
conomiques exposes la concurrence internationale ou de consommateurs, qui sont
handicaps par les protections remises en question par la rforme, ont tendance rester en
retrait notamment du fait de lincertitude quant la rpartition des cots et bnfices des
rformes (Fernandez, Rodrik, 1991). Les rformateurs manquent alors de soutiens pour
faire valoir la ncessit dune rforme.
Afin dempcher les groupes perdants de freiner les rformes par lintermdiaire du
processus politique,19 les rformateurs doivent rechercher le soutien dune nouvelle
coalition afin de constituer un contrepoids lopposition et aux intrts quelle menace
(Waterburry, ???). La communication peut permettre de trouver des soutiens hors du cercle
des groupes de pression habituels. Des actions de communication bien cibles peuvent
stimuler des combinaisons dintrts inattendus. Des groupes avec un faible poids initial
peuvent devenir trs efficaces dans leur mobilisation (i.e. segments pauvres de la
population).
Il serait important, par ailleurs, de rglementer lintervention des lobbies et de
mettre en place des mcanismes transparents de leur expression. Une autorit indpendante
devrait tre en mesure de contrler efficacement lapplication de cette rglementation.
Communication et rduction de lincertitude
Rduire lincertitude quant aux effets de la rforme et mobiliser les groupes
gagnants constitue un aspect important de la promotion de la rforme. Lexemple du Maroc
a montr lintrt dadopter de substantiels programmes de communication. Ainsi, ces
dernires annes, les diverses administrations (Direction Gnral des Impts, Direction des
19

Bien souvent la coalition et les intrts menacs concernent lconomie prcdemment protge (import/ substitution,
entreprises publiques, prix subventionns, fonctionnaires) et la nouvelle coalition va plutt reposer sur les secteurs
agricoles et industriels privs tourns vers le march international.

13

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Douanes, ) sentretiennent de manire rgulire directement avec les diffrentes

catgories doprateurs conomiques. Ces entretiens apportent des informations sur les
rformes envisages et leur impact..
A cet gard, on peut souligner, combien laction dinformation autour de
lvaluation des dpenses fiscales entranes par les exonrations a t efficace pour rduire
les demandes dexonration : le plus grand soin a t apport des actions de
communication nombreuses et adaptes diffrentes catgories de publics. Par exemple, on
peut noter le nombre important dallocutions prononces par le Directeur Gnral des
Impts en direction des chefs dentreprises mais aussi plus largement de lopinion
publique. Ces actions sont prpares avec lappui du service communication de la DGI,
qui, par ailleurs, rend accessible lensemble des informations sur son site internet.
Certains mdias marocains dmontrent une relle capacit de comprhension des
rformes, y compris dans leur dimension technique. La presse et lensemble des mdias,
vecteurs pour susciter une adhsion de lopinion publique, constituent un interlocuteur
essentiel pour la progression des rformes. La presse pourrait toutefois constituer un
obstacle si elle tait mal informe sur les enjeux de la rforme ou agissait en lobby pour
certains groupes.

4.3 Intervention des partenaires extrieurs : matrice de conditionnalit

et appui financier la rforme
Comme la plupart des pays engags dans des rformes de transition fiscale, le
Maroc a bnfici diverses reprises, notamment en 2000, des conseils et de lassistance
technique du FMI. En dpit de limportante capacit marocaine de conception et de
comprhension des rformes ncessaires pour russir la transition fiscale, la mission
conjointe FMI-Union Europenne dassistance technique intervenue en 2004 avait fait
apparatre un avancement modeste des mesures de rformes depuis 2000. Une volution
dans les modalits dintervention des partenaires extrieurs a constitu un facteur de
dblocage des rformes.

Intervention des partenaires extrieurs et rformes

Depuis la fin des annes 90, lefficacit de laide, notamment comme instrument
dappui aux rformes, fait lobjet dun dbat nourri (Burnside, Dollar, 1997). Il en ressort
que laide na pas dimpact systmatique sur les politiques conomiques. Les changements
de politiques publiques sont principalement dtermins par des facteurs dconomie
politique spcifiques aux pays et beaucoup moins par les conditions des programmes
dappui aux rformes des bailleurs de fonds. Un partenaire extrieur ne peut acheter une
rforme . Si le programme nest pas appropri par le pays bnficiaire, il ne sera pas
rellement appliqu.

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Dans les pays revenu intermdiaire comme le Maroc, laide extrieure reprsente
une source de financement relativement faible. Toutefois, un programme daide peut offrir
loccasion de dvelopper un cadre cohrent avec un plan dactions et une squence des
mesures mettre en oeuvre. Pour tre efficaces, les conditionnalits devront tre
articules dans le cadre dun dialogue politique et technique soutenu. Le partenaire
extrieur joue alors le rle catalyseur20 de la reforme. Il est important que ce dialogue soit
galement accompagn dun renforcement des capacits institutionnelles.
Les rformes du cadre lgal et lgislatif sont stratgiques pour ancrer une rforme.
Cest une tape indispensable, mais pas suffisante pour oprer un changement effectif des
ralits conomiques et sociales. Les programmes mritent dtre adapts, afin de pouvoir
accompagner les rformes jusquaux rsultats attendus. Il est ncessaire que ces rsultats
soient, bien sr, identifiables, matrisables par les autorits et directement lis la rforme.
Dans le cadre de lappui de la Commission la rforme fiscale au Maroc des indicateurs de
rsultats prennent une place importante.
Une intervention coordonne des partenaires extrieurs
Un facteur essentiel favorable des progrs de la rforme de transition fiscale au
Maroc a t une coordination troite entre le FMI et lUnion europenne, principaux
partenaires extrieurs impliqus dans cette rforme de transition fiscale. Lintervention de
ces deux institutions est troitement complmentaire : la premire prsente une comptence
reconnue internationalement dans le domaine fiscal tandis que pour la seconde la transition
fiscale constitue largement un corollaire de lAccord de Partenariat Economique (APE)
entre lUE et le Maroc. La coordination a favoris la cohrence et donc la crdibilit de la
rforme.
Lintervention dune mission dassistance technique externe de suivi, intervenant en
troite coordination avec le Dpartement des Finances Publiques du FMI et sappuyant en
particulier sur les rsultats de la mission conjointe FMI-Union Europenne de 2004, a
certainement renforc la crdibilit de laction engage. Les changes de ladministration
marocaine avec lassistance technique ont facilit lavancement des travaux prparatoires21
aux rformes.
Elaboration dun plan daction cohrent
Les rformes de transition fiscale requirent un programme dactions diverses et
complexes, coordonnes de manire approprie dans un cadre pluriannuel. Dans le cas du
Maroc, ce programme est prsent essentiellement travers une matrice qui dcrit les
20

Lexprience montre aussi quune validation de la part dune expertise internationalement reconnue
contribue lacceptation interne de la rforme.
21

Le propos peut tre illustr par lvaluation de la dpense fiscale, instrument essentiel pour lavancement
de la rforme : la prsentation, au cours dun atelier de deux jours en mars 2005, par des praticiens extrieurs
des mthodes concrtement utilises par les pays de lOCDE, en indiquant notamment les simplifications
acceptables par rapport des principes thoriques, ont facilit la publication en novembre 2005 dun premier
rapport annuel dvaluation de la dpense fiscale annex la Loi de Finances.
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tapes franchir ainsi que des critres de performances qui permettent de dclencher le
versement des diffrentes tranches du programme dappui financier la rforme.
Ltablissement de la matrice a t loccasion dune mobilisation intense des comptences
pour parvenir dgager un programme cohrent et raliste pour plusieurs annes venir.
Le contenu de la matrice a t lobjet dun accord entre le Gouvernement marocain et la
Commission de lUnion Europenne en 2006.
Laboutissement une matrice cohrente et substantielle marque un degr
dappropriation lev de la rforme. Laccord entre le Maroc et lUnion Europenne repose
sur ladoption de mesures effectives et non pas sur des engagements de propositions de
mesures de rformes, ce qui correspondrait des inscriptions dans le projet de Loi de
Finances mais sans que soit garantie linscription des mesures dans la version de la Loi de
Finances approuve par le Parlement. La contrepartie dun tel engagement est une
souplesse dans le calendrier de la rforme : les objectifs terminaux sont fixs mais le sentier
de rforme emprunter prsente des souplesses pour tenir compte du calendrier lectoral
ou dvnements conjoncturels imprvus.
Enfin, la matrice constitue un pari sur lavenir : elle doit tre lorigine dune impulsion
qui, ancre sur les premiers rsultats bnfiques de la rforme, devrait inciter la poursuite
du processus en vue du succs de la transition fiscale.

Conclusion
Promouvoir une rforme fiscale denvergure, notamment une rforme de TVA,
requiert non seulement deffectuer un travail de technique fiscale mais aussi de prendre en
compte tout particulirement les facteurs dconomie politique, longtemps ngligs mais
qui sont susceptibles, eux seuls, de dterminer lchec ou la russite de la rforme.
Lexprience ne peut tre transpose sans prcaution dautres pays. Cependant,
des lments utiles la dfinition des dispositifs daccompagnement des rformes peuvent
tre dgags.
Il est, en premier lieu, ncessaire de disposer dune capacit nationale danalyse
crdible pour tablir un diagnostic quant la situation fiscale initiale et pour concevoir une
rforme qui sinscrive de manire cohrente, le plus souvent, dans un cadre pluriannuel. Il
est crucial que les autorits puissent disposer danalyses scientifiques quant aux
consquences budgtaires, conomique et sociales du dispositif fiscal actuel et aussi de
lensemble des mesures de rforme envisages. Elles seront ainsi en mesure de mettre en
vidence le bien fond des projets de rforme envisags, de mettre en place si ncessaire
des mesures compensatoires et alors dagir de manire transparente.
Les autorits nationales doivent prendre en compte les obstacles lis aux ractions
des groupes de pression souvent bien organiss, de consommateurs peu organiss et aussi
de lopinion publique. A cette fin, elles doivent tre en mesure didentifier les obstacles la
rforme et engager une action prenant en compte lensemble des facteurs dconomie

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politique. Cette action doit viser notamment rduire les incertitudes travers la diffusion
des rsultats danalyses crdibles et travers des actions de communication.
Les actions de communication de la part des autorits nationales sont essentielles
pour appliquer la rforme. Ces actions peuvent prendre appui sur les rsultats des analyses
scientifiques ayant fond le diagnostic et les mesures de rformes appliquer. Elles ont
pour objectif de rduire lincertitude perue par les contribuables et ainsi de susciter une
coalition favorable la rforme.
Les partenaires extrieurs peuvent jouer un rle important de catalyseur au niveau
de la conception et laccompagnement de la rforme : travers un dialogue rgulier de
politique fiscale, ils peuvent contribuer stimuler la mobilisation des capacits dexpertises
nationales pour dfinir un dispositif cohrent de rforme et en assurer le suivi. Une
coordination entre bailleurs de fonds est un facteur de succs important.

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