politique conomique et emploi

Un social-libralisme la franaise ?
La Dcouverte, Cahiers libres , 2001

in Fondation Copernic

Pourquoi leuro ? Leuro se fait donc, mais cette ralit nouvelle ne devrait pas dispenser dune rflexion sur les modalits dun succs peut-tre provisoire et qui, dans tous les cas, nallait pas de soi. Contrairement aux fausses vidences, les avantages dune monnaie unique peuvent sembler relativement mineurs par rapport aux contraintes et aux incertitudes quelle engendre. Cette forme ultime dun systme de taux de change fixes procure certes tous les bnfices associs la stabilit montaire en annulant les risques de change, mais assure cet objectif une prminence absolue sur tout autre, par exemple lemploi. Une monnaie unique reprsente, par dfinition, une garantie absolue contre les fluctuations montaires, suprieure celle que pouvait apporter un rgime de changes fixes rvisables, limage de lancien systme montaire europen. Par l, elle prive de fait les conomies nationales dun outil dajustement en cas de diffrentiel dinflation ou de dsynchronisation des conjonctures nationales. En un certain sens, la monnaie unique postule la ralisation dun espace homogne laquelle elle est cense contribuer. Les avantages strictement conomiques de cette contrainte supplmentaire ne sautent pas aux yeux. Largument selon lequel un march unique implique une monnaie unique comporte autant dexagrations ou de raccourcis que les plaidoyers passs en faveur de ce march unique. La formation dun prix unique, corollaire suppos de la monnaie unique, devrait clarifier les conditions de la concurrence et dcloisonner les marchs, mais on ne saurait srieusement en attendre un effet doffre massif, car des changes peu prs fixes permettent dj dobtenir ce rsultat. Le choix de leuro comme mode de construction de lEurope ne dcoule pas darguments dordre montaire incontestables. Il correspond plutt une orientation politique dont les principaux arguments ont permis le consensus des gouvernements et des possdants autour dun projet qui na pas demble recueilli lunanimit, ni en leur sein ni auprs de lopinion publique. 60

2 Paradoxes et incertitudes de leuro

par Michel Husson

La naissance de leuro le 1er janvier 1999 avait bnfici dun environnement porteur. Son avnement dfinitif, avec la disparition des monnaies nationales, va probablement concider avec le plein retournement de cette conjoncture favorable. Cette concomitance va alors faire revenir la surface toute une srie de contradictions et de questions laisses en suspens, que la reprise rcente avait provisoirement effaces. Plus lchance se rapproche, et plus les responsables, notamment allemands, ralisent que le pacte de stabilit mis en place en mme temps que le trait dAmsterdam de 1997 ne dfinit pas forcment une politique soutenable en phase de basse conjoncture. Ce chapitre voudrait donc faire dune pierre deux coups : expliquer les succs enregistrs dans la marche vers la monnaie unique, et souligner lampleur des problmes qui restent surmonter, sil sagit vraiment davoir leuro et lemploi, et non pas leuro aux dpens de lemploi.

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La monnaie unique est en premier lieu un instrument disciplinaire adquat aux prceptes no-libraux. Cest une garantie peu prs irrversible contre le retour au laxisme montaire et linflation, et plus prcisment encore contre les drapages salariaux. Avant le tournant no-libral des annes quatre-vingt, la norme salariale tait fordiste et indexait le salaire rel sur les gains de productivit ; elle tait borde par deux mcanismes, linflation, qui permettait dcrter une progression trop rapide du salaire rel, et le taux de change, utilis pour maintenir la comptitivit extrieure. Depuis, sest installe une nouvelle norme salariale qui se rsume au maintien du pouvoir dachat salarial. La priorit accorde la faible inflation a contribu instaurer puis reproduire cette norme. La monnaie unique couronne ce dispositif en faisant payer trs cher tout cart inflationniste et fait fonctionner les dterminations lenvers, la modration salariale devenant la condition de maintien de la comptitivit. Leuro tait aussi un pari plus politique sur lintgration europenne. Faire leuro apparaissait comme une premire tape verrouillant dfinitivement lunification, et son incompltude devenait, la limite, un avantage puisquelle rendait ncessaire de parachever la construction institutionnelle. Tel tait en tout cas le scnario prvu par Jacques Delors, qui a bien du mal se raliser. Contrairement cette vision cartsienne, une construction institutionnelle tronque peut tre fonctionnelle si elle permet de hirarchiser les diffrents niveaux de dcisions, et de diluer les lieux o ces dcisions se prennent. Comment leuro ? Moins de deux ans avant le 1er janvier 1999, date de naissance de leuro, le scepticisme le plus grand dominait encore quant la possibilit de franchir cette tape. Certains pensaient reculer lchance, dautres envisageaient une zone euro rduite au couple mark-franc qui aurait laiss de ct le Club Mditerrane (Italie, Espagne, Portugal) dcidment trop laxiste. Quels sont les facteurs qui ont permis 61

dinverser la situation et dliminer tous les obstacles ? La priode rcente est riche de tels retournements brutaux, qui sont rarement analyss et mis lactif des qualits intrinsques du projet initial. Or la russite de leuro fait apparatre un certain nombre de paradoxes prendre en compte pour bien apprcier les potentialits de la situation actuelle. Leuro a longtemps t prsent comme une excroissance du mark, seule monnaie gre de manire vraiment rigoureuse. Il sagissait dtendre lEurope les bienfaits de la Bundesbank, en faisant de la monnaie europenne une monnaie forte. Or le passage leuro a t favoris, au contraire, par un affaiblissement relatif de lconomie allemande, et donc du mark, par rapport ses partenaires. Le moyen le plus tangible de mesurer ce recul est de relever que lexcdent commercial allemand est pass de 6 % de son PIB avant lunification 1 % aprs. En fait, la premire partie des annes quatre-vingt-dix a vu une remise niveau des taux de change relatifs, assortie dune redistribution des parts de march de chaque pays dans le total des exportations europennes. LAllemagne a perdu, et la France a un peu gagn malgr le franc fort. Quant aux pays dont la monnaie sest dprcie, ils ont gagn : lEspagne normment et lItalie aussi, mais de manire transitoire. Ce rquilibrage interne a t suivi de la divine surprise du rebond de 1997. Il sagissait cette fois dun vnement exogne, puisquil rsultait dune dcision unilatrale des tats-Unis consistant rvaluer le dollar de lordre de 15 % par rapport lensemble europen. Les zigzags de la conjoncture europenne ont reflt les mouvements du taux de change entre le dollar et les monnaies qui ont intgr leuro en 1999. Il ne sagit pas deffets marginaux : les exportations europennes ont progress de 9,6 % en 1997 et de 10,4 % en 2000, ce qui correspond bien au profil en dents de scie du PIB et du taux de change. Ces effets de change favorables se sont accompagns, partir de 1997, dune sorte de relance salariale. Elle na pas pris la forme dune progression plus rapide du salaire nominal, puisque celle-ci est peu prs stabilise depuis la rcession de 1993. Si le pouvoir dachat salarial progresse un peu, cest 62

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plutt en raison dune moindre hausse des prix. Ce mouvement est largement import travers la baisse du cours des matires premires et le retour des capitaux qui a suivi les crises financires de 1997 et 1998. Aprs avoir t gel pendant trois ans, le salaire rel recommence progresser : alors quil avait recul de 0,3 % en 1995, il augmente de 1,5 % en 1997 et contribue ainsi la relance. Comme la productivit progresse un moindre rythme, quivalent celui du salaire rel, il en rsulte une stabilisation de la part salariale sur les annes rcentes. Ces deux mcanismes, trs marqus dans le cas franais, montrent que la reprise nobit pas aux principes de lorthodoxie no-librale, et que la fentre ncessaire la ralisation de leuro a t ouverte, non pas grce lorientation initie par Maastricht, mais au contraire grce un certain relchement du dogme. Cest bien tout le paradoxe de leuro. La mise en place dune monnaie commune forte ntait pas le pralable absolu une politique favorable lemploi en Europe, et cest une dtermination inverse qui a jou : leuro na pu tre mis en place la date prvue que dans la mesure o la forte hausse du dollar en 1997 avait pralablement affaibli les monnaies europennes et offert un ballon doxygne exogne. De la mme faon, contrairement la doxa no-librale, laustrit salariale nest pas la condition ncessaire dune reprise de la croissance et de lemploi. Cest en effet au moment o la part salariale a cess de baisser en Europe que la reprise a dmarr, pour des raisons assez videntes : ctait la condition qui manquait pour que soit rtablie cette confiance et soutenir la consommation, constamment tire vers le bas par le recul salarial. Du ct des finances publiques, il est apparu galement que lquilibre budgtaire ntait pas un pralable la croissance, et que, l aussi, les choses fonctionnaient en sens inverse. Cest la croissance qui est venue rduire mcaniquement le dficit en vertu de ce que lon pourrait appeler dornavant l effet cagnotte . En 1999 et 2000, la politique budgtaire a pu devenir neutre et cesser ainsi de freiner lactivit. On pourrait encore ajouter que la reprise est intervenue alors que la politique montaire, jusque-l exagrment restrictive, sest 63

lgrement dtendue partir de 1996. Chacun des lments de ce constat montre que la reprise sest rvle peu orthodoxe et quil est donc difficile den faire une validation du bien-fond des orientations no-librales.

Leuro et les salaires Un des avantages de leuro, nous dit-on, cest que les consommateurs vont pouvoir comparer les prix, et les travailleurs leurs salaires. Cet argument est largement fallacieux : comme si les frontaliers avaient attendu leuro pour dcouvrir quil vaut mieux tre salari en Allemagne ou au Luxembourg, et faire ses commissions en France ! Mais cette affirmation fait toucher du doigt lun des vides bants de la construction europenne qui ne comporte aucune rgle viable dvolution des salaires. Celle-ci devrait reflter la diversit des situations en matire dconomie et demploi dans les tats membres de la zone euro. La seule rgle rationnelle et cooprative consisterait dire que les salaires doivent augmenter au rythme de la productivit du travail. Mais rien nest fait pour la mettre en place et, en son absence, la mise en place de leuro tend faire du salaire (au sens large) la principale variable dajustement. Une telle configuration, o tout le monde est en concurrence avec tout le monde et o les taux de change sont gels, tend exercer une pression sur les salaires, en faveur dune captation supplmentaire de gains de productivit par les patrons et les rentiers. Elle est renforce par la hirarchisation des objectifs faisant de linflation (toujours salariale !) un danger suprieur au chmage. Parmi une abondante littrature, on peut citer ici un extrait caractristique du rapport de Jean Pisani-Ferry : Dun point de vue macroconomique, il faut que les augmentations des salaires nominaux restent compatibles avec la stabilit des prix et la cration demplois ; cela suppose quil soit dment tenu compte de lobjectif de stabilit des prix de la BCE tout en sassurant que les augmentations des salaires rels ne dpassent pas les gains de 64

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productivit 1. Quand parlera-t-on de la modration rentire comme alternative la modration salariale ? Le gel des taux de change Dun point de vue conomique gnral, leuro institutionnalise le gel des taux de change entre les monnaies europennes. Voil donc un outil de politique conomique que les pays de lEuroland ont dcid, jamais, de ne plus utiliser. Le maniement du taux de change servait ajuster des ralits conomiques diffrentes du point de vue de la conjoncture et de linflation. On peut montrer que cette grande redistribution des cartes lintrieur de lEurope a repos sur des effets de comptitivit qui devaient peu aux diffrences de cots salariaux et beaucoup aux taux de change rels. Dornavant, lajustement par les taux de change nest plus disponible, et cela va crer une rigidit nouvelle. Imaginons que les taux dinflation entre les pays de la zone euro se mettent diverger, ce qui commence tre le cas : le seul remde pour les pays inflation plus rapide, face la perte de comptitivit quelle entrane, sera de freiner leur croissance ; le risque est grand que sinstalle une tendance gnrale saligner sur les (gros) pays faible inflation et croissance mdiocre. Pour quil en soit autrement, il faudrait supposer que les dynamiques conomiques nationales se soient parfaitement unifies, ce qui nest videmment pas le cas. lintrieur dun pays, objectera-t-on, on peut avoir des diffrences de croissance : il existe par ailleurs des dficits commerciaux virtuels dune rgion lautre, et cest prcisment lexistence dune monnaie unique qui permet cette fluidit. Cette comparaison est pourtant incomplte : ce qui existe aussi dans chaque pays, cest un budget, et dautres dispositifs institutionnels qui assurent les ncessaires transferts dune rgion lautre. Rien de tel nexiste en Europe, ou alors une chelle trop rduite et que lon cherche rduire encore (par

exemple, les fonds structurels), selon une logique bien librale de limitation de lintervention publique.

Une banque comme seule institution La cration dune monnaie unique a pour effet le plus vident de dpossder les tats ou banques centrales de chaque pays de la gestion de la politique montaire, dont la Banque centrale europenne (BCE) est dsormais responsable. Mais cette dvolution est dautant plus lourde de consquences que la BCE devient, en pratique, la seule institution europenne charge de la politique conomique. Elle se trouve ds lors confronte une double contradiction. La premire concerne le taux de change de leuro par rapport au dollar. On a vu que le scnario rcent sest cart de la voie trace Maastricht, dans la mesure o cest la faiblesse de leuro qui a, en ralit, contribu au dynamisme des conomies europennes. Leuro, conu comme une monnaie forte na pu voir le jour que comme monnaie faible et a, depuis, constamment perdu de sa valeur par rapport au dollar. Lcu valait environ 1,4 dollar au milieu de 1995. La rvaluation du dollar le fait passer de 1,3 dollar 1,1 au milieu de 1997. sa naissance, le 1er janvier 1999, leuro est remont et vaut 1,17 dollar. Il entame presque immdiatement une longue baisse jusqu un plancher de 0,82 dollar atteint le 26 octobre 2000. En juin 2001, il se situe 0,86 dollar. La dprciation sest donc faite en deux temps : par rapport au dollar, lcu a baiss denviron 20 % en 1997 ; depuis sa naissance, leuro a baiss nouveau dun peu plus de 20 %. Or ce taux de change vis--vis du dollar est minemment politique et la BCE a peu de moyens de peser dessus : cest la suprmatie des tats-Unis qui leur donne des marges de libert montaire, et cest une vraie navet de penser que les instruments dont dispose la BCE suffiront grer cette relation promise aux plus svres tensions. Cette situation est plus inquitante encore quand on dcouvre que la philosophie de la BCE, exprime par lun de ses gouverneurs, se rsume en cette 66

1. J. PISANI-FERRY, op. cit.

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formule tonnante : Nous ne suivons pas dobjectif de taux de change 1. On commence dcouvrir quel point les conjonctures amricaines et europennes sont imbriques. Le retournement gnral que lon observe aujourdhui rend plausible un scnario o le dollar serait amen baisser afin de rtablir une balance commerciale amricaine extraordinairement dsquilibre. Ce scnario est lui-mme difficile rgler : un dollar fort permet dattirer les capitaux, un dollar faible de vendre des marchandises. Bref, on risque de perdre dun ct ce quon gagne de lautre. Et la situation est symtrique du ct europen, de telle sorte que le tournant vers un dollar moins fort aurait pour contrepartie un affaiblissement de la contribution du commerce extrieur la croissance. Lexemple japonais montre, depuis les accords du Plaza de 1985, que le cours du dollar est un instrument de politique conomique sciemment utilis par les tats-Unis pour contrler la concurrence 2, et cest lune des cls permettant de comprendre le curieux enlisement du modle japonais. La BCE verra du meilleur il tout renforcement de leuro, et la Commission europenne ne dit pas autre chose, dans ses dernires recommandations : Un euro plus fort, combin des conditions montaires plus souples sur le plan domestique, contribuerait une correction en douceur des dsquilibres mondiaux tout en soutenant la demande domestique et en rduisant les pressions inflationnistes en provenance de lextrieur 3. Cette combinaison entre un euro plus fort et des conditions montaires plus souples tient largement de la profession de foi. Le plus inquitant est peut-tre la manire dont toutes ces analyses ignorent ou sous-estiment la contribution de la hausse du dollar et, de manire gnrale, la sensibilit de lconomie europenne au taux de change euro/dollar. Que ce soit dlibr ou non, cest une indication quant la

1. E. WELTEKE, interview dans Le Monde du 28 avril 2001. 2. P. ARTUS, 125 par dollar , Flash-CDC, 10 mai 2001. 3. Commission europenne, Recommandations de la Commission concernant les grandes orientations des politiques conomiques pour 2001, Bruxelles, 25 avril 2001.

propension doser la politique europenne de manire dfavorable lactivit et donc lemploi. La seconde contradiction laquelle se heurte la BCE recle malheureusement moins dincertitude. Sa mission prioritaire est la stabilit des prix, suppose menace ds que linflation dpasse un rythme de 2 % annuel. Que va-t-il se passer si un ou plusieurs pays dpassent ce seuil fatidique en cas de ralentissement de la croissance, comme cest le cas aujourdhui ? La disparition du taux de change comme instrument cre alors un dilemme entre objectifs : pour parer au ralentissement, il faudrait baisser le taux dintrt, mais, pour juguler linflation, il faudrait laugmenter. Le dilemme sera vite tranch en faveur de la lutte contre linflation. L encore, la formulation de la Commission est particulirement explicite quant la hirarchisation de ces objectifs : La mission de la politique montaire unique est de prserver la stabilit des prix dans lensemble de la zone euro et, sans porter prjudice cet objectif, de soutenir les politiques conomiques gnrales dans la Communaut 1. Il se trouve que cest une configuration de ce type qui est en train de se mettre en place. Des pays, notamment lIrlande et lEspagne, sont entrs dans une plage dinflation voisine de 4 %. Le 12 fvrier 2001, le conseil des ministres europens des Finances a adress lIrlande une vigoureuse recommandation. ses yeux, puisque lIrlande est pratiquement revenue au plein-emploi, il y a lieu maintenant de maintenir une croissance satisfaisante et durable en matrisant les pressions inflationnistes et en essayant de remdier aux contraintes de main-duvre et dinfrastructures . Le meilleur moyen serait un budget qui contribue rduire le rythme de croissance de la demande . Et voil pourquoi le conseil a considr que les projets budgtaires de lIrlande taient inopportunment expansionnistes . Plus rcemment encore, la Commission europenne a montr du doigt quatre mauvais lves , lAllemagne, la France, lItalie et le Portugal qui nont pas tir parti dun environnement favorable en matire de croissance pour
1. Commission europenne, op. cit.

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atteindre lobjectif du pacte de stabilit et de croissance . Nous y voil : toute la logique maastrichtienne, assoupie pendant la reprise, va se rveiller et concentrer ses efforts en vue dune rigueur budgtaire contretemps. Ncessaire et impossible harmonisation Le problme de la coordination de la politique conomique est donc pos. Il a donn lieu une intressante contribution de deux spcialistes qui proposent diverses orientations 1. Leur nonc est assez rvlateur du vide incroyable qui apparat ds que lon examine la ralit des problmes. Quatre ans aprs le sommet dAmsterdam de juin 1997, on ne trouve aucun lment de ce gouvernement conomique dont Lionel Jospin avait fait lune des conditions de la signature de la France. On apprend donc, et des meilleurs experts, que lUnion europenne ne dispose ni de charte de politique conomique ni dun excutif collectif . Ds lors, rien ne garantit la prvisibilit des politiques conomiques , ni ne permet de mieux articuler procdures communautaires et dcisions nationales . Du coup, on ne dispose ni dune vritable politique de change ni dune stratgie montaire pour llargissement . On voit mal comment dresser bilan plus svre et plus alarmant. On constate que la construction conomique europenne est bancale et tronque. Il nest mme pas possible, dans ces conditions, dimaginer une division des rles qui attribuerait la politique montaire la BCE et la politique budgtaire chaque gouvernement : le corset montaire est assez puissant pour rduire lautonomie des politiques budgtaires. Et Jean Pisani-Ferry de thoriser, sur la base de ce constat de carence, llargissement des responsabilits de la BCE et la perte dautonomie budgtaire : Cette croissance ne viendra pas dune gestion autonome de la demande. Il serait en
1. P. JACQUET et J. PISANI-FERRY, La coordination des politiques conomiques dans la zone euro : bilan et propositions , dans Questions europennes, Rapports au CAE, La Documentation franaise, Paris, 2000.

effet illusoire de sy engager, alors que linstrument montaire a t mis en commun par les participants lunion montaire. La rgle du jeu macroconomique est dsormais claire : cest la BCE quil revient de piloter la demande globale pour lensemble de la zone, et les gouvernements nationaux ne doivent, par rapport cette rfrence, que procder des ajustements la marge, en fonction de lcart entre leur situation conjoncturelle et celle de la zone prise dans son ensemble. Ces ajustements peuvent tre importants conjoncturellement, mais pas moyen terme 1. La rgle du jeu nest pourtant pas claire pour tout le monde, en tout cas pas pour Ernst Welteke, prsident de la Bundesbank et gouverneur de la BCE qui en nonce une autre : La BCE nest pas directement responsable de la croissance conomique 2. Quand on sait que Jean Pisani-Ferry, dans son rapport, revendique le droit pour la France de bnficier dun demi-point de croissance supplmentaire en raison dun besoin de cration demplois sensiblement suprieur , on prend la mesure de la cacophonie ambiante, en labsence de toute instance relle de coordination. Aprs lembellie, le risque de la rcession provoque On a un peu oubli, pour linstant, le fameux pacte de stabilit mis en place Amsterdam en juin 1997 et qui tablit la rgle du jeu en matire de politique conomique. Au prochain retournement conjoncturel, on se retrouvera confront avec la logique antiemploi de la gestion de leuro, qui implique une politique drastique de rduction des dpenses publiques, et risque dintervenir contretemps des exigences de la conjoncture. Ce retour la discipline renvoie lide fortement ancre dune croissance potentielle assez rduite. Elle se dduit logiquement de la thorisation du taux de chmage dquilibre, ou

1. J. PISANI-FERRY, op. cit., p. 174. 2. E. WELTEKE, op. cit.

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NAIRU 1, qui revient en somme affirmer que trop de croissance, cest trs vite trop demploi, donc trop de salaires et trop dinflation. Cest autour de cette notion pourtant trs floue que Pisani-Ferry envisage dorganiser le dialogue structur entre les gouvernements et la BCE. Cette conception, par ailleurs impraticable, entrine une philosophie dtestable qui vise prserver envers et contre tout la rpartition actuelle des revenus. Tout se passe en fait comme si on raisonnait en fonction dun taux de croissance dquilibre dfini comme celui qui naugmente pas la part des salaires. Si lon ajoute ces perspectives, la ncessit, constamment raffirme, dapprofondir les rformes structurelles des marchs du travail, on ne peut qutre inquiet sur la capacit de cet appareil idologique et politique ragir correctement au retournement conjoncturel qui vient de samorcer. La facture de lindcision La politique europenne de la gauche gouvernementale sest construite sur un double pari, celui de pouvoir mener des politiques favorables lemploi dans le cadre de lEurope nolibrale, et celui de trouver en marchant les rponses aux bances de Maastricht. La reprise a donn limpression que ces deux paris pouvaient tre gagns, mais le retournement conjoncturel vient nous rappeler aux dures ralits. En labsence de gouvernement conomique , ce sont la cacophonie et le dogmatisme no-libral qui vont tre de rgle, avec le risque vident dinfliger lEurope une nouvelle rcession inutilement svre. La nouvelle phase dans laquelle nous entrons va rendre palpables les vides et les silences de la construction europenne en matire de normes salariales, de budget europen, de droit du travail. Lorientation actuelle qui consiste en un saut prilleux de la monnaie unique la fdration dtats-nations va faire apparatre labsence criante de la fantomatique Europe sociale.
1. Cet acronyme mystrieux dsigne le taux de chmage qui nacclre pas linflation .