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B RSIL , UN PARTENAIRE DE L AFRIQUE QUI S AFFIRME

Les relations Brsil-Afrique durant les gouvernements Lula (2003-2010)

Programme Afrique subsaharienne

Thomas COOPER PATRIOTA

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Sommaire

Introduction : Lmergence du Brsil sur la scne internationale et la nouvelle politique extrieure .................................................. 5 Le retour du Brsil en Afrique ........................................................ 7
Une relation historiquement marque ................................................... 7 Intensification des liens diplomatiques : initiatives multilatrales, consultations politiques et partenariats stratgiques ....................... 10 Commerce et investissements par secteurs et rgions .................... 13 Scurit : lAtlantique Sud comme enjeu stratgique ....................... 19

Les piliers de la politique du Brsil en Afrique : comment le gouvernement labore-t-il sa politique africaine ? ..................... 22
Un rapprochement marqu par la diplomatie prsidentielle ....... 22 Le rle prpondrant du ministre des Affaires trangres ............. 24 Linfluence de la base allie : MNU et PT ............................................ 26 Les mdias et lopposition : une vision critique ................................ 30 Limpulsion des pays africains ............................................................ 33

Modles de dveloppement, Coopration Sud-Sud et Policy Dialogue ......................................................................................... 34


Un nouveau modle de dveloppement ? .......................................... 34 Le retour de la coopration Sud-Sud .................................................. 45 Policy dialogue : transferts de politiques publiques et soft power ................................................................................................................ 54

Conclusion : dfis futurs et continuits pour lre post-Lula .... 63

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Bibliographie ................................................................................. 66
Documents officiels et rapports .......................................................... 66 Livres et articles .................................................................................... 67

Annexes ......................................................................................... 71

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Introduction : Lmergence du Brsil sur la scne internationale et la nouvelle politique extrieure

Quelques mois aprs la fin du deuxime et dernier mandat du Prsident Luiz Incio Lula da Silva en 2010, le chemin parcouru par la principale puissance politique et conomique latino-amricaine durant la dernire dcennie a considrablement accru son importance sur la scne mondiale. La stabilit politique et conomique conquise au milieu des annes 1990 a cr un terrain fertile pour un cycle dexpansion conomique dans les annes 2000 qui place aujourdhui le pays au deuxime rang conomique mondial des pays en dveloppement aprs la Chine 1. La croissance observe dans la dernire dcennie a t concomitante avec une rduction des ingalits, ce qui a permis 24,1 millions de citoyens de rejoindre la classe moyenne entre 2003 et 2008, laquelle constitue dsormais la majorit de la population. Le poids dominant du march interne dans lconomie (les exportations constituent seulement 23 % du PIB en 2008 (Leo et Watanabe, 2010), les politiques actives de stimulation de la demande des secteurs de bas revenu, un systme bancaire conservateur et largement orient vers le march domestique, une diversification des partenariats commerciaux et laccumulation de rserves de change 2 ont permis au pays dtre lun des derniers tre touch par la crise financire et conomique de 2008-2009 et lun des premiers en sortir 3. Le rle de la politique extrieure a t crucial dans la diversification des partenariats commerciaux, en multipliant les accords avec des pays nappartenant pas aux sphres traditionnelles dchanges du Brsil (Amrique du Nord, Europe, Japon et Amrique du Sud). Ainsi, alors quen 2002, les exportations brsiliennes destination dautres pays du Sud reprsentaient 40 % du total, en

Le PIB du Brsil atteint les 2 194 milliards de dollars en 2010. Voir : CIA World Factbook : <https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/> 2 Celles-ci sont passes de 49,2 milliards de dollars en 2003 US$ 239 milliards en 2009. Voir Brasil, 2010b. 3 La croissance conomique de 2009 tait lgrement ngative (- 0,6 %) et est remonte 7,5 % en 2010. Voir : CIA World Factbook : <https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/>

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2009, cette proportion a atteint les 58 % 4. Le commerce avec toutes les rgions du monde a t multipli plusieurs fois durant cette priode. Parmi les diffrentes rgions concernes, lAfrique est celle qui a connu la deuxime plus grande augmentation relative, avec une croissance de 361 % entre 2003 et 2008 5. Ds le dbut du gouvernement Lula, si lAmrique du Sud a t fixe comme la priorit de la politique extrieure, lAfrique a t souvent mise en avant comme la deuxime rgion sur laquelle concentrer les efforts de rapprochement, au mme moment o dautres puissances mergentes telles que la Chine, lInde, ou des pays revenus moyens tels que la Turquie, les pays du Golfe, ou la Malaisie entamaient ou reprenaient galement ce processus avec le continent africain. Nous examinerons les caractristiques de ce nouveau rapprochement du Brsil avec lAfrique dans le contexte de son affirmation sur la scne internationale travers trois axes : une valuation quantitative et qualitative des relations actuelles, aprs un court historique des relations passes ; une analyse des motivations, des perceptions, et de linfluence des divers acteurs qui dfinissent la ligne adopte par la politique extrieure brsilienne envers le continent ; une analyse de lactuel modle de dveloppement brsilien et de la manire dont son apparent succs permet de diffuser la validit des expriences nationales des fins de dveloppement des pays africains, diffusion qui permet son tour galement au Brsil davancer dans la ralisation de ses objectifs de politique extrieure sur la scne globale.

En valeurs absolues, le total des exportations vers les pays du Sud est pass de 23 milliards de dollars 88,5 milliards de dollars durant cette priode. Brasil, 2009. 5 Brasil, 2010c. LAsie est la rgion avec laquelle le Brsil a connu la plus grande augmentation relative dans son commerce extrieur.

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Le retour du Brsil en Afrique

Une relation historiquement marque


Aprs le triste hritage de plus de trois sicles de traite des esclaves qui virent le dplacement forc de plus de quatre millions dAfricains vers les anciennes terres coloniales portugaises sud-amricaines, puis au Brsil indpendant et monarchique durant le XIXe sicle, les changes entre le Brsil et lAfrique staient rarfis au cours de la premire moiti du XXe sicle. Ils furent rtablis aprs la premire vague dindpendances africaines, partir du dbut des annes 1960 et connurent une certaine continuit et une intensification graduelle jusquau milieu des annes 1980. On peut nanmoins distinguer deux moments de rapprochement plus intense du Brsil avec lAfrique depuis la dcolonisation, qui correspondent deux priodes caractristiques de la politique extrieure du pays. La premire correspond la politique extrieure indpendante (1961-1964), mise en uvre par le gouvernement des dernires annes du rgime dmocratique en vigueur entre le lendemain de la Seconde guerre mondiale et le coup dtat militaire de 1964. Les gouvernements de Jnio Quadros et Joo Goulart cherchrent durant ces quatre annes rduire la dpendance du Brsil vis--vis des tats-Unis, notamment en tablissant des relations avec la Chine et les pays socialistes dEurope de lEst, et en sassociant au G-77 dans la revendication dun Nouvel Ordre conomique International (Barbosa, 2009). Si le Brsil ntait pas un membre de plein droit du Mouvement des Non Aligns (ayant particip en tant quobservateur durant la Confrence de Bandung de 1955), les lites brsiliennes aspiraient participer au multipolarisme mergent comme manire daccrotre leurs responsabilits internationales, avec lide sousjacente du Brsil comme puissance moyenne (Lechini, 2006). Le rapprochement avec les pays africains sinscrivait dans une dmarche visant construire des liens de solidarit avec les pays du Sud, mais aussi diversifier les relations politiques et conomiques internationales du pays et augmenter son pouvoir dinfluence sur la scne globale. Ainsi, la politique extrieure du Brsil vis--vis de lAfrique partir de cette poque et durant les dcennies suivantes occuperait principalement, tant au niveau du discours que dans la pratique une position de partenaire politique visant renforcer le poids tant du pays que du continent [africain] dans les questions

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globales . De plus, jusquau dbut des annes 1980, la rivalit rgionale avec lArgentine et la difficult qui en dcoulait de crer un projet rgional en Amrique du Sud a peut-tre renforc la continuit de la politique africaine du Brsil (Lechini, 2006). Dautre part, le dbut de lindustrialisation du pays partir des annes 1930 gagna en intensit aprs la fin de la Seconde Guerre mondiale et gnra un nationalisme conomique qui mis la politique extrieure au service du dveloppement 6, ce qui explique galement la diversification des relations, de manire relativement indpendante des systmes dalliances de la Guerre Froide. La politique extrieure de lpoque a pu ainsi tre rsume par le ministre des Affaires trangres Joo De Arajo Castro (1963-1964) comme tant oriente par les trois D : dsarmement, dveloppement conomique et dcolonisation. Durant cette priode, la premire ambassade brsilienne sur le continent fut ouverte Accra (Ghana) en 1961 7 et le Brsil participa la cration de lOrganisation internationale du caf, qui lpoque comptait surtout des membres africains, dans le but de se mettre daccord sur un prix international de cette matire premire sur les marchs internationaux (Lafargue, 2008). Une deuxime priode de rapprochement correspond la politique du pragmatisme responsable (1974-1979) du gnral Ernesto Geisel, quatrime des cinq gnraux ayant dirig le pays durant le rgime militaire, et qui a caractris sa politique extrieure par un plus grand quilibre que ses prdcesseurs dans ses relations avec les tats-Unis dune part et avec lEurope, le Japon et certains pays en dveloppement dautre part, afin de diversifier les relations du pays la suite du premier choc ptrolier et de rduire la vulnrabilit conomique extrieure du Brsil. Les besoins dapprovisionnement, notamment en hydrocarbures, expliquent ds cette poque la place prpondrante du Nigeria, de lAlgrie et de lAngola parmi les principaux fournisseurs mondiaux de ptrole du pays 8. Le pragmatisme responsable impliquait ainsi de conserver la position du pays comme membre du bloc occidental dans un contexte de Guerre froide, tout en tablissant des relations avec de multiples partenaires pour raliser lobjectif principal de dveloppement natio-

La priode 1945-1964 est parfois nomme celle du nacional-desenvolvimentismo, que lon peut traduire par national-dveloppementisme , mme si cette doctrine continuait perdurer sous dautres noms dans les faits durant les rgimes suivants. 7 Suivie par Lagos (Nigeria), Nairobi (Kenya) et Dakar (Sngal). 8 Les barils de brut taient changs avec des produits manufacturs brsiliens, notamment par lintermdiaire de la filiale (Interbrs) de lentreprise dtat brsilienne Petrobrs, et des accords de countertrade , forme de troc institutionnalis, qui vitait aux deux pays de dpendre de la fluctuation internationale des prix du ptrole en dollars. (Voir Santana, 2004). Malgr le choc ptrolier de 1973, les annes 1970 furent celles du miracle conomique brsilien, caractris par des taux de croissance avoisinant les 10 % et des taux dinvestissements galement levs, financs par un endettement public colossal. Celui-ci allait se solder par une crise de la dette et une hyperinflation galopante dans les annes 1980. ce sujet, voir Kohli, 2004.

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nal. Ainsi, le nationalisme et le pragmatisme du rgime autoritaire de droite anticommuniste crrent des rapprochements contre-nature, dont celui avec lAngola : le Brsil fut en effet le premier tat du bloc occidental reconnatre lindpendance de lex-colonie portugaise en 1975, malgr lalignement du rgime gouvern par le MPLA avec Moscou et La Havane. Cette priode marque un tournant dans lapproche qui avait prvalu jusqualors. En effet, mme durant la priode 1961-1964, les positions en faveur de la dcolonisation entraient en contradiction avec les bonnes relations quentretenait Brasilia tant avec Lisbonne 9, quavec Pretoria. Celles-ci taient critiques par de nombreux gouvernements africains et faisaient clairement obstacle un approfondissement des changes. Le changement fut graduel partir de la gestion du gnral Emilio Mdici (1969-1974), durant laquelle le ministre des Affaires trangres Mrio Gibson Barboza visita neuf pays dAfrique occidentale en 1972, et le gouvernement brsilien vota en faveur de mesures anticoloniales lONU en 1973. Le Brsil reconnut lindpendance de la Guine-Bissau et du Cap Vert ds juillet 1974, avant que celles-ci ne soient concdes par le Portugal (Hudson, 1997). La reconnaissance de lAngola suivit cette logique, crant notamment un froid diplomatique avec Washington. Cette reconnaissance permit alors ltablissement de relations diplomatiques avec le gouvernement mozambicain (dj indpendant depuis plusieurs mois), rticent, jusqualors, un rapprochement. Elle marqua aussi le dbut dune relation particulirement proche avec lAngola, et, de manire plus gnrale, une plus grande confiance entre les dirigeants africains et les gouvernements brsiliens successifs (Lechini, 2 006). Le prsident Figueiredo (1980-1985), dernier dirigeant militaire avant la transition dmocratique, fut le premier chef dtat brsilien visiter lAfrique en 1983. Le gouvernement suivant de transition du prsident Jos Sarney condamna ouvertement le rgime de lapartheid sud-africain, et organisa le premier Sommet des pays lusophones en 1989, qui allait mener la cration de la Communaut des Pays de Langue Portugaise (CPLP) en 1996. En 1985, le commerce entre le Brsil et lAfrique avait atteint 3,3 milliards de dollars, et lanne suivante, le pays comptait 22 ambassades sur le continent (Hudson, 1997). Cette priode marque le point culminant de lactivit diplomatique et conomique entre les deux rgions, qui nallait tre atteint de nouveau puis largement dpass qu partir du gouvernement Lula, presque deux dcennies plus tard. En effet, les gouvernements des annes 1990, dans
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De mme, le discours lusotropicaliste , inspir par les crits du sociologue brsilien Gilberto Freyre, qui mettait laccent sur le mtissage et notamment les racines africaines de la culture brsilienne, tait utilis par la mtropole portugaise pour justifier son emprise supposment exempte de racisme sur ses provinces doutre-mer , et par les gouvernements brsiliens, tant civils que militaires, comme une porte dentre vers les marchs africains. Voir Selcher, 1976.

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un contexte de rcession mondiale et de nombreux conflits en Afrique, prfrrent focaliser leur attention sur un nouveau rapprochement avec lAfrique du Sud postapartheid, les pays lusophones, et les principaux partenaires commerciaux du Brsil sur le continent.

Intensification des liens diplomatiques : initiatives multilatrales, consultations politiques et partenariats stratgiques
Suite une priode de plus grande distance durant les annes 1990, le gouvernement Lula a considrablement augment lintensit des changes politiques et conomiques avec le continent africain. Depuis 2003, le Brsil a ouvert ou r-ouvert des ambassades dans 17 pays, atteignant ainsi un rseau total de 35 ambassades et deux consulats sur le continent. 10 En outre, depuis ltablissement formel de relations avec la Rpublique centrafricaine en mai 2010 (et avec le Soudan du Sud en juillet 2011), le pays a dsormais des relations diplomatiques officielles avec tous les tats du continent. De manire rciproque, 13 pays africains ont ouvert de nouvelles reprsentations diplomatiques au Brsil, amenant le chiffre total dAmbassades africaines Brasilia 29. 11 Laugmentation des dpenses administratives et du personnel de lItamaraty 12 reflte galement la priorit nouvelle de lAfrique dans la politique extrieure brsilienne 13. la prolifration des accords bilatraux de coopration dans divers domaines, sajoutent diverses initiatives multilatrales. Au niveau bilatral, ladministration actuelle a ractiv toutes les commissions mixtes qui avaient t abandonnes par ladministration antrieure. Ainsi, le Brsil a particip huit commissions mixtes par an avec des pays africains entre 2008 et 2010. Malgr la complexit de leffort logistique requis pour impliquer les diverses agences gouverLe Brsil a ainsi plus dambassades sur le continent que le Royaume-Uni. Seuls les tats-Unis la Chine et la France maintiennent des ambassades dans la quasitotalit des pays du continent. Avant 2003, Cuba tait encore le pays latinoamricain disposant du plus grand rseau dambassades en Afrique, cf. entretien avec lambassadeur Fernando Simas. 11 Le Brsil devient ainsi le cinquime pays avec le plus grand nombre de reprsentations africaines sur son sol aprs les tats-Unis, la France, le RoyaumeUni et la Chine. (Entretien avec lambassadeur Fernando Simas). 12 Nom de lancienne enceinte du ministre des Affaires trangres (MRE) Rio de Janeiro, lorsque celle-ci tait la capitale du pays, le terme est utilis encore aujourdhui de manire courante pour dsigner le Ministre. 13 Le Dpartement dAfrique (DEAF) compte dsormais 3 divisions (DAF), qui soccupent respectivement de lAfrique Occidentale (DAF-I), de lAfrique Australe plus les pays lusophones (DAF-II), et de lAfrique du Nord, Corne de lAfrique et rgion des Grands Lacs (DAF-III). Le DEAF compte 30 fonctionnaires, dont 15 diplomates de carrire. Il sagit de lun des rares dpartements du MRE qui compte une ligne budgtaire propre, de lordre de 3 5 millions de dollars amricains annuels. (Entretien avec lambassadeur Fernando Simas).
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nementales ces runions, la diplomatie brsilienne fait un bilan positif de ce dialogue approfondi avec ses homologues africains. Par ailleurs, le Brsil a sign en 2010 des accords de partenariat stratgique avec lAngola et avec lAfrique du Sud. 14 Le Brsil a galement conclu des accords de consultations politiques avec la majorit des pays africains. Ces consultations permettent de maintenir une discussion entre pays sur divers thmes de lagenda international, tels que le changement climatique, le dsarmement, ou les ngociations commerciales. Ainsi, selon lambassadeur Fernando Simas, (qui dirigea le dpartement de lAfrique (DEAF) entre 2007 et 2010) les consultations politiques facilites par les accords bilatraux ont t dcisives pour affiner les positions du Brsil vis--vis de celles des pays africains membres du G-20 commercial, dans le cadre du cycle de ngociations de Doha lOMC. Il en va de mme pour lalignement, sur certaines questions, de nombreux pays du continent avec dautres pays mergents, dont le Brsil, au sein du G-20 financier. Lapprofondissement du dialogue sur les grandes questions internationales lchelle bilatrale, et de manire systmatise, avec les nations africaines, fait partie dune srie defforts en vue dobtenir un appui au statut de membre permanent du Conseil de Scurit des Nations Unies (CSNU), historiquement revendiqu par le Brsil. Cependant, il ne rpond pas un simple calcul de votes, comme cela est souvent suggr par les mdias brsiliens et trangers. En effet, si cette question est certes considre comme importante, elle ne doit pas occulter une large palette de thmes de la gouvernance mondiale, galement perus comme indispensables pour la diplomatie dun pays trs ancr dans le systme des traits internationaux. Le Forum IBAS (Inde, Brsil, Afrique du Sud) est une initiative qui a peut-tre t lune des innovations les plus russies de la politique extrieure du gouvernement Lula. La proximit des positions internationales des trois pays sur de nombreux sujets (commerce, rforme du CSNU, environnement, etc.) 15, des situations internes lies leur dveloppement (niveaux dindustrialisation similaires, ingalits de revenu, etc.), et enfin leur statut de principales dmocraties (par le poids relatif de leurs populations et/ou leur PIB) sur leurs continents respectifs : ces diffrents facteurs font de lIBAS la fois un forum de coopration entre les trois pays dans plusieurs
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Entretien avec lambassadeur Fernando Simas. Notamment sur les questions de proprit intellectuelle lies lindustrie pharmaceutique et laction concerte russie des trois pays dans le cadre des ngociations TRIPS lOMC. Celle-ci dboucha sur lautorisation de ne pas respecter les licences dexploitation de certains mdicaments dans les cas de pandmies urgentes telles que le VIH/SIDA qui svit encore de manire accentue en Afrique du Sud et en Inde. Une tude rvle que les pays de lIBAS votent de manire identique 96 % des fois dans les divers forums des Nations Unies. (Cf. White, 2009).

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domaines 16, et de promotion du dveloppement de manire plus gnrale. La rpartition gale de membres sur les trois continents du Sud ainsi que le statut de rgime dmocratique leur confre une certaine lgitimit internationale au Nord comme au Sud sur ces questions. Le Fonds IBAS, gr par le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD), en est une illustration : malgr son enveloppe restreinte (un million de dollars par an vers par chacun des trois pays), il a dj mis en uvre divers projets de coopration petite chelle dans des pays faible revenu, en situation de postconflit ou dinstabilit politique (Hati, Timor Oriental, Guine-Bissau, Territoires Palestiniens, Burundi) 17. Linitiative du Fonds reflte ainsi une vision qui place le dveloppement conomique et social comme condition dune plus grande scurit et stabilit politique, en accord avec les positions internationales et les stratgies nationales de ses membres, tout en restant symbolique dans les moyens employs. Dautres forums plus grande chelle ont pu tre constitus par la politique extrieure du gouvernement Lula, toujours dans le but de rapprocher des rgions du Sud se connaissant relativement peu, mais aussi afin de contribuer simultanment un approfondissement des liens commerciaux entre nouveaux partenaires, notamment face lenlisement des ngociations de Doha. Ainsi, selon le ministre des Affaires trangres Celso Amorim (2003-2010), de nombreux reprsentants africains ayant manifest leur intrt de crer un Forum Brsil-Afrique ( la lumire dautres forums quivalents avec la Chine et plus rcemment lInde), lItamaraty suggra que participent galement les autres pays dAmrique du Sud. Le Sommet Amrique du Sud-Afrique (ASA) lanc linitiative des prsidents brsilien et nigrian, sest runi Abuja (Nigeria) en 2006 et lIsla Margarita (Venezuela) en 2009. Malgr lintrt mutuel et la cration de huit groupes thmatiques de travail, la coopration et la coordination entre 63 pays sest rvle laborieuse bien des gards de laveu de certains diplomates, par exemple lors de la tentative dlaborer des dclarations politiques conjointes 18.

Notamment la coopration conjointe dans des secteurs de haute technologie tels que le nuclaire civil ou larospatiale. Ainsi, lors du dernier Sommet IBAS qui sest droul Brasilia en avril 2010, les trois pays se sont engags construire conjointement un satellite (cf. Campbell, 2010). Dautres questions, telles que les politiques sociales sont galement dbattues dans les groupes de travail et les divers forums associant la socit civile des trois pays (Forum Acadmique, Forum des Editeurs [mdias], Forum des Entreprises, etc.). 17 Le projet de collecte et recyclage des dchets Haiti, a t slectionn comme modle de coopration Sud-Sud par le PNUD, notamment pour ses qualits de synergies : crateur demplois, il promeut la propret des rues et rutilise les dchets comme combustible pour le chauffage, vitant ainsi galement le dboisement des forts environnantes. (Cf. Amorim, 2010). 18 Intervention de lAmbassadeur Gilberto Moura au sminaire Brasil e China na frica: Desafios da Cooperao para o Desenvolvimento, organis par le CEBRI (Centre Brsilien de Relations Internationales), Brasilia, le 9 juin 2010.

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ce titre, certains thoriciens des relations internationales ont mis en vidence le contraste entre la difficult darticulation dans les groupements internationaux de grande chelle (G-77, OMC, Assemble Gnrale de lONU), et le dynamisme des arrangements plurilatraux - les petits comits tels quIBAS pour les questions de dveloppement, BRICS (Brsil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) pour les questions financires, conomiques et de scurit, ou BASIC (Brsil, Afrique du Sud, Inde, Chine) pour lenvironnement pour leur capacit avre dgager des consensus qui peuvent aussi reflter les aspirations dun plus grand nombre de pays. Les forums plurilatraux constitus de quelques grands pays mergents peuvent ainsi permettre daugmenter les capacits de ngociation dautres pays en dveloppement, condition que les positions de ces derniers soient suffisamment prises en compte et incorpores par les mergents.

Commerce et investissements par secteurs et rgions


En 2008, le volume du commerce entre le Brsil et lAfrique avait dpass les US$ 25 milliards, soit cinq fois le niveau de 2002. Si lAfrique tait un seul tat, elle serait aujourdhui le quatrime partenaire commercial du Brsil (aprs la Chine, les tats-Unis et lArgentine, qui occupent les trois premires places, dans cet ordre). Le commerce avec lAfrique reprsente dsormais 7,1 % du commerce total brsilien (soit 2 points de pourcentage de plus quen 2003). Malgr le dficit commercial brsilien avec le continent, le niveau des exportations a tripl depuis le dbut de la dcennie, tandis que celui des importations a doubl 19. La majorit des produits exports sont des produits manufacturs (69 % du total en 2007), tandis que les semi-manufacturs et les produits de base reprsentent respectivement 13 % et 18 % du total 20. Si lon retirait les importations dhydrocarbures, le Brsil aurait une balance commerciale excdentaire de plusieurs milliards de dollars avec le continent. Cependant, les exportations sont pour la plupart composes de produits de faible valeur ajoute et restent encore peu diversifies. Il sagit notamment de vhicules, sucre, volailles, fer, et autres minerais. Depuis peu, toutefois, dautres produits occupent une place plus importante, tels que des avions, meubles et produits

En 2008, les exportations atteignaient les US$ 10,17 milliards, et les importations les US$ 15, 75 milliards. titre de comparaison, le volume total du commerce IndeAfrique atteignait les US$ 35 milliards en 2008 (cf. Modi, 2009). 20 Barbosa, 2009.

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dindustrie chimique 21. De manire gnrale, lAfrique est, avec lAmrique Latine, la principale destination des produits manufacturs brsiliens. En effet, dans nombre de pays de ces rgions, les produits manufacturs brsiliens sont plus comptitifs en termes de rapport qualit-prix que ceux des pays europens ou amricains. En ce qui concerne les importations, on remarque une forte concentration autour des pays ptroliers, et notamment le Nigeria, qui durant plusieurs annes oscilla entre le 4e et le 6e rang de la liste des principaux pays dorigine des importations brsiliennes. Les importations en provenance du Nigeria et de lAlgrie (principalement de ptrole) constituaient plus de la moiti du total des produits africains imports par le Brsil en 2008. Les principales destinations des exportations brsiliennes sont lAfrique du Sud, lgypte, lAngola et le Nigeria, qui reprsentent eux seuls 67 % des exportations vers le continent en 2009. Toutefois, malgr des chiffres bien plus modestes avec les autres tats du continent, la tendance des flux commerciaux est la hausse avec une majorit dentre eux durant les dernires annes. Afin de promouvoir les exportations, certains accords ont t conclus, notamment laccord entre le Mercosul 22 et la Sacu 23, qui cre des rductions de 10 100 % de droits de douane pour une liste denviron 1 000 produits de chaque ensemble rgional. Ceux-ci reprsentent 17 % du total des exportations brsiliennes vers lAfrique du Sud, et 22 % des importations brsiliennes depuis ce dernier 24. Un accord similaire a galement t conclu rcemment entre le Mercosul et lgypte. En outre, tous les voyages prsidentiels brsiliens sont systmatiquement accompagns de missions dentrepreneurs galement porteuses de nouveaux changes et investissements. Cependant, linstrument ayant le plus grand impact dans la promotion du commerce est probablement celui des lignes de crdit lexportation finances par le BNDES (Banque nationale de dveloppement conomique et social). 25 En septembre 2007, la Banque avait
Par exemple, la compagnie arienne tatique Egyptair a achet 12 avions moyencourriers du constructeur brsilien Embraer, qui occupe le troisime rang mondial dans le secteur aprs Boeing et Airbus. (Cf. Jean-Baptiste, 2006). 22 March Commun du Sud, qui comprend, outre le Brsil, lArgentine, le Paraguay, et lUruguay. 23 Union Douanire de lAfrique Australe, qui comprend lAfrique du Sud, la Namibie, le Botswana, le Lesotho, et le Swaziland. 24 Maximo, 2009. 25 Considre comme la plus grande banque de dveloppement du monde (avec un budget quivalent au double de celui de la Banque Interamricaine de Dveloppement), cette banque publique brsilienne fonde en 1952 fournit la plupart des financements long terme, la majorit du crdit linvestissement rural, et la quasi-totalit du crdit pour lachat de biens de capital brsiliens. (Cf. Hanlon, Smart, 2009). Il ny a pas d Exim Bank proprement parler au Brsil, mais le BNDES, traditionnellement orient uniquement sur le march domestique, tend sinternationaliser partir des annes 2000, et essaie tant bien que mal de combler cette lacune.
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approuv 29 projets reprsentant un montant de 742 millions de dollars pour le continent africain, principalement afin de financer limportation de biens dquipement pour les projets de construction dinfrastructures mis en uvre par des entreprises brsiliennes sur le sol africain. Le mcanisme de financement le plus important dbours jusqu prsent est celui des lignes de crdit offertes au gouvernement angolais, 1,7 milliards de dollars en 2007, et une nouvelle ligne de 2,5 milliards de dollars en 2010 destines lachat de biens dquipement brsiliens (notamment afin de conclure la construction de lusine hydrolectrique de Capanda), au financement de lexportation de voitures, de nouveaux projets dinfrastructures (notamment routires), de systmes sanitaires, de centres de recherche, ou encore dagriculture 26. Cette priorit accorde lAngola reflte plutt une exception que la rgle de linvestissement brsilien en Afrique, qui reste encore relativement faible dans la plupart des autres pays de la rgion. Lessentiel des IDE est ralis par de grandes multinationales, surtout en Angola, mais aussi en Afrique du Sud et au Mozambique, et dans une moindre mesure en Algrie et en Lybie. Rsultant dune implantation de firmes brsiliennes datant parfois du lendemain des indpendances, le poids inhabituel de linvestissement en Angola reflte aussi la prsence dune communaut brsilienne Luanda qui occupe une place privilgie dans le secteur priv du pays. Les entreprises brsiliennes prsentes dans ce pays investissent dans une gamme de secteurs assez varie, notamment les BTP, les hydrocarbures, lextraction minire, le traitement de leau, mais aussi lalimentation, les vtements, le secteur culturel (chanes de tlvision, CDs, livres) ou le conseil. En effet, les grands investissements des multinationales attirent de nombreux intermdiaires, et de plus en plus de PME brsiliennes sont galement prsentes. Les estimations de la taille de la communaut brsilienne en Angola varient actuellement entre 40 000 et 60 000 personnes, ce dernier chiffre tant estim par lAmbassade brsilienne Luanda. Selon lAssociation des Entrepreneurs Brsiliens en Angola (Aebran), la somme des valeurs ajoutes des entreprises brsiliennes en Angola en 2007 tait suprieure US$ 5 milliards, soit environ 10 % du PIB du pays pour cette mme anne 27. Une partie significative des excdents dgags par lactivit conomique des firmes brsiliennes est due une entreprise, Norberto Odebrecht, gant brsilien des BTP, prsent depuis 1984 en Angola. Initialement responsable de la construction de lhydrolectrique de Capanda (250 Megawatts), elle participe aujourdhui de dizaines de chantiers publics et privs travers le pays. Dsormais devenu le premier employeur du secteur priv en Angola, Odebrecht a diversifi ses activits dans lagroalimentaire, la production dthanol, la construction de bureaux ou de
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Ribeiro, 2007. Santos, 2007.

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fabriques. Rput pour avoir un accs privilgi aux sphres du pouvoir (ce qui a pu lassocier par le pass plusieurs scandales de corruption), la diversification de ses activits a aussi rpondu des exigences expressment formules par les dirigeants du MPLA. 28 Autre investisseur de poids, lentreprise dtat capital mixte Petrobras, prsente en Angola depuis 1979, et qui a de ce fait russi sauvegarder des contrats sur plusieurs blocs dexploration de ptrole dans les eaux angolaises. Plus grande entreprise du Sud par sa capitalisation boursire (et 8e au niveau mondial), sa technologie de pointe en matire de forages et dexplorations en eaux profondes lui donne un net avantage comparatif sur ses concurrents chinois, aucun de ces derniers ntant spcialis dans ce domaine 29. Elle compte investir au moins 1,3 milliards de dollars en Angola et au Nigeria jusquen 2012. Outre certains avantages comparatifs technologiques ponctuels comme celui de Petrobras, le principal avantage reste le lien commun de la langue portugaise, et une certaine proximit culturelle galement due linfluence de cultures africaines dans la socit et la culture brsiliennes. Larrive de nombreux brsiliens, initialement impulse par les investissements des FMN a cr une communaut dentrepreneurs influents dans divers secteurs de lconomie angolaise 30. En effet, les investissements des grandes entreprises ont cr des effets multiplicateurs en stimulant lactivit de nombreuses PME brsiliennes, que ce soit en tant quexportatrices de biens ou services intermdiaires, ou investisseurs sur place. Par exemple, dans la rgion mtropolitaine de Campinas, ville moyenne de ltat de So
Par exemple, la demande personnelle du Prsident Jos Eduardo dos Santos, Odebrecht a construit le premier grand centre commercial de Luanda (Bela Shopping), saventurant ainsi dans un nouveau secteur dactivit. Cela a conduit lentreprise se spcialiser dans la construction et lentretien des grandes surfaces. Elle possde aujourdhui un rseau de 40 supermarchs dans le pays. 29 la suite de la leve de fonds en septembre 2010 hauteur de 70 milliards de dollars (plus grande mission de titres jamais ralise sur les places boursires) sa valeur de march a atteint les US$ 270 milliards. Elle occupe dsormais le troisime rang mondial (en termes de capitalisation boursire et non en rserves) des entreprises ptrolires, et le premier rang mondial de lexploration en eaux profondes, avec 22 % de lexploration de ces types de gisements. Cest dailleurs lun des rares domaines dans lesquels une grande entreprise tatique brsilienne est plus comptitive que ses contreparties chinoises, linverse tant bien plus souvent le cas. (Cf. Millard, 2010). 30 Ainsi le groupe de 12 entreprises men par le constructeur MetroEuropa, dont le portefeuille de chantiers atteignait les US$ 300 millions en 2007 tait la plus grande entreprise de construction civile entirement angolaise , selon son directeur financier et vice-prsident brsilien. Le PDG du groupe est galement brsilien. Le directeur de la plus grande entreprise de tlcommunications du pays, Unitel, certains membres du conseil dadministration de lentreprise publique Movicel, sa principale concurrente, ainsi que le directeur du premier groupe immobilier, Baluarte font tous partie de la communaut dexpatris brsiliens influents dans les milieux daffaires locaux. Par ailleurs, lconomiste Paulo Frana, fut charg douvrir le chemin pour la cration de la Bourse de Luanda en 2008. (Cf. Santos, 2007).
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Paulo, le nombre dentreprises exportant leurs produits destination dau moins un pays africain est pass de 63 en 2001, 131 en 2007. Il en va de mme pour les investissements : ainsi, le centre commercial Bela Shopping de Luanda est rempli denseignes brsiliennes 31. Cependant, lactivit des PME brsiliennes est largement concentre sur le march angolais. Dans leurs deux autres principaux pays rcepteurs dinvestissements sur le continent, savoir le Mozambique et lAfrique du Sud, les firmes brsiliennes nont pas la mme densit de pntration dans lconomie locale (et se limitent gnralement aux grandes multinationales), notamment du fait dune implantation plus rcente. Il semblerait toutefois que des dynamiques analogues au cas angolais soient en marche. Ainsi au Mozambique, le principal investissement denvergure de lentreprise minire Vale prvoit lextraction pour une dure de 35 ans de lune des plus grandes rserves mondiales de charbon mtallurgique et thermique localise Moatize, dans la province de Tete. Avec des rserves de charbon estimes 2 milliards de tonnes, linvestissement initial de Vale dans la mine de Moatize est de 1,4 milliards de dollars, et prvoit une production de 12 millions de tonnes annuelles 32. Selon le Prsident mozambicain Armando Guebuza, linvestissement de Vale a encourag dautres compagnies brsiliennes simplanter au Mozambique, dont notamment Petrobras, Companhia Siderrgica Nacional, et le groupe Camargo Correia. Ce dernier a gagn lappel doffres pour la construction dune usine hydrolectrique sur le fleuve Zambze, Mphanda Nkuwa, qui sera lune des plus grandes de la rgion avec un investissement estim US$ 3,2 milliards. Ainsi, malgr une participation ngligeable des investissements brsiliens au Mozambique jusquen 2007, louverture rcente de ces divers chantiers a fait du Brsil, selon Guebuza 33, le quatrime investisseur tranger dans le pays en moyenne sur la priode 2003-2008. LAfrique du Sud est lautre principale destination des investissements brsiliens, hormis les deux pays lusophones dAfrique Australe. Six FMN brsiliennes y sont implantes, dont le constructeur de vhicules Marcopolo. Le Nigeria et lgypte bnficient galement dinvestissements brsiliens, toutefois de moindre ampleur. 34 Il est difficile dvaluer le montant exact du total des investissements brsiliens en Afrique (notamment parce quune parcelle significative des IDE passe par des paradis fiscaux dans les Carabes
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Cest notamment le cas de la chane de fast food Bobs, le magasin de produits naturels Mundo Verde, ou encore le coiffeur Werner. (Cf. Santos, 2007). 32 Noticias, 2009. Vale est galement prsente dans les pays suivants : Zambie, RDC, Angola, Guine, Afrique du Sud et Gabon. 33 Agncia de Informao de Moambique, 2008. 34 Barbosa, 2009.

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avant leur destination finale), mais selon une estimation du Financial Times, le flux dinvestissements entre 2003 et 2009 vers les pays du continent reprsentait environ US$ 10 milliards 35, sur un total de 58,2 milliards de dollars dIDE sortants durant cette priode 36. Ainsi, ce chiffre relativement modeste est nanmoins significatif au regard du total des IDE brsiliens au cours de ces dernires annes. Cependant, il reste encore trs concentr sur un faible nombre dentreprises et de mgaprojets. Les projections prvoient pourtant une augmentation exponentielle des investissements, notamment via leffet multiplicateur dj remarqu en Angola. Lachat rcent par deux grandes banques brsiliennes (Banco do Brasil et Bradesco) dune parcelle du capital de la banque portugaise BES (Banco Esprito Santo), bien implante dans certains pays du continent, semble confirmer cette tendance 37. Cependant, les autorits du gouvernement brsilien pointent de nombreux dfis dans laugmentation tant du commerce que des investissements en Afrique. Malgr une relative proximit gographique, lAfrique reste mconnue par la communaut dentrepreneurs brsiliens, voire encore perue travers le prisme afro-pessimiste des conflits et de linstabilit politique chronique qui caractrisaient le continent durant les annes 1990. Cependant, cette perception semble changer depuis quelques annes, notamment en raison de la plus grande mdiatisation de la prsence chinoise sur le continent. Un autre dfi central reste la connectivit trs limite entre deux continents pourtant relativement proches gographiquement. Ainsi, il y a seulement trois liaisons ariennes directes, toutes les trois opres par des compagnies africaines 38. De mme, le transport maritime est largement pnalis par une logistique dfaillante du systme portuaire brsilien et une absence de liaisons qui oblige de nombreux navires faire de trs longs dtours par les ports de Rotterdam, voire mme de Singapour.

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Lapper, 2010. Cf. site web de la Banque Centrale du Brsil (www.bcb.gov.br). 37 Le BES possde une trentaine dagences en Angola et 20 en Lybie. Il est galement prsent au Mozambique, au Cap-Vert, au Maroc et en Algrie. (Cf., Sciaretta, 2010). 38 South African Airways, TAAG (Angola) et TACV (Cap-Vert) assurent respectivement 9, 5, et 2 liaisons directes par semaine entre le Brsil et les pays dorigine de ces compagnies ariennes. Malgr cela, il faut souvent faire escale Lisbonne, Paris ou Dubai pour se rendre dans une capitale africaine depuis Rio de Janeiro ou So Paulo. (Entretien avec lambassadeur Fernando Simas). Si aucune compagnie arienne brsilienne nassure actuellement une liaison avec lAfrique, cela na pas toujours t le cas. Ainsi, Varig avait des vols rguliers destination de Lagos, Abidjan, Luanda, et Maputo au dbut des annes 1980.(Cf. Hudson, 1997).

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Scurit : lAtlantique Sud comme enjeu stratgique


Depuis des dcennies, la cte atlantique brsilienne a t perue par les stratges comme la frontire orientale du pays, toutefois avec diverses priorits et approches selon les poques 39. Les tudes publies par lcole suprieure de guerre (ESG) - principale institution de formation des forces armes brsiliennes, trs influente durant le rgime de 1964-1985 - ont systmatiquement inclus la cte occidentale de lAfrique comme enjeu de la politique de dfense nationale. Durant les annes 1960, lESG considrait cette rgion comme partie du monde libre dans le contexte de Guerre Froide, lgitimant notamment la mainmise de Lisbonne sur ses colonies. Cette position tait cense tre le pendant scuritaire de la stratgie de dveloppement national. Au fur et mesure que les mouvements de libration nationale dinspiration marxiste gagnaient du terrain en Afrique lusophone et que les pressions internationales sur le rgime sgrgationniste sudafricain saccentuaient, Pretoria et Washington tentrent plusieurs reprises de crer un accord de scurit collective pour lAtlantique Sud, suivant les principes de lOTAN. Lhypothtique OTAS aurait eu comme piliers lAfrique du Sud, lArgentine et le Brsil, avec la bndiction des tats-Unis et du Portugal. Toutefois, lide ne fut jamais accepte par les militaires brsiliens pour plusieurs raisons. En effet, lapprovisionnement en ptrole notamment nigrian et algrien, mais aussi la ncessit de conserver de bonnes relations avec les ex-colonies portugaises rcemment mancipes dterminrent le refus brsilien dadhrer la cration de lOTAS 40. En 1986, une initiative brsilienne rsulta en une rsolution de lAssemble Gnrale de lONU (41/11) dclarant la rgion situe entre lAfrique et lAmrique du Sud Zone de Paix et de Coopration de lAtlantique Sud (ZPCAS). La rsolution qui raffirmait la ncessit dliminer lapartheid et de conduire la Namibie lindpendance comme essentielles la paix et la scurit dans lAtlantique Sud, appelait galement tous les tats dautres rgions du monde respecter la rgion comme une zone de paix et

Le concept gopolitique dAtlantique Sud est parlant lorsque lon sait que certaines distances de part et dautre de lOcan sont relativement courtes, notamment entre la ville brsilienne de Fortaleza et la capitale cap-verdienne Praia, spares peine par 2 400 km ou trois heures et demie de vol dans la ligne rcemment inaugure par la TACV. Ainsi, plusieurs capitales rgionales brsiliennes sont plus proches vol doiseau de certaines capitales dAfrique de lOuest quelles ne le sont dautres villes lintrieur du mme pays. 40 Svartzman, 2006.

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de coopration , notamment par la rduction et ventuelle limination de leur prsence militaire dans la zone , ainsi que la nonintroduction darmes nuclaires et la non-extension dans la rgion de rivalits et conflits qui y sont trangres . Les tats-Unis votrent contre la rsolution, et plusieurs ex-puissances coloniales (Portugal, France, Belgique, Italie) sabstinrent 41. La ZPCAS, organisation cre au lendemain de la rsolution de lONU, intgre le Brsil, lArgentine, lUruguay et tous les pays de la cte Atlantique africaine, except le Maroc et la Mauritanie. Aprs une srie de runions ministrielles durant ses premires annes dexistence, lorganisation stagna durant les annes 1990. Toutefois, le Brsil intensifia sa coopration avec plusieurs pays de la zone pendant cette priode. En ce sens, la demande du nouveau gouvernement indpendant namibien, la marine de ce pays fut formellement tablie en 2004 avec lappui de la marine brsilienne. Depuis les annes 1990, cette dernire assure la formation des contingents en accord avec un trait de coopration tabli entre les deux pays 42. Dautre part, le gouvernement brsilien a fourni des troupes et des policiers pour les missions de maintien de la paix de lONU au Mozambique (ONUMOZ) et en Angola (UNAVEM II et III) 43. Enfin, la CPLP eut un rle important de mdiation dans la crise bissau-guinenne de 1998, travers son groupe de contact qui ralisa une intermdiation entre le gouvernement et les forces rebelles, et au sein duquel le Brsil contribua aux ngociations qui conduisirent au cessez-le-feu.

Laccent mis sur la non-prolifration nuclaire reflte le rchauffement des relations entre le Brsil et lArgentine au dbut des annes 1980, et labandon par les deux pays de programmes nationaux visant obtenir larme nuclaire. Ce processus de dsarmement concert a conduit la cration en 1991 dune organisation binationale de sauvegarde, lAgence Brsiliano-Argentine pour la Comptabilit et le Contrle de matriaux nuclaires (ABACC), qui ralise rgulirement des contrles sur les programmes civils des deux pays (cf. www.abacc.org). LAfrique du Sud abandonna galement son programme nuclaire dans les annes 1990, conservant seulement la dimension civile de ce dernier. 42 466 hommes avaient t forms en 2009. En outre, plusieurs navires de guerre ont t achets au Brsil, et des chercheurs brsiliens ont ralis une cartographie du plateau continental namibien. (Cf. http://en.wikipedia.org/wiki/Namibia_Defence_Force). 43 Au Mozambique, des contingents de larme, de policiers et dobservateurs lectoraux contriburent la scurisation du pays durant les premires lections dmocratiques de 1994. En Angola, un bataillon dingnieurs participa des oprations de dminage et de reconstruction dinfrastructures. Avec respectivement 89 et 773 personnes, les contributions pour ces deux missions en pays lusophones ont t les principales du Brsil en Afrique, mme si le rle dans la MINUSTAH en Haiti est bien plus consquent. Par ailleurs, une contribution plus symbolique a t faite dautres missions en Afrique : UNMEE (2000) en thiopie et rythre, UNOCI en Cte dIvoire (2004-prsent) ; UNMIS au Soudan (2005-prsent). (Cf. Site web de larme brsilienne : www.exercito.gov.br) LUruguay reste le premier pays sudamricain en nombre de contingents envoys des missions de paix internationales, le Brsil arrivant en seconde place.

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Dans les annes 2000, si Hati reste la premire priorit du Brsil en matire de scurit rgionale, la Guine-Bissau est le deuxime pays pour lequel les autorits brsiliennes multiplient les efforts dans ce domaine. Ce pays d1,4 millions dhabitants est devenu une vritable plaque tournante du trafic de drogues et darmes dans la rgion au cours de la dernire dcennie. Dans ce contexte dinstabilit institutionnelle, le Brsil a prsid les dbats sur le cas de la Guine-Bissau la suite de linsurrection militaire du 1er avril 2010 dans le cadre de la Commission de Consolidation de la Paix des Nations Unies. Les autorits brsiliennes se sont aussi rcemment engages envoyer, en partenariat avec lONU, une mission technique militaire visant rorganiser les Forces Armes de la Guine-Bissau 44. Le Cap Vert a galement demand au Brsil que soit cre une patrouille ctire pour surveiller la rgion 45. Le vide laiss par des annes de ngligence de la ZPCAS par les autorits brsiliennes dans les annes 1990, les proccupations quant lacheminement de stupfiants en provenance dAmrique Latine vers lEurope via lAfrique de lOuest, ainsi que les questions migratoires entre ces rgions ont motiv dautres initiatives concurrentes de scurit rgionale, dont notamment l Initiative Atlantique Sud porte par lEspagne (avec lappui de la France et des tats-Unis) et 12 pays de la rgion formalise par la Dclaration de Lanzarote du 13 juin 2009, ou le Forum international pour une Initiative Tricontinentale Atlantique organis les 29 et 30 mai 2009 par le Maroc. Dans ce contexte, ladministration Lula a tent tant bien que mal de ressusciter la ZPCAS avec de nouvelles priorits, dont notamment la scurisation et lapprofondissement de la recherche sur les fonds et sous-sols marins, riches en biodiversit, ainsi quen ressources naturelles 46. Il nest pas tonnant dautre part que parmi les 35 pays dans lesquels des ambassades brsiliennes sont actives sur le sol africain, presque tous les pays atlantiques (la Gambie tant la seule exception) sont couverts.

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Africa 21, 2010. Entretien avec lambassadeur Fernando Simas. 46 La dcouverte rcente par Petrobras de gisements de ptrole 7 000 km en dessous de la mer et plus de 200 km des ctes brsiliennes placera probablement le Brsil parmi les premiers producteurs mondiaux de brut dans les prochaines dcennies. La scurisation de la rgion du Pr-Sal , telle quelle est dnomme, est dsormais devenue lun des principaux enjeux stratgiques de la marine brsilienne.

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Les piliers de la politique du Brsil en Afrique : comment le gouvernement labore-t-il sa politique africaine ?

Les divers leviers du rapprochement et de lintensification des liens entre le Brsil et les pays africains sont activs de manire plus ou moins directe par une srie dacteurs de poids diffrents. Le Prsident de la Rpublique a imprim sa marque sur cette dimension de la politique extrieure, comme il la fait sur certaines dimensions de la politique interne, mais il arrive galement synthtiser dans son discours les aspirations des divers groupes dintrt qui influencent la politique envers le continent africain. Le Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) reste, malgr un dclin de son importance relative par rapport dautres ministres dans les dernires dcennies, lune des principales machines dcisionnelles de lexcutif brsilien, avec un corps dlite professionnel qui lui a permis jusqu prsent de dployer une grande capacit darticulation dans les multiples dimensions des relations internationales. Cependant, dautres acteurs expliquent galement cet actuel rapprochement, notamment le parti politique qui a port Lula au pouvoir, ainsi que son alliance de longue date avec une coalition dorganisations de la socit civile qui reprsentent les droits et intrts des populations afrodescendantes. Dautre part, longtemps absents du dbat sur la politique extrieure, lopposition (surtout au Parlement) et les mdias sont entrs en scne durant la dernire dcennie et participent dsormais activement des discussions qui taient jusqualors restes le monopole de lItamaraty. Enfin, il faut aussi mentionner un cinquime facteur, savoir leffet dattraction des attentes et demandes des propres gouvernements africains sur la politique extrieure brsilienne.

Un rapprochement marqu par la diplomatie prsidentielle


la fin de lanne 2010, le Prsident Lula avait effectu 11 voyages officiels sur le continent au cours de ses deux mandats, visitant 25 pays diffrents, dont certains plusieurs reprises. Seulement un mois aprs son investiture, le 31 janvier 2003, le Prsident a donn le ton

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de sa nouvelle administration en invitant pour la premire fois au palais prsidentiel le Groupe des Ambassadeurs Africains de Brasilia afin de prsenter les principales directives de la nouvelle politique africaine du Brsil et connatre les points de vue des reprsentants africains. loccasion de plusieurs de ses premiers discours sur le sol africain, Lula fit rfrence la priorit maximale de lapprofondissement de nos relations avec lAfrique , et mentionna diverses reprises quil sagissait la fois dun devoir moral et [d] une ncessit stratgique 47. Ces deux lments du discours du Prsident brsilien traduisent selon Irene Gala deux logiques parallles du rapprochement avec le continent africain, le premier dirig un public interne, et le second un public externe. Le devoir moral ou lobligation thique , terme galement utilis, sadresse ainsi principalement un public brsilien, et notamment la population de descendants desclaves noirs ou mtisses, qui constituent aujourdhui 50,64 % de la population brsilienne selon le recensement de 2008 ralis par lInstitut Brsilien de Gographie et Statistiques (IBGE) 48. Ce contingent fait du Brsil la deuxime nation peuple dhabitants dascendance africaine aprs le Nigeria, comme cela est souvent mentionn dans les discours officiels. La coalition qui a port Lula au pouvoir a notamment bnfici du soutien et du rseau de nombreuses organisations de la socit civile reprsentant les droits des populations noires et mtisses, majoritairement concentres parmi les secteurs de bas revenus dans la socit brsilienne. Le gouvernement a adopt diverses politiques de discrimination positive visant rduire le foss qui spare les afrodescendants des populations blanches, notamment en termes daccs lducation suprieure. La ncessit stratgique reflte quant elle une approche qui peroit la cration de liens plus troits avec lAfrique comme une opportunit saisir pour plusieurs raisons dordre conomique, de politique internationale et de scurit, qui sarticulent toutes sur le long terme. Cette vision, qui consacre lAfrique comme un partenaire stratgique, correspond en bonne partie la perception du MRE. Elle reflte galement les attentes de nombreux dirigeants africains, qui voient dans ce partenariat la possibilit dune diversification de leurs relations, au-del des anciennes puissances coloniales et des tatsUnis, et un contrepoint la nouvelle influence prpondrante dautres pays mergents comme la Chine, malgr le poids conomique et politique de second rang du Brsil. Au-del des deux piliers mentionns, qui apparaissent comme une synthse labore par le Prsident de la perception des divers acteurs en jeu dans la formulation de la politique africaine du Brsil (public interne afrodescendant et base allie du parti, MRE, gou47 48

Gala, 2007. Brasil, 2010b.

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vernements africains), on peut ajouter un axe structurant de laction du Prsident tout au long de ses deux mandats, tant sur le plan interne quexterne, que le gouvernement nomme lAgenda Social. Depuis sa campagne lectorale en 2002, le principal fil directeur et leitmotiv du prsident Lula a t la lutte contre la faim et lexclusion sociale, priorit de ses deux mandats la tte du gouvernement brsilien. Le volet international de cette politique a conduit au lancement en 2004 de lAction Globale contre la Faim et la Pauvret lAssemble Gnrale de lONU, en partenariat avec les prsidents franais, chilien et espagnol. Lun des axes de cette initiative vise explorer divers mcanismes de financement alternatifs pour laide au dveloppement, dont notamment une ventuelle taxe sur divers types de transactions internationales, comme cela a t mis en uvre en France avec la taxe sur les billets davion. Un autre lment rvlateur de la priorit accorde par lex syndicaliste devenu prsident aux relations avec lAfrique est la dcision de Lula de crer partir de 2011 un institut visant promouvoir lchange dexpriences du Brsil avec les pays dAmrique Latine et dAfrique 49. Ainsi, interrog sur ce quil comptait faire aprs la fin de son deuxime mandat, le prsident en exercice rpondait : Ce que je prtends faire ? Laccumulation de russites dans les politiques sociales que nous avons eue au Brsil doit tre socialise. Je veux socialiser ces politiques avec les pays dAmrique du Sud, des Carabes, avec les pays africains. Jai dj beaucoup dinvitations de pays africains pour aller l-bas et faire part de lide et de ce que nous avons fait. Mais cest pour y aller avec du temps, pour aller sur le terrain 50.

Le rle prpondrant du ministre des Affaires trangres


Le MRE fait partie des quelques les de bureaucratie wbrienne professionnalise de lexcutif brsilien et a de ce fait un poids majeur dans la dfinition de la politique extrieure, avec une certaine indpendance quel que soit le gouvernement au pouvoir. Du point de vue du MRE, on peut distinguer trois principaux axes transversaux de la politique extrieure vers lAfrique durant ladministration Lula : (1) la prosprit africaine est perue comme bnfique pour les intrts du Brsil ; (2) le rapprochement des liens diplomatiques et du dialogue politique renforce la capacit de ngociation du Brsil sur divers forums internationaux ; (3) une idologie non-utilitariste qui peroit lapprofondissement des relations Sud-Sud comme corollaire de la

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Ribas, 2010. Marques et al, 2010.

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multipolarisation des relations internationales, et donc dun monde plus quilibr et plus juste. Le premier axe mentionn peut tre considr certains gards comme une extension de la doctrine qui oriente la politique extrieure du Brsil envers lAmrique du Sud, en bonne partie idalise par le vice-ministre des Affaires trangres durant la priode 2003-2009, Samuel Pinheiro Guimares. Dans ce cas, lasymtrie croissante entre la taille de lconomie brsilienne et celle de ses voisins dans la dernire dcennie est perue comme potentiellement gnratrice dinstabilits dans les relations du Brsil avec ces derniers. Ce diagnostic a pouss le MRE crer une srie de mcanismes de compensation et de dialogue politique au niveau rgional et bilatral, en rengociant par exemple de manire plus gnreuse les termes des accords dexploitation du gaz en Bolivie ou le paiement de llectricit gnre par lusine hydrolectrique dItaipu achete au Paraguay. Vivement critique par les mdias pour son prtendu laxisme envers ses voisins moins puissants, cette politique est justifie par lItamaraty comme ncessaire afin de crer des relations de confiance avec les voisins, viter les accusations de sous-imprialisme de la part de ces derniers, et crer les conditions de stabilit politique et conomique qui permettent leur dveloppement. Qualifie parfois de patience stratgique , cette vision qui privilgie laccent sur le dveloppement long terme des voisins du Brsil fait aussi partie dune stratgie dintgration rgionale qui a trouv son expression dans la constitution en 2008 de lUnion des Nations Sud-Amricaines (UNASUL). En dautres termes, et dun point de vue plus utilitariste, en favorisant les conditions pour le dveloppement dans la rgion, le Brsil assure non seulement sa propre scurit mais aussi des marchs pour ses entreprises. Si les relations avec lAfrique nont pas encore le mme poids, lapproche politique, conomique et de coopration est essentiellement guide par des principes similaires. Linclusion de lAfrique sur un mme pied dgalit avec lAmrique du Sud dans divers documents de planification stratgique labors par dautres agences du gouvernement en tmoigne. Cest par exemple le cas de la Politique de Dveloppement Productif (PDP), principale stratgie qui a orient la politique industrielle du pays durant ladministration Lula, et inclut un volet sur la cration et lintgration de chanes de production transnationales avec des entreprises sud-amricaines et africaines 51. Du point de vue conomique, le continent est peru comme la dernire frontire du capitalisme dans laquelle de nombreux gains de productivit peuvent tre raliss et peuvent crer un grand march de consommateurs potentiels. Contrairement la Chine, le Brsil ne peroit pas lAfrique comme un rservoir de ressources naturelles,
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Cf. site web du Ministre du Dveloppement, de lIndustrie et du Commerce (www.mdic.gov.br).

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puisquil est lui-mme abondant en production daliments, en ressources minires, autosuffisant en hydrocarbures et en production dnergie et dispose des plus grandes rserves renouvelables deau douce au niveau mondial. En ce sens, lAfrique apparat plutt comme un partenaire, notamment dans la production de biocarburants (cf. Partie III, B), ainsi quun march de consommateurs prometteur pour les biens manufacturs brsiliens.

Linfluence de la base allie : MNU et PT52


Si le MRE est la principale institution qui excute la politique trangre vers lAfrique et aurait certes pu saisir lopportunit dun rapprochement (du moins commercial) avec lAfrique sous un autre gouvernement, limpulsion initiale de la nouvelle politique africaine du Brsil reste le fait de la coalition qui a port le prsident Lula au pouvoir en 2003. En effet, depuis sa fondation en 1980, le Parti des Travailleurs (PT) est le principal parti politique brsilien ayant cr, depuis les annes de sa fondation, des liens avec lAfrique, notamment par le parcours de certains de ses membres fondateurs, ainsi que par sa proximit avec les organisations de la socit civile brsilienne reprsentant les populations afrodescendantes du pays. Le rgime militaire qui prit le pouvoir en 1964 mit hors la loi de nombreuses organisations politiques et estudiantines de gauche, dont une partie significative des membres sexila en Europe, Cuba, mais aussi en Afrique. Parmi ces derniers, on peut mentionner notamment lintellectuel Ladislau Dowbor qui, initialement exil en Algrie au dbut des annes 1970, noua des contacts avec divers mouvements de libration nationale, notamment ceux des colonies portugaises. De mme, le pdagogue Paulo Freire contribua la systmatisation des plans nationaux dducation dAngola, du Cap Vert et de Guine-Bissau en tant que consultant spcial du Dpartement dducation du Conseil mondial des glises. On peut galement mentionner lhistorien Daniel Aro Reis Filho, ancien militant du Mouvement Rvolutionnaire Huit Octobre (MR-8) exil en Algrie, puis enseignant lUniversit Eduardo Mondlane au Mozambique, de 1976 1979. Ces quelques personnalits qui sont rentres au Brsil aprs la loi damnistie de 1979 et la r-autorisation des partis politiques, et ont particip la cration et aux runions du PT, ont contribu par leurs expriences vcues dans divers pays africains aux dbats internes, ainsi qu ltablissement de contacts avec certaines organisations africaines. Cependant, mis part les manifestations de solidarit avec les mouvements de libration nationale , les documents officiels du
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Les informations contenues dans cette partie proviennent majoritairement de Gala, 2007.

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PT ne faisaient presque aucune mention lAfrique, et les principaux contacts de sa direction internationale se concentraient plutt sur dautres organisations analogues dAmrique Latine durant les annes 1980 et 1990. Ainsi, selon Marco Aurlio Garcia, conseiller international la Prsidence, membre fondateur du PT, et anciennement responsable des contacts du parti avec lAmrique Latine, lide [] dune politique trangre pro africaine tait davantage un concept [], un dsir, que le rsultat dune pratique plus concrte . Toutefois, le groupuscule dafricanistes du parti contribua ltablissement de liens avec certains leaders africains. Cest notamment le cas de lactuel Snateur Cristovam Buarque, qui dveloppa entre autres des relations troites avec le prsident tanzanien Julius Nyerere. Le PT fut galement, avec le PDT 53 et le Mouvement Noir Unifi (MNU), lorigine de linitiative des visites au Brsil du leader de la SWAPO et prsident namibien Sam Nujoma, ainsi que de Nelson Mandela peu aprs sa libration, en aot 1991. Mis part ces liens personnels, lautre principal lment de rapprochement du PT avec lAfrique dans les annes 1990, fut la multiplication de contacts avec lorganisation syndicale sud-africaine COSATU (Congrs des Syndicats sud-africains), lun des trois piliers de la coalition tripartite forme galement par lANC (Congrs National Africain) et le SACP (Parti Communiste sud-africain), au pouvoir depuis 1994. Le PT ayant t galement cr par un mouvement syndical, ses membres multiplirent les contacts avec leurs pairs (syndicalistes, intellectuels, cadres de lANC) attirs par les nombreuses similarits entre les situations sud-africaine et brsilienne : deux puissances rgionales en pleine transition dmocratique, peuples de contingents majoritaires dlecteurs historiquement exclus et issus de socits parmi les plus ingalitaires au monde. Cette proximit explique entre autres lintroduction cette poque de lexpression apartheid social dans les discours de campagne du PT, faisant rfrence aux ingalits criantes de la socit brsilienne, suivant en partie des lignes raciales. Cependant, si le noyau dur de la formation du PT est le mouvement syndical des zones industrielles de la priphrie de So Paulo, le parti a galement compt ds ses origines avec la participation de divers mouvements sociaux ayant surgi dans les annes 1970, dont notamment les cologistes ou les organisations fministes. Ainsi, lautre principal lment qui influena le rapprochement africain du gouvernement actuel fut le Mouvement Noir Unifi (MNU), principal rseau dorganisations de la socit civile reprsentant la communaut afrodescendante brsilienne. Consolid lchelle nationale en 1978, le MNU noua des liens proches avec le PT ds la formation de ce dernier en 1980. Ainsi le parti cra

Le Parti Dmocratique Travailliste, seul parti brsilien membre de plein droit de lInternationale Socialiste, avait de ce fait galement nou des contacts avec certains mouvements de libration africains.

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travers le pays des Commissions du Noir, composes de reprsentants du MNU, et cra en 1995 un Secrtariat National de Lutte contre le Racisme loccasion de sa Xe Rencontre Nationale. Le dialogue constant avec les reprsentants du MNU contribua une assimilation des revendications de ce dernier dans son programme, dont celles en matire de politique trangre. En ce sens, le programme du PT pour les lections de 1989 contenait un chapitre exclusif portant sur les Noirs , dont les directives incluaient l appui aux luttes des peuples opprims dAfrique, des noirs de la Diaspora et le rejet des pays ayant institutionnalis tout type de discrimination et de manire gnrale, prnait une rorientation des priorits de la politique trangre en ce qui concerne le continent africain . En 2001, la participation de figures de proue du MNU la Confrence Mondiale contre le Racisme de Durban, dont notamment la rapporteuse Edna Roland 54, reprsente le dbut de lagenda international du MNU. Ainsi lAfrique est passe dun concept de terre mre idalise par la classe intellectuelle afrodescendante, un partenaire concret dans la lutte contre le racisme et la pauvret, tant en Afrique que dans les pays de la Diaspora, notamment dans les Amriques. Le concept de rparations fut alors formul au Brsil dans le contexte des ingalits historiques entre Blancs et Noirs, impliquant la responsabilit de ltat brsilien de corriger ces ingalits via des politiques de discrimination positive. Pour les pays africains, le mme concept fut articul cette occasion par la revendication de leffacement de la dette des pays africains, afin de rparer les effets du colonialisme ou du nocolonialisme. La Confrence de Durban eut donc des rpercussions notables sur la politique nationale de promotion des droits des populations afrodescendantes au Brsil, dont des propositions de discrimination positive formules par plusieurs ministres, qui ont gagn en ampleur aprs 2003. Ainsi, pour le MNU et les diffrentes organisations de la socit civile quil englobe, linternationalisation de son action a clairement cr des leviers daction pour sa stratgie de promotion de lgalit raciale au Brsil. Il nest donc pas tonnant que dans le Programme de Gouvernement de la Coalition Lula Prsident, dans la campagne lectorale de 2002, la section Brsil sans racisme mentionne plusieurs reprises la ncessit de se tourner vers lAfrique afin de rpondre aux revendications de la population noire brsilienne. Comme le remarque Irene Gala, lobjectif de rapprochement des relations avec lAfrique est mentionn tant dans le chapitre sur la politique trangre que dans la section sur lgalit raciale, ce qui

Celle-ci est devenue en 2006 lune des 5 membres du Groupe de Spcialistes minents indpendants pour la mise en uvre de la Dclaration et du Programme dAction de Durban, nomms par le secrtaire gnral de lONU. (Cf. Gala, 2007).

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tablit un lien indit entre politique africaine, sur le plan externe, et lutte contre le racisme, sur le plan interne 55. La cration du Secrtariat spcial la prsidence de politiques pour la promotion de lgalit raciale (SEPPIR) ds la formation du nouveau gouvernement en 2003, a permis la mise en uvre de certaines des revendications historiques du MNU, dont notamment la signature de la loi 10.639/03 qui rend obligatoire lenseignement de lHistoire et de la Culture Afro-Brsilienne dans toutes les coles primaires et secondaires du pays. Afin dappliquer cette loi, la SEPPIR a sign des accords de coopration avec plusieurs pays africains prvoyant la formation denseignants brsiliens par des professeurs issus de ces pays en Histoire Africaine. De mme, lorganisation par le gouvernement brsilien, en partenariat avec lUnion Africaine, de la Confrence des Intellectuels dAfrique et de la Diaspora (CIAD II) Salvador en 2006 a permis de renforcer linteraction entre lintelligentsia africaine et la communaut intellectuelle afro-brsilienne 56. La coopration avec le continent africain apparat donc pour la SEPPIR comme une manire de renforcer lidentit des populations afrodescendantes brsiliennes. La mention rcurrente dans les discours du Prsident Lula de la dette historique du Brsil vis--vis de lAfrique, en rfrence la main-duvre esclave importe durant plusieurs sicles, sadresse ainsi non seulement ses interlocuteurs africains, mais aussi, et avant tout, aux brsiliens dorigine africaine. Enfin, au-del de la revendication de leurs droits sur le territoire brsilien, et de leur activisme dans les annes 1980 en faveur de lindpendance namibienne et de la fin de lapartheid, lintrt pour une partie de la population afrodescendante de remettre les pieds en Afrique fait aussi partie dun imaginaire collectif partag, surtout dans ltat de Bahia (qui concentra la plus grande proportion desclaves dorigine africaine), principal lieu de dpart de la vague de migrations desclaves brsiliens librs, promues par les mouvements abolitionnistes de la fin du XIXe sicle, principalement vers le Nigeria, le Bnin et le Togo 57.

Gala, 2007. La CIAD II compta avec la prsence des chefs dtat du Botswana, du Cap Vert, de Guine quatoriale, du Ghana, du Sngal, ainsi que le Premier ministre de Jamaque, le vice-prsident de la Tanzanie, et le prsident de la Commission de lUnion Africaine. 57 De faon analogue aux descendants desclaves tats-uniens librs qui migrrent au Libria, de nombreux descendants desclaves brsiliens qui migrrent en Afrique e de lOuest la fin du XIX sicle devinrent des commerants et entrepreneurs tablissant notamment des lignes commerciales navales avec ltat de Bahia au Brsil. Sils ont aujourdhui perdu lusage de la langue portugaise, ils conservent certaines traditions et souvent les noms portugais adopts par leurs anctres esclaves. Cest notamment le cas des Aguds du Bnin, des habitants du Brazilian Quarter de Lagos au Nigria, ou encore de la famille du premier prsident du Togo Sylvanus Olympio qui gouverna le pays en 1961-1963, pre de lactuel leader de
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Les mdias et lopposition : une vision critique


Le poids croissant du Brsil sur la scne internationale durant la dernire dcennie a augment la place accorde aux thmes de politique trangre dans le dbat public brsilien. Autrefois cantonns aux cercles de dcision du MRE, les principaux thmes de la politique trangre font aujourdhui lobjet de reportages, commentaires, discussions dans tous les mdias. La politique trangre du gouvernement Lula, qui a pris un tournant rsolument plus engag dans le renforcement des relations avec les pays du Sud, est aussi lune des marques les plus visibles de distinction entre lactuelle administration et celle qui la prcda, la diffrence dautres thmes tels que la politique conomique. Cest aussi pour cela quelle a pris une plus grande place dans le dbat entre formations politiques, comme cela est manifeste dans les campagnes lectorales, ou dans les dbats des deux chambres du Congrs National. Si lAfrique reste relativement absente, tant dans les mdias que dans les dbats partisans, il est intressant de noter les situations o elle apparat dans le discours des principaux groupes mdiatiques, ainsi que de certains reprsentants de lopposition. Les principaux groupes de communication brsiliens, bass So Paulo (Groupe Abril, Estado de So Paulo, Folha de So Paulo) ou Rio de Janeiro (Globo) ont, quelques nuances prs, une ligne ditoriale de centre droite ou de droite, et constituent ainsi un chantillon reprsentatif des voix critiques lgard du gouvernement Lula. Les rponses officielles que le gouvernement a pu apporter face ces critiques permettent aussi de clarifier lorientation de la politique africaine du Brsil sur certains thmes parfois polmiques ou mal compris par certains secteurs de la socit. On peut diviser le discours des mdias en deux principaux moments. Ainsi, dans un premier temps (priode allant de 2003 jusqu environ 2007-2008), les quelques commentaires sur la politique africaine du gouvernement, et notamment sur la rouverture dAmbassades, critiquaient principalement une apparente incohrence dun point de vue commercial, notant que le Brsil possdait dj des niches tablies avec les pays du Nord, dont les marchs internes sont bien plus importants. Ainsi, lnergie dpense pour nouer des liens plus forts avec les pays africains tait perue par ces commentateurs comme un gaspillage et un parpillement des efforts de la politique extrieure. Depuis le dbut du deuxime mandat de ladministration Lula, ces commentaires ne figurent pratiquement plus dans la presse nationale. Cela sexplique par plusieurs facteurs, dont notamment la croissance exponentielle du commerce avec le continent, et la perception dopportunits croissantes dinvestissement parmi la
lopposition Gilchrist Olympio. ( ce sujet, voir entre autres Guran, 2000 ; Peixoto, 1983).

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communaut de grands entrepreneurs brsiliens, dont les opinions se refltent dans les principaux organes mdiatiques du pays. Dautre part, la mdiatisation croissante des relations chinoises avec le continent africain a peu peu contribu modifier les perceptions afro-pessimistes strotypes du continent africain par les lites brsiliennes, du moins en ce qui concerne le potentiel conomique du continent. Ainsi, depuis environ 2007-2008, les critiques se sont recentres sur les questions de gouvernance, dmocratie et respect des droits de lhomme dans les pays africains. On peut mentionner ici trois cas emblmatiques de cette discussion qui prend une importance croissante, tant dans la presse que dans les dbats entre partis politiques : le Zimbabwe, le Soudan et la Guine quatoriale. Laccord de coopration technique sign par le Brsil avec le gouvernement du Zimbabwe le 10 septembre 2006 na pas t ratifi pendant plusieurs annes par le Congrs alors quil a t discut plusieurs reprises la Chambre des Dputs 58. Lopposition la signature de laccord a notamment pu tre manifeste par le dput fdral du PSDB (Parti de la Social-Dmocratie Brsilienne) 59, Antonio Carlos Pannunzio, qui fut observateur du premier tour des lections prsidentielles de 2008, et qui appuya son argumentation en soulignant la gravit de la situation politique au Zimbabwe. Pannunzio a mme demand au MRE que le gouvernement brsilien dnonce ouvertement le gouvernement zimbabwen pour ses violations des droits de lhomme. Toutefois, le ministre Celso Amorim, qui tait sur place Harare durant les ngociations de la SADC qui menrent lAccord Politique Global sign en 2008, a privilgi le dialogue constructif avec toutes les parties impliques (le prsident Robert Mugabe, les diffrents leaders de lopposition, ainsi que le principal mdiateur tranger de la crise, lex-prsident sud-africain Thabo Mbeki), et leur a exprim la position du gouvernement brsilien, savoir que le dialogue et le rapprochement entre les forces politiques taient le meilleur chemin pour la stabilit et le dveloppement du Zimbabwe 60. Concernant le cas soudanais, certains journalistes brsiliens ont pu critiquer les bonnes relations que le gouvernement entretient avec le Soudan, notamment suite au mandat darrt du prsident Omar El-Bchir pour gnocide mis le 4 mars 2009 par la Cour Pnale Internationale. Si la position brsilienne consiste gnralement suivre celle des mcanismes dintgration rgionale perus comme lgitimes par ses membres (comme la SADC pour le Zimbabwe), et suit donc gnralement lUnion Africaine, elle est ici confronte au droit international, quelle se doit galement de respecter. Le Brsil ayant ratifi le statut de
PT na Cmara, 2009. Parti de lancien prsident Fernando Henrique Cardoso, antcesseur de Lula, et des candidats malheureux au second tour des lections de 2003, 2006 et 2010, Jos Serra et Geraldo Alckmin, 60 Amorim, 2009.
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Rome, il se doit ainsi darrter les accuss de la CPI si ces derniers se trouvent sur son territoire. Si le MRE a indiqu que le Brsil compte bien respecter ses engagements internationaux, il sest bien gard de ne pas indiquer de manire explicite quil arrterait Bchir de manire viter dattiser les tensions, et a galement critiqu la dcision de la CPI, suivant les lignes de lUnion Africaine, en argumentant notamment que le mandat pouvait mettre en pril le processus de paix actuellement en cours au Soudan 61. Toutefois cela na pas empch que le Brsil prenne position au Conseil des Droits de lHomme de lONU, en juin 2009, en faveur de lenvoi dun spcialiste indpendant sur la situation des droits de lhomme au Soudan. Cette combinaison dactions reflte lemphase de ladministration Lula en une posture de promotion des droits de lhomme plus cooprative quaccusatrice : en dautres termes, plutt que dinfliger une simple pnalisation au gouvernement du Soudan, le Brsil est intress avant tout par lamlioration de la situation des droits de lhomme des Soudanais 62. La Guine quatoriale, beaucoup moins prsente dans les mdias internationaux (gnralement focaliss de manire disproportionne sur les anciennes colonies britanniques), a toutefois attir lattention des mdias brsiliens lors de la visite en juillet 2010 du prsident brsilien Malabo, accompagn du ministre des Affaires trangres et dun groupe dentrepreneurs. Plusieurs articles de la presse brsilienne, relays par certains candidats dopposition aux lections de 2010, ont critiqu nouveau le fait que le Brsil maintienne des relations avec un rgime autoritaire tel que celui du prsident Teodoro Obiang Nguema, nait pas fait de critiques publiques sur la situation des droits de lhomme dans le pays, et soutienne lintgration future de la Guine quatoriale la Communaut des Pays de Langue Portugaise (CPLP). En effet, Malabo est membre associ de la CPLP depuis 2006 et a adopt en 2007 la langue portugaise comme troisime langue officielle (aprs lespagnol et le franais), dans sa qute pour devenir membre de plein droit de lorganisation. Alors que la presse a critiqu ce soutien, la position du gouvernement a t de souligner quune ventuelle adhsion du pays la CPLP pourrait justement contraindre le rgime dObiang adopter des pratiques plus dmocratiques. Ces quelques exemples relatifs au dbat public sur la politique africaine du Brsil rvlent un transfert du questionnement de la pertinence commerciale de la rgion une vision critique du traitement gal accord tous les pays, indpendamment de leur situation politique. Cette dernire dimension de la politique trangre suit en fait une longue tradition sculaire du MRE base sur les principes de non-intervention et dautodtermination de chaque tat. Toutefois, ces principes ne sont pas incompatibles avec des formes de promotion des droits de lhomme plus coopratives, telles quelles
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Entretien avec lambassadeur Fernando Simas. Amorim, 2009.

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ont t pratiques par ladministration Lula, notamment en Afrique, et que lon abordera en plus grand dtail dans la partie III A.

Limpulsion des pays africains


Au-del du rle du gouvernement, de la socit civile, voire de lopposition, dans la dfinition de la politique africaine du Brsil, une bonne partie des initiatives du gouvernement brsilien lgard des pays africains provient en fait de ces derniers. Cest le cas des projets de coopration qui sont gnralement effectus sur demande du pays rcipiendaire. Dautre part, de nombreux pays africains ont pu faire appel une plus grande participation du Brsil dans divers dossiers, et notamment dans des discussions de scurit rgionale, comme cest le cas pour la Guine-Bissau. Rappelons que la cration du Forum ASA (Amrique du Sud Afrique) a initialement dcoul dune demande de certains pays africains de crer un Forum BrsilAfrique (cf. Partie I, B). Ce fut galement linitiative de lUA que le prsident Lula fut invit dhonneur la session de 2009 Syrte en Lybie, et la CEDEAO invita galement le Brsil participer sa runion annuelle en 2010. Pour de nombreux pays africains, le Brsil apparat comme un autre leader mergent, contribuant une diversification des partenariats au-del des bailleurs de fonds traditionnels, ou, plus rcemment, de la Chine. Sil a certes un poids largement infrieur cette dernire, certaines caractristiques qualitatives de la diplomatie, de la coopration, ainsi que des activits des entreprises brsiliennes attirent lintrt de nombreux pays africains qui dsirent approfondir leurs relations avec le pays sud-amricain.

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Modles de dveloppement, Coopration Sud-Sud et Policy Dialogue

Un nouveau modle de dveloppement ?


Le discrdit gnralis des politiques promues par le Consensus de Washington au tournant des annes 2000, la suite des diverses crises financires et conomiques des anciens bons lves du FMI, notamment la crise asiatique de 1998 ou la crise argentine de 2001 - sans compter lautocritique formule par Joseph Stiglitz aprs sa dmission de la Banque Mondiale - sest ralis en parallle de lmergence de nouveaux acteurs sur la scne internationale, notamment la Chine, lInde, ou le Brsil. Une partie du succs rcent de ces derniers tient prcisment du fait quils aient russi btir des trajectoires propres crant des dynamiques vertueuses, sans ncessairement suivre les recommandations des bailleurs de fonds dhier. Les pays mergents ont en commun dune part cette autonomie acquise dans la formulation des politiques publiques - qui rsulte galement de laccroissement des capacits des administrations ainsi que du poids politique et conomique de ces pays dans leurs sphres rgionales, et de plus en plus lchelle mondiale - et dautre part, la persistance malgr les progrs raliss, de dfis de dveloppement majeurs similaires ceux rencontrs par dautres pays du Sud. Cette situation de dveloppement intermdiaire des pays mergents donne aux pays de faible revenu un rpertoire dexemples de politiques qui peuvent paratre plus adaptes leurs besoins que celles prconises par des bailleurs du Nord, dont le niveau de dveloppement les dconnecte davantage de leurs ralits. Durant les dernires dcennies, divers pays dAsie Orientale ont pu faire lobjet dune certaine fascination parmi les laborateurs de politiques publiques dans les pays du Sud, les exemples des Nouveaux Pays Industrialiss dAsie (NPIA) ayant t emblmatiques. Il y a clairement certains effets dimitation entre les politiques conomiques suivies par ces derniers, et celles de la Chine partir de la gestion Deng Xiao Ping la fin des annes 1970, tout comme les NPIA ont pu sinspirer dans une certaine mesure de lascension japonaise partir de lre Meiji la fin du XIXe sicle. Le Singapour de Lee Kuan Yew ou la Core du Sud de Park Jung Hee sont

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souvent cits comme exemples de modernisation force sous rgime autoritaire mais portant clairement ses fruits en une ou deux gnrations. Ainsi, la Core du Sud, qui tait lun des pays les plus pauvres du monde au sortir de la guerre de 1950-1953, rejoignait lOCDE en 1996, quelques dcennies plus tard. Le modle sudcoren a dailleurs grandement influenc divers dcideurs brsiliens, notamment durant la priode du rgime militaire de 1964-1985, et exerce encore un attrait aujourdhui dans certains cercles technocratiques du gouvernement fdral. Lascension fulgurante de la Chine, notamment durant la dernire dcennie, est, elle aussi, forcment sduisante pour dautres pays en dveloppement. On le comprend aisment la vue des taux de croissance avoisinant constamment les 10 %, suivis par des taux dpargne et des taux dinvestissement publics et privs levs, un investissement massif dans la recherche et dveloppement des entreprises, ainsi quun appui marqu aux formations en sciences dures. Ces lments combins entre eux crent un cercle vertueux dindustrialisation de plus en plus intensif en technologies tout en ayant des prix comptitifs, dus notamment la sous-valuation de la main-duvre. La rpression de toute organisation syndicale indpendante, qui prvalut galement dans les nouveaux pays industriels asiatiques NPIA durant les annes 1960 1980, allie une monnaie artificiellement faible, sont des lments essentiels ayant permis de rguler de manire dirigiste la pression sur les salaires, et ainsi dtre extrmement comptitif sur le march mondial. La rorientation des facteurs de la croissance du PIB du march exportateur vers le march interne, en cours depuis laprs-crise de 2008-2009 a oblig la direction du Parti Communiste Chinois initier une rvaluation des salaires graduelle et un investissement croissant sur les services publics, qui devraient permettre terme de doper la demande des consommateurs chinois. Ces caractristiques, avec diverses variantes selon les capacits des divers tats, semblent prsentes dans la majorit des pays de revenu moyen de la rgion dAsie du Sud-Est actuellement, mme si lexistence de rgimes dmocratiques rend leur application diffrente bien des gards dans certains cas. La rapidit du dveloppement observe semble lie la capacit pour des bureaucraties comptentes et isoles de toute interfrence des populations dappliquer des politiques lchelle nationale de manire verticale avec efficience et efficacit. Ces modles ont exerc, et exercent toujours, un attrait pour divers gouvernants africains proccups par la difficult de prioriser les investissements et politiques publiques dans des environnements socio-conomiques prcaires o tout reste faire. En ce sens, le rgime disciplinaire dveloppementiste de Paul Kagam au Rwanda a pu tre compar au Singapour de Lee Kuan Yew par divers observateurs 63. De mme, lactuel prsident mozam63

Niquet, Touati, 2009.

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bicain Armando Guebuza est connu dans son pays pour avoir suivi laxiome de Deng Xiao Ping, senrichir est glorieux depuis la transition du rgime socialiste la dmocratie librale de march. Ceci a permis de nombreux dignitaires de lancien parti unique, le Frelimo, de se constituer des fortunes personnelles grce linitiative prive dans une conomie dsormais drglemente, notamment en sappropriant les anciennes entreprises dtat privatises durant les annes 1990, afin de crer une bourgeoisie nationale capable dinvestir dans les secteurs cls de lconomie. Ce processus de cration dune classe entrepreneuriale africaine tait galement peru comme essentiel par lex-prsident Thabo Mbeki en Afrique du Sud. Dans ce contexte, les pays mergents dAmrique Latine paraissent premier abord largement la trane, compars leurs pairs asiatiques : ils se caractrisent notamment par des taux de croissance plus modestes, plus proches des 4 ou 5 % par an, de faibles taux dinvestissement, des rseaux dinfrastructures inadapts et insuffisants, de faibles capacits en matire dinnovation technologique, et se composent de socits parmi les plus ingalitaires du monde, ce qui est renforc par des systmes dimposition et de scurit sociale rgressifs favorisant des lites dorigine europenne concentres dans les centres urbains. Ces lites ont quasiment tent de reproduire des tats providence dEurope contemporaine dans des contextes de moindre pntration du capitalisme, crant ainsi des lots de prosprit et laissant la marge de lconomie informelle les majorits des populations dmunies 64. Si tous les lments de ce diagnostic sont bels et bien rels et reprsentent des legs sculaires dans bon nombre de pays, il importe de distinguer une inflexion observe depuis les annes 2000. LAmrique Latine a t relativement peu touche par la crise et a termin lanne 2009 avec une croissance de 4 % 65. Malgr le rle non ngligeable du boom dexportation de matires premires vers la Chine, ce facteur nexplique pas lui seul la rsistance de bon nombre dconomies de la rgion. Depuis llection de divers gouvernements de gauche dans la majorit des pays de la rgion, on remarque lapparition de stratgies de croissance alliant la stabilit macroconomique une focalisation de politiques sur les parcelles les plus pauvres de ces pays, ou pour reprendre les termes de lactuel Ministre des Finances argentin, Amado Boudou, de gouvernements progressistes avec responsabilit fiscale 66. Cette

Ces diverses caractristiques sont approfondies dans Barcena, 2010. Lanne 2010 a vu une remonte des niveaux de croissance du PIB dans la rgion, notamment pour les grands exportateurs de matires premires tirs par la croissance chinoise, tels que lArgentine, le Chili, le Prou, ou le Brsil. (Cf. Burimi, 2010). 66 Boudou, 2010. Ces nouveaux gouvernements ont notamment t influencs par les thses nostructuralistes de la Commission Economique pour lAmrique Latine et les Carabes (CEPAL) : si ces dernires saccordent avec les nolibraux sur la ncessit de stabilit macroconomique, elles diffrent radicalement de ces derniers
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nouvelle donne pousse par exemple lconomiste franais Robert Boyer a soulign que, malgr lmergence dun implicite consensus de Pkin comme modle alternatif au Consensus de Washington, cest en Amrique latine que lon trouve le retournement le plus significatif. Ce nest pas surprenant puisque les pays de la rgion ont t aux avant-postes de la contre-rvolution librale, lexemple du Chili. Il importait donc de corriger ses excs et les dsquilibres sociaux ainsi crs []. Une nouvelle stratgie de lutte contre la pauvret et de politiques sociales moins ingalitaires et favorables au dveloppement semble souvrir. Ces politiques doivent innover car il nest pas possible dimporter le modle social-dmocrate et dinstitutionnaliser un droit du travail trs protecteur et vise universaliste dans des pays o le travail informel peut reprsenter jusqu 70 % de lemploi total . Ces politiques innovantes varient dun pays lautre, mais le Brsil reste emblmatique de cette nouvelle priode de croissance avec distribution de revenus ou croissance avec galit selon les slogans utiliss par certains gouvernements de la rgion 67. Il importe ainsi de sarrter sur un modle mergent de dveloppement brsilien qui sinscrit dans ce nouveau contexte latinoamricain, ou du moins sur les caractristiques les plus marquantes de la trajectoire politico-conomique rcente du pays. Lhypothse tant quune partie de son influence globale, et notamment en Afrique, provient dune perception de la part de divers observateurs que les politiques suivies par ladministration Lula ont eu un succs non ngligeable dans les domaines conomique et social. On peut distinguer trois piliers de cette trajectoire rcente, qui semblent se consolider progressivement de manire dfinir une sorte de paradigme de dveloppement pour les annes venir (ce qui sest dailleurs reflt dans la relative similarit des discours et positions des principaux candidats dans la campagne lectorale prsidentielle de 2010) : premirement la stabilit conomique, politique et institutionnelle ; deuximement lAgenda Social ; et troisimement la consolidation graduelle dune dmocratie librale, reprsentative et participative. La garantie des fondamentaux macroconomiques, et notamment dune croissance conomique avec une inflation matrise est sans conteste le principal legs des deux mandats de lantcesseur du prsident Lula, Fernando Henrique Cardoso. Celuici a mis fin aux soubresauts conomiques marqus par une hyperinflation endmique qui minait tout projet de dveloppement sur le moyen terme depuis les annes 1980 avec la fin du cycle dexpansion conomique du rgime militaire. Sous Lula, linflation a
en ce quelles incluent lquit comme objectif au mme titre que la croissance conomique. Voir ce titre, Sandbrook, 2007. 67 Ces deux expressions sont associes plus spcifiquement aux discours de ladministration Lula dans le premier cas, et au slogan de campagne du Prsident Ricardo Lagos au Chili dans le deuxime.

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continu tre rduite en parallle une diminution des taux dintrt 68. La dette extrieure contracte depuis les annes 1970 a t entirement rembourse, et les rserves de change atteignaient, la fin 2009, les 239 milliards de dollars 69. La politique de stabilit macroconomique visant la croissance avec inflation matrise a donc t poursuivie et affine. Cependant, la gestion Lula a galement ractiv la capacit daction de ltat qui avait t grandement rduite durant les annes FHC 70, comme consquence de la privatisation dune bonne partie des grandes entreprises dtat et de la drglementation des marchs durant les annes 1990. Sous Lula, le pays a repris les grands investissements publics dlaisss durant les annes 19801990, notamment dans les secteurs dinfrastructures de transport, nergie, BTP, et pour ce faire a parfois ressuscit et/ou recapitalis des agences gouvernementales teintes ou moribondes. Il ne sagit pas pour autant dun retour aux annes 1970, o la planification tait ralise par un groupe restreint de technocrates et sous le dirigisme dun gouvernement autoritaire. Pour reprendre les termes du Prsident Lula : le Brsil croit dans le libre march mais aussi dans le rle de ltat comme inducteur du dveloppement. Et il saura chercher lquilibre qui puisse garantir le meilleur pour son peuple 71. De mme, son ancienne ministre de la Casa Civil 72, dauphine dsigne candidate la Prsidence du Parti des Travailleurs (PT) et finalement lue, Dilma Rousseff, dfinit la posture du gouvernement comme un modle qui comprend et respecte le march, mais qui ne sefface pas face lui, car il met au centre de ses proccupations les droits et le bonheur de ses citoyens. Un tat qui a une prsence claire et rationnelle dans la croissance de la Nation, mais sans vouloir prendre la place de linitiative prive. Car il nest pas concurrent de celle-ci, mais partenaire 73. Cette vision correspond ainsi un modle mixte mi-chemin entre la rgulation et linterventionnisme tatique, se distinguant ainsi tant du modle de lancien rgime militaire, certes de droite mais nationaldveloppementiste et donc partisan dun tat fort et interventionniste, que des annes FHC caractrises par une adhsion pratiquement sans rserves au crdo nolibral des annes 1990.

Ces derniers atteignaient les 25,36 % au dbut de lanne 2003, et restent encore aujourdhui - malgr cette progression - parmi les plus levs du monde, atteignant les 10,75 % en juillet 2010. Source : Banque Centrale du Brsil. http://www.bcb.gov.br/?COPOMJUROS. 69 Brasil, 2010b. 70 Appelation courte couramment utilise pour dsigner lex-Prsident Cardoso. 71 Brasil, 2009. 72 Second poste de plus haute responsabilit dans la hirarchie de lexcutif brsilien, comparable celui dun Premier Ministre dans un rgime semi-prsidentiel. Le Vice-prsident a eu jusqu prsent un rle plus symbolique dans le systme brsilien. 73 Brasil, 2010a.

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Enfin, la stabilit macroconomique acquise est galement assure grce la stabilit politique et institutionnelle conquise notamment par la cration de certains consensus quant aux grands principes qui doivent fonder la trajectoire de dveloppement du pays. Ce consensus est incarn par la Constitution de 1988, la plus progressiste que le pays nait jamais eue, labore par une large coalition de diverses sensibilits politiques, et dont la liste des droits dont est cense bnficier la population sert comme une sorte de feuille de route long terme que doivent suivre les divers gouvernements successifs. Par ailleurs, la professionnalisation graduelle des bureaucraties de ltat dans les dernires dcennies (au-del de ses lots traditionnels dexcellence, tels que le MRE, le Ministre des Finances ou le BNDES) contribue progressivement la stabilit institutionnelle et la continuit des politiques publiques qui survivent mieux aux alternances, devenant ainsi, selon lexpression souvent employe dans le dbat politique national, des politiques dtat, et non [seulement] de gouvernement . Deuxime lment dun possible modle brsilien de dveloppement, LAgenda Social est le terme utilis par les autorits gouvernementales pour dsigner un fil directeur commun une multitude de programmes tals sur divers ministres, du dveloppement social la sant, en passant par lducation, mais aussi des secteurs traditionnellement associs dautres sphres daction comme les affaires culturelles ou la justice pnale. Dsormais, la plupart des champs daction des politiques publiques sont empreints de programmes, notamment depuis le deuxime mandat de Lula (2007-2010), traits partir dune perspective socio-conomique. Cependant, comme le rappelle Robert Boyer, limplantation dun tat providence leuropenne ntant pas financirement ou techniquement envisageable, il a t ncessaire de concevoir des politiques sociales novatrices qui puissent rpondre aux dfis de la lutte contre lexclusion dune part significative de la population avec des moyens relativement limits. La ncessit dinnover est galement due une certaine inertie lie de nombreux hritages institutionnels pour lesquels la ncessit de rforme est devenue consensuelle dans le dbat politique national, mais qui se rvlent difficiles rformer en raison de chasses gardes par de puissants lobbies politico-conomiques. La rforme du systme de retraites et la rforme fiscale furent dailleurs les premiers chantiers entrepris par le gouvernement Lula en 2003, mais ont fait face de nombreuses rsistances au Congrs malgr la ngociation daccords entre tous les partis au pralable 74. En effet, les systmes de retraites et dimposition sont profondment rgressifs et sont en partie responsables du coefficient de GINI extrmement lev du Brsil. Ces systmes ont historiquement bnfici une lite possdant suffisamment de ramifications politico-conomiques pour constituer de vritables
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Silva et al., 2010.

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oligarchies rgionales nopatrimoniales et empcher, par le blocage des chambres du Congrs, la mise en uvre de rformes qui puissent rquilibrer les systmes de prlvement et de distribution de sorte ce que ces derniers rduisent au lieu daccentuer les ingalits. Face ces inerties et limpossibilit de les rformer moyen terme dans un systme dmocratique captur par des lites nopatrimoniales le gouvernement fdral a t oblig de les contourner en crant une srie dinnovations, qui ont su combiner la cration de synergies multisectorielles et orienter les interactions entre lintervention publique et le march. Les deux exemples suivants de politiques publiques ont eu un impact significatif sur les populations les plus exclues du pays et servent illustrer ce propos. Le programme Bolsa Famlia (Bourse Famille) est de loin la plus clbre des initiatives du gouvernement actuel. Lide de base, initialement conue durant la deuxime moiti des annes 1990 comme Bolsa-Escola par le gouverneur la tte du District Fdral Cristovam Buarque (de manire quasi-simultane au programme Progresa-Oportunidades au Mexique mis en place par lconomiste et fonctionnaire Santiago Levy), consiste raliser des transferts de fonds mensuels en faible quantit des mres de famille vivant en dessous du seuil de pauvret condition que leurs enfants aillent lcole et suivent des examens de sant rguliers. Si le concept du programme dont la paternit est controverse mais gnralement attribue aux deux fonctionnaires publics brsilien et mexicain cits existait dj lors de larrive de Lula au pouvoir, il a t largement amplifi et consolid sous limpulsion de ce dernier, pour devenir une vitrine de ladministration actuelle, promue par la communaut internationale des bailleurs de fonds (Banque Mondiale 75, systme ONU, cooprations bilatrales des pays du Nord) et reproduit dans un grand nombre de pays en dveloppement avec diverses variantes (voir Partie III, C). Cependant, la version brsilienne du programme a t dveloppe plus grande chelle, touchant plus de 12 millions de familles (soit pratiquement le quart de la population du pays), et son modle de gestion est considr comme trs efficient en termes de cots (avec une enveloppe denviron US$ 4 millions) et de personnel (gr par environ 400 fonctionnaires du Ministre du Dveloppement Social et de la Lutte contre la Faim en coopration avec lensemble des municipalits du pays). Si les transferts sont trs modestes, variant environ entre US$ 10 et 100 par mois, des tudes valuent que le programme a permis une chute denviron 20 % du coefficient

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Lors dune visite du directeur de la Banque Mondiale Paul Wolfowitz au Brsil en 2005, celui-ci dclarait que le gouvernement [brsilien] a dmontr que le progrs doit tre soutenu par deux piliers : discipline conomique et une focalisation sur dimportantes questions sociales et mentionnait galement quil comptait implanter ces programmes dans dautres rgions du monde connaissant des problmes de faim et de pauvret. Newsroom, 2005.

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de GINI durant la priode 2004-2006. 76 Ses effets sont multisectoriels, car les sommes verses contribuent lachat de produits de base, principalement alimentaires, ainsi que des biens de consommation de premire ncessit (rfrigrateurs, fours, meubles), et les conditionnalits assurent une scolarisation pratiquement universelle des nouvelles gnrations 77. Si le Bolsa Famlia permet tant bien que mal damoindrir les effets pervers dun systme de redistribution rgressif, un autre programme, moins connu ltranger, mais tout aussi novateur, illustre la capacit des laborateurs de politiques de contourner des rigidits institutionnelles relatives la distribution du pouvoir aux trois niveaux de la fdration. En effet, la division dattributions des tats fdrs et des municipalits a longtemps perptu voire accentu des ingalits rgionales, tant donn que les tats et municipalits les plus prospres et les mieux dots en personnel russissaient constamment capter le gros des ressources du gouvernement fdral, gnralement transfres aux projets locaux les mieux formuls. Le Ministre du Dveloppement Agraire a ainsi procd un redcoupage du pays en 60 territoires englobant gnralement plusieurs municipalits contenues dans un tat fdr en fonction dune srie de critres, dont notamment les plus faibles niveaux dIDH et les plus fortes concentrations dmographiques de petits agriculteurs, de communauts indignes ou de quilombolas (descendants desclaves rfugis en communauts rurales isoles). Un groupe de travail runissant 22 ministres a t cr, ainsi quun mcanisme de gestion participative, avec un conseil par territoire (compos de manire paritaire par des organisations de la socit civile locale et des reprsentants du gouvernement), et un systme dvaluation de la mise en place des politiques en temps rel sur internet. Ainsi, les politiques de divers ministres (cration dcoles techniques, accs llectricit, postes de sant, crdit agricole aux petits producteurs etc.), auparavant disperses de manire alatoire dans les tats et municipalits, souvent en fonction de la distribution ingalitaire des capacits locales mais aussi de relations clientlistes (suivant les filiations de partis politiques et/ou les relations entre parlementaires, gouverneurs et maires dune rgion donne), ont t rorganises et canalises de manire constituer de vritables synergies. Depuis 2009, 120 Territrios da Cidadania (Territoires de la Citoyennet) ont t crs, incorporant

Brasil 2010b. Le systme dvaluation du respect des conditionnalits nest pas encore universel, mais est en passe de le devenir, atteignant progressivement lensemble des bnficiaires des transferts. Le programme mexicain Progresa-Oportunidades a galement t pionnier dans la construction des dits Programmes de Transferts de Fonds, mais il a mis un plus grand accent sur les capacits dvaluation, et a par contre eu un rayonnement daction moins tendu en nombre de bnficiaires. Entretien avec lconomiste Fabio Veras.
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environ un tiers des municipalits du pays et la majorit des populations rurales 78. Ainsi, les deux programmes dcrits ci-dessus prsentent des solutions novatrices, relativement peu onreuses et cibles sur les populations les plus vulnrables du pays, qui permettent de remdier aux situations sociales les plus urgentes sans devoir passer par des rformes lentes et contraignantes, tout en respectant des processus lgaux et dmocratiques. Cela nous amne ainsi au troisime lment de lactuel modle brsilien, savoir lapprofondissement du rgime dmocratique de manire concomitante et non concurrente avec le dveloppement conomique et social du pays. La dite troisime vague de dmocratisations qui va de la deuxime moiti des annes 1970 au dbut des annes 1990 regroupe dans un mme registre des processus assez disparates de transition dmocratique, dont notamment ceux des anciens rgimes socialistes dEurope de lEst et ceux des rgimes militaires nationalistes dAmrique Latine. Si dans les deux cas, ces transitions furent impulses en partie par des mouvements sociaux, il est important de mentionner que les revendications de ces mouvements ont eu tendance se focaliser sur les droits de lhomme qui ntaient pas garantis par les rgimes autoritaires prcdents. Si laspiration aux droits politiques et civiques est commune toutes ces transitions, les revendications de certaines liberts comme les droits de proprit garantissant linitiative prive taient propres aux mouvements sociaux des anciennes rpubliques populaires dEurope orientale. Les transitions latino-amricaines, quant elles, ont mis un accent plus fort sur les droits conomiques, sociaux et culturels, du fait dingalits perues comme lies la non-ralisation de ces droits. Ainsi, alors quen Europe de lEst, la transition dmocratique fut associe la cration de dmocraties de march, en Amrique Latine, les rgimes autoritaires prcdents navaient jamais rompu avec des systmes conomiques laissant libre cours linitiative prive. En ce sens, les protagonistes des transitions dmocratiques latino-amricaines associrent, bien plus que ceux dEurope de lEst, la notion de dmocratie et dtat de droit celle de justice sociale. Cest ce qui explique la plthore de garanties aux droits conomiques et sociaux contenus dans la Constitution brsilienne de 1988, et le surgissement dun parti de masse de gauche dmocratique et non marxiste orthodoxe (car n du mouvement syndical de la priphrie industrielle de So Paulo) tel que le PT partir des annes 1980. Ainsi le dveloppement conomique et social li un approfondissement de la dmocratisation progressive des institutions a t conu par une partie significative de lintelligentsia de gauche brsilienne ayant surgi aprs la dictature militaire. Cela explique par exemple la cration, par ladministration Lula, dun Secrtariat la

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Cf. site web du Ministre du Dveloppement Agraire (www.mda.gov.br).

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Prsidence pour les Droits de lHomme (SEDH) 79 ayant un mandat daction transversal et dot dune marge de manuvre non ngligeable dans lexcutif brsilien. Dautre part, lalignement des anciens rgimes militaires latino-amricains au bloc du monde libre ayant pour chef de file les tats-Unis a pu mettre nu, aux yeux des populations latino-amricaines plus qu dautres, la contradiction entre le discours et la pratique de la politique extrieure de promotion de la dmocratie conduite par Washington vis--vis des pays du Sud durant la Guerre Froide 80. En ce sens, on peut considrer que le processus de dmocratisation au Brsil a t relativement autonome et non impos de lextrieur par une politique de rgime change tel que lont promu les tats-Unis dans dautres pays. Par consquent, la garantie des liberts fondamentales fait aujourdhui consensus dans lensemble des formations politiques du pays. Au-del des garanties propres aux dmocraties librales (libert de la presse, dassemble, de manifester, etc.) et des mcanismes de dmocratie reprsentative (lections du chef de lexcutif aux trois niveaux de la fdration, des deux chambres du Congrs National et des parlements locaux), llment le plus original du rgime dmocratique brsilien tient ses divers mcanismes de dmocratie participative. La gestion du PT de la mairie de Porto Alegre au tournant des annes 2000 est en effet reste associe aux expriences de budget participatif au niveau municipal, qui furent reproduites dans de nombreuses autres municipalits travers le pays. Cependant, ladministration Lula a cr divers mcanismes participatifs qui ont progressivement t systmatiss dans une palette de secteurs varie et lchelle nationale. Si les confrences nationales sur des grands thmes du dveloppement se ralisaient dj au Brsil de manire intermittente depuis les annes 1940, ladministration Lula les a institutionnalises et systmatises, tout en leur donnant une importance sans prcdent. Des Conseils furent crs aux trois niveaux de la fdration, avec les lections de reprsentants locaux, qui se runissent priodiquement en confrence nationale selon le secteur dattribution des Ministres (ducation, sant, agriculture, etc.). Entre 2003 et 2010, le gouvernement a organis 72 confrences nationales dans divers secteurs, runissant chaque fois des membres de la socit civile lus par les conseils
Le Brsil est lun des 6 pays au monde ayant implant un Ministre ou un Secrtariat ddi ces questions (cf. site du SEDH : www.sedh.gov.br). Celles-ci ont pris une plus grande ampleur dans le dbat national aprs le massacre de la prison de Carandiru So Paulo par des policiers des forces spciales suite un soulvement de prisonniers en 1992. 80 Cest dailleurs face cette contradiction et au risque de perte de crdibilit des tats-Unis dans le bloc de lOuest que le Prsident amricain Jimmy Carter (19771980) tenta dadopter une position moins conciliante face ses allis dots de rgimes autoritaires, que ce soit le Chili de Pinochet ou lAfrique du Sud sous lapartheid. La fin des rgimes autoritaires allis des tats-Unis fut videmment facilite par la disparition de la menace communiste la fin des annes 1980.
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des deux chelons infrieurs de la fdration. Ces confrences dbouchent sur des propositions concrtes de politiques qui sont votes par les dlgus prsents. Les propositions recueillies sont ensuite analyses par le ou les Ministres responsables, qui en incorporent certaines dans leurs plans de travail. Ainsi, linstitutionnalisation des mcanismes de dmocratie participative, du niveau local au niveau fdral certes, un projet encore embryonnaire et en construction permet en tout cas, selon le principe de subsidiarit, daffiner la conception et la mise en uvre des politiques publiques de manire mieux rpondre aux priorits des bnficiaires de ces politiques. Ce processus permet aussi de mettre en rseau de nombreuses organisations de la socit civile entre elles, et avec les laborateurs et gestionnaires des politiques du gouvernement. Il constitue galement une forme dintermdiation du pouvoir lgislatif par la mise en relation de lexcutif avec la socit civile. Ceci est en partie salutaire dans la mesure o les deux chambres du Congrs sont souvent captures par de nombreux intrts corporatistes et des relations clientlistes qui gnrent des biais dans la fonction reprsentative. Le pouvoir excutif, pour sa part, est traditionnellement en contact permanent avec des lobbies influents tels que les milieux daffaires ; ainsi une intermdiation institutionnalise avec dautres secteurs de la socit civile comme cest le cas des confrences nationales permet en quelque sorte de contrebalancer ce biais reprsentatif et participatif 81. La coexistence dune croissance conomique avec inflation matrise et dune rduction des disparits sociales, le tout dans un contexte dmocratique et participatif, reprsente ainsi un possible contrepoint au modle dAsie de lEst, pour deux raisons. Premirement, la croissance rcente au Brsil sest ralise simultanment une rduction du coefficient de GINI, ce qui nest pas le cas dans dautres pays mergents contemporains (Chine, Inde, Afrique du Sud). Deuximement, le modle de modernisation de certains pays dAsie Orientale au sein desquels les liberts individuelles peuvent tre temporairement sacrifies afin de permettre un progrs plus rapide du niveau de dveloppement conomique et social est relativis par lexprience brsilienne. Il est vrai que la vitesse du progrs conomique et social peut tre compromise par certains aspects procduriers des institutions dmocratiques. Cependant, lexprience brsilienne rcente parat dmontrer que ces questions procdurales peuvent tre envisages comme relevant davantage du domaine de la gestion publique (et non ncessairement des mcanismes dmocratiques en tant que tels) et peuvent ainsi tre partiellement corriges par des innovations dans la conception des politiques publiques. Parmi ces dernires, on peut mentionner la dimension de dmocratie participative comme systme

Pour plus dinformations ce sujet, voir le site web du Secrtariat Gnral la Prsidence (SG/PR) : www.secretariageral.gov.br).

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de collaboration entre gouvernement et socit civile dans llaboration des politiques publiques, qui non seulement conduit une lgitimation des principes dmocratiques aux yeux de la population, mais aussi une allocation de ressources publiques suivant un principe de subsidiarit, qui dlgue en partie la socit civile le choix des priorits parmi certaines politiques du gouvernement fdral. Lexprience brsilienne rcente a donc, pour les raisons nonces ci-dessus, attir lattention de certains dirigeants africains, soucieux de construire des relations plus troites avec les pays dits mergents.

Le retour de la coopration Sud-Sud


Le concept de Coopration Sud-Sud ne date pas dhier, et provient dune action concerte des pays du Sud dans divers forums internationaux partir du dbut des annes 1960, notamment avec la premire Confrence des Nations Unies pour le Commerce et le Dveloppement (CNUCED) en 1964, qui vit la cration du G-77 82. Dacception assez large, il fait rfrence une srie de mcanismes politiques et conomiques qui permettent le rapprochement entre les pays en dveloppement. Cependant, le terme Coopration SudSud est souvent utilis au Brsil pour dsigner lune de ses modalits spcifiques, savoir la Coopration Technique entre Pays en Dveloppement (CTPD) 83. En 1978, les dlgations de 138 pays se runirent Buenos Aires et adoptrent le plan daction pour la promotion et lapplication de la CTPD ou Plan dAction de Buenos Aires . Lun des principes de base de la CTPD, telle quelle fut dfinie par ce plan, tait lhorizontalit, par opposition la relation verticale qui caractrisait la coopration Nord-Sud. La CTPD sera aborde dans un premier temps, puis seront mentionns divers autres mcanismes que lon peut considrer comme relevant de la coopration internationale au sens plus large. Le Brsil est lun des protagonistes de la CTPD ou coopration horizontale aujourdhui, mme sil ne compte pas parmi les principaux contributeurs de ressources financires aux pays en dveloppement 84. Les actions de coopration technique Sud-Sud
Schmitz et al., 2010. Aylln Pino, Costa Leite, 2010. 84 En effet, sils ont largement augment dans les annes 2000, les montants de la coopration brsilienne en Afrique restent modestes compars ceux dbourss par la Chine, lInde, voire mme la Turquie. Entre 2003 et 2009, ils ont totalis US$ 90 millions selon lAgence Brsilienne de Coopration (ABC). (Cf. Ipea, 2010a). Cependant, les chiffres officiels sont sous-valus car ils ne comptabilisent pas de nombreux mcanismes qui sont pris en compte notamment par les membres du CAD de lOCDE. Un rapport command par lABC et rcemment publi par lIpea (Institut de Recherche conomique Applique), a recens les montants dpenss par la
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sinspirent du concept de diplomatie solidaire - observant ainsi les principes de respect de la souverainet des peuples et de nonintervention dans les affaires internes des pays bnficiaires - et consistent en un partage dexpriences et de connaissances de la part dinstitutions nationales. Elles se ralisent en principe sans imposition de conditionnalits, en dehors de quelconques intrts commerciaux ou lucratifs et sur demande des pays rcepteurs. Leur objectif est de renforcer les institutions et les ressources humaines par le biais du dveloppement des capacits 85. La coopration brsilienne est dcentralise du point de vue administratif : elle peut tre ralise via lAgence Brsilienne de Coopration (ABC), ou bien directement par les agences gouvernementales et institutions intresses 86. Il sagit principalement dactions de formation technique et de transferts de technologie dans divers domaines, tels que lagriculture, lducation, la sant, ou les sciences et technologies. En ce qui concerne la coopration avec le continent africain, ladministration Lula a sign plus dune centaine daccords de coopration avec divers pays du continent, qui se sont ajouts aux 176 accords signs jusquen 2003, formant un total de plus de 250 projets de coopration technique, en diffrentes phases de ngociation et excution dans 34 pays. De 2003 2009, le budget officiel de la coopration brsilienne vers les pays africains atteignait les US$ 45 millions (contre US$ 40 millions pour lAmrique Latine, et US$ 5 millions pour le Timor Oriental) 87. Au-del de la multitude de projets raliss par diverses agences, certains projets de coopration de plus grande ampleur relative mritent dtre mentionns. En premier lieu, linstallation dun bureau de lEmbrapa 88 Accra (Ghana) en 2008 vise faciliter et systmacoopration brsilienne de 2005 2009 (Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional: 2005-2009) en largissant les modalits prises en compte dans le calcul (prenant dsormais en compte les contributions aux organisations internationales, lassistance humanitaire, les bourses, et la coopration technique) afin notamment de pouvoir comparer les montants dbourss avec dautres pays. Selon ce rapport, la coopration au sens large a totalis 1,4 milliard de dollars en valeurs courantes durant la priode 2005-2009. (Cf. Ipea, 2010b). 85 Intervention du Directeur de lABC, Ministre Conseiller Marco Farani, lors du Dialogue Brsil-Afrique sur la Scurit Alimentaire, la Lutte Contre la Faim et le Dveloppement Rural, ralis du 10 au 12 mai 2010 Brasilia. 86 Un total de 140 organes et entits de ladministration publique fdrale ont t recenss par le rapport Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional: 2005-2009. Cette dispersion est lune des raisons qui expliquent labsence de chiffres consolids de la coopration brsilienne et qui ont motiv la commande de ce rapport. ( ce sujet, voir Schmitz et al., 2010). 87 Ipea, 2010a. Rappelons nouveau que ces chiffres sont sous-estims car ils refltent peine les projets conduits de manire concerte avec lABC. Les chiffres du rapport rcemment publi ne discriminent pas la coopration par rgions ou pays. 88 Entreprise publique de recherche agricole lie au Ministre de lAgriculture, Elevage et Approvisionnement. Cre en 1973, elle est considre aujourdhui comme le premier centre de recherche mondial en agriculture tropicale, et ses innovations ont permis les formidables gains de productivit raliss par lagriculture brsilienne de grande chelle au cours des dernires dcennies.

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tiser le transfert de technologies dans divers domaines de lagriculture, de llevage et de la sylviculture. Ses techniciens ont visit 21 pays et 13 autres pays ont reu une assistance distance. Deuximement, linauguration dun bureau de la Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) 89 Maputo (Mozambique) galement en 2008 a pour but de servir de lieu de formation de techniciens dans les domaines de la sant publique, principalement pour les pays lusophones. Ce bureau est la premire tape avant linstallation dune usine de mdicaments gnriques antirtroviraux destins au traitement du VIH/SIDA au Mozambique et dans les autres pays dAfrique Australe. Les techniciens mozambicains qui feront fonctionner cette usine seront forms cet effet. Malgr les avantages inhrents au modle de projets de coopration sur demande du pays bnficiaire, la dispersion des agences brsiliennes qui mettent en uvre les projets tendance dissminer leffort global de coopration en de multiples initiatives gographiquement et temporellement circonscrites. Conscients de ces limites, et avec la volont dy rpondre, les cadres de lABC et du MRE encouragent dsormais la formulation de projets dits structurants , visant augmenter limpact socio-conomique de manire durable sur le public cible des projets 90. Le Brsil commence galement raliser sa coopration via certains mcanismes dintgration rgionale ( la demande de nombreux dirigeants africains), comme cest le cas des accords de coopration dans le secteur des biocarburants avec lUEMOA et la SADC. Dautres mcanismes daide aux pays bas revenu sont utiliss, mme sils ne sont pas comptabiliss en tant que CTPD, dont notamment lannulation de dettes et laide humanitaire, qui ont augment de manire significative dans les dernires annes. Le Brsil a rduit ou entirement annul les dettes du Cap Vert, Gabon, Guine-Bissau, Mauritanie, Mozambique, Nigeria et Tanzanie. En 2006, le total des dductions concdes tait de 1,25 milliard de dollars, dont plus de 1 milliard de dollars adresss aux PPTE (Pays Pauvres Trs Endetts). Pour les annes 2008 et 2009, les contributions en aide humanitaire destination des pays africains (mdicaments et aliments) atteignirent les US$ 712 millions 91. Le Brsil est galement devenu contributeur du FMI ( hauteur de 10 milliards de dollars), ainsi qu dautres fonds, tels que le Fonds Global pour la lutte contre le SIDA, la Tuberculose et le Paludisme 92,
Institution lie au Ministre de la Sant, fonde en 1900, elle entreprend des activits de recherche, de fabrications de vaccins et de mdicaments, et de formation entre autres.(Cf. www.fiocruz.br). 90 Parmi ces projets, on peut citer le Projet Cotton-4 de cration de capacits locales pour la culture et la commercialisation du coton des principaux producteurs africains (Bnin, Burkina Faso, Mali, Tchad), le Projet de Riziculture au Sngal, ou le Projet Pro-Savana au Mozambique. 91 Conversion de R$ 1. 225. 473, 30. Pour lAmrique Latine et les Carabes, le montant tait de R$ 1. 209. 300, 00 et pour lAsie de R$ 1.330.318, 74 (Ipea, 2010). 92 Gomez, 2009.
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ou lAssociation Internationale de Dveloppement (AID) 93. Autre fait inhabituel, le Brsil a galement dbours US$ 100 millions pour la reconstruction dHati la suite du tremblement de terre du 12 janvier 2010 94. Le pays nest certes pas issu du continent africain, mais lengagement brsilien dans la mission de paix MINUSTAH en Hati, en plus de la contribution au dveloppement du pays est rvlateur dune volont de promouvoir le dveloppement conomique et social comme condition dune plus grande scurit, ce qui pourrait ventuellement tre appliqu des pays du continent africain dans le cadre des missions de paix qui sy droulent, ou suite dautres dsastres naturels. Les organisations non lucratives et le secteur priv sont parfois impliqus dans certains projets de coopration, quoique souvent de faon ad hoc, sans quil y ait toujours concertation entre les divers acteurs brsiliens sur un mme pays africain. Il y a cependant certaines initiatives qui visent crer des synergies prometteuses entre ces divers acteurs. En ce qui concerne le secteur priv, il faut prciser que les activits des entreprises ne sont pas considres proprement parler comme de la coopration, mais les facilits de financement offertes par le BNDES aux entreprises brsiliennes visent prcisment gnrer des investissements en infrastructure censs bnficier aux socits des pays concerns. Cest le cas par exemple des importations de biens dquipement brsiliens par des entreprises investissant ltranger, dans le secteur des BTP. Par contre, il sagit dans ces cas dun type daide lie qui privilgie lindustrie brsilienne, ventuellement au dtriment dindustries naissantes locales. Toutefois, cette remarque peut tre tempre par lexistence de modalits de transfert de technologie dans une partie non ngligeable de ces investissements. Autre caractristique des entreprises brsiliennes en sol africain (et dans dautres pays en dveloppement de manire gnrale) : le gouvernement encourage et ngocie avec les entreprises afin de pousser ces dernires employer en majorit de la main-duvre locale, se procurer en biens dquipement et en services locaux, raliser des investissements productifs (par opposition de simples acquisitions de capital), incite la formation de joint ventures avec des entreprises locales, et des investissements parallles dans des secteurs sociaux destins aux habitants des rgions concernes par dventuels chantiers 95. Ces
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Institution qui concde des prts aux pays bas revenu et concentre ses oprations dans des activits visant accomplir les Objectifs de Dveloppement du Millnaire (ODM), telles que laccs leau, lducation, lagriculture, les infrastructures, la sant et la nutrition. 94 Baron, 2010. 95 Par exemple, dans le cadre de ses investissements destins lextraction de charbon Moatize, au Mozambique, la compagnie minire Vale a jusqu prsent investi US$ 6,9 millions dans les secteurs de la sant, agriculture, infrastructures et ducation lchelle locale. Selon lentreprise, environ 10 % des 1,2 milliard de dollars investis seront destins ces investissements parallles. Notcias, 2009.

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diverses directives ne sont que purement indicatives, ce qui peut parfois donner limpression que le gouvernement prche dans le dsert en faisant ce type de recommandations. Toutefois, lemploi de main-duvre majoritairement locale dans les pays lusophones par exemple, se fait sans trop de difficults (la barrire de la langue tant en revanche un facteur contraignant pour les entreprises chinoises, qui recourent gnralement limportation de main-duvre chinoise), et souvent en partenariat avec des centres de formation brsiliens, provenant de la coopration des SENAI (Service National dApprentissage Industriel), dsormais implants ou en phase dimplantation dans les 5 pays lusophones dAfrique. Si une certaine action concerte du gouvernement brsilien et des entreprises dans les investissements en Afrique ne mobilise que rarement toute une chane de production, du financement la finition dun projet cl en main (comme cest souvent le cas pour les investissements chinois), elle peut nanmoins tre dterminante dans certains investissements denvergure. Les entreprises brsiliennes sont gnralement moins comptitives au niveau des prix ou de la rapidit dexcution que leurs concurrentes chinoises, mais en contrepartie, elles offrent de meilleures conditions leurs salaris, sengagent souvent les former, et leurs constructions ont une rputation de meilleure qualit, scurit, ou de respect de standards environnementaux. Le respect ou non de ces paramtres est certes relativiser selon les pays dans lesquels elles investissent, en fonction parfois de lgislations nationales plus ou moins laxistes en vigueur. Toutefois, lorsque cela est sollicit par le pays rcepteur de linvestissement, elles sont souvent capables doffrir des garanties dites de responsabilit sociale corporative car habitues oprer avec des standards inhabituellement exigeants pour un pays revenu moyen, comme cest le cas du droit du travail ou de la lgislation environnementale en vigueur au Brsil. Les entreprises brsiliennes, mme lorsquil sagit de grandes multinationales, sont difficilement capables de concurrencer leurs pairs chinois, voire indiennes, mais ont plutt tendance se positionner sur des niches plus qualitatives en fonction des avantages comparatifs cits cidessus. Cela tant dit, le champ de coopration le plus prometteur entre le Brsil et une bonne partie des pays africains est certainement lagriculture. Les gains de productivit considrables des dernires dcennies, grce aux travaux dEmbrapa, ont fait du Brsil un gant de lexportation agricole 96. Si cela sest gnralement fait au dtriment des petits agriculteurs durant des dcennies, ces derniers bnficient depuis peu dun ensemble de politiques
Troisime exportateur agricole mondial aprs les tats-Unis et lUnion Europenne depuis 2008, et premire puissance agricole tropicale, le Brsil occupe le premier rang mondial de lexportation de sucre, viande bovine, volaille, caf, jus dorange, tabac, et alcool ; le deuxime rang pour le soja et le mas ; et le quatrime rang pour la viande porcine. Landim, 2010.
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focalises sur lagriculture familiale mis en place par le gouvernement actuel, ayant dynamis un secteur qui lui seul approvisionne environ 70 % de la consommation interne 97. Les possibilits dchanges dans ce domaine sont notables lorsque lon sait que le Brsil et lAfrique ont un immense potentiel agricole, avec environ 300 millions dhectares de terres arables non utilises en Afrique et environ la moiti de cet espace au Brsil, sur les 917 millions dhectares encore disponibles au niveau mondial. Dautre part, dans 40 des 53 pays africains, plus de la moiti de la population vit la campagne, et dans 21 pays, plus de 70 % de la population travaille dans des activits agricoles 98. Le thme est redevenu prioritaire pour les dcideurs africains aprs la crise des prix des produits alimentaires de 2007-2008 et les meutes de la faim qui sensuivirent. Ainsi, le thme du XIIIe Sommet de lUnion Africaine Syrte (Lybie) en 2009 tait le dveloppement agricole. Le Prsident Lula, invit dhonneur de lUA, manifesta en cette occasion la volont du Brsil de contribuer une rvolution verte en Afrique et invita les Ministres dAgriculture de ces pays connatre les programmes brsiliens dans ce domaine. Ainsi, du 10 au 12 mai 2010, 39 Ministres de pays africains participrent du Dialogue Brsil-Afrique sur la Scurit Alimentaire, la Lutte contre la Faim, et le Dveloppement Rural. Le document final de la confrence prvoit une srie dactions de coopration dans ce domaine. Les enjeux de la coopration dans le domaine rural et agricole illustrent autant une dimension idaliste ou idologique de la politique extrieure envers lAfrique que sa dimension raliste ou pragmatique. Limpulsion donne la coopration, tant dans les transferts de technologies pour augmenter la productivit, que dans lintention de crer des cercles vertueux socio-conomiques dans les campagnes, limage de ce qui est en cours au Brsil dans les politiques destines lagriculture familiale illustre comment une politique motive par la solidarit est aussi clairement lie aux intrts stratgiques du Brsil, parce quune certaine stabilit et prosprit future de lAfrique sont bnfiques pour le Brsil (cf. Partie II), mais aussi car court terme, la question agricole est troitement lie aux biocarburants. Le Brsil a un avantage comparatif dans la production de biocarburants, le pays est en effet le deuxime producteur mondial aprs les tats-Unis. En outre, il produit essentiellement de lthanol partir de la canne sucre, contrairement lthanol de mas fabriqu aux tats-Unis. Lefficacit nergtique de ce dernier est dailleurs considre comme environ cinq fois moindre, selon une tude commande par le gouvernement amricain 99. Cependant, le
Frana, 2006. Cooper Patriota, Goes, Tibrcio, 2010. 99 La comptitivit de lthanol de mas amricain avec lthanol de canne sucre brsilien est essentiellement assure par des subventions et barrires tarifaires mises en place par Washington. Schutte, Barros, 2010.
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march dthanol est trs peu internationalis ( peine 10 % de la production mondiale tant destine lexportation), se focalisant surtout sur les marchs internes des pays producteurs. 100 Toutefois, les deux tiers des exportations mondiales proviennent du Brsil 101. Laccroissement dun march mondial de lthanol implique que ce produit devienne une commodity change sur les places boursires internationales, au mme titre que le ptrole. Or, cela suppose non seulement daugmenter le nombre de pays consommateurs, mais aussi le nombre de pays producteurs. Cest dans ce contexte que sarticule laide certains pays africains, dont les conditions naturelles propices la culture de canne sucre allies des transferts de technologie dans la fabrication dthanol peuvent potentiellement leur donner des conditions de devenir exportateurs leur tour, ainsi quventuellement rduire leur dpendance nergtique vis--vis dimportations de ptrole, pour ceux qui ne dtiennent pas cette ressource. Pour le Brsil, laugmentation du nombre de producteurs contribue non seulement lventuelle obtention du statut de commodity mais gnre aussi un accroissement de la demande en biens dquipement dans un secteur o les entreprises brsiliennes sont comptitives. La promotion de la production dthanol au Brsil et dans des pays africains par le gouvernement Lula a rencontr de nombreuses critiques, souvent nes de confusions entre diverses varits dthanol, ainsi quentre les implications trs variables de la production pour la scurit alimentaire, la dforestation, ou les conditions de travail selon le pays et la rgion de production considrs. En ce qui concerne la scurit alimentaire, la suite de la crise de 2007-2008, qui vit une hausse vertigineuse des prix de diverses denres, lutilisation de la canne sucre pour la production dthanol fut pointe du doigt comme responsable de laugmentation des prix internationaux du sucre. Cependant, comme a fini par le conclure la Banque Mondiale en 2008, la production de biocarburants partir de la canne sucre au Brsil est moins coteuse que celle des tatsUnis [ partir du mas] ou en Union Europenne [ partir de la betterave] et na pas eu dimpact significatif sur les prix du sucre car la production de canne sucre a augment un rythme suffisant pour couvrir la fois la demande de sucre et dthanol 102. Depuis,
Lindustrie brsilienne dthanol est principalement tourne vers un march interne en pleine croissance. En 2008, le pays est devenu le premier au monde utiliser plus dthanol que dessence au niveau national. Plus de 90 % des vhicules roues produits en sol brsilien utilisent la technologie nationale flex-fuel permettant un vhicule dutiliser nimporte quelle combinaison dessence et dthanol. Schutte, Barros, 2010. 101 Schutte, Barros, 2010. 102 Mitchell, 2008, cit par Schutte, Barros, 2010. La confusion a t notamment entretenue du fait que par exemple, la production dthanol partir du mas aux tats-Unis de laveu du gouvernement amricain, bien moins efficient du point de vue nergtique que lthanol de canne sucre brsilien a eu un impact sur les prix du mas au Mexique, pays dans lequel la denre est un aliment de base pour les populations les plus pauvres du pays.
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le gouvernement brsilien a affin son discours doffre de coopration aux pays africains dans ce domaine, prenant dsormais la prcaution de prciser que la culture de canne sucre destine la production dthanol doit se faire en parallle dune augmentation de la productivit dans les autres cultures, et notamment daliments pour le march interne. Elle doit aussi se faire au cas par cas, car cette conciliation de cultures nest pas forcment viable dans certains pays africains. Dautre part, le discours actualis clarifie galement le fait que la canne sucre doit tre plante de prfrence dans des zones dj utilises des fins agricoles ou dlevage. ce titre, les biocarburants furent galement critiqus pour contribuer la dforestation en Amazonie brsilienne, malgr le fait que la plantation de canne sucre se concentre dans dautres rgions du pays, plusieurs milliers de kilomtres de la fort amazonienne, et occupe peine 2 % des terres arables du pays. Par contre, le concept dIndirect Land Use Change (ILUC), souvent invoqu par les organisations de dfense de lenvironnement, souligne raison les risques de la substitution de cultures provoque par lexpansion de lthanol : en effet, celle-ci a dj pu provoquer le dplacement dautres activits agricoles (notamment la plantation de soja et llevage de basse productivit) en fort amazonienne, mme sil est souvent difficile de dmontrer le poids de cette variable dans cette relation de cause effet. Sans remdier la question de lILUC, mais du moins dans le but de mieux rglementer la production nationale dthanol, le gouvernement brsilien fait voter une loi de Zonage Agro cologique de la Canne Sucre en 2009, qui interdit dsormais lexpansion de plantations de canne sucre et la construction de raffineries dthanol dans divers biomes du pays, dont la rgion amazonienne. Il est galement important de rappeler que lthanol met une proportion moindre de gaz effet de serre par kilomtre parcouru que le ptrole, mais aussi que sa chane de production est considre comme un jeu somme nulle en termes dmissions, puisque les plants de canne sucre absorbent une quantit peu prs quivalente de gaz durant leur phase de culture. En outre, les parties de la canne non utilises pour la fabrication dthanol servent souvent de biomasse destine gnrer llectricit des installations de production agricole et de raffinement. Cette pratique devient de plus en plus la norme dans les rgions de production, et est incluse dans les transferts de technologie aux pays africains bnficiaires. Enfin, les conditions de travail parfois dplorables, et le travail des enfants sont certes une ralit dans ce secteur au Brsil, mais la forte pression internationale a contribu une rduction significative de ces cas dans la production de canne sucre, mme si cette rduction a t gnralement bien moins observe dans la production dautres types de cultures. Le Prsident Lula rsume bien les externalits positives potentielles pour les divers acteurs impliqus dans la coopration

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brsilienne en matire de biocarburants, en rappelant que pourvu que les caractristiques et ralits locales soient respectes, lthanol et le biodiesel peuvent tre des outils de transformation conomique et sociale, gnrant des emplois et du revenu, en plus daider dans la lutte contre le rchauffement global. Dans le cas de certains pays qui ne disposent pas dhydrocarbures, ces derniers pourront constituer une importante alternative pour la gnration dnergie. La participation de ces pays sera dcisive pour la cration dun vritable march international pour les biocarburants 103. Larticulation entre pays producteurs et consommateurs est en marche, mme si cela demeure une chelle embryonnaire, avec une srie de projets conjoints du Brsil en partenariat avec lUnion Europenne et divers pays africains, qui prvoient des transferts de technologie visant dvelopper la production locale de biocarburants destins lexportation vers des pays europens. Ces derniers ont en effet fix depuis 2005 des directives de pourcentages minimaux dutilisation de biocarburants qui devraient augmenter progressivement au fil du temps dans lensemble des pays membres. Le Brsil a notamment transfr de la technologie au Mozambique, la RDC, au Nigeria ou encore au Soudan 104. Dans ce dernier pays, qui occupe le premier rang de production de canne sucre en Afrique, la Kenana Sugar Company, qui a bnfici de la construction dune usine dthanol par lentreprise brsilienne Dedini, prvoit de produire 61 millions de litres dthanol par an, et dexporter celui-ci au Royaume-Uni 105. La profusion dinitiatives de coopration internationale du Brsil dans les dernires annes sest faite en bonne partie au bnfice de pays africains. Cependant, les capacits administratives, financires et de ressources humaines encore trs limites de lABC, et notamment labsence dune unit responsable pour lvaluation de limpact des projets mis en uvre font essentiellement de la coopration brsilienne une somme de microprojets disperss et non coordonns travers les pays rcipiendaires. Nanmoins, lintrt grandissant de ces derniers est rvlateur du potentiel de la coopration brsilienne pour les annes venir, en particulier avec lAfrique dans le domaine agricole, englobant des transferts de technologie et de politiques dappui lagriculture de petite chelle. Ce domaine de la coopration brsilienne est de plus en plus vu comme une priorit dans les relations Brsil-Afrique, notamment en raison dune perception de bnfices mutuels importants avec un nombre non ngligeable de pays africains.

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Silva, 2007. Gomez, 2009. 105 Pagel, 2009.

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Policy dialogue : transferts de politiques publiques et soft power


La diffusion internationale des diffrents types de politiques publiques se ralise souvent via ce que les fonctionnaires internationaux du dveloppement ont appel le policy dialogue 106, savoir les divers lieux dchange formels ou informels (runions, conversations de couloir, sminaires, publications, etc.) o sont mentionnes les expriences de succs ou dchec de politiques mises en place dans divers pays en dveloppement. De la mme manire quun projet pilote qui donne des rsultats positifs peut mener une reproduction plus large lintrieur dun pays donn (scaling up dans le jargon des agences de dveloppement), cet agrandissement de perspective peut se faire entre un pays initiateur et plusieurs pays qui adoptent des politiques similaires par la suite. Cependant, selon Francisco Simplicio, de lUnit Spciale du PNUD pour la Coopration Sud-Sud, les efforts de compilation dinitiatives russies (best practices) par les agences de dveloppement internationales ne sont que rarement suivis par une adoption de celles-ci par dautres pays en dveloppement, quand bien mme il existe un intrt de la part de ces pays 107. Simplicio explique cela par le fait qu limage du processus dadoptions dinnovations par une filire donne dans le secteur priv, il est ncessaire de promouvoir ces innovations, par exemple via des forums dentreprises, ou des facilits dinvestissement. On peut sintresser la littrature sur les transferts de politiques publiques (Policy Transfer Studies) et notamment Mark Evans, qui distingue les transferts de politiques volontaires des transferts coercitifs. Lun des lments qui peut dterminer ladoption de politiques de manire volontaire peut tre linfluence de lagent de transfert, ce qui semble tre le cas des pays mergents, qui nimposent en gnral pas de conditionnalits, mais dont linfluence grandissante attire lattention dautres pays en dveloppement 108. Par contre, les politiques du Consensus de Washington furent certes adoptes par de nombreux pays, mais souvent contre leur volont et d leur situation de pnurie face un financeur en situation de monopole (le FMI et/ou la Banque Mondiale), notamment la suite de la crise de la dette des annes 1980 109. Aujourdhui cette donne a chang, et la multipolarisation du systme international se reflte galement dans la coopration pour le dveloppement. En effet, une claire alternative au Consensus de Washington ne sest pas encore dgage, mais lunilatralisme en matire de dveloppement a vcu et une conception beaucoup plus ouverte simpose

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Sandbrook, 2006. Simplicio, 2010. 108 Evans, 2004. 109 Dans ce cas, il sagit plutt de transferts de politiques coercitifs.

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progressivement dans un contexte de relations internationales multilatrales 110. Le dialogue politique apparat dans ce contexte comme le maillon entre, dune part, les modles de dveloppement ou certaines politiques sectorielles nationales qui attirent lintrt de certains pays, et dautre part, les projets de coopration qui visent partager ces expriences. En effet, ces discussions entre penseurs et dcideurs sont favorises par un intrt croissant pour les expriences rcentes de dveloppement dans certains pays mergents. La coopration technique apparat comme une manire dchanger ces expriences sur le terrain sur plusieurs dfis similaires que rencontrent les pays mergents et les pays bas revenu. La similarit de ces dfis provient notamment du fait quun pays mergent comme le Brsil est trs contrast du point de vue du niveau de dveloppement de ses diffrentes rgions. Ainsi, alors que ltat fdr de So Paulo a une population et un PIB proches de ceux de la Pologne, la population et le PIB de ltat du Piau se rapprochent de ceux du Congo-Brazzaville 111. Le taux danalphabtisme dans les tats du Nord-Est approche les 20 %, presque le double de la moyenne nationale, et dans plus de dix tats, des diplmes de doctorat ont t dlivrs pour la premire fois seulement au cours de la dernire dcennie par des universits fdrales localises dans ces rgions 112. Ainsi, les pays mergents contiennent gnralement dimportantes parcelles de leurs territoires dotes de caractristiques de pays faible revenu. Dautre part, ils ne disposent pas des budgets de pays du Nord et doivent ainsi concevoir des politiques publiques qui puissent tre appliques avec un niveau relativement faible de ressources financires, humaines, et institutionnelles. Ils disposent par contre dune plus grande souverainet et latitude dans la formulation de leurs politiques que les pays faible revenu (car ils ne dpendent pas de laide extrieure) et peuvent concevoir des stratgies souvent mieux adaptes leur propre contexte. Si lon revient sur les piliers qui forment le modle politique, conomique et social actuel du Brsil (cf. Partie III A), le premier dentre eux, savoir la stabilit macroconomique, est en quelque sorte un acquis dans la plupart des pays en dveloppement aujourdhui, et notamment en Afrique. Il sagit peut-tre du seul rel hritage du Consensus de Washington, savoir lalliage de croissance conomique avec inflation sous contrle, pourvu que ce principe direcBoyer, 2008. PIB et populations respectifs (2008 pour les tats fdrs brsiliens, 2009 pour les pays) : So Paulo - US$ 538 milliards - 41 millions ; Pologne - US$ 430 milliards 38 millions ; Piau - US$ 8,3 milliards - 3,1 millions ; Congo - US$ 9,5 milliards 3,7 millions. Sources : Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE :http://www.ibge.gov.br) ; et CIA World Factbook : https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/index.html. 112 Brasil, 2010b.
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teur ne devienne pas un dogme contraignant pour linvestissement public. En revanche, la ncessit de crer un systme de protection et de promotion sociale - mais qui soit financirement et logistiquement ralisable pour un pays faiblement dot en ressources est en train dtre reconnue depuis seulement quelques annes, et notamment depuis ladoption graduelle par de nombreux pays de politiques de transferts de revenu, sinspirant de lexprience brsilienne du programme Bolsa Familia. Dautre part, la dmonstration par plusieurs pays dAmrique Latine quil est possible de mettre en uvre des stratgies de dveloppement conomique et social dans un contexte dmocratique (et que ces deux dimensions peuvent mme se renforcer mutuellement) apporte un contraste au modle de lEst asiatique, mais aussi aux formes de promotion de la dmocratie des pays du Nord. De manire analogue au microcrdit partir de la fin des annes 1990, les transferts de revenus conditionnels se sont multiplis travers les pays en dveloppement durant la dernire dcennie, sinspirant initialement du Bolsa Familia ou de ProgresaOportunidades, puis dautres expriences plus rcentes mises en place dans les pays faible revenu, qui leur tour sont devenues des rfrences une chelle rgionale 113. La diffusion du Bolsa Familia et dautres politiques de lAgenda Social du gouvernement Lula se ralise par la combinaison dune plus grande projection du pays sur la scne internationale (et notamment sur les principaux forums de ngociation multilatraux), et la diffusion du succs rcent dans la rduction des ingalits sociales lintrieur du pays, et notamment par la ralisation - plusieurs annes avant la date butoir de 2015 - de certains des Objectifs de Dveloppement du Millnaire (ODM) de lONU. Ceci a attir au Brsil la sympathie de nombreuses organisations internationales. Celles-ci deviennent ainsi des acteurs part entire dans la diffusion des politiques brsiliennes. Cest par exemple le cas du Programme Alimentaire Mondial (PAM), dont le programme Purchase for Progress, (que cette agence de lONU a rcemment commenc mettre en uvre dans divers pays faible revenu), sinspire en partie du Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) du Ministre du Dveloppement Agraire (MDA) brsilien : ce programme consiste en lachat par des institutions publiques de la production alimentaire des petits agriculteurs. Ces aliments sont ensuite achemins (via des programmes dassistance sociale ou dalimentation scolaire) des populations en situation de sousalimentation et/ou sous-nutrition, garantissant la fois des marchs

Cest le cas dans au moins 28 pays africains. Plus dinformations sur les systmes de protection sociale par pays africain peuvent tre trouves sur le site de lInternational Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG), li au PNUD : http://southsouth.ipc-undp.org/

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pour lagriculture de petite chelle et un renforcement de la scurit alimentaire 114. Dautre part, laugmentation exponentielle de la demande de pays donateurs pour participer de programmes de coopration triangulaire avec le Brsil et des pays africains 115 semble rvler galement une prise de conscience de la part des bailleurs de fonds de lutilit du partage de solutions de politiques publiques moins onreuses et donc plus facilement applicables que celles gnralement proposes par les pays du Nord. Cest dailleurs la stratgie de certains bailleurs de fonds vis--vis du Brsil visant remplacer les anciennes aides au pays mergent par des financements de sa coopration vers des pays tiers. Ainsi le DFID (Department for International Development) britannique a financ de 2008 2010 le programme de coopration Brsil-Afrique, excut par le Ministre du Dveloppement Social brsilien en partenariat avec le PNUD, incluant des sessions dentranement de cadres ghanens et knyans suivant les mthodologies du programme Bolsa Familia. Lintrt des pays africains pour le Brsil reste nanmoins trs variable, et gnralement accentu pour ceux ayant des relations plus proches et de plus longue date, notamment lAngola et lAfrique du Sud. Ces deux pays ont aussi une plus grande autonomie relative dans la formulation de leurs politiques publiques que la majorit des pays africains, ces derniers tant bien plus dpendants de laide provenant des pays du Nord et des agences multilatrales de dveloppement. En ce sens, la plus grande marge de manuvre des autorits nationales de ces pays africains leur permet de sinspirer dune palette plus large dexpriences, et notamment de celles de certains pays mergents. En Angola, certains secteurs cls du gouvernement sont appuys par des Brsiliens, souvent avec des cooprations entre institutions. Ainsi, lconomiste brsilien Paulo Frana est arriv en 2003 Luanda en tant que conseiller de la Banque Centrale, o il coordonna lquipe qui labora le plan de stabilisation macroconomique du pays. Il contribua galement la conception de la Banque de Dveloppement dAngola, cre en dcembre 2006 avec lappui du Banco do Nordeste, une banque de dveloppement brsilienne. limage du BNDES, le but de cette nouvelle institution est de financer la cration dune base industrielle angolaise qui

Cette initiative du PAM reprsente une nouvelle approche par rapport au dbut des annes 2000, lorsque les apports daliments - provenant souvent des excdents de production des pays du Nord - en aide humanitaire avaient souvent leffet pervers de faire chuter la demande pour les produits des agriculteurs locaux. 115 Le concept de coopration triangulaire fait rfrence une modalit de coopration internationale suivant une rpartition des rles entre un bailleur de fonds (pays du Nord) qui finance un projet de coopration excut par un second pays (mergent) dans un troisime pays ( faible revenu). Le Brsil est le principal pays mergent pratiquer cette modalit de coopration. ( ce sujet, voir UNCTAD, 2010).

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puisse se diversifier au-del du ptrole 116. LInstituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), centre de recherche gouvernemental charg de raliser des tudes appuyant llaboration des politiques publiques, a aussi t contact par les autorits angolaises pour crer un bureau dans un ministre afin de raliser des tudes notamment sur la situation macroconomique du pays et les investissements en infrastructures. En outre, le Prsident Jos Eduardo dos Santos a rcemment annonc un programme de cration d1 million de rsidences pour les populations bas revenu, sinspirant du programme brsilien Minha Casa, Minha Vida, qui accorde des prts conditions prfrentielles aux mnages dfavoriss dsirant acqurir une rsidence 117. Cette liste nest certes pas exhaustive, mais rvle les liens particulirement troits entre le Brsil et lAngola. Lintrt de lAfrique du Sud, et en particulier de la nouvelle administration du Prsident Jacob Zuma, pour le modle brsilien est galement perceptible. Au lendemain de llection du nouveau prsident en avril 2009, une quipe de haut niveau compose de cadres de la Prsidence, et des principales banques de dveloppement sud-africaines (Development Bank of Southern Africa, DBSA et Industrial Development Corporation, IDC) ont rendu visite plusieurs institutions de planification brsiliennes (dont le Ministre de la Planification, lAgence Brsilienne pour le Dveloppement Industriel, ou encore le BNDES) 118 afin dalimenter leur rflexion sur la nouvelle politique industrielle mener au cours des prochaines annes. Le prsident Zuma a galement manifest plusieurs occasions sa volont de sappuyer sur lexprience brsilienne dans la ralisation des objectifs sociaux de sa nouvelle administration. Ainsi le nouveau systme de sant sud-africain devra sinspirer du Sistema nico de Sade (SUS), rseau public de sant brsilien, qui, malgr ses dficiences notoires, reste peru comme une rfrence de systme de sant public pour un pays en dveloppement par les technocrates sud-africains et dautres pays du Sud. Le nouveau systme dvaluation des coles brsiliennes suscite galement lintrt des bureaucrates et chercheurs sud-africains 119. Les politiques dagriculture cibles sur les petits agriculteurs rcemment inities par le gouvernement sud-africain sinspirent galement de celles du Ministre du Dveloppement Agraire brsilien, qui maintient aussi un dialogue lchelle de la SADC. Les pays membres de la SADC ont aussi considr ladoption lchelle sous-rgionale du standard nippo-brsilien de Tlvision Digitale, progressivement adopt par divers pays latino-amricains, et actuellement en comptition avec les standards amricain et europen.
Santos, 2007. Entretien avec le Professeur Carlos Serrano. 118 Lquipe visita dautres pays mergents tels que Singapour, le Vietnam, le Chili et lArgentine. Lauteur participa lorganisation des runions de la dlgation au Brsil. 119 Ces informations ont t recueillies lors de missions de lauteur en Afrique du Sud, accompagnant des chercheurs de lIpea.
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Au-del de ces relations de partenariat privilgi, la facilit de contact du Prsident Lula avec ses homologues africains, allie la bonne presse dont a pu bnficier son administration, suscitent lintrt de pays nayant eu auparavant que des relations surtout symboliques avec le Brsil. Ainsi, dans les mois qui ont suivi la visite du Prsident brsilien Dar es Salaam en juillet 2010, cinq dlgations de diverses agences gouvernementales tanzaniennes sont venues connatre leurs homologues brsiliennes, avec lintrt de sinspirer de certaines expriences et ventuellement de bnficier de projets de coopration brsiliens. Les exemples cits ci-dessus rvlent comment les diverses innovations mises en uvre par le gouvernement brsilien dans le champ des politiques sociales ou des investissements publics suscitent progressivement lintrt de bon nombre de technocrates africains. Cependant, il parat premier abord plus difficile dvaluer si, et comment, les caractristiques du rgime dmocratique brsilien, peuvent ou non avoir une influence sur lvolution des institutions s des divers rgimes africains. Toujours est-il que, dans ce domaine galement, les contacts transatlantiques se multiplient, tant au niveau gouvernemental quentre ONG. Certaines institutions du pouvoir judiciaire brsilien ont commenc raliser des missions de formation pour le renforcement dinstitutions africaines quivalentes, comme cest le cas en RDC. Le Brsil a galement contribu financirement et par lenvoi de missions de spcialistes loccasion des processus lectoraux raliss dans un certain nombre de pays du continent, notamment les membres de la CPLP. Un accord tripartite, sign avec les tats-Unis et la Guine-Bissau en 2007, vise aussi appuyer le Parlement de ce pays dans le domaine de lassistance lgislative 120. En outre, certains pays exprimentent des modalits de dmocratie participative aux chelons de dcision locaux, en sinspirant souvent dexpriences brsiliennes. Cest le cas par exemple des Conseils Consultatifs locaux mozambicains 121. Au-del de ces modalits de coopration qui permettent le partage dexpriences institutionnelles du rgime dmocratique brsilien, il est galement important de mentionner lexistence dune vritable politique internationale de promotion de droits de lhomme avec des contours spcifiques, qui a plusieurs implications impor-

Amorim, 2009. Les expriences de budget participatif qui tendent se dvelopper dans plusieurs pays africains tiennent en partie de la diffusion des expriences ralises au Brsil. La diffusion se fait en bonne partie par des organisations de la socit civile qui ont pu nouer des liens notamment lors des Forums Sociaux Mondiaux, mais aussi grce aux rseaux acadmiques Sud-Sud qui commencent se constituer. LInstitute for Democracy in Africa (Idasa) est un exemple de think tank sud-africain ayant un intrt particulier pour les expriences participatives en Amrique Latine, et a pu contribuer la diffusion dexpriences similaires dans plusieurs pays africains.
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tantes pour la politique africaine du Brsil 122. Linclusion de cette dimension de la politique trangre ici prend son sens au regard de lindissociabilit entre dmocratie et droits de lhomme, consacre par la Confrence Mondiale de Vienne de 1993, et du fait que les spcificits de la politique de promotion des droits de lhomme du Brsil refltent prcisment loriginalit de son modle la fois dveloppementiste et dmocratique. Ainsi, la diplomatie brsilienne aspire promouvoir tant les droits civils et politiques, que les droits conomiques, sociaux et culturels, cherchant ainsi dpasser la dichotomie souvent observe entre pays dvelopps (surtout partisans de la premire catgorie de droits) et pays en dveloppement (privilgiant principalement la deuxime catgorie de droits) 123. En effet, le modle actuel brsilien fournit un exemple concret de la possibilit de raliser mme dans un pays en dveloppement - des progrs non ngligeables et simultans dans ces deux catgories de droits, alors que dautres paradigmes tendent les considrer comme mutuellement exclusifs ou du moins concurrents. De plus, pour lgitimer les programmes redistributifs mis en place par son administration, le gouvernement Lula sappuie sur les droits sociaux garantis par la Constitution de 1988, ceci reflte bien une conscience, dune certaine capacit normative du droit sur les politiques publiques, dont les droits de lhomme sont la dclinaison lchelle internationale. (Cf. Partie III, A). Ainsi, la politique brsilienne de promotion des droits de lhomme privilgie, selon le ministre Amorim, la coopration et la force de lexemple comme des mthodes plus efficaces que la simple condamnation . Les condamnations de violations de ces droits ne sont donc pas exclues, mais doivent tre ncessairement accompagnes dautres efforts diplomatiques en parallle, sans quoi elles ne feront quisoler le pays en question. Il sagit en effet d ouvrir des canaux de dialogue pour que les dcisions produisent des rsultats concrets, avec des rpercussions sur la vie des personnes qui souffrent des consquences quotidiennes des violations. En somme, sur le plan international, le Brsil a orient son action en faveur du dialogue et de lexemple par une vision large ni hirarchisante, ni slective selon laquelle tous les pays ont des insuffisances dans ce domaine et peuvent bnficier de la coopration 124. Le recours la force de lexemple comme pilier de la politique de promotion de droits de lhomme du Brsil est bien
Le degr dimplication du Brsil dans ce domaine sur le plan multilatral se reflte par son rle proactif dans la cration du Conseil des Droits de lHomme (CDH) de lONU en 2006, compos de 47 membres non permanents, auquel il a t elu avec le deuxime plus grand nombre de votes parmi les pays membres de lONU. Le pays a e galement t le 9 parmi les 192 Etats membres prsenter un rapport au Mcanisme de Rvision Priodique Universel du CDH, en avril 2008. Amorim, 2009. 123 Amorim, 2009. 124 Amorim, 2009.
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illustratif de limportance attribue aux politiques mises en place lintrieur des frontires du pays comme preuve de leur faisabilit dans dautres pays en dveloppement. Dautre part, suivant sa forte tradition de non-intervention dans les affaires internes dautres nations et dappui lautodtermination de chaque pays, la promotion par lexemple vise viter toute attitude qui pourrait tre perue comme paternaliste (et donc potentiellement contreproductive pour la situation des droits de lhomme dans un pays donn), tandis que la non-slectivit se prmunit contre toute ventuelle accusation de favoritisme envers certains pays au dtriment dautres, rappelant galement que les pays dvelopps sont tout aussi susceptibles dtre responsables de violations de droits de lhomme 125. Pour ce qui est de l ouverture de canaux de dialogue , on peut mentionner lexemple du travail de conciliation de la diplomatie brsilienne entre les positions de lUnion Europenne et du Groupe Africain dans le cadre de lexamen de la situation du Darfour par le Conseil des Droits de lHomme (CDH) de lONU, en 2006. Cette attitude permit, selon le ministre Amorim, lapprobation par consensus, dune rsolution qui dtermina lenvoi dun Groupe de Spcialistes au Darfour 126. On peut aussi mentionner les changes informels avec les autorits de divers pays africains, au cours desquels les dlgations brsiliennes nhsitent pas mentionner les bnfices que le rgime dmocratique a pu apporter pour le dveloppement du Brsil en contrepoint aux annes du rgime militaire, sans pour autant faire de proslytisme. 127 Le principe de non-intervention est galement prsent en ce qui concerne les clauses dmocratiques des organisations rgionales, dune manire diffrencie selon que le Brsil y participe ou non. En effet, les mcanismes dintgration rgionale sud-amricains, dont le Brsil est membre fondateur, comme le Mercosul ou lUnasul sont assortis dune clause dmocratique, qui, si elle nest pas respecte, peut mener lexclusion dun membre. Par contre, lorsquun pays africain est sanctionn lchelle internationale pour son non-respect de principes dmocratiques auquel il sest engag (par exemple, suite un coup dtat), le Brsil a tendance suivre les orientations de lUnion Africaine et des organisations africaines sous-rgionales (SADC, CEDEAO, etc.), suivant lide que ces

Ces deux piliers de la politique brsilienne de promotion des droits de lhomme la diffrencient des stratgies de menaces et rcompenses caractristiques de lapproche de certains pays occidentaux. Cette dernire peut ventuellement gnrer des effets positifs par la pression exerce sur des rgimes autoritaires, mais achoppe invariablement sur deux aspects : premirement, elle risque dtre perue comme une imposition arrogante de haut en bas, via un rapport de force essentiellement asymtrique ; deuximement, elle perd souvent sa crdibilit lorsque le mme pays qui sanctionne un rgime autoritaire en appuie dautres en raison de limportance stratgique de ces derniers (ressources naturelles, alli militaire etc..), mettant jour une politique de deux poids, deux mesures . 126 Amorim, 2009. 127 Entretien avec lambassadeur Fernando Simas.

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organisations doivent tre les premires pouvoir dlibrer sur le respect de la dmocratie dans leurs zones respectives. Ainsi, malgr labsence de donnes empiriques systmatises ou approfondies, certains indices suggrent que plusieurs expriences de politiques de dveloppement social ou dinstitutions dmocratiques brsiliennes ont une influence croissante sur certains pays africains. Lexprience brsilienne a effectivement le mrite de montrer que les processus de dveloppement conomique et social et dapprofondissement dmocratique peuvent tre conduits simultanment par des pays en dveloppement, mais quils ont plus de chance de senraciner lorsquils se ralisent de manire autonome et adapte aux ralits locales. La diffusion de ces expriences se fait essentiellement par des formes de soft power, c'est--dire quil sagit davantage de convaincre les autres pays davoir des objectifs similaires aux siens, plutt que de contraindre ou rcompenser sur la scne internationale 128.

Le concept de soft power a t dvelopp par le politoloque amricain Joseph Nye.

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Conclusion : dfis futurs et continuits pour lre post-Lula

Alors que la page des deux mandats du Prsident Lula sest tourne, la place accorde lAfrique dans la politique extrieure brsilienne a connu un dveloppement quantitatif et qualitatif majeur depuis 2003. Face lincertitude des rsultats lectoraux doctobre 2010, lune des proccupations manifestes plus ou moins ouvertement par diverses ambassades africaines Brasilia tenait dailleurs une possible discontinuit de la politique africaine du Brsil, et notamment une relgation de lAfrique une place de second rang dans lventualit dune victoire de Jos Serra, candidat du principal parti dopposition, le PSDB. Celui-ci comptait en effet donner une importance moindre aux relations Sud-Sud dveloppes durant la gestion Lula, et se repositionner de manire plus aligne avec les tats-Unis et les puissances europennes. Toutefois, aprs la victoire de la candidate du PT, Dilma Rousseff, et 6 mois aprs sa prise de fonctions, on peut remarquer une grande continuit avec la politique africaine de ladministration prcdente. Il nen reste pas moins que le charismatique Lula nest plus aux avant-postes pour promouvoir les rapprochements politiques de manire aussi proactive, mme sil continue tisser des liens avec le continent par lintermdiaire de son institut, qui devra progressivement servir de plateforme visant partager des expriences de programmes sociaux brsiliens, avec des pays latino-amricains et africains. La prsidente sest fix des priorits surtout internes, notamment des investissements en infrastructures, la poursuite des politiques sociales, voire les rformes trs attendues sur les relations capital-travail, les rgimes dimposition, ou encore les systmes lectoraux et de reprsentation politique. Elle naura donc vraisemblablement pas autant de place dans son agenda pour se dplacer aussi souvent en Afrique, et a dailleurs envoy un reprsentant lors du sommet de lUnion Africaine de 2011 Malabo. En outre, limplication exponentielle du Brsil dans des relations bilatrales et multilatrales avec lAfrique, et la multiplication de canaux de communication que sont les ambassades brsiliennes en territoire africain et les ambassades africaines Brasilia devront continuer donner une plus grande consistance aux changes, et notamment avec les pays pour lesquels le Brsil a historiquement des relations moins proches (Afrique de lEst, pays francophones ou anglophones de moindre importance politico-conomique). Les entreprises brsiliennes ont un intrt croissant au dpassement de

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cette dernire frontire du capitalisme mondial que reprsente leurs yeux le continent. Le MRE devra toutefois veiller ce que cette pntration ne se fasse pas au dtriment des populations africaines, et quau contraire, il contribue autant que possible au dveloppement. La capacit dtablir un nombre croissant de projets de coopration sera galement teste, et notamment en ce qui concerne des projets de plus grande envergure, comme cela semble tre le cas pour les projets dans le domaine de lagriculture. En ce sens, il sera peut-tre ncessaire pour le MRE et/ou lABC daugmenter leurs effectifs destins tant aux relations avec lAfrique quaux actions de coopration, voire galement de mettre en place certaines directives prioritaires qui puissent orienter la politique africaine afin dviter le risque de dispersion avec des ressources humaines et financires rduites. En ce sens, le chapitre du document de planification prospective long terme Plano Brasil 2022 dont la date dhorizon correspond lanne du futur bicentenaire de lindpendance du pays labor par le Secrtariat aux Affaires Stratgiques de la Prsidence (SAE/PR) en collaboration avec lensemble des ministres, liste parmi les actions prioritaires du Brsil avec lAfrique le renforcement des actions de coopration dans le domaine agricole, la conclusion de certains accords commerciaux, ou encore lapprofondissement du dialogue politique et de la concertation au sein de la ZPCAS 129. LAfrique apparat ainsi en conformit avec limportance que lui a donne ladministration Lula, au second rang des priorits, juste aprs lAmrique du Sud. Ainsi, on peut sattendre une certaine continuit de la politique actuelle, avec peut-tre un certain recentrage de priorits en parallle dune expansion naturelle rsultant de laccroissement des canaux de communication diplomatiques, des activits de coopration, de lactivit entrepreneuriale, ainsi quentre organisations de la socit civile. Face un intrt grandissant de divers pays africains et malgr une comptition de plus en plus marque avec dautres pays mergents, dont certaines conomies de taille moins importante que le Brsil mais non moins insres en Afrique (Core du Sud, Turquie, Malaisie, pays du Golfe, etc.), le Brsil aura les moyens de poursuivre lorientation amorce durant les deux mandats du prsident Lula de 2003 2010. Cela se fera peut-tre en exploitant certaines des niches dont bnficie le Brsil, notamment le soft power, les avantages comparatifs qualitatifs de ses principales entreprises, ainsi que lexpertise reconnue dans certains domaines prioritaires du dveloppement 130. Sur ces trois plans, mais aussi peuttre dans la question du renforcement dune zone de paix et de coopration dans lAtlantique Sud, lassociation entre le Brsil et le
Brasil, 2010c. Cest notamment le cas en ce qui concerne lthanol, lagriculture tropicale, les processus de raffinerie, ou les politiques de scurit alimentaire lies lappui de petits agriculteurs.
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continent africain peut savrer mutuellement bnfique au cours de lactuel mandat prsidentiel brsilien, voire au-del.

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Annexes

Liste des visites du prsident Lula en Afrique (2003-2010)


DATE nov/03 dez/03 jul/04 abr/05 fev/06 out/07 out/08 jul/09 jul/10 nov/10 PAYS VISITES So Tom et Principe, Angola, Mozambique, Namibie, Afrique du Sud Egypte, Lybie So Tom et Principe, Gabon et Cap Vert Cameroun, Nigeria, Ghana, Guine-Bissau e Sengal Algrie, Bnin, Botswana Afrique du Sud, Angola, Burkina Faso, Congo-Brazzaville Mozambique Lybie Cap Vert, Guine quatoriale, Kenya, Tanzanie, Zambie, Afrique du Sud Mozambique
Source : Ministre des Relations Extrieures (www.mre.gov.br).

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Principaux partenaires commerciaux africains du Brsil (2008-2009)


PRINCIPAUX PARTENAIRES COMMERCIAUX AFRICAINS DU BRESIL 2008 2009
EXPORTATIONSIMPORTATIONS
1.535.589.616 632.486.469 1.754.848.262 1.408.639.245 1.974.575.752 372.902.825 511.108.489 41.829.654 344.061.805 221.174.543 73.699.683 131.802.766 174.934.754 32.387.014 133.396.298 6.704.379.120 2.501.415.208 774.151.693 217.903.136 2.236.426.952 1.406.153.282 1.144.141.196 369.395.201 10.776.898 216.404.855 100.004.721 63.400 9.297.093 2.136 2.847.307

PAYS

TOTAL
8.239.968.736 3.133.901.677 2.528.999.955 1.626.542.381 4.211.002.704 1.779.056.107 1.655.249.685 411.224.855 354.838.703 437.579.398 173.704.404 131.866.166 184.231.847 32.389.150 136.243.605

EXPORTATIONSIMPORTATIONS
1.066.462.807 714.191.423 1.259.699.806 1.443.980.525 1.333.008.513 204.703.600 538.018.342 45.434.422 231.828.239 137.973.115 117.955.530 141.003.542 135.111.577 108.118.396 103.006.013 4.760.614.289 1.381.740.991 433.213.470 87.780.525 137.760.201 835.074.860 339.079.053 257.542.786 18.465.285 105.290.936 80.473.593 --552.127 2.122.484 3.447.310

TOTAL
5.827.077.096 2.095.932.414 1.692.913.276 1.531.761.050 1.470.768.714 1.039.778.460 877.097.395 302.977.208 250.293.524 243.264.051 198.429.123 141.003.542 135.663.704 110.240.880 106.453.323

1 NIGERIA 2 ALGERIE 3 AFRIQUE DU SUD 4 EGYPTE 5 ANGOLA 6 LYBIE 7 MAROC 8 GUINEE EQUATORIALE 9 GHANA 10 TUNISIE 11 COTE D'IVOIRE 12 BENIN 13 SENEGAL 14 MOZAMBIQUE 15 CAMEROUN

Source : Ministre du Dveloppement, de lIndustrie et du Commerce (www.mdic.gov.br).

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