Ozfra 7

tudes conomiques de lOCDE
FRANCE
Volume 2007/13 Juin 2007
France
2007
ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES
ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

LOCDE est un forum unique en son genre o les gouvernements de 30 dmocraties uvrent ensemble pour relever les dfis conomiques, sociaux et environnementaux que pose la mondialisation. LOCDE est aussi l'avant-garde des efforts entrepris pour comprendre les volutions du monde actuel et les proccupations quelles font natre. Elle aide les gouvernements faire face des situations nouvelles en examinant des thmes tels que le gouvernement dentreprise, lconomie de linformation et les dfis poss par le vieillissement de la population. LOrganisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expriences en matire de politiques, de chercher des rponses des problmes communs, didentifier les bonnes pratiques et de travailler la coordination des politiques nationales et internationales. Les pays membres de lOCDE sont : lAllemagne, lAustralie, lAutriche, la Belgique, le Canada, la Core, le Danemark, l'Espagne, les tats-Unis, la Finlande, la France, la Grce, la Hongrie, lIrlande, lIslande, lItalie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Rpublique slovaque, la Rpublique tchque, le Royaume-Uni, la Sude, la Suisse et la Turquie. La Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE. Les ditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l'Organisation. Ces derniers comprennent les rsultats de lactivit de collecte de statistiques, les travaux de recherche mens sur des questions conomiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modles dvelopps par les pays membres.
Cette tude est publie sous la responsabilit du Comit dexamen des situations conomiques et des problmes de dveloppement, qui est charg de lexamen de la situation conomique des pays membres.
Publi galement en anglais
OCDE 2007
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TABLE DES MATIRES
Table des matires

Rsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . valuation et recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Chapitre 1. Les principaux enjeux de la politique conomique franaise. . . . . . . . . . . . La pauvret et lexclusion sociale, bien que plus faibles que dans la plupart des pays de lOCDE, sont considres comme des problmes essentiels . . . . . . . . . Le systme denseignement devrait utiliser ses ressources de manire plus efficiente, en vue de rduire les ingalits et de favoriser la croissance . . . . . Des progrs ont t raliss sur le front du vieillissement dmographique, mais des problmes demeurent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La processus de dcentralisation des fonctions assumes par ltat soulve des problmes de responsabilisation et defficience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La protection de lenvironnement est une priorit de laction publique, mais elle pourrait tre mise en uvre un meilleur rapport cot-efficacit. . . . . . Autres rformes structurelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Annexe 1.A1. Progrs des rformes structurelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Chapitre 2. Lutter contre la pauvret et lexclusion sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ampleur et volution de la pauvret et de lexclusion sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lemploi, source principale dinclusion sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un systme de protection sociale dvelopp mais pas pleinement efficace . . . . . . Accrotre lefficacit des politiques actives daide linsertion et daccompagnement des chmeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lutter contre la concentration spatiale de la pauvret et les phnomnes dhystrse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Des politiques spcifiques pour les immigrs et les personnes issues de limmigration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Annexe 2.A1. Le systme de protection sociale franais : les principaux dispositifs en direction des personnes dfavorises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Chapitre 3. Renforcer les incitations une meilleure performance du systme ducatif. . Objectifs de la politique ducative et principales questions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisation et financement de lducation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les rsultats scolaires et leurs carts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ducation prscolaire et primaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 11 21 29 32 37 39 41 42 42 43 47 48 54 61 67 71 76 79 79 82 87 89 90 98 99
TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 978-92-64-03338-2 OCDE 2007
TABLE DES MATIRES
Formation des enseignants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Redoublement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zones dducation prioritaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prserver et amliorer le niveau dducation et lefficacit dans lenseignement secondaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Enseignement suprieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusions et recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100 101 103 106 108 113
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Chapitre 4. Faire face au vieillissement dmographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La population vieillit, mais la fcondit sest rcemment redresse . . . . . . . . . . . . . Emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vieillissement et finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Assurance retraite et dpendance prives, et taxation de lpargne . . . . . . . . . . . . . Les rformes futures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 123 125 134 138 139
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Chapitre 5. Faire face aux dfis de la dcentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le poids grandissant des finances publiques locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les principales caractristiques du systme des collectivit territoriales . . . . . . . . Limiter les pressions sur les dpenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Responsabiliser les collectivits territoriales par les ressources tout en limitant les pressions sur les prlvements obligatoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusion et rsum des recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 146 147 157 161 166
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Glossaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Encadrs 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 3.1. 3.2. 3.2. 4.1. 4.2. 4.3. 5.1. 5.2. 5.3. Mesures mises en place par les gouvernements pour accrotre les gains financiers de lemploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Adaptabilit du contrat unique au cas franais? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Principes dun contrat unique dinsertion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les principales aides au logement bnficiant aux familles pauvres . . . . . . . . . Rsum des recommandations pour lutter contre la pauvret et lexclusion sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le rendement de lenseignement suprieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recommandations concernant lducation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recommandations concernant lducation (suite) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Donnes rcentes concernant les salaires et la productivit des travailleurs gs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les effets pervers de la transparence comptable (?) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Principales recommandations concernant le vieillissement dmographique . . . . Les formes de coopration entre communes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les transferts financiers de ltat vers les collectivits territoriales . . . . . . . . . . Dcentralisation et emploi public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 62 69 74 78 109 114 115 129 140 142 150 153 158
TABLE DES MATIRES
5.4. 5.5.
La taxe professionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Rsum des recommandations pour faire face aux dfis de la dcentralisation . . 166
Tableaux 1.1. 1.2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Projections court terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Ventilation de la demande finale entre offre intrieure et offre trangre . . . . 24 Risque de pauvret montaire des immigrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Rpartition des personnes pauvres selon leur activit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Composition des actifs pauvres selon le statut demploi dominant dans lanne55 Principaux dispositifs du systme de protection sociale selon deux caractristiques : la mise sous conditions de ressource et la mise sous condition de recherche ou dexercice dun emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Montant des minima sociaux et rpartition des bnficiaires. . . . . . . . . . . . . . . 85 Niveau du diplme dtudes secondaires obtenu, en fonction de divers critres. . 92 Diplmes de lenseignement suprieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Rpartition des tudiants par type dtablissement 2005/06 . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Dpenses dducation par niveau denseignement et chelon dadministration. . 96 Avantage salarial par rapport un travailleur non diplm, 2004 . . . . . . . . . . . 109 Impact des rformes de 1993 et 2003 sur lge moyen de la retraite . . . . . . . . . . . . . 132 Impact des rformes de 1993 et 2003 sur les taux dactivit entre 60 et 64 ans. . . . 132 Estimations de limpact du vieillissement sur les dpenses publiques . . . . . . . 136 Collectivits territoriales : Qui fait quoi ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Dcomposition de la variance des ressources des communes au niveau des rgions et des dpartements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
2.A1.1. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 4.1. 4.2. 4.3. 5.1. 5.2.
Graphiques 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. 2.10. 2.11. 2.12. 2.13. 3.1. volution du produit intrieur brut relatif par habitant, de 1970 2008 . . . . . . volutions et performances lexportation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dficit et dette des administrations publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . volution des taux de chmage et demploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Taux de pauvret et ingalits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rsultats scolaires et quit, en 2003. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Niveau de formation par groupe dge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Taux demploi des groupes dge 55-59 ans et 60-64 ans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . volution du taux de risque de pauvret montaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risque de pauvret montaire et persistance dans les pays de lOCDE . . . . . . . volution du chmage de longue dure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . volution du nombre de bnficiaires des principaux minima sociaux. . . . . . . Taux de risque de pauvret montaire selon certains critres . . . . . . . . . . . . . . Cot minimum du travail dans les pays de lOCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Taux marginaux dimposition dans les pays de lOCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Taux marginal dimposition effectif en France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prime pour lemploi et revenus dactivit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dpenses sociales brutes et nettes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rduction du taux de pauvret et des ingalits par les dpenses sociales . . . Intensit de la pauvret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nature des dpenses publiques sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Niveaux denseignement scolaire en France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 25 26 28 30 34 36 37 49 49 51 51 53 56 57 58 59 63 64 65 66 90
TABLE DES MATIRES
3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.
Dpenses annuelles dducation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dpenses consacres lenseignement tertiaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comparaison de la performance des lves lge de 15 ans . . . . . . . . . . . . . . . Nombre dheures dinstruction et denseignement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Caractristiques des enseignants de lducation prioritaire . . . . . . . . . . . . . . . . Estimations des taux internes de rendement de lenseignement suprieur . . . Part de la population dpendante, 1950-2050 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Taux de dpendance dmographique, 2000-50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lincertitude des prvisions pour la populationet pour les taux de dpendance . . volution des taux demploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dispositifs de prretraite, 1981-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Taux de participation la formation des adultes en fonction des caractristiques socio-conomiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . volution des dpenses et recettes des collectivits territoriales et de ltat . . Ratios de dcentralisation dans les pays de lOCDE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Disparit de PIB par habitant par rgions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Impact des transferts de comptences sur les dpenses des collectivits territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les ressources des collectivits territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
97 98 99 103 105 109 123 124 125 126 127 131 147 148 154 157 162
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Cette tude est publie sous la responsabilit du Comit dexamen des situations conomiques et des problmes de dveloppement, qui est charg de lexamen de la situation conomique des pays membres. La situation conomique et les politiques de la France ont t values par le Comit le 9 mai 2007. Le projet de rapport a ensuite t rvis la lumire de la discussion et finalement approuv par le Comit plnier le 29 mai 2007. Le projet de rapport du Secrtariat a t tabli pour le Comit par Paul OBrien et Stphanie Jamet sous la direction de Peter Jarrett. Ltude prcdente de la France a t publie en juin 2005.
STATISTIQUES DE BASE DE LA FRANCE

LE PAYS Superficie (milliers de km ), 2002 Superficie agricole utilise hors DOM (milliers de km2), 2002
2
632.8 302.8
Villes principales (milliers dhabitants), 2005 Paris Marseille Lyon
2 154 821 466
LA POPULATION (2005) Population (milliers) Densit au km2 Accroissement annuel moyen (milliers) 1990-2005 62 818 99 310 Population active totale hors DOM (milliers) Emploi en pourcentage : Agriculture Industrie et construction Services 27 559 3.6 20.5 75.9
LA PRODUCTION (2005) Produit intrieur brut aux prix du march (milliards deuros) Produit intrieur brut par habitant (euros) Formation brute de capital fixe, en pourcentage du PIB (aux prix courants) 1 708 28 050 19.7 Valeur ajoute brute par activit aux prix de base (pour cent) : Agriculture Industrie Construction Services (excl. SIFIM)
2.5 17.9 5.0 76.6
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (2006) Concepts SEC95, en pourcentage du PIB : Dpenses totales Recettes totales Formation brute de capital fixe 53.2 50.0 3.3 LE COMMERCE EXTRIEUR (2005) Exportations de biens et services (% du PIB) Principaux produits exports en pourcentage des exportations totales (CTCI) : Produits alimentaires, boissons et tabac (0 + 1) Produits chimiques (5) Produits manufacturs (6 + 8 + 9) Machines et matriel de transport (7) 26.0 Importations de biens et services (% du PIB) Principaux produits imports en pourcentage des importations totales (CTCI) : Produits alimentaires, boissons et tabac (0 + 1) Produits chimiques (5) Produits manufacturs (6 + 8 + 9) Machines et matriel de transport (7) 27.0
10.4 15.9 25.8 41.6
7.4 13.3 27.5 35.7
LA MONNAIE Unit montaire : leuro Unit montaire par $EU Anne 2006 Avril 2007 0.796 0.740
RSUM
Rsum
i depuis le ralentissement de 2001-03 la croissance conomique en France a volu comme dans lensemble de la zone euro, elle souffre dune faible comptitivit. Lemploi augmente et le dficit budgtaire est en baisse, mais la persistance du chmage un niveau lev et un taux dactivit bas sont le reflet de problmes structurels sous-jacents quil faut continuer affronter. Une augmentation renforce de lemploi aurait un effet bnfique sur la pauvret et lexclusion sociale, ainsi que sur les finances publiques. Lun des objectifs cl est damliorer lutilisation de lensemble des ressources, en particulier dans le secteur public, pour sattaquer dune faon plus efficace aux problmes sociaux et atteindre une meilleure soutenabilit des finances publiques long terme. Cette tude examine certains thmes essentiels qui devraient tre prioritaires dans laction rformatrice du nouveau gouvernement.
Le systme de protection sociale parvient assez bien prserver de la pauvret la plupart des individus, mais il est moins efficace lorsquil sagit dviter lexclusion sociale en facilitant lintgration sur le march du travail. Pour atteindre cet objectif, les politiques et laction des organismes concerns doivent tre mieux coordonnes. Le systme ducatif produit de trs bons diplms dans un grand nombre de domaines, mais il nest pas suffisamment ax sur le march du travail. Les rsultats ne sont pas la hauteur des ambitions dquit du systme ducatif. Le problme du vieillissement na t que partiellement trait. Davantage dattention doit tre accorde la fois la participation des seniors au march du travail et au financement des pensions de retraite et des dpenses de sant et de dpendance. La dcentralisation a profondment modifi llaboration et la mise en uvre dun certain nombre de politiques. Mais le transfert de comptences un niveau plus local na pas toujours amlior lefficience et a parfois conduit une certaine dresponsabilisation.
Sattaquer la pauvret et lexclusion sociale est un enjeu particulirement important pour les responsables politiques franais
Un certain dualisme du march du travail o cohabitent des salaris trs protgs (les insiders ) et des chmeurs ou travailleurs en situation prcaire (les outsiders ) est susceptible de favoriser lexclusion. Les politiques spcifiques actuelles rduisent la pauvret de faon relativement efficace mais doivent tre davantage orientes vers lemploi. De meilleurs rsultats pourraient tre atteints avec des ressources limites si les hausses du SMIC taient plus faibles. Laugmentation, combine un meilleur ciblage, des prestations lies lexercice dun emploi pourrait contribuer rduire davantage la pauvret.
RSUM
Le systme ducatif sefforce de promouvoir lquit et la croissance, mais avec des rsultats mitigs
Lcole maternelle et lenseignement primaire atteignent lobjectif dquit et donnent de bons rsultats en moyenne, mais, dans la suite du parcours scolaire, la performance du systme ducatif peut tre amliore. Il faut des incitations plus fortes la bonne performance tous les niveaux. Une autonomie renforce des tablissements scolaires et universitaires pourrait tre un moyen dy parvenir. luniversit, des droits de scolarit plus levs et une slection lentre permettraient daccrotre lefficience.
Il ne faut pas relcher les efforts engags pour affronter le dfi du vieillissement dmographique
Lamlioration passe du financement des retraites nenlve en rien la ncessit de nouvelles rformes pour viter une hausse rgulire des taux de cotisation que requiert le financement des charges futures des rgimes publics de retraite. De plus, la sant et la dpendance font peser des risques long terme sur les finances publiques. Des taux dactivit plus levs tout ge seraient utiles, particulirement pour les travailleurs gs qui ont tendance actuellement cesser leur activit avant 60 ans.
Les gains defficience attendus de la dcentralisation des services publics nont pas encore t pleinement atteints
Aprs une vaste dcentralisation, il a t difficile pour ltat de se dsengager totalement. Les rformes sont difficiles dans ce domaine en raison du nombre de niveaux dadministration et du chevauchement des comptences. Une priode de consolidation consacre la clarification des responsabilits et lamlioration des incitations financires la recherche dun meilleur rapport efficacit/cot est ncessaire.
ISBN 978-92-64-03338-2 tudes conomiques de lOCDE : France OCDE 2007
valuation et recommandations
Malgr la baisse du chmage, le sentiment dinscurit conomique est assez rpandu Les Franais attendent beaucoup de leur conomie. Dans de nombreux domaines, elle rpond ces attentes, en leur assurant un niveau de vie globalement lev pour une dure du travail relativement faible. Depuis quelque temps, la production augmente, le chmage recule et les finances publiques samliorent. Nanmoins, ces progrs mettent un certain temps avant dtre pris en compte par lopinion. La pauvret nest pas plus rpandue en France que dans la plupart des pays europens avancs, contrairement ce que lopinion publique a tendance croire. Un lment contribue au sentiment de pessimisme et dinscurit : le niveau obstinment lev du chmage, qui se traduit souvent par un phnomne dexclusion sociale, auquel le systme ducatif sefforce de remdier. Le vieillissement dmographique, qui est prvu depuis longtemps mais dont les consquences ne sont pas encore pleinement prises en compte, aura bientt un impact tangible sur lvolution de la population active et sur les finances publiques. Cette tude est essentiellement consacre ces questions, voques pour la plupart dans Objectif croissance 2007 et auxquelles le nouveau gouvernement devra sattaquer. Moins dattention est prte aux tendances conomiques de court terme, qui doivent tre nanmoins suivies de prs. Dans ce contexte, une rvolution tranquille sest opre dans lorganisation des finances publiques consistant dlguer plusieurs fonctions importantes notamment pour la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale aux collectivits territoriales. Les consquences et les problmes qui ont trait ce phnomne moins connu sont galement tudis dans cette tude, surtout sous langle de son interaction troite avec lefficacit des interventions de ltat dans les domaines de la politique sociale et de la politique de lemploi.
La faible utilisation de la main-duvre est lorigine dun grand nombre des problmes Lemploi est le moyen principal de lutter non seulement contre la pauvret, mais aussi contre le sentiment dexclusion, car, plus quun revenu, il intgre lindividu dans la socit en lui permettant galement dacqurir une exprience et des comptences. Faire en sorte que davantage de personnes aient un emploi, et donc contribuent la croissance et payent des cotisations sociales et limpt sur le revenu, augmenterait les financements disponibles pour les dpenses de retraite, de sant et de dpendance et concourrait en outre la soutenabilt budgtaire de long terme, qui est loin dtre assure. La faible utilisation de la main-duvre peut indniablement tre en partie impute au systme ducatif, surtout dans le cas des
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VALUATION ET RECOMMANDATIONS
jeunes, mais la relation nest pas sens unique : la capacit de celui-ci motiver les jeunes serait stimule par un meilleur fonctionnement du march du travail.
Il faut poursuivre les rformes structurelles La France a ralis ces dernires annes plusieurs rformes importantes ayant une incidence sur ses finances publiques, mais les autorits se doivent de rester vigilantes et de nouvelles mesures seront ncessaires. La rforme des retraites de 2003, qui a allong la dure de cotisation et align le rgime des fonctionnaires sur le rgime du secteur priv, de mme que la rforme de 2004 de lassurance maladie, visant responsabiliser davantage les professionnels de la sant et les patients, ont toutes deux amlior les perspectives budgtaires. Les efforts dploys pour moderniser les finances de ltat, avec la pleine mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances, vont galement dans la bonne direction. Des efforts ont galement t effectus sur le march du travail. On peut citer notamment les assouplissements sur la rglementation du temps de travail intervenus en 2003 et 2005, qui facilitent le recours aux heures supplmentaires, et la rforme en cours du service public de lemploi, dont il faudra suivre les rsultats. Mais les progrs nont pas t aussi prononcs dans le cas de la rforme de la protection de lemploi. La rglementation des contrats de travail a t assouplie pour les petites entreprises avec lintroduction du contrat nouvelles embauches , mais cette possibilit nest offerte quaux entreprises qui emploient moins de 20 salaris. Une proposition similaire pour toute entreprise recrutant un jeune a t abandonne aprs un large mouvement de protestation alors quil demeure ncessaire de rformer les institutions et les pratiques rigides du march du travail. Faire face aux ajustements conomiques par des mesures destines isoler lconomie franaise ou prserver certains emplois ou certaines activits est non seulement coteux, mais, en dfinitive, gnralement inefficace. La Stratgie de lemploi de lOCDE montre quil faudrait protger les personnes plutt que les emplois existants, et promouvoir les possibilits demploi. De mme, les politiques de relance de lconomie par la demande ne sauraient pallier les problmes profonds au niveau de loffre, outre quelles dgraderaient les finances publiques. Ltude conomique de lOCDE de 2005 a consacr un chapitre au march du travail dont les recommandations restent tout fait pertinentes.
Un salaire minimum trop lev a des effets contreproductifs dans la lutte contre la pauvret Le salaire minimum en France, le SMIC, rapport au salaire mdian, est le plus lev des pays de lOCDE. Le SMIC est souvent considr comme un moyen pour lutter contre la pauvret des mnages, alors que ce nest pas un bon instrument pour atteindre cet objectif. Il a fini par tre considr comme une norme salariale et non pas comme un salaire de dbut de carrire, ce quil est dans dautres pays. Du fait des fortes hausses passes, le SMIC a augment plus vite que la productivit des personnes peu qualifies. Pour augmenter lemploi peu qualifi, le SMIC devrait crotre un rythme beaucoup plus faible dans les prochaines annes, au minimum en vitant les coups de pouce . Il faut en effet sassurer que sur longue priode le SMIC ne croisse pas plus vite que la productivit des personnes peu qualifies. Cela permettrait dobtenir une distribution moins resserre des salaires au-dessus du SMIC, et donc de rtablir les perspectives de hausses de revenu. Une volution plus raisonne du SMIC pourrait reposer davantage sur lexpertise et la concertation comme cela se fait dans certains pays (par exemple la Low Pay
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Commission au Royaume-Uni). Les allgements importants de cotisations sociales employeurs sur les salaires proches du SMIC ont t bnfiques lemploi peu qualifi quils ont permis daugmenter dans les annes 90 puis de prserver en vitant une hausse du cot du travail peu qualifi lors de la mise en place des 35 heures. Pour lutter contre la pauvret, il existe une meilleure solution que des hausses du SMIC combines de nouveaux allgements. Elle consiste utiliser la prime pour lemploi, crdit dimpt li lexercice dune activit, et la concentrer plus directement sur les familles pauvres. Dans la mise au point dune combinaison plus efficace de ces instruments, il faudrait veiller maintenir les taux marginaux effectifs dimposition un niveau aussi modr que possible autour des niveaux de revenu o les prestations sont progressivement supprimes.
Il faut sattaquer au clivage insiders/outsiders sur le march du travail Les gouvernements se sont efforcs de protger les travailleurs qui ont un emploi par des rglementations qui rendent compliqu et coteux le licenciement dun salari titulaire dun contrat dure indtermine (le CDI); ce cot tient notamment lincertitude qui entoure les dcisions judiciaires a posteriori concernant les procdures de licenciement. Les entreprises y ont ragi en partie en utilisant les contrats dure dtermine, les CDD, afin de faciliter leurs ajustements aux chocs et aux changements structurels. Il en rsulte un dualisme entre, dune part, les titulaires dun CDI, et, dautre part, certaines catgories de salaris restant durablement dans des emplois prcaires et les chmeurs. De ce fait, il est parfois difficile dobtenir un CDI, ce qui est de nature accentuer la pauvret et, sans aucun doute, amplifier le sentiment de prcarit, car le risque est grand de se trouver pig dans la catgorie des outsiders . Ce sentiment de prcarit npargne pas les insiders , qui peuvent craindre de perdre la scurit de lemploi mme sils en bnficient. Limiter le dualisme et faciliter les transitions sur le march du travail pourraient aider les travailleurs rester plus durablement en emploi, quand bien mme certains devraient changer assez frquemment demploi. Il faut donc revoir la lgislation sur la protection de lemploi. Lune des possibilits serait dintroduire un contrat unique qui assure une protection augmentant progressivement en fonction de lanciennet dans lentreprise, qui maintienne le contrle judiciaire sur le caractre non abusif du licenciement (comme dans le cas de discrimination), tout en laissant pour le reste lemployeur seul juge de la pertinence conomique de la dcision de se sparer dun ou de plusieurs salaris. Mais la solution du contrat unique pourrait aboutir moins de flexibilit quactuellement si les incertitudes qui psent sur le caractre plus ou moins dtaill des interprtations par le juge demeurent. dfaut dune rforme complte de ce type, il faut envisager dautres moyens dassouplir la rglementation du CDI, par exemple en largissant la dfinition du licenciement conomique, en simplifiant les procdures de licenciement et en allgeant les obligations de reclassement imposes aux entreprises. Tout nouveau dispositif nest utile que sil fournit aux employeurs autant de flexibilit au dbut du contrat que les possibilits actuelles.
Il faut veiller augmenter le taux demploi des seniors Le faible taux demploi au-del de 55 ans tient en partie une attitude errone vis--vis du march du travail. Durant deux dcennies, les travailleurs ont t encourags prendre une retraite prcoce en considrant, tort, que cela pourrait favoriser lemploi des jeunes et les
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employeurs ont galement intrioris ce raisonnement. Ces mesures sont en voie de suppression, mais de nombreux dispositifs demeurent en vigueur dans ce domaine, notamment la dispense dobligation de recherche dun emploi pour les chmeurs indemniss de plus de 57 ans. Il est difficile de modifier de telles mentalits : lors de la prparation de la loi de financement de la scurit sociale 2007, les discussions visant abroger lexonration fiscale des indemnits verses par lemployeur lorsquun salari de plus de 60 ans est mis la retraite doffice (le plus souvent, il sagit de retraites volontaires dlibrment qualifies dobligatoires) nont pas abouti et cette exonration a t de facto tendue de faon transitoire toutes les indemnits de dpart la retraite. Il faudrait abroger les dispositifs qui incitent une retraite anticipe, et donc mettre fin la dispense de recherche demploi et lexonration fiscale des indemnits de dpart la retraite. En dehors du problme des mcanismes dincitation, la difficult demployer des travailleurs gs pourrait thoriquement sexpliquer par un dcrochage de leur productivit par rapport leur rmunration, mme si ce point nest pas prouv empiriquement. Par ailleurs, les entreprises sont sans doute tentes d acheter la paix sociale en licenciant en priode de difficults les travailleurs plus gs. La formation tout au long de la vie est un moyen damliorer lemploi des seniors, sans tre suffisante. Les mesures prises notamment dans le cadre du Plan National dAction Concerte pour lEmploi des Seniors, comme la suppression de la contribution due par les entreprises licenciant des travailleurs de plus de 50 ans, laugmentation de la surcote, la mise en place du droit individuel la formation, et une vaste campagne dinformation visant modifier les mentalits vont dans la bonne direction, mme si les effets du nouveau CDD senior sont encore incertains. Mais il faut aussi sassurer que les salaires refltent la productivit des seniors.
Pour rduire la persistance de la pauvret, les politiques daccompagnement vers lemploi des exclus et des sans emplois devraient tre plus efficaces La pauvret est dautant plus pnalisante quelle persiste dans le temps. Les chmeurs ont droit lassurance chmage sils ont cotis assez longtemps, ou une autre forme de revenu. Il existe des transferts sociaux, dont neuf minima sociaux destins aux plus dmunis, le principal tant le revenu minimum dinsertion (RMI). Les prestations et les obligations sont trs variables dun dispositif lautre. Il est important dharmoniser les droits et obligations des personnes sans emploi potentiellement actives, de mettre en place un systme commun daide au retour lemploi, dinstaurer une obligation de recherche demploi et de cibler ces actions sur les personnes qui en ont le plus besoin et non pas en fonction de la prestation particulire dont elles bnficient. Cette harmonisation exige un systme dans lequel une seule institution serait charge de tous les dispositifs, ce qui serait plus facile si lorganisme responsable des services de placement des chmeurs, lANPE, tait mieux coordonn et terme fusionn avec celui de lassurance chmage, lUNEDIC.
Les politiques pour faire face la dimension gographique de la pauvret devraient mieux prendre en compte les besoins des individus La concentration gographique de la pauvret contribue sa persistance, car les personnes vivant dans des zones o la pauvret prdomine nont pas accs aux rseaux sociaux qui pourraient faciliter leur insertion conomique. Ce problme est dautant plus complexe que
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la population dorigine immigre est surreprsente dans ces zones. Les mesures en place, dites de zonage , consistent concentrer les ressources sur ces zones sans cibler des groupes particuliers de la population. Lexemple le plus dvelopp concerne lducation. Le ciblage de moyens ducatifs supplmentaires aux zones dducation prioritaire (les ZEP), a eu des effets positifs, mais ne sest pas rvl bnfique sur le plan des incitations. Les ZEP sont en effet stigmatises. Les personnes qui russissent et celles qui en ont la possibilit vitent dy vivre. Les tablissements scolaires ainsi classs sont dots denseignants qui ont moins dexprience et qui ne peuvent choisir leur poste. Il faudrait donc quune plus forte proportion des ressources soit affecte en fonction des besoins des tablissements scolaires plutt quen fonction de leur localisation. Les tablissements ambition russite peuvent tre considrs comme un premier pas dans cette direction. De plus, les modalits de rmunration et les autres incitations des enseignants optant pour ces tablissements devraient tre mieux conues. Cette optique pourrait tre gnralise aux autres interventions, en axant plus directement les aides sur lindividu. Dans le cadre de cette dmarche gnrale, il y aura bien entendu des cas o les mesures radicales et purement gographiques seront les plus appropries. Le logement est galement au cur de ces problmes, la fois parce quil est le reflet de la pauvret et parce quil peut contribuer lexclusion. Lattribution des logements loyers modrs du secteur public obit un souci de mixit sociale, prcisment pour attnuer la concentration gographique de la pauvret. Mais, mme si la politique de relier les loyers aux ressources tait telle que seules les personnes qui en ont le plus besoin bnficient daides financires, il nest pas certain que la politique du logement social elle seule permette de mettre fin au problme des SDF, sans parler du mal logement. budget constant, le renforcement des allocations verses directement aux individus pour leur logement (qui reprsentent aujourdhui environ 0.8 point de PIB) serait plus efficace. Mais si loffre de logements est partiellement inlastique court terme, une telle aide aura invitablement leffet, en gnral impopulaire, de bnficier galement aux propritaires, un degr qui pourra tre excessif. Pour accrotre llasticit de loffre, il faudrait peut-tre aussi revoir la rglementation concernant la scurit des baux locatifs; par exemple, les dispositions qui rendent difficile la rsiliation dun bail pour non-paiement du loyer ont sans aucun doute pour consquence de rduire loffre globale pour les locataires bas revenu. La rglementation des loyers ne doit pas tre telle quelle diminue loffre de logements privs. Les efforts daccompagnement des familles pauvres et le dveloppement de mesures de nature accrotre loffre qui prsentent le meilleur rapport cot-efficacit doivent tre poursuivis.
Le systme ducatif joue un rle primordial et difficile dans la lutte contre la pauvret et dans lamlioration de la croissance potentielle Le systme ducatif est dterminant pour la formation du capital humain, la croissance potentielle long terme et le niveau de vie moyen. Il vise galement rduire les ingalits, mais cette tche est trs difficile car linfluence des parents se fait sentir chaque stade du dveloppement de lenfant. Lducation prscolaire pour tous les enfants, qui en thorie rduit une forte proportion des ingalits, est trs dveloppe en France, o tous les enfants sont scolariss en maternelle dans lenseignement public trois ans, et, de fait, elle a des effets manifestement bnfiques sur le plan de lquit jusqu lentre dans le secondaire. Les ingalits entre lves paraissent plus marques dans le secondaire, avec une dimension gographique trs sensible.
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De meilleurs indicateurs de performance doivent jouer un rle plus direct dans la recherche damlioration par les enseignants, les chefs dtablissement et les tablissements Les dpenses ducatives par lve au niveau secondaire sont leves par rapport dautres pays de lOCDE. Selon les tudes rcentes de lOCDE, le systme ducatif franais ne souffre pas de carences majeures, mais un certain nombre de pays obtiennent de meilleurs rsultats avec des ressources comparables. Pour amliorer les rsultats, il faut tout dabord pouvoir les mesurer correctement. Il existe dj en France des indicateurs de valeur ajoute , qui sont rendus publics pour les lyces, mais il faudrait les amliorer et les tendre aux collges. Lorsque ces indicateurs seront en place, il sera difficile pour les tablissements scolaires de ne pas ragir aux signes de mauvais rsultats. Lune des caractristiques traditionnelles du systme franais est le manque dautonomie des chefs dtablissement. Ils ninterviennent gure dans le recrutement des enseignants ou dans leur rmunration, et les programmes sont tablis dans le dtail au niveau national. Pour amliorer les rsultats dans lenseignement secondaire, il faudrait soit que linspection nationale ragisse davantage lorsque la performance dun tablissement est insuffisante, soit que les chefs dtablissement aient plus dautonomie et soient responsables des solutions mettre en uvre, dans le cadre de normes nationales claires de rsultats des lves. Il est difficile de savoir quelle dmarche est prfrable, mais ltude PISA de lOCDE semble montrer que les systmes o lautonomie est la plus dveloppe donnent les meilleurs rsultats. Certaines rformes et expriences accordent dores et dj plus dautonomie aux tablissements scolaires; il faudrait poursuivre lapplication de ces dispositifs tout en valuant leur efficacit.
Le rle du choix parental et de la carte scolaire dans lamlioration des performances des tablissements est controvers La concurrence entre tablissements joue un rle insignifiant. En principe, suivant la rgle de lgalit, llve est affect un tablissement en fonction dun critre gographique; cest le systme de la carte scolaire. Dans la pratique, une faible proportion de parents bien informs parvient chapper aux contraintes de cette sectorisation et certains lyces ont russi mettre en place une slection plus ou moins explicite pour les lves les plus dous. De plus, tant donn la concentration gographique de la pauvret et de lexclusion (voir ci-dessus), certains tablissements ont une trs forte proportion dlves difficiles et la mixit sociale quest cense raliser la carte scolaire reste limite. Ces deux phnomnes nuisent lquit et des voix se sont fait entendre pour assouplir la carte scolaire et (ce qui nest pas ncessairement la mme chose) le choix de ltablissement. Le libre choix de ltablissement risquerait daggraver le problme de la sgrgation du fait de lavantage dont disposent les familles aises bien informes, et de conduire un crmage de la part des tablissements scolaires. Pour viter ces phnomnes, des rformes profondes seraient ncessaires pour garantir que les ressources alloues aux tablissements publics dducation sajustent aux choix des familles. dfaut de telles rformes, la carte scolaire devrait tre maintenue.
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Dans tous les cas, il faut rendre plus ractif le systme actuel, o les grandes dcisions sont essentiellement prises par les administrations rgionales de lducation et inciter les tablissements dont les performances sont mdiocres samliorer. Il est pourtant peu probable que la sanction ultime pratique dans certains pays de fermer les tablissements o les rsultats demeurent durablement trs insuffisants en dpit des efforts importants pour amliorer la situation soit acceptable en France.
Lenseignement suprieur souffre du paradoxe dune absence de slection lentre luniversit qui ne sert que trs mal lobjectif dquit La russite au baccalaurat, lexamen de fin dtudes secondaires, permet llve de sinscrire luniversit dans la filire de son choix (laccs ntant toutefois automatique que pour luniversit de lacadmie de rsidence du futur tudiant). Labsence de slection lentre (sauf dans certains cas trs particuliers) et la quasi-gratuit de lenseignement expliquent une srie de dysfonctionnements. Les meilleurs lves cherchent sortir du lot en optant pour une voie qui comporte de la slection, celle des classes prparatoires, puis des grandes coles. Dautres choisissent une filire slective plus courte vocation professionnelle, comme celle des Instituts universitaires de technologie (IUT), en rejoignant ensuite le cursus universitaire traditionnel, ce qui leur permet dviter les deux premires annes duniversit. Les diplms de ces filires courtes sont trs bien placs sur le march du travail, grce aux liens qui se sont tablis entre les IUT et les entreprises. LIUT tait au dpart destin aux lves moins aptes suivre un enseignement universitaire plus long et plus thorique, mais le manque de place dans les IUT, o les tudes sont plus coteuses, fait quun grand nombre de ces lves se retrouvent malgr tout luniversit. Mal informs, ils sinscrivent dans une forte proportion des cours qui offrent peu de perspectives de carrire, en courant le risque de devoir abandonner leurs tudes et dtre alors pnaliss sur le march du travail. Les universits mettent actuellement en place des dispositifs dinformation sur les perspectives de carrire dans les diffrentes disciplines et elles sefforceront de conseiller ltudiant sur la compatibilit de son choix avec le type de baccalaurat quil a pass et les notes quil a obtenues. Les informations de ce type sont ncessaires et utiles, mais elles ne suffiront pas amliorer sensiblement la rpartition des tudiants entre les diffrents cours en fonction de leurs aptitudes. Puisque lenseignement suprieur est dj implicitement slectif de nombreux gards, il faudrait mettre en place une slection explicite pour lentre luniversit. Linscription des cours universitaires dispenss gratuitement ne devrait pas tre autorise si luniversit considre que la probabilit de russite est trs faible.
Lenseignement suprieur manque en outre de ressources et celles-ci sont mal rparties La dpense par tudiant dans lenseignement suprieur est faible par rapport celle des autres pays de lOCDE et les frais de scolarit sont fortement infrieurs au cot des services fournis. Le rythme dachvement est lent et le taux dabandon lev. Cette situation est une source dinquit : en effet, les tudiants qui bnficient le plus du systme sont ceux qui accomplissent les tudes les plus avances et qui seront le mieux arms sur le march
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du travail; or, trs souvent, leurs parents ont les plus hauts revenus. De plus, il sera difficile daccrotre la contribution des fonds publics aux ressources, compte tenu des pressions prvisibles qui sexerceront sur le budget. Toutefois, des droits de scolarit plus levs pourraient permettre damliorer la qualit de lenseignement suprieur. Il faudrait augmenter les droits de scolarit progressivement, mais nettement, en les fixant un niveau proportionnel bien quinfrieur au cot des cours. Lquit dans laccs lducation suprieure pourrait tre assure grce un systme de prts remboursables en fonction du revenu futur, auquel viendraient sajouter le cas chant des bourses. Si les universits avaient de plus larges responsabilits et plus dautonomie, comme le recommande la Cour des comptes, la concurrence pour attirer les tudiants sen trouverait stimule et les universits seraient incites utiliser plus efficacement ces ressources plus abondantes.
La rforme des retraites doit tre poursuivie pour faire face aux pressions qui sexerceront sur les dpenses publiques du fait du vieillissement dmographique Les dpenses publiques supplmentaires que la France devra financer lhorizon de 2050 en raison de limpact du vieillissement de la population sur les retraites, sur les soins de sant et sur les services lis la dpendance sont estimes par les autorits plus de 4 points de PIB, et ce sous des hypothses relativement optimistes. Aprs les progrs qui ont t accomplis avec la rforme des retraites de 2003, il est maintenant indispensable daccrotre lemploi des seniors et de persvrer en 2008 dans cet effort de rduction des cots en prservant lindexation de la dure de cotisation sur lesprance de vie comme prvu par la loi de 2003. Cette solution, et/ou une diminution du taux de remplacement, est prfrable un relvement des cotisations; les impts et cotisations sociales sont dj trop lourds, ce qui nuit la production et lemploi. Lquit et, dans une moindre mesure, les proccupations budgtaires exigent dengager immdiatement un processus dlimination progressive des privilges des rgimes spciaux des salaris des entreprises actuellement ou anciennement publiques, pargns jusqu prsent par les rformes.
Il faut suivre de prs le cot et lefficacit des soins de sant et des services de dpendance destins aux personnes ges Le cot du vieillissement dmographique au titre de la sant et de la dpendance est plus incertain que celui des retraites, parce quil dpend du progrs technologique, de lvolution des prix des services et des traitements et de la proportion des dpenses prise en charge par les familles. De plus, il peut tre difficile de dissocier les dpenses de sant de celles de la dpendance, outre que le degr de dpendance donne lieu des valuations qui ne sont pas uniformes dune collectivit territoriale lautre. Pour ces raisons, il est important dinformer le public sur le niveau actuel et lvolution prvue des dpenses, et aussi sur la nature des mesures actuelles, leur financement et le partage des responsabilits. Ces informations permettraient de dcider, collectivement et explicitement, de lampleur du cot qui restera la charge des familles, et donc dinciter les personnes constituer lpargne ncessaire.
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Des principes cohrents contribuant une rpartition claire des responsabilits devraient rgir lorganisation de ltat et des collectivits territoriales Les collectivits territoriales se sont vues confier la responsabilit de mettre en uvre et, dans certains cas, de formuler une partie importante des politiques qui on trait notamment la pauvret, lducation et au vieillissement dmographique. La dcentralisation de certaines fonctions de ltat peut prendre deux formes extrmes, le transfert de la pleine responsabilit de la comptence, ou de la mise en uvre dune politique publique dont les normes sont dcides par ltat. Dans la pratique, il existe un continuum de situations o les responsabilits sont partages entre ltat et les collectivits territoriales. Idalement, chaque situation devrait tre le rsultat dun arbitrage juste entre le besoin de responsabiliser les collectivits vis--vis de leurs lecteurs dans la conception et la mise en uvre de politiques locales efficaces et le souci dassurer des services qui soient de qualit identique au niveau national et donc dfinis par ltat. La dcentralisation en France est en partie le rsultat de dcisions ponctuelles, prises sans prendre en compte pleinement ces arbitrages, do un certain nombre dinefficacits. Pour atteindre les gains en termes de cotefficacit de la dpense publique escompts, il faudrait progressivement stabiliser et clarifier la rpartition des comptences entre ltat et les collectivits territoriales pour davantage les responsabiliser. Contrairement aux dpenses de ltat, les dpenses des collectivits territoriales ne sont pas soumises des rgles visant leur attribuer des objectifs et des indicateurs de rsultats. Pour stimuler la concurrence par linformation et faciliter lvaluation des politiques, il faudrait dvelopper un systme dinformation facilement accessible aux contribuables sur les dpenses des collectivits, leurs modes de financement et la qualit des services fournis, comme le prconisent des rapports rcents remis au gouvernement. En outre, ltat intervient dans la fiscalit locale en accordant certaines catgories de mnages ou dentreprises des exonrations dimpt et en les compensant par des transferts financiers. En consquence, les ressources fiscales propres ont diminu par rapport aux ressources totales des collectivits territoriales, ce qui a distendu le lien entre les citoyens et leurs lus et contribue dresponsabiliser les collectivits. Les fonctions qui relvent essentiellement des collectivits territoriales devraient tre finances par la fiscalit locale et les exonrations accordes par ltat en matire de fiscalit locale devraient tre progressivement limines. Les services pour lesquels les collectivits territoriales nont que peu de pouvoirs de dcision pourraient tre financs par des transferts de ltat, mais avec des mcanismes les incitant la recherche defficacit. Lutilisation des transferts financiers de ltat devrait tre recentre sur lobjectif de prquation, afin de compenser les ingalits entre collectivits territoriales, qui seront plus fortes si les comptences sont davantage finances par la fiscalit locale. Toute autre intervention de ltat devrait tre limite aux situations se caractrisant par la prsence dexternalits manifestes entre collectivits territoriales.
Il faudrait dfinir plus clairement les comptences des collectivits territoriales et simplifier le systme Le systme des collectivits territoriales est complexe, avec trois niveaux principaux, sans hirarchie entre eux. Chaque collectivit territoriale dtient de larges pouvoirs sur le territoire
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quelle administre, ce qui se traduit par de nombreux chevauchements de comptences. ce systme sajoutent de multiples formes de coopration entre les communes, dont la plus rcente, lintercommunalit , a pour objectif damliorer lefficacit, sans souvent y parvenir. Cette complexit est mme lorigine dun certain nombre dinefficiences quil faudrait corriger pour que la dcentralisation produise pleinement ses rsultats bnfiques. Dans une stricte perspective defficience, il serait utile de rduire le trs grand nombre de communes (36 500). dfaut, les chevauchements de comptence devraient tre limits en orientant le systme vers une spcialisation accrue des diffrents niveaux de collectivits territoriales, donc en restreignant le principe de comptence gnrale et en dsignant des chefs de file qui assumeraient la responsabilit dans chaque domaine. Il existe dj des chefs de file dans quelques domaines; il faut leur donner les responsabilits et les pouvoirs ncessaires la mise en place de politiques efficaces. La dotation que ltat accorde au titre de lintercommunalit, qui vise encourager la coopration, mais en pratique favorise aussi la dpense, devrait tre limite dans le temps, ce qui inciterait davantage tirer parti des conomies dchelle ralisables. plus long terme, ltat pourrait rflchir la mise en place dune dotation unique consolide entre les communes et lintercommunalit afin que ces structures allouent les moyens en fonction des comptences rellement exerces. Mais, cette solution pourrait affaiblir le contrle des dcisions par les citoyens car les responsables de lintercommunalit ne sont pas pour linstant directement lus par les citoyens de lintercommunalit et se heurterait la difficult de dcider des rallocations des ressources vers les communes.
Pour assurer la soutenabilit des finances publiques, il faut rduire lemploi public Ltat a insuffisamment rduit le nombre de ses fonctionnaires par rapport la rduction de ses comptences. Les collectivits territoriales, quant elles, ont massivement recrut. La forte augmentation de lemploi public qui en a rsult se traduit galement par un gonflement du cot des retraites dans lavenir. Ltat doit tirer parti du prochain dpart la retraite dun grand nombre de ses agents pour rduire lemploi public total. Les services dconcentrs de ltat qui font double emploi avec les organismes correspondants des collectivits territoriales devraient tre valus et supprims sils ne sont pas absolument ncessaires.
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Chapitre 1
Les principaux enjeux de la politique conomique franaise
La croissance est proche de son potentiel depuis 2005, accompagne dune acclration des crations demploi et dune baisse du chmage. Le dficit budgtaire des administrations publiques a diminu de manire assez sensible en 2006, bien que lexpansion conomique nait t que modre. La reprise reste plutt hsitante, et lavance modeste mais persistante dont disposait la France depuis plus de dix ans en matire de croissance par rapport des partenaires commerciaux importants, tels que lAllemagne et lItalie, semble stre rduite nant, voire transforme en retard. Lobjectif visant attnuer ce pessimisme et renforcer les fondements de la croissance conomique serait rendu plus ais atteindre si les autorits pouvaient traiter de manire adquate les problmes de pauvret et dexclusion sociale ce qui passerait dans une large mesure par une amlioration du comportement du march du travail et veiller ce que le systme denseignement permette de manire tangible de promouvoir lgalit des chances et de prparer les jeunes au march du travail. Deux chapitres de la prsente tude traitent par consquent de ces questions. Malgr le rcent assainissement des finances publiques se pose toujours la question cruciale des pressions qui rsulteront plus long terme du vieillissement dmographique, auquel est galement consacr un chapitre. Un autre dfi en matire de finances publiques consistera organiser la dcentralisation des fonctions assumes par ltat aux chelons locaux dadministration appropris, tout en prservant les incitations la recherche du meilleur rapport cot-efficacit. Ce point est trait dans un chapitre consacr la notion de fdralisme budgtaire.
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1. LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE
conomie franaise se redresse lentement depuis la rcession marque de 2001-02, mais cette reprise nest ni forte ni rgulire. Alors que lhorizon stait clairci en 2004, les rsultats de 2005 ont t dcevants. Il semble que lexpansion conomique depuis le dbut de 2006 ait t plus vigoureuse, mais sa variabilit dun trimestre lautre ne permet gure de dterminer si cette acclration sera durable. En 2007, il est peu probable que la croissance soit nettement plus rapide quen 2006, et la France pourrait connatre une nouvelle anne dexpansion plus faible que celle de lAllemagne (tableau 1.1). Cela semble marquer un retournement de situation en termes relatifs : la France a en effet constamment affich de meilleures performances que lAllemagne et lItalie du dbut des annes 90 jusqu 2005 environ, mme si son rythme de croissance est rest infrieur ceux des tats-Unis, du Royaume-Uni et dconomies en phase de rattrapage comme lEspagne (graphique 1.1). On peut difficilement considrer la demande globale comme la principale responsable de la fragilit de la reprise. La croissance de la consommation a t fluctuante, mais le taux dpargne est en diminution depuis 2003, tandis que les marchs dexportation connaissent une expansion vigoureuse, des taux variant entre 7 et 10 % par an depuis 2004. Il est vrai que la progression de linvestissement est reste modre, mais cela nest peut-tre pas surprenant dans la mesure o il est relativement lev, puisquil a reprsent 20 % du produit intrieur brut (PIB) nominal en 2006, atteignant son plus haut niveau depuis 1992. Bien que la demande globale, intrieure et extrieure, ait donc augment assez rapidement, la production intrieure na pas, dans lensemble, pu suivre. Moins de trois cinquimes de laugmentation totale de la demande finale depuis 2000 ont t couverts par loffre intrieure cest--dire par laccroissement du PIB tandis que le reste de cette demande supplmentaire a t satisfait par un surcrot dimportations ; depuis 2003, lorsque la contribution de la demande extrieure la demande globale sest renforce, cette rpartition a t encore moins favorable, puisque peine un peu plus de la moiti de laugmentation de la demande a t couverte par un surcrot de production intrieure (tableau 1.2) Lconomie franaise semble donc avoir t incapable de tirer pleinement parti du redressement de la demande intrieure et trangre. Paralllement, les exportations ont progress un rythme un peu moins rapide que celui auquel on pouvait sattendre. Comme la plupart des conomies revenu lev de lOCDE, la France perd lentement des parts de march au niveau mondial depuis plusieurs dcennies, quelle cde en partie certains des pays de lOCDE dont la taille est plus modeste mais lexpansion plus rapide, mais surtout aux conomies dynamiques non membres de lOrganisation. Sur le long terme, le recul du poids relatif de la France dans les exportations de la zone OCDE en valeur est en partie imputable la conjonction des effets modestes, mais persistants, de sa spcialisation gographique et de lvolution des prix en termes relatifs. On peut le voir en comparant les diffrentes mesures illustres par le graphique 1.2, puisque pendant la plus grande partie des annes 90, laugmentation des exportations en volume a t parallle la croissance des marchs traditionnels de la France ; en revanche, au cours de la
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1.
LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE
Tableau 1.1. Projections court terme

Variations en pourcentage, prix de 2000, sauf indication contraire
Prix courants milliards en 2003 Consommation prive Consommation publique Formation brute de capital fixe Secteur priv Rsidentiel Non rsidentiel Secteur public Demande intrieure finale Formation de stocks1 Demande intrieure totale Exportations de biens et de services Importations de biens et de services Balance extrieure1 PIB Indice des prix la consommation, harmonis Indice des prix la consommation sous-jacent, harmonis Emploi Taux de chmage (moyenne des estimations mensuelles de lInsee)2 Taux de chmage (moyenne des estimations mensuelles dEurostat) Production potentielle (estimation OCDE) cart de production potentielle (niveau) Taux dpargne des mnages (niveau) Solde de financements des administrations publiques3 Ajust pour le cycle3 Dette, dfinition de Maastricht3 Balance courante3 900.4 378.5 300.8 131.4 80.2 169.4 .. 1 579.7 1.1 1 580.8 408.5 393.1 15.4 1 596.2 2004 2005 2006 2007 2008
2.5 2.2 2.6 2.7 3.3 2.4 2.2 2.4 0.3 2.8 3.3 5.9 0.8 2.0 2.3 1.8 0.1 10.0 9.6 1.9 1.4 12.7 3.6 2.7 64.5 0.1
2.1 1.1 3.7 3.7 4.1 3.5 3.9 2.2 0.0 2.1 3.3 6.5 0.9 1.2 1.9 1.5 0.5 9.8 9.7 1.8 1.9 11.9 3.0 2.0 66.7 1.2
2.6 1.9 4.0 4.2 2.5 4.9 2.9 2.7 0.3 2.4 6.2 7.1 0.4 2.1 1.9 1.5 0.9 9.0 9.4 1.8 1.6 11.9 2.6 1.7 65.6 1.2
2.2 1.7 3.9 3.7 0.7 5.0 4.8 2.4 0.4 2.0 4.0 3.5 0.1 2.2 1.3 1.6 0.9 8.4 .. 1.8 1.3 12.5 2.3 1.7 63.9 1.0
2.6 1.0 2.0 2.0 0.5 2.6 2.3 2.1 0.1 2.2 5.9 5.8 0.1 2.2 1.7 1.7 0.9 8.0 .. 1.9 1.0 12.0 1.7 1.3 62.1 1.0
Note : Les donnes de ce tableau ne comprennent pas les rvisions historiques rsultant du passage vers la mthode de prix en chane dans le compte de la dpense prix constants; en particulier, selon les nouvelles donnes le PIB a augment de 1.7 % en 2005 et de 2.2 % en 2006. 1. Contribution la variation du PIB rel (en pourcentage du PIB rel de lanne prcdente); prix courants dans la premire colonne. 2. Lestimation mensuelle de lInsee est susceptible dtre sensiblement rvise, pour 2005 et 2006, lors de la prise en compte des rsultats de lenqute emploi 2006, dont lInsee a repouss la publication prvue en mars 2007. 3. En pourcentage du PIB. Source : OCDE (2007), Perspectives conomiques n 81.
priode 1991-2006, le rythme dexpansion des marchs dexportation de la France, tel que calcul par lOCDE, sest tabli en moyenne 6.1 %, tandis quil a t lgrement suprieur pour lAllemagne et le Royaume-Uni et de 6.8 % dans le cas des tats-Unis. Toutefois, si les rsultats de la France sur ses marchs traditionnels ont t relativement stables pendant lessentiel des annes 90, ils ont fortement rgress depuis 2002 environ (graphique 1.2, partie B). Lvolution de la comptitivit-cots et dautres facteurs, tels que la composition par produit ou la ventilation gographique des changes, nexpliquent cependant pas totalement les pertes rcentes de parts de march. Il avait t indiqu dans de prcdentes tudes conomiques quune amlioration des conditions de concurrence et des institutions du march du travail permettrait de renforcer la ractivit de loffre dans lconomie; des progrs ont t accomplis dans ces domaines, mais il est possible daller plus loin.
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Graphique 1.1. volution du produit intrieur brut relatif par habitant, de 1970 2008
Variation en pourcentage par rapport la France (base 1991)
20 Royaume-Uni Espagne tats-Unis Zone euro Italie Allemagne 15 20
15
10
10
-5
-5
-10
-10
-15
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
-15
Note : Les donnes concernant la priode de 2006 2008 sont des estimations et des prvisions (cf. Perspectives conomiques n 80). Source : OCDE, base de donnes des Perspectives conomiques. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/053658608875
Tableau 1.2. Ventilation de la demande finale entre offre intrieure et offre trangre
Variation cumule, en pourcentage du PIB1 Demande finale totale, y compris exportations Offre intrieure (PIB) Offre trangre (importations) 2000-06 16.1 9.4 6.7 2000-03 5.3 4.0 1.4 2003-06 10.1 5.5 4.6
1. Pour la priode 2000-05, cette variation est gale la somme des contributions la croissance annuelle du PIB, calcule partir dindices en chane. Pour la priode 2005-06, elle est obtenue partir de la variation annuelle de la somme des composantes du PIB trimestriel, aux prix de 2000. Source : OCDE base de donnes des Perspectives conomiques.
La prsente tude vise cerner des moyens efficaces pour atteindre des objectifs moins directement lis la croissance, mais qui nen restent pas moins importants pour lexpansion de lconomie, dans la mesure o ils sont troitement lis lvolution du march du travail et au systme des finances publiques. Elle traite de la pauvret et de lexclusion sociale, ainsi que de lducation, qui sont toutes lies au comportement du march du travail. Un grand nombre de politiques ont t dcentralises des niveaux de gouvernement infranationaux ; cette tendance rpond une une demande pour des politiques plus sensibles aux besoins locaux mais semble galement tre associe un
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1.
Graphique 1.2. volutions et performances lexportation

Biens et services
260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 260
A. Volume des exportations, 1991=100
240 220 200 180 160 140 120 100 80
FRANCE Zone euro Allemagne Italie
Royaume-Uni Japon Canada tats-Unis
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
260 240 220 200 180 160 140 120 100 85 80 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 90 100
B. Volume des exportations, marchs et rsultats lexportation 1991=100
105
Volume des exportations (chelle de gauche) Marchs dexportation (chelle de gauche) Rsultats lexportation (chelle de droite)
95
150
150
C. Part des exportations totales de la zone OCDE en valeur, 1991=100

140 FRANCE Zone euro Allemagne Italie Royaume-Uni Japon Canada tats-Unis 140
130
130
120
120
110
110
100
100
90
90
80
80
70
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
70
1. Y compris les changes intra-zone euro. Source : OCDE, base de donnes du n 80 des Perspectives conomiques. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054235231144
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certain chevauchement de comptences et gaspillages, du moins court terme. Cette tude analyse galement limpact sur le plus long terme du vieillissement dmographique, dont leffet sur les finances publiques commence dj merger. La situation budgtaire sest amliore, le dficit des administration publiques ayant diminu de en 2006, pour stablir un niveau estim 2.6 % du PIB, contre 2.9 % en 2005. Dans la mesure o les statistiques de 2005 incluaient une contribution ponctuelle correspondant au versement dune soulte par lentreprise publique lectricit de France (EDF), lie au transfert dengagements au titre des retraites de ses employs, lassainissement budgtaire sous-jacent a t de lordre de 0.7 point de PIB dune anne lautre (graphique 1.3). Malgr une croissance conomique proche de son niveau tendanciel, les recettes fiscales ont t assez consquentes, tandis que laugmentation des dpenses a t relativement modre. Les dpenses de ltat ont t particulirement bien matrises, puisque elles sont stables en volume depuis 2004. Ce rsultat tient en partie au transfert aux
Graphique 1.3. Dficit et dette des administrations publiques

En pourcentage du PIB
4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 1980 60 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 60 4
A. Capacit (ou besoin) de financement des administrations publiques

Administration centrale Administrations locales Scurit sociale Ensemble des administrations publiques
3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6
B. Dette
50 Administration centrale Administrations locales Scurit sociale 50
40
40
30
30
20
20
10
10
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
1. Au sens du Trait de Maastricht. Source : Institut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), Comptes nationaux; OCDE, Comptes nationaux. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054588056622
26
1.
collectivits locales de postes de dpenses susceptibles daugmenter rapidement; en outre, certains lments classs prcdemment dans les dpenses des transferts aux autres niveaux dadministration ou la scurit sociale, destins compenser des rductions dimpts ou cotisations sociales employeurs ont t redfinis, peut-tre de manire plus correcte, en tant que recettes ngatives. Les autres possibilits de matrise des dpenses nont pas encore t pleinement exploites : ainsi, le rythme de plus en plus rapide des dparts en retraite de fonctionnaires na pas encore t mis profit pour rduire sensiblement les effectifs du secteur public. En 2007, premire anne pour laquelle ltablissement du budget de ltat a t intgralement ax sur la notion de mission, conformment aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 20021, lobjectif fix est une rduction de 1 % en termes rels des dpenses de ltat. Tant les dpenses des collectivits locales que les dpenses de scurit sociale et de sant ont augment en termes rels, et en pourcentage du PIB, ces dernires annes. Certains signes indiquent toutefois que la matrise des dpenses de sant samliore, dans la mesure o, pour la premire fois depuis plusieurs annes, elles nont pas dpass le plafond nominal prvu en 2005, de mme quen 2006. Reste que les dpenses des administrations infranationales ne cessent daugmenter un rythme plus rapide que les dpenses publiques globales depuis un certain nombre dannes. Cela nentrane pas en soi de creusement du dficit de lensemble des administrations publiques, car les droits des collectivits locales en matire demprunt sont assez strictement limits. Lefficience des dpenses et des impts locaux suscite nanmoins des proccupations, voques plus loin dans cette partie ainsi que dans le chapitre 5. Compte tenu du redressement plutt hsitant de la croissance de la production, lemploi, qui avait recul en 2003 et dbut 2004, a galement progress de manire assez lente. Ainsi, le chmage na commenc refluer de manire sensible quen 2005 (graphique 1.4). Daprs les statistiques mensuelles relatives aux demandeurs demplois inscrits lANPE (pas encore valides par lInsee pour 2006), leur nombre tait approximativement le mme dbut 2007 que celui auquel il tait tomb en 2001, lors du point haut du dernier cycle conomique. Nanmoins, les rsultats de lenqute Emploi (pas encore valids par lInsee) laissent penser que ce nombre pourrait tre nettement plus lev; il faudra attendre plusieurs mois avant que cette incertitude ne soit leve2. Quoi quil en soit, mme le nombre de chmeurs qui ressort de lenqute Emploi correspond un recul marqu du chmage, aprs une priode 2003-05 au cours de laquelle une reprise modre de la croissance du PIB avait sembl navoir que peu ou pas deffet sur la situation du march du travail. Outre les effets favorables lis au retour de la croissance, la progression de lemploi est sans doute en partie lie des initiatives rcentes de la politique de lemploi (Plan de dveloppement des Services la Personne et Plan dUrgence pour lEmploi notamment). Le niveau du chmage reste cependant lev et l inscurit demeure un dterminant essentiel du moral des mnages. Selon un sondage dopinion3, malgr ces signes damlioration, en fvrier 2007, 73 % des Franais adultes avaient le sentiment que les conditions de vie se dgradaient dans leur pays, et 5 % seulement quelles samlioraient ; les habitants dautres grands pays europens faisaient montre dun pessimisme similaire, mais ce sentiment parat plus prononc en France. L inscurit semble proccuper une forte proportion des actifs occups ainsi que des chmeurs, du fait dune prise de conscience dun certain dualisme du march du travail : le contraste entre les insiders , qui ont des emplois dure indtermine biens protgs, et les outsiders ,
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Graphique 1.4. volution des taux de chmage et demploi

En pourcentage
35 35
A. Taux de chmage des jeunes et des adultes

30 Jeunes (15-24 ans) Adultes (25-54 ans) 30
25
25
20
20
15
15
10
10
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
70
70
B. Taux demploi : France et zone OCDE

68 68
66
66
64
64
62 France Zone OCDE 60
62
60
58
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
58
Note : Donnes estimes pour 2006. 1. En pourcentage de la population dge actif (15-64 ans). Source : OCDE, base de donnes des Statistiques de la population active. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054732270061
qui occupent des postes prcaires , synonymes dinscurit, est peru de plus en plus nettement. Cette disparit correspond en grande partie une diffrence entre groupes dge, la plupart des actifs devant attendre au moins la trentaine pour accder la catgorie des insiders , et la perception dinscurit tend augmenter dans les groupes dge plus avancs, mme parmi les insiders . La prcdente tude conomique de lOCDE dcrivait de manire relativement dtaille les principaux aspects du march du travail lorigine de cette situation. Paradoxalement, la lgislation relative lemploi dessert certains groupes dindividus, en exigeant de leurs employeurs quils les protgent contre un large ventail de risques, alors quils sont mal placs pour couvrir certains dentre eux. Ainsi, au-del dune taille donn, les entreprises sont tenues de dployer des efforts relativement coteux pour aider les travailleurs licencis trouver un nouvel emploi; une telle obligation peut ne pas tre trop lourde assumer en cas de licenciement individuel, mais en cas de licenciement collectif li la
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1.
situation conomique de lentreprise, il peut savrer difficile pour lemployeur de sen acquitter. En consquence, les employeurs se montrent gnralement particulirement hsitants embaucher en cas dincertitude sur les perspectives de leur entreprise. Ils ont tendance essayer daccrotre leur production sans augmenter leurs effectifs ou en embauchant des travailleurs sous contrat temporaire, dont diffrents types drogeant certaines dispositions du Code du travail ont t labors au cours des dernires annes. Pour rduire la dichotomie entre insiders et outsiders, les autorits pourraient notamment chercher unifier les diffrents contrats de travail, de faon favoriser laccs de tous lemploi, en donnant la flexibilit au dbut du contrat et en rduisant le risque juridique associ au licenciement4. Conscient des difficults politiques souleves par toute tentative de rforme approfondie du Code du travail, le gouvernement a prfr sefforcer dlargir lventail des contrats, avec un succs mitig. Une des mesures couronnes de russite a rsid dans lintroduction, lautomne 2005, dun contrat applicable aux petites entreprises (moins de vingt salaris en quivalents temps plein) qui offre plus de flexibilit en dbut de contrat en instaurant une priode de consolidation de deux ans. Dbut 2006, le gouvernement a annonc ladoption de dispositions similaires pour les individus de moins de 26 ans, mais celles-ci ont t rapidement retires la suite dun vaste mouvement de contestation sociale, anim notamment, mais pas exclusivement, par les lycens et tudiants. Il semble donc que les Franais soient davantage proccups par le comportement que pourraient adopter les employeurs sils disposaient dune plus grande libert vis--vis de leurs salaris actuels, que par la possibilit que le cadre rglementaire actuel constitue un frein permanent lembauche et quil renforce du mme coup le chmage. Le salaire minimum est un autre lment de la politique du march du travail sur lequel lOCDE a attir lattention des pouvoirs publics dans ses prcdentes tudes conomiques sur la France. Son niveau a sensiblement augment par rapport celui du salaire mdian, tandis qutait impose la rduction obligatoire du temps de travail hebdomadaire sans perte de salaire de 1999 2005. En outre, le coin fiscal lev rsultant de limportance des dpenses publiques tend la fois rduire les incitations au travail et alourdir les cots assums par les employeurs. Les allgements de charges sociales accords pour les individus percevant le salaire minimum, ou une rmunration proche de ce niveau, ont compens en partie les effets pervers sur lemploi du cot du travail lev au niveau de SMIC. Le rapport du Conseil dOrientation pour lEmploi sur les aides publiques a soulign leur efficacit; ces allgements doivent certes saccompagner de hausses des prlvements obligatoires dans dautres domaines, mais compte tenu du niveau lev du SMIC le bilan net en termes demplois est incontestablement positif.
La pauvret et lexclusion sociale, bien que plus faibles que dans la plupart des pays de lOCDE, sont considres comme des problmes essentiels
Le taux de pauvret montaire (relative) en France est plutt faible pour la zone OCDE, lorsquon le mesure de manire classique par la proportion de la population appartenant des mnages dont le revenu par personne est infrieur un certain pourcentage du revenu mdian (cest gnralement le seuil de 60 % qui est utilis en Europe) (graphique 1.5). cette aune, le taux de pauvret de la France est plus faible que celui de la plupart des grands pays europens et des tats-Unis, et nest que lgrement suprieur ceux des pays nordiques, qui occupent le haut du tableau. Cela nen reste pas moins une question essentielle dintrt public en France, peut-tre parce que les valeurs rpublicaines que
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Graphique 1.5. Taux de pauvret et ingalits1

En 2005 ou la dernire anne pour laquelle des donnes taient disponibles2
50 Taux de pauvret Coefficient de GINI 40
50
40
30
30
20
20
10
10
0 SWE CZE ICE NET NOR DNK AUT FIN DEU FRA LUX HUN SVK BEL UE15 ITA GRC PRT POL TUR GBR IRL ESP AUS USA MEX
1. Pourcentage de personnes dont le revenu disponible quivalent, transferts sociaux inclus, est infrieur au seuil de pauvret, cest--dire 60 % du revenu disponible quivalent mdian. 2. 2003 pour le Royaume-Uni et la Turquie; 2000 pour lAustralie, les tats-Unis et le Mexique. Source : Base de donnes dEurostat; Forster, M. et M. Mira dErcole (2005), Income Distribution and Poverty in OECD Countries in the Second Half of the 1990s , Documents de travail de lOCDE sur les affaires sociales, lemploi et les migrations, n 22, Paris. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054740546287
sont la libert, lgalit et la fraternit peuvent tre interprtes comme mettant particulirement laccent sur la prvention des carts de revenu excessifs, et limpact potentiel des interventions publiques sur la pauvret est souvent plac au premier plan des dbats conomiques. La faiblesse du taux de pauvret relative laisse penser que cette approche a t plutt efficace; la pauvret nest pas un phnomne massif contre lequel simposerait un train de mesures de grande envergure. En fait, plusieurs lments troitement lis se dtachent nettement. Le premier est le rapport cot-efficacit des politiques actuelles : dans la mesure o la pauvret, indpendamment de son niveau global, reste trs lourde de consquences pour les individus quelle touche, une question essentielle est de savoir si les ressources affectes aux stratgies et aux institutions en place sont utilises de manire optimale. Le second lment rside dans le lien entre pauvret et exclusion sociale. Il est difficile de dfinir cette dernire avec prcision, et plus difficile encore de la mesurer statistiquement, mais elle est plus prjudiciable que la pauvret en tant que telle, tant de manire gnrale associe des priodes prolonges de pauvret. Lexclusion sociale touche en effet des personnes dont les liens avec la socit, en particulier avec le cours normal de lactivit conomique, se sont tellement distendus quelles risquent fort dtre incapables de tirer parti des mcanismes du march, ou mme des nombreux dispositifs publics axs sur les plus dmunis. Enfin, un troisime lment, qui est li aux deux premiers, rside dans la concentration gographique de la pauvret et de lexclusion sociale, et ses liens avec les conditions de logement et la politique du logement.
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1.
Bien quil soit difficile de dfinir clairement certains concepts, la sortie de la pauvret ou de lexclusion passe dans la plupart des cas par un resserrement des liens avec le march du travail. Lemploi reprsente non seulement un apport de ressources matrielles, mais aussi un vecteur important de liens sociaux sans lesquels la pauvret peut se transformer en exclusion. La pauvret parmi les personnes occupant un emploi nest pas plus rpandue en France que dans la moyenne des pays de lOCDE, et elle touche essentiellement les mnages qui comptent des personnes charge et un seul apporteur de revenu. La pauvret de certaines personnes tient au fait quelles nont pas, ou ne parviennent pas trouver, un emploi temps plein tout au long de lanne, mais tel nest pas toujours le cas; pour un nombre significatif de familles, le fait davoir un membre qui exerce un emploi temps plein, mme rmunr au salaire minimum dont le niveau est relativement lev, nest en effet pas toujours un rempart suffisant contre la pauvret relative. Le relvement du salaire minimum est donc souvent prsent comme une mesure de lutte contre la pauvret. Or, tant donn que prs de 15 % des employs du secteur marchand non-agricole peroit le salaire minimum, une telle mesure risque fort daccrotre le chmage. Cela pourrait navoir quun effet direct limit sur la mesure globale de la pauvret dans la mesure o les individus qui perdent leur emploi sont dj en dessous du seuil de 60 %, alors que certaines des personnes bnficiant du salaire minimum revaloris pourraient franchir ce mme seuil, entranant peut-tre une diminution de la mesure de la pauvret malgr le recul de lemploi. Il est cependant trs probable que cela aggraverait lexclusion sociale, dans la mesure o il serait encore plus difficile pour les chmeurs peu qualifis de trouver un emploi. Comme indiqu dans le chapitre 2, il est possible de trouver un meilleur quilibre entre une augmentation du salaire minimum conjugue un allgement des cotisations de scurit sociale accord titre de compensation aux employeurs, dune part, et lutilisation du crdit dimpt sur les revenus dactivit dsign sous le nom de prime pour lemploi (PPE) , dautre part, de manire obtenir de meilleurs rsultats sur le front de lemploi et mieux cibler lutilisation des ressources affectes la lutte contre la pauvret. Il existe une multitude de prestations en espces, qui expliquent pour lessentiel le bas niveau du taux de pauvret mesur aprs impts et transferts sociaux malgr les performances mdiocres du march du travail. Elles reprsentent toutefois galement un cot pour les finances publiques; elles contribuent aussi au maintien dun coin fiscalosocial lev sur le travail, dont leffet sur le niveau du chmage est certes en partie contenu grce la politique dallgements de cotisations sociales, mais qui peut dcourager lactivit des salaris qui voient ainsi leur rmunration nette baisser. Des progrs ont t accomplis ces dernires annes dans la rduction des dsincitations au travail pouvant rsulter de la ncessit de cibler ces prestations et de les subordonner des conditions de ressources. Tout lenjeu reste de dterminer comment aller plus loin, et dassocier les garanties de revenus avec un dosage adquat de possibilits et dincitations, afin que la recherche demploi constitue la principale voie de sortie de la pauvret. On observe une concentration de la pauvret et de lexclusion dans des zones particulires ainsi que dans certains groupes ethniques ou nationaux. La France ne se distingue pas cet gard de la plupart des autres pays. Sagissant de la concentration gographique de ces problmes, qui sont frquemment associs en France aux cits des banlieues situes la limite des principales conurbations (mais aussi des centres urbains dans certaines villes de taille moyenne) il est particulirement difficile de dterminer sil conviendrait dadopter une approche spatiale, en ciblant sur des zones
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particulires les mesures adoptes celles-ci venant sajouter aux dispositifs axs sur les individus ou les familles affects. Un problme similaire se pose en ce qui concerne la concentration ethnique de ces phnomnes : il est difficile de dterminer si les actions menes devraient tre uniquement axes sur les personnes ou galement les groupes. Les autorits franaises ont pris des mesures diffrentes lgard de ces deux types de concentration. Certaines zones urbaines sont dfinies comme prioritaires ou sensibles et bnficient ce titre de financements supplmentaires affects des dispositifs sociaux, conomiques, lis au logement ou relatifs lenseignement. Dun autre ct, malgr la mise en place en 2004 dun organisme public charg de lutter contre la discrimination caractre racial ou autre, la Haute Autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit (HALDE), le principe constitutionnel dgalit devant la loi est gnralement interprt comme contraire toute forme de discrimination positive, tout autant que ngative. Du fait de ce mme principe, il peut savrer difficile de runir des informations sur la discrimination, dans la mesure o il fait obstacle la collecte de donnes sur les individus suivant leur origine raciale, par exemple. Au cours des dernires annes, diverses tudes sur la discrimination ont rvl que les employeurs, par exemple, se livraient des pratiques discriminatoires fondes non seulement sur des critres raciaux (en sappuyant sur le nom de famille) mais aussi sur des critres de rsidence; ainsi, une personne domicilie dans un quartier problmes a moins de chances de se voir convie un entretien. Toute la difficult, laquelle sont galement confronts nombre dautres pays, est donc de trouver le meilleur moyen de compenser un phnomne que lon pourrait qualifier dhystrse spatiale ou sociale, cest--dire la transmission des handicaps socio-conomiques. Un des lments de rponse, qui a jou un rle de premier en France dernirement, rside dans la politique du logement. Les logements sociaux sont relativement rpandus, mais, contrairement aux pratiques observes dans de nombreux pays, ils ne sont pas spcifiquement destins aux plus dmunis, mme si leur venir en aide fait indubitablement partie des objectifs viss. En fait, une de leurs principales finalits est de promouvoir la mixit sociale, en vue dviter la cration de ghettos . Ceux-ci nen ont pas moins vu le jour, comme on pouvait sy attendre, en partie du fait de dcisions damnagement antrieures en vertu desquelles un certain nombre de grands ensembles dhabitations bas prix ont t construits sur des sites qui ne rpondent pas aujourdhui suffisamment aux besoins du march du travail. Une rcente proposition a dbouch sur linstauration dun droit opposable au logement, mais il ne sera pas ais de dterminer qui devra rpondre du respect de ce droit.
Le systme denseignement devrait utiliser ses ressources de manire plus efficiente, en vue de rduire les ingalits et de favoriser la croissance
Lenseignement constitue un lment cl pour attnuer le phnomne de transmission des handicaps socio-conomiques entre gnrations. Pour amliorer les possibilits demploi de la population, il est dautant plus important daugmenter le niveau des comptences et de fournir un enseignement davantage adapt au march du travail, que des rformes de grandeur ampleur du march du travail ne pourraient pas tre menes. De fait, rduire lingalit est un des principaux objectifs attribus par la lgislation franaise au systme ducatif. Par ailleurs, il est naturellement un lment essentiel dans la production de capital humain ncessaire la croissance conomique. Ces deux finalits ne sont pas ncessairement contradictoires, mais conjugues dautres objectifs lis la formation des citoyens, elles constituent assurment un ensemble de buts assez complexe (dont
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limportance relative peut en outre varier suivant le niveau denseignement considr), laune duquel il nest pas ais de se prononcer sur la russite du systme. Par le pass, lenseignement tait organis de manire trs centralise, un large ventail de domaines tant placs sous le contrle direct de Paris. Depuis vingt ans, le contrle direct exerc par le ministre de lducation nationale a considrablement diminu. Nanmoins, le systme denseignement prsente encore nombre des caractristiques des systmes centraliss ; lautonomie accorde aux tablissements scolaires et aux universits en particulier en matire de recrutement et daffectation des enseignants titulariss qui constituent le noyau dur des effectifs est relativement limite compare aux pratiques observes dans nombre dautres pays. Lvolution intervenue au cours des deux dernires dcennies pourrait, mais ceci reste dmontrer, avoir dbouch sur une dilution des responsabilits en matire de rsultats. Un enjeu essentiel rside par consquent dans les dispositions prendre pour que chaque tablissement denseignement (et le systme dans son ensemble) accorde une attention suffisante aux performances et au rapport cot-efficacit. Globalement, les dpenses consacres lenseignement environ 6 % du PIB sont un niveau proche de la moyenne de lOCDE. La France est un des trois seuls pays (les deux autres tant la Belgique et lItalie) o le taux dinscription dans lenseignement prscolaire est de 100 % lge de 3 ans, et consacre une proportion relativement leve de son PIB (0.7 %) cet enseignement, puisquelle nest devance cette aune que par la Norvge, la Hongrie et le Danemark (dans ce dernier cas, uniquement en raison du niveau plus lev des dpenses prives). Cela tient en partie lintgration traditionnelle des services daccueil et dducation des jeunes enfants dans la politique familiale en France. Nanmoins, cela sexplique galement par la prise de conscience grandissante du fait que lducation prscolaire peut peut-tre compenser, au moins en partie, les handicaps lis au milieu social, qui semblent systmatiquement influer sur les rsultats scolaires des enfants partir de lcole primaire. Comme dautres formes de handicaps sociaux voques prcdemment, le handicap ducatif comporte une dimension gographique importante, et la principale rponse des pouvoirs publics, labore au cours des annes 90, a consist affecter des ressources supplmentaires des zones spcifiques, qualifies de zones dducation prioritaire (ZEP). Pas moins dun lve sur cinq inscrits dans le premier cycle de lenseignement secondaire est scolaris en ZEP. Trs rcemment, cette politique a fait lobjet dun certain nombre dajustements, au vu dlments indiquant que ces ressources supplmentaires ntaient pas utilises de manire trs efficiente, et que la dsignation dune zone en tant que ZEP pouvait avoir des effets pervers. Les pouvoirs publics ont galement pris des mesures de dpistage des enfants prsentant des difficults particulires dapprentissage, mis en place un mcanisme dattribution de ressources supplmentaires des tablissements slectionns, et initiative plus radicale dans le contexte franais renforc les prrogatives des chefs dtablissement en leur permettant de recruter directement certains enseignants. Lutilisation dun systme de circonscriptions, la carte scolaire , appliqu de manire relativement rigide pour rpartir les enfants entre les diffrents tablissements denseignement peut galement exacerber la transmission des handicaps sociaux. Les parents aiss et mieux informs tendent dores et dj viter de rsider dans les ZEP, et sefforcent plus gnralement de trouver le moyen de contourner la carte scolaire. Bien
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quils soient en fait relativement peu nombreux y parvenir, daucuns rclament que la carte scolaire soit assouplie et que les parents puissent choisir ltablissement scolaire de leur enfant, dans un souci dquit et defficience. Lexistence dun petit nombre de lyces publics dlite qui slectionnent clairement leurs lves sur la base de leurs capacits, dans le cadre dun systme cens viter une telle slection, illustre les fortes pressions qui sexercent en faveur du choix et de la slection. Il est important, quoique difficile, de faire la distinction entre lintrt des individus considrs isolment et les performances globales du systme denseignement. En laissant les tablissements entrer davantage en concurrence les uns avec les autres pour attirer les lves, les autorits pourraient favoriser une utilisation plus efficiente des ressources, mais elles devraient prendre en parallle dautres dispositions pour viter une exacerbation du caractre inquitable du systme saccompagnant de progrs limits, voire inexistants, en termes de performances globales. De mme que les dpenses dducation de la France sont approximativement gales la moyenne de celles des pays de lOCDE, les rsultats scolaires semblent proches de la moyenne, ou peut-tre lgrement suprieurs, selon lenqute du Programme international pour le suivi des acquis des lves (PISA) (graphique 1.6). Cette enqute met cependant en vidence les rsultats scolaires des enfants de 15 ans, et non les performances du systme denseignement dans son ensemble ; dans la mesure o la France consacre davantage de ressources financires lenseignement primaire et secondaire qu lenseignement suprieur, ces rsultats pourraient donc tre interprts comme rvlateurs de performances mdiocres. Cette conclusion nest toutefois pas ncessairement taye par de rcents travaux de lOCDE. La France semble donc plus proche de la frontire defficience que la plupart des autres pays membres de lOrganisation. Compte tenu de ces ambiguts concernant les mesures globales du rapport cotefficacit de lenseignement, aucune conclusion significative ne peut tre aisment tire des donnes disponibles sur lefficience relative du systme ducatif franais. Toutefois,
Graphique 1.6. Rsultats scolaires et quit, en 2003

560 0.82 0.81 0.80 0.79 0.78 0.77 0.76 0.75 420 0.74 0.73 400 380 MEX GRC ITA USA SVK POL AUT ISL IRE SWE CZE BEL NZL CAN KOR TUR PRT ESP LUX NOR HUN DNK DEU FRA GBR CHE NLD AUS JPN FIN 500 480 460 440 Score moyen obtenu dans le cadre du PISA (chelle de droite) Homognit des scores obtenus dans le cadre du PISA (chelle de gauche) 540 520
1. Moyenne simple des scores obtenus en mathmatiques, en comprhension de lcrit, en sciences et en rsolution de problmes. 2. Mesure par le rapport entre le score moyen du 25e centile et celui du 75e centile (plus ce ratio est lev, plus les rsultats des lves sont homognes). Source : OCDE (2004), Apprendre aujourdhui, russir demain Premiers rsultats de PISA 2003; Regards sur lducation Les indicateurs de lOCDE. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054747285478
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comme indiqu au chapitre 3, il est possible dans de nombreux domaines dlaborer de meilleures mesures des performances des tablissements scolaires, et de rendre les dcideurs plus directement responsables de lamlioration de ces performances. La question potentiellement cruciale de lautonomie des tablissements denseignement est malheureusement difficile traiter. Une comparaison des rsultats obtenus par diffrents pays dans le cadre de lenqute PISA tend certes indiquer quune plus grande autonomie saccompagne de meilleurs performances, mais une forte incertitude pse sur cette conclusion. Un facteur ayant eu une incidence majeure sur lenseignement secondaire et suprieur a rsid dans la trs forte augmentation du nombre de personnes diplmes du deuxime cycle de lenseignement secondaire au cours des annes 70 et 80. La proportion de la population ge de 55 64 ans ayant atteint ce niveau de formation en France est sensiblement infrieure celle observe dans des pays comparables comme lAllemagne et les tats-Unis (graphique 1.7). La France a cependant combl cet cart assez rapidement (de mme quun certain nombre dautres pays) et pour les cohortes dge allant jusqu 40 ans environ en 2004, le niveau moyen de formation est au moins gal la moyenne de lOCDE, mme si un cart modr spare toujours la France des pays les mieux classs. Lampleur de leffet induit sur lenseignement suprieur tient au fait quune forte proportion des individus qui obtiennent aujourdhui un diplme du deuxime cycle de lenseignement secondaire en France ont automatiquement le droit dentrer luniversit. Les droits dinscription dans les universits publiques sont trs faibles, et il nexiste pas de slection lentre. Or, dans le mme temps, le volume des ressources consacres lenseignement suprieur na pas suivi le rythme daugmentation des effectifs, en partie mais pas entirement du fait de la modestie des droits dinscription, si bien que le niveau moyen des ressources disponibles par tudiant est bas; en fait, le montant des dpenses annuelles moyennes par individu est plus faible pour les tudiants inscrits luniversit que pour les lves de lenseignement secondaire. Reste que si le systme universitaire public de base est non slectif, il existe divers tablissements pratiquant une slection lentre, gnralement dsigns collectivement sous le nom de grandes coles, qui exercent un attrait nettement plus fort sur les tudiants les plus performants, et qui suscitent par consquent une vive concurrence entre candidats ladmission. Par ailleurs, contrairement la situation observe dans lenseignement oblig atoire, les resso urces disponibles par individu varient considrablement entre les diffrentes composantes de lenseignement suprieur, les tablissements dlite affichant des niveaux de dpenses plusieurs fois suprieurs ceux des universits publiques. Les universits tant dans lincapacit de refuser laccs aux jeunes dont le niveau est insuffisant, les futurs tudiants ne sont apparemment pas conscients du fait que nombre des cursus qui les attirent sont la fois beaucoup plus difficiles quils ne limaginent et probablement pas trs utiles sur le march du travail. Par ailleurs, la rpartition des ressources dans le cadre dun systme qui se veut galitaire a un caractre plutt rgressif. Il est manifestement ncessaire de mieux orienter les tudiants dans leurs choix et damliorer laffectation des ressources. De fait, un certain nombre de mesures utiles ont t adoptes rcemment. Les universits sont maintenant encourages publier des informations sur le devenir professionnel de leurs diplms (ce quelles sont encore peu nombreuses faire) et, compter de cette anne, elles doivent conseiller de manire prcoce leurs futurs tudiants potentiels. Elles sont cependant toujours dans lobligation dadmettre tout tudiant ayant
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Graphique 1.7. Niveau de formation par groupe dge

Pourcentage de la population ayant au moins achev le deuxime cycle de lenseignement secondaire Par groupe dge, en 2004
100 100
90
90
USA
80 80
DEU
70
70
FIN
60
GBR OCDE
60
50
FRANCE BEL
50
40
40
30
30
ITA
20
ESP MEX
20
10
10
0 25-34 35-44 45-54 55-64
Groupe dge
Source : OCDE, Regards sur lducation Les indicateurs de lOCDE 2006. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054757445452
obtenu le baccalaurat, mme si son niveau est insuffisant (mme si les rgles dune carte scolaire sappliquent dans le cas de certains cours et de certaines universits, notamment en rgion parisienne). Tous les projets de remise en cause de ce principe se sont heurts une vive opposition politique, de mme que les propositions daugmentation des droits dinscription. Nombre de jeunes prouvent dj des difficults entrer sur le march du travail en France, o le chmage est lev dans cette catgorie de population. Il est donc trs important la fois de rduire la perte de temps pour les tudiants et le gaspillage de ressources publiques dans des cursus improductifs, et damliorer la prparation au march de lemploi offerte par le systme denseignement. Un autre aspect du systme de slection et de rpartition des ressources tient au fait que les grandes coles attirent la plupart des tudiants les plus dous, alors quelles taient, il y a peu encore, rarement orientes vers la recherche. En consquence, elles privent ces jeunes dune exprience apprciable tout en affaiblissant les activits de recherche franaises, qui
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sont menes au sein des universits et dorganismes publics de recherche. Cette situation a toutefois volu rcemment, puisque certaines grandes coles (qui sont par ailleurs souvent relativement modestes en termes deffectifs inscrits) sont en train de sassocier des universits au sein de ples dexcellence. Un des enjeux essentiels cet gard est de dfinir des modles de gouvernance et de financement favorisant la recherche du meilleur rapport cot-efficacit en gnral, et non uniquement dans des cas exceptionnels.
Des progrs ont t raliss sur le front du vieillissement dmographique, mais des problmes demeurent
Alors que laccs des jeunes lemploi est particulirement difficile, une des caractristiques frappantes du march du travail franais rside dans la prcocit de la cessation dactivit des travailleurs gs (graphique 1.8). Pendant un certain temps, cette situation a pu sembler tenable, dans la mesure o de nombreuses personnes en ge de travailler payaient les retraites et autres transferts sociaux perus par les inactifs. Cela tant, les prlvements obligatoires sur le travail ncessaires pour financer les pensions relativement gnreuses du systme de retraite par rpartition et autres prestations contribuaient limportance du coin fiscal sur la main-duvre.
Graphique 1.8. Taux demploi des groupes dge 55-59 ans et 60-64 ans
En pourcentage de la population considre, en 2005
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 TUR ITA SVK HUN GRC FRA PRT NLD AUS DEU FIN USA NOR NZL SWE POL BEL LUX AUT ESP MEX IRL CZE KOR CAN GBR JPN CHE DNK ISL Population ge de 55 59 ans Population ge de 60 64 ans 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Source : OCDE, Statistiques de la population active. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054762533172
Nanmoins, au dbut des annes 90, il tait devenu clair pour les responsables de laction publique que la situation tait intenable long terme, compte tenu de laccroissement de la longvit et de la baisse de la fcondit. La proportion du PIB requise pour financer les charges futures au titre des retraites tait voue augmenter de 6 points de pourcentage au moins en labsence de rformes, tandis que les autres dpenses lies lge, notamment en matire de sant, salourdiraient galement. Une rforme du systme de retraite adopte en 1993, qui nentrera pleinement en vigueur quen 2008, a sensiblement contribu attnuer cette augmentation, sans pour autant lliminer. Lampleur du problme, ainsi que ses probables rpercussions conomiques, ayant toutefois t sous-estime par la population, cette rforme est reste incomplte,
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notamment dans la mesure o elle na pas concern les salaris du secteur public. Cette omission a t en grande partie rectifie en 2003, mme si les fonctionnaires conservent divers avantages. Certains groupes de travailleurs essentiellement employs par des entreprises publiques ou danciennes entreprises publiques comme EDF, la Socit nationale des chemins de fer (SNCF) ou la Rgie autonome des transports parisiens (RATP) nont t affects par aucune de ces deux rformes, dans la plupart des cas en raison du prjudice quils semblaient pouvoir causer lconomie en sengageant dans un mouvement social. Il est maintenant largement admis quil sera ncessaire de remdier cette ingalit de traitement au cours de la prochaine srie de rformes, prvue en 2008. Malgr les rpercussions essentielles quont eues ces rformes sur la viabilit des finances publiques, il faudra aller plus loin pour viter que le vieillissement dmographique ne provoque une hausse sensible des dpenses publiques en pourcentage du PIB. Lincertitude prvaut quant lampleur que pourrait revtir cette augmentation, en particulier dans le domaine des soins de sant, o la tendance la hausse des cots observe ces dernires annes est due une conjonction de facteurs quil est difficile de dissocier : des traitements et des technologies nouveaux, une modification des comportements et des dispositifs financiers, ainsi que le vieillissement de la population. En fait, leffet pur du vieillissement a probablement t relativement modeste jusquici, ce qui rend particulirement difficile la prvision de son volution future. Le mme flou prvaut quant aux perspectives dvolution des dpenses non mdicales de prise en charge des personnes ges. Si elles ne reprsentent pour linstant quune fraction relativement mineure des dpenses publiques, cest parce que les familles sont gnralement prtes assumer elles-mmes cette prise en charge et capables de le faire; mesure que le rapport de dpendance conomique augmentera, cette capacit pourrait diminuer. Si lon considre globalement les retraites, les soins de sant et la prise en charge des personnes dpendantes, les prvisions officielles actuelles font ressortir une augmentation des dpenses totales pouvant aller jusqu 4 points de PIB dici 2050. On pourrait considrer quune telle hausse sur une priode de 40 ans sera aisment absorbe, compte tenu de la monte des dpenses publiques observe au cours des quatre dernires dcennies (qui a t de plus de 10 points de PIB). Nanmoins, dans la mesure o la charge globale reprsente par les prlvements obligatoires grve dj lourdement lefficience de lconomie, sans compter le risque que les estimations actuelles se rvlent en de de la ralit, il ne serait gure avis de sen tenir un tel raisonnement. Leffet direct de lge effectif de dpart en retraite sur lemploi des personnes ges est moindre quauparavant, en raison de la quasi-neutralit actuarielle du systme de retraite. Toutefois, il pse encore dans la balance, en partie parce quil existe des travailleurs faiblement rmunrs qui peuvent percevoir un minimum vieillesse que leurs propres cotisations ne suffiraient pas financer, et en partie parce que toute progression de lemploi entrane un surcrot de production et donc de recettes publiques. Les rformes du systme de retraite et la rduction du nombre de dispositifs publics encourageant les cessations anticipes dactivit devraient avoir renforc les incitations au travail, mais elles nont eu pour le moment aucun effet visible sur le taux demploi effectif des personnes ges. Cette absence de raction est peut-tre comprhensible, compte tenu de la vigueur avec laquelle les pouvoirs publics ont encourag les retraits du march du travail pendant un certain nombre dannes : depuis 1980, on recense au moins huit dispositifs nationaux financs sur fonds publics destins favoriser les retraites anticipes. La plupart dentre eux ont t supprims ou revus la baisse, mais ils continuent sans doute influer sur les
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comportements, et les allocations de chmage servent aujourdhui de substitut partiel des prestations de retraite anticipe pour pas moins de 400 000 personnes de plus de 55 ans. Une mesure adopt par la loi Fillon portant rforme des retraites en aot 2003 a institu une possibilit de Dpart Anticip en Retraite pour carrire longue. Cette possibilit nest ouverte quaux salaris ayant accumul un nombre de trimestres suffisants de cotisations retraites avant larrive lge de 60 ans. Les pouvoirs publics ont commenc mener des campagnes de sensibilisation auprs de la population, dans le but damener la fois les salaris et les employeurs penser diffremment ; il pourrait galement savrer ncessaire de prendre des mesures en vue de faire voluer les comportements en matire de fixation des salaires ainsi que la relation entre rmunration et productivit pour les travailleurs gs. Bien que des travaux rcents laissent penser que ce problme reste dune ampleur limite, il semble bien quil existe au moins une certaine discrimination fonde sur lge. Ainsi, de nombreuses entreprises, y compris des grandes, semblent vouloir se dfaire de leurs employs au-del dun certain ge, pour des raisons qui pourraient tre (les informations disponibles sont ambigus) lies un cart entre productivit et rmunration.
La processus de dcentralisation des fonctions assumes par ltat soulve des problmes de responsabilisation et defficience
Dans tous les domaines de laction publique voqus jusquici pauvret, enseignement et vieillissement une proportion assez significative des dispositifs publics sont mis en uvre, et parfois conus, un niveau infranational. De fait, comme indiqu au dbut de ce chapitre, les dpenses des collectivits locales augmentent un rythme plus rapide que les dpenses publiques globales depuis un certain nombre dannes. Cela tient en partie au fait que les dpenses ont enregistr une augmentation considrable dans les domaines o la responsabilit de lutilisation des deniers publics a t transfre des niveaux dadministration infrieurs depuis les annes 80, au cours desquelles a t lanc le mouvement de dcentralisation de la structure tatique franaise, traditionnellement marque par un fort centralisme. La principale motivation qui sous-tendait ce mouvement tait de rapprocher les processus de prise de dcisions de ceux quils affectaient, dans lespoir damliorer la capacit dadaptation des politiques publiques aux besoins locaux. Certaines comptences ont t totalement dlgues aux collectivits locales, auxquelles il incombe la fois dlaborer et de mettre en uvre les programmes de dpenses considrs; dans dautres cas, les collectivits locales jouent en fait le rle de gestionnaire pour le compte de ltat central, dont la dfinition des niveaux de dpenses ou des droits des individus reste la prrogative. Les dpenses affrentes aux btiments scolaires (contrairement de nombreuses autres dpenses dducation) reprsentent un exemple de dlgation totale de comptence. linverse, dans le cas du transfert de responsabilit relatif au revenu minimum dinsertion (RMI), une prestation non contributive destine aux chmeurs, ltat conserve des pouvoirs dinitiative substantiels au premier rang desquels celui de fixer le niveau de cette prestation sans quil lui incombe de la financer. La principale question que soulvent ces initiatives axes sur un objectif de proximit est celle de leur impact sur le niveau global des dpenses publiques, de lefficience avec laquelle sont employs les fonds engags, et de leurs liens avec les prlvements fiscaux ncessaires pour les financer. En rsum, il nest pas du tout vident que la structure actuelle aille dans le sens de la transparence.
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Une des statistiques les plus frquemment cites dans ce contexte est le nombre de communes (la plus petite subdivision administrative franaise), qui est lgrement suprieur 36 000. Si la plupart des pays europens ont la mme structure de base trois niveaux dadministration infranationaux que la France, ces 36 000 communes sont plus nombreuses que les units administratives quivalentes de tous les autres pays de lUnion europenne (UE) runis. En outre, elles forment un ensemble trs htrogne en termes de taille : leur population moyenne est denviron 1 600 personnes, mais un grand nombre de communes rurales ne comptent que quelques centaines dhabitants. Or, leurs maires, lus par les habitants, ont les mmes responsabilits et prrogatives que ceux de villes dix ou vingt fois plus grandes. Les deux autres principaux niveaux dadministration infranationaux, le dpartement et la rgion, ne sont pas aussi htrognes. Chacun de ces trois niveaux dadministration infranationaux est dirig par un conseil lu qui jouit dune large indpendance : il nexiste pas de hirarchie dautorit entre ces diffrentes collectivits, et, dans les limites de ses prrogatives budgtaires et constitutionnelles, chaque niveau est libre dintervenir dans le domaine de son choix. Deux autres facteurs compliquent encore la situation. Le premier est la mise en place dune nouvelle couche dunits administratives prenant la forme de regroupements de communes, crs dans le but damliorer les conomies dchelle ralises dans la prestation des services locaux (des dotations verses par ltat central incitent ces regroupements). Le second est la reprsentation de ltat central dans chaque dpartement par un prfet, dont le champ de comptence couvre essentiellement les questions dordre public et la mise en uvre des politiques dfinies par ltat, mais qui peut galement intervenir dans de nombreux domaines (quoique avec un budget trs limit), soit directement, soit en coopration avec les collectivits locales. Cette configuration offre des marges de manuvre considrables pour satisfaire les besoins locaux, mais elle complique la recherche du meilleur rapport cot-efficacit, compte tenu des risques de chevauchements des comptences et des cots de coordination induits par lintervention dacteurs multiples. La proportion des dpenses reprsente par les collectivits locales stant accrue, sous leffet conjugu de la croissance interne de leurs dpenses et de la dcentralisation dun certain nombre de dispositifs qui relevaient prcdemment de ltat central, leurs besoins en termes de recettes ont galement augment. Ladaptation ncessaire na pas t sans susciter des difficults. Les impts locaux taient assis initialement sur la rsidence et le patrimoine foncier pour les mnages, et sur les actifs et la masse salariale pour les entreprises. Limpt local sur les socits, cest--dire la taxe professionnelle , a fait lobjet de nombreux ajustements ponctuels au fil des ans, si bien que son assiette actuelle est trs loigne de celle dfinie initialement; quant aux impts prlevs sur les mnages, ils sont assis sur la valeur thorique des proprits foncires, dont la dernire valuation complte remonte 1970 pour le foncier bti. Les dotations de ltat central constituent une autre source de financement des collectivits locales. Elles comprennent des transferts destins compenser les pertes de recettes dimpts locaux rsultant des rductions de ces prlvements imposes par le pouvoir central, des transferts directs destins financer des programmes de dpenses spcifiques, et des transferts de prquation permettant une certaine redistribution des ressources entre collectivits territoriales riches et pauvres. Plus rcemment, une petite proportion des recettes de certains impts nationaux a galement t attribue aux collectivits locales.
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1.
Cette volution de la rpartition des ressources sest gnralement faite dans le respect du principe constitutionnel lmentaire selon lequel laccroissement des charges rsultant du transfert de comptences de ltat aux collectivits locales doit tre compens par un transfert de ressources. Un des enjeux essentiels de laction publique consistera nanmoins faire le point sur la situation actuelle, pour aller peut-tre encore plus loin en matire de dcentralisation dans les domaines o cela se justifie pour des raisons defficience ou de dmocratie, tout en veillant mettre en place un cadre satisfaisant de responsabilisation et de contrle concernant le poids global du secteur public dans lconomie.
La protection de lenvironnement est une priorit de laction publique, mais elle pourrait tre mise en uvre un meilleur rapport cot-efficacit
Garantir la prservation de lenvironnement sur le long terme reste une proccupation essentielle en France, comme dans tous les autres pays membres de lOCDE. Dans les prcdentes tudes conomiques, il a t recommand de manire rpte la France daller plus loin dans lutilisation dinstruments conomiques tels que les taxes et les redevances, ainsi que dans la fixation du niveau de ces prlvements en fonction de lestimation des dommages causs lenvironnement. Bien que des efforts aient t dploys en ce sens, et que la perception de certains prlvements dtermins en fonction dexternalits fasse partie des finalits essentielles de la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP), nombre dopportunits manques et dincohrences demeurent. En outre, alors que la France est au premier rang des pays qui uvrent en faveur dune extension des accords internationaux relatifs la rduction de certaines formes de pollution, notamment des missions de gaz effet de serre, elle dispose encore de marges de manuvre importantes pour amliorer lefficacit conomique de ses politiques environnementales. Le principal prlvement fiscal li aux activits polluantes est la taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP), qui nest en fait pas utilise comme une cotaxe mais comme une source de recettes importantes; il est donc peut-tre injuste de lui reprocher de ne pas remplir les conditions idales auxquelles devrait satisfaire une taxe de protection de lenvironnement bien conue. Nanmoins, aucune avance na t ralise rcemment vers la modification des caractristiques de la TIPP qui se traduisent par des incitations prjudiciables dun point de vue cologique. On peut notamment citer cet gard le fait que le litre de diesel est moins tax que celui dessence, alors que le premier est plus polluant que le second, et les exonrations accordes aux carburants utiliss par les professions agricoles, le secteur du btiment et des travaux publics, le transport routier commercial, ainsi que certains navires et les aronefs (encore que cette dernire exonration soit prvue par des accords internationaux). Le fioul domestique est tax trois fois plus fortement que le fioul lourd utilis dans lindustrie ou la production dlectricit. En outre, le taux de TIPP qui lui est appliqu est six fois moindre que celui auquel est soumis le fioul trs similaire utilis dans les moteurs diesel ; cette comparaison est cependant peut-tre un peu fausse, dans la mesure o les missions des vhicules moteur (autres que celles de dioxyde de carbone) sont de nature diffrente et se produisent souvent dans des endroits o elles causent davantage de dgts que les missions rsultant du chauffage domestique. Tandis que les carburants utiliss pour le transport sont pour lessentiel lourdement taxs, et que les usages industriels de combustibles sont dsormais soumis au systme de plafonnement et dchange des droits dmission de dioxyde de carbone de lUE, la France a introduit des allgements dimpts supplmentaires en faveur des biocarburants, et fait valoir
41
que des objectifs ambitieux de production dnergie renouvelable devraient tre adopts par tous les tats membres de lUnion europenne. Sil est clair que les nergies renouvelables constituent un lment de rponse important aux problmes poss par les missions croissantes de gaz effet de serre, le fait daccorder des subventions spcifiques pour encourager leur utilisation, ou de fixer des objectifs concernant leur production, se traduit par des cots superflus. La logique qui sous-tend les taxes existantes et, plus particulirement, les systmes de plafonnement et dchange de droits dmission de lUE et de Kyoto est double : ces dispositifs permettront de garantir la ralisation des objectifs dmission, et les incitations conomiques qui en dcoulent favoriseront la conjonction la plus rationnelle possible des nergies de substitution et des conomies dnergie. Lutilisation de trop nombreux instruments faisant double emploi en vue datteindre le mme objectif peut rapidement savrer assez coteuse. Ainsi, les biocarburants ne sont pas assujettis la TIPP (alors quils devraient en fait tre uniquement exonrs de la fraction de la TIPP considre comme une taxe sur les missions de dioxyde de carbone ou dautres polluants que lutilisation des biocarburants ne produit pas), mais tel est galement le cas des autres combustibles, polluants, pouvant tre utiliss par le secteur agricole pour fabriquer les biocarburants eux-mmes; le recours aux engrais azotiques pour amliorer les rendements est galement une source de N2O, un gaz effet de serre puissant qui est compris dans les plafonds de Kyoto mais nest ni tax ni inclus dans un plafond dmission national. Il nest donc en dfinitive pas surprenant que les exploitants agricoles soient fortement favorables la promotion de ces carburants.
Autres rformes structurelles

Sil ny a pas eu une rforme majeure dans les politiques structurelles depuis la dernire tude conomique, les autorits ont nanmoins pris une srie dinitiatives allant globalement dans la bonne direction. En matire de rglementation et de politique de la concurrence, les nombreuses modifications intervenues depuis 2003 lanne laquelle se rfrent actuellement les indicateurs de rglementation des marchs de produits (RMP) de lOCDE devraient dboucher sur une augmentation significative de la production par habitant. Voir lannexe 1.A1.
Notes
1. Ce point a t examin dans ltude conomique de 2003 consacre par lOCDE la France (voir le chapitre III sur la gestion des dpenses publiques), et lon trouvera des informations prcises (en franais et en anglais) concernant les objectifs de cette loi et son application sur le site Internet du ministre des Finances : www.minefi.gouv.fr/lolf/index1.html. 2. LInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), qui fait partie du ministre des Finances, de lconomie et de lIndustrie, rvise normalement en mars les estimations mensuelles fondes sur le dcompte des demandeurs demplois de lanne prcdente, la lumire des rsultats de lenqute Emploi portant sur cette mme anne. La rvision de 2007 a cependant t repousse de six mois, lINSEE doutant de la fiabilit des donnes recueillies dans le cadre de lenqute Emploi. Celles-ci font en effet ressortir un taux de chmage annuel de 9.8 % pour 2006, alors que la moyenne des taux de chmage mensuels publis pour cette mme anne stablit 9.1 %. 3. Sondage Financial Times Harris sur les migrations dans lUnion europenne, publi le 19 fvrier 2007. 4. Les rpercussions des problmes lis la dichotomie entre insiders et en marge ne se limitent pas au march du travail. Ainsi, les personnes non titulaires dun contrat dure indtermine prouvent des difficults louer un logement, ou contracter un emprunt, qui vont au-del du risque objectif li leur situation. Il semble probable que ces difficults sexpliquent dans une large mesure par les dficiences du march du logement et du march du crdit, mais nombre de personnes tendent les imputer au contrat de travail lui-mme.
42
1.
ANNEXE 1.A1
Progrs des rformes structurelles

La prsente annexe passe en revue les mesures prises sur la base des recommandations faites dans les tudes prcdentes. Les recommandations qui sont nouvelles dans la prsente tude sont nonces dans le chapitre correspondant.
Recommandations
Mesures prises depuis 2005 Politique du march du travail
Permettre une diminution du SMIC par rapport au salaire moyen.
Aprs avoir augment en termes relatifs au cours de lapplication progressive des dispositions sur les 35 heures, le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) a volu paralllement au salaire moyen. Une commission existe qui doit rendre un avis avant toute augmentation du niveau relatif du SMIC. Il serait prfrable de stabiliser le SMIC en termes rels pendant un certain temps, afin de le laisser diminuer en termes relatifs. Les rformes engages ont permis de progresser nettement dans llimination des taux marginaux dimposition effectifs de 100 %, mme sil reste encore des zones avec un taux marginal lev. Le crdit dimpt sur les revenus dactivit dsign sous le nom de prime pour lemploi (PPE) a t revu la hausse, et les incitations ont t amliores en matire de transition de laide sociale au travail. Voir le chapitre 2.
Limiter les risques de trappe du chmage et de la pauvret.
Accorder une importance prioritaire lemployabilit des jeunes et aux Laccent a t mis davantage sur les dispositifs dapprentissage. Un dispositifs de formation en cours demploi. prlvement destin financer la formation encourage la formation sur poste, mais son efficacit est incertaine. Supprimer progressivement les programmes de prretraite et veiller ce que le systme dassurance-chmage ne serve plus subventionner des retraits anticips du march du travail. Supprimer ou rformer davantage la contribution Delalande. Hormis pour les rgimes spciaux de retraite qui couvrent environ 520 000 personnes, les dispositifs de prretraite ont t progressivement dmantels. Les allocations de chmage sont toutefois devenues pour les personnes de plus 55 ans un substitut partiel ces prretraites. Labolition de la contribution Delalande a t annonce pour 2010. Voir le chapitre 4. Aucune mesure na t prise en la matire, hormis lintroduction de contrats spcifiques assortis dune protection allge au cours des deux premires annes, exclusivement destins aux petites entreprises (comptant moins de 20 salaris), et la mise en place de contrats spcifiques de courte dure pour les personnes de plus de 57 ans. Rformer la lgislation sur la protection de lemploi reste une priorit. Voir le chapitre 2. La rduction du taux lgal de majoration pour heures supplmentaires (de 25-50 % 10-25 %) introduite en 2003 a t prolonge jusqu 2008, mais cette majoration reste applicable compter de la 36e heure. Les entreprises peuvent ngocier avec leur personnel des accords moins favorables pour les salaris que les accords de branche, mais cette possibilit est rarement utilise par les employeurs. Dautres mesures assouplissent la loi par exemple en augmentant la limite annuelle dheures supplementaires travailles, ou en diminuant le taux lgal de majoration pour le 36e heure dans les entreprises avec moins de 20 salaris.
Rduire la diffrence de protection de lemploi entre les contrats dure dtermine (CDD) et les contrats dure indtermine (CDI), de prfrence en instaurant un contrat de travail unique faisant lobjet dune moindre protection, qui se renforcerait avec lanciennet dans lemploi. Allger les obligations imposes aux employeurs en matire de reclassement des salaris licencis. Assouplir les rgles relatives au temps de travail.
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Recommandations Renforcer lefficience du service public de lemploi, notamment en crant un systme de guichet unique, en amliorant la coordination entre lANPE et lUNEDIC, et en valuant lefficacit des programmes spcifiquement destins aux chmeurs.
Mesures prises depuis 2005 La mise en place de maisons de lemploi se poursuit (on en comptait dj 200 en activit en 2006), mais elle repose dans une large mesure sur des initiatives locales. Un service commun a t cr par la convention relative la coordination du service public de lemploi signe en mai 2006 par ltat, lAgence nationale pour lemploi (ANPE) et lUnion nationale pour lemploi dans lindustrie et le commerce (UNEDIC). Les efforts dploys doivent se poursuivre pour que ces structures deviennent de vritables guichets uniques, et la fusion de lANPE et de lUNEDIC y contribuerait. Les dispositifs daccompagnement du service public pour lemploi ont t renforcs par la personnalisation (profilage), lentretien mensuel et la possibilit de sanctions gradues. Les premires valuations des programmes daccompagnement sont en cours. Voir le chapitre 2.
Concurrence sur les marchs de produits et rforme de la rglementation Faire de lintrt des consommateurs un critre dvaluation essentiel de la structure des marchs et des fusions. La France a transpos larticle 9 de la directive europenne sur les OPA (validation des mesures de dfense par lassemble gnrale en priode doffre), mais en retenant le principe de rciprocit. Le discours politique sur la notion de patriotisme conomique peut prter confusion avec un protectionnisme national et devrait tre clarifi. Des projets, rels ou supposs, de fusion concernant une entreprise agroalimentaire et un groupe nergtique ont provoqu de vifs dbats politiques importants qui risquaient de laisser croire que le gouvernement sopposerait une fusion avec des entreprises trangres. La loi sur les OPA, transposant la directive, adopte en mars 2006, a instaur un dispositif de lutte contre les rumeurs sur le modle du takeover panel londonien. Elle a galement autoris le recours des mcanismes de dfense de type pilule empoisonne ds lors quelles sont adoptes par lassemble gnrale des actionnaires. Selon le gouvernement, il ne sagit pas de les protger de manire dfinitive contre une offre, mais de se mettre en meilleure position de ngociation au bnfice, notamment des actionnaires. Il conviendra de vrifier que tel est bien lusage qui en est fait. Les rgles relatives la revente perte ont t assouplies et devraient laisser jouer davantage la concurrence, mme si elles reposent maintenant sur une formule plus complexe. Les restrictions imposes aux entreprises de distribution en matire de publicit tlvise ont t allges. La rvision des rgles de tarification semble avoir permis une baisse des prix, et les autorits pourraient les assouplir encore en leur donnant pour fondement un contrle classique dabus de position dominante, assorti dun critre clairement limit aux atteintes portes aux intrts des consommateurs. Aucune mesure na t prise. La multiplication des entres dans certains secteurs (services postaux, tlphonie mobile) a renforc la concurrence. La rgle de sparation verticale des activits est entre en application dans les secteurs du gaz et de llectricit en dcembre 2006, ce qui tait dj le cas dans le secteur du transport ferroviaire. Reste que cette sparation doit tre renforce, notamment dans les chemins de fer, o le gestionnaire de linfrastructure ferroviaire est une filiale de la socit nationale de transport ferroviaire. Aucune mesure na t prise concernant le traitement des obligations de service public.
Renforcer lindpendance des autorits comptentes en matire de concurrence et de fusions vis--vis du gouvernement, soit en transfrant au Conseil de la concurrence la totalit des fonctions vises, soit en les sparant plus nettement des autres activits de surveillance des marchs relevant du ministre des Finances.
Supprimer les dispositions juridiques inutiles concernant la distribution, notamment en matire de revente perte et de publicit tlvise. Faire en sorte que les rgles durbanisme commercial favorisent les nouvelles entres dans le secteur de la distribution.
Les restrictions de concurrence dans le secteur des services professionnels devraient tre rduites. Renforcer la concurrence dans les industries de rseau, notamment en supprimant les privilges injustifis dont bnficient les oprateurs historiques et/ou publics, ainsi quen renforant la sparation verticale des activits et en favorisant lentre de nouveaux acteurs lorsque lintrt des consommateurs lexige. Les obligations de service public ou de service universel devraient tre dissocies des fonctions de dtenteur du capital des entreprises publiques, et finances par des ressources spcifiques.
Finances publiques Rduire les dpenses publiques en pourcentage du PIB. Le poids des dpenses publiques en pourcentage du produit intrieur brut (PIB) naugmente plus, mais son volution nest pas clairement oriente la baisse. La part de ltat central dans les dpenses de lensemble des administrations publiques a diminu. Voir le chapitre 5.
44
1.
Recommandations Veiller ce que la LOLF soit effectivement applique.
Mesures prises depuis 2005 La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est entre pleinement en vigueur en 2007. Une loi organique similaire a t adopte pour le financement de la scurit sociale.
Continuer rduire les cots de collecte des prlvements obligatoires, La collecte de la redevance tlvisuelle a t couple celle dun impt et envisager terme de fusionner les principaux dispositifs de collecte. local, la taxe dhabitation. Les dclarations dimpts peuvent tre remplies sur Internet. La collecte des impts a t simplifie pour les entreprises, grce la mise en place dun interlocuteur fiscal unique. Simplifier limpt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), largir son assiette et introduire un systme de retenue la source. Le nombre de dductions fiscales spciales en vigueur na pas diminu. Lintroduction de la retenue la source a t annonce pour 2009 et les contribuables reoivent dsormais des dclarations dimpt prremplies. Lassiette de limpt sur le revenu a t largie et son barme simplifi et allg. Labattement de 20 % antrieurement applicable aux salaires, pensions et revenus des professions non salaries est supprim. Il ne subsiste plus que cinq tranches (au lieu de sept) dont une taux zro. Les taux applicables ont t rduits 5.5 %, 14 %, 30 % et 40 %. Un bouclier fiscal a t mis en place afin de plafonner le montant total des impts directs acquitts par les particuliers ( savoir limpt sur le revenu, limpt sur la fortune, la taxe dhabitation et la taxe foncire) 60 % de leurs revenus totaux.
Rduire le coin fiscal sur le travail en allgeant les cotisations de Le crdit dimpt sur les revenus dactivit dsign sous le nom de scurit sociale, et recourir davantage aux prestations lies lexercice prime pour lemploi (PPE) a t rvis la hausse, en particulier pour dun emploi, en abaissant les taux de rduction de ces prestations. les travailleurs temps partiel rmunrs au salaire minimum. La fourchette des taux rduits de cotisation de scurit sociale a t lgrement largie pour les petites entreprises. Rduire le taux de limpt sur les socits et le nombre davantages fiscaux spcifiquement destins certaines catgories dactivits. Rduire les distorsions qui favorisent les financements par emprunt au dtriment des financements par capitaux propres. La suppression progressive de la majoration de 3 % de limpt sur les socits sest acheve en 2006. Aucune mesure na t prise pour rduire le nombre davantages fiscaux spcifiquement destins certaines catgories dactivits. Les plus-values sur cession de titres de participation ralises long terme sont exonres dimpt, et les mcanismes dincitation destins favoriser les investissements en titres de participation par le biais de dispositifs dpargne ont t renforcs. Au lieu de tenter de remdier aux distorsions sous-jacentes en recourant une palette complexe dexonrations spcifiques, il serait plus efficace dengager une rforme de fond. Voir galement le chapitre 4. La mise en uvre de la rforme de 2004 du systme de sant semble avoir ralenti la croissance des dpenses, notamment en matire de produits pharmaceutiques et darrts maladie.
Rduire la demande excessive de soins de sant en relevant le ticket modrateur et en prenant dautres mesures de responsabilisation des patients.
Garantir une plus grande quit entre les diffrents rgimes de retraite. La mise en uvre de la rforme des retraites de 2003 est en train dtablir une galit de traitement entre les salaris du secteur priv et les employs des administrations publiques, mais aucune mesure na t prise concernant les rgimes spciaux. Voir le chapitre 2 pour de plus amples informations. Politique de lenvironnement Recourir davantage des cotaxes fondes sur les cots estims des Plusieurs mesures dincitation fiscale ont t adoptes en faveur des externalits, et dautres instruments conomiques. biocarburants, des vhicules propres et des investissements des mnages se traduisant par des conomies dnergie ou une rduction des missions de dioxyde de carbone. Le diesel est toujours moins tax que lessence. Certains progrs ont t accomplis en matire de fixation des taxes sur les activits polluantes. Lagriculture reste nettement favorise par diverses drogations au principe pollueur-payeur notamment au titre des taxes sur les combustibles et des redevances deau qui ne se justifient aucunement sur le plan environnemental. uvrer au niveau international en faveur dune taxation des missions Le gouvernement franais milite pour une telle volution au sein de dues aux transports ariens et maritimes. lUnion europenne (UE).
45
Chapitre 2
Lutter contre la pauvret et lexclusion sociale
Rduire lexclusion sociale et la pauvret sont des objectifs essentiels de tous les gouvernements franais. Lapproche des politiques actuelles consiste en un grand nombre de mesures faonnes pour des circonstances particulires. La pauvret, telle que mesure conventionnellement, est en fait moins rpandue que dans beaucoup dautres pays mme si son ampleur est plus importante que ce qui peut tre facilement accept. Certaines politiques ont des effets pervers sur la performance du march du travail; leur efficacit/cot pourrait donc tre amliore pour obtenir de meilleurs rsultats avec les mmes ressources. La concentration gographique et ethnique de la pauvret et de lexclusion sociale constitue lun des dfis les plus importants, qui ne peut tre relev quavec la contribution de lducation, du march du travail, du logement, des politiques durbanisation et de lutte contre les discriminations ainsi que des services sociaux.
47
2. LUTTER CONTRE LA PAUVRET ET LEXCLUSION SOCIALE
a croissance conomique amliore le bien-tre gnral mais peut laisser de ct un ensemble de personnes qui sont confrontes des situations de pauvret et, parfois, lexclusion sociale. En plus des consquences nfastes pour les personnes concernes, la pauvret et lexclusion sociale sont lorigine dexternalits ngatives, engendrant des problmes de criminalit 1 et dinscurit qui dtriorent le bien-tre global de la population. Si les instruments de lutte contre la pauvret et lexclusion sont essentiellement coteux pour les finances publiques ( travers des transferts financiers), les cots sont susceptibles dtre supports par lconomie dans son ensemble. Pour ces deux raisons, il est essentiel de remdier aux racines de lexclusion et non pas simplement de pallier ses effets. Dans ce but, il faut la fois : i) empcher que la pauvret et lexclusion sociale se dveloppent et donc assurer un bon fonctionnement du march du travail, avoir un systme ducatif efficace qui soit capable daider les jeunes trouver un travail, une politique du logement qui limite la cration de ghettos et par dautres reformes visant promouvoir une conomie dynamique cratrice demplois et, ii) mettre en place des politiques efficaces pour aider les personnes encourant des risques de pauvret ou menaces par lexclusion sociale sortir durablement de ces situations.
Ampleur et volution de la pauvret et de lexclusion sociale

Au cours du vingtime sicle, les ingalits de revenus (comprenant les revenus du travail et du capital) ont fortement diminu en France (Piketty, 2003). La rupture sest produite entre les deux guerres mondiales et au cours de la seconde guerre et sexplique essentiellement par la chute des revenus du capital des familles les plus riches, les ingalits de salaire restant elles, relativement stables. Sur la priode plus rcente, les ingalits de revenu ont baiss au cours des annes 70 et 80 et se sont stabilises depuis le milieu des annes 90. Cette baisse des ingalits sest accompagne dune baisse du taux de risque de pauvret montaire entre 1970 et 1990, dfini par le pourcentage de la population vivant dans un mnage dont le revenu est infrieur au seuil de pauvret2. Le seuil de 60 % du revenu mdian est souvent retenu dans les comparaisons internationales et correspondait 788 euros par mois en 2004 pour une personne seule. Depuis 2002, le taux de risque de pauvret ainsi dfini a lgrement baiss alors que, si lon considre le seuil de 50 % du revenu mdian, il sest accru lgrement (graphique 2.1). La France se situe dans une meilleure position que la moyenne des autres pays de lOCDE en ce qui concerne les ingalits (voir graphiques 1.5 et 2.5). La pauvret est dautant plus pnalisante quelle persiste dans le temps et conduit une dgradation des conditions de vie par puisement de lpargne. Si lon considre la proportion de personnes qui encourt des risques de pauvret dans lanne courante et qui tait dans une situation identique au cours de deux des trois annes prcdentes dans les pays europens, la France se situe dans le groupe de pays o la pauvret montaire est relativement basse et tend tre temporaire, mme si la persistance de la pauvret en France est un peu plus leve que dans les pays qui obtiennent les meilleurs rsultats (graphique 2.2).
48
2.
LUTTER CONTRE LA PAUVRET ET LEXCLUSION SOCIALE
Graphique 2.1. volution du taux de risque de pauvret montaire1

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1970 1975 1979 1984 1990 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2002 2003 2004
Seuil 50% du revenu mdian Seuil 60% du revenu mdian
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
1. De 1996 2002, les Enqutes Revenus Fiscaux sappuyaient sur les recensements de 1990 et 1999. LERF 2002 rtropole correspond, avec lenqute 2003, au dbut dune nouvelle srie de statistiques sur les revenus, sappuyant sur les rsultats annuels du recensement de la population. Cette nouvelle srie prend par ailleurs en compte les revenus soumis prlvements libratoires. Source : Enqutes revenus fiscaux 1970, 1975, 1979, 1984, 1990 et de 1996 2003, INSEE-DGI. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054763416088
Graphique 2.2. Risque de pauvret montaire et persistance dans les pays de lOCDE
2001 ou dernire anne disponible1
Taux de risque de pauvret persistante
16 PRT GRC 14 ITA IRL 14 16
12 GBR ESP 10 LUX FRANCE 8 AUT FIN NOR DEU NET BEL UE15
12
10
DNK
10
12
14
16
18
20
4 22
Taux pauvret
1. 2000 pour la France et le Royaume-Uni. 2. Proportion de personnes dont le revenu disponible quivalent se situe en dessous du seuil de risque de pauvret durant lanne en cours et au moins deux des trois annes prcdentes. Le seuil est fix 60 % du revenu disponible quivalent mdian national (aprs transferts sociaux). Source : Base de donnes Eurostat. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/053824562078
La pauvret ressentie et lexclusion sociale sont importantes

Les volutions, telles quelles ressortent des statistiques, peuvent sembler en contradiction avec la conscience collective et le sentiment de malaise qui existe actuellement dans la socit franaise, rvls par exemple par les rvoltes dans les
49
banlieues la fin 2005. Cette contradiction peut sexpliquer par la difficult de mesurer la pauvret du fait de son caractre multidimensionnel : la pauvret recouvre lensemble des difficults matrielles auxquelles les personnes font face, qui peuvent se traduire par des restrictions de consommation, des difficults de logement, un moindre accs aux soins de sant, mais aussi plus largement par un niveau faible de connaissances. Les indicateurs de pauvret montaire donnent donc une vision rductrice de la pauvret. Nanmoins, ils ont lavantage dtre comparables entre pays. Dautres mesures de la pauvret existent comme lEurobaromtre, qui value lopinion publique sur diffrentes questions. Selon cette enqute, le pourcentage de personnes pensant quelles encourent un risque de devenir pauvre tait, en 2006, plus lev en France que dans la moyenne des pays europens et le sentiment que chacun peut tre confront un jour dans sa vie la pauvret tait le plus lev en France (Commission europenne, 2007). Cet cart entre lampleur de la pauvret mesure et ressentie peut sexpliquer par les caractristiques de la pauvret en France. Elle a t provoque par une forte dgradation du march du travail et sest dveloppe dans un contexte o les liens sociaux, en particulier les liens familiaux, se sont affaiblis. Le systme de protection sociale, qui a t conu pour assurer les personnes contre les risques, nest pas mme de prendre en charge les personnes durablement plonges dans la pauvret. Par rapport une pauvret qui concerne une frange de la population dont les contours sont bien dfinis (comme dans les pays du Nord de lEurope), la pauvret en France est la fois plus difficile traiter par des mesures de politiques conomiques, plus pnalisante pour les personnes concernes et a des effets plus ngatifs sur le bien-tre du reste de la population (Paugam, 2005). La pauvret qui saccompagne dun affaiblissement des liens sociaux est susceptible de conduire des situations dexclusion sociale. Contrairement la pauvret, lexclusion sociale ne fait pas lobjet dune dfinition officielle et il nexiste pas de consensus sur des indicateurs pouvant en mesurer lampleur. Lexclusion est davantage un processus quun tat. Sa cause se trouve souvent dans lenchanement dvnements dfavorables. La perte de lemploi peut en tre lorigine et saccompagner de difficults accrues se loger et dune rupture des liens sociaux (famille, amis). La situation est davantage aggrave lorsque les personnes ont des problmes de sant ou rencontrent des problmes lis lalcoolisme et la drogue. Les situations de pauvret et dexclusions sociales sont donc diffrentes mme si les liens entre les deux sont troits. En dehors des indicateurs subjectifs cits prcdemment, lampleur de lexclusion sociale est donc ncessairement mesure de faon dtourne, en considrant les caractristiques des personnes chez qui la rupture de certains liens sociaux semble provoquer des phnomnes dexclusion . Le fait de rester durablement au chmage expose au risque dexclusion. Or, le taux de chmage de long terme (pendant une priode de plus dun an) a augment en 2003 puis sest stabilis un niveau lev, autour de 4 % de la population active (graphique 2.3) en dpit dun certain nombre de mesures actives du marche du travail cibles sur ce type de personnes sans emploi. Les personnes dont les ressources sont trs faibles ont droit un revenu de remplacement appel minimum social (voir annexe 2.A1). Il existe plusieurs minima sociaux, le plus rpandu tant le revenu minimum dinsertion (RMI), qui est infrieur au seuil de pauvret. Depuis leur cration, la part de la population bnficiaire de ces minima a augment fortement jusquen 1999, puis a lgrement dcru pour repartir fortement la hausse en 2004 et concerner plus de 7 % des personnes de plus de 25 ans (graphique 2.4). En 2003, 45 % des bnficiaires du RMI le percevaient depuis plus de 3 ans.
50
2.
Graphique 2.3. volution du chmage de longue dure1

En pourcentage de la population active
6 6
Zone euro hors France France OCDE

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1. Une anne ou plus. Source : OCDE, Base de donnes ELS. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054016674765
Graphique 2.4. volution du nombre de bnficiaires des principaux minima sociaux

En milliers de personnes
4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Allocation spcifique de solidarit Allocation pour adultes handicaps (AAH) Allocation de parent isol (API) Allocation supplmentaire vieillesse Revenu minimum dinsertion (RMI) 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Source : Caisse nationale dallocations familiales; Union Nationale interprofessionnelle pour lemploi dans lindustrie et le commerce; et Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques du ministre de lEmploi, de la Cohsion Sociale et du Logement. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054036588104
Les personnes fortement exclues qui vivent en marge de la socit sont beaucoup plus difficiles suivre sur le plan statistique. Les personnes sans domicile fixe sont trs mal couvertes par les services statistiques. Nanmoins, une enqute sur les sans domicile fixe de lINSEE mene en 2001 a valu 63 500 adultes accompagns de 16 000 enfants le nombre dusagers de services dhbergement et de distribution de repas chauds qui sont sans domicile (Brousse et de la Rochre, 2002).
Les ingalits se reproduisent

Les ingalits ont des consquences dautant plus nfastes sur les personnes et sur lconomie dans son ensemble quelles se reproduisent dune gnration lautre et donc se traduisent par des ingalits des chances. La mobilit intergnrationnelle ne se
51
mesure pas aisment. Les tudes disponibles ne mettent pas en vidence de baisse de la mobilit depuis la fin des annes 70 (Dupays, 2006 ; Vallet, 2004 ; Lefranc et Trannoy, 2003). Selon cette dernire tude, le degr de mobilit intergnrationnelle, mesur par llasticit des revenus (permanents) des enfants ceux de leurs pres, en France est intermdiaire, plus fort quaux tats-Unis et quen Grande-Bretagne, mais moins que dans les pays dEurope du Nord. Nanmoins, lchec scolaire touche particulirement les enfants des familles bas revenu. Les carts dans la russite scolaire apparaissent ds lentre en primaire (CERC, 2004). 17 ans, 18 % des enfants du premier dcile de la distribution des revenus ont arrt leurs tudes contre 1 % en moyenne pour les trois dciles les plus favoriss. Limpact de lorigine sociale sur le devenir des enfants ne passe pas uniquement par des effets tels que la transmission du capital social ou les aspirations des parents. Les enfants pauvres ont plus de risques que les autres enfants de se trouver dans des logements surpeupls ou de dvelopper des risques en matire de sant tels que lobsit. Ces consquences concrtes de la pauvret ont des effets trs ngatifs sur la russite scolaire. Lingalit des chances dans le systme ducatif ne constitue pas lunique cause de la reproduction des ingalits. diplme quivalent, un poids important du rseau social sur le mtier et le revenu obtenu limite les rendements de lducation pour les personnes issues de milieux dfavoriss. Cet effet est amplifi par les anticipations des tudiants sur les rendements du systme ducatif (Goux et Maurin, 2001). Or, si lingalit des chances sociales devant lducation stait rduite, le rle du diplme dans laccs aux positions sociales se serait galement amoindri (Vallet, 2004).
Certains groupes sont particulirement touchs par la pauvret et lexclusion sociale

Coupl avec la structure familiale, lemploi explique une grande partie des situations de pauvret (voir ci-dessous). Ceci est dautant plus vrai que lon observe une polarisation structurelle de lemploi au sein des mnages (ONPES, 2006). Entre 1975 et 2002, la part des mnages dans lesquels toutes les personnes susceptibles de travailler ont un emploi a progress, passant de 57 % 68 % alors que la part des mnages o personne ne travaille a doubl, passant de 6.3 % 12.2 %. Les familles monoparentales ayant un enfant charge sont les plus touches (graphique 2.5). Les personnes seules et les couples avec au moins trois enfants sont galement fortement concernes. Les jeunes sont particulirement touchs par la pauvret, ce qui sexplique sans doute par la faiblesse de lintensit de lemploi pour ces personnes et labsence dun revenu de remplacement minimum pour les jeunes de moins de 25 ans. La mise en place dun revenu minimum pour les retraits et llvation des revenus issus des systmes de retraite ont permis de fortement rduire la pauvret chez les retraits : le taux de pauvret, en utilisant le seuil de 50 % du revenu mdian, tait de plus de 20 % en 1970 et de moins de 5 % en 2002 (ONPES, 2006). Les enfants sont davantage concerns par la pauvret que lensemble de la population mme si le taux de pauvret en France est significativement infrieur la plupart des pays de lOCDE. Nanmoins, 7.5 % des enfants de moins de 16 ans vivaient dans une famille dont les revenus taient en dessous du seuil de 60 % du revenu mdian en 2001 (UNICEF, 2005). La pauvret des enfants a un statut particulier deux gards. Dune part, les enfants nont pas de moyen dinteragir avec leur environnement
52
2.
Graphique 2.5. Taux de risque de pauvret montaire selon certains critres1

2005
35 35
A. Taux de risque de pauvret par type de mnage

30 30
25
25
20
20
15
15
10
10
Clibataire
Monoparental avec enfants charge
2 adultes < 65 ans
2 adultes avec 1 enfant charge
2 adultes 2 adultes 3 adultes ou + avec 2 enfants avec 3 enfants avec enfants charge charge ou + charge
Mnages sans enfants charge
25
25
B. Taux de risque de pauvret par groupes dge

20 France UE15, 2004 20
15
15
10
10
0 Moins de 16 16-24 25-49 50-64 65 ou plus Total
1. Proportion de personnes vivant dans un mnage dont le revenu disponible quivalent, aprs transferts sociaux, se situe en dessous du seuil de pauvret, fix 60 % du revenu disponible quivalent mdian national. Source : Base de donnes Eurostat. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054130073326
conomique pour sextraire de la pauvret, ce qui accentue la ncessit dune intervention publique pour rduire la pauvret des enfants. Dautre part, la mobilit intergnrationnelle ntant pas parfaite, les risques dtre pauvre adulte sont plus grands lorsque lon nat pauvre. Le taux de pauvret est lev chez les immigrs, et surtout chez les immigrs venant des pays du Maghreb (tableau 2.1). Les immigrs (et les personnes issues de limmigration) sont particulirement exposs aux risques de pauvret et dexclusion sociale du fait de leurs caractristiques (voir plus loin).
53
Tableau 2.1. Risque de pauvret montaire des immigrs

Pourcentage des personnes vivant dans un mnage immigr et non immigr qui sont pauvres, seuil de 50 % du revenu mdian1
Taux de risque de pauvret Mnages immigrs Dont : Europe : Maghreb Autres pays Mnages non immigrs Ensemble des mnages 18.0 8.3 27.3 18.0 5.1 6.2
Note : Lecture : 8.3 % des personnes vivant dans un mnage immigr dorigine europenne sont pauvres. 1. Un mnage immigr est un mnage dont la personne de rfrence et son ventuel conjoint sont immigrs. Source : INSEE-DGI, enqute Revenus fiscaux 2001.
Lemploi, source principale dinclusion sociale

Laccs lemploi est llment dterminant de linsertion sociale. Les revenus dactivit reprsentent en moyenne prs de 70 % du revenu dun mnage. Mais, plus quun revenu, lemploi intgre les personnes dans un cadre social. Il doit donc tre prfr une situation de non-emploi qui pourrait fournir la personne le mme niveau de ressource mais qui ne lintgre pas dans la socit. De plus, avoir un emploi aide trouver un logement et donne parfois accs dautres droits comme laccs des rgimes complmentaires de sant et de retraite. Toutefois, pauvret et chmage ne se superposent pas compltement. La pauvret tant dfinie au niveau du mnage, une personne peut tre sans emploi mais ne pas tre confronte la pauvret si les revenus du mnage sont suffisants. Inversement, avoir un emploi ncarte pas ncessairement de la pauvret, soit parce que les revenus de la personne sont insuffisants pour tre au dessus du seuil de pauvret, soit parce que la situation familiale et la situation face lemploi des autres personnes du mnage ne permettent pas de dpasser ce seuil.
Emploi et pauvret
La faiblesse de lemploi est la principale cause de la pauvret; parmi les personnes pauvres (de plus de 18 ans), 67 % sont sans emploi (tableau 2.2). Nanmoins, lemploi nest pas un rempart absolu contre la pauvret, 33 % des personnes vivant dans des mnages pauvres (et mme 41 % si lon se limite aux personnes de moins de 65 ans) taient des actifs occups en 2004 ce qui reprsentait 5 % de la population. La France se situe dans une situation moyenne par rapport aux autres pays de lOCDE en termes de pauvret au travail et par rapport la moyenne des pays de lEurope des 15. Parmi les actifs occups vivant dans un mnage pauvre, on distingue deux groupes de personnes, les travailleurs temps complet toute lanne qui reprsentent une majorit et les travailleurs avec une faible dure du travail, soit des travailleurs temps partiel, soit des personnes ayant travaill moins de six mois temps complet (tableau 2.3). Plus que le salaire horaire, linsuffisance de la dure annuelle travaille est une source importante de pauvret et dingalits. En effet, si le salaire horaire moyen des travailleurs dont le revenu se situe dans le premier dcile de la distribution est 36 % de celui des travailleurs du dernier dcile, leur salaire annuel moyen nest que 8 % de celui du dernier dcile (CERC, 2006). La pauvret vient donc essentiellement de la faiblesse de lemploi en termes, soit du nombre de personnes travaillant dans le mnage, soit dinsuffisances de la dure annuelle travaille, soit les deux la fois.
54
2.
Tableau 2.2. Rpartition des personnes pauvres selon leur activit

Seuil de 60 % du revenu mdian, 2004
Milliers Actifs Actif occup Chmeur Inactif de 18 ans ou plus tudiants de 18 ans ou plus Inactifs de 18 64 ans Retraits ou inactifs de 65 ans ou plus Ensemble de la population de 18 ans ou plus Enfants de moins de 18 ans Ensemble de la population Source : INSEE-DGI, enqute Revenus fiscaux. 2 445 1 594 851 2 421 322 1 123 977 4 866 2 001 6 867 Pourcentage des personnes pauvres de 18 ans et plus 50 33 17 50 7 23 20 100 .. ..
Tableau 2.3. Composition des actifs pauvres selon le statut demploi dominant dans lanne
2004, en pourcentage
Actifs pauvres Ensemble Chmage dominant non indemnis Chmage dominant indemnis Emploi temps partiel subi Emploi temps partiel choisi Emploi temps complet de 6 12 mois Emploi temps complet toute lanne Source : Rapport de lONPES (2006). 100 21 19 5 11 9 35 Actifs non pauvres 100 3 5 3 10 7 72
Linscurit de lemploi, cest--dire lalternance de priodes demploi et de nonemploi, expose la pauvret. Les personnes subissent alors des fluctuations de revenu lies la perte du salaire et nont pas droit lassurance chmage si elles nont pas suffisamment contribu. De fait, plus dun quart des demandeurs demploi ne peroivent aucune indemnisation ni prestation sociale; le plus souvent il sagit de jeunes de moins de 25 ans nayant pas suffisamment contribu lassurance chmage et nayant pas droit au RMI. Les dlais dans la perception des prestations sociales accroissent ces problmes. Cette inscurit, mesure par la probabilit de transition de lemploi vers le non-emploi, est plus forte en France que dans beaucoup dautres pays europens (CERC, 2005). Linscurit de lemploi ne se confond pas avec linstabilit de lemploi qui dsigne la rupture du lien entre un salari et une entreprise mais qui peut tre suivie dune reprise trs rapide dun autre emploi. Si linstabilit est sans doute plus difficile vivre pour les personnes que la stabilit dune relation avec un mme employeur, elle nexpose pas ncessairement des risques de pauvret accrus. En outre, elle permet ladaptation du march du travail aux fluctuations de lenvironnement conomique. Pour lutter contre la pauvret, les politiques doivent chercher accrotre le taux demploi et la dure annuelle travaille plutt que de tenter de renforcer le lien entre le salari et une entreprise particulire. Plusieurs rformes, ont t proposes dans la prcdente tude conomique sur la France (OCDE, 2005b). Certaines sont reprises et approfondies dans les sections suivantes.
55
Coordonner les politiques de hausses du salaire minimum, dallgements de cotisations sociales et de prestations lies lexercice dun emploi
Il est en gnral admis quun salaire minimum modr peut contribuer la lutte contre la pauvret en assurant un revenu minimum aux travailleurs et en encourageant la participation au march du travail (OCDE, 2006a). Le salaire minimum lgal en France, le SMIC, reprsente plus de 65 % du salaire mdian (graphique 2.6), ce qui constitue le taux le plus lev des pays de lOCDE. Nanmoins, un mnage salari gagnant un SMIC temps plein sur toute lanne, avec un ou deux enfants charge, avec les diffrents transferts sociaux perus, avait en 2003 un revenu infrieur au seuil de pauvret 60 % (mais suprieur au seuil de 50 %). Pour dpasser le seuil de pauvret 60 % du revenu, quelque soit le nombre denfants charge, le mnage doit avoir un revenu de 1.3 SMIC (CERC, 2007). Ce seuil devrait toutefois tre rduit en 2007, en raison de laugmentation des prestations lies lexercice dun emploi (voir ci-dessous).
Graphique 2.6. Cot minimum du travail dans les pays de lOCDE

2005
Pourcentage Pourcentage
70 60 50 40 30 20 10 0
MEX USA JPN POL CAN OCDE HUN UE15 NLD GRC TUR FRA
70
Cot minimum du travail en % du cot du travail du travailleur mdian Salaire minimum en % du salaire mdian
60 50 40 30 20 10 0
KOR
ESP
CZE
SVK
PRT
GBR
BEL
NZL
IRL
LUX
AUS
1. Le cot du travail est la somme du niveau de salaire et de la contribution la scurit sociale correspondante paye par lemployeur. Source : OCDE (2007), Rformes conomiques : Objectif croissance. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054140457312
En contrepartie, un salaire minimum lev exclut les travailleurs faible productivit du march du travail. De plus, le salaire minimum et ses hausses bnficient des travailleurs bas salaire mais qui ne sont pas ncessairement concerns par la pauvret puisque la situation dun mnage vis--vis de la pauvret dpend de sa composition et de lemploi des autres personnes du mnage. Pour ces raisons le salaire minimum nest pas loutil le plus efficace pour lutter contre la pauvret au travail. Limpact du SMIC sur le cot du travail est en partie attnu par de nombreux allgements de cotisations sociales, mais le cot du travail relatif au niveau du SMIC reste parmi les plus levs des pays de lOCDE. Dans ces conditions, leffet ngatif du SMIC sur la demande de travail risque dtre plus fort que leffet positif sur loffre de travail, et de fait, les tudes disponibles ont montr limpact ngatif du cot du travail sur lemploi des travailleurs peu qualifis en France3. En effet, limpact positif important sur lemploi des politiques de baisses de cotisations sociales pour les salaires proches du SMIC mises en place de 1993 la fin des annes 90 dmontre que la demande de travail peu qualifi est relativement sensible son cot. Ltude conomique sur la France prcdente
56
2.
recommandait de bloquer la progression du SMIC rel au cours des prochaines annes. En 2006, le retour au mcanisme traditionnel de revalorisation a conduit un ralentissement du Smic (+3.0 % de progression en 2006, aprs un peu plus de +5.0 % par an en moyenne de 2003 2005) mais une hausse plus leve que linflation des prix (+1.9 % au cours de la priode de rfrence). Pour faciliter laccs des travailleurs faible productivit au march du travail, et ainsi les aider sortir des trappes pauvret, le gouvernement doit matriser les hausses du SMIC futures et laisser le cot du travail au niveau du SMIC baisser par rapport celui au niveau du salaire mdian. Paralllement, les prestations lies lexercice dun emploi doivent tre utilises pour lutter contre la pauvret au travail mais aussi pour inciter les personnes sans emploi (re)prendre un travail. Les gouvernements successifs ont significativement rduit les trappes inactivit, par exemple en crant puis en modifiant la prime pour lemploi (encadr 2.1), crdit dimpt pour les salaris exerant un emploi peu rmunr, et en dveloppant la possibilit de cumuler pendant une priode de temps limite les revenus dactivit et un minimum social (annexe 2.A1). En consquence, les taux marginaux dimposition effectifs (TMIE) pour les personnes bas revenus reprenant un emploi ont baiss. La possibilit de cumuler les revenus dactivit avec lallocation implique que, pendant la possibilit de cumul total, les taux dimposition sont bien infrieurs 100 % (graphique 2.7). Toutefois, une fois la dure de cumul coule, ils restent proches de 100 % pour un emploi au SMIC temps trs partiel (graphique 2.8). En 2006, le gouvernement a introduit deux primes supplmentaires au systme dintressement des chmeurs de longue dure et des bnficiaires de certains minima
Graphique 2.7. Taux marginaux dimposition dans les pays de lOCDE1

2004
Clibataire sans enfant 120 Couple mari avec 2 enfants de 4 et 6 ans 120
100
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0 KOR JPN PRT CZE USA SVK AUS SWE POL ITA HUN FRA NLD DEU GRC NZL CHE LUX CAN IRE GBR ESP NOR FIN ISL AUT DNK BEL
1. Pour une personne prenant un emploi, ne recevant pas dallocations chmage et gagnant 67 % du salaire ouvrier moyen. Dans le cas du couple, la personne en emploi gagne 67 % du salaire ouvrier moyen. 2. La possibilit de cumul des revenus du travail avec les revenus de remplacement pendant une dure limite est prise en compte. Source : OECD, Base de donnes Prestations et Salaires. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054141533442
57
Graphique 2.8. Taux marginal dimposition effectif en France1

Pourcentage, 2007
120
Apparent
Rel
120
A. Clibataire sans enfants

100 100
80
80
60
60
40
40
20
20
0 10
Multiple du salaire minimum

120 120
B. Couple monoactif avec deux enfants

100 100
80
80
60
60
40
40
20
20
0 10
Multiple du salaire minimum
1. La possibilit de cumul des revenus du travail avec les revenus de remplacement pendant une dure limite nest pas prise en compte. 2. Le TMIE apparent est calcul partir des taxes et contributions marginales la charge du salari, et de la perte dune partie des prestations sociales. Le taux rel est gal au taux apparent plus limpact la marge sur les contributions la charge de lemployeur. Source : Ministre des Finances. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054235667237
sociaux (RMI, API, ASS) qui retrouvent un emploi de plus de 52 % de la dure lgale du travail (encadr 2.1). Celles-ci accroissent significativement les revenus de la personne qui reprend un emploi lors de lanne de reprise de lemploi. Il serait important dvaluer cette rforme, compte tenu notamment des effets de seuils probables induits. Un certain nombre daides aux personnes bas revenus, les droits connexes, sont associes leur statut, cest--dire au type de revenu de remplacement quelles reoivent. Le fait de changer de statut leur fait perdre laccs ces aides, ce qui est galement lorigine de trappes inactivit. Ctait le cas de lexonration de la taxe dhabitation et des aides au logement mais le gouvernement a rform ces dispositifs pour rduire les risques de trappes inactivit. La couverture maladie universelle complmentaire (CMUC), qui est attribue automatiquement aux bnficiaires du RMI, est toujours lorigine de trappes
58
2.
Encadr 2.1. Mesures mises en place par les gouvernements pour accrotre les gains financiers de lemploi
Les gouvernements ont introduit plusieurs dispositifs pour rendre le travail payant :
Depuis 2001, il existe un crdit dimpt, la prime pour lemploi (PPE), pour les personnes exerant un emploi et dont les revenus dactivit sont compris dans une certaine fourchette. Ce dispositif a t rvis plusieurs reprises, en particulier en 2006. La PPE est perue par les personnes dont le revenu dactivit est suprieur 30 % du SMIC mensuel et jusqu un seuil qui dpend de la situation familiale mais peut atteindre 2.1 SMIC pour un isol ou un couple mono-actif avec deux enfants charge. Elle est calcule sur la base des revenus de lanne prcdente, et, pour les personnes ayant bnfici de la prime lanne prcdente, elle est perue mensuellement depuis 2006. La prime est maximale pour un emploi au SMIC (graphique 2.9). Depuis mars 2006, lintressement la reprise demploi pour les bnficiaires de certains minima sociaux (ASS, RMI, API, voir annexe 2.A1) a t modifi : pour les personnes reprenant un emploi de moins de 78 heures par mois, lancien systme de cumul de lallocation de minimum social avec les revenus dactivit est maintenu. Les bnficiaires peuvent cumuler intgralement les deux sources de revenu pendant le trimestre de reprise dactivit et le trimestre suivant, puis le cumul est rduit de moiti pendant les neuf mois suivants ; les personnes reprenant un emploi dont la dure travaille est dau moins 78 heures par mois cumulent intgralement leur allocation et leurs revenus pendant le trimestre de reprise dactivit et le trimestre suivant, et reoivent deux primes supplmentaires. Elles consistent en une prime de 1000 euros perue au quatrime mois (la prime de retour lemploi) et une prime mensuelle forfaitaire de 150 euros pour les isols, et 225 euros pour les autres, perue pendant neuf mois.
Au total, un bnficiaire isol dun des minima sociaux cit prcdemment reprenant un emploi pay 60 % du SMIC reoit dans lanne qui suit sa reprise de travail 4 644 euros1, soit 63 % de son salaire. Une personne ayant les mmes caractristiques mais reprenant un emploi pay 50 % du SMIC peroit 3 779 euros, soit 62 % de son salaire2.
Graphique 2.9. Prime pour lemploi et revenus dactivit

Pour un clibataire sans enfant, 2007
16 14 12 10 8 6 4 2 0 0.0 En pourcentage dun SMIC temps plein En pourcentage du revenu 16 14 12 10 8 6 4 2 0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
Revenu, multiple du SMIC
Source : Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054282245436
1. Sur la base des montants des primes sur les revenus de 2006, perus en 2007 : 1 408 euros dus au cumul temporaire de lallocation et du revenu dactivit, 886 euros de prime pour lemploi, 1 000 euros de prime de retour lemploi et 9 fois 150 euros de prime forfaitaire. 2. 2 907 au titre du cumul et 872 de prime pour lemploi.
59
inactivit (Hirsch, 2005). Laide lacquisition dune complmentaire de sant na permis de rduire que partiellement cet effet de seuil. En outre, les droits connexes associs aux revenus de linactivit sont importants au niveau local (rduction ou exonration des frais de cantine, de transports,). Il est trs difficile de mesurer prcisment limpact de ces droits connexes locaux sur les taux marginaux dimposition, mais ltude dAnne et LHorty (2002) sur des collectivits locales particulires montre que les effets sont potentiellement significatifs. Il faudrait donc limiter les mcanismes dattribution des droits connexes en fonction du statut. La CMUC et laide lacquisition dune complmentaire sant devraient tre revues pour limiter les effets de seuil existants. Le gouvernement devrait communiquer avec les collectivits locales pour les amener revoir leur logique dattribution des droits connexes en fonction du statut et sorienter vers une logique dattribution en fonction des ressources. Un autre obstacle important la reprise demploi provient de la complexit du systme des prestations sociales et de leurs changements frquents. Il en rsulte quil est trs difficile pour une personne de connatre les avantages financiers la reprise demploi. Pour accrotre lefficacit des dispositifs, il faudrait les simplifier et les stabiliser dans le temps afin de limiter lincertitude sur les gains financiers la reprise demploi. Pour lutter plus efficacement contre la pauvret, la PPE, le SMIC et les allgements de cotisations sociales doivent tre utiliss de faon cohrente. En particulier, il existe une meilleure solution que des hausses de SMIC combines de nouveaux allgements de cotisations sociales. Le SMIC devrait progresser moins vite que le salaire mdian ce qui rduirait le cot relatif du travail peu qualifi et rduirait mcaniquement le poids des allgements de cotisations sociales, qui sont proportionnels au SMIC, dans le PIB. Une partie des ressources disponibles pourrait tre utilise pour accrotre la prime pour lemploi et celle-ci pourrait tre mieux cible sur les publics les plus exposs aux situations de pauvret. Il est vrai que des prestations sociales, cibles sur les ressources des mnages, plus leves ont tendance accrotre les TMIE tels quils sont perus par les employs puisque que tout revenu supplmentaire saccompagnera dune baisse des prestations perues. Par exemple, dans le cas dun couple bi actif qui ne bnficie pas de la prime pour lemploi, il y a une incitation pour que lun des deux rduisent son activit pour pouvoir en bnficier, surtout si le couple peut ainsi rduire les frais de garde des enfants. Ainsi, la pauvret peut tre rduite mais en mme temps, les trappes inactivit peuvent tre renforces. Pour cette raison, il nest pas facile de trouver une combinaison plus efficace des instruments. Nanmoins, le systme actuel de rductions des cotisations sociales qui sliminent progressivement quand le salaire augmente est en lui-mme lorigine dun TMIE peru comme lev par lemployeur. Un tel phnomne de trappe bas salaires na cependant pas encore pu tre mis en vidence dans les tudes existantes sur ce sujet. terme, il serait sans doute possible de rduire cette partie du TMIE avec un autre dosage des instruments o le SMIC pserait moins sur le cot du travail peu qualifi. Par ailleurs, la comparaison de ces taux dans les pays de lOCDE montre que ceux-ci sont relativement levs en France; il est possible de les baisser globalement mme sils resteraient levs pour des mnages avec des caractristiques particulires. Avec cette combinaison diffrente des instruments, le cot de la lutte contre la pauvret pserait davantage sur ltat et moins sur le cot du travail. Ceci permettrait daccrotre lemploi et de limiter les phnomnes dexclusion et de perte de capital humain. Nanmoins court terme, une baisse significative des allgements de cotisations sociales patronales entranerait une forte augmentation du cot du travail au niveau du SMIC et serait nfaste lemploi.
60
2.
La lgislation pour la protection de lemploi cre des ingalits entre travailleurs

Linscurit de lemploi est concentre en premier lieu sur les salaris les moins qualifis, ce qui sexplique en partie par le dualisme important entre les emplois en contrat dure indtermine (CDI), encadrs par une protection de lemploi rigide qui rend trs coteuse la rupture du lien entre salaris et employeurs, et les autres emplois par lesquels les ajustements soprent (OCDE, 2005b). Mais ce dualisme accrot aussi linscurit pour les travailleurs en contrats permanents car sils perdent leur emploi, ils ont de fortes chances de rencontrer des difficults importantes en trouver un autre. Le gouvernement a introduit en 2005 de nouveaux contrats, les contrats nouvelle embauche (CNE), rservs aux entreprises de 20 salaris au plus. Ce sont des contrats dure indtermine, mais pendant les deux premires annes, le contrat peut tre rompu sans motif particulier et la dure du pravis est plus courte que pour un CDI (deux semaines dans les six premiers mois et un mois ensuite). Lentreprise peut ainsi chapper aux contraintes lies lobligation de justifier le licenciement pendant cette priode. En contrepartie de cette flexibilit accorde lentreprise, celle-ci doit verser des indemnits plus leves que dans le cadre dun CDI4. Le salari a galement le droit de percevoir les allocations chmage et, sil ne justifie pas dune activit suffisante pour bnficier de ces allocations, il a droit une allocation forfaitaire, quivalente un mois dindemnit forfaitaire pour les personnes ayant travaill au moins 4 mois. Ces mesures assouplissent la lgislation sur la protection de lemploi pour les entreprises pouvant bnficier de ces contrats mais complexifient davantage la situation existante en introduisant un nouveau type de contrat. De plus, ces contrats tant limits certaines entreprises, ils introduisent de nouvelles ingalits entre salaris, les salaris des petites entreprises tant dj dans une situation diffrente des salaris des grandes entreprises (CERC, 2005). Pour rduire linscurit globale de lemploi, faciliter les transitions du non-emploi vers lemploi et redistribuer les risques de perte dun emploi de faon plus gale entre les salaris, les efforts dassouplissement de la lgislation de lemploi doivent continuer. Les rflexions sur lharmonisation de la protection de lemploi pour les diffrents types de contrats et linstauration dun contrat unique doivent tre poursuivies (encadr 2.2). Lensemble des faons de faire voluer la lgislation sur la protection de lemploi dans cette direction doivent tre considres, par exemple en assouplissant la dfinition du licenciement conomique qui pour linstant est strictement limit aux cas o il est ncessaire pour maintenir la comptitivit de lentreprise mais o il ne peut pas tre utilis pour accrotre la comptitivit, en simplifiant la procdure, en donnant la possibilit aux entreprises de se dcharger des obligations de reclassement en change dune participation financire aux services de lemploi ou en dveloppant les accords collectifs sur ces questions.
Un systme de protection sociale dvelopp mais pas pleinement efficace

La capacit dun pays rduire la pauvret travers les dpenses sociales dpend du ciblage de ces politiques sur les personnes touches par la pauvret et de leur efficacit. Lampleur de ces dpenses est galement un lment dterminant. Toutefois, les dpenses sociales devant tre finances, il convient de trouver un juste quilibre entre lampleur des dpenses et le cot quelles reprsentent pour lconomie du pays. En France comme dans les autres pays de lOCDE, les objectifs du systme de protection sociale sont multiples : faciliter laccs au systme de sant, un logement, lducation, aider les familles avec des enfants, fournir un revenu minimal aux personnes les plus dmunies, et aider les personnes cartes du march du travail trouver un emploi. Le poids
61
Encadr 2.2. Adaptabilit du contrat unique au cas franais?

Pour mettre fin au dualisme du march du travail, plusieurs rapports ont propos d rflchir linstauration dun contrat unique (Blanchard et Tirole, 2003; Camdessus, 2004 et Cahuc et Kramarz, 2005). Les types de contrat unique proposs par ces diffrents rapports varient quelque peu entre eux mais ils saccordent autour de lide davoir un unique contrat dure indtermine o les droits relatifs la protection de lemploi et lindemnisation se renforcent progressivement en fonction de lexprience avec lemployeur. Paralllement, les possibilits pour les employs de contester le licenciement devant un tribunal seraient rduites, et les obligations des entreprises en termes de procdure suivre et de mesure de reclassement mettre en place seraient allges. Le contrat unique est repris par lOCDE lors de la rvaluation de sa stratgie pour lemploi et le modle autrichien o le cot en partie imprvisible du licenciement conomique est remplac par un systme de compte dpargne individuel y est prsent. Les employeurs contribuent dun certain pourcentage des salaires aux comptes individuels des salaris ds le premier jour dembauche. Lorsque le salari quitte lentreprise, il a le choix, soit dutiliser ce compte comme une indemnit de licenciement soit de le conserver. Sil est embauch par une autre entreprise, celle-ci cotisera sur le compte du salari. Ce type de contrat a lavantage dliminer lincertitude qui porte sur le cot de licenciement et le dualisme du march du travail. Toutefois, ce compte tant une forme dpargne obligatoire, il ne fournit pas une assurance en cas de licenciement, ce qui reste le rle de lassurance chmage. La mise en place de ce type de contrat a t discute au sein du Conseil dOrientation de lEmploi et commence donner lieu des articles sur la question (Barthlmy et al., 2006). Alors que cette solution suscitait beaucoup denthousiasme la sortie des premiers rapports, les discussions au sein du COE avec les syndicats, le gouvernement et les experts ont conduit au sentiment que la mise en uvre de ce contrat unique soulverait des difficults importantes. Les arguments sont de deux types : 1. Largument lgal. Une suppression de la place du pouvoir judiciaire dans la relation entre lemployeur et lemploy est contraire aux principes du droit franais. Ces principes ne proviennent pas seulement du droit du travail mais aussi du droit commun auquel le droit du travail est soumis chaque fois que le code du travail na pas de rgles particulires. Des notions comme la bonne foi et labus de droit sont essentielles dans le droit du travail. Ainsi, il nest pas possible pour le salari, mme dans le cas dune rupture dun commun accord, de renoncer au droit de saisir le juge dune demande dindemnisation du licenciement ou dune demande de son annulation. Il nest pas non plus possible de fixer un plafond aux indemnits de licenciement, ce qui constitue la source essentielle de lincertitude sur le cot du licenciement, car le prjudice subi ne pourrait tre alors dans tous les cas pleinement rpar, ce qui est contraire aux principes du droit. Enfin, la France est lun des huit pays de lOCDE signataires de la convention avec lorganisation internationale du travail selon lequel un salari ne peut tre licenci sans motif valable et a le droit de dposer un recours devant un organisme impartial. 2. Largument dconomie politique. Lautre argument souvent avanc est que si un accord tait trouv, le contrat unique qui en rsulterait pourrait tre assez diffrent du contrat conomiquement efficace. Pour certains, il y aurait un risque que le CDD soit supprim et que le CDI soit modifi la marge pour mettre en place une indemnit de licenciement croissante avec lexprience, mais toujours avec un rle important du pouvoir judiciaire et des obligations restrictives pour les entreprises. Dans ce cas, la flexibilit que permet le CDD serait perdue alors que le nouveau CDI nen procurerait pas suffisamment aux entreprises pour sajuster aux chocs. Ce type dargument conduit un ensemble de personnes, dont les syndicats dentreprises, vouloir conserver le CDD.
attribu chacun des objectifs dtermine les caractristiques dun systme. En particulier, deux dimensions principales caractrisent les diffrents systmes : le degr de ciblage sur les personnes les plus pauvres et donc la mise sous condition de ressource des transferts, et le degr de conditionnalit des aides des obligations de la part des bnficiaires (tableau 2.4). Par rapport aux autres pays de lOCDE, le systme actuel reste modrment cibl sur les
62
2.
Tableau 2.4. Principaux dispositifs du systme de protection sociale selon deux caractristiques : la mise sous conditions de ressource et la mise sous condition de recherche ou dexercice dun emploi
Conditionnalit la recherche ou lexercice dun emploi Nulle Conditions de ressource Non

Recherche demploi

Exercice dun emploi

Allocation familiale Assurance sant
Allocations chmage Emplois publics Service public de lemploi (formation, aide la recherche demploi) Minimum social ASS
Salaire minimum Protection de lemploi Formation professionnelle Aide la garde denfant Prime pour lemploi Aide complmentaire la garde denfant
Oui
Autres aides familiales Minima sociaux (dont le RMI et lAPI) Complment sant Aides au logement Aide lducation Transport Alimentation Aide durgence
personnes les plus pauvres et les transferts sont peu conditionnels des obligations de la part des bnficiaires. Les principaux dispositifs en direction des personnes dfavorises sont prsentes dans lannexe 2.A1. Il existe galement des avantages fiscaux pour les personnes avec peu de ressources (OCDE, 2005b).
Les dpenses sociales sont leves mais relativement peu cibles

Le poids des dpenses sociales publiques5 en France est lun des plus levs des pays de lOCDE et reprsente plus de 30 % du PIB. Depuis le milieu des annes 90, les dpenses sociales exprimes en pourcentage de PIB sont stables. Leur niveau lev provient du poids des retraites et des dpenses de sant. Leffort social du pays, ou les dpenses sociales
Graphique 2.10. Dpenses sociales brutes et nettes

En pourcentage du PIB aux cots des facteurs, 20031
40 35 30 25 20 15 10 5 0
KOR USA SVK CAN NZL ESPN NLD GBR PRT NOR BEL DNK SWE CZE OCDE FIN ITA AUT DEU FRA
40
Dpenses sociales publiques brutes Dpenses sociales publiques nettes
35 30 25 20 15 10 5 0
MEX
IRE
JPN
AUS
ISL
1. Lindicateur des dpenses sociales nettes permet dharmoniser la mesure du poids des prestations sociales en tenant compte de la diversit des systmes dimposition et constitue le meilleur indicateur disponible de leffort social. Pour autant, cet indicateur ne prend pas en compte les allgements fiscaux pour les retraites. Pour plus de dtails voir OCDE (2007), Base de donnes des dpenses sociales, www.oecd.org/els/social/depenses. Source : OCDE (2007), Base de donnes sur les dpenses sociales 1980-2003. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/053663877414
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nettes, est lcart entre les dpenses sociales et les impts pays sur ces dpenses par les bnficiaires, en incluant les avantages fiscaux ayant des objectifs sociaux (Ladaique et Adema, 2005). Les dpenses sociales nettes de la France taient les plus leves de lOCDE, atteignant 30 % du PIB en 2003 (graphique 2.10). Les dpenses sociales permettent de rduire les ingalits et, en particulier, le taux de pauvret (graphique 2.11). Toutefois, dautres pays dans lesquels les dpenses sociales sont davantage cibles sur les personnes les plus pauvres, rduisent davantage le taux de pauvret pour un montant similaire de dpenses sociales. De ce point de vue, lefficacit des dpenses sociales pourrait donc tre amliore. Nanmoins, lintensit de la pauvret, mesure comme la distance du revenu des personnes pauvres par rapport au seuil de
Graphique 2.11. Rduction du taux de pauvret et des ingalits par les dpenses sociales
% de variation du taux pauvret
0 0
A. Rduction du risque de pauvret montaire, 2003

-10 SPA -20 SVK ITA GRC -20 -10
-30
PRT HUN UE15 IRL
-30 DEU GBR ISL FRANCE -60 FIN DNK SWE -70 22 NOR BEL -40
-40 POL
-50
AUT NLD LUX CZE
-50
-60
-70
10
12
14
16
18
20
% de variation du des ingalits

-15
Dpenses sociales lexclusion des pensions en % du PIB

-15
B. Rduction des ingalits (coefficient de Gini), 2001

-20 USA -25 JPN DEU -30 IRL -35 NZL CAN FIN AUS NOR -40 FRANCE -45 CZE BEL -50 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 DNK SWE -50 32 -45 -40 NLD ITA GBR -35 -30 -25 -20
Dpenses sociales nettes totales en % du PIB
1. Pourcentage de rduction des deux indicateurs (taux de pauvret et coefficient de Gini) engendre par linclusion des transferts sociaux. 2. 2004 pour lIslande, lItalie et la Sude. Source : Base de donnes Eurostat; et Forster, M. and M. Mira dErcole (2005), Income Distribution and Poverty in OECD Countries in the second half of the 1990s, OECD Social Employment and Migration Working Papers, n 22. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/053671130801
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2.
pauvret est relativement faible en France par rapport aux autres pays europens (graphique 2.12). Les dpenses sociales permettent donc de rapprocher significativement les revenus des personnes pauvres du seuil de pauvret.
Graphique 2.12. Intensit de la pauvret

2005
Taux de pauvret 22 POL 20 18 16 BEL 14 FRA 12 10 8
14 16 18 20 22 24 26 28 30
22 IRL GRC ITA 18 UE15 16 14 LUX DEU 12 NOR CZE SWE 8 cart relatif de pauvret ISL NLD 10 FIN AUT DNK ESP PRT 20
1. Lintensit de la pauvret est calcule comme la diffrence entre la mdiane du revenu mdian des personnes en dessous du seuil de risque de pauvret et le seuil de risque de pauvret ( 60 %), exprim en pourcentage du seuil de risque de pauvret. Source : Eurostat. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/053671850627
Lampleur des transferts reus par les 20 % les plus pauvres est relativement faible par rapport aux montants reus par les 20 % les plus riches (Whiteford, 2006). Nanmoins, comme le poids des dpenses sociales est lev en France, le poids des transferts en direction du plus bas des quintiles slevait prs de 6 % du revenu disponible de lensemble des mnages en 2000, soit plus que la moyenne OCDE. Dans les pays du Nord de lEurope o le poids des dpenses sociales est quivalent mais o ces dpenses sont davantage cibles sur les plus pauvres, les transferts envers les 20 % les plus pauvres atteignent 8 9 % du revenu disponible. Le faible ciblage du systme de protection sociale franais provient du poids des dpenses de retraite et de sant qui ne sont pas places sous condition de ressource (graphique 2.13). Les dpenses envers la famille sont galement peu cibles. Les allocations familiales de base sont accordes partir du deuxime enfant sans condition de ressource et leur montant devient important partir du troisime enfant. Nanmoins, il existe des complments pour les familles dont les ressources sont faibles et une allocation sous condition de ressource pour les enfants de moins de trois ans. Ce systme conduit une redistribution verticale modre : les enfants dont le revenu appartient au premier quartile de la distribution reoivent 38 % des prestations familiales, ce qui est suprieur la moyenne de lUnion europenne (35 %), mais infrieur la proportion de 50 % atteinte en Espagne ou en Irlande (Lapinte, 2002). Toutefois, dautres prestations bnficiant aux familles avec enfants, le taux de pauvret des enfants est faible en France par rapport aux autres pays de lOCDE alors quavant transferts, il est le plus lev des pays de lOCDE aprs le Mexique (OCDE, 2006b).
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Graphique 2.13. Nature des dpenses publiques sociales

En pourcentage du PIB au prix des facteurs, 2003
A. France
1.2% , Autres dpenses 2.9% , Logement 6.4% , Chmage 36.4% , Vieillesse
3.7% , MAMT
10.5% , Famille 6.3% , Reversion
6.1% , Handicaps 26.4% , Sant
B. OECD
2.8% , Autres dpenses 2.0% , Logement 4.7% , Chmage 2.6% , MAMT 32.1% , Vieillesse
10.4% , Famille
3.5% , Reversion
11.6% , Handicaps 30.2% , Sant
1. Mesures actives du march du travail. Source : OCDE (2007), base de donnes sur les dpenses sociales 1980-2003. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/053764500844
Le systme des minima sociaux nest pas un rempart contre la pauvret et lexclusion sociale
Il existe un ensemble de minima sociaux (neuf) qui sont des revenus perus sous condition de ressource, et pour tous sauf un, sans obligation de recherche demploi (ils sont dtaills en annexe 2.A1). Trois de ces minima, le revenu minimum dinsertion (RMI), lallocation de solidarit spcifique (ASS) et lallocation parent isol (API) sont dirigs vers une population potentiellement active. Lallocation supplmentaire vieillesse et lallocation supplmentaire dinvalidit ont pour objectif de compenser une situation dinactivit permanente ou durable. Lallocation aux adultes handicaps (AAH), lallocation dinsertion (rserves aux dtenus librs, aux rapatris, aux rfugis, aux demandeurs dasile) et lallocation quivalent retraite concernent des personnes dont une partie est
66
2.
potentiellement active mais qui, de par leur caractristiques, font face des problmes particuliers. Enfin, lallocation veuvage est verse aux conjoints survivants de personnes dcdes. Les bnficiaires de minima sociaux, selon le dispositif auquel ils appartiennent, nont pas les mmes droits ni les mmes devoirs alors que les caractristiques de ces personnes ne justifient pas ces ingalits de traitement (Mercier et de Raincourt, 2005). Les allocataires du RMI doivent signer un contrat dinsertion et le respecter sous peine dtre sanctionns. Mais le contrat ninclut pas dobligation de recherche demploi et peut, en pratique, se rduire un bilan des prestations auxquelles lallocataire a droit sans avoir de contenu rel. Les allocataires de lASS doivent rechercher un emploi, les allocataires de lAPI nont aucune obligation et ne bnficient daucun suivi particulier. Les sanctions en cas de non respect des obligations sont lourdes, peu en relation avec les ressources des personnes concernes et dans les faits trs peu appliques. Les dispositifs sont grs par des organismes diffrents. LASS et lAPI sont finances par ltat, mais les bnficiaires de lASS sont suivis par lUndic alors que les bnficiaires de lAPI nont aucun suivi particulier. Depuis la loi de 2003, la gestion du RMI, lallocation et les actions dinsertion, a t dcentralise au dpartement (voir chapitre 5). Si les minima sociaux assurent aux bnficiaires un minimum vital, ils ne leur permettent pas, pour lessentiel, davoir des revenus atteignant le seuil de pauvret. De plus, le fait de percevoir lun de ces minima ne semble pas faciliter le retour lactivit : la persistance dans le RMI est forte, elle saccompagne dune perte de lestime de soi, elle a des effets stigmatisants et peut aller de pair avec une sant dgrade6. Les sorties vers lemploi des bnficiaires des minima sociaux sont relativement rares. Un peu plus de 25 % des personnes qui percevaient le RMI ou lASS la fin de 2004 taient en emploi au premier trimestre de 2006. Ces chiffres sont lgrement plus faibles pour les allocataires de lAPI (20 % environ). Par ailleurs, une large part de ces emplois sont des emplois temporaires, temps partiel ou aids par ltat (Pla, 2006). Ces minima sociaux se sont donc avrs tre des remparts limits contre la pauvret et des outils peu efficaces pour linsertion.
Accrotre lefficacit des politiques actives daide linsertion et daccompagnement des chmeurs
En plus des rformes visant amliorer le cadre gnral du march du travail, des politiques efficaces daide linsertion et laccompagnement vers lemploi doivent donc tre mises en place.
Le dispositif daide au retour lemploi nest pas pleinement efficace

Certains des lments dune politique efficace de laccompagnement des chmeurs ont t mis en place pour les chmeurs indemniss au titre de lassurance chmage mme si certains aspects de ces dispositifs pourraient tre amliors (Crpon et al., 2005 ; OCDE, 2005b ; Debauche et Jugnot, 2006). Depuis 2001, tout demandeur demploi qui sinscrit lUNEDIC (lorganisme en charge de lindemnisation du chmage) et qui a le droit aux allocations chmage, signe un plan daide au retour lemploi (PARE) rappelant les engagements du demandeur demploi et ceux pris par lASSEDIC et lANPE (organisme en charge du placement des demandeurs demploi) daide au retour lemploi. Le demandeur demploi doit rechercher activement un emploi, suivre les formations qui leur sont proposes, accepter tout emploi convenable et se soumettre au suivi et au contrle. En cas de manquement la recherche demploi ou de refus dun emploi convenable de la part du
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demandeur demploi, lallocation est rduite de 20 % pendant deux six mois sil sagit de la premire fois et de 50 % 100 % sil sagit dune rcidive. Paralllement, lUNEDIC et lANPE doivent proposer un accompagnement des chmeurs vers lemploi, et dans ce cadre, la coordination de ces deux institutions a t amliore. Des agences ont t cres, les maisons de lemploi , qui doivent rassembler lensemble des acteurs impliqus dans les problmes demploi mais lvaluation de lefficacit de ce systme na pas t mise en uvre pour linstant. Les demandeurs demploi qui ne sont pas indemniss au titre de lassurance chmage doivent se soumettre aux mmes rgles sous peine de ne plus avoir accs aux services de lANPE, mais en pratique, linstauration du PARE et la dcentralisation du RMI ont conduit une situation o les personnes sans emploi ont des droits et des obligations trs diffrentes selon leur statut et dpendent dinstitutions diffrentes alors que les caractristiques de ces personnes sont proches. Les droits et les obligations des chmeurs indemniss par lassurance chmage ont t accrus alors que ceux qui nont pas droit lassurance chmage, par exemple les bnficiaires du RMI, ne sont pas, dans les faits, insrs de la mme faon dans le dispositif daide au retour lemploi et ont peu dobligations. (En thorie, ils ont accs aux mmes traitements que les chmeurs indemniss.) En particulier, les contrles de la recherche demploi sont moins frquents pour ces personnes. Les bnficiaires de minima sociaux qui ne sont pas demandeurs demploi reoivent peu daide linsertion et ont peu dobligations. Pour accrotre lefficacit du systme, il faut dune part harmoniser les droits et les obligations des personnes qui sont dans des situations proches et dautre part, redfinir lquilibre entre les allocations dites dassurance, assorties dobligations et les allocations de solidarit, dont les obligations contraignantes sont moindres.
Instaurer un dispositif commun et des obligations pour les bnficiaires dun revenu de remplacement
La perception de tout revenu de remplacement doit tre conditionnelle la signature dun contrat dont lobjectif est de rapprocher les personnes du march du travail. Le contrat doit inclure des obligations mutuelles de la part des demandeurs demplois et des services de lemploi, et la perception de toute allocation doit tre conditionnelle au respect de ces obligations. Les obligations devraient dpendre la distance lemploi des personnes. Le PARE constitue une base qui pourrait tre utilise pour insrer lensemble des personnes potentiellement actives sans emploi. Certains aspects du PARE devraient tre paralllement amliors pour accrotre son efficacit. Les expriences menes au niveau local et celles menes dans dautres pays ainsi que plusieurs rapports sur linsertion des personnes en difficult permettent dtablir certains principes, prsents dans lencadr 2.3 qui devraient permettre damliorer le systme actuel. Cette harmonisation des droits et des obligations des chmeurs pourrait saccompagner dun rquilibrage des montants des revenus de remplacement. Les montants des minima sociaux reus par les personnes potentiellement actives doivent tre galiss. Pour lutter contre la pauvret, en particulier chez les jeunes qui nont pas droit au RMI (en dessous de 25 ans), la reprise dun emploi, mme de courte dure, devrait donner droit un supplment par rapport au minimum social. Actuellement, le droit aux allocations chmage et le taux de remplacement dpendent de la filire dappartenance du chmeur, dfinie par lge et la dure de cotisation lassurance chmage. La condition minimale daccs est davoir cotis six mois de suite. Ce seuil pourrait tre abaiss mais
68
2.
Encadr 2.3. Principes dun contrat unique dinsertion
La mise en place dun guichet unique. Lensemble des personnes sans emploi potentiellement actives souhaitant bnficier dune allocation doit se prsenter un guichet unique. Des efforts ont t faits dans cette direction avec la cration des maisons de lemploi qui rassemblent lensemble des intervenants dans le domaine de lemploi. Ces structures pourraient devenir le lieu o le contrat dinsertion est mis en place. Le premier contact doit permettre de classer les personnes en deux catgories : celles qui peuvent chercher immdiatement un emploi, avec plus ou moins daccompagnement, et celles qui ont besoin de rsoudre des problmes particuliers avant de trouver un emploi, problme de qualification, de sant, de garde denfant, de mobilit gographique, etc. Les structures (les centres de Protection Maternelle et Infantile, les services en charge de lattribution des logements sociaux, les services de sant par exemple) doivent agir en coordination resserre avec les maisons de lemploi, ce qui est dj parfois le cas. Certains conseils gnraux ont dvelopps des structures particulires pour linsertion, mais comme celle-ci est troitement lie lemploi, il ne parat pas souhaitable de crer des structures supplmentaires. Lorientation des personnes vers des programmes dinsertion spcifique. Pour les personnes capables de travailler immdiatement, le premier entretien doit se faire avec lANPE, comme dans le PARE actuel, et permettre de proposer, soit un simple libre accs aux services de lANPE pour une proportion importante des personnes, soit des actions plus spcifiques. Pour les personnes plus loignes du march du travail, lentretien devrait se faire avec des intervenants dans le domaine o la personne rencontre des difficults particulires mais en associant lANPE. Les principaux facteurs qui entravent linsertion de la personne (sant, logement, qualification, situation familiale, mobilit gographique,) doivent tre reprs et des actions spcifiques doivent tre tablies dans ces domaines conjointement avec le bnficiaire et les intervenants sociaux comptents dans ces domaines. Lexprience des autres pays montre que pour amliorer lefficacit de cette phase dorientation, des techniques de profilage peuvent tre utilises (OCDE, 2006a). Il semble galement prfrable de cibler les ressources sur les personnes qui en ont le plus besoin plutt que de les saupoudrer sur un grand nombre de personnes. Dans tous les cas, lors de cet entretien, les obligations des personnes doivent tre clairement tablies et des actions prcises devraient tre planifies pour les personnes qui en ont besoin. Lobligation de recherche demploi pour les personnes capables de travailler. Sauf dans les cas particuliers o des actions spcifiques doivent tre menes avant mme que la recherche demploi ne soit possible, la perception de lallocation devrait tre rendue conditionnelle la recherche dun emploi. part dans ces cas particuliers, les personnes devraient donc sinscrire lANPE. Les rsultats de la recherche demploi pourraient tre valus en fonction de la distance lemploi des personnes. La catgorie de personnes, pour lesquelles aucune obligation de recherche demploi nest requise doit tre rduite le plus possible. Le suivi du respect du contrat dinsertion. Il parat souhaitable que chaque personne rende compte de lvolution de sa situation un rfrent unique. Le rfrent pourrait tre un intervenant dans le domaine lorigine des plus grandes difficults rencontres par la personne. Des contrles alatoires du respect du contrat sur des chantillons de bnficiaires pourraient tre dvelopps. Les contrles doivent tre renforcs pour lensemble des dispositifs. Ces contrles doivent saccompagner de sanctions crdibles en cas de non respect des obligations. Il convient donc de permettre la suspension, partielle ou totale, temporaire ou dfinitive de lallocation, ce qui est le cas pour lassurance chmage mais pas pour les allocations des minima sociaux. Lvaluation des dispositifs. Lefficacit des services proposs aux demandeurs demploi doit tre teste rgulirement. Les services qui ne sont pas efficaces doivent tre modifis ou abandonns. Les personnes en charge de ces services doivent tre formes et values. La communication entre les diffrents acteurs, collectivits territoriales, services dconcentrs de ltat et ASSEDIC doit tre renforce pour permettre de faire merger des pratiques efficaces qui peuvent tre reprises par tous. Les valuations des services devraient tre rendues publiques.
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pour viter que cette mesure ne reprsente un cot pour lassurance chmage, il conviendrait de revoir lensemble du rgime dassurance chmage dont la complexit et le manque de lisibilit engendre un certain nombre de cots et dingalits (Coquet et Sylvain, 2007). Lharmonisation des droits et des obligations de lensemble des personnes potentiellement actives sans emploi, telle que propose ci-dessus, se heurte la multiplicit des intervenants et au fait que diffrents niveaux de gouvernement ont des responsabilits importantes, ce qui engendre un certain nombre dinefficacits (Marimbert, 2004). La communication et la coordination entre les diffrents intervenants doivent continuer et tre encourages avec pour objectif de rapprocher les droits et les obligations des personnes sans emploi potentiellement actives. Les responsabilits doivent tre clairement dfinies. La responsabilit du placement de lensemble des demandeurs demploi, quils soient indemniss par lassurance chmage ou quils reoivent une allocation dassistance sociale, doit tre place dans une seule institution avec la possibilit de sous-traiter certains groupes de personnes sans emploi a des services privs. La coordination entre cette institution et les institutions qui financent les allocations ou assurances doit tre la plus troite possible et une fusion de lANPE et de lUNEDIC devrait tre considre (voir chapitre 5). Dans tous les cas, les dispositifs doivent tre valus.
Accrotre lefficacit des programmes spcifiques proposs aux chmeurs et aux personnes exclues
Un grand nombre de contrats de travail spcifiques existent pour les chmeurs (OCDE, 2003 et 2005b). Il sagit de contrats en partie aids par ltat travers des allgements de cotisations sociales ou daides spcifiques rservs des catgories de personnes qui ont des difficults accder au march du travail. Ils saccompagnent parfois dune formation des personnes. Le Plan de Cohsion Sociale de 2004 a recentr lusage de ces contrats pour les personnes les plus loignes du march du travail et sur le secteur non marchand. Si ces contrats permettent sans doute certaines personnes daccder lemploi, plusieurs critiques ont t portes au systme (OCDE, 2005b; Cour des comptes, 2004) comme sa complexit et ses changements perptuels. Limpact sur la trajectoire des bnficiaires des diffrents dispositifs na pas t beaucoup valu. De plus, laccs ces dispositifs dpend de critres lgaux7 qui peuvent exclure certaines personnes pour des raisons arbitraires. Enfin, le systme de la formation professionnelle tel quil est organis actuellement ne fournit pas aux chmeurs les plus loigns du march du travail la possibilit daccder aux formations longues et coteuses dont ils auraient besoin (Cahuc et Zylberberg, 2006). Le ciblage de lensemble des dispositifs daide au retour lemploi sur les personnes les plus loignes du march du travail doit tre poursuivi pour limiter les effets daubaine. Le systme doit tre simplifi et stabilis; les efforts pour valuer limpact de ces dispositifs, y compris les maisons de lemploi, sur lemploi doivent continuer et tre renforcs. Lexprience des autres pays et les valuations existantes des dispositifs franais montre que ceux du secteur marchand sont plus efficaces pour rintgrer les personnes dans le march du travail que ceux du secteur non marchand. Nanmoins, les bnficiaires des deux types de dispositifs ne sont pas les mmes et il nest sans doute pas possible dintgrer lensemble des personnes dans le secteur marchand. Lentreprenariat social pourrait constituer une alternative aux contrats aids. Il sagit dentreprises oprant dans le secteur concurrentiel, avec des employs en difficult (des anciens chmeurs de longue
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2.
dure, des bnficiaires de minima sociaux,) et soumises au code du travail usuel, notamment en matire de salaire, mais recevant des aides de ltat pour compenser la faible productivit des salaris et le taux dencadrement lev. En gnral, les aides sont dgressives dans le temps pour inciter les entreprises devenir rentables. Les entreprises dinsertion existent en France (Emmas par exemple); elles doivent employer des salaris loigns du march du travail et les contrats de travail sont de deux ans au maximum. Lavantage de ces emplois par rapport des contrats aids dans le secteur non marchand est dune part de plonger le bnficiaire dans un milieu concurrentiel et donc de mieux linsrer dans le march du travail usuel, dautre part, dinciter directement lentreprise faire en sorte que la productivit du salari saccroisse. terme, ce mode dinsertion pourrait se substituer un certain nombre de contrats aids sil savre plus efficace.
Lutter contre la concentration spatiale de la pauvret et les phnomnes dhystrse

La pauvret est essentiellement concentre au Sud de la France (Provence-Alpes-Cte dAzur, Languedoc-Roussillon et Corse), au Nord (Picardie et Nord-Pas-de-Calais), dans les Ardennes et en le-de-France. La gographie de la pauvret suit celle de la population et est donc essentiellement urbaine (ONPES, 2006). Dans les grandes agglomrations (Paris et Lyon), la pauvret se rencontre davantage dans les banlieues alors que dans les agglomrations de taille intermdiaire qui ont connu dimportantes restructurations industrielles, la pauvret est davantage dans les centres ville. La tendance lurbanisation de la pauvret sest accrue entre 1996 et 2002, nanmoins, le risque dtre pauvre en milieu rural reste lev. Si lon retient les seuils de pauvret de la mtropole, les taux de pauvret sont trs levs dans les dpartements doutre-mer, mais lorsque lon retient un seuil propre chaque dpartement, la pauvret apparat plus diffuse quen mtropole.
Le logement, source principale dhystrse spatiale

Lapparition de poches de pauvret lcart des centres ville, et donc des zones demploi, cre des phnomnes dhystrse spatiale (Fitoussi et al., 2004). Les personnes scartent dautant plus du march du travail et des liens avec la socit en gnral, quelles vivent dans un environnement loign de lactivit conomique ou lensemble des personnes ctoyes sont galement sans emploi. Les rseaux sociaux qui peuvent aider la recherche demploi sont faibles dans les zones pauvres. Le logement et les politiques durbanisation elles-mmes sont au cur de ces phnomnes dhystrse. La monte des prix de limmobilier a exclu les mnages les plus pauvres de certaines zones gographiques alors que le dveloppement de logements sociaux les a rassembls dans dautres lieux. Ces effets dhystrse spatiale, fortement ressenties par les jeunes issus de territoires dfavoriss, expliquent en partie lpisode dit de la crise des banlieues . lhiver 2005, des meutes ont eu lieu dans des banlieues parisiennes et dans dautres villes, essentiellement par certains jeunes de ces quartiers, qui ont incendi ou endommag voitures et btiments publics, y compris des crches et des coles. Ces vnements sont le reflet dun chec des politiques dinsertion et de rduction de lingalit des chances. Les mnages pauvres sont particulirement touchs par les problmes de logement. Les dpenses de logement reprsentent une part de plus en plus importante des dpenses des mnages pauvres dans le secteur priv en raison de la hausse des loyers. Leur taux deffort dans le secteur priv, cest--dire le rapport entre les dpenses en logement dun mnage et son revenu (aprs prise en compte des aides au logement), est pass de 19 %
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en 1998 prs de 26 % en 2002. Le taux deffort dans le secteur social est beaucoup plus faible, natteignant que 10 % en 2002 mais un grand nombre de mnages nont pas accs ce secteur. En effet, la hausse des loyers dans le secteur priv et limmigration dynamique ont conduit une hausse de la demande de logements sociaux insatisfaite, estime 1.3 millions en 2003. Les mnages pauvres vivent plus souvent dans des logements de mauvaise qualit et surpeupls8. Si les situations de surpeuplement se sont rduites pour lensemble des mnages depuis 1998, elles sont restes stables pour les mnages pauvres, avec un mnage pauvre sur cinq vivant dans un logement surpeupl. Linsalubrit touche davantage les logements du secteur priv, ltat des logements du secteur social tant davantage contrl. Les problmes dinsalubrit et de surpeuplement touchent en premier lieu les enfants en les exposant des risques sanitaires importants mais aussi, en ayant un effet ngatif sur leur russite scolaire (Goux et Maurin, 2006). Ils participent donc la reproduction des ingalits. Le logement social, qui pourrait constituer une rponse la dimension montaire du problme, gnre dautres problmes comme la sgrgation spatiale. Une partie importante du parc de logements sociaux est isole des zones dactivit, ce qui carte davantage ces personnes des liens avec la socit. Les personnes, en particulier les enfants vivant dans ces cits , ctoient des personnes qui sont galement en marge de la socit, do des phnomnes dentranement ayant des effets ngatifs sur leur russite. Ces effets sont renforcs par le fait que les mnages riches peuvent choisir leur lieu de rsidence et les coles o mettre leurs enfants, et donc vitent les zones ayant ce type de logement (Maurin, 2004). Le fait quune part importante de la population vivant dans ces quartiers est dorigine immigre renforce davantage leur isolement par rapport au reste de la population. Le problme du logement des personnes pauvres est donc complexe. Les gouvernements successifs ont dvelopp un ensemble de politiques pour aider les mnages pauvres mieux se loger (encadr 2.3). Ces politiques peuvent tre classes en trois catgories : le dveloppement des logements sociaux ou loyer modr, les aides personnelles au logement, et les aides laccs la proprit. Elles ont chacune des avantages et des inconvnients. Les logements sociaux, lorigine, ntaient pas destins aux mnages pauvres mais aux ouvriers attirs dans les villes par la rvolution industrielle. Au fil du temps, la clientle sest largie lensemble des mnages rencontrant des difficults se loger. La politique a toujours consist permettre laccs ces logements une large frange de la population pour dvelopper la mixit sociale tout en faisant dpendre les loyers des revenus des mnages. Nanmoins, avec la cration de logements sociaux isols des centres dactivit, la pauprisation du parc social sest accentue mais reste faible. 35 % des logements sociaux taient occups par des mnages dont le revenu se situe dans le premier quartile en 2002 alors que cette proportion ne slevait qu 10 % en 1973. Cette faible proportion de mnages pauvres occupant des logements sociaux cache des situations diffrentes : les logements les plus rcents sont en fait trs peu habits par des mnages pauvres alors que les logements les plus anciens, et galement les plus isols de lactivit conomique, le sont fortement. Le mode de financement de ces logements, en particulier le fait que les entreprises qui les financent peuvent en faire bnficier leurs salaris, ainsi quune attribution parfois opaque, expliquent la faible proportion de
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mnages pauvres dans ces logements. Ce nest que depuis 1998 que ces logements doivent tre attribus en priorit aux mnages dfavoriss. Pour tre efficace, les politiques de dveloppement de logements sociaux et de logements loyers matriss doivent chercher combler les dsquilibres du march immobilier, ce qui ncessite de bien connatre ce march, danticiper ces volutions et de ragir rapidement. Les aides directement verses aux personnes permettent dchapper ces problmes. Mais elles posent dautres problmes, essentiellement le risque que, si loffre de logement de la part des bailleurs est en partie inlastique long terme, elles entranent une hausse des loyers et soient captes par les bailleurs. De fait, en France, les loyers des mnages bas revenu ont fortement augment, et, depuis le milieu des annes 90, ont rattrap les loyers au m2 des mnages du dcile le plus lev (Fack, 2005). Cette volution sexpliquerait en partie par le dveloppement des aides au logement dont plus de la moiti aurait t reporte dans les prix de logement. La hausse de la demande, en partie de la part des tudiants, serait lorigine de cet effet. Enfin, les politiques dincitations fiscales visant stimuler loffre de logement saccompagnent deffet daubaine important, leur ciblage est donc dterminant. Les efforts du gouvernement en direction de la politique du logement se sont accrus avec le Plan de Cohsion Sociale (2004). Ils portent plus particulirement sur la rnovation urbaine qui consiste dtruire ou rnover des logements sociaux de mauvaise qualit et isols des zones dactivit pour lutter contre les phnomnes de ghettosation qui se sont dvelopps dans certaines zones. Paralllement des incitations fiscales davantage cibles sur les logements loyers modrs et des aides laccs la proprit ont t mis en place. Ces efforts vont dans la bonne direction. En particulier, les efforts de rnovation doivent continuer et les nouveaux logements doivent tre construits, autant que possible, proximit des zones dactivit. La politique du logement ayant des consquences sur les conditions matrielles de vie des personnes mais galement sur laccs un emploi, la russite scolaire des enfants, la dlinquance, il est important dvaluer limpact de ces politiques sur lensemble de ces champs, ce qui ncessite dessayer de dfinir des indicateurs de rsultat. Les problmes rencontrs par les personnes pauvres pour se loger proviennent dune insuffisance de loffre de logements envers ces personnes. Il convient de sinterroger sur les raisons de linsuffisance de loffre et de les prendre en compte dans la politique du logement. La location dun logement un mnage pauvre comporte un risque plus lev dimpay que pour les familles plus riches. Ce risque engendre un cot pour le bailleur qui est accentu par un ensemble de rglementations qui protgent le locataire. Par exemple, la procdure lgale pour rsilier un bail en cas de non paiement de la part du locataire est complexe et les dlais sont importants. Les autorits locales peuvent refuser de mettre en application une expulsion aprs le jugement sils estiment quelle risque dapporter un trouble lordre public . Il nest pas possible de reprendre un logement pour le faire occuper par ses enfants si le locataire a plus de 70 ans et de faibles ressources. Sil est essentiel dviter les situations o les familles se retrouvent sans logement parce quelles ont t expulses, il est peu efficace den faire supporter le cot aux bailleurs privs qui sont alors incits rduire loffre de logement. Les politiques du logement doivent avoir pour objectif de stimuler loffre de logements, par exemple en assouplissant les rglementations qui lencadrent, tout en dveloppant des dispositifs permettant daccompagner les familles qui se retrouvent sans logement. La lgislation a plutt volu dans ce sens mme si certaines rglementations ont accrus le cot support par les
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Encadr 2.4. Les principales aides au logement bnficiant aux familles pauvres
Les dpenses publiques de logement reprsentaient 1.7 % du PIB en 2002. Les aides aux consommateurs (locataires et propritaires occupants) se sont fortement accrues depuis 20 ans et reprsentent les trois quarts des aides (le quart restant tant destin aux producteurs, bailleurs et propritaires). Dans les annes rcentes, les aides directes la personne se sont stabilises alors que les exonrations fiscales se sont dveloppes (Gilli, 2006). Les principales aides au logement sont les suivantes : Le logement social et le locatif priv loyer modr Le nombre de logements sociaux slve plus de 4 millions, une rsidence principale sur six est un logement social. La demande de logements sociaux insatisfaite est estime 1.3 million. Le nombre de logements sociaux construits par an a fortement baiss depuis les quinze dernires annes. Pour y remdier, la loi Solidarit et renouvellements urbains entre en vigueur en 2 000 impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en le de France) appartenant des agglomrations de plus de 50000 habitants de disposer dau moins 20 % de logements sociaux sur le stock de logement. En pratique, un certain nombre de communes ne respectent pas ce seuil et payent une amende qui nest pas dissuasive (de 150 euros par logement manquant mais les amendes payes sont parfois plus basses). Les logements sociaux sont attribus en fonction des conditions familiales et des conditions de ressources. Les loyers dpendent des ressources des personnes. Il existe des surloyers pour les mnages qui occupent un logement social mais dont les ressources dpassent le plafond. Les logements sociaux et les logements loyers modrs sont financs par le gouvernement, par le 1 % logement (voir plus bas) et par les constructeurs laide de dispositifs dincitation fiscale linvestissement locatif (lois Quils, Mhaignerie, Prissol, Robien, Besson, et plus rcemment, Borloo dans lancien ). Ces deux derniers modes de financement permettent galement de financer des logements loyer modr qui sont attribus sous des conditions de ressource moins strictes. Les effets daubaine des incitations fiscales sont estims 25 % par le ministre des Finances. Le dernier dispositif mis en place par le gouvernement sapplique pour des logements dont le loyer est plus bas que les dispositifs prcdents (Borloo populaire). Les allocations logement Des allocations de logement sont attribues sous condition de ressource selon diffrents critres aux mnages louant ou achetant un logement (voir annexe 2.A1 pour plus de dtails). Aide laccs la proprit Il existe plusieurs dispositifs visant aider les mnages accder la proprit. Le prt taux zro permet aux mnages primo accdant, sous conditions de ressources, de bnficier dun prt sans intrt mais de montant est limit. Ces prts sont disponibles auprs dtablissements de crdit ayant sign une convention et ltat prend en charge les intrts. Il existe galement des prts avec une garantie de ltat. Financement des politiques de logement Les politiques du logement sont finances par le gouvernement et par les entreprises travers le 1 % logement. Depuis 1953, les entreprises doivent consacrer une fraction de leur masse salariale au financement de la rsidence principale des salaris. Ce taux, initialement de 1 % a t abaiss 0.45 %, les 0.55 % restants tant financs par ltat travers le Fonds National dAide au Logement (FNAL). Il concernait les entreprises de plus de 10 salaris mais depuis dbut 2006, le seuil a t relev 20 salaris. Le 1 % logement permet de financer des logements locatifs sociaux ou conventionns et des logements dans des zones o il y a insuffisance de loffre dans le but de favoriser la mixit sociale, des actions de renouvellement urbain et des aides laccession la proprit.
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bailleurs. Dbut 2007, un projet de loi sur le droit au logement opposable tait en discussion. Son objet est de garantir aux personnes dfavorises un logement et donc de leur permettre de faire valoir leur droit auprs dune commission. ce stade o les modalits de mise en uvre de la loi ne sont pas connues, il est difficile den prvoir ses effets. Nanmoins, il ne faudrait pas que les administrations qui en auront la responsabilit introduisent de nouvelles contraintes du ct de loffre de logement pour essayer de faire respecter cette loi car, in fine, cela dprimerait loffre de logement et conduirait donc aux effets inverses de ceux qui sont escompts.
valuer limpact des politiques cibles sur les territoires

Les zones gographiques les plus touches par les problmes de pauvret et dexclusion sociale sont galement celles o les recettes fiscales sont faibles car le revenu fiscal moyen des mnages est faible et les entreprises implantes sont peu nombreuses. Il existe un ensemble de mcanismes (des transferts de ltat vers les collectivits territoriales) par lesquels ltat corrige en partie ces ingalits (voir le chapitre 5). Ces transferts de ressources vers les collectivits territoriales, mais aussi la politique de ltat, sont parfois cibls sur des zones gographiques particulires, en gnral infra urbaines. Il existe trois types de zonage qui ne se superposent pas compltement : le zonage des quartiers prioritaires des contrats de ville, les zones urbaines sensibles (ZUS) qui concernent lensemble de la politique de la ville, dont le logement et limplantation dentreprises et les zones dducation prioritaire (ZEP) propres aux politiques de lducation et qui dpend du ministre de lducation (voir chapitre 3). Le fait davoir trois zonages pour des objectifs relativement proches plutt quun seul zonage, ventuellement avec une gradation dans ce zonage, cre des cots dadministration importants, peut engendrer des ingalits entre territoires rencontrant des difficults similaires, et est un obstacle au ciblage efficace des politiques. De plus, il nest pas prouv que le fait de cibler les politiques sociales sur des territoires plutt que directement sur les personnes soit efficace. Un rapport de lobservatoire des ZUS (ONZUS, 2005) dresse un tableau relativement ngatif du bilan de ce zonage. Les personnes ayant des trajectoires ascendantes quittent les ZUS. Les populations les plus fragiles, les immigrs, les personnes les moins diplmes et les femmes levant seules leurs enfants ont davantage tendance rester. Les arrives sont loin de compenser les dparts et les personnes emmnageant dans les ZUS ont des caractristiques socioconomiques trs proches de celles des habitants, ne favorisant pas la mixit sociale (Maurin, 2005). Le poids des personnes les plus fragiles vivant en ZUS sest donc accentu. Il semble que le classement dun quartier en ZUS a plutt tendance le stigmatiser, accrotre les problmes existants et limiter davantage les possibilits de trajectoires ascendantes de ses habitants. Les moyens mis en uvre dans les ZUS ne semblent pas permettre de combler les carts avec le reste du territoire en termes de sant, dducation et de dlinquance. Les lves de CM2 scolariss dans des coles en ZUS ont davantage de problmes dentaires et de problme de surpoids que ceux scolariss en dehors des ZUS. Ces carts sont observs ds lge de 6 ans et demeurent ensuite. On constate davantage de dlinquance dans les ZUS que dans les autres quartiers. De mme, les rsultats des ZEP, les zones cibles par lducation nationale, ne sont pas probants (voir le chapitre 3). Ces rsultats dcevants peuvent avoir deux explications : soit un chec du dispositif en lui-mme, soit une insuffisance du ciblage sur les zones o les difficults sont les plus
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fortes. Le gouvernement considre que lchec relatif des politiques de zonage sexplique essentiellement par linsuffisance du ciblage des zones en difficult. Pour cette raison, le zonage des ZEP a t revu pour accrotre le ciblage, en revanche, il nest pas prvu pour linstant de revoir les autres zonages. Accrotre le ciblage est sans doute ncessaire. Nanmoins, les effets stigmatisant de ces zonages ne doivent pas tre ignors. Pour limiter ces effets, les aides qui concernent directement les personnes (aide de sant par exemple) devraient tre directement attaches la personne plutt que de passer par le territoire. Limpact des dispositifs de zonage devrait tre valu rgulirement et les zonages jugs inefficaces devraient tre abandonns. L o le zonage est efficace, le systme devrait tre simplifi. Il devrait exister un seul zonage, dfini partir de la rpartition des ingalits sur le territoire, et qui servirait de support lensemble des politiques sociales ncessitant dtre cibles sur des territoires. Le gouvernement a mis en place plusieurs programmes envers les enfants issus de zones dfavorises, comme le programme russite ducative qui doit prendre en compte lensemble des difficults des enfants et essayer dy remdier, par exemple par du soutien individualis. Ces programmes ambitieux ne doivent pas faire oublier quil faut galement rduire les carts de sant existant entre les enfants des ZUS et des non ZUS. Si, en thorie, les dpenses de sant des personnes les plus dfavorises sont pleinement couvertes par ltat (voir annexe 2.A1), il peut tre difficile pour ces personnes, en particulier si elles parlent mal le franais, daccder aux soins. Ces difficults se rpercutent sur les enfants de ces familles. Elles peuvent tre rsolues soit en dveloppant des dispensaires donnant libre accs aux soins aux personnes ayant droit, soit en mettant en place des intermdiaires chargs dtablir le lien entre les familles et les enfants rencontrant des difficults particulires et les professionnels de sant.
Des politiques spcifiques pour les immigrs et les personnes issues de limmigration
Les caractristiques des immigrs et la combinaison de situations dfavorables dans plusieurs dimensions (non-emploi, logement social surpeupl, isolement gographique) les exposent, ainsi que leurs enfants, fortement aux risques de pauvret et dexclusion sociale. Les carts de taux demploi entre les immigrs et les non immigrs ne sont pas particulirement forts en France par rapport aux autres pays de lOCDE (OCDE, 2006c). Nanmoins, ces carts existent. Le taux de chmage des immigrs tait de 16.4 % en 2002, soit deux fois plus que celui des non immigrs. Le taux dactivit des femmes immigres est beaucoup plus faible que celui des femmes non immigres. La faiblesse de lemploi des immigrs les expose dautant plus la faiblesse des revenus et donc des conditions de vie moins favorables. Les immigrs vivent plus souvent dans des logements surpeupls, et plus souvent dans des logements sociaux. Ils sont donc galement davantage exposs aux phnomnes dhystrse spatiale. Les immigrs, lorsquils sont en emploi, occupent bien plus souvent que les non-immigrs des emplois non-qualifis. Depuis 2003, un nouveau dispositif dintgration des nouveaux immigrants, le Contrat daccueil et dintgration a t mis en place. Il consiste en un engagement rciproque, pour les nouveaux arrivants de respecter les rgles de la Rpublique franaise et de suivre une formation civique et pour ltat, daider laccs des droits fondamentaux et lapprentissage du franais. Un certain nombre de services sont proposs au signataire : visite mdicale, bilan avec un travailleur social, cours de franais. Ce dispositif a t expriment dans quelques dpartements puis tendu lensemble du territoire. Ce
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contrat va dans la bonne direction en introduisant des obligations rciproques et en proposant des cours de langues aux nouveaux arrivants qui, daprs les expriences menes dans les autres pays de lOCDE sont des lments importants de la politique dintgration (OCDE, 2006c). Il devrait tre loccasion dorienter aussi vite que possible les personnes qui nont pas demploi vers des contrats dinsertion ou daccompagnement vers lemploi. Lexprimentation du dispositif avant sa gnralisation est aussi une dmarche constructive. Le risque accru de pauvret des immigrs ne sexplique pas uniquement par leurs caractristiques sociales. Les phnomnes de discrimination jouent galement un rle. La discrimination ne semble pas tre forte dans le systme scolaire, au moins jusquau secondaire. Lorsque lon tient compte des caractristiques sociales, les lves de parents immigrs russissent aussi bien ou mieux que les enfants de parents non immigrs (Vallet et Caille, 2000). Mais la discrimination sopre sur le march du travail (Bbar, 2004 ; Tavan, 2005). Le gouvernement est conscient de ces problmes et fait de la lutte pour lgalit des chances lune de ses priorits. Deux institutions ont t cres : lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ANCSEC) qui doit mettre en place des actions envers les habitants de quartiers dfavoriss et la Haute Autorit de Lutte contre les Discriminations et pour lgalit (HALDE) qui a pour mission de lutter contre les discriminations prohibes par la loi. La complexit du systme des institutions dans le domaine de la lutte contre lexclusion sociale a dj t mise en cause comme une source possible de perte defficacit de lensemble de la politique (Barberye et al., 2003), il conviendrait donc de limiter le nombre dinstitutions existantes plutt que den rajouter des nouvelles. ce stade, il semble que des institutions existantes ont des rles proches de celui qui vient dtre confi lANCSEC. La cration de la HALDE est plus innovante. Sil nest pas vident que la possibilit de porter plainte pour discrimination, en soi, permette de diminuer les discriminations, la communication opre par la HALDE autour de lampleur des discriminations et la diffusion de bonnes pratiques sont sans doute des moyens pertinents pour lutter contre la discrimination. De plus, plusieurs mesures de discrimination positive ont t mises en place. Par exemple, des grandes coles rservent certaines de leurs places des tudiants issus des ZEP. Il a galement t envisag de rendre les curriculum vitae des personnes postulant des offres demploi anonymes et certaines entreprises ont dcid de mettre en place ce systme. Il est trs difficile de connatre lefficacit de ces politiques, mais elles ne permettent pas de rsoudre en profondeur les problmes rencontrs par les personnes immigres ou issues de limmigration. Les mesures globales concernant le march du travail et plus gnralement lensemble du champ social ainsi que les mesures concernant le systme ducatif, sont privilgier pour faciliter linsertion de lensemble des groupes risque , y compris les personnes immigres ou issues de limmigration. Ces mesures devraient permettre de prvenir les situations de pauvret et dexclusion sociale et dy remdier plus efficacement quand elles se dveloppent. Elles sont rsumes dans lencadr 2.5. Les politiques en direction de groupes spcifiques ne devraient tre utilises que l o ces politiques ne sont pas suffisantes, et de prfrence, sur des groupes restreints bien cibls.
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Encadr 2.5. Rsum des recommandations pour lutter contre la pauvret et lexclusion sociale
Accrotre la scurit de lemploi tout au long de la vie active, pour tous
Coordonner les politiques, de hausse du salaire minimum, dallgements de cotisations sociales et dincitation lexercice dun emploi pour lutter plus efficacement contre la pauvret. Faire progresser le SMIC moins vite que le salaire mdian, au moins en limitant les coups de pouce, ce qui rduira le cot relatif du travail peu qualifi et, mcaniquement, le poids des allgements de cotisations sociales, qui sont proportionnels au SMIC, dans le PIB. Utiliser une partie des ressources disponibles pour accrotre les incitations financires lexercice dun emploi. Limiter les trappes inactivit en supprimant les mcanismes dattribution des droits connexes en fonction du statut. Revoir le systme des prestations pour faire en sorte que lexercice dun emploi, mme de courte dure, donne droit un supplment de revenu par rapport au minimum social. Assouplir la lgislation pour la protection de lemploi pour faciliter les transitions du non-emploi vers lemploi et rduire les ingalits entre travailleurs. Sorienter vers un contrat de travail unique avec une protection de lemploi qui crot avec lanciennet du travailleur. Sassurer que le contrat fournit la flexibilit suffisante pour que les entreprises puissent sadapter aux chocs.
Harmoniser les droits et les obligations des personnes sans emploi, accrotre lefficacit des dispositifs daide au retour lemploi
Instaurer un dispositif commun dorientation des personnes sans emploi potentiellement actives vers des programmes dinsertion ou daide la recherche demploi. Reprer pour chaque personne les principales difficults pour trouver un emploi, proposer des mesures prcises pour y remdier et dfinir les obligations des personnes-Cibler les dispositifs spcifiques sur les personnes les plus cartes du march du travail. Utiliser les techniques de profilage pour tenter daccrotre lefficacit du ciblage. valuer lefficacit des dispositifs proposs. Rendre la perception du revenu de remplacement conditionnelle au respect des obligations. Rendre obligatoire la recherche demploi pour toute personne touchant un revenu de remplacement capable de travailler. Dvelopper les procdures de contrle et introduire la possibilit de sanctions gradues. Coordonner et rapprocher les intervenants du champ de lensemble de la politique sociale, cest--dire de la protection sociale et de la politique de lemploi. Utiliser les maisons de lemploi comme support de la politique sociale. Sassurer que lintervention de diffrents niveaux de gouvernement dans la gestion de la politique sociale nentrave pas son efficacit. Placer la responsabilit du placement vers lemploi une seule institution. Considrer la fusion de cette institution avec celle en charge de lassurance chmage.
Lutter contre la concentration gographique de la pauvret et les phnomnes dhystrse spatiale
Poursuivre les politiques visant dvelopper le logement social dans les zones avec des opportunits demploi. Cibler davantage ces logements sur les personnes pauvres tout en conservant lobjectif de mixit sociale. valuer la politique du logement en prenant en compte ses multiples impacts, pas uniquement sur les ressources financires. Poursuivre les efforts daccompagnement des familles expulses sans introduire de contraintes contreproductives sur les bailleurs. Simplifier les zonages existants, accrotre leur ciblage, valuer rgulirement leur efficacit et les abandonner quand ils ne sont pas efficaces. Attacher les aides qui visent les personnes directement aux personnes. Sassurer que les mcanismes dallocation des ressources entre les territoires donne les moyens aux collectivits territoriales de lutter contre la pauvret en fonction de leurs besoins et quelles soient incites le faire efficacement (voir chapitre 5). Poursuivre les programmes dapprentissage du franais pour les immigrs et les enfants issus de limmigration nayant pas une bonne matrise du franais. Accrotre les efforts pour amliorer significativement les rsultats en matire de sant pour les enfants les plus dfavoriss.
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2.
Notes
1. On montre que le taux de chmage des jeunes est positivement corrl avec le taux de criminalit (Fougre et al., 2004). 2. Les revenus retenus nincluent pas les revenus du patrimoine. 3. Les rsultats de ces tudes vont dans le mme sens, mme si la sensibilit de lemploi aux cots varie, et sont rsums dans Jamet (2006). 4. Elles comprennent dune part, une indemnit verse directement au salari gale 8 % du montant total de la rmunration brute due au salari depuis la conclusion du contrat, dautre part, une indemnit verse aux caisses dallocation chmage pour financer les actions daides renforces au retour lemploi dont le salari bnficiera, gale 2 % de la rmunration brute due au salari depuis le dbut du contrat. 5. Les dpenses sociales prives sont peu leves en France. 6. Selon une enqute mene sur les bnficiaires de minima sociaux en 2001, 20 % des hommes et 19 % des femmes percevant le RMI se dclaraient tre en mauvaise ou trs mauvaise sant alors que pour lensemble de la population, ge comparable, ces taux ne sont que de 4 % et 5 % (Pla, 2006). 7. Ces critres incluent lage, le niveau dducation et le type de revenu de remplacement peru. 8. Est considr comme surpeupl un logement qui compte moins de pices quune norme tablie de faon suivante : une pice de sjour pour le mnage, une pice pour chaque personne de rfrence dune famille, une pice pour deux enfants sils sont du mme sexe ou ont moins de sept ans, sinon une pice par enfant. Selon cette norme, tous les logements dune pice sont considrs comme surpeupls.
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2.
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ANNEXE 2.A1
Le systme de protection sociale franais : les principaux dispositifs en direction des personnes dfavorises
Maladie
Lensemble des personnes vivant sur le territoire franais a droit une couverture maladie. Les personnes nayant plus droit lassurance maladie et vivant lgalement sur le territoire (les personnes sans emploi qui ne sont pas inscrits lANPE, aprs une dure dun an pour les indemnits journalires et de quatre ans pour les remboursements des soins, qui ne sont pas affilies un ayant droit par exemple) ont droit la couverture mdicale universelle de base (CMU). La CMU de base donne droit lensemble des prestations de lassurance maladie dans les mmes conditions que lassurance maladie sauf que les patients couverts par la CMU nont pas payer la participation de 1 euro sur les consultations qui a t introduite en 2004. La CMU complmentaire (CMUC) permet de bnficier dune prise en charge 100 % des dpenses de sant, sans avoir faire lavance des frais. La CMUC est attribue sous condition de ressource et automatiquement aux personnes bnficiant du RMI. Pour limiter leffet de seuil li la perte brutale du droit la CMUC lorsque les revenus de la personne dpassent le plafond, une aide pour une complmentaire de sant a t cre. Cette aide bnficie aux personnes dont les revenus dpassent de 20 % les plafonds de la CMUC. Les personnes ne remplissant pas les conditions de rsidence de la CMU mais vivant de faon ininterrompue sur le territoire depuis plus de trois mois, y compris si elles nont pas de permis de sjour, sous condition de ressource, sont couvertes par laide mdicale dtat (AME). Les bnficiaires nont pas faire lavance des frais de soins.
Famille
Allocations familiales
Elles sont attribues sans condition de ressource toute personne ayant au moins deux enfants charge de moins de vingt ans. Le montant est de 117 euros par mois pour deux enfants, 267 euros pour trois enfants et 150 euros pour tout enfant supplmentaire. Il existe un complment de 33 58 euros par enfant pour les enfants gs de 11 16 ans. Il existe une allocation forfaitaire de 74 euros pour les enfants pendant leur vingtime anne (sous condition de ressource de lenfant).
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2.
Sous conditions de ressource (26 700 euros par an pour un couple avec un seul revenu et 32 700 euros pour un couple avec deux revenus ou pour une famille monoparentale), il existe un complment familial de 152 euros par mois pour les familles ayant trois enfants ou plus.
Sous condition de ressource, il existe une aide la rentre scolaire de 268 euros par an par enfant. Aides la naissance et aux jeunes enfants Sous conditions de ressources, les parents de jeunes enfants reoivent : une prime la naissance de 841 euros, une allocation de base de 168 euros par famille jusquaux trois ans de lenfant. Cette allocation est cumulable avec les allocations familiales mais pas avec le complment familial. Il existe des aides pour la garde des enfants.
Il existe galement un complment de libre choix dactivit pour les personnes qui cessent leur activit aprs la naissance de leur enfant ou qui travaillent temps partiel. Pour une personne ayant cess son activit, le complment est de 522 euros par mois (sans cumul avec lallocation de base). Pour une personne travaillant temps partiel, le complment varie de 300 400 euros par mois selon la dure du temps partiel. Cette aide est reue jusquaux trois ans de lenfant. Il existe un complment plus lev (746 euros au maximum) pour une personne ayant trois enfants charge et dcidant darrter de travailler mais qui nest peru que pendant un an. Les femmes doivent choisir entre un complment plus faible mais reu pendant trois ans et un complment plus lev peru pendant un an.
Logement
Les aides au logement sont verses par ltat aux personnes louant ou achetant un logement selon plusieurs critres : ressources, situation familiale, caractristiques du logement. Il existe une aide personnalise au logement, sous condition de ressource, pour les personnes louant un logement conventionn (un logement social, ou un logement pour lequel le propritaire a fix un contrat avec ltat) ou achetant un logement en utilisant un prt aid. Le montant de laide dpend des ressources, de la situation familiale et des caractristiques du logement.
Chmage
Les allocations chmage sont verses aux personnes recherchant activement un emploi et ayant contribu au rgime dassurance chmage. Le calcul du montant des allocations est complexe; il dpend des salaires avant la perte de lemploi et de la dure de cotisation. La dure minimale de cotisation donnant droit aux allocations est de six mois. Les allocations sont perues au maximum pendant 36 mois. Les allocations chmage sont imposables. En particulier, les personnes au chmage contribuent au rgime de retraite. Il est possible de cumuler les allocations chmage et un revenu du travail pendant les 18 premiers mois suivant la reprise du travail si le salaire ne dpasse pas un certain montant.
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Minima sociaux
Il existe neuf minima sociaux accords sous condition de ressource dans diffrentes situations. 7 % de la population de plus de 20 ans reoit un minimum social. Les principaux dispositifs sont :
Revenu minimum dinsertion (RMI)

Le revenu minimum dinsertion (RMI) est peru par les personnes de 25 ans et plus nayant pas ou peu de ressource. Les personnes doivent signer un contrat dinsertion. Cest une aide diffrentielle, cest--dire que la personne reoit la diffrence entre ses autres ressources et le montant maximum de laide. Le montant dpend de la situation familiale de la personne. Ces montants sont rduits si la personne reoit une aide au logement. Il est possible de cumuler pendant une dure limite le RMI avec les revenus dactivit. Si la personne retrouve un travail, ses revenus ne sont pas pris en compte dans le calcul du RMI pour le trimestre de reprise dactivit et pour les trois mois suivants. Ensuite, pendant neuf mois, si le travail est dune dure infrieure 52 % de la dure lgale, 50 % de la rmunration est prise en compte dans le calcul du RMI. Pour les personnes reprenant un emploi de plus de 78h par mois, elles bnficient dune prime mensuelle forfaitaire de 150 euros par mois (ou de 225 pour les mnages de plus de 2 personnes) pendant 9 mois, ainsi quune prime de 1 000 euros verse au 4e mois de la reprise demploi. Les personnes recevant le RMI bnficient automatiquement de la CMU et de la CMUC qui assurent une prise en charge totale des frais mdicaux et dhospitalisation. Elles ont droit galement une exonration totale de la taxe dhabitation et une rduction de labonnement tlphonique.
Allocation de solidarit spcifique (ASS)

Pour les personnes nayant plus droit aux allocations chmage, mais ayant cotis lassurance chmage, il existe une assistance chmage, lallocation de solidarit spcifique (ASS). Elle est soumise des conditions restrictives et ne concerne quune partie des demandeurs demploi en fin de droit. Son montant maximum est de 406 euros par mois. Un systme de cumul identique celui existant pour le RMI est appliqu depuis 2006.
Allocation aux adultes handicaps (AAH)

Pour les personnes ayant un handicap de plus de 80 % ou pour les personnes ayant un handicap plus faible mais ntant pas en mesure de travailler, il existe une aide sous condition de ressources, lallocation aux adultes handicaps (AAH). LAAH est une allocation diffrentielle.
Lallocation de parent isol (API)

LAPI est verse, sous condition de ressources, aux personnes seules (clibataire, veuve, spare ou divorce) attendant un enfant ou ayant un ou plusieurs enfants charge jusqu ce que le plus jeune enfant ait trois ans. Cest une aide diffrentielle, cest--dire que la personne reoit la diffrence entre ses autres ressources et le montant maximum de laide. Le montant dpend de la situation familiale de la personne. Ces montants sont rduits si la personne reoit une aide au logement. Le mcanisme dintressement est le mme que pour les bnficiaires du RMI.
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2.
Il est possible de cumuler pendant une dure limite lAPI avec les revenus dactivit, selon le mme systme que pour le RMI.
Lallocation supplmentaire vieillesse

Il existe une pension minimum pour les personnes de plus de 65 ans accorde sous condition de ressources, y compris aux personnes qui nont pas ou peu contribu un rgime de dassurance sociale.
Autres dispositifs concernant des catgories restreintes de personnes
Lallocation supplmentaire dinvalidit : pour les personnes de moins de 60 ans, titulaires dune pension dinvalidit de trs faible montant au titre dune invalidit permanente. Lallocation dinsertion : pour les dtenus librs, les rapatris, les rfugis et les demandeurs dasile. Lallocation quivalent retraite : pour les chmeurs de moins de 60 ans totalisant 160 trimestres de cotisation lassurance vieillesse. Lallocation veuvage : pour les conjoints survivants de personnes dcdes.
Tableau 2.A1.1. Montant des minima sociaux et rpartition des bnficiaires

Pourcentage de bnficiaires dun minimum social concern (2004) Revenu minimum dinsertion (RMI) Allocation de solidarit spcifique (ASS) Allocation aux adultes handicaps (AAH) Allocation de parent isol (API) Allocation supplmentaire vieillesse Allocation supplmentaire dinvalidit Allocation dinsertion Allocation quivalent retraite Allocation veuvage Total 35 11 24 6 18 4 1.5 1 0.4 100 Allocation1 en pourcentage du SMIC net (2006) 45 45 64 58 64 64 31 98 51 552
1. Pour un clibataire sans enfant. 2. Moyenne pondre par le nombre de bnficiaires en 2004. Source : Base de donnes sur les dpenses sociales 1980-2003.
Les dispositifs particuliers pour les personnes les plus dfavorises

Il existe des dispositifs daccueil, dhbergement et dinsertion pour venir en aide aux personnes les plus dfavorises mis en place par ltat. Dautres actions, qui ne sont pas recenses ici, sont mises en place par les collectivits locales et les organisations non gouvernementales.
Laide durgence
Pour les personnes en situation durgence, en particulier les personnes sans domicile fixe, le dispositif propos par ltat comprend :
Un accueil tlphonique ( le 115 ) : cette permanence daccueil tlphonique est charge daider les personnes sans abris trouver un hbergement. Le service dispose dun recensement quotidien des capacits dhbergement durgence.
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Des quipes mobiles ( les SAMU sociaux ) : ces quipes vont la rencontre des personnes les plus dfavorises et peuvent les conduire vers les hbergements durgence ou les services durgence des hpitaux si besoin. Les lieux daccueil de jour : ces lieux mettent laccs des personnes sans domicile fixe divers services : domiciliation, douche, laverie, parfois restauration. Lhbergement supplmentaire pendant lhiver : dhbergement sont renforcs pendant lhiver. les dispositifs daccueil et
Lhbergement et les mesures dinsertion

Plusieurs dispositifs ont pour objectif daider les personnes en grandes difficults se rinsrer :
Les centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS). Ces centres proposent un hbergement durgence ou de plus longue dure. Des actions dinsertion incluant lcoute, linformation, lamnagement dun suivi social, des actions pour trouver un logement autonome, une formation ou un emploi sont mises en place. Les maisons relais : ces petites structures accueillent des personnes en trs grande difficult pour les aider reconstruire des liens avec la socit. Les rsidences sociales : ces logements sont proposs pour une dure limite des personnes isoles ou des famille avant daccder un logement autonome. Les mesures dinsertion : les personnes accueillies dans un centre dhbergement sont accompagnes dans un parcours dinsertion qui concerne les diffrentes dimensions de linsertion (sant, logement, emploi, formation mais aussi le bien-tre, la culture, etc.).
Laccueil et lhbergement des demandeurs dasile

Il existe des centres dhbergement et de rinsertion sociale spcialiss pour aider les demandeurs dasile pendant la priode dinstruction de leur demande dasile. Dautres places durgence ont t mises en place pour faire face larrive importante de demandeurs dasile au cours des dernires annes.
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Chapitre 3
Renforcer les incitations une meilleure performance du systme ducatif
Le systme ducatif franais a des performances partages. Les bons rsultats gnraux de lducation pr-scolaire et lmentaire contrastent avec des universits publiques sous-finances o le taux dabandon est lev alors que coexistent, paralllement, des institutions denseignement suprieur trs performantes pour les lites. La formation initiale, en particulier lenseignement secondaire et les universits, ainsi que les politiques du march du travail elles-mmes, ne parviennent pas toujours amliorer de manire significative linsertion professionnelle dune partie importante des jeunes. Si une partie de la gestion de lducation a t dcentralise, les institutions du systme ducatif elles-mmes nont en gnral quun degr trs limit dautonomie. Le systme dvaluation des performances et dincitation doit tre revu.
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3. RENFORCER LES INCITATIONS UNE MEILLEURE PERFORMANCE DU SYSTME DUCATIF
ducation est souvent au cur de dbats anims en France. En effet, elle a un lien avec nombre des grands problmes tant conomiques que sociaux. Nous avons valu dans le chapitre 2 sa contribution au cycle de lexclusion sociale, et celle-ci est examine plus en dtail dans les pages qui suivent. La relation entre le niveau dinstruction et la situation au regard de lemploi est aussi directe en France quelle lest dans la plupart des autres pays, bien que lon voit moins bien quelles rponses lducation peut ou doit apporter, car il est difficile de distinguer entre limpact des institutions du march du travail et celui de lducation. En raison de sa contribution importante la mise en valeur du capital humain, lducation a un rle majeur jouer, mme sil nest pas entirement compris, dans le processus de croissance conomique. Les opinions divergent sur le point de savoir quelles composantes du systme ducatif franais ont le plus besoin dtre rformes, mais deux problmes importants se posent concernant, dune part, lenseignement suprieur, qui est pnalis par une complexit excessive et des ingalits ainsi que par des modalits de financement inefficaces et, dautre part, le fait que de nombreux jeunes sortant de lenseignement secondaire ne sont pas favorablement placs pour se lancer sur le march du travail. Le systme ducatif franais, connu autrefois pour sa forte centralisation qui ne laissait que trs peu dautonomie aux chefs dtablissement, a chang au cours des deux dernires dcennies. Selon le ministre de lducation, il nest plus aussi fortement centralis et de nombreuses fonctions dans le primaire et le secondaire ont t dlgues des chelons dadministration infrieurs. Toutefois, il se caractrise toujours par le net manque dautonomie des tablissements scolaires et des universits publiques. Cependant lenseignant dispose dune marge de libert considrable en classe, par rapport aux autorits scolaires et au chef dtablissement, pour choisir les mthodes et les matriels pdagogiques mme sil doit se conformer aux normes nationales concernant le programme enseigner et les comptences que les lves doivent acqurir. Ce sont ces questions que nous allons passer en revue. Aprs une brve description de lorganisation et du financement de lenseignement obligatoire et de lenseignement suprieur, nous analysons plus particulirement la question des redoublements et celle des zones dducation prioritaire dans lenseignement secondaire ainsi que le problme du suivi et de lamlioration des performances. Sagissant de lenseignement suprieur, laccent est mis notamment sur les ingalits et les dysfonctionnements dans la rpartition des financements et la structure des institutions et des programmes dtudes proposs. Lencadr 3.2 la fin du chapitre rsume les principales recommandations daction formules. Celles-ci sattachent davantage indiquer comment ladministration des tablissements denseignement pourrait tre modifie pour mieux inciter amliorer les performances, plutt qu recommander des rformes pdagogiques ( certaines exceptions prs), qui pour la plupart sortent du cadre du prsent chapitre. Pour lenseignement suprieur, il est suggr quil faut la fois rformer son organisation et adopter une nouvelle approche dans la slection des tudiants et le financement des tablissements denseignement suprieur.
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3.
RENFORCER LES INCITATIONS UNE MEILLEURE PERFORMANCE DU SYSTME DUCATIF
Objectifs de la politique ducative et principales questions

Les buts de la politique ducative
La lgislation rgissant lducation (le Code de lducation) lui assigne des buts englobant la fois des objectifs sociaux de porte gnrale et des objectifs plus centrs sur les lves. Parmi les premiers figurent notamment la mixit sociale ( savoir le fait de mler des enfants issus de diffrents milieux socio-conomiques), lgalit entre les sexes et la promotion du respect des droits de lhomme. Les mises jour rcentes de cette lgislation disposent que les objectifs, pour les lves, sont de veiller ce que tous les jeunes parviennent au terme de la scolarit obligatoire avec une qualification reconnue et quils acquirent un socle commun de comptences et de connaissances, noyau de connaissances et comptences dont ils doivent tre dots pour entrer sur le march du travail et exercer leur citoyennet. Autrefois, lacquisition de qualifications acadmiques occupait une place plus prpondrante. Un socle de connaissances a t instaur pour les lves parvenant la fin du cycle lmentaire (gs en gnral de 10 ou 11 ans) en 1998. En 2006, un socle commun a t mis en place qui prcise les objectifs atteindre dans les classes accueillant gnralement les enfants gs de 7 8 ans, 10 11 ans et 14 15 ans (fin du premier cycle du secondaire), et qui doit tre appliqu partir de lanne scolaire 2007/08. Daprs le Code, lenseignement suprieur 1 a pour mission de contribuer la ralisation dobjectifs conomiques gnraux, comme le dveloppement de la recherche et du capital humain en France, mais aussi la rduction des ingalits sociales (objectif qui nest pas explicitement assign lducation secondaire ou primaire). Lenseignement suprieur est aussi considr comme ayant un rle spcifique jouer dans le dveloppement conomique rgional et national, par la prise en compte des besoins actuels et prvus du march du travail. Si la rduction des ingalits nest pas un objectif explicite pour tous les niveaux denseignement dans la lgislation, elle nen est pas moins un objectif poursuivi par tous les gouvernements (les valeurs rpublicaines de libert, dgalit et de fraternit sont une considration importante qui fonde toutes les politiques labores en France). Le systme dans son ensemble ne parvient pas abolir limpact de lorigine sociale sur le parcours scolaire et le devenir professionnel, bien que la France y russit aussi bien que la plupart des autres pays. Nanmoins, certains pays semblent faire mieux, sans quapparemment le niveau moyen des rsultats sen ressente. Un lment important du dbat actuel sur la politique mener en France est donc de savoir comment amliorer la performance du systme cet gard.
Questions examines
Certaines questions spcifiques, qui sont nanmoins intimement lies, se posent dans le dbat sur lducation en France :
La qualit de lenseignement secondaire et son administration si certains aspects des performances des tablissements scolaires ont besoin dtre amliors, quels mcanismes, existants ou introduire, pourrait-on faire appel pour sassurer que le systme rpond ces besoins? Le financement et la structure de lenseignement suprieur lenseignement suprieur est-il un systme excessivement complexe o la rpartition des ressources financires est mal cible et inquitable, ou bien un systme extrmement flexible qui produit un grand nombre de diplms de valeur pour un faible cot global?
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Les ingalits, la transmission du handicap dans quelle mesure le systme ducatif parvient-il compenser les ingalits inhrentes au milieu social et au contexte ducatif des enfants?
Avant dexaminer ces questions, rcurrentes sous les diffrents thmes, nous dcrivons dans la section qui suit les principales caractristiques du systme ducatif (en traitant plus particulirement du premier et du deuxime cycles du secondaire et de lenseignement suprieur), en pralable lanalyse qui suit.
Organisation et financement de lducation

Lducation prscolaire est trs dveloppe en France. Bien quelle ne soit pas obligatoire, en 1980 le taux de participation tait dj de 100 % pour les enfants gs de quatre et cinq ans (90 % pour les enfants de trois ans) et il a atteint 100 % pour les enfants de trois ans en 2001. Indpendamment des retombes bnfiques de mieux en mieux connues que cette couverture universelle a sur la poursuite du parcours scolaire, cest aussi lun des facteurs qui explique la participation croissante des femmes au march du travail en France. Les enfants sont soumis lobligation scolaire de 6 ans 16 ans, priode qui comprend cinq annes lcole lmentaire et quatre ou cinq annes dans le premier cycle du secondaire (graphique 3.1). Les lves achvent le premier cycle du secondaire lge de 15 ans (sauf pour la proportion importante qui redoublent un an ou plus) lorsquils se prsentent au brevet, qui autrefois tait une tape importante dans la scolarit mais sest dvaloris depuis les annes 70 (et qui strictement parler nest ni ncessaire, ni suffisant pour passer dans le deuxime cycle du secondaire). la fin du premier cycle du secondaire, un lve sur trois a redoubl une ou plusieurs classes. Bien que cette proportion soit
Graphique 3.1. Niveaux denseignement scolaire en France

Terminale professionnelle Terminale gnrale Lyce Enseignement secondaire Premire gnrale Terminale technologique Premire technologique Premire professionnelle BEP CAP De 18 to 19 ans Non obligatoire De 17 to 18 ans De 16 to 17 ans
Seconde gnrale et technologique 3e Collge 4e 5e 6e
Seconde De 15 to 16 ans professionnelle De 14 to 15 ans De 13 to 14 ans De 12 to 13 ans De 11 to 12 ans De 10 to 11 ans De 9 to 10 ans De 8 to 9 ans De 7 to 8 ans De 6 to 7 ans De 5 to 6 ans De 4 to 5 ans De 3 to 4 ans Non obligatoire Obligatoire
Cours moyen 2 Cours moyen 1 cole lmentaire cole primaire Cours lmentaire 2 Cours lmentaire 1 Cours prparatoire Grande section cole maternelle Moyenne section Petite section
Source : Ministre de lducation nationale.
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3.
beaucoup moins importante quil y a 20 ans, cest encore la plus leve des pays de lOCDE et cette question suscite bien des dbats. Les coles lmentaires, o les enfants passent les cinq premires annes de la scolarit obligatoire, sont regroupes dans des circonscriptions territoriales comprenant un grand nombre dcoles. Les coles ne sont pas autonomes du point de vue administratif mais sous la responsabilit des inspecteurs du premier degr qui exercent leurs fonctions sous lautorit de linspecteur dacadmie, directeur des services dpartementaux de lducation nationale. Ces inspecteurs grent les personnels, participent llaboration de la carte scolaire, mettent en uvre la politique ducative nationale et lvaluent. Les inspecteurs peuvent avoir la charge de 30 70 coles, qui emploient en moyenne 300 enseignants. Ils nont pas la matrise directe des quipements, des btiments scolaires et de nombreux services dappui, qui sont financs par les municipalits et avec lesquelles des cooprations doivent se mettre en place.
Enseignement secondaire
Le premier cycle de lenseignement secondaire est conu selon le modle du collge unique, modle polyvalent qui ne prvoit aucune slection en fonction soit de laptitude, soit de lorientation avant lge de 15 ans et dans lequel les lves dans les tablissements comme dans les classes au sein de ces derniers sont largement htrognes. Lorientation dbute dans les tablissements du deuxime cycle du secondaire, les lyces, qui proposent des filires trs diffrencies. La premire des trois annes de ce cycle sert dterminer la filire que les lves devraient suivre pendant les deux dernires annes. Le problme majeur est sans doute de savoir comment prparer au march du travail ceux qui ne feront pas dtudes suprieures, soit un jeune sur trois dans les cohortes rcentes. Ceux-ci sont concentrs dans les zones dducation prioritaire (les ZEP, que nous tudions plus en dtail ci-aprs) et il existe aussi une corrlation marque entre le niveau du diplme obtenu et lorigine sociale et la situation au regard de lemploi des parents (tableau 3.1). La plupart des lves font trois annes dtudes de deuxime cycle du secondaire sanctionnes par le principal diplme dtudes secondaires, le baccalaurat (que lon appelle gnralement le bac). Au cours des trois dernires dcennies, la proportion de jeunes parvenant au terme du deuxime cycle de lenseignement secondaire a rgulirement augment. Pendant assez longtemps, un objectif important a t damener 80 % des enfants dune classe dge au baccalaurat ou un diplme quivalent. Dans les annes 70, seulement un tiers des membres des classes dge qui achevaient leurs tudes secondaires (autrement dit ceux ns dans les annes 50) partaient avec le bac en poche. lpoque, la plupart des autres enfants nobtenaient quun certificat dtudes secondaires de premier cycle (le brevet) ou un diplme professionnel de base et le bac tait avant tout un diplme dtudes gnrales, cens donner accs aux tudes suprieures. tant donn que le nombre de jeunes qui atteignent ce niveau a augment, le bac sest considrablement diversifi. Le baccalaurat gnral qui sanctionne des tudes de type classique autorise une certaine spcialisation, mais il couvre encore un large ventail de disciplines, dans une grande mesure comme le baccalaurat des gnrations prcdentes. Les lves peuvent, cependant, opter pour un baccalaurat technologique, au contenu plus spcifiquement scientifique ou technologique, et les baccalaurats professionnels sont conus comme des diplmes professionnels, qui accorder nanmoins une place minimum aux matires gnrales. Les lyces eux-mmes sont aussi trs diffrencis. Certains (lyces denseignement gnral et technologique) ne proposent que la filire denseignement
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Tableau 3.1. Niveau du diplme dtudes secondaires obtenu, en fonction de divers critres
Parmi les lves entrs en sixime gnrale en 1995 % dlves selon leur situation neuf ans aprs Diplme du seconde degr Ont obtenu le autre que le baccalaurat1 baccalaurat1 Parmi les lves entrs en sixime gnrale en 1989 % dlves selon leur situation neuf ans aprs Diplme du Ont atteint le seconde degr Ont obtenu le niveau V autre que le baccalaurat1 baccalaurat1
Sortis sans qualification
Ont atteint le niveau V
Sortis sans qualification
Catgorie socio-conomique de la personne de rfrence du mnage Agriculteur exploitant artisan, commerant, chef dentreprise Cadre, enseignant Profession intermdiaire Employ, ouvrier Inactif Selon lge dentre en sixime 11 ans au moins 12 ans ou plus Selon le sexe de llve Garon Fille 7 5 25 15 11 10 57 70 9 6 26 18 13 10 52 66 3 20 14 46 11 10 72 24 3 19 13 43 11 12 73 26 4 1 2 9 27 17 5 13 27 33 11 6 9 12 11 68 88 76 53 29 7 2 4 10 24 20 6 15 28 33 13 7 11 13 12 60 85 70 50 31
1. Les deux dernires colonnes de chaque bloc, considres ensemble, correspondent au niveau IV de la classification franaise de lducation. Source : Ministre de lducation nationale.
gnral ou prparent au choix au baccalaurat gnral ou au baccalaurat technologique, tandis que dautres (lyces professionnels) ne proposent que des formations professionnelles, y compris celles dbouchant sur des diplmes professionnels autres que le baccalaurat, notamment le certificat daptitude professionnelle (CAP) et le brevet dtudes professionnelles (BEP). Dans les annes 80, les tablissements professionnels taient un peu plus nombreux que les lyces denseignement gnral et technologique (sans compter ceux du secteur priv), mais le nombre de ces derniers a augment ils constituent aujourdhui 60 % environ de tous les lyces publics, la proportion dlves quils accueillent tant lgrement suprieure. Plus rcemment, le nombre de jeunes en apprentissage sest mis augmenter lui aussi. Le bac est un diplme particulirement pris par les lves (et les parents) car les bacheliers, quelle que soit leur filire professionnelle, technique ou gnrale et quel que soit le niveau de leurs rsultats dans ces disciplines (abstraction faite de la moyenne requise), peuvent poursuivre leurs tudes dans une universit publique sans autre slection. Aujourdhui prs de 63 % des jeunes obtiennent le bac (la moiti environ obtenant le bac gnral et prs dun tiers le bac technologique), tandis que 20 % quittent lenseignement secondaire avec des diplmes professionnels qui ne donnent pas directement accs des tudes universitaires mais peuvent conduire des formations professionnelles postsecondaires. Daprs les statistiques de lducation nationale, quelque 7 % des jeunes quittent lcole sans qualification reconnue, mais ce chiffre est difficilement comparable directement aux rsultats obtenus dans dautres pays2. Un indicateur lgrement diffrent est le nombre de jeunes qui ne vont pas au terme du deuxime cycle de lenseignement secondaire (bien quils puissent avoir le brevet) lesquels, daprs les statistiques relatives la population active, reprsentent 14 % des personnes ges de 20 24 ans (16 % dhommes et 13 % de femmes) en France, contre
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3.
7 % au Royaume-Uni, 10 % en Sude et au Danemark, 12 % aux tats-Unis, 17 % en Australie (donnes pour 2003)3. Le secteur priv est relativement dvelopp. En 2005, 21 % de lensemble des lves des premier et deuxime cycles de lenseignement secondaire taient inscrits dans des tablissements privs4 et une proportion comparable denseignants du secondaire travaille dans le secteur priv. Cette proportion a relativement peu volu dans le temps : elle tait la mme en 2005 quen 1980, bien quauparavant elle ait t plus importante, soit 26 % en 1960. Presque tous ces tablissements sont de type confessionnel, la grande majorit tant dirige par des fondations catholiques. (Lducation publique en France est strictement laque, cette lacit tant considre comme lune de ses principales caractristiques.) Les tablissements privs travaillent gnralement sous contrat avec le ministre de lducation et ils doivent enseigner le mme programme que les tablissements publics; ltat paye les salaires des enseignants et il contribue aux frais de fonctionnement, le reste des dpenses tant couvert par des frais de scolarit modrs. Le montant vers par ltat pour chaque lve est gnralement infrieur la dpense moyenne par lve dans les tablissements publics. Les enseignants des tablissements privs doivent rpondre aux mmes exigences en matire de qualification que ceux du secteur public bien que gnralement ils ne soient pas fonctionnaires, et ils ne semblent pas mieux rmunrs en moyenne. Les tablissements denseignement procdent euxmmes au recrutement. Les chefs des tablissements secondaires du secteur public ont une certaine responsabilit pour varier les mthodes pdagogiques et lorganisation dans leur tablissement, mais limite pour les dpenses budgtaires. Sauf dans certains cas, ils nont pas leur mot dire dans les dcisions de recrutement denseignants pour leur tablissement et le contrle des pratiques pdagogiques de chaque enseignant est laiss au soin de linspection centrale de lducation, qui est organise lchelon rgional au sein du ministre de lducation. Les enseignants ne sont inspects en moyenne quune fois tous les cinq ans, bien que leur avancement puisse dpendre en partie de lvaluation de leurs activits pdagogiques par linspecteur (par lobservation de leur faon denseigner, non des rsultats obtenus); il dpend aussi de leur performance administrative qui est value par le chef de ltablissement. Les enfants sont rpartis entre les tablissements sur la base dun dcoupage gographique (la carte scolaire) et gnralement ils nont gure de possibilits de choix de ltablissement, sauf dans de rares cas5. Un petit nombre de lyces publics ont nanmoins la rputation dtablissements destins llite qui ont russi slectionner leurs lves en dpit de la rigidit thorique de la carte scolaire6. En raison de lopinion rpandue selon laquelle beaucoup de parents ayant des relations sont en mesure de contourner la carte scolaire et parce que la concurrence est un moyen damliorer les rsultats, on entend suggrer de temps en temps quil faudrait lappliquer moins rigoureusement, pour que tous les parents aient la possibilit de choisir lcole de leur enfant, comme dans dautres pays.
Enseignement suprieur
Lenseignement suprieur en France se distingue par un certain nombre de paradoxes. La dpense annuelle par habitant consacre aux tudiants est parmi les plus faibles des pays de lOCDE. On dpense moins par an et par habitant pour ltudiant moyen dans lenseignement suprieur que pour un lve de lyce. Certains groupes dtudiants de premire anne et de deuxime anne dans les universits publiques ont un taux
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dabandon lev et les tudiants inscrits dans certaines filires ont de mdiocres perspectives professionnelles, mais des jeunes qui (statistiquement) ont peu de chances de russir continuent sinscrire en grand nombre dans ces filires. Bien que lenseignement suprieur ait pour mission dclare de contribuer la rduction des ingalits sociales, on trouve dans le systme ducatif franais certains des tablissements les plus litistes (au sein mritocratique cependant) existant dans la zone de lOCDE. Les lves sinscrivent en majorit dans les universits publiques, le baccalaurat tant le seul diplme exig pour cela; il ny a pas dautre slection sur la base des rsultats au bac ou des ventuelles aptitudes pour la discipline choisie. Il sensuit que de nombreux tudiants redoublent leur premire ou leur deuxime anne dtudes et quun nombre significatif rejoint dautres types de formation postsecondaire ou abandonne compltement luniversit. En 2004, 20 % des tudiants qui staient inscrits dans des filires universitaires non slectives sortent du systme sans diplme de lenseignement suprieur (ce chiffre est beaucoup plus lev pour les titulaires du bac professionnel)7, et 15 % se rorientent vers des filires courtes. Toutefois, ces filires universitaires non slectives ne sont pas les seules accessibles. Il existe un grand nombre dtablissements denseignement suprieur slectifs, qui choisissent leurs tudiants soit en fonction de leurs rsultats au bac et de leur dossier scolaire, soit lissue dun examen dentre spcifique. La structure de lenseignement suprieur est devenue relativement complexe, avec des diffrences considrables dans lorganisation et le financement des diffrents types dtablissement (tableau 3.2). Au sein des universits publiques elles-mmes, il existe des composantes dotes dune certaine autonomie et autorises pratiquer la slection de leurs effectifs notamment les Instituts universitaires de technologie (IUT). Ceux-ci sont aujourdhui plus nombreux que les universits elles-mmes, enregistrent un taux de russite nettement plus lev la fin de leur cycle dtudes de deux ans (en particulier pour les titulaires du bac professionnel) et leurs diplms ont un bien meilleur parcours professionnel. Les IUT et dautres tablissements denseignement suprieur slectionnent les tudiants en fonction de leurs rsultats au baccalaurat et de leur dossier scolaire.
Tableau 3.2. Diplmes de lenseignement suprieur

Nombre dannes aprs lobtention du diplme de fin dtudes secondaires 1 2 3 4 5 6 7 8 1. lexclusion des filires spcialises telles que la mdicine et le droit. 2. Les titulaires dun BTS ou dun DUT peuvent rejoindre certaines filires universitaires ou grandes coles. Doctorat Doctorat DEUG (diploma dtudes universitaires gnrales) Licence Matrise DEA ou DESS Masters Masters Licence BTS (Brevet de technicien suprieur)2 Licence professionnelle DUT (Diplme universitaire de technologie)2 Licence professionnelle Universit Ancien systme (jusquen 2006) Classes prparatoires (2 premires annes) et grandes coles Section de technicien suprieur Institut universitaire de technologie
Nouveau systme
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3.
Beaucoup dautres exigent deux annes dtudes aprs le bac dans des classes prparatoires dont la plupart sont situes dans les lyces particuliers. Si ladmission luniversit est assure par la russite au bac, ladmission dans une classe prparatoire ne lest pas; elle est conditionne par le type de bac et le niveau des rsultats obtenus et les recommandations des enseignants. Les enseignants qui enseignent dans le deuxime cycle du secondaire peuvent aussi enseigner en classe prparatoire. La plupart des tudiants considrent cette priode dtudes comme la plus intensive quils auront accomplir, mais par elle-mme elle ne dbouche sur aucun diplme officiel et permet simplement de se qualifier pour passer les examens dentre dans certains des tablissements slectifs connus sous le nom de grandes coles8. Les dpenses par tudiant dans les classes prparatoires reprsentent en moyenne le double des dpenses par tudiant dans les universits publiques (14 000 euros environ contre 6 900) (tableau 3.3), la raison tant le taux dencadrement beaucoup plus favorable.
Tableau 3.3. Rpartition des tudiants par type dtablissement 2005/06

Nombre dtudiants 1 421 719 112 597 230 403 81 565 74 790 25 944 108 057 87 666 3 191 64 598 124 201 52 910 2 275 044 Part du total 62.5 4.9 10.1 3.6 3.3 1.1 4.7 3.9 0.1 2.8 5.5 2.3 100.0 Universit dont : IUT Sections de techniciens suprieurs Formation pdagogique Classes prparatoires Grands tablissements coles dingnieurs coles de commerce et de gestion coles normales suprieures Arts et culture Paramdical et sociale Autres Total 13 560 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 8 940 Dpense par tudiant 7 210 10 890 13 360
Note : Dans lusage courant, lexpression grandes coles dsigne les grands tablissements mais aussi la plupart des coles dingnieurs, de commerce et de gestion, les coles normales et certains autres tablissements. Source : Ministre de lducation (2006a) et communication directe. Les chiffres relatifs aux effectifs et aux cots varient lgrement selon les diffrentes dfinitions.
Financement et organisation
Lducation est finance pour lessentiel par le budget de ladministration centrale. Les salaires des enseignants (dont la plupart ont le statut de fonctionnaire), qui forment le principal poste de dpense, sont pays directement par ltat. Cependant, comme dans la plupart des pays, certains aspects des dpenses sont dcentraliss aux diffrents chelons dadministration en fonction du niveau de ltablissement et de la nature des dpenses. Les municipalits ont la charge de laccueil prscolaire et pour limmobilier et les quipements des coles lmentaires. Lquipement des tablissements secondaires relve des dpartements et des rgions; les administrations locales reoivent nanmoins de ladministration centrale des crdits destins couvrir lessentiel de leurs dpenses au titre de lducation. La situation est plus varie dans lenseignement suprieur, certains tablissements relevant du ministre de lducation, certains dautres ministres. Bien que les administrations locales prennent en charge 40 % environ des dpenses totales au titre de lenseignement primaire, une part importante de ces dernires est consacre au secteur
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de laccueil prscolaire (maternelle) (tableau 3.4). La dcentralisation des dpenses au titre de lenseignement primaire et de lenseignement secondaire publics ne porte pas sur le personnel enseignant, mais sur dautres dpenses de fonctionnement, les quipements et les infrastructures.
Tableau 3.4. Dpenses dducation par niveau denseignement et chelon dadministration

Total Primaire (Maternelle et lmentaire) 30.6 52.9 0.1 39.8 1.8 0 5.4 100 4 600 3.5 1.8 .. .. Secondaire (Collge et Lyce) 52.7 65.4 5.4 17 2.3 2.1 7.8 100 8 530 6.0 3.2 .. .. Suprieure ducation des adultes 11.8 12.2 29.2 8.9 1.8 38.7 9.2 100 .. 1.4 0.7 .. ..
Dpenses totales (milliards deuros) dont (pourcentage) Ministre de lducation Autres administrations nationales Collectivits locales Autres organismes publics Entreprises Mnage Total Pour mmoire : Dpenses par tudiant (euros) Part des dpenses publiques totales (pourcentage) Part du PIB (pourcentage) Pour mmoire : (milliards deuros): Dpense publiques totales PIB Source : Ministre de lducation (2005).
116.3 55.9 7.5 20.2 1.9 6.5 8 100 6 810 13.3 7.0 873.3 1 656.7
19.7 64.8 9.8 5.9 1.1 6.4 12 100 8 630 2.3 1.2 .. ..
Dans les comparaisons internationales, un certain nombre de facteurs distinguent lutilisation des ressources dans le systme ducatif franais. Lun dentre eux est le fort taux de scolarisation des enfants de trois cinq ans dans lducation prscolaire et la proportion relativement leve denfants de deux ans qui y sont accueillis. Un autre facteur est le taux relativement lev des dpenses par tudiant dans lenseignement secondaire (graphique 3.2). Le troisime facteur est la contrepartie du prcdent, savoir une dpense relativement faible par tudiant dans lenseignement suprieur, cette faible dpense par rapport la moyenne sexpliquant en partie par la faible part reprsente par le financement priv, qui est beaucoup plus variable selon les pays que la part des ressources publiques (graphique 3.3). Dans lenseignement suprieur, toutefois, on relve des carts trs importants de la dpense par habitant en France selon les diffrents types de filire et dtablissement. En ce qui concerne la gestion de lducation, un facteur particulirement remarquable est labsence dautonomie laisse aux tablissements pour recruter, valuer et licencier les enseignants. Cela vaut pour une partie du systme ducatif public, y compris certains instituts de recherche du secteur public. Techniquement parlant, ces fonctions ne sont pas vraiment centralises puisque laffectation des enseignants nest pas dcide au niveau central mais habituellement dans le cadre dune procdure lchelle locale 9 ; les enseignants sont affects selon des vux quils formulent, en prenant en compte le nombre de points de carrire quils ont accumuls, si bien que les enseignants plus expriments ont plus de choix. Ces systmes sont grs par des commissions paritaires composes de reprsentants des syndicats denseignants et des reprsentants de ladministration. Toutefois, le fait que les chefs des tablissements scolaires ont peu de
96
3.
Graphique 3.2. Dpenses annuelles dducation1

2003
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 CZE JPN SVK DEU ITA NLD AUT PRT HUN OECD FIN FRA NOR POL CHE MEX NZL DNK SWE KOR USA 9
A. Total, en pourcentage du PIB

Pr-primaire Primaire et premier cycle du secondaire Deuxime cycle du secondaire Ensemble du tertiaire
8 7 6 5 4 3 2 1 0
B. Par tudiant, en pourcentage du PIB par habitant

200 Pr-primaire Primaire Premier cycle du secondaire Deuxime cycle du secondaire Ensemble du tertiaire 200
150
150
100
100
50
50
0 CZE JPN SVK DEU ITA NLD AUT PRT HUN OECD FIN FRA NOR POL CHE MEX NZL DNK SWE KOR USA
1. Pour la Hongrie, lItalie, la Pologne, le Portugal et la Suisse, tablissements publics uniquement. Source : Regards sur lducation, les indicateurs de lOCDE 2006. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054350350507
moyens leur permettant de rpondre aux besoins ventuellement constats au niveau local est lun des facteurs qui fait apparatre le systme ducatif franais relativement centralis dans une valuation rcente par lOCDE des indicateurs institutionnels des systmes ducatifs (Sutherland et al., 2007). En dpit de ce manque dautonomie de manire gnrale, de plus en plus dexpriences ont lieu. Les chefs dtablissement pourraient tre autoriss embaucher des assistants dducation (ne disposant pas de lhabilitation enseigner seuls). Dans le programme Ambition russite certains tablissements se voient allouer des ressources supplmentaires et cest au chef dtablissement que revient la dcision quant au profil denseignant dont lcole a besoin et la slection des candidats lembauche; il semble nanmoins que la responsabilit lgale relvera de lacadmie. Plus gnralement, les autorits semblent ouvertes lide dexprimenter avec un degr plus lev dautonomie, mais avancent que trs prudemment dans cette direction.
97
Graphique 3.3. Dpenses consacres lenseignement tertiaire

En pourcentage du PIB, 2003
3.0 3.0
2.5
Sur fonds publics (1) Financement priv (2)
2.5
2.0
Moyenne OCDE (fonds publics et privs)
2.0
1.5
1.5
1.0
1.0
0.5
0.5
0.0 JPN KOR ITA AUS SVK CZE NZL DEU IRE PRT FRA NLD BEL USA NOR DNK GBR MEX ESP HUN POL AUT ISL TUR GRC CAN SWE FIN
0.0
1. Y compris les aides publiques aux mnages lies aux dpenses dducation de mme que le financement direct des tablissements denseignement par des sources internationales. 2. Dduction faite des aides publiques lies aux dpenses prives au titre de lenseignement. Source : Regards sur lducation, les indicateurs de lOCDE 2006. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054376665115
Les rsultats scolaires et leurs carts

Daprs les donnes comparatives de lOCDE relatives aux comptences des lves de 15 ans en comprhension de lcrit, mathmatiques et sciences, le score de performance de ce groupe dge en France tait proche du score moyen pour les pays de lOCDE en 2003 (graphique 3.4); la France occupait une position similaire en 2000. Les carts au sein de la population sont un peu plus marqus que dans la plupart des pays de lOCDE, en particulier dans le domaine des sciences. Il est relativement plus difficile de faire des comparaisons entre pays des performances de lenseignement suprieur. Une valuation qui est assez commente en France concerne le classement annuel des tablissements denseignement suprieur dans le monde par lInstitute of Higher Education de lUniversit Jiao Tong de Shanghai. Ltablissement franais le mieux class (Universit de Paris 6) se place au 45e rang. Cest la onzime universit non amricaine (derrire quatre universits du Royaume-Uni, deux du Japon et du Canada, une de Suisse et une des Pays-Bas) qui figure au classement. Ce classement est tabli sur la base de critres lis la recherche et non aux rsultats de lenseignement et on peut supposer que la mthodologie employe favorise les tablissements anglophones, ainsi que les grands tablissements par rapport aux plus petits. Dans dautres classements, qui sont moins exhaustifs mais peut-tre moins affects par ces deux derniers biais, les tablissements franais sont nanmoins classs un rang assez bas10.
98
3.
Graphique 3.4. Comparaison de la performance des lves lge de 15 ans

Score moyen, tous les lves, 2003
560 540
Sciences
Mathmatiques
Comprhension de lcrit
560 540
520
520
500
500
480
480
460
ITA
ESP
USA
POL
OCDE moyenne
DEU
FRA
BEL
AUS
NLD
FIN
460
Source : OCDE (2004), Apprendre aujourdhui, russir demain : Premiers rsultats de PISA 2003 (Annexe B, tableaux 2.5c, 6.2, 6.6). 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054428517766
ducation prscolaire et primaire

Bien quil ne soit pas mentionn dans le code de lducation, un objectif important de lducation lmentaire et prscolaire en France est de tenter de compenser limpact du contexte social sur la russite scolaire. Les recherches menes en France et dans dautres pays ont gnralement montr que les premires annes de scolarisation ont un impact significatif sur les rsultats ultrieurs (voir, par exemple, OCDE, 2004; Heckman, 2000, Jarousse et al., 1992 ; Jeanthieau et Murat, 1998) et que le dveloppement des services daccueil prscolaire en France rpond la volont damliorer le niveau gnral et de rduire les ingalits. De lavis gnral, lducation lmentaire en France est relativement performante et laccueil prscolaire universel et gratuit des enfants partir de trois ans contribue largement ces rsultats. De plus, on pense que lcole lmentaire parvient protger les enfants de limpact du contexte familial, de telle sorte que leurs autres handicaps ne saggravent pas pendant ce cycle dtudes, mais linfluence du contexte social redevient perceptible pendant le premier cycle du secondaire. Une tude rcente (Caille et Rosenwald, 2005) pourrait inflchir cette opinion. Cette tude porte sur un panel de 8 300 enfants qui sont entrs lcole lmentaire en 1997 et sur un prcdent chantillon tudi partir de 197811. Quand on cherche expliquer les carts de rsultats aux tests dvaluation des comptences en franais et en mathmatiques au dbut du premier cycle du secondaire, on constate que si le facteur le plus important responsable des carts est le niveau scolaire lentre lcole lmentaire (o le contexte familial est important), le contexte familial a encore un impact significatif12, ce qui donne penser que lorigine sociale influe mme sur les progrs lcole lmentaire. Toutefois, les rsultats montrent aussi que les enfants de parents immigrs russissent un peu mieux que les autres, une fois que lon a pris en compte leur niveau lentre lcole lmentaire. Un autre rsultat intressant de cette tude concerne limpact de laccs lducation prscolaire lge de deux ans. Les performances moyennes des enfants qui entrent la maternelle lge de deux ans sont manifestement meilleures que celles des enfants qui y entrent un an plus tard, que ce soit six ans ou onze ans, ce qui confirme que les
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investissements raliss pour ce groupe dge produisent des rsultats en termes de performance prs de dix ans plus tard. Mais ces rsultats semblent aussi indiquer que les effets bnfiques dune scolarisation prcoce peuvent partiellement svaporer entre ces deux ges, toutes choses gales par ailleurs. Bien que cet impact soit faible en soi13, et pas trs significatif, il pourrait tre utile danalyser ces rsultats de manire plus approfondie pour les confirmer et comprendre leur origine ; il se peut quils sexpliquent par les mthodes pdagogiques, par exemple.
Formation des enseignants

Une publication de lOCDE (2004) suggre que le programme des maternelles a t trop ax sur lacquisition des comptences et des connaissances spcifiques requises pour entrer lcole lmentaire; ce rapport souligne que les approches actuelles de la pdagogie et de lvaluation pourraient tre renforces en prenant davantage en compte le dveloppement global de lenfant (page 53). Le mme rapport recommande galement de sintresser davantage aux besoins individuels des jeunes enfants au lieu de dispenser un enseignement uniforme des groupes htrognes les coles publiques vitent de regrouper les enfants par niveau daptitude dans lducation lmentaire et le premier cycle du secondaire. Si le rsultat a t que les enfants dsavantags ont ainsi t mieux prpars suivre les leons lcole lmentaire, cela pourrait effectivement contribuer empcher les diffrences lies au contexte social de faire sentir de nouveau leurs effets par la suite. Les objectifs de lenseignement ont dailleurs volu dans cette direction, lducation lmentaire tant davantage axe sur lacquisition dun noyau de comptences et de connaissances. Les rsultats du PISA suggrent effectivement que lhtrognit des classes nest pas en soi un obstacle un bon niveau scolaire moyen, mais quil faudra peuttre adapter les mthodes pdagogiques en fonction des besoins de classes composes de groupes qui progressent des rythmes diffrents. En France, il est tentant de voir dans le recours au redoublement voir plus loin une consquence de cette htrognit, faute dune adaptation suffisante des mthodes pdagogiques. Si lon veut davantage personnaliser lenseignement, il faudra peut-tre rformer la formation des enseignants eux-mmes. La formation des matres du primaire a dj considrablement volu au cours des deux dernires dcennies, avec un allongement de la dure des tudes et une lvation de leur niveau. Les enseignants certifis auront dornavant lquivalent dun diplme de premier cycle universitaire complet, complt par deux annes de formation pdagogique spcialise, la seconde consistant essentiellement en exprience pratique. Cest le mme niveau que celui exig pour les enseignants du secondaire. Le niveau minimum de formation requis, soit cinq ans dtudes suprieures, pour obtenir la qualification denseignant du primaire, est parmi les plus levs exigs dans les pays de lOCDE (dans la plupart, lexigence minimum pour les enseignants du primaire est de quatre ans dtudes). En dpit de ce niveau de formation plus lev, une critique que lon pourrait avancer est que lon ne se proccupe pas assez dapprendre aux enseignants enseigner, alors quils sont slectionns sur la base de connaissances thoriques qui ne leur seront gure utiles pour enseigner dans le primaire. De plus, la formation pdagogique ne dbute quaprs lobtention dun premier diplme. Cette approche en deux temps est trs diffrente de celle suivie par la plupart des autres pays, o au moins une partie du programme de formation des enseignants comporte un volet pdagogique quils suivent paralllement leur formation telle ou telle discipline; la plupart des pays autorisent aussi cependant cette formation en deux temps pour ceux qui
100
3.
empruntent une voie alternative pour accder lenseignement (OCDE, 2005). Le nouveau cahier des charges de la formation des matres en IUFM (dcembre 2006) sinscrit dans cette perspective de formation professionnelle. Il ressort dailleurs des enqutes effectues auprs des enseignants que nombre dentre eux estiment que lon accorde une place excessive dans leur formation lapprofondissement des connaissances dans leur spcialit, au dtriment de la formation pratique requise pour savoir grer les diffrentes situations en classe et matriser la communication au sein de ltablissement14. Cette opinion concernant la formation est galement trs rpandue dans dautres pays (voir OCDE, 2005). Elle rvle de relles insuffisances dans la formation, mais elle peut aussi sexpliquer par le fait que les jeunes enseignants dbutants sont invitablement confronts en classe des difficults que seule lexprience peut les aider surmonter. En France, les stagiaires sont presque toujours dtachs dans des coles faciles pour effectuer leur stage pratique obligatoire dun an et mme dans ces coles leur charge denseignement est rduite. Le sentiment dtre mal prpar est peut-tre donc en partie invitable, mais il faut prendre des mesures pour le rduire.
Redoublement
Les pratiques ducatives suivies par la France diffrent radicalement de celles des autres pays en matire de redoublement; les lves y sont en effet contraints de redoubler un an sils nont pas atteint le niveau de connaissances et de maturit requis pour passer dans la classe suprieure. la fin du cycle primaire, 17 % environ des enfants en France ont redoubl un an et cette proportion atteint 36 % partir de la premire anne du deuxime cycle du secondaire, continuant augmenter ainsi jusquau bac. Dans de nombreux pays de lOCDE, par contre, le redoublement est pratiquement inconnu, sauf dans des cas exceptionnels, de maladie par exemple. Le redoublement a des avantages potentiels : il peut permettre de prendre en compte le fait que les enfants mrissent des rythmes diffrents, viter que les carts entre les niveaux daptitude dans la classe ne soient trop larges, de telle sorte que les lves lents ne freinent pas ceux qui sont rapides, et contribuer sassurer que les enfants ne passent pas dune classe la classe suivante sans avoir acquis un bagage minimum qui leur permet de suivre le programme lanne suivante. Mais en pratique ces avantages potentiels semblent tre contrebalancs par dautres effets ngatifs, plus puissants. On ne peut vrifier limpact de cette pratique sur les rsultats scolaires que par le biais de mthodes indirectes, tant donn quil nest pas possible de dsigner de faon alatoire des enfants qui redoubleront un an, puis de comparer leurs rsultats ceux dlves qui nont pas redoubl15. En dpit de ces difficults mthodologiques, de nombreuses tudes recourant des mthodes diffrentes ont conclu que le recours gnralis au redoublement a de toute vidence des effets contraires au but recherch, du moins en ce qui concerne les lves faibles : les enfants qui redoublent ont objectivement de moins bons rsultats pendant les annes qui suivent que des enfants de mme niveau non redoublants; non seulement ils ont objectivement de moins bons rsultats, mais de plus ils ont tendance sous-estimer leurs propres capacits et ils sont galement sous-estims par les enseignants le redoublement entrane une stigmatisation. Il semble daprs les observations recueillies que leurs mauvais rsultats sexpliquent par deux raisons principales : dune part, ils sont dcourags parce quon les a fait redoubler un an et, dautre part, ils sont moins motivs psychologiquement pour suivre la classe, puisque
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les lves de leur gnration qui russissaient mieux queux sont passs dans la classe suprieure. Le redoublement ne contribue pas non plus rduire le nombre denfants qui arrivent au terme de la scolarit obligatoire sans diplme. tant donn que la scolarit obligatoire est dfinie par lge, des enfants qui redoublent deux ou trois fois peuvent atteindre lge de fin de la scolarit sans avoir obtenu de diplme. Les chercheurs en France reconnaissent unanimement que le redoublement est inefficace, conclusion qui fait dailleurs lobjet dun consensus depuis plusieurs dcennies. Le problme est galement reconnu dans la politique ducative nationale depuis un certain temps et le nombre de redoublements est en baisse : en 1990, moins de un lve sur deux arrivait au terme du premier cycle du secondaire sans avoir redoubl au moins un an16. Nanmoins, au vu des observations disponibles, la question qui se pose est de savoir pourquoi le redoublement reste aussi rpandu, mme sil diminue. Une raison importante est que lon ne peut fonder des conclusions que sur une analyse statistique. Considrs individuellement, les enfants concerns donneront probablement dans la plupart des cas aux enseignants et aux parents limpression de mieux travailler quavant. Mais les mesures dincitation prises en direction des enseignants et des tablissements en France peuvent aussi encourager cette pratique. Le principal objectif des enseignants du secondaire est de parvenir enseigner lintgralit du programme de lanne leur classe et ce nest pas au chef dtablissement quil appartient de changer cette dmarche. Ce programme est relativement lourd en France, si bien que les lves les plus faibles auront du mal suivre. Confronts au problme, de nombreux parents aident leurs enfants eux-mmes ou font appel des rptiteurs privs (soit indpendants, soit employs par des entreprises et qui eux-mmes peuvent tre enseignants). Laccs ce type de soutien dpend du contexte familial et des revenus de mnage et cest l peut tre lune des raisons pour lesquelles les ingalits des rsultats scolaires tendent saggraver dans le premier cycle du secondaire17. Des initiatives rcentes ( Programmes personnaliss de russite ducative et actions dassistance scolaire ) cherchent remdier ce problme. Lintroduction du socle commun de comptences et de connaissances au niveau du secondaire pourrait contribuer rduire le recours au redoublement (et du mme coup dgager des ressources budgtaires18), condition que lon cherche rellement par le biais de ce changement faire en sorte que tous les lves acquirent le noyau commun, mme si en contrepartie il faut rduire lampleur du programme denseignement. Il serait probablement ncessaire cet effet de changer les mthodes pdagogiques dans le sens indiqu plus haut. On pourrait aussi envisager dintroduire des mesures qui dissuadent explicitement les enseignants et les tablissements de recourir au redoublement. Le risque existe galement que les enseignants cessent tout simplement de faire redoubler les enfants mais ne leur dispensent pas pour autant un meilleur enseignement; mais daprs la plupart des tudes, mme dans ce cas de figure les rsultats seraient globalement amliors, et ce dautant plus si paralllement les mthodes pdagogiques taient rformes dans le sens voulu. Llaboration dindicateurs prcis de la valeur ajoute, sujet qui est examin plus loin, pourrait aussi pnaliser le recours au redoublement, sans que lon ait besoin de le sanctionner directement. Le nombre annuel dheures dinstruction des enfants est plus lev en France que dans la plupart des autres pays, tandis que le nombre dheures de contact des enseignants se situe juste en dessous de la moyenne (graphique 3.5). Les trimestres scolaires sont galement relativement courts, si bien que la priode dinstruction est particulirement
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3.
Graphique 3.5. Nombre dheures dinstruction et denseignement

2004
9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 FIN 1200 1000 800 600 400 200 0 FIN NOR KOR DNK POL HUN DEU ISL CZE JPN LUX ESP AUT PRT IRE MEX GRC FRA NZL ITA AUS NLD NOR KOR DNK POL HUN DEU ISL CZE JPN LUX ESP AUT PRT IRE MEX GRC FRA NZL ITA AUS NLD 1200 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0
A. Nombre total dheures dinstruction prvues dans les tablissements publics pour les lves gs de 7 15 ans
7-8 ans 9-11 ans 12-14 ans
B. Nombre annuel dheures denseignement dans le premier cycle du secondaire
1000 800 600 400 200 0
Source : Regards sur lducation, les indicateurs de lOCDE 2006. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054446863278
charge, ce qui nest pas de nature favoriser les lves lents. Si lon veillait davantage ce que tous les lves acquirent les comptences de base, il serait possible de rduire le nombre dheures de classe normales des lves, tandis que les enseignants passeraient relativement plus de temps en classe (comme ils le font dans beaucoup dautres pays), accordant ainsi plus dattention et de temps aux lves ayant des problmes particuliers. Un nombre dheures de classe lgrement rduit pour les lves, et tal sur une plus longue priode, pourrait aussi favoriser ce processus sans ralentir ncessairement les progrs des lves plus comptents. Les donnes fournies par les tudes PISA suggrent que cela est possible et pourrait amliorer tant lquit que les rsultats moyens de lensemble des lves19, mais cet objectif pourrait ne pas tre compatible avec les pressions imposes aux tablissements pour quils continuent former en mme temps une lite trs instruite.
Zones dducation prioritaire

Certaines zones concentrent de nombreux problmes sociaux (comme nous avons vu dans le chapitre 2). Les mauvais rsultats scolaires, tant dans le primaire que dans le secondaire, font partie de la problmatique mais ils en sont aussi la consquence; de plus, ils sont un lment du cercle vicieux. Les zones dducation prioritaire (ZEP) ont t cres en 1982. Les limites gographiques des ZEP sont dfinies sur la base des performances ducatives (notamment les rsultats aux tests nationaux, la frquence des redoublements et le nombre denfants qui quittent lcole sans diplme), ainsi que dindicateurs plus gnraux comme la taille moyenne des familles, le taux de chmage et la proportion
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dtrangers dans la population. Le plan de relance de cette politique a abouti en 1998-99 la mise en place des rseaux dducation prioritaire (REP) qui ont permis de faire bnficier des avantages du label ZEP certains tablissements scolaires manifestement confronts des problmes. Fin 2004, prs dun cinquime des lves du premier cycle du secondaire taient scolarises en ZEP ou en REP. Les tablissements classs en ZEP ou en REP se voient allouer des ressources matrielles plus importantes que les autres tablissements. Des objectifs particuliers sont la scolarisation gratuite de tous les enfants de deux ans et llaboration de plans dtude personnaliss, avec la participation dacteurs locaux autres que les tablissements scolaires, pour les lves en difficult ainsi que lamlioration de la mixit sociale dans les tablissements. Les taux dencadrement sont plus favorables et des dispositions sont prvues pour mieux rmunrer les enseignants et acclrer leur avancement. Les statistiques disponibles semblent indiquer que dans lensemble, en dpit de la relle quoique faible diminution de la taille des classes obtenue, ces politiques ont t dune efficacit limite et que le programme ZEP na pas eu globalement dimpact statistique sur les rsultats scolaires pendant sa premire dcennie dexistence (1982-92)20. Deux raisons principales ont t avances. En premier lieu, on estime que les tablissements situs en ZEP ne bnficient que dune majoration de 10 % environ de leurs ressources21. On fait valoir quon ne saurait esprer obtenir des rsultats significatifs face des problmes aussi difficiles avec un tel saupoudrage des ressources. Les ressources pourraient certes tre mieux cibles22, mais largument du saupoudrage nest pas convaincant. Dans une analyse minutieuse de linfluence de la taille des classes, Piketty et Valdenaire (2006) montrent que leur diminution a un effet significatif du point de vue conomtrique sur les performances des lves (elles confirment cependant quune augmentation des dpenses consacres aux ZEP aurait de fait un faible impact) et rien nindique dans leurs travaux que les effets des variations dans la taille des classes sont non linaires23. Un facteur plus important expliquant les difficults rencontres par le programme ZEP est que celui-ci a engendr une srie de signaux inadapts. Lun dentre eux est que ds quune zone gographique est classe en ZEP, elle tend tre perue comme une zone problmes , ce qui incite les parents, lorsquils ont le choix, la quitter ou ne pas sy installer. Au minimum, cela accentue simplement la concentration des problmes sociaux dans ces zones, et a peut-tre un impact plus que proportionnel sur les rsultats scolaires par suite deffets de contagion, bien que Bnabou et al. (2006) concluent que cet effet de stigmatisation tait assez faible, voire inexistant, dans les annes 90. Mais les incitations offertes aux enseignants sont un autre facteur important. Les enseignants intervenant en ZEP bnficient de primes. Celles-ci semblent toutefois gnralement insuffisantes pour attirer les enseignants plus expriments et compenser les inconvnients du travail en ZEP, les problmes de discipline et de violence dans les tablissements scolaires ntant pas les moindres. De plus, les mesures dincitation prenant la forme dun avancement acclr, dans le cadre de la mthode daffectation des enseignants dans les tablissements en fonction de leur nombre de points, se traduisent par un taux de rotation des enseignants plus important dans les tablissements situs en ZEP que dans dautres zones (graphique 3.6)24. De nombreux enseignants dbutants ou inexpriments semblent utiliser prcisment leur priode daffectation en ZEP pour acqurir les points ncessaires pour atteindre plus rapidement un statut leur permettant dobtenir un poste dans la zone de leur choix.
104
3.
Graphique 3.6. Caractristiques des enseignants de lducation prioritaire

En pourcentage du personnel
A. Enseignants ags de 30 ans ou moins
Primaire Premier cycle du secondaire 25
30
B. Enseignants prsents dans le mme tablissement depuis deux ans au moins

Primaire Premier cycle du secondaire
50
40
20 30 15 20 10 10
0 ducation prioritaire ducation non prioritaire ducation prioritaire ducation non prioritaire
Source : Ministre de lducation (2005). 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054454353372
Indpendamment de cet ventuel effet de stigmatisation et de limpact vident sur lexprience des enseignants et leur rotation, Bnabou et al. (2006) avancent galement que les carts importants de rsultats mettent en lumire un autre facteur qui explique le manque deffet apparent. Ils font valoir que peu de mesures dincitation positives ont t adoptes pour rechercher de meilleurs rsultats, si bien que dans de nombreuses ZEP aucun programme cohrent na t mis en uvre en faveur des enfants en difficult; les mauvais rsultats obtenus dans ces zones occultaient les bons rsultats obtenus dans dautres. Cela montre dautant plus limportance doffrir les incitations appropries tous les niveaux pour tirer le meilleur parti possible des ressources supplmentaires (ou existantes). En 2006, des changements majeurs ont t introduits dans la politique concernant les zones dducation prioritaires afin de distinguer trois niveaux de besoins (EP1, EP2 et EP3). Les ressources sont actuellement augmentes dans les zones classes en EP1, notamment pour slectionner des tablissements prcis qui bnficieront de moyens financiers supplmentaires, en particulier pour le recrutement denseignants plus expriments, dans le cadre du programme ambition-russite. La mobilit entre les diffrents niveaux de priorit devrait galement tre possible, afin que certaines zones puissent passer dun niveau un autre ou tout simplement sortir du programme. Cette rforme rpond clairement certaines des critiques adresses aux politiques mises en uvre prcdemment. Elle fait largement appel la contractualisation dans le but de favoriser la coordination entre les diffrents tablissements scolaires ainsi que de fixer des objectifs clairs et de susciter un accord sur les mthodes utiliser, tout en laissant la place lexprimentation. La contractualisation semble avoir pour finalit daccrotre la responsabilit en matire de rsultats, bien quelle ne prvoie pas de sanctions en cas de mauvaises performances. La mise en place du nouveau systme na dbut quau cours de lanne scolaire 2006-07 ; il faut donc attendre pour voir comment il fonctionne en pratique. Les points faibles qui subsistent pourraient tre notamment les incitations offertes individuellement aux enseignants lavancement acclr figure toujours parmi les incitations, par exemple. La nouvelle politique ne va pas non plus aussi loin quelle le pourrait pour modifier loptique gographique du programme : une alternative
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constituerait allouer des ressources chaque tablissement en fonction du type dlves quil accueille plutt quen fonction de la zone gographique o il est situ. Il faut esprer que la coopration encourage par les contrats conclus entre les diffrents intervenants dans lducation sera enrichie par la coordination avec les initiatives de russite ducative lances dans le cadre du Plan de cohsion sociale (voir le chapitre 2).
Prserver et amliorer le niveau dducation et lefficacit dans lenseignement secondaire

Il ny a pas de mthode simple pour mesurer lefficacit globale de lducation, voire valuer la notion un peu plus simple de normes ducatives, tant donn que lducation a gnralement plus dune finalit. Au cours de la priode 1990-2004, les cots rels par lve dans le premier cycle du secondaire ont augment de 34 % et dans le deuxime cycle du secondaire, ils ont progress de 50 %. Il nest pas certain que lamlioration des rsultats ait t proportionnelle, do la ncessit de rflchir lefficacit par rapport au cot. Dans cette section, nous examinons certains des indicateurs agrgs disponibles, les trs nombreuses initiatives rcemment lances par le gouvernement pour valuer lefficacit dans des domaines dtermins et certaines des modalits dorganisation de lenseignement secondaire qui pourraient influer sur lefficacit. Des travaux rcents ont fourni des comparaisons internationales des indicateurs de lefficacit dans lducation, partir des rsultats de ltude PISA 2003 (Sutherland et al., 2007). Ils visent dterminer sil existe des pays qui apparemment utilisent moins de ressources tout en obtenant des rsultats comparables ou meilleurs dans le cadre du PISA25, ou inversement sil existe des pays qui obtiennent de meilleurs rsultats en utilisant le mme volume de ressources ou moins. En ce qui concerne le premier indicateur, savoir peut-on utiliser plus efficacement les ressources et parvenir quand mme au mme niveau de performance, la France est assez bien classe, puisque dans cinq pays seulement on utilisait moins de ressources quen France26. En ce qui concerne lautre indicateur, qui sert dterminer si de meilleures performances pourraient tre obtenues avec les mmes ressources, la France est toujours dans le groupe de pays se plaant au-dessus de la moyenne, mais une dizaine font mieux quelle. Deux facteurs nouveaux pourraient beaucoup contribuer cet objectif, savoir la prsentation rvise des lois de finances annuelles, sur le modle tabli par la loi cadre de 2001 (LOLF, Loi organique relative aux lois de finances), et le dveloppement des audits des dpenses publiques qui en a dcoul. La prsentation des budgets en fonction des rsultats des programmes a oblig les ministres responsables des dpenses dterminer des indicateurs de performance afin que lefficacit des dpenses puisse tre value. Le budget de 2006 a t le premier tre prsent intgralement de cette faon et il se peut nanmoins que lon nait pas encore russi mettre au point les meilleures mesures de performance. On peut esprer quelle samliorera avec le temps. Le ministre de lducation rassemble un volume important de donnes et il devrait tre bien plac pour laborer des indicateurs appropris27. Paralllement la LOLF, lducation a fait lobjet dun certain nombre daudits de la part des pouvoirs publics, linstigation du ministre des Finances. Jusquici, ceux-ci ont port essentiellement sur la charge denseignement dans le premier cycle et le deuxime cycle du secondaire et sur le temps pendant lequel les enseignants sont dchargs denseignement pour diverses raisons, comme suivre une formation ou accomplir des tches autres que lenseignement. Ce dernier rapport a bien montr comment les rgles en
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3.
vertu desquelles ces dcharges horaires taient accordes, qui pour beaucoup remontent aux annes 50, taient devenues inadaptes et taient dans certains cas entirement dictes par les circonstances; la rforme pourrait entraner une diminution du nombre total dheures que les enseignants peuvent consacrer dautres tches que lenseignement, mais en les ciblant sur leurs utilisations les plus productives. Comme il a t indiqu plus haut, la concurrence entre les tablissements scolaires o les parents seraient libres de choisir celui quils jugent convenir le mieux leur enfant, ne joue pas un rle dans la prservation ou lamlioration de la qualit dans le secteur public. Introduire le choix de ltablissement en France ne sera probablement pas une trs bonne solution, si dautres rformes majeures ne sont pas entreprises. Comme Hoxby (2006) le souligne, trois conditions sont ncessaires pour que le choix de ltablissement soit introduit avec succs : la flexibilit de loffre, lattribution de crdits en rapport avec les effectifs et lautonomie de gestion des tablissements scolaires. La flexibilit de loffre signifie que les coles trs demandes doivent tre en mesure daccrotre leur capacit daccueil et que celles qui sont rejetes doivent fermer; sil nen est pas ainsi, dans le meilleur des cas le seul rsultat sera que certains enfants trouveront peut-tre des tablissements rpondant mieux leurs besoins (si les approches des tablissements sont suffisamment varies), dans le pire des cas que tout le monde sera pnalis si le choix aboutit un brassage qui ne saccompagne daucune amlioration globale des performances. Les crdits doivent tre en rapport avec les effectifs pour donner aux coles une incitation matrielle se dvelopper et viter de perdre des lves (et il faut soigneusement tablir le montant des crdits allous). Lautonomie dans la gestion est ncessaire pour que les tablissements soient encourags rpondre ces incitations. En France, si la deuxime condition peut tre considre remplie dans le cas du petit nombre denfants qui frquentent actuellement des tablissements situs en dehors de leur circonscription scolaire, ce nest pas le cas pour les autres. Dans toute tentative visant largir le choix, il faudra mettre en uvre ces trois conditions ncessaires et prendre en compte laccs des parents aux informations pertinentes et leur facult faire les meilleurs choix. Mme si les tablissements considrs individuellement et leurs principaux disposaient dune plus grande autonomie dans la gestion, ils ne peuvent avoir de choix concernant la principale ressource utilise le personnel enseignant sans une transformation radicale des procdures actuelles de recrutement. Les enseignants sopposeraient farouchement ce que les chefs des tablissements aient la possibilit de recruter (et de licencier) la plupart du personnel. Dans le pass, les syndicats ont russi faire barrage aux propositions tendant ce que les chefs dtablissement soient chargs de raliser les valuations de lenseignement actuellement menes par le corps dinspecteurs. En revanche, linspection sest aperue que les chefs dtablissement peuvent vraiment contribuer redresser la situation dans les tablissements qui ont de mauvaises performances. On la vu, lun des volets du programme ambition-russite donne aux chefs dtablissement les pouvoirs ncessaires pour recruter divers assistants pdagogiques, pas les principaux enseignants toutefois, reconnaissant ainsi que la flexibilit dans la gestion locale peut tre importante. Bien que les tablissements scolaires ne puissent pas se faire concurrence pour attirer des lves, le ministre de lducation rassemble depuis plusieurs annes des statistiques comparatives des performances des lyces. Elles sont tablies partir des taux de russite des lves des diffrents tablissements au baccalaurat. Comme un simple classement
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des tablissements sur la base des taux de russite bruts rendrait compte des effectifs des tablissements tout autant que de leurs performances, les mesures sont ajustes afin dobtenir des indicateurs de la valeur ajoute . Malheureusement, bien que ces mesures soient utiles, elles ne sont pas de vritables mesures de la valeur ajoute, puisque lon ne dispose pas dinformations sur les performances des lves leur entre dans ltablissement. Au lieu de cela, on ajuste les taux de russite bruts en utilisant les informations disponibles sur lorigine sociale des lves pour obtenir les mesures publies : les taux de russite que chaque tablissement aurait obtenus, selon un modle de rgression, si ses effectifs correspondaient aux indicateurs moyens nationaux, par exemple concernant le niveau dinstruction des parents. Il faudrait amliorer ds que possible ces mesures des performances pour quelles reprsentent vraiment la valeur ajoute et elles pourraient tre tendues aux tablissements du premier cycle du secondaire et aux coles lmentaires. Il existe dj des tests normaliss au niveau national destins mesurer les rsultats des lves lge de 8 ans et celui de 11 ans. Bien que tous les lves se prsentent dj au brevet, examen sanctionnant la fin du premier cycle du secondaire, celui-ci nest plus depuis plusieurs annes un examen normalis au niveau national, do la difficult de mesurer la valeur ajoute. La dcision de redonner une dimension nationale ce diplme partir de 2008 signifie que dici 2010 on devrait disposer dune meilleure approximation de la valeur ajoute . En attendant, des mesures provisoires pourraient nanmoins tre labores, les seuls tablissements comparables tant ceux relevant de la mme circonscription scolaire ou dont les lves passent le mme brevet. Des mesures de valeur ajoute labores avec prcaution seraient utiles quel que soit le modle adopt en ce qui concerne le choix de ltablissement. Elles encourageraient les tablissements scolaires et les enseignants rivaliser non seulement pour attirer les meilleurs lves , mais aussi ceux qui ont besoin dun soutien plus important, pour lesquels une valeur tout aussi importante pourrait tre ajoute. Quel que soit leur mode dtablissement, des mesures de la valeur ajoute bases sur les rsultats aux examens ne sauraient cependant constituer la seule mesure des performances des enseignants ou des tablissements; il faudrait envisager dutiliser dautres indicateurs, se rapportant peut-tre au dveloppement social, par exemple.
Enseignement suprieur
Les paradoxes de lenseignement suprieur en France ont t souligns plus haut. Mais ceci ne veut pas dire que lenseignement suprieur en France est dans lensemble particulirement inefficace : le rendement de lenseignement suprieur est relativement lev, par exemple (encadr 3.1). Nous tudions dans cette section deux aspects particuliers du systme o il semble nanmoins quune redistribution des ressources pourrait tre avantageuse. Les aspects lis lenseignement dans le suprieur retiennent davantage notre attention que les problmes lis la production et la coordination de la recherche.
Universits publiques, droits de scolarit et slection

Le chmage des jeunes tant particulirement lev en France, le cot dopportunit des annes dtudes obtenu dans les calculs ci-dessus est relativement faible. Lafflux dtudiants est galement encourag par des droits de scolarit luniversit trs faibles, qui excdent rarement quelques centaines deuros par an sauf dans certains des tablissements plus slectifs comme les coles de commerce28. Labsence de slection
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3.
Encadr 3.1. Le rendement de lenseignement suprieur

Les gains des individus augmentent proportionnellement leur niveau dtudes. En 2004, dans la tranche dge 35-39 ans, les salaires des travailleurs ayant au moins un diplme du premier cycle de lenseignement suprieur (bac + 3 annes dtudes) taient suprieurs en moyenne de 70 % ceux des travailleurs qui navaient pas dautre diplme que le baccalaurat, lesquels leur tour gagnaient 30 % de plus environ que les salaris dpourvus de diplme (tableau 3.5). Lavantage salarial de ceux qui avaient suivi des filires plus courtes aprs le baccalaurat par rapport aux bacheliers, tait moindre, leur rmunration tant suprieure denviron un tiers. Parmi les salaris plus gs, lavantage salarial des bacheliers par rapport aux travailleurs non diplms est un peu plus grand, ce qui tient probablement au fait que les bacheliers sont relativement plus rares dans les anciennes gnrations. Un niveau dtudes plus lev protge galement mieux du risque de chmage. Bien que cette protection persiste tout au long de la vie active, ses effets se font particulirement sentir chez les jeunes : dans le groupe dge 25-29 ans, le taux de chmage des titulaires du baccalaurat ou dun autre diplme de deuxime cycle du secondaire est de 9 % environ, alors quil est de 17 % chez les jeunes non diplms et de 6 % chez ceux pourvus dun diplme dtudes suprieures.
Tableau 3.5. Avantage salarial par rapport un travailleur non diplm, 2004
Indice, travailleur non diplm = 100 Baccalaurat tude suprieures courtes tude suprieures longues Source : Ministre de lducation (2005). Groupe dge 30-34 ans 119 142 177 35-39 ans 130 163 222 50-54 ans 162 186 231
Dans des calculs rcents de lOCDE, le taux de rendement interne de lenseignement suprieur a t estim en prenant en compte lcart entre les revenus sur lensemble de la vie des travailleurs ayant un diplme dtudes suprieures et de ceux pourvus seulement dun diplme du deuxime cycle du secondaire, ainsi que le cot de lducation ( la fois le cot montaire direct ou le cot dopportunit en termes de gains) pour un certain nombre de pays. Pour la France, le taux de rendement interne est estim 8 % environ, grosso modo au milieu de la distribution des pays de lOCDE, tant pour les hommes que pour les femmes (graphique 3.7).
Graphique 3.7. Estimations des taux internes de rendement de lenseignement suprieur1

En pourcentage, 20012
12 Hommes Femmes 12
10
10
ITA AUT SWE DEU NLD BEL ESP HUN FIN
USA GRC DNK FRA AUS CAN LUX CHE POL GBR PRT
IRL
1. On suppose que la productivit de la main-duvre progresse de 1.75 % dans tous les pays. 2. Sauf pour la Pologne et la Suisse (2000) et la Hongrie (1997). Source : Sutherland et al. (2007). 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054475846517
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lentre, autre que lobligation davoir le bac, remonte lpoque o relativement peu de personnes obtenaient le baccalaurat et o ce dernier apportait en gros les comptences ncessaires pour suivre un cursus luniversit. Depuis le dveloppement de laccs au bac, et son largissement dautres comptences, ce nest plus vrai. Il sensuit que de nombreux lves ayant un bac professionnel, ou un bac gnral ou technique mais des notes basses, nont dautre option que de sinscrire luniversit sils souhaitent faire des tudes suprieures. Bien que les universits soient vraisemblablement en mesure de prvoir les chances de russite de nombre de ces tudiants moins comptents, elles ne peuvent en refuser aucun (sauf pour des raisons de carte scolaire, qui ne sappliquent tout au plus quen rgion parisienne) et, par consquent, le processus de slection intervient en pratique la fin de la premire ou de la deuxime anne, certains tudiants redoublant lune ou lautre ou les deux avant dabandonner en fin de compte. Des ministres de lducation ont mis lide quune forme de slection est ncessaire pour entrer luniversit, mais il na jamais t possible de mettre en uvre ces propositions, en partie cause de lopposition farouche des associations dtudiants29. Le dveloppement des IUT (Instituts universitaires de technologie, crs en 1966 et fortement tendus depuis vingt ans), illustre en partie la dynamique en jeu. Lide tait de crer des filires plus courtes que les filires courantes menant en trois ou quatre ans la licence ou la matrise, axes sur un enseignement plus professionnel que traditionnel. Ces instituts sont situs dans les universits publiques, mais ils ont leurs propres statuts qui les autorisent slectionner les tudiants ayant le meilleur profil pour suivre ces cursus ceux qui seraient moins aptes suivre les cursus les plus longs. Ils sont slectionns en grande partie sur la base de leur dossier scolaire et de leurs rsultats au baccalaurat. Les IUT disposent de moyens relativement importants, le volume des ressources par tudiant tant plus important et les groupes dtudiants de taille plus rduite que dans les universits traditionnelles, de sorte que leurs cursus sont trs demands et quils peuvent choisir des tudiants de grande valeur. Une part importante des formations est consacre aux stages dinitiation la vie professionnelle et les taux demploi des tudiants rcemment diplms des IUT sont trs levs. De plus, prs des deux tiers des diplms dIUT dcident de poursuivre leurs tudes suprieures, intgrant un tablissement slectif ou rejoignant les universits publiques ne pratiquant pas de slection, mais un niveau dtudes auquel nombre des tudiants plus faibles (cest--dire le groupe vis initialement par les IUT) ont probablement dj dcroch. La filire des IUT est une russite, mais les responsables des politiques considrent quen un sens elle a chou dans sa mission, car elle na pas aid le groupe cible pour lequel elle a t conue lorigine30. On se trouve l face un paradoxe : lintroduction dune slection gnrale lentre est impopulaire, mais une forte proportion (peut-tre la majorit) des tudiants prfrent, sils le peuvent, sinscrire dans un tablissement slectif et ils y obtiennent de meilleurs rsultats31. Il semble peu probable quun systme qui refuse de mettre en place une slection svre, que ce soit par le biais de critres dentre ou de droits de scolarit levs en rapport avec les cots ou les rendements attendus, puisse viter ce problme. Le gouvernement a propos rcemment de mettre en place non pas une slection, mais un dispositif dorientation par le biais duquel les tudiants seront encourags sinscrire plus tt quils ne le font habituellement (la plupart ne sinscrivent pas avant lt, attendant de connatre leurs rsultats au baccalaurat). Les universits examineraient leur
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dossier et, dans certains cas, conseilleraient ltudiant sur le cursus qui lui conviendrait. Elles ne seraient pas autorises, toutefois, refuser une place un tudiant remplissant les conditions requises. On attend aussi des universits quelles fournissent davantage de renseignements sur leurs cursus ainsi que des informations sur le devenir professionnel de leurs anciens tudiants sur leurs sites Web ; un certain nombre dentre elles ont dj commenc le faire. Ce genre dinitiative pourrait tre utile en vitant certaines des pires erreurs dorientation des tudiants vers les divers cursus et rationaliserait certainement le choix des tudiants dans quelque filire que ce soit; il est peu probable quelle fasse disparatre le problme de fond qui est que si les droits sont peu levs et laccs non restreint, le nombre dinscriptions dans les universits publiques sera vraisemblablement excessif. Les universits seront obliges de continuer utiliser la premire ou les deux premires annes dtudes comme un outil de slection de facto, les tudiants les plus faibles finissant par abandonner32. Bien que ce groupe dtudiants moins comptents soit assez important, tous ceux qui en font partie nabandonnent pas simplement lenseignement suprieur sans diplme. Daprs la Cour des comptes (2003, page 315), sur 100 tudiants inscrits en premire anne dans une universit publique, 23 % redoubleront cette anne, 15 % se rorienteront vers un IUT ou un BTS et 20 % quitteront luniversit sans diplme. Mais il se peut que la moiti de ce dernier groupe finisse par sinscrire dans une autre formation et obtienne un diplme ou bien ne quitte luniversit quaprs avoir russi un concours quivalent donnant accs un emploi spcifique.
Grandes coles
Les grandes coles sont un groupe relativement htrogne dtablissements. Beaucoup taient lorigine le lieu de formation de llite de larme, puis de ladministration publique, ainsi que des enseignants et des chercheurs des universits elles-mmes. Elles sont pour la plupart de taille relativement petite et spcialises dans les disciplines quelles enseignent. Ces derniers temps, la frontire entre leur mission et celle des universits sest quelque peu estompe cependant. Bien souvent, il semble que cest plus par accident que du fait dune volont dlibre que les coles dingnieur, par exemple, sont spares des universits (certaines dentre elles sont dailleurs rattaches des universits). Lune des caractristiques des grandes coles, facteur qui probablement poussera les rformer, est que leurs diplmes ne cadrent pas dans la nomenclature internationale de plus en plus normalise des tudes suprieures, sur laquelle le systme franais est en train de saligner, dans laquelle la norme est une licence obtenue en trois ans, suivie dun master obtenu en un ou deux ans, puis du doctorat. Au lieu de cela, leurs tudiants accomplissent cinq annes dtudes puis se voient dcerner un master, sans diplme intermdiaire. Bien que les droits de scolarit exigs dans les grandes coles soient plus levs que dans les universits, les dpenses publiques par tudiant y sont importantes. Dans les tablissements les plus slectifs, les effectifs sont naturellement relativement restreints et mme en comptant les coles dingnieurs et les autres tablissements o ladmission se fait aussi lissue de classes prparatoires (on appelle gnralement lensemble de ces tablissements grandes coles 33), elles naccueillent que 10 % environ des plus de 2 millions dtudiants de lenseignement suprieur. Comme on peut le voir dans le tableau 3.2, ce ne sont pas les seuls tablissements qui sont mieux financs que les universits : les sections de techniciens suprieurs, les STS, sont elles aussi relativement plus onreuses, l encore
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essentiellement en raison des taux dencadrement levs et en partie parce quelles exigent davantage dquipements techniques. Mais il est probable galement que les rendements privs des investissements dans lducation sont les plus levs pour les tudiants des grandes coles, tant donn que ces dernires forment la plupart des cadres du secteur priv; les hauts fonctionnaires et la majorit des hommes politiques sortent galement de ces tablissements. Dans la plupart des autres pays, lessentiel des fonctions des grandes coles est assur par des universits large participation qui font partie intgrante du systme universitaire normal (bien quil y ait toujours des tablissements dlite). En raison de lhtrognit du groupe constitu par les grandes coles, de la spcialisation de la plupart dentre elles et des groupes dintrts spcifiques qui se sont dvelopps autour delles, on a du mal imaginer quune telle approche soit rapidement adopte en France, mme si long terme des fusions russies aboutiraient sans doute des gains defficience. On pourrait cependant adopter des mesures qui apporteraient certains des avantages de cette approche. La principale serait lalignement de toutes les grandes coles et du systme de classes prparatoires sur la norme LMD (Licence-Master) de plus en plus reconnue au niveau international. Il ny aurait pas de raison pour que les universits ne proposent pas de cursus menant aux grandes coles, qui pourraient slectionner une plus grande partie de leurs effectifs en fonction des diplmes universitaires, au lieu de sappuyer exclusivement sur leurs propres examens dadmission. Par ailleurs, il est dj frquent que les tudiants des classes prparatoires sinscrivent luniversit en parallle, sans assister aux cours, ou se prsentent aux examens en tant que candidats externes pour obtenir un diplme universitaire. Si une hirarchie de diplmes plus normalise tait mise en place 34 , ce qui ncessiterait peut-tre de recourir un systme de concertation acadmique au niveau national pour sassurer que les tablissements utilisent des normes comparables, les universits et les grandes coles pourraient aussi tre en concurrence pour proposer des prparations nombre dentre eux. Si la structure et le contenu de lenseignement dans les diffrents tablissements taient plus comparables, il serait plus ais de rationaliser le financement. Les aides individuelles substantielles alloues aux tudiants dans certains des tablissements actuellement trs slectifs seraient plus faciles redistribuer si dautres tablissements taient en lice pour proposer des diplmes similaires. Toutefois, comme il a t soulign lors de lexamen de la possibilit du choix parental de ltablissement secondaire, il faudrait au pralable accorder plus de flexibilit et dautonomie aux universits dans leur fonctionnement. Les travaux rcents de lOCDE sur les dterminants de linvestissement dans lenseignement suprieur montrent que, en dpit du taux globalement satisfaisant de rendement de lenseignement suprieur voqu plus haut, le systme franais a un score extrmement bas en ce qui concerne la flexibilit globale des apports (seules la Grce, lAllemagne et la Belgique francophone ont des scores infrieurs en ce qui concerne la flexibilit). Le manque relatif de libert pour slectionner les tudiants ou le personnel joue un rle important cet gard. Un rapport de la Cour des comptes a dj prconis de donner aux universits plus dautonomie et de flexibilit (Cour des comptes, 2003).
Aides directes aux tudiants

Bien que les droits de scolarit soient gnralement faibles, les aides directes accordes sous la forme de bourses ou de prts aux tudiants sont rares. Beaucoup
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dtudiants vivent chez leurs parents et les tudiants des universits publiques proviennent pour la plupart de la zone de recrutement gographique de ces dernires. Compte tenu de ce facteur, des rductions de limpt sur le revenu pour enfant charge sont accordes aux parents dont les enfants font des tudes temps plein, disposition qui a un caractre trs rgressif car ceux qui elle profite le plus sont des parents aux revenus levs dont les enfants obtiendront, en moyenne, les aides les plus importantes et retireront le plus davantages de leurs tudes, quoi quil en soit. Il existe des aides lies au niveau de ressources, ainsi que dautres accordes sur la base de critres acadmiques, mais elles ne se sont pas trs rpandues; il y a aussi des aides au logement. Les tudiants peuvent parfois galement obtenir des prts dont le remboursement est diffr, mais loffre est parcellaire et les demandes sont peu nombreuses. Si la rforme du financement des universits devait comporter des hausses substantielles des droits de scolarit destines amliorer la qualit des universits publiques, il serait ncessaire dasseoir les deux systmes sur des bases plus saines pour viter que la rforme nait un impact ngatif sur la participation des tudiants issus de familles faible revenu35.
Conclusions et recommandations
La lgislation franaise confie au systme ducatif un certain nombre de missions de nature conomique : crer un capital humain, prparer les jeunes au march du travail, rduire les ingalits. Il nest pas simple dvaluer la mesure dans laquelle elle y parvient, tant donn que les rsultats correspondants, comme la productivit et le taux de croissance, le chmage et les salaires, ainsi que leur distribution, dpendent galement dun grand nombre dautres politiques. Le taux lev de chmage des jeunes rsulte peut-tre de leur mauvaise prparation au march du travail, mais il est d aussi au salaire minimum trop lev et la lgislation de protection de lemploi. Il se peut en outre quil tienne la rticence des jeunes prendre un emploi subalterne de peur dtre pig au bas de lchelle sur le plan professionnel. Ce dernier facteur est peut-tre li son tour limportance excessive que les employeurs accordent aux diplmes officiels, tant dans leurs dcisions de recrutement que dans celles concernant la progression des carrires, au dtriment des mesures des performances et des rsultats obtenus dans lemploi; le droulement des carrires des enseignants eux-mmes en tmoigne, par exemple. Bien que la hausse de la productivit globale en France ait t modeste, le niveau de la productivit horaire est relativement lev, ce qui donne penser que la cration de capital humain est importante, mme si la rpartition de celui-ci est ingale et que sa production et son utilisation pourraient tre plus efficaces. En ce qui concerne les ingalits, il est trs difficile de dire dans quelle mesure le systme parvient les rduire. Certains aspects du systme ducatif la carte scolaire et une affectation des enseignants centralise, par exemple sont manifestement conus pour tenter dimposer lgalit de traitement. Les travaux que nous avons cits suggrent que la France, du moins compare un petit nombre dautres pays, ne fait pas beaucoup mieux que les autres pays pour limiter la transmission des ingalits. Dautres facteurs le fait que lon tolre lexistence de lyces dlite, les ressources consacres aux classes prparatoires, limportance attache au classement des tudiants dans des tablissements o seule une infime proportion dtudiants peut tre admise projettent limage dun systme dont la motivation est de reprer, puis de privilgier la minorit qui russit.
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Ces difficults dvaluation et lantagonisme latent entre les objectifs incitent privilgier les rformes qui sont destines mieux faire concider les incitations avec les performances et les rsultats souhaits dans les recommandations daction figurant cidessous. Nombre de ces recommandations figurent dj dans des rapports nationaux, comme ceux de la Cour des comptes, et les audits de certaines composantes du systme ducatif.
Encadr 3.2. Recommandations concernant lducation

Enseignement secondaire Introduire des mesures des performances de lenseignement secondaire bases sur la vritable valeur ajoute , tant dans le premier cycle que dans le deuxime cycle du secondaire. Ces mesures devraient servir tablir des critres de performance des tablissements scolaires, auxquels les chefs dtablissement et linspection de lenseignement se rfreraient explicitement. Les chefs dtablissement devraient se voir confier la responsabilit directe de prserver et damliorer les performances compte tenu de ces critres, une large autonomie leur tant accorde pour recruter le personnel enseignant et les autres personnels. Si lautonomie et la responsabilit individuelles des tablissements ne sont pas accrues, il faut fournir aux autorits ducatives comptentes au niveau local, rgional ou national des incitations et des moyens pour agir promptement dans les tablissements qui ont de mauvais rsultats. Modifier le systme davancement, qui rtribue les enseignants plus expriments en leur versant le mme salaire quel que soit le lieu o ils choisissent denseigner. Offrir aux enseignants expriments des incitations plus importantes pour quils restent ou sinstallent dans les secteurs o lon a besoin de leur exprience, mais en modulant leur salaire ou leur charge denseignement en fonction de lemploi considr, non en leur accordant des chelons pour leur avancement. Les ressources supplmentaires alloues aux zones ayant des besoins particuliers devraient, dans la mesure du possible, tre rparties en fonction de critres communs prenant en compte les besoins pertinents, essentiellement tablissement par tablissement plutt quen fonction de zones gographiques. La structure ZEP des zones dducation prioritaire pourrait tre maintenue aux fins de coordination et dchange dinformations. Prciser les rgles applicables la carte scolaire et les appliquer partout. Si le choix parental nest pas la rgle car il engendre des ingalits, les parents bien renseigns ne devraient pas avoir la possibilit de lexercer. Si, en revanche, il doit tre institu, la dmarche devrait tre claire et accessible tous; dautres rformes profondes visant garantir la flexibilit de loffre, loctroi de crdits budgtaires appropris et lautonomie des tablissements seraient ncessaires. Enseignement suprieur Instituer une orientation plus rigoureuse en vue de lentre luniversit au dbut de la dernire anne de lyce et faire en sorte que loffre de formation permette aux jeunes daller l o ils ont le plus de chance de russir. plus long terme, les bacheliers ne devraient pas avoir le droit de sinscrire gratuitement luniversit pour tudier la discipline de leur choix, quelle quelle soit, si luniversit considre que la probabilit quils chouent la premire anne est trs grande. Dvelopper les modles des IUT et des STS qui donnent de bons rsultats, y compris laccent mis sur les liens avec les employeurs condition quils respectent leur mission dorigine.
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Encadr 3.2. Recommandations concernant lducation (suite)

Afin de pouvoir accorder des financements plus importants lenseignement suprieur et amliorer la rpartition des ressources, augmenter les droits de scolarit, en fonction du cot des prestations fournies. Mettre en place lchelle nationale un systme de financement remboursement contingent destination des tudiants, avec un remboursement par prlvements fiscaux sur les revenus venir. Un systme de bourses lies au niveau de ressources pourrait complter le systme de prts. Les aides, quelles quelles soient, ne devraient tre accordes que pour une dure limite, quivalant au maximum la dure normale du cursus, et tre plafonnes, afin de dcourager le redoublement. Rflchir aux raisons justifiant les rgles distinctes sappliquant aux grandes coles. Ces dernires devraient aussi dlivrer des diplmes sinscrivant dans le cadre de Bologne, qui dans bien des cas pourraient galement tre proposs par les universits. Les grandes coles devraient alors recruter leurs candidats aussi bien parmi les titulaires de diplmes de premier cycle universitaire que dans les classes prparatoires. Le management des tablissements dducation suprieure devraient bnficier dune autonomie (comme le recommande la Cour des comptes), tant dans la gestion des ressources financires que dans celle du personnel et dans le recrutement, afin dlargir lventail des formations quelles proposent et dtre tenu responsable des rsultats. Formation des enseignants Dans la formation des enseignants, il faudrait insister davantage sur les comptences ncessaires en classe, en particulier celles requises pour prendre en charge des classes htrognes. ct des enseignants slectionns pour leur connaissance approfondie dune seule discipline, certains enseignants pourraient tre slectionns et forms pour enseigner plus dune discipline afin dintroduire plus de flexibilit dans laffectation des enseignants. Recherche en ducation Continuer enrichir le large corpus de dossiers dinformation et dtudes dj fourni par le ministre de lducation. Les indicateurs et les analyses devraient porter sur tout lventail des tablissements denseignement, et non uniquement sur ceux qui relvent du ministre de lducation. Encourager les chercheurs indpendants utiliser ces bases de donnes. Poursuivre et dvelopper la participation de la France aux exercices de collecte de donnes et lanalyse au niveau international, en vue des comparaisons de lOCDE et dautres comparaisons internationales.
Notes
1. En anglais, higher education et tertiary education sont synonymes; en franais, on parle denseignement suprieur, mais pas denseignement tertiaire. 2. En fait, il est assez difficile dexploiter les donnes officielles sur les niveaux de qualification obtenus par une cohorte donne de jeunes, malgr la facilit dutilisation du site Web du ministre de lducation qui fournit un certain nombre de tableaux statistiques 3. Il est malais de comparer ces chiffres avec ceux concernant les enfants qui quittent lcole sans aucune qualification car les donnes extraites des enqutes sur la population active se rapportent au deuxime cycle de lenseignement secondaire or il est possible dobtenir certains diplmes avant le terme du deuxime cycle du secondaire; par ailleurs, la dfinition des tudes menes terme peut ne pas tre la mme. Les immigrants qui ont fait toutes leurs tudes avant leur arrive en France sont galement comptabiliss dans les donnes sur la population active. 4. Le pourcentage dlves frquentant des tablissements privs est un peu plus lev que ce pourcentage moyen dans le deuxime cycle du secondaire et lgrement infrieur dans lducation lmentaire.
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5. Il arrive que certaines matires facultatives normalement difficiles pour la plupart des enfants souvent des langues trangres peu courantes soient proposes par des tablissements qui se singularisent ainsi; les parents prtendent que leur enfant veut apprendre cette matire, qui nest propose que par un tablissement auquel ils nauraient pas normalement accs, et de ce fait les carts daptitudes entre les lves et dorigine sociale entre les parents sont suprieurs la moyenne. Dans le deuxime cycle de lenseignement secondaire, les lves sont galement pousss choisir le bac S dominante scientifique parce quil exige un niveau plus lev en mathmatiques, mme si pour ses futures tudes llve na pas besoin de faire beaucoup de mathmatiques, lopinion qui a cours tant qutre capable de faire des maths un niveau lev est le signe de plus grandes aptitudes en gnral. 6. Les lves admis dans ces tablissements peuvent avoir t recommands par leurs enseignants dans le premier cycle du secondaire. Les prix de limmobilier tendent galement tre levs proximit de ces tablissements et lon raconte que certains parents achtent ou louent de trs petits appartements simplement pour disposer dune adresse dans le secteur scolaire de ltablissement convoit. La demande de places dans les tablissements privs semble galement avoir augment, bien que les capacits naient pas suivi, car les parents cherchent viter certaines coles publiques juges mdiocres. 7. Les taux de chmage des jeunes titulaires dun bac professionnel qui quittent luniversit sans avoir obtenu dautres diplmes semble plus levs que ceux des jeunes qui entrent directement sur le march du travail aprs avoir obtenu le bac. 8. Des prcisions sont fournies plus loin dans ce chapitre. Dans cette section, lexpression grandes coles est utilise au sens large afin dy inclure un grand nombre des coles dingnieur et dcoles de commerce, qui demandent une prparation en classes prparatoires mais qui ne sont pas techniquement parlant des grandes coles. Il existe un autre groupe dtablissements pour lesquels la description et lanalyse contenues dans cette section sont moins pertinentes, notamment les tablissements de formation trs spcialise, en mdecine et en droit par exemple. 9. Pour les 10 % denseignants qui ont obtenu lagrgation, laffectation est dcide au niveau national. Le systme ducatif dfinit 30 rgions, appeles acadmies. Pour la plupart elles correspondent aux rgions politiques, bien que certaines rgions contiennent plus dune acadmie. 10. Le classement de lUniversit Jiao Tong de Shangai recourt des indicateurs quantitatifs, comme le nombre de citations et le nombre de laurats du prix Nobel, mais il est difficile moduler correctement pour prendre en compte la taille de ltablissement. Parmi les autres palmars, on peut citer celui publi par le Times Higher Education Supplement au Royaume-Uni, sorte dvaluation collgiale o les tablissements sont classs en fonction de lopinion subjective de chercheurs universitaires. Ltablissement franais le mieux class, lcole normale suprieure, occupe le 18e rang. Cette dernire et lcole polytechnique (37e rang) doivent en grande partie leur classement leurs taux dencadrement lev, indicateur li lenseignement mais qui, malheureusement, est une mesure des moyens investis et non des produits. 11. Caille et Rosenwald (2005) utilisent des donnes provenant des tests dvaluation des comptences auxquels ont t soumis tous les enfants au cours de leur premier trimestre lcole lmentaire et (normalement) cinq ans plus tard au cours du premier trimestre suivant leur entre dans le premier cycle du secondaire, ainsi que des donnes concernant la profession des parents, lge et le sexe de lenfant et la situation de sa famille (famille monoparentale ou biparentale, famille dimmigrants ou mixte). Parmi les rsultats attendus, citons limportance du niveau dinstruction des parents (en particulier de la mre) pour la russite tous les niveaux et le statut dimmigrant. Lanalyse de rgression permet galement de mettre clairement en vidence limpact de la date de naissance au cours de lanne. 12. Par exemple, lamlioration des performances en mathmatiques lie au fait davoir une mre pourvue dun diplme dtudes suprieures au lieu dune mre non diplme est comparable lamlioration des performances imputable au fait de se situer prs de deux dciles plus haut dans la distribution des performances lentre lcole lmentaire. Voir Caille et Rosenwald (2005, tableau 5, pages 222-23). 13. Par consquent, lentre la maternelle lge de deux ans au lieu de trois ans, qui conditionne les performances lentre lcole lmentaire, est associe une baisse des performances lors de lentre dans le premier cycle du secondaire quivalant un peu plus dun dixime de limpact dune rgression dun dcile dans la distribution des performances lentre lcole lmentaire. Ce rsultat ne signifie pas que lentre prcoce la maternelle a des effets contraires au but recherch pour les enfants lorsquils atteignent lge dentrer dans le secondaire, mais que
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limpact se fait intgralement sentir dans leurs performances lentre lcole lmentaire et quil peut en partie svaporer par la suite. 14. Voir, par exemple, ministre de lducation (2006b), bien que cette note sadresse principalement aux enseignants du primaire. 15. Par exemple, le fait que des redoublants de 16 ans ont de plus mauvais rsultats que llve moyen de 15 ans dmontre au moins en partie que ce sont les enfants les moins capables qui sont slectionns pour redoubler sans prouver intrinsquement que le redoublement a des effets contraires au but recherch. Il faut prendre en compte ce biais de slection. Les tudes qui le font dmontrent nanmoins que le redoublement a des effets contraires au but recherch ; voir Cosneffroy et Rocher (2004) pour une analyse plus pousse et des rfrences. 16. Cette pratique est suffisamment courante pour que les statistiques sy rapportant soient frquemment utilises dans lanalyse des facteurs qui influent sur les rsultats scolaires, en labsence de mesures nationales normalises des performances scolaires aprs lge de 11 ans. Un certain classement est possible tant donn quune minorit significative denfants redoublent plus dune fois et quun certain nombre denfants sautent galement une anne, de sorte quau cours de nimporte quelle anne scolaire on dnombre un nombre significatif denfants qui ont un an de moins ou deux ans de plus que ceux ayant lge normal pour la classe considre. 17. Une question qui nest pas aborde dans les tudes consacres au redoublement est celle de savoir si le fait que les lves comptents soient freins est profitable aux lves faibles, puisque le niveau daptitude dans les classes est beaucoup plus homogne quil ne lest dans les pays o il ny a peu de redoublements ou pas du tout (Cosnesfroy et Rocher, 2004, mettent en vidence cette plus grande homognit dans une comparaison entre la France et lAngleterre, par exemple). Si cela tait vraiment profitable, le problme pour les responsables des politiques reviendrait choisir entre des performances moyennes ou des carts par rapport la moyenne. Les observations disponibles suggrent quil nen est pas ainsi; les pays o les enseignants veillent davantage ce que tous les enfants atteignent le niveau requis chaque anne semblent obtenir la fois des carts moindres dans les scores de ltude PISA et des scores moyens aussi levs ou plus levs quen France. Cela nexclut pas la possibilit, cependant, davoir oprer un tel choix pour certains groupes dlves. 18. Pour donner une ide approximative du cot potentiel, on peut rappeler quen moyenne un tiers des lves sont en retard dun an lorsquils atteignent lge de 15 ans, retard accumul sur une priode dapproximativement neuf ans ; il sensuit que le nombre dlves chaque anne est suprieur de prs de 4 % (un neuvime de un tiers) ce quil serait si les redoublements taient rduits au minimum. 19. Les pays scandinaves se distinguent gnralement par leurs bons rsultats cet gard. 20. Voir Bnabou et autres (2004 et 2006) et Moisan et Simon (1997). Ces derniers ont tudi les caractristiques qui distinguent les ZEP qui obtiennent les meilleurs rsultats de celles qui russissent moins bien au lieu de procder une valuation de lensemble du programme. 21. Cela leur permet davoir des classes dune taille infrieure la moyenne, mais pas dans une mesure considrable en 2003-04 la taille moyenne effective des classes dans les tablissements situs en ZEP ou en REP (coles lmentaires et tablissements du premier cycle du secondaire confondus) tait de 21.3 lves contre 23.2 dans les autres tablissements ; voir ministre de lducation (2004). 22. Cest dailleurs le principal point sur lequel ont port les changements introduits en 1998-99, dans une large mesure conformment aux suggestions de Moisan et Simon (1997). 23. Si les effets des ressources taient linaires, une concentration dune quantit donne de ressources sur une zone plus restreinte naurait pas dincidence sur les rsultats moyens. 24. Bressoux et autres (2005), outre quils montrent que la taille des classes comme la formation des enseignants ont un impact significatif sur les performances scolaires, dmontrent que les enseignants plus expriments sont gnralement affects dans de bons tablissements ou du moins dans ceux o le niveau daptitude des classes est nettement plus lev que dans ceux o sont affects les dbutants et qui comptent moins de redoublants. 25. Lindicateur utilis associe le niveau moyen des rsultats obtenus par le pays dans le cadre du PISA et les carts par rapport ce niveau, pour tenir compte du fait que les socits attachent de la valeur lquit ainsi quau niveau de performance moyenne. Voir CPE/WP1(2006)15.
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26. La mesure utilise associe le nombre denseignants par lve et la situation socio-conomique moyenne des parents. Il sagit naturellement dune notion diffrente de celle de dpense publique dducation. Voir Sutherland et al. (2007). 27. Une grande partie de ces donnes peut tre consulte librement sur le site Web du ministre ladresse suivante : www.education.gouv.fr. Collecter des donnes cote cher, naturellement, et certaines catgories de donnes provenant dun grand nombre dcoles lmentaires nont pas t disponibles pendant plusieurs annes car les chefs des tablissements ont refus de les recueillir, pour protester contre la charge croissante que la collecte de telles donnes et dautres tches administratives reprsente. 28. Dans ces dernires et dans les coles dingnieur slectives, le montant des droits de scolarit peut atteindre 6 000 euros par an. 29. On entend souvent dire que tous les ministres de lducation qui lont propos ont finalement d dmissionner. 30. Cette opinion est nuancer cependant. Si seulement 15 % des tudiants ayant un bac professionnel qui sinscrivent dans une universit publique obtiennent le diplme sanctionnant les deux premires annes dtudes (DEUG) (qui chaque anne est obtenu par plusieurs milliers dtudiants qui ont mis cinq ans pour le dcrocher, tant donn que les redoublements rpts sont possibles), 51 % dtudiants de ce groupe parviennent au terme du programme des IUT et les quatre cinquimes dentre eux ralisent le cycle en deux ans. (Donnes se rapportant 2003. Source : ministre de lducation, 2005a.) Par contre, moins dun tiers de lensemble des tudiants des UIT ont le bac professionnel; les deux tiers ont le bac gnral. 31. Luniversit Paris Dauphine (Paris IX) offre un exemple assez inhabituel de ce genre de pression. Paris Dauphine, qui est lun des tablissements les plus rputs dans le domaine de lconomie, a mis en place un systme de slection lentre qui, strictement parlant, tait illgal mais tolr. En 2004, elle a obtenu une rforme de ses statuts qui la transforme en grande cole et ce nest donc plus une universit publique. Un petit nombre dautres universits utilisent aussi des procdures de slection de facto qui sont plus ou moins tolres. 32. On pourrait faire valoir que cette approche est conomiquement rationnelle, car elle a lavantage de permettre aux tudiants la maturit tardive qui autrement auraient t vincs dacqurir une instruction universitaire. Globalement, cela semble peu vraisemblable. 33. La liste des grandes coles et des grands tablissements publie par le ministre de lducation compte une quarantaine dtablissements (contre 80 universits environ) parmi lesquels figurent, par exemple, lObservatoire de Paris et le Musum national dHistoire naturelle; ny figurent pas cependant lcole polytechnique ou lcole nationale dadministration, qui sont gnralement considres comme llite des tablissements dlite. Dans ce chapitre nous utilisons cette expression pour dsigner les tablissements denseignement o les tudiants sont admis (en majorit) lissue des classes prparatoires ou en suivant dautres voies de slection qui exigent plusieurs annes dtudes aprs le baccalaurat.. 34. En fait, les diplmes de lenseignement suprieur sont multiples et varis, leur nombre tant beaucoup plus grand que le schma figurant dans le tableau 3.2 ne le laisse supposer. Dans les descriptions demploi, par exemple, sagissant des titres exigs il est souvent fait rfrence au nombre dannes dtudes aprs le bac plutt qu un diplme dtermin. 35. On peut faire valoir, dans une perspective axe sur le march, que puisque ltudiant est le principal bnficiaire de lenseignement suprieur, les tablissements denseignement devraient exiger la totalit des droits de scolarit et que la seule intervention ncessaire de la part des pouvoirs publics pourrait prendre la forme dune garantie des prts si les tudiants ou les marchs financiers ont une trs grande aversion pour le risque. Lier le remboursement des prts au niveau de rmunration ultrieur serait galement un lment de partage des risques. Il serait peut-tre inutile daccorder des aides lies au niveau de ressources, mme en cas dingalits. La question de savoir comment lenseignement suprieur engendre des externalits sociales suscite des interrogations : la socit a-t-elle intrt ce que la population ait un niveau dinstruction plus lev que les individus ne le souhaiteraient mme sils sont protgs contre certains risques? Dans laffirmative, des aides lies au niveau de ressources constitueraient un outil utile pour les responsables des politiques. Dans le contexte franais, mme si ces externalits nexistaient pas (mais la plupart des dcideurs franais politiques sont probablement convaincus, implicitement, quelles existent), on voit mal comment lon pourrait passer directement de la structure actuelle un systme de march dans lequel les tudiants recevraient des prts; un vaste dispositif daides lies au niveau de ressources serait ncessaire, du moins pour une priode de transition (relativement longue).
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3.
Bibliographie
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119
Chapitre 4
Faire face au vieillissement dmographique
Les rformes des retraites ont rduit le cot futur du vieillissement pour les finances publiques. Ce cot devrait toutefois encore augmenter et le financement de la sant pourrait galement poser un problme dune ampleur similaire, mais avec plus dincertitude. Si les rformes sont efficaces, elles permettront dinterrompre et dinverser la tendance une retraite de plus en plus prcoce, mais le faible niveau demploi au-del de 55 ans, qui tient essentiellement aux politiques errones du pass, reste trs problmatique. Le Conseil dorientation des retraites (COR) a contribu crer un certain consensus sur la nature des enjeux ; le nouveau gouvernement, qui devra poursuivre les rformes, pourra sappuyer cet effet sur le rapport du COR.
121
4. FAIRE FACE AU VIEILLISSEMENT DMOGRAPHIQUE
omme dans un grand nombre de pays, les autorits franaises ont ragi de manire assez lente et fragmentaire aux problmes lis lvolution de la pyramide des ges. Ds la fin des annes 80, il apparaissait clairement que la hausse prvisible du taux de dpendance se traduirait par une forte augmentation de la part des dpenses publiques consacrer aux retraites (Hagemann et Nicoletti, 1989). Les faibles taux dactivit des quinquagnaires et sexagnaires taient dj manifestes dans beaucoup de pays, en particulier en France (Hagemann et Nicoletti, 1989, tableau 9). Une premire rponse a t la rforme des retraites de 1993, qui a profondment modifi le rgime de base, mais entre 1993 et 2003, ni la structure ni les paramtres des autres rgimes nont t modifis. La rforme de 1993 navait pas touch les retraites des agents du secteur public et les rgimes spciaux couvrant plusieurs secteurs ou entreprises. De plus, on croyait souvent, tort, quil tait possible de crer des emplois pour les jeunes en incitant les travailleurs gs prendre une retraite prcoce, ce qui a conduit une multiplication des dispositifs de prretraite, souvent subventionns par ltat directement ou indirectement. Ds la fin des annes 80, les politiques publiques de prretraites ont t modres, mais nont t dmanteles que par la rforme de 2003. Aujourdhui, il nexiste plus de subventions directes en faveur de la prretraite, mais le rsultat est que certaines politiques et attitudes dcouragent toujours, en fait, lactivit des travailleurs gs. La cration du Conseil dorientation des retraites (COR) a contribu ce changement dapproche et a prpar le terrain pour la rforme de 2003. Une loi de 2003 tend progressivement la rforme de 1993 aux salaris du secteur public, mais elle a laiss intacts les rgimes spciaux, qui sont exceptionnellement favorables. Elle a renforc en outre le rle du Conseil dorientation des retraites (COR), instance consultative cre en 2000. Le COR, qui rassemble les partenaires sociaux, des parlementaires, des experts et des reprsentants de ltat, semble tre parvenu dgager un large consensus sur la nature et lampleur des problmes auxquels le systme de retraite se trouve confront, mme si cela ne garantit pas un accord sur les solutions adopter. La loi de 2003 a confi au COR la mission de suivre la mise en uvre de plusieurs lments de la rforme de 2003. Elle prvoit galement un examen priodique des paramtres du systme de retraite, le COR devant dans ce contexte formuler des recommandations au gouvernement. Le premier rapport ce sujet a t publi en janvier 2007 et le nouveau gouvernement devra y ragir en proposant de nouvelles mesures lors du premier examen priodique, qui aura lieu en 2008. On prsentera brivement, tout dabord, le contexte dmographique du vieillissement en France ; puis on analysera les problmes sous langle du march du travail et des finances publiques, avant de formuler une srie de recommandations, rsumes dans lencadr 4.3. Il faudrait poursuivre le mouvement gnral dalignement des rgimes obligatoires de retraite sur les principes de neutralit actuarielle et mettre fin au traitement particulier dont bnficient certaines catgories de travailleurs. Il faudrait dfinitivement abroger les mesures qui dcouragent directement ou indirectement lemploi des
122
4.
FAIRE FACE AU VIEILLISSEMENT DMOGRAPHIQUE
travailleurs gs. Une action simpose pour inciter les employeurs ne plus sous-valuer les sniors, comme ils le font manifestement aujourdhui, et les reprsentants des travailleurs devront ngocier des conditions de salaire et demploi plus flexibles prenant en compte les besoins et les aptitudes des salaris dont la retraite est proche. Il faudrait enfin mettre en place une politique cohrente de financement dune prise en charge adapte des personnes ges.
La population vieillit, mais la fcondit sest rcemment redresse

Le taux de dpendance des personnes ges devrait augmenter assez rgulirement jusquau milieu du sicle (graphique 4.1). On assiste une reprise de la tendance qui prvalait durant la premire moiti du sicle dernier, mais qutait venue interrompre la forte natalit de laprs-guerre. La France nest pas seule dans ce cas, puisque presque tous les pays peuvent sattendre une nette progression du ratio personnes ges/population dge actif au cours des cinquante prochaines annes (graphique 4.2), mme si la dgradation attendue du taux de dpendance totale est moins prononce que celle de lensemble de la zone euro. Les graphiques 4.1 et 4.2 mettent exagrment laccent sur laspect dpendance pour lavenir en prenant en compte les plus de 60 ans comme si lindividu moyen de plus de 60 ans devait tre en 2050 aussi dpendant quil pouvait ltre au milieu du XXe sicle. Ce nest assurment pas le cas : lallongement de lesprance de vie au-del de 60 ans est all de pair avec une amlioration de ltat gnral de sant et de la forme physique (OCDE, 2006a), mais qui est loin de suffire pour empcher une forte augmentation de la population dpendante. La baisse des taux de dpendance entre la fin des annes 60 et 90 explique en partie les difficults que les systmes de retraite ont rencontres dans la plupart des pays au cours de la dcennie 90. Il a t en effet possible daccrotre la gnrosit des pensions et de rduire lge de la retraite dans les rgimes de rpartition sans que cela ait immdiatement un impact ngatif sur les finances publiques.
Graphique 4.1. Part de la population dpendante, 1950-2050

En pourcentage de la population totale
60 Population ge de 0 19 ans Population ge de 60 64 ans Population ge de 65 ans et plus 60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0 1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
0 2050
Source : Nation Unies; INSEE pour les projections (INSEE premire n 1089 juillet 2006). 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054484375453
Les facteurs dmographiques lorigine du vieillissement de la France, et de la plupart des autres pays de lOCDE, sont de trois ordres : les effets de lavance en ge de la gnration du baby-boom, lallongement ancien de lesprance de vie et ce qui paraissait
123
Graphique 4.2. Taux de dpendance dmographique, 2000-50

En pourcentage
90 120
A. Taux de dpendance des personnes ges

80 jpn ita
B. Taux de dpendance total

jpn
110 70 kor 100 60 mex jpn 50 ita FRA --> OCDE tur 40 FRA --> 80 mex OCDE 30 FRA --> ita tur Zone euro OCDE tur OCDE OCDE 20 svk Zone euro tur 10 kor tur tur 70 jpn FRA --> svk OCDE 90 Zone euro
FRA -->
FRA -->
svk kor
60
2000
2025
2050
2000
2025
2050
1. Pourcentage de la population ge de 65 ans et plus sur la population ge de 20 64 ans. 2. Pourcentage de la somme de la population ge de moins de 20 ans et celle ge de 65 ans et plus sur la population ge de 20 64 ans. Source : Nations Unies, Projections de la population mondiale 1950-2050 (rv. 2004); pour la France, INSEE premire n 1089, juillet 2006. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054506763660
tre jusqu il y a peu une lgre baisse du taux de fcondit. En France, le taux de fcondit (nombre moyen de naissances viables par femme) tait tomb environ 1.7 au milieu des annes 90; ce niveau, la population diminue long terme dfaut dune immigration rgulire et importante. Jusqu une priode rcente, les prvisions dmographiques nenvisageaient quune lgre hausse du taux de fcondit dans le long terme; mais le taux de fcondit a augment ces cinq dernires annes pour atteindre 2.0 en 2006, de sorte que les prvisions dmographiques ont t sensiblement rvises la hausse. De plus, les flux nets dimmigration depuis 2002 sont en moyenne de lordre du double du chiffre moyen long terme sur lequel on tablait prcdemment. Cela a sensiblement modifi les taux prvisionnels de dpendance, sans empcher nanmoins leur nette progression (graphique 4.3).
124
4.
Graphique 4.3. Lincertitude des prvisions pour la population et pour les taux de dpendance
Millions de personnes 75 En pourcentage de la population ge de 20 64 ans Fcondit haute Solde migratoire haut Esprance de vie haute 70 Scnario central Esprance de vie basse Solde migratoire bas Fcondit basse 65 Le plus haut Central 60 Population (chelle de gauche) Le plus bas 40 55 30 Taux de dpendance des personnes ges (chelle de droite) 50 60 70 90
80
50
20
10 45 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 0 2070
1. Les taux de dpendance des personnes ges le plus haut et le plus bas correspondent aux projections de haute et basse esprance de vie. 2. Le taux central de dpendance des personnes ges correspond la projection centrale de la population. Source : INSEE premire n 1089, juillet 2006. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054616780008
Emploi
Puisque le taux de dpendance dmographique devrait progresser constamment, il est dautant plus important de faire en sorte que la population dge actif travaille effectivement, de faon disposer de ressources suffisantes pour entretenir la population toujours plus nombreuse de personnes dpendantes. Jusqu prsent, la situation en France de ce point de vue nincite gure loptimisme. Le taux demploi des 55 59 ans et des 60 64 ans est bien plus faible que dans la plupart des autres pays et la suppression, ces dernires annes, de la plupart des mesures officielles de prretraite na pas eu un impact manifeste (graphique 4.4). Laugmentation qui ressort du graphique 4.4 pour 2002/04 tient en partie un effet de composition, car les gnrations du baby-boom approchant de lge de la retraite ont augment la part de la population la plus jeune la plus active des deux tranches dge considres. Le reste de cette augmentation rsulte essentiellement du travail des femmes, avec laccroissement des taux dactivit fminins ces deux dernires dcennies, et non dune volution des effets dincitation (COR, 2007). Les deux principaux facteurs qui semblent tre lorigine de ces comportements inchangs sont le rgime dindemnisation du chmage et un effet secondaire de la rforme des retraites de 2003. Les chmeurs de plus de 57 ans et 6 mois (et galement, depuis 1999, de plus de 55 ans sils ont cotis 40 ans pour la retraite) ne sont pas soumis lobligation de rechercher un emploi pour continuer de percevoir lassurance chmage ou les aides qui peuvent leur tre accordes ds lors quils ne sont plus indemniss. Ces chmeurs peroivent lassurance chmage ou les aides jusqu lge o ils ont droit une pension de
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Graphique 4.4. volution des taux demploi

En pourcentage de la population en ge de travailler
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 FRANCE Allemagne Italie Japon Espagne Sude tats-Unis 20 10 100
A. Population ge de 55 59 ans
90 80 70 60 50 40 30
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
100
B. Population ge de 60 64 ans
FRANCE Allemagne Italie Japon Espagne Sude tats-Unis
90 80 70 60 50 40 30 20 10
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Source : OCDE, Statistiques de la population active. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054617068867
retraite taux plein. Certes, on reconnat ainsi, dans une certaine mesure, une ralit, savoir quil est difficile de retrouver un emploi cet ge, mais il est aussi de cette manire un peu plus facile daccepter dtre licenci et cela ne modifie gure les mentalits quant la ncessit daccrotre lemploi des sniors au chmage. Le nombre de personnes bnficiant de cette drogation (qui ne sont pas dcomptes dans les statistiques du chmage) dpasse aujourdhui 400 000, contre 325 000 en 1999, moment o, prcisment, les bnficiaires des rgimes de prretraite subventionne, nombreux et varis, ont vu leurs effectifs diminuer (graphique 4.5). Le nombre de dispenss de recherche demploi parmi les plus de 57 ans a cependant ralenti ces dernires annes, tandis que leur poids relatif au sein de la classe dge des 55-64 ans recule de 6.5 % en 2003 5.8 % en 2006. Laugmentation, dans le mme temps, du nombre de personnes qui liquident leurs droits de pension avant lge de 60 ans aprs avoir cotis pendant 42 ans pourrait expliquer une partie de ce reflux.
126
4.
Graphique 4.5. Dispositifs de prretraite, 1981-2005

Nombre de personnes dans des dispositifs de prretraite publique ou dispenss de recherche demploi Milliers de personnes
600 600
500
500
400 Dispenses de recherche demploi 300 CFA CAATA CATS 200 ARPE 100 ACSD 0 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
400
300
200
ASFNE PRP+ACO 1996 1998 2000 2002
100
Note : ACSD : Allocation conventionnelle de solidarit dmission; ASFNE : Allocation spciale du fonds national de lemploi; PRP : Prretraite progressive; ACO : Allocation complmentaire; ARPE : Allocation de remplacement pour lemploi; CAATA : Cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante; CFA : Congs de fin dactivit; CATS : Cessation anticipe dactivit de certains travailleurs. Source : Conseil danalyse conomique (2006), Les sniors et lemploi en France . 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054620312506
Cette possibilit de prendre la retraite immdiatement taux plein, mme avant 60 ans, lorsque quarante deux annes ont t valides, rsulte de la loi de 2003 portant rforme des retraites. Avant 2003, il fallait attendre 60 ans avant davoir droit la retraite taux plein. On sattendait ce que cette mesure se traduise par la retraite denviron 330 000 personnes en flux cumuls entre 2003 et 2006 (dont la moiti en 2004). Les dlais de monte en charge de ce phnomne de dparts anticips en retraite pour carrire longue ont conduit des dparts en retraite moins importants quattendus en 2004, mais sensiblement plus soutenus ensuite, de sorte qu ce jour, le nombre de dparts cumuls est globalement proche des prvisions. La tendance denviron 100 000 nouveaux bnficiaires par an devrait se prolonger jusquen 2008; mais ce nombre devrait se rduire ensuite progressivement pour ne concerner, terme, que les dparts 59 ans, compte tenu de la scolarit obligatoire jusqu lge de 16 ans pour les assurs ns partir de 1953. En dehors de ces facteurs spciaux, les seules autres incitations une retraite prcoce sont celles qui rsultent des rgimes spciaux (notamment dans les chemins de fer et les socits capitaux publics du secteur du gaz et de llectricit), pour lesquels lge normal de la retraite est infrieur 60 ans (voir ci-aprs).
Les politiques mises en uvre sont renforces par une habitude de faible activit des sniors
Mme si tous les bnficiaires de ces mesures exceptionnelles exeraient un emploi, les taux dactivit resteraient faibles par comparaison internationale. Cela tient en partie aux attitudes et aux attentes des employeurs et des salaris. Le public stait habitu lide dune retraite de plus en plus prcoce, en prtant moins attention lallongement de la dure de vie la retraite et aux pressions budgtaires qui en rsultent. Le graphique 4.5 illustre les multiples mesures qui ont t prises dans les annes 80 et 90. Dune faon ou dune autre, tous ces dispositifs reposaient sur lhypothse (en laccrditant) que loffre de travail nagissait gure, voire pas du tout, sur le niveau demploi ou de chmage1, de sorte
127
que le cot budgtaire des prretraites qui en rsultait tait un moyen de crer des emplois pour les jeunes. Avec un raisonnement similaire, les dispositifs de prretraite semblaient une solution attrayante pour les rductions deffectifs dans les entreprises, ventuellement en contribuant surmonter la rsistance aux licenciements, surtout si lon pouvait transfrer la charge sur les contribuables des gnrations futures. Cette attitude sest tellement rpandue quenvisager un dispositif de prretraite est devenu un rflexe, mme si les avantages qui sy attachent sont aujourdhui bien moindres. Des modifications intervenues en 2006 propos de la politique lgard de la mise en retraite obligatoire illustre le lien troit qui sest tabli entre les comportements et les incitations financires. Ds lors quune convention collective le prvoit, lemployeur peut obliger le salari de plus de 60 ans prendre sa retraite. Cette facult pour lemployeur est soumise plusieurs conditions, dont le paiement dune indemnit adquate par lemployeur. Il est envisag de modifier ce type de dispositions, mais, pour le moment, lindemnit nest pas soumise limpt sur le revenu et aux cotisations de scurit sociale, alors quen cas de dpart volontaire au mme ge, lindemnit perue est imposable. Dans la loi de financement de la scurit sociale pour 2007, il tait propos de mettre fin lexonration fiscale, mais les grandes entreprises ayant t nombreuses protester et faire pression au Parlement, cette proposition a t abandonne. Du ct des entreprises, on faisait valoir quen fait presque toutes ces retraites obligatoires taient volontaires et ngocies entre le salari et son employeur prcisment pour bnficier de lexonration fiscale. En dfinitive, lexonration fiscale sappliquera jusquau 1er janvier 2014, lexception de la CSG et de la CRDS (environ 11 % pour les deux ensemble), auxquelles lindemnit sera assujettie partir du 1er janvier 2010. Elle a mme t tendue au dpart volontaire. Tous les acteurs concerns mettent en avant leur souci de valoriser lexprience des travailleurs gs, mais leffet de cette mesure est de les dcourager de poursuivre leur activit, avec certaines consquences pour le contribuable2.
Dcalage entre les cots de main-duvre et la productivit?

Plusieurs facteurs peuvent expliquer les taux demploi rduits des travailleurs sniors. Leur productivit pourrait baisser avec lge, contrairement aux salaires, de sorte que les employer est moins rentable, voire ne lest pas du tout. Cela peut tre plausible, en particulier pour les travailleurs manuels. Mais, sachant quil est trs difficile de mesurer la productivit dun travailleur ou dun groupe de travailleurs, les recherches rcentes montrent que si un problme peut se poser dans certains cas, il nest pas majeur (encadr 4.1). Si lon admet cette conclusion et si les rsultats peuvent tre tendus lensemble des travailleurs, la consquence sera relativement simple : les faibles taux demploi sont essentiellement lhritage des rgimes de prretraite (et de la baisse de lge de dpart la retraite de 65 ans 60 ans en 1982) et de leur impact sur lattitude lgard de lemploi, laquelle va lencontre des intrts des employeurs et des salaris (potentiels). Ds lors, les autorits pourraient se borner essentiellement bien montrer aux employeurs quil est contraire leur propre intrt de ne pas employer des travailleurs gs. Certes, des programmes de persuasion de ce type sont ncessaires et le Plan Seniors lanc au dbut de 2006 prvoit des campagnes publicitaires sur ce thme, qui sinspirent de celles lances aux Pays-Bas et en Finlande, mais qui, au mieux, ne produiront leurs effets que lentement. Au pire, si elles ne remdient pas aux problmes de base, elles ne feront que dtourner lattention des mesures plus fondamentales qui pourraient tre ncessaires.
128
4.
Encadr 4.1. Donnes rcentes concernant les salaires et la productivit des travailleurs gs
Aubert et Crpon (2003) ont estim la productivit relative de diffrentes tranches dge en sappuyant sur un large ensemble de donnes au niveau de lentreprise (concernant les entreprises employant au moins 5 salaris et relevant du secteur priv et parapublic ), ces donnes couvrant les niveaux de production, le stock de capital et la main-duvre par ge au cours de la priode 1994 2000. En comparant les variations de la production entre entreprises et/ou dans le temps avec les variations de la pyramide des ges de la mainduvre, on obtient les taux de productivit par tranche dge pour les diffrents types dactivit. Des estimations au moyen de variables instrumentales sont utilises pour rduire le biais de simultanit. Aubert (2005) a observ les diffrences entre les travailleurs non qualifis, qualifis et trs qualifis partir des corrlations partielles entre les salaires relatifs des tranches dge lev et leur part dans la population active. La principale conclusion de ces auteurs est que la productivit augmente jusqu 40 ans puis se stabilise, mais quil en est de mme des salaires, sauf pour les travailleurs trs qualifis et, peut-tre un moindre degr, pour les travailleurs qualifis. Un ventuel dcalage napparat quaprs la tranche dge 45-49 ans, mais il nest pas considr comme statistiquement significatif, sauf peut-tre pour la tranche dge 55-59 ans dans lindustrie. Bien que ces tudes veillent viter certaines sources de biais destimation, dautres sources ne peuvent tre limines, en particulier le fait que, de cette manire, on peut uniquement estimer la productivit des travailleurs qui poursuivent leur activit, de sorte que si les travailleurs qui cessent leur activit ont une productivit suprieure ou infrieure la moyenne, les rsultats peuvent tre biaiss. Puisque les taux demploi des travailleurs gs sont plus levs pour les travailleurs les plus qualifis, il est probable que la productivit estime est biaise la hausse. De plus, mme si le dcalage entre la productivit estime par tranche dge et le salaire nest pas statistiquement significatif, il va dans le sens dune contre-incitation employer des travailleurs gs.
Malgr les rsultats dAubert et Crpon, les taux dactivit des plus de 55 ans en France sont trop diffrents de ceux observs dans dautres pays et de ceux qui prvalaient en France il y a une gnration pour quon puisse expliquer cette diffrence uniquement par une attitude errone des employeurs. Il doit aussi y avoir un vritable dcalage, et un dcalage peru, entre ce que les employeurs demandent aux salaris et ce quils pensent que les salaris peuvent leur apporter aprs 55 ans. Il se peut que lemployeur sattende ce que la variation de la productivit par tranche dge augmente avec lge, la rentabilit de la main-duvre tant alors de plus en plus incertaine. On se trouvera dans cette situation si lemployeur ne peut pas facilement observer la productivit de faon directe, ou sil est difficile de moduler les salaires en fonction de la productivit (soit en rduisant le salaire pour laligner sur une plus faible productivit, soit en payant moins les travailleurs les moins productifs que ceux du mme ge qui sont plus productifs). Le niveau relativement lev du salaire minimum et la rigueur de la lgislation protectrice de lemploi en France jouent sans doute un rle : le salaire minimum lev accrot la possibilit dun salaire suprieur la productivit et la lgislation protectrice de lemploi accrot pour lentreprise le cot dune erreur de recrutement. La contribution Delalande augmente encore ce cot en taxant le licenciement dun travailleur g de plus de 50 ans;
129
le gouvernement a reconnu que cette contribution avait des effets pervers et il est actuellement prvu de la rduire partir de 2008 pour y mettre fin en 2010. Le profil dactivit (dinactivit) au-del de 55 ans est conforme cette hypothse (mme sil ne peut tre considr comme une preuve) : les taux demploi sont plus faibles pour les travailleurs peu qualifis. La productivit peut tre faible pour les travailleurs gs peu qualifis soit parce quelle diminue invitablement avec lge, soit parce que les qualifications initiales se dprcient mesure quvoluent la technologie et les mthodes de production. Dans les deux cas, la formation pourrait compenser une partie de limpact du vieillissement et on souligne souvent cet gard le rle de la formation tout au long de la vie (voir, par exemple, OCDE, 1998). Toutefois, malgr les efforts dploys dans la plupart des pays de lOCDE pour accrotre le temps pass par les adultes en formation continue, il est manifestement difficile dobtenir que les travailleurs gs ou les chmeurs se forment suffisamment. Dans tous les pays, la formation bnficie surtout aux jeunes et aux travailleurs qui ont un niveau dinstruction lev (graphique 4.6). La France ne fait pas exception, mais cette disparit parat un peu moins marque que dans un grand nombre dautres pays pris en compte dans le graphique 4.6 (mme si cela nest pas certain, parce que les donnes ne sont peut-tre pas totalement comparables). Aprs 60 ans, ce qui importe, cest lincitation prendre la retraite normale et pas une prretraite, puisqu 60 ans tout travailleur a le droit de prendre sa retraite. Cet ge est faible par rapport la plupart des pays, mais on notera que la dure de cotisation est plus dterminante, car seulement 8 % des retraites sont prises avant la priode minimale exige pour pouvoir percevoir la retraite taux plein. Depuis la rforme de 2003, cette proportion devrait augmenter. Auparavant, la dcote pour retraite anticipe atteignait 10 % par an, ce qui tait inquitable (du point de vue actuariel) pour le salari. La rforme a ramen cette dcote 5 %, ce qui est peu prs neutre actuariellement pour le travailleur moyen. Mais, jusqu prsent, il ne semble pas que davantage de travailleurs, malgr une moindre dcote, prennent une retraite anticipe en ne percevant pas la pension taux plein. On peut penser que, mme si cela a un impact sur la proportion de retraites anticipes, les effets sur les finances publiques et sur lemploi seront faibles. En ce qui concerne les finances publiques, cest parce que le systme est trs proche de la neutralit actuarielle la marge; quant lemploi, cest parce que, dans une forte proportion, les personnes qui prennent une retraite anticipe taient dj en fait inactives; il sagit souvent de femmes dont le conjoint soit travaille encore, soit peroit dj sa pension de retraite. Il ny a pas eu non plus beaucoup de changement du ct du (faible) nombre de travailleurs poursuivant leur activit aprs quils ont droit la retraite taux plein, malgr lexistence dune surcote ; au dpart fixe 3 % par an, cette surcote tait nettement infrieure celle quexigerait la neutralit actuarielle et elle restait pnalisante pour le travailleur. Si son niveau tait faible, ctait en partie pour minimiser le cot de cette mesure du point de vue des pensions de retraite des travailleurs qui auraient de toute faon poursuivi leur activit. En application du Plan Snior, la surcote est maintenant 3 % pour la premire anne, ensuite 4 % et 5 % pour les annes au-del de 65 ans. Pour quelle soit totalement neutre3, il faudrait quelle passe peut-tre 7 % au dpart, puis un niveau bien plus lev les annes suivantes, mais il est difficile dappliquer le principe de neutralit actuarielle lorsque la personne choisit la date de dpart car il pourrait y avoir un effet se slection. Les ractions aux rformes de 2003 semblent lentes, mais selon une tude, elles pourraient nettement samplifier ces prochaines annes. Blanchet et Crenner (2006) utilisent un modle de microsimulation pour valuer limpact des rformes de 1993
130
4.
Graphique 4.6. Taux de participation la formation des adultes en fonction des caractristiques socio-conomiques
Ratios des taux de participation pour chaque sous-groupe par rapport au taux moyen national de participation Personnes ges de 25 64 ans, 20021
3.0 3.0
A. Groupes dge
2.5
25-34 35-44
45-54 55-64
2.5
2.0
2.0
1.5
1.5
1.0
1.0
0.5
0.5
0.0 AUT 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 AUT 2.5 CAN DNK FIN GER HUN KOR MEX NLD NOR POL PRT ESP SWE CHE GBR USA FRA CAN DNK FIN GER HUN KOR MEX NLD NOR POL PRT ESP SWE CHE GBR USA FRA
0.0
4.5
B. Niveau dinstruction
Faible Intermdiaire lev
4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0
2.5
C. Statut sur le march du travail

2.0 Employ Chmeur Inactif 2.0
1.5
1.5
1.0
1.0
0.5
0.5
0.0 AUT CAN DNK FIN GER HUN KOR MEX NLD NOR POL PRT ESP SWE CHE GBR USA FRA
0.0
1. Un ratio suprieur 1 implique que la proportion de participants la formation des adultes dans la catgorie spcifie est au-dessus du taux moyen de participation pour le pays en question; un ratio entre 0 et 1 implique quil en en dessous de ce taux moyen. 2. Les donnes pour la France ne sont pas strictement comparables et se rapportent 2003 dans la partie A, et 1999 dans les parties B et C. Source : Eurostat, EFT, module ad hoc 2003 sur lapprentissage tout au long de la vie; CEREQ, Les taux daccs la formation (2000); OECD (2005), Promoting Adult Learning. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054620512164
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et de 2003 sur lge de la retraite et sur les taux dactivit. Bien que lge moyen de la retraite paraisse assez peu augmenter (sauf dans le secteur public), limpact sur les taux globaux dactivit est trs sensible, mme en 2010 (tableaux 4.1 et 4.2).
Tableau 4.1. Impact des rformes de 1993 et 2003 sur lge moyen de la retraite
Simulation de la modification de lge moyen de la retraite, en annes Cohorte 1935-40 1940-44 1945-54 1955-64 1965-74 Total 0.3 0.2 0.4 0.5 0.6 Rforme de 1993 Rforme de 2003
Hommes 0.4 0.2 0.4 0.4 0.7
Femmes 0.2 0.3 0.4 0.5 0.5
Secteur priv .. .. 0.0 0.4 0.2
Secteur public .. .. 1.6 2.2 2.2
Source : Blanchet et Crenner (2006), tableaux 2 et 3, modle DESTINIE.
Tableau 4.2. Impact des rformes de 1993 et 2003 sur les taux dactivit entre 60 et 64 ans
Simulation de laugmentation du taux dactivit, en points de pourcentage Rforme de 1993 Rforme de 2003 sans surcote Surcote Ensemble des rformes 1993-2003 2010 Hommes 2 6 4 12 Femmes 2 6 4 12 Hommes 7 15 1 23 2040 Femmes 5 14 3 23
Source : Blanchet et Crenner (2006), graphique 2, modle DESTINIE.
Comme le montre le tableau 4.1, la hausse de lge effectif de la retraite dans le secteur priv est nettement infrieure celle dans le secteur public, bien que, dans les deux cas, le nombre dannes de cotisation ait t port de 37.5 40 et lge minimum de la retraite soit rest fix 60 ans. Cela tient au fait que, mme avant la rforme, un grand nombre de travailleurs du secteur priv avaient 40 ans de cotisation avant datteindre leurs 60 ans (sans que cela augmente leur pension de retraite), de sorte que cest cet ge minimum de la retraite, et pas le nombre dannes de cotisation, qui dtermine leur dcision. Dans dautres cas, la rforme peut relever lge de la retraite , mais en nayant gure deffet sur les taux dactivit; cela concerne les personnes qui taient dj inactives, la suite dun chmage ou dune cessation dactivit (les femmes qui nont pas accompli une carrire complte se trouvent souvent dans cette situation), mais dont les priodes de chmage sont valides pour la retraite. Limpact financier de la rforme de 1993 tient presque entirement la baisse des pensions de retraite en termes rels du fait du changement de mthode dindexation, laugmentation de la dure de cotisation ne jouant gure.
Le Plan dAction Concert pour lEmploi des Seniors

Durant lt de 2006, le gouvernement a rendu public sont Plan daction concert pour lemploi des sniors, qui vise faire passer le taux demploi des 55-64 ans de 37 %
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4.
actuellement 50 % en 2010. Certaines mesures ont essentiellement un but persuasif; il sagit dinciter les entreprises conserver leurs travailleurs gs, dvelopper le tutorat et amliorer les conditions de travail des sniors. Il est aussi envisag de mettre fin en 2010 aux dispositions des conventions collectives qui permettent la retraite doffice, malgr les difficults que cela soulve (voir ci-dessus). Dautres mesures de ce plan visent plus directement la demande de main-duvre, notamment lintroduction dun contrat de travail dure dtermine destin aux plus de 57 ans inscrits comme demandeurs demploi depuis plus de trois mois, le CDD snior, et la suppression prvue de la contribution Delalande (mais seulement en 2010 pour la suppression dfinitive). Le CDD snior nest gure plus flexible quun contrat normal dure dtermine et il a fait lobjet de dlicates ngociations entre les partenaires sociaux; les employeurs auraient prfr ngocier une rduction des augmentations de salaire lies lanciennet, par exemple. Ce plan largit galement les possibilits de cumul emploi/retraite et porte la surcote au-del des 40 ans de cotisation de 3 % 4 % la seconde anne et 5 % aprs 65 ans. Toutes ces mesures devraient tre utiles, mais on peut se demander si elles suffiront pour accrotre le taux demploi des deux points de pourcentage par an qui sont ncessaires si lon veut atteindre lobjectif pour 2010.
Nouveaux besoins demplois?

mesure que les retraits sont plus nombreux, les modes de consommation sont appels voluer. Dans une conomie de march, cela ne devrait retenir lattention des pouvoirs publics quaccessoirement, puisquau cours de la priode considre, ce type de modification des modes de consommation psera certainement peu par rapport aux changements quintroduiront de nouvelles prfrences et de nouvelles technologies. Ce qui est peut-tre plus intressant, ce sont les rpercussions dans les services, et surtout les services la personne. La gnration actuelle de retraits a tendance sinstaller dans des rgions de la France o les tempratures et souvent le chmage sont plus levs quen moyenne. Selon un rapport du Conseil danalyse conomique (CAE, 2006b), la France compte dj un certain nombre de zones o les retraits reprsentent 30 % du revenu disponible (et les fonctionnaires la moiti des 70 % restants). Cette tendance, qui devrait se poursuivre, se traduira par des redploiements gographiques et sectoriels de la demande de travail. Bien quon vive plus longtemps et, en moyenne, en meilleure sant, la demande de soins devrait augmenter. La plupart des personnes ges prfrent rester indpendantes et vivre leur domicile aussi longtemps que possible. Certaines personnes ges nauront pas besoin de soins, ou de trs peu, alors que pour dautres il faudra de frquentes visites, voire une prise en charge permanente. La demande pourrait fortement augmenter, mais cette demande sera tale sur de nombreuses annes, et des mesures particulires ne seront pas ncessaires. Nanmoins, les personnes ges, qui devront tre prises en charge, surtout si elles ont des moyens limits, ne seront pas trs bien places pour rechercher laide qui leur convient. Lorsquune aide publique est offerte, il est essentiel de lorganiser de manire ce que les souhaits et les besoins des intresss concordent au mieux avec les possibilits quoffre le march du travail. Les dispositifs actuels paraissent relativement efficaces de ce point de vue, au moins a priori. Une aide est accorde aux personnes prises en charge par le biais de lallocation personnalise dautonomie (APA), introduite en 2001 (en se substituant la prestation spcifique dpendance). Dans une premire phase, on value le degr dincapacit de la personne ge.
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Dans une deuxime phase, les services sociaux locaux mettent en place un ensemble de services rpondant aux besoins particuliers de la personne concerne, un plafond de cot tant fix en fonction du degr dincapacit. certains gards, ces dispositifs ne favorisent pas les conomies autant que celui en vigueur, par exemple, en Autriche, avec lequel lvaluation initiale aboutit lattribution dun montant prcis, qui peut tre dpense par le bnficiaire comme il lentend, en payant des soins domicile ou en se faisant admettre dans un tablissement spcialis. En revanche, le fait que plusieurs acteurs soient obligs de coordonner leur action pour mettre en place une formule de prise en charge peut tre galement une source dconomies; et le systme est le mme pour la prise en charge en tablissement que pour la prise en charge domicile. Souvent, on natteint pas avec la formule mise en place les plafonds fixs, mais on peut se demander si cela ne tient pas autant linadaptation des plafonds qu lefficience de la coordination. Il sagit dun domaine o des exprimentations et des valuations seraient souhaitables, surtout parce que les dpenses potentielles devraient fortement progresser (voir ci-aprs); cest pourquoi il faudra bien cibler ces dpenses et veiller leur efficience. Les besoins de soins sont trs variables dun individu lautre; ils sont aussi fonction de lenvironnement familial et se manifestent en gnral progressivement. Dans certains cas, la combinaison dune assistance relativement simple et de services quasi mdicaux sera ncessaire. Outre les considrations financires, il faudra sans doute rflchir au degr de rglementation le plus adquat pour les emplois concerns. Une rglementation trop stricte, obissant au souci dassurer des soins mdicaux de bonne qualit, pourra aboutir une offre insuffisante pour les soins non mdicaux les moins spcialiss, surtout ceux fournis domicile. Une rglementation trop lgre pourra se traduire par des soins dune qualit insuffisante pour une catgorie vulnrable de la population. lheure actuelle, rien nindique quil y ait dsquilibre, ou que les personnes ges soient contraintes de choisir les soins institutionnels faute daide domicile, par exemple (cette aide tant toutefois en grande partie le fait des familles). Au contraire, il peut y avoir pnurie dtablissements publics daccueil des personnes ges dans certains dpartements, ces services relevant des collectivits locales et pas du systme de sant.
Vieillissement et finances publiques

Malgr les deux grandes rformes de ces quinze dernires annes, le systme public de retraite reste complexe et, pour quil soit financirement viable, il faudra de nouveau modifier les taux de cotisation, lge de la retraite ou le niveau des pensions. Sans entrer dans le dtail, le systme public de retraite comporte trois sortes de rgimes : le rgime gnral, les rgimes complmentaires et les rgimes dits spciaux . Ils fonctionnent tous par rpartition. Avec le rgime gnral, auquel sont affilis presque tous les travailleurs du secteur priv (et sur lequel la dure de cotisation pour le rgime de base des fonctionnaires sera align partir de 2008), la pension est fonction du nombre dannes de cotisation et du salaire moyen des 25 meilleures annes ; ce rgime comporte une certaine redistribution, car le taux de remplacement (cest--dire le niveau de la pension en proportion du salaire de rfrence) des hauts salaires est biais la baisse par le fait que seule la partie du salaire en dessous dun certain seuil est prise en compte dans le calcul de la pension. Ces effets redistributifs sont toutefois fortement contrecarrs par la correlation positive entre lesprance de vie la retraite et le salaire. Les rgimes complmentaires, obligatoires, rappellent tout fait les systmes cotisations dfinies, mais la pension est calcule en points, et pas en fonction de laccumulation dune vritable pargne. Les
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4.
cotisants accumulent des points pour chaque anne de travail et leur retraite complmentaire est fonction du nombre de points acquis au moment o ils prennent leur retraite. Le prix dacquisition des points et leur valeur pour la pension de retraite sont modifis de faon quilibrer les cotisations et les pensions. La rforme de 1993, qui ne touchait que le rgime gnral des travailleurs du secteur priv (les principaux rgimes complmentaires ayant toutefois t modifis en 1996 en fonction de cette rforme), a consist surtout porter le nombre dannes de cotisation de 37.5 40, calculer le salaire de rfrence sur les 25 meilleures annes, au lieu de 10, et indexer les pensions sur la hausse des prix au lieu de la hausse moyenne des salaires. Cette rgle dindexation vaut pour la revalorisation annuelle de la pension une fois attribue, mais aussi pour le calcul du salaire de rfrence; les salaires antrieurs des 25 meilleures annes sont actualiss sur la base de lindice des prix la consommation et pas en fonction de lvolution du salaire moyen. En 2003, certains lments de la rforme de 1993 ont t tendus aux rgimes des fonctionnaires (qui couvrent environ 4.2 millions dagents de ltat et des collectivits locales), ces mesures entrant progressivement en vigueur jusquen 2008. Mais le salaire de rfrence pour le calcul de la retraite reste celui des six derniers mois, de sorte que lincitation malencontreuse une promotion en fin de carrire subsiste. De plus, la rforme de 2003 comporte une innovation : lindexation de la dure de cotisation sur lesprance de vie. La dure de cotisation passera ainsi 41 ans en 2012 et 42 ans en 2020 selon les estimations, si lon conserve la mthode dindexation lissue du rexamen de 2008. Les rgimes spciaux de retraite couvrent un peu moins dun demi million de salaris des entreprises publiques ou ex-entreprises publiques4. Les rgimes spciaux sont les derniers vestiges des rgimes dentreprise ou de branche qui existaient avant la deuxime guerre mondiale, lorsquil ny avait pas de rgime gnral. Au fil du temps, un certain nombre dautres rgimes (par exemple, pour les travailleurs agricoles) ont t fusionns avec le rgime gnral, essentiellement parce que, du fait de la baisse de lemploi dans certaines branches, ils ont subi le phnomne de vieillissement avant le reste de lconomie 5 . Les rgimes spciaux ont russi viter une telle fusion, bien quils bnficient en gnral de transferts du budget de ltat pour quilibrer leurs comptes; ces transferts sont appels saccrotre6. Les rgimes spciaux les plus importants sont ceux des travailleurs des transports publics et des agents dEDF et GDF, les socits capitaux publics du secteur de llectricit et du gaz; le demi-million de travailleurs concerns reprsente environ 3 % de lemploi total, mais quelque 6.4 % de lensemble des retraites servies en 2003. Ils ont jusqu prsent chapp la rforme7, bien quils soient plus gnreux et quils se trouvent confronts dans la plupart des cas des difficults financires long terme plus graves que celles auxquelles doivent sattendre les rgimes rforms. Par exemple, avec le rgime de retraite de la SNCF (la socit nationale de chemins de fer capitaux publics), les conducteurs peuvent prendre leur retraite 50 ans aprs 25 ans de service total, dont au moins 15 ans de conduite (ils partent la retraite 50.3 ans en moyenne) et lge moyen de la retraite des autres salaris de la SNCF est de 55.1 ans (le minimum tant 55 ans)8. Le rgime de la RATP (qui exploite le mtro et la plupart des lignes dautobus et de chemins de fer locaux dans la rgion parisienne) est un peu moins gnreux, mais lge moyen de dpart la retraite est de lordre de 56 ans et 86 % des salaris cessent leur activit avant 60 ans9. Dans presque tous ces rgimes spciaux, le salaire de rfrence est le salaire de la dernire anne.
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Bien que ces rgimes non rforms ne reprsentent quune faible part de la charge totale lie aux retraites, les aligner sur le rgime gnral amliorerait lquit et il serait en outre probablement plus facile alors, du point de vue politique, de prendre de nouvelles mesures pour rduire le cot futur du rgime gnral. Le rgime des fonctionnaires a t align sur le rgime gnral en ce qui concerne la dure de cotisation, mais le salaire de rfrence reste celui de la dernire anne; le rgime des fonctionnaires est donc plus gnreux quun rgime qui calcule le salaire moyen sur un certain nombre dannes, car les barmes de rmunration reposant sur lanciennet prdominent dans la fonction publique. Les barmes de ce type sont aujourdhui bien moins courants dans le secteur priv. De nouvelles rformes sont ncessaires, parce que les prvisions de financement des retraites jusquen 2050 montrent que la charge sera de plus en plus lourde, malgr les mesures dj prises. Le Conseil dorientation des finances publiques retient lestimation de la Commission europenne selon laquelle la hausse globale, compte tenu de leffet compensatoire de la baisse des dpenses pour lducation et le chmage, atteindra 3.2 % du PIB en 2050 (tableau 4.3).
Tableau 4.3. Estimations de limpact du vieillissement sur les dpenses publiques

Augmentation estime des dpenses publiques entre 2004 et 2050 : Retraites Sant Dpendance Chmage ducation Total Pour mmoire : Impact des rformes antrieures : 1993 2003 Total pour les autres pays : UE25 Allemagne Royaume-Uni 3.4 2.7 4.0 2.01 1.2 Pourcentage du PIB 2.0 1.8 0.2 0.3 0.5 3.2
1. Estimation de lOCDE. Source : Conseil dorientation des finances publiques (2007) (daprs le rapport du Comit de politique conomique de la Commission europenne); COR (2007).
Les estimations de la hausse probable des dpenses sont entoures dune grande incertitude. Selon lOCDE, les dpenses publiques de sant, qui atteignaient 7.1 % du PIB en 2005, augmenteraient de 0.2 % 2.7 % du PIB entre 2005 et 2050, avec une estimation centrale de 1.2 % (OCDE, 2006). Bien que le maximum des dpenses de sant se situe dans la vieillesse, il est presque toujours concentr sur la fin de vie et sloigne donc mesure que saccrot lesprance de vie, de sorte que les dpenses augmenteront peut-tre moins quon pourrait sy attendre. Avec les progrs de la technologie, certaines des principales dpenses sur la dure de vie interviennent maintenant un ge relativement jeune10. Mais, dans ces estimations, la croissance tendancielle du cot rel des soins de sant est cense se ralentir zro.
136
4.
Les dpenses pour la dpendance peuvent tre elles aussi assez difficiles prvoir. Malgr tout, selon les estimations du tableau 4.3, elles ne reprsentent pas une menace majeure long terme. OCDE (2006) prvoit une plus forte hausse des dpenses totales, publiques et prives, pour la dpendance, savoir 2.6 % du PIB (ces dpenses atteignaient 8.2 % du PIB en 2005), dans une plage de 1.2 6 %. Selon le rapport Gisserot (2007), la population ge de plus de 75 ans progressera en moyenne de 1 % par an jusquen 2025, mais de 3 % ensuite. Le principal poste pour les dpenses publiques est lAPA (voir cidessus). LAPA pour les cas de dpendance les plus svres11 est peu prs gale au salaire minimum, mais elle est soumise conditions de ressources. Au-del de deux fois et demie le salaire minimum, le bnficiaire doit financer 90 % du plan de soins mis en place dans le cadre de lAPA. Malgr cette stricte conditionnalit, le nombre des bnficiaires de lAPA a augment ces derniers temps bien plus rapidement que les 1 % par an de croissance du nombre de personnes ges de plus de 75 ans. En 2006, le nombre des bnficiaires sest accru de 8 % et les dpenses totales pour lAPA et les prestations qui sy rattachent directement ont atteint 0.3 % du PIB en 2004. LAPA est entirement finance par les dpartements, dont les services sont galement chargs dvaluer le degr de dpendance, bien que la prestation maximale soit fixe au niveau national par le lgislateur. Les valuations varient dun dpartement un autre et peuvent galement manquer de cohrence au sein dun mme dpartement car il ne semble pas y avoir de rgles claires, appliques de faon unanime. Le financement et lorganisation de lAPA semblent relativement clairs, bien que la forte augmentation rcente du nombre de bnficiaires laisse penser que les estimations de la progression future des cots qui sy rapportent sont lgrement optimistes; mais cela tient peut-tre ce que lAPA, prestation relativement rcente (puisquelle na t mise en place quau milieu de 2001) nen est pas encore son rgime de croisire. Le montant dpens pour lAPA en 2004 a dj dpass la prvision qua tablie lINSEE en 2004 galement pour les dpenses de 2020 (voir Cour des comptes, 2005, pp. 181-182). Ces prvisions de lINSEE, similaire celles de la Commission europenne qui figurent au tableau 4.3, repose largement sur lhypothse quune proportion croissante des dpenses effectives se rattachant la dpendance sera couverte par les personnes concernes et leur famille. Lventail des estimations indiques dans OCDE (2006) montre toute limportance dun suivi des besoins et des dpenses publiques effectives pour faire en sorte que ces dpenses voluent en fonction dun choix clair des pouvoirs publics. Le rapport de la Cour des comptes note que le financement des soins aux personnes ges autres que mdicaux est assez fragment et confus. Les personnes dpendantes et leur famille prennent en charge ou financent dores et dj la plupart des soins lis la dpendance. Lorsquune personne ge est en tablissement, les soins mdicaux sont thoriquement financs par le systme (national) de sant, la dpendance lest par le dpartement et les dpenses de subsistance le sont par la personne concerne, ou par le dpartement si celle-ci nen a pas les moyens. Pour les frais de subsistance, le droit franais impose lobligation alimentaire entre parents un certain degr et les dpenses supportes par le dpartement peuvent tre rcupres sur la succession. Il ny a en principe aucune drogation, mme pour la rsidence principale. Ce rgime juridique, assez inhabituel dans les pays de lOCDE, incite fortement la famille participer la prise en charge, mais tous les dpartements nutilisent pas systmatiquement cette possibilit. La rpartition thoriquement claire des obligations de dpenses ne correspond pas ncessairement ce quon observe dans la pratique. Le systme de sant comporte luiTUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 978-92-64-03338-2 OCDE 2007
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mme un volet mdico-social, qui couvre expressment la dpendance des personnes ges et des handicaps, et, concrtement, il peut tre difficile la marge de distinguer les dpenses purement mdicales des dpenses de prise en charge de la dpendance; selon la Cour des comptes (2005), les dpenses mdico-sociales sont en fait finances en partie sur le budget des hpitaux et le budget gnral de la sant. En ce qui concerne les obligations financires des dpartements, une large redistribution est opre selon les dpenses de chaque dpartement pour lAPA, et la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA) a t cre en 2005 pour aider les dpartements financer leurs obligations. La CNSA est elle-mme finance par une contribution correspondant la suppression dun jour fri, le lundi de Pentecte.
Assurance retraite et dpendance prives, et taxation de lpargne

Avant 2003 il existait en France trs peu de rgimes privs de pensions de retraites au sens dun rgime comportant des avantages fiscaux pour une pargne personnelle constitue au niveau de lentreprise ou caractre volontaire et dtenue jusqu la retraite. En labsence davantages fiscaux, cette pargne se formerait partir du revenu aprs impt et les intrts ou dividendes perus seraient soumis limpt sur le revenu des personnes physiques et au prlvement sociaux de 11 %12 affects aux administrations de scurit sociale (elle ne subirait pas nanmoins les autres charges sociales sur les revenus du travail). Nanmoins, un grand nombre de formules dpargne bnficient davantages fiscaux variables. Dans la plupart des pays o les rgimes privs de retraite jouent un certain rle, lavantage fiscal prend gnralement la forme dite EET13. En France, les modalits sont trs variables : la plupart des supports sont peu prs du type EET, mais le plus important lassurance vie est du type TET. Le PERP (Plan dpargne retraite populaire), le PERE (Plan dpargne retraite dentreprise) et le PERCO (Plan dpargne retraite collectif), systmes introduits dans la rforme de 2003, correspondent au schma EET. Cependant, les conditions et le taux dexonration peuvent varier dun rgime un autre. Lintroduction de ces supports a t permise par une diminution de la rticence lide des fonds de pension. Cette rticence tait difficile comprendre, sachant que lassurance vie est trs populaire comme forme dpargne assortie davantages fiscaux. Lpargne en assurance vie quivaut environ aux deux tiers du PIB, contre seulement environ 1 % du PIB pour les plans avantages fiscaux spcialement conus pour lpargne retraite. Il y a aussi en France plus dune dizaine dautres formes dpargne assorties davantages fiscaux. La mise en place rcente de plans dpargne retraite au niveau individuel et au niveau de lentreprise (PERP et PERCO) pourrait modifier la situation, mais lentement : les apports tant importants, mais infrieurs en moyenne 0.3 % du PIB par an, il leur faudra un certain temps pour modifier la composition de lpargne. Le rgime fiscal de lassurance vie a chang au fil du temps (les principales rformes ont eu lieu en 1983 et 1997) et comporte une certaine complexit; il peut tre fonction de la proportion dactions de linvestissement sous-jacent, ceci rpondant un objectif public supplmentaire, savoir linvestissement risqu dans le capital des PME. Dans tous les cas, le rgime fiscal varie aussi en fonction de la dure de dtention de linvestissement, une priode minimale tant exige pour obtenir une dduction en gnral quatre ans et la dduction maximale ntant accorde quau bout de cinq huit ans. Lpargne pouvant tre assez lourdement taxe lorsquelle nest pas dfiscalise, il nest pas surprenant que les formules dfiscalises soient trs prises, mme si elles sont
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4.
lies un contrat dassurance que lpargnant ne souhaite pas particulirement. La multiplicit des rgimes fiscaux ne semble pas de nature favoriser un comportement dpargne efficient, puisque, comme le soulignent Aubier et autres (2005), aussi bien les mnages que les institutions financires sattachent surtout aux aspects fiscaux et, accessoirement, aux autres lments comme le rendement, le risque et les frais de gestion. De plus, les modifications frquentes de la rglementation ajoutent la confusion. Les gouvernements sont parfois tents de tirer parti dune lgislation aussi complexe pour agir sur la demande globale, comme cela a t le cas la fin de 2005, lorsqua t temporairement assouplie la dure minimum de dtention de certains supports dpargne dentreprise pour inciter les mnages consommer plus afin de stimuler lconomie, sans que cela ait eu un effet manifeste long terme. Lune des finalits des formules actuelles est de favoriser lpargne de longue dure.Leur diffrenciation quant aux autres aspects rpond dautres objectifs publics comme le financement des entreprises par capitaux propres, le souhait dallger les charges pesant sur lpargne des classes populaires, ou bien encore lencouragement laccession la proprit. La complexit qui en dcoule ne parat gure justifie et est mme de nuire la transparence et dalourdir les frais administratifs.
Les rformes futures

Les rformes prcdentes concernant les retraites ont amlior sensiblement la situation, mais, comme le montre le tableau 4.3, le vieillissement reste problmatique long terme pour les finances publiques. Pour ce qui est des retraites mmes, il semble clair quil faudrait mettre fin lexcs de gnrosit des rgimes spciaux (sauf si les affilis actuels sont prts payer des cotisations supplmentaires pour financer aujourdhui et lavenir cette gnrosit excessive) en les alignant sur le rgime gnral. Maintenir pour les fonctionnaires le dernier traitement comme base de calcul nest sans doute pas un problme financier en soi, mais cela cre de mdiocres incitations dans un contexte de promotion coteuse en fin de carrire, tout en entravant une transition plus harmonieuse vers la retraite, par exemple grce au temps partiel ou des fonctions moins prenantes. Il faudrait, comme cela est envisag, augmenter la surcote, le supplment de retraite au-del du nombre normal dannes de cotisation (qui sera port plus de 40 ans, son niveau actuel), de faon quelle soit au moins gale la dcote. Laccroissement de lemploi qui en rsulterait naurait certes quun assez faible impact sur le financement des retraites, mais leffet sur les finances publiques dans leur ensemble nen serait pas moins sensible. Indexer la dure minimale de cotisation pour la pension taux plein tait une bonne ide laquelle il faut se tenir. Mais cela ne doit pas empcher de rflchir encore lquilibre entre la dure de la vie active et la dure de la retraite sur lequel repose la rgle dindexation. Il faudrait encore ajuster larbitrage entre la dure de la retraite, le niveau des pensions et le niveau des cotisations pour assurer lquilibre long terme du financement des retraites, tout en faisant en sorte que la rgle dindexation adopte noblige pas limiter les nouveaux ajustements au montant de la pension et au niveau des cotisations. Un nouvel allongement de la dure relative de la vie active serait probablement rationnel pour les ajustements futurs si lon considre la retraite bien plus longue dont profitent en moyenne les retraits actuels par rapport leurs parents. Le niveau global de la fiscalit tant dj comparativement lev en France, une baisse du niveau moyen des pensions de retraite serait prfrable une augmentation des
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cotisations. Mais si lon optait malgr tout pour une hausse des cotisations, il vaudrait mieux prendre cette mesure immdiatement au lieu de tabler sur les possibilits qui pourront soffrir lavenir. Cette hausse pourrait servir renforcer le Fonds de rserve pour les retraites, de faon partager plus galement le fardeau entre les gnrations actuelles de travailleurs et les gnrations futures. Nanmoins, les exemples prcdents de fonds spciaux crs pour largir la marge de manuvre nincitent gure loptimisme ; il semble quon ait voulu davantage donner limpression davoir agi quobtenir un vritable rsultat (encadr 4.2).
Encadr 4.2. Les effets pervers de la transparence comptable (?)

Lune des consquences de labsence de consensus durable sur la situation des finances publiques est la multiplicit des prlvements obligatoires et des formules spciales de financement. Dun ct, on hsite augmenter les impts existants, en ayant conscience que la fiscalit est dj lourde. Dun autre ct, lide est trs rpandue quon peut toujours lever des recettes si lon trouve de nouvelles ressources jusqu prsent inexploites. Si lon y ajoute la volont, louable en soi, de dissocier les comptes relatifs certaines dpenses sociales, cela peut avoir des effets pervers. On cre ainsi une superposition de financements qui ne font gure quobscurcir la situation sous-jacente et qui amplifient probablement des distorsions que cre un niveau donn de taxation moyenne. On peut citer cet gard lexemple du Fonds de solidarit vieillesse (FSV) et du Fonds de rserve pour les retraites (FRR). Le FSV a t cr en 1993 pour financer les avantages de retraite non contributifs, notamment le minimum vieillesse. Il aurait t possible, pour ce faire, daugmenter les cotisations de retraite, dautant que, tous les rgimes de retraite tant fonds sur la rpartition, le lien entre les cotisations et les droits retraite est purement fictif. On a nanmoins mis en place le FSV, financ initialement par une partie du produit de la CSG et par les droits perus sur les boissons alcoolises et non alcoolises (et, ultrieurement, par une taxe sur les contributions des employeurs certaines prestations complmentaires de prvoyance, la taxe prvoyance , et une taxe spciale sur les entreprises, la contribution sociale de solidarit la charge des socits). Ces prlvements ne sont absolument pas en rapport avec les besoins financiers du FSV qui cela est sans doute invitable est en dficit depuis sa cration, tout comme les rgimes de retraite quil a pour mission de financer. Le FRR a t cr en 1999 dans le cadre du FSV et en a t spar en 2001. Lide est de lui faire jouer le rle du fonds de la Social Security aux tats-Unis. Il doit accumuler jusquen 2020 des rserves qui seront utilises ensuite mesure quaugmentera le dficit oprationnel des rgimes de retraite. Pour quil puisse tre considr comme un instrument rationnel dpargne pour faire face aux besoins futurs, il aurait t judicieux de rduire les dpenses publiques courantes. Mais cdant quelque peu lauto-illusion, on a affect au FRR des ressources qui se sont rvles totalement inadquates, notamment les recettes de privatisation et les excdents des oprations courantes des principaux rgimes de retraite ; le Conseil dorientation des retraites estime que les ressources du FRR ne reprsenteront que 15 30 % de ce qui tait prvu. Bien que la cration du FSV et du FSR sinscrive dans une certaine logique, elle a aussi fait perdre le fil en donnant limpression quon avait agi, alors quen fait les dcisions dlicates de rduction des dpenses courantes pour faire face aux besoins futurs restaient prendre.
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4.
Quon recourt ou non un financement pralable, sous une forme ou sous une autre, il faut que le tableau densemble des finances publiques fasse apparatre lcart entre le niveau actuel de prlvements obligatoires et celui ncessaire pour assurer lquilibre long terme. Plusieurs solutions sont possibles : on peut par exemple calculer lendettement implicite, comme dans le rapport Pebereau (2005) sur la dette publique, ou l cart fiscal . Ce calcul, assorti dun ventail destimations en prenant en compte les variations de paramtres importants comme le taux de croissance et les taux de rendement, devrait faire partie intgrante de la prsentation du budget annuel (couvrant la fois ltat, les collectivits locales et la scurit sociale). La complexit du rgime fiscal des diffrents instruments dpargne nobit aucune ncessit. Le rgime fiscal de lpargne retraite devrait tre au moins aussi favorable que celui de lassurance vie, actuellement le principal support de lpargne pour la retraite en dehors de limmobilier. On ne voit pas pourquoi il faudrait souscrire une assurance vie pour quun instrument dpargne bnficie dun avantage fiscal. Il serait utile daller plus loin et dharmoniser le rgime fiscal de toutes les formes dpargne. On peut faire valoir que toute lpargne devrait tre dductible du revenu imposable, mais cela serait probablement trop radical en France. Au minimum, les rformes pourraient fixer pour les exonrations un critre simple de dure de dtention, de sorte que la nature des actifs dtenus ou le cadre institutionnel de lpargne ne joueraient plus, ces deux lments devant relever uniquement de la rglementation prudentielle. Il faudrait mettre fin immdiatement aux autres dpenses fiscales, en particulier celle lie la mise retraite doffice (et tendue rcemment la retraite volontaire; voir cidessus). Certes, cela pourrait tre gnant pour certains accords entre employeurs et syndicats qui cherchent exploiter des lacunes fiscales, mais il vaut mieux sattaquer ces accords en essayant ainsi de briser le consensus implicite actuel qui veut que les travailleurs gs puissent se retirer sans cot du march du travail pour faire place aux jeunes que les encourager activement. Mettre fin la dispense de recherche active demploi pour les chmeurs de plus de 57 ans (dans certains cas de plus de 55 ans) irait dans la mme direction. Limpact immdiat serait peut-tre faible, mais que le service public de lemploi accepte implicitement qu cet ge la recherche demploi na pas de sens pour un chmeur ne peut que saper les campagnes de publicit en faveur du travail des sniors; cette mesure ne causerait pas un rel prjudice aux intresss. En ce qui concerne le financement de la sant et de la dpendance, les consquences long terme du vieillissement pour les finances publiques apparaissent limites lheure actuelle. Pour la sant stricto sensu, lenjeu, qui nest pas nouveau, semble essentiellement de faire face la hausse des cots et limpact du progrs technique; il nen est pas moins important de rechercher les moyens de matriser la charge que la sant fait peser sur les finances publiques, mais cet impratif nest pas entirement tributaire du vieillissement dmographique. Pour le financement de la dpendance, les estimations actuelles peuvent tre trompeuses. La Cour des comptes conclut que les prvisions actuelles, savoir une charge pour les finances publiques qui ne salourdira quassez peu, supposent une proportion de plus en plus forte de dpenses prives, ce que confirment les prvisions de lOCDE. Il nest pas sr quon ait instaur un juste quilibre entre les diffrentes sources de financement public, notamment en dfinissant un dispositif central tout en dlguant les prestations et le financement aux dpartements, avec des compensations financires ad hoc. Il est judicieux, comme actuellement, de sen remettre la personne dpendante et sa famille pour financer la plupart de ces besoins, mais il faudrait mieux informer le
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public en lui faisant clairement savoir que les familles auront plus de charges supporter lavenir, afin dencourager une planification long terme de la part des familles et des individus. mesure quvoluent les besoins de prise en charge, des pressions risquent de sexercer pour crer un nouveau dispositif obligatoire de scurit sociale, qui pourrait tre trs coteux si lon ne veut pas uniquement rpondre aux besoins minimums. Une plus grande transparence des comptes sera ncessaire pour bien planifier un juste quilibre du partage des charges.
Encadr 4.3. Principales recommandations concernant le vieillissement dmographique
tendre les principes des rformes de 1993 et 2003 tous les rgimes spciaux de retraite et achever lalignement des rgimes des fonctionnaires sur le rgime gnral. Maintenir lindexation de la dure de cotisation sur lesprance de vie. Envisager dallonger encore la dure relative de cotisation. Faire en sorte que les pensions de retraite soient actuariellement neutres, surtout dans la fourchette dge de la retraite. Publier une estimation du dficit annuel de financement (sous la forme du supplment estim par rapport aux engagements futurs non financs, ou dun cart fiscal, avec des intervalles de confiance), qui devra figurer pour mmoire dans les rapports annuels concernant les finances publiques. Mettre fin lexonration fiscale des indemnits pour la mise retraite anticipe doffice ou volontaire. Ne plus dispenser les chmeurs gs de rechercher activement un emploi. Harmoniser le rgime fiscal de lpargne, au minimum en dfinissant un critre simple de dure de dtention. Fournir plus dinformations sur lquilibre futur probable entre les dpenses publiques et prives pour la sant et, plus particulirement, pour la dpendance. Reconsidrer lquilibre entre les attributions centralises et dcentralises.
Notes
1. Ce raisonnement repose sur l illusion de la quantit fixe de travail . 2. Selon Conseil des impts (2003), pourtant, ces consquences ne sont pas trs importantes, environ 13 million deuros en 2001 (tableau 19, p. 131). 3. Il y a neutralit si lon fait la moyenne entre hommes et femmes. Du fait dune esprance de vie diffrente, la surcote actuariellement neutre tout ge serait plus forte pour les hommes que pour les femmes si un calcul spcifique tait possible. 4. Dautres catgories ont leur propre rgime, par exemple les mineurs et la marine marchande. 5. Il subsiste nanmoins des mesures exceptionnelles pour lagriculture. La dcote pour retraite anticipe sera rduite partir de 2008 4 % par an pour les salaris agricoles ayant les revenus les plus faibles. La dcote normale est de 5 %. 6. Ds lors quelles sont cotes en bourse, ces entreprises doivent maintenant comptabiliser au passif leurs engagements implicites pour les retraites. Cela les a conduit conclure des accords avec le rgime gnral pour transfrer une large part de leurs engagements ltat, de faon quelles nont plus provisionner que la gnrosit excessive de leur rgime. Ce transfert saccompagne dun transfert financier (versement dune soulte) qui peut fausser sensiblement les finances publiques; tel a t le cas notamment de la soulte verse loccasion de labsorption dune partie du rgime de retraite dEDF par le rgime gnral. Ce versement sest traduit par une amlioration apparente
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4.
de 0.5 % du PIB du solde budgtaire pour 2005, alors quen fait la situation budgtaire ne stait pas foncirement amliore. 7. Le rgime de la Banque de France fait exception. 8. Daprs la CFDT Rgion de Tours, les engagements excessifs (cest--dire ceux qui correspondent la plus grande gnrosit du rgime considr par rapport au rgime gnral et qui devront tre provisionns dans les comptes de lentreprise en 2007) du rgime de la SNCF atteindraient environ 9 milliards deuros en valeur actualise, soit quelque 0.6 % du PIB, chiffre rapprocher des 100 milliards deuros que pourrait reprsenter la valeur actualise de lensemble des paiements bruts de retraites (source : les chos 9/3/07, et CFDT Rgion de Tours, Dossier retraites 22/1/07.). 9. Voir COR (2007). La SNCF et la RATP ont connu des grves massives pour la dfense des droits la retraite. 10. Par exemple, en moyenne, le traitement dune crise cardiaque est bien plus coteux pour une personne dge actif que pour une personne ge. Une personne ge risque naturellement plus quun individu plus jeune de succomber la crise cardiaque mme ou de dcder durant sa convalescence. Et, du fait des progrs de la mdecine, les individus plus jeunes ont une plus forte probabilit de survie la crise cardiaque initiale et ont donc besoin de soins de convalescence. 11. Il y a six niveaux de dpendance, dont les quatre plus levs ouvrent droit lAPA, qui ne peut par ailleurs tre perue qu partir de 60 ans. 12. Cest--dire la contribution sociale gnralise (CSG) et la contribution pour la rduction de la dette sociale (CRDS), le prlvement social de 2 % et sa contribution additionnelle de 0.3 %. 13. On distingue cet gard trois stades du cycle dpargne : lacte dpargne ou la contribution un instrument, laccumulation et le retrait. Par exemple, EET signifie que les cotisations proviennent de revenus non imposs, que laccumulation nest pas taxe et que les retraits sont soumis aux rgles normales de limpt sur le revenu des personnes physiques. TEE signifie que les cotisations proviennent de revenus imposs, mais que laccumulation et le retrait ne sont pas taxs. Sous certaines conditions, les deux formules sont quivalentes et nintroduisent aucune discrimination entre la consommation actuelle et la consommation future.
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Chapitre 5
Faire face aux dfis de la dcentralisation
En dpit de la rputation de la France, autrefois bien mrite, dtre un tat trs centralis, un nombre significatif de comptences ont t transfres aux collectivits territoriales au cours des deux dernires dcennies. Le processus na pas t simple. Le nombre excessivement lev de communes de trs petite taille rend difficile la ralisation dconomies dchelle dans la mise en place des politiques et les mesures qui doivent y remdier nont, au mieux, russi que partiellement. Les comptences sont souvent partages entre les diffrents niveaux de gouvernement, mettant mal la responsabilisation et ltat a souvent conserv un degr sans aucun doute trop lev et inutile de prrogatives. Les principaux et difficiles dfis consistent rorganiser le systme pour viter les chevauchements de comptence et amliorer la transparence et la responsabilisation des finances publiques locales.
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5. FAIRE FACE AUX DFIS DE LA DCENTRALISATION
u cours des vingt-cinq dernires annes, la France a progress dans un processus de dcentralisation visant transfrer de nouveaux pouvoirs et comptences aux lus locaux et aux collectivits territoriales. terme, cette nouvelle rpartition des pouvoirs devrait permettre, en rapprochant les dcideurs des citoyens, de proposer des politiques de qualit adaptes la diversit des situations locales. Mais si la dcentralisation promet des rsultats positifs pour lefficacit des politiques, ceux-ci ne sont pas garantis et le passage vers un tat avec les pouvoirs moins centraliss est un exercice difficile. Un certain nombre de problmes sont apparus en France lis la complexit du systme, des partages de responsabilit et une responsabilisation insuffisante des collectivits territoriales. La dcentralisation tant toujours dans une phase de transition, il est important dapporter rapidement des solutions ces problmes pour que le systme volue vers une organisation plus efficace des pouvoirs. Si la situation budgtaire de la France sest quelque peu amliore au cours des annes rcentes, depuis 1980, le poids de la dette dans le PIB a tripl alors que la France, comme les autres pays de lOCDE, doit faire face de nouvelles pressions budgtaires. La dcentralisation nest pas indpendante de ces volutions mme si elle nen est pas la cause essentielle. La soutenabilit future des finances publiques dpend donc en partie de son succs, et plus particulirement, de lquilibre qui sera trouv lensemble des relations entre ltat et les collectivits territoriales.
Le poids grandissant des finances publiques locales

Si la France reste un pays centralis, le poids des finances publiques locales na cess de crotre au cours des 25 dernires annes et les dpenses des collectivits territoriales atteignent aujourdhui 11 % du PIB, soit 20 % des dpenses publiques totales (graphique 5.1). Le poids croissant des dpenses publiques locales ne sest pas accompagn dune dtrioration de la situation financire des collectivits territoriales. Leur solde budgtaire est proche de lquilibre depuis le dbut des annes 90, le poids de leur dette dans le PIB est faible et a diminu au cours de cette priode (graphique 1.3). La situation saine des finances publiques locales est le rsultat dune rgle budgtaire selon laquelle les collectivits territoriales doivent financer lensemble de leurs dpenses de fonctionnement par des recettes propres (fiscalit, transferts, produits dexploitations). Elles ne peuvent recourir lendettement que pour financer les investissements, ce qui limite le creusement de leur dficit. Beaucoup de pays de lOCDE ont galement des rgles budgtaires visant limiter lendettement des collectivits territoriales et les inciter lquilibre budgtaire. La comparaison avec les rgles fiscales des autres pays de lOCDE fait apparatre que celles de France sont efficaces pour assurer la soutenabilit de la dette des collectivits mais quelles nimposent pas de contrainte sur la croissance du secteur public dans son ensemble (Sutherland et al., 2006). Ce rsultat est cohrent avec lvolution compare des dpenses et des recettes de ltat et des collectivits. La hausse des dpenses des collectivits territoriales na t quen partie compense par la baisse de celles de
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Graphique 5.1. volution des dpenses et recettes des collectivits territoriales et de ltat1
26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
26 24 22 20 18 Dpenses de ltat Recettes de ltat Dpenses des collectivits territoriales Recettes des collectivits territoriales 16 14 12 10 8 6
1. Les dpenses et recettes de la Scurit sociale ne sont pas incluses. Source : OCDE, Comptes nationaux. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054650103118
ltat, et au total, depuis 1980, la somme de ces dpenses sest accrue de 4 points de PIB. Le taux de prlvement global, tat et collectivits territoriales, a augment de 2 points de PIB sur la mme priode. La France, comme les autres pays de lOCDE, devra faire face des tensions sur les dpenses provoques par le vieillissement de la population (voir le chapitre 4), et les collectivits territoriales ne seront pas pargnes par ces pressions. Le montant des prestations retraites des fonctionnaires territoriaux restant financer est trs important (Pbereau, 2005). Les collectivits devront faire face aux besoins croissants de la population en soins de long terme, ceci dautant plus quelles ont leur charge la gestion de lAide Personnalise dAutonomie (APA), une aide pour les personnes de plus de 60 ans en perte dautonomie. Si les volutions dmographiques devraient permettre au chmage de baisser, ce qui aurait pour consquence de limiter les dpenses du revenu minimum dinsertion (RMI), finances par les dpartements, lampleur de cet effet est incertain car il dpend de la mise en place de politiques structurelles sur le march du travail et sans doute insuffisant pour faire face aux autres sources de tensions sur les finances publiques. Pour faire face ces pressions, ltat a adopt une stratgie de matrise des dpenses1 et des rformes ont t menes dans le domaine de la scurit sociale avec celle des retraites (voir chapitre 4) et celle de lassurance maladie (OCDE, 2005a) mme si des efforts importants restent raliser. Paralllement, ltat affiche un objectif de rduction du taux de prlvements obligatoires, qui est parmi les plus levs des pays de lOCDE, et pse sur la capacit de lconomie franaise rebondir. Le dfi maintenant est de poursuivre ces rformes et damener les collectivits territoriales adopter ces mmes objectifs. Or, lorganisation du systme des collectivits territoriales et la faon dont la dcentralisation a t mene jusqu prsent posent un certain nombre de problmes pour la matrise et lefficacit des dpenses publiques dune part et le poids des prlvements dautre part.
Les principales caractristiques du systme des collectivit territoriales

La dcentralisation sest faite en deux principales tapes. La premire a eu lieu au dbut des annes 80 et a rellement mis en place la dcentralisation, avec notamment le
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transfert vers les lus locaux des pouvoirs excutifs que dtenaient les prfets, reprsentants de ltat au niveau local. La rgion a acquis le statut de collectivit territoriale et des premiers blocs de comptence ont t allous aux collectivits, comme la gestion partielle des collges et des lyces. La deuxime, initie en 2003 et qui se poursuit toujours, a pour but dapprofondir la dcentralisation. Lun des objectifs est de clarifier la rpartition des comptences en ouvrant la possibilit de dfinir une collectivit chef de file dans des domaines particuliers. Les rgions devraient devenir chef de file dans les domaines de lintervention conomique en faveur des entreprises et de lemploi alors que les dpartements auraient, dans une large mesure, la comptence sanitaire et sociale. Les collectivits ont galement reu le droit lexprimentation de politiques dans des domaines particuliers. Les transferts de comptence se sont poursuivis, avec en particulier le transfert de la gestion du RMI et, fait nouveau, des transferts de personnel comme le personnel technique des coles. En dpit de ces deux vagues de dcentralisation, la France reste un pays relativement centralis (graphique 5.2). Ltat garde une responsabilit entire dans relativement peu de domaines, la dfense, la politique extrieure, et les retraites par exemple mais il les partage dans beaucoup dautres avec les collectivits territoriales, gardant souvent, un rle important . Sa responsabilit reste presque entire dans les domaines de la politique de lemploi et de la sant, mme si certains dispositifs de la politique de lemploi, la formation professionnelle, et des dispositifs spcifiques en matire de sant ont t dcentraliss. Les responsabilits sont fortement partages dans lducation o la gestion des coles, des
Graphique 5.2. Ratios de dcentralisation dans les pays de lOCDE

Part dcentralise des dpenses et des revenus, en pourcentage, 20051
Recettes 60 60
50
CAN
50
40 DEU 30 AUT 20 FRA IRL 10 ESP NZL GRC 0 0 10 20 30 40 PRT LUX SVK GBR CZE HUN ITA NOR BEL NLD FIN
USA DNK
40
30
KOR 20
10
50
60 Dpenses
1. 2003 pour le Canada et la Nouvelle-Zlande; 2004 pour la Core. 2. Y compris les accords de partage dimpts et lexclusion des transferts reus des autres niveaux de gouvernement. 3. lexclusion des transferts aux autres niveaux de gouvernement. Source : Statistique Canada; US Bureau of Economic Analysis; Statistics Norway; OCDE, Comptes nationaux. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054685207350
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collges et des lyces ainsi que du personnel technique y travaillant appartient aux collectivits alors que les enseignants et les programmes relvent de ltat (voir chapitre 3). Il en est de mme pour le RMI et lAPA dont la dfinition des montants relve de ltat alors que leur g estion a t confie aux dpartements. Cependant, des formules dexprimentation dans le domaine du RMI par les collectivits territoriales ont t mises en place (voir plus bas) afin de vrifier si des dispositifs donnant plus de pouvoir ces dernires seraient plus efficients que des rgles gnrales fixes pour lensemble du territoire par ltat. Lune des spcificits du systme franais est la reprsentation de ltat chaque niveau de collectivit territoriale lue (la rgion, le dpartement et la commune2). Les prfets de dpartements ou de rgions3 ont t maintenus mais leur rle a volu. Ils restent les reprsentants de ltat et ont la charge de mettre en uvre les politiques du gouvernement au niveau local. Ils dirigent les services prfectoraux qui sont organiss suivant les diffrents thmes de la politique de ltat. Ltat est galement prsent localement via les services dconcentrs des ministres ; pour chaque ministre, des directions rgionales ou dpartementales sont charges de mettre en place et de suivre la politique du ministre. Ce que lon peut donc appeler une double reprsentation , des services dconcentrs et des services des collectivits territoriales lues, est spcifique la France, mme sil existe des quivalents des prfectures dans dautres pays unitaires de tradition centralisatrice (OCDE, 2006).
Un systme multicouches et aux responsabilits partages

Le systme des collectivits territoriales franais est complexe et souvent dcrit comme tant multicouches . Comme dans beaucoup de pays de lOCDE, il existe, trois chelons principaux qui sont inscrits dans la Constitution : les rgions, les dpartements et les communes, grs par des conseils lus au suffrage universel direct4. cette structure sajoutent dautres chelons dont les rles varient en fonction des territoires mais qui proviennent essentiellement de la volont des diffrents gouvernements de remdier au fractionnement ou lmiettement des communes (il en existe 36 500 dont 15 000 ont moins de 300 habitants). la place des politiques de fusion de communes qui ont t mises en place dans dautres pays comme le Danemark ou le Japon, la France a choisi la voie de la coopration (encadr 5.1). Celle-ci sest dveloppe plusieurs occasions et sous diffrentes formes mais toujours pour confier des comptences particulires un groupement de communes, les communes conservant de larges responsabilits. La forme principale de coopration est lintercommunalit, qui a t fortement encourage par ltat partir des annes 90 et sest massivement dveloppe. Elle consiste en des regroupements de communes au sein dtablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) pour assurer certaines prestations. En 2006, 86.5 % de la population tait couverte par une communaut. ces communauts sajoutent dautres formes de coopration, qui parfois leur prexistaient, et qui peuvent se chevaucher avec celles-ci mais qui nont pas t supprimes. Il existe notamment de nombreux syndicats qui ont leur charge des comptences techniques, mais aussi des pays qui regroupent des communes autour dune activit conomique, sociale ou culturelle. Au total, au fractionnement clair du territoire selon les trois niveaux de collectivits territoriales, les rgions, les dpartements et les communes, sajoute une multitude de regroupements de communes se chevauchant les uns les autres.
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Encadr 5.1. Les formes de coopration entre communes

Il existe diffrents types de regroupements de communes :

les syndicats de commune qui en gnral existaient avant les communauts ; les communauts de communes qui regroupent des communes en milieu rural ; les communauts dagglomration qui regroupent des communes pour former une agglomration de plus de 50 000 habitants ; les communauts urbaines qui regroupent des communes formant un ensemble de plus de 500 000 habitants.
Les syndicats de communes ont t crs pour grer certains services publics (eau, assainissement, transports, lectricit, etc.). Paralllement, les regroupements de communes, lintercommunalit , se sont dvelopps. Les premiers regroupements ont eu lieu dans les annes 70 puis sont devenus plus nombreux partir de la fin des annes 90 avec les lois de 1992 et 1999. Les communes se regroupent au sein dtablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) pour assurer certaines prestations, soit techniques, soit pour des comptences plus larges comme le dveloppement conomique ou lurbanisme. Lintercommunalit a t encourage par des dotations de ltat plus leves pour les communes qui se regroupent, transfrent des comptences vers les communauts et acceptent le principe de la taxe professionnelle unique (voir plus loin). Les EPCI se distinguent des collectivits territoriales selon plusieurs points. Les personnes en charge de leur administration ne sont pas directement lues mais sont issues des conseils municipaux. Leurs comptences sont limites. Enfin, la cration dun EPCI ncessite laccord de ltat (via le prfet). La plupart des EPCI sont dots dune fiscalit propre. Cette fiscalit est soit additionnelle, constitue dune part supplmentaire des taxes locales, soit unique en attribuant la taxe professionnelle unique (le principal impt local) la communaut. La loi de 1999 prvoit un dlai de 10 ans pour que les communes dune mme communaut harmonisent leurs taux de taxe professionnelle.
La Constitution institue lautonomie financire des collectivits territoriales en matire de recettes et de dpenses. Celles-ci sont libres dutiliser leurs recettes comme elles le souhaitent et il ny a pas de hirarchie dautorit entre les collectivits territoriales. ce principe sajoute la clause de comptence gnrale des collectivits territoriales. En thorie, celles-ci peuvent intervenir librement dans tous les domaines dintrt local qui les concernent . Elles ne doivent donc pas empiter sur les comptences de ltat ni sur celles dautres collectivits. En pratique, comme il ny a pas de dfinition prcise du domaine de chaque collectivit, la rpartition des comptences est complexe et les diffrentes collectivits interviennent frquemment sur des domaines communs (tableau 5.1). Pour faire face la multiplicit des intervenants et aux responsabilits partages, ltat a dvelopp une politique de contractualisation avec les diffrents niveaux de collectivits territoriales (OCDE, 2006). Les politiques des diffrentes collectivits territoriales au sein dune mme rgion sont souvent coordonnes dans le cadre dun schma rgional et des chefs de file ont t introduits dans certains domaines mais pas de faon systmatique. Les responsabilits restent bien souvent partages.
150
Tableau 5.1. Collectivits territoriales : Qui fait quoi ?

Diffrents niveaux dadministration Dveloppement conomique Coordination Aide aux entreprises Infrastructures Entretien de la voirie Proprit et gestion des routes nationales Ports de pche Arodromes Schma des infrastructures et des transports ducation Enseignement Garderies, Crches coles primaires, btiment et quipement Collges : patrimoine immobilier et personnels techniciens Lyces : patrimoine immobilier et personnels techniciens Universits Emploi insertion Formation professionnelle des adultes Gestion du revenu minimum dinsertion (RMI) et du revenu minimum dactivit (RMA) Logement Construction de logements sociaux Plans dpartementaux pour le logement des personnes dfavorises Foyers des personnes ges Fonds de solidarit pour le logement (FSL) Aides aux personnes en difficult Coordination des aides aux personnes en grande difficult Fonds daide aux jeunes en difficult (FAJ) Allocation personnalise lautonomie, APA Sant Financements dquipements sanitaires Formations sociales et paramdicales Autres actions mdico-sociales Environnement Assainissement Dchets Lutte contre les nuisances sonores Lutte contre la pollution de lair Eau Schmas dpartementaux Culture tourisme Offices du tourisme Monuments historiques x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Rgions Dpartements Communauts Communes Intervention de ltat
Source : OCDE partir des sites : www.assemblee-nationale.fr/index.asp, www.interieur.gouv.fr, www.senat.fr/themes/td1recents.html.
Les comptes des collectivits territoriales et des EPCI sont contrls par les chambres rgionales des comptes et les prfets. Les contrles portent sur la lgalit des budgets et sur le respect des rgles budgtaires qui encadrent lendettement des collectivits mais pas sur les dpenses avant quelles ne soient ralises. Les intrts financiers des collectivits territoriales sont dfendus et mis en accord avec ceux de ltat au sein du comit des finances locales qui rassemble des lus parlementaires et des collectivits ainsi que des
151
reprsentants de ltat. Ce comit a le pouvoir de dcision sur la rpartition des principaux transferts de ltat entre les collectivits (voir ci-dessous) et il est obligatoirement concert pour les questions financires qui intressent les collectivits.
Les ressources des collectivits locales

Les ressources des collectivits territoriales sont essentiellement constitues de recettes fiscales (50 % des ressources) et de dotations dtat (35 % des ressources 5 ). Lorsquune comptence est transfre, ltat doit, selon un principe constitutionnel, transfrer aux collectivits territoriales les ressources quil y consacrait, soit en augmentant les ressources fiscales des collectivits (le plus souvent, cela a t fait par le transfert dune partie dun impt dtat), soit par des dotations. Il existe un trs grand nombre dimpts locaux. Les principaux impts directs locaux, appels les quatre vieilles , sont la taxe professionnelle, paye par les entreprises sur la base de la valeur des immobilisations, des quipements et de la valeur ajoute (voir encadr 5.4), la taxe dhabitation, paye par les mnages (et les entreprises pour les locaux usage privatif) sur la base dune estimation de la valeur locative des locaux, les taxes foncires btie et non btie payes par les propritaires des biens sur la base de leur valeur locative. Les pouvoirs des collectivits territoriales sur les quatre principaux impts locaux concernent les taux et les assiettes. Les collectivits territoriales et les EPCI votent les taux des quatre taxes directes locales (chaque niveau vote un taux pour chaque taxe). Pour viter une htrognit trop forte entre les taux des collectivits et pour que la pression fiscale soit rpartie entre les mnages et les entreprises, il existe des rgles encadrant les taux dimposition6. Concernant les assiettes, les collectivits territoriales peuvent dcider dexonrer certaines catgories de contribuables de taxe foncire ou de taxe professionnelle. Elles peuvent galement modifier certains abattements de la taxe dhabitation. Au total, en comparaison internationale, le pouvoir des collectivits territoriales sur ces impts est lev et fortement utilis (Blchliger et King, 2006). Les collectivits territoriales peroivent galement plusieurs impts indirects. Les deux principaux impts partiellement transfrs aux collectivits sont la taxe sur les droits de mutation titre onreux qui concernent les transactions immobilires et la taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP). Contrairement aux quatre impts directs locaux, les collectivits ont un pouvoir faible ou inexistant sur ces impts. Le produit de ces impts na donc aucune raison dvoluer comme les dpenses quils servent financer. Au sein des ressources fiscales, le poids de ces impts indirects sest dvelopp car ils ont t dynamiques. En particulier, les droits de mutation qui bnficient essentiellement aux dpartements, ont fortement crus avec le dynamisme du march immobilier. Ils reprsentaient 40 % du produit des quatre principales taxes des dpartements en 2005 alors que ce ratio ntait que de 30 % en 2001. Les collectivits territoriales peroivent galement un ensemble de transferts de ltat, dont lvolution a t beaucoup plus dynamique que celle des prix. Ces transferts sont verss pour trois raisons principales : pour financer les services publics, pour compenser les pertes de ressources provoques par les exonrations dimpts locaux dcids par ltat et pour rduire les ingalits de richesse et de charges entre les collectivits (encadr 5.2).
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Encadr 5.2. Les transferts financiers de ltat vers les collectivits territoriales
Les transferts financiers de ltat aux collectivits territoriales sont verss pour diffrents motifs et il existe plusieurs dotations. Le systme est rendu complexe par le fait que les diffrentes dotations ne correspondent pas aux diffrents motifs. Les trois principaux motifs sont :
Le financement des comptences dont les collectivits ont la charge. Au moment du transfert dune comptence, ltat fournit aux collectivits territoriales les ressources quil y consacrait, soit par des recettes fiscales, soit par des dotations. Ensuite, la dotation suit une rgle dvolution qui sest avre plus favorable que linflation. Les compensations fiscales lies aux exonrations. Lorsque ltat dcide dexonrer une partie des contribuables dun impt local (ou dallger leur contribution), il compense les collectivits du montant qui nest plus peru. Ces dgrvements sont nombreux pour la taxe dhabitation et la taxe professionnelle. La prquation. Ltat rduit une partie des carts de pouvoir dachat (le rapport des charges sur les recettes) des collectivits territoriales au moyen de transferts. Chaque anne, le gouvernement dcide dune enveloppe alloue la prquation qui est rpartie entre les collectivits selon des indicateurs de ressources et de charges des collectivits.
Dans le systme initial, les diffrentes dotations correspondaient aux diffrents motifs, mais au cours du temps, il est devenu de plus en plus difficile de compenser exactement des transferts de comptence ou dexonrations anciennes et donc les diffrentes dotations ont t essentiellement englobes en une dotation principale. Le systme actuel qui rsulte de ces volutions est intermdiaire. Il est essentiellement constitu de la dotation globale de fonctionnement (DGF) mais dautres dotations subsistent. La DGF reprsente plus de 60 % des concours de ltat et inclut des transferts au titre des trois motifs. Elle peut tre utilise librement par les collectivits. Elle comprend une partie forfaitaire proportionnelle aux sommes verses lanne prcdente, qui dpend de la taille de la population et inclut galement la compensation au titre de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (initie en 1999). Lautre partie a un objectif de prquation; elle dpend de linsuffisance du potentiel fiscal et du produit de limpt sur les mnages. Elle inclut la dotation de solidarit urbaine, la dotation de solidarit rurale et la dotation nationale de prquation. La DGF est verse aux communes, aux EPCI, aux dpartements et aux rgions. Depuis 1996, la DGF volue suivant la somme de linflation et 50 % du taux de croissance du PIB en volume. En dehors de cette dotation, dautres dotations financent des dpenses particulires. Par exemple, la dotation de dcentralisation finance les transferts de comptence qui nont pas t inclus dans la DGF.
Les ingalits entre communes sont importantes

Les ingalits entre rgions mesures par le PIB par habitant sont plus faibles que dans la moyenne des pays de lOCDE (OCDE, 2005b). Mais le pourcentage de la population vivant dans les rgions les plus pauvres est proche de la moyenne des pays de lOCDE, 49 % de la population rsidant dans des rgions o le PIB par habitant est infrieur la moyenne nationale (graphique 5.3). Les ingalits de richesse sont dautant plus fortes que lon se situe un niveau fin de subdivision du territoire et elles le sont donc particulirement entre communes. Les ingalits entre rgions ou entre dpartements ne reprsentent quune part mineure de
153
Graphique 5.3. Disparit de PIB par habitant par rgions

2003
0.30 0.30
A. Indice GINI dingalit du PIB par habitant par rgion
0.25
0.25
0.20
0.20
0.15
0.15
0.10
0.10
0.05
0.05
0.00 TUR MEX 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 SVK CZE MEX BEL POL DNK USA GBR KOR IRE HUN CAN NOR DEU FIN TUR AUT SWE AUS OECD FRA GRC ESP JPN PRT ITA NLD SVK BEL HUN POL KOR IRE GBR CAN AUT PRT ITA ESP DNK NLD GRC SWE FRA OECD USA DEU CZE NOR FIN AUS JPN
0.00
100
B. Pourcentage de la population vivant dans des rgions dont le PIB par habitant est infrieur la moyenne nationale
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1. Moyenne de 26 pays. Source : OCDE, base de donnes sur les rgions. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054718111572
lensemble des ingalits de ressources : 78 % des ingalits de ressources entre communes proviennent dingalit de ressources lintrieur des rgions et 60 % au sein des dpartements (tableau 5.2). Les ingalits de ressources proviennent pour lessentiel de la taxe professionnelle (voir plus bas) et les ingalits de charge proviennent en partie de la concentration gographique de la pauvret (voir chapitre 3). Au total, le rapport des charges sur les recettes, appel pouvoir dachat, varie fortement entre les collectivits territoriales. Ltat cherche diminuer les carts de richesse entre collectivits territoriales travers des mcanismes de prquation. Comme dans beaucoup dautres pays de lOCDE, la politique de prquation mise en place par la France vise rduire les ingalits la fois de ressources et de charge, mais contrairement dautres pays, le systme na pas pour objectif de les supprimer compltement. Le systme de prquation est complexe, il inclut plusieurs transferts dont lobjectif spcifique est la prquation (comme la composante
154
Tableau 5.2. Dcomposition de la variance des ressources des communes au niveau des rgions et des dpartements
2006
Variance inter Potentiel fiscal par habitant2 Ressources par habitant3

Variance intra 17 % 31 % 22 % 40 %
Variance totale 100 % 100 % 100 % 100 %
Rgions Dpartements Rgions Dpartements
83 % 69 % 78 % 60 %
1. Variance totale des ressources des communes dcomposes en une variance entre les rgions et les dpartements, dite variance inter, et une variance au sein des rgions et dpartements, dite variance intra. 2. Ressources au titre des quatre principaux impts locaux. 3. Potentiel fiscal augment des dotations de ltat. Source : Calculs de lOCDE partir des donnes dtailles de la DGF mises disposition par lAssociation des communauts urbaines de France.
objectif de prquation de la DGF) mais dautres transferts dont lobjectif initial nest pas la prquation peuvent avoir dans les faits, des effets prquateurs. Au total, 40 % des ingalits de pouvoir dachat des communes taient corriges en 2001, 51 % pour les dpartements et 54 % pour les rgions (Gilbert et Guengant, 2004). Ces taux de correction des ingalits varient fortement entre les communes. Les moyens allous la prquation se sont accrus au cours du temps. Nanmoins, ils natteignaient que 0.3 % de PIB en 2006, ce qui semble faible par rapport aux dpenses dautres pays, mme si ces chiffres sont difficiles comparer (Blchliger et al., 2007). Lampleur de la correction des ingalits, si elle sest accrue au cours du temps, apparat galement relativement faible par rapport aux rsultats dautres pays europens dont les systmes de prquation parviennent combler en moyenne les deux tiers des ingalits.
Le cas particulier du RMI

Cette organisation des collectivits territoriales pose un certain nombre de problmes qui peuvent tre voqus, titre illustratif, travers lexemple de la dcentralisation du RMI. sa cration en 1988, le dispositif du RMI tait partag entre ltat qui avait la charge de la gestion de lallocation et le dpartement qui devait soccuper de linsertion mais sans quaucune ressource supplmentaire ne lui ait t affecte. Dans les faits, les mesures dinsertion ont t trs peu dveloppes, les dpartements nen ayant pas les incitations (ni les moyens spcifiques) puisque ltat avait sa charge lessentiel des ressources. Pour remdier ce problme, la gestion de lallocation du RMI (et du RMA, le contrat spcifique daide au retour lemploi des bnficiaires du RMI) a t dcentralise vers le dpartement en 2003, mais ltat a gard le pouvoir de dcider du montant de lallocation. Comme lors de tous transferts de comptence, ltat sest engag le financer leuro prs , et transfrer au dpartement le montant quil lui consacrait en 2003. Ceci a t fait en octroyant aux dpartements une fraction de la taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP), qui est un impt dtat sur lequel les dpartements nont pas la possibilit de moduler les taux. Il tait prvu que les carts futurs entre les dpenses lies au RMI et les recettes de la TIPP, qui devaient rester faibles, soient la charge des dpartements. Mais ds 2004, les problmes de financement sont apparus. Lassiette de la TIPP na que peu progress alors que les dpenses au titre du RMI se sont accrues fortement sous leffet dune mauvaise conjoncture du march du travail et dune rforme de lallocation chmage qui a conduit un basculement des chmeurs vers le RMI. De plus, la dcentralisation du RMI sest accompagne dun accroissement des dpenses au-del du cot de lallocation,
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sans doute en raison dune mise disposition de personnel par ltat insuffisante et du cot lev des services de lANPE facturs aux dpartements (Mercier, 2007). Au total, la compensation de ltat na couvert que 92 % des dpenses du RMI en 2004 et 85 % en 2005. Ltat a dcid de combler cet cart par un apport exceptionnel en 2004. Pour les annes 2005 2007, un fonds de mobilisation dpartementale pour linsertion (FMDI) a t cr qui permet de combler en partie lcart entre les recettes et les dpenses mais en tenant compte des besoins particuliers des dpartements dfavoriss et de leur mobilisation en faveur de linsertion. Si lensemble des dcisions prises aprs la dcision initiale de dcentraliser le volet insertion du RMI lont t pour des raisons cohrentes, comme accrotre les incitations des dpartements simpliquer dans linsertion et leur permettre de financer ces comptences, elles ont abouti une situation qui pose un certain nombre de problmes et risque de nuire lefficacit des politiques :
Lautonomie des dpartements : les dpartements doivent financer le RMI dont le montant et les bnficiaires sont dfinis par ltat. Ce manque dautonomie a pu conduire certains dpartements diminuer les dpenses dinsertion pour financer lallocation quils ont lobligation de garantir, do des pertes defficacit de la dpense. Comme le RMI est financ par une partie dun impt dtat, les contribuables ne peuvent pas identifier leur contribution son financement et ne sont donc pas incits exiger des rsultats de la politique mene. Les responsabilits partages : les dpartements financent lallocation et doivent mettre en place le contrat dinsertion qui doit accompagner la perception de lallocation, ltat dcide du montant de lallocation. De plus, la caisse dallocation familiale (CAF) est charge de tenir jour le fichier des bnficiaires du RMI et de verser lallocation, le dpartement sous-traite les actions dinsertion lANPE et les rgions soccupent de la formation des adultes. Dans ce systme, il ny a pas de responsable ni dobjectif clairement dfinis de la politique dinsertion et pas dvaluation de lensemble du systme. Il est difficile de mettre en place un programme dinsertion au niveau local. Chaque intervenant peut donc renvoyer la responsabilit vers un autre, do de faibles incitations avoir un dispositif rellement efficace. Si ltat essaie de limiter sa participation pour inciter les collectivits avoir une politique plus efficace qui permette de baisser le nombre de bnficiaires, tant quil dcidera du montant de lallocation et donc influencera les dpenses, il lui est difficile de cesser de jouer le rle dun financeur de dernier ressort quil a pour linstant. La cohrence globale : la dcentralisation du RMI pose des problmes dasymtrie de la politique sociale, dautres minima sociaux restant entirement grs par ltat (voir chapitre 2). Par ailleurs, la politique de lemploi reste essentiellement du domaine de ltat, or lemploi joue un rle important dans linsertion des personnes. Il paratrait plus efficace que les politiques demploi et dinsertion relvent du mme niveau de gouvernance.
Les solutions qui peuvent tre envisages pour faire face ces problmes illustrent assez bien les directions vers lesquelles lensemble du systme pourrait tre rform, et les difficults qui se posent. Plusieurs solutions sont envisageables. Lune consisterait donner plus de pouvoir et dautonomie aux dpartements en leur confiant la gestion de lensemble des minima sociaux et des comptences importantes en termes de politique de lemploi ainsi que des impts leur permettant de financer ces dpenses et sur lesquels ils
156
auraient de vrais pouvoirs de dcision. Cette possibilit est en partie exprimente dans certains dpartements (par la loi de finances pour 2007) qui ont le droit dutiliser librement les moyens de la prime pour lemploi et des politiques dinsertion pour mettre en place de nouveaux dispositifs incitatifs daccompagnement vers lemploi. Mais lallocation reste, comme dans de nombreux autres pays de lOCDE, fixe au niveau national pour garantir un certain revenu tous. Les responsabilits resteraient donc partages. Une autre solution serait de ramener le RMI dans les comptences de ltat et de faire des politiques demploi et dinsertion un bloc sous sa responsabilit.
Limiter les pressions sur les dpenses publiques

Lexprience des autres pays de lOCDE montre quil nest pas rare que la dcentralisation saccompagne dans un premier temps dune hausse des dpenses publiques totales, soit pour des raisons de rigidits qui empchent les dpenses de ltat de diminuer dautant que celles des collectivits naugmentent, soit pour des questions lies lorganisation du systme. Mais terme, la dcentralisation doit pouvoir conduire des gains defficacit de la dpense publique. Les dpenses des collectivits territoriales saccroissent mcaniquement avec les transferts de comptences de ltat. Mais ces transferts de comptence nexpliqueraient, selon une tude du ministre des Finances, que 50 % de la hausse du poids des dpenses dans le PIB depuis 1985 (graphique 5.4). Plusieurs lments peuvent expliquer ces pressions la hausse qui ont t largement documents dans diffrents rapports (Bonrepaux et Mariton, 2005; Richard, 2006).
Graphique 5.4. Impact des transferts de comptences sur les dpenses des collectivits territoriales
11.0 10.5 10.0 9.5 9.0 8.5 8.0 7.5 Dpenses des collectivits territoriales Dpenses champ constant 11.0 10.5 10.0 9.5 9.0 8.5 8.0 7.5
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
1. En dehors des dpenses lies aux transferts de comptences. Source : Ministre des Finances, Direction gnrale du trsor et de la politique conomique. 1 2 http://dx.doi.org/10.1787/054724655032
Amliorer la coopration entre ltat et les collectivits territoriales et la rpartition des responsabilits
La dcentralisation peut prendre deux formes extrmes, soit un transfert de lintgralit des responsabilits lie une comptence, soit la dlgation de la gestion dun service dont ltat conserve la dfinition des normes et donc lessentiel des responsabilits. Entre ces deux cas polaires, il existe un continuum de situations o les responsabilits sont
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partages mais chacune devrait tre le rsultat optimal dun arbitrage entre la ncessit de responsabiliser les collectivits et la volont davoir des services de qualit identique sur le territoire. Dans la pratique, en dehors des grandes comptences transfres, la dcentralisation a pris la forme de nombreux transferts ponctuels de comptences, bien souvent des services publics dont la gestion a t dlgue, sans relle rflexion sur cet arbitrage. Pourtant, la dlgation dun service dont les normes restent dfinies par ltat risque de saccompagner dune hausse des dpenses car ni les collectivits ni ltat nest incit prendre les meilleures dcisions en termes defficacit-cot puisque les responsabilits sont partages. Plus gnralement pour lensemble des dpenses des collectivits territoriales, ltat conserve un pouvoir important via la dfinition de normes de services publics laquelle les collectivits sont peu associes (Richard, 2006). Pour qu terme la dcentralisation saccompagne dun gain en efficacit de la dpense publique, les responsabilits entre ltat et les collectivits territoriales devraient tre plus clairement dfinies et le partage devrait tre stabilis. La coordination entre ltat et les collectivits territoriales devrait tre galement amliore, en particulier en associant les collectivits la dfinition des normes qui les concernent. Le succs de la dcentralisation en matire de dpenses dpend fortement dune bonne rallocation des ressources, en particulier de personnel, de ltat vers les collectivits. Or, de ce point de vue, la dcentralisation a t un chec. Ces rallocations nont pratiquement pas eu lieu au cours des 25 annes de dcentralisation (encadr 5.3). Les effectifs de ltat ont continu progresser alors que ceux des collectivits territoriales se dveloppaient massivement (Pbereau, 2005; Richard, 2006). Cette hausse des effectifs de ltat alors que ses prrogatives se rduisaient a t absorbe par un renforcement des services dconcentrs de ltat (voir plus haut) qui a alourdi le systme des collectivits territoriales. Toutefois, depuis 2004, des transferts dagents de ltat vers les collectivits locales ont eu lieu pour accompagner les transferts de comptences et le gouvernement
Encadr 5.3. Dcentralisation et emploi public

Il existe trois types de fonctions publiques en France dtat, territoriale et hospitalire qui sont fortement cloisonnes. tant donne limpossibilit de licencier, les ajustements sur le volume demploi des deux premires fonctions publiques peuvent se faire par : i) la dcentralisation de personnel, cest--dire le passage de la fonction publique dtat vers la fonction publique territoriale, ii) le dtachement qui consiste mettre un fonctionnaire la disposition dune autre fonction publique mais o celui-ci reste attach sa fonction publique dorigine, iii) un ajustement du nombre de places ouvertes aux concours dentre des fonctions publiques et iv) le non remplacement de fonctionnaires dtat partant la retraite. Avant 2003, il ny a pas eu de dcentralisation de personnel, les ajustements de court terme nont donc pu se faire que par les dtachements. Ces derniers ont eu lieu pour les fonctionnaires peu ou moyennement qualifis (catgories B et C), mais ont t peu nombreux pour les fonctionnaires les plus qualifis (catgorie A) car la fonction publique dtat tant juge la plus prestigieuse, il ny a pas dincitation pour les cadres passer, mme temporairement, vers la fonction publique territoriale. Les non remplacements de fonctionnaires dtat partant la retraite ont t trs peu nombreux. Au total, lemploi public a fortement augment dans les collectivits territoriales (+43 % en 20 ans) alors quil na commenc ralentir significativement au niveau de ltat quen 2005.
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tente de recentrer les services de ltat sur la mise en uvre des politiques nationales. Dans le futur, il est essentiel que ltat tire davantage parti du grand nombre de dparts la retraite de fonctionnaires pour diminuer les effectifs de ltat et dvelopper davantage les transferts de fonctionnaires, o les personnes changent de fonction publique dappartenance comme cela a t le cas avec le personnel technique de lducation nationale. En plus de ces rigidits sur le volume demploi, les salaires des trois fonctions publiques sont indexs sur la mme valeur du point de fonction publique qui est ngoci par le ministre de la fonction publique avec les organisations syndicales. Ces volutions ne sont pas toujours adaptes aux moyens des collectivits territoriales ni aux prix rgionaux et ont donc pu peser sur leurs dpenses. Les collectivits territoriales devraient tre davantage associes aux ngociations sur les salaires.
Faire en sorte que lorganisation du systme ne soit pas une entrave son efficacit
Le systme tel quil apparat, avec une multiplicit dadministrations, est particulirement propice engendrer un certain nombre de cots additionnels. Ces cots sont de deux ordres. cause de la complexit du systme, les charges peuvent tre suprieures aux cots les plus faibles pour produire un certain service dune qualit donne. Ce surcot technique de production provient en particulier de la duplication des services administratifs. En dehors du surcot technique, le systme o un mme service peut tre propos plusieurs niveaux et donc, o les mnages ou les entreprises peuvent en bnficier par plusieurs voies, engendre des mcanismes de surenchre entre les collectivits qui aboutissent une surproduction de services. Lexemple le plus frappant est celui des aides aux entreprises o il est usuel, pour une entreprise qui sinstalle dans une commune de recevoir des aides de la part de chacun des niveaux de collectivit (OCDE, 2006). Cette surproduction de biens et services publics locaux ampute potentiellement la production de biens et services privs et induit ainsi un dtournement de consommation, ce qui constitue un cot dopportunit. Les cots de ce systme, et plus gnralement, lanalyse en termes de cot bnfice de la dcentralisation, sont difficiles mesurer. Des mthodes dvaluation existent mais elles nont jamais t mises en place en France (Gilbert et al., 1998) alors que dautres pays, comme lEspagne et lItalie, ont tent dvaluer le cot des inefficacits du systme de dcentralisation. Le chevauchement des comptences entre diffrents niveaux de collectivits aboutit galement une situation o les responsabilits ne sont pas clairement dfinies, les dpenses ne sont pas conditionnes lobtention de rsultats et lvaluation des politiques est dautant plus difficile. Les contrats auxquels ltat a recours pour coordonner les intervenants sont ncessaires et centraux pour russir la dcentralisation mais, tels quils fonctionnent pour linstant, ils sont eux-mmes lorigine de lourdeurs administratives et dune inertie du systme, et ne rsolvent donc pas pleinement le problme dabsence dun responsable (Andr, 2005 ; OCDE, 2006). Pour viter ces problmes, le systme devrait sorienter vers une plus forte spcialisation et vers une allocation plus cohrente des responsabilits et donc, vers la suppression de la clause de comptence gnrale. Une solution intermdiaire consisterait dfinir des chefs de file pour chaque domaine qui auraient la responsabilit de coordonner les actions, de vrifier que les ressources sont correctement alloues, et de rendre des comptes aux citoyens sur la politique mene. La proposition faite dans plusieurs rapports dattribuer les services de proximit aux communes, laide sociale aux dpartements et lamnagement du territoire et le
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dveloppement conomique aux rgions constitue une possibilit de rpartition des responsabilits. Quelle que soit la rpartition choisie, elle devrait respecter la cohrence des politiques, en particulier en matire de lutte contre le chmage, et donc, par exemple, ne pas sparer la formation professionnelle du RMI. Lintercommunalit semble avoir t une autre source de surcots. Au dbut de sa mise en place, elle sest traduite par une hausse des dpenses totales, communes et communauts, ce qui nest pas tonnant puisque les communes qui se regroupaient recevaient en supplment la dotation dintercommunalit. Ensuite, les dpenses des communes auraient du ralentir mais cela na pas t durablement le cas. Depuis 2000, les dpenses consolides des communes et des communauts augmentent plus rapidement que la tendance de long terme des dpenses purement communales, ce qui sexplique largement par une progression de loffre de services publics (Richard, 2006). Les communes ont t incites se regrouper pour percevoir la dotation dintercommunalit, mais, pour que lintercommunalit ne reste pas une coquille vide, et quelle saccompagne dun rel transfert de comptence vers les groupements, certains mcanismes avaient t mis en place. La dotation dintercommunalit dpend du coefficient dintgration fiscale qui mesure le poids des recettes fiscales utilises directement par le groupement et qui ne sont pas redistribues vers les communes (car si elles le sont, cela signifie que les comptences ne sont pas rellement transfres au groupement). Les prfets ont la charge de surveiller le montant des redistributions vers les communes. De plus, les transferts de comptence des communes vers les groupements doivent respecter certaines rgles visant assurer que des dpenses lies cette comptence ne restent pas dans le domaine de la commune, ce qui engendrerait des surcots (OCDE, 2006). Maintenant que les communes ont t incites se regrouper et transfrer des comptences au niveau de la communaut, il faut les inciter raliser les conomies dchelle. Une possibilit serait de limiter dans le temps lattribution de la dotation dintercommunalit. Si cette solution ne paraissait pas possible mettre en place, le gouvernement pourrait vouloir rendre la dotation dintercommunalit conditionnelle la ralisation dconomies dchelle et renforcer le contrle de la ralisation de ces conomies7. Mais la mise en place de cette solution risquerait de saccompagner dun certain nombre de lourdeurs et poserait des problmes difficiles surmonter car les conomies dchelle sont difficilement identifiables et mesurables. plus long terme, ltat pourrait rflchir la mise en place dune dotation unique consolide entre les communes et lintercommunalit afin que ces structures allouent les moyens en fonction des comptences rellement exerces. Mais, cette solution pourrait affaiblir le contrle des dcisions par les citoyens car les responsables de lintercommunalit ne sont pas pour linstant directement lus par les citoyens de lintercommunalit et se heurterait la difficult de dcider des rallocations des ressources vers les communes. La pertinence davoir des comptences techniques gres par des syndicats de communes plutt que par les communauts doit tre tudie et lorsque cela engendre des inefficacits, les syndicats devraient tre intgrs aux communauts. Les autres formes de coopration devraient tre progressivement limines sauf lorsquelles sont pleinement justifies.
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Dvelopper un systme dinformation pour stimuler la concurrence et permettre lvaluation de la dpense publique territoriale
Les problmes defficacit que rencontre le systme actuel sont en partie lis linsuffisance dinformations disponibles sur les choix des collectivits en matire de dpenses, leurs ressources et la qualit des services fournis. Ce manque dinformation a plusieurs consquences. Les citoyens ne peuvent juger correctement, ni lefficacit des politiques menes, ni les choix qui sont faits; ils nexercent donc pas de pression relle sur les politiques menes. Ce manque de pression nincite pas les lus ou responsables locaux rendre des comptes, ces derniers ne dveloppent donc pas ces informations. Ni les lus, ni les citoyens ne peuvent comparer lefficacit des dpenses de leur collectivit par rapport celles des autres. Il est donc important de dvelopper un systme dinformation sur lensemble des dpenses des collectivits et sur la faon dont elles sont finances, facilement accessible aux citoyens. Ces donnes doivent tre comparables entre collectivits et consolides, en particulier entre les communes et les communauts. Les services de ltat travaillent la cration dun systme dinformation qui regroupe les donnes disponibles et remises en forme non plus en fonction dimpratifs statistiques comme cest le cas aujourdhui mais pour rpondre lobjectif de faciliter la comparaison entre collectivits territoriales afin quelles soient incites proposer de manire transparente et au meilleur cot, des services de qualit qui correspondent aux souhaits des citoyens. Dans ce domaine, la France pourrait sinspirer des expriences menes dans dautres pays comme la Norvge qui a dvelopp un tel systme dinformation trs complet. Un autre objectif du systme dinformation pourrait tre damener les collectivits territoriales dfinir des priorits pour leur dpenses et des mesures defficacit des services rendus, donc concevoir leurs budgets selon des rgles proches de la LOLF, et sorienter, si cela parat souhaitable, vers un accord entre ltat et les collectivits territoriales sur une norme dvolution de leurs dpenses. Certaines collectivits, surtout celles de taille significative, ont dj adopt ce type de conception de leur budget. Ces expriences devraient tre dveloppes, par exemple au sein du Comit des finances locales, en faisant partager lexprience des collectivits pilotes et en aidant les autres mettre en place ces mthodes.
Responsabiliser les collectivits territoriales par les ressources tout en limitant les pressions sur les prlvements obligatoires
Les recettes des collectivits territoriales ont subi des volutions de structure qui ont rduit leur autonomie fiscale. Le poids du produit des impts dans leurs ressources na cess de baisser alors que celui des transferts provenant de ltat sest accru pour atteindre prs de 35 % en 2003 (graphique 5.5). Les collectivits territoriales nayant pas de compte rendre aux citoyens sur lutilisation des transferts dtat, la hausse du poids de ces transferts dans leur financement nincite pas fortement les collectivits slectionner les dpenses les plus efficaces. Le cot de cette inefficacit est en partie support par ltat (puisquil est devenu un contributeur important des finances locales) et, in fine, par les citoyens.
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Graphique 5.5. Les ressources des collectivits territoriales1

Rgions, dpartements et communes, 2003
13.1% Autres ressources non fiscales
27.8% Produit des autres impts
22.5% Dotations dEtat
23.9% Produit des "quatre taxes" la charge des contribuables locaux 12.7% Produit des "quatre taxes" pris en charge par lEtat
1. Ressources de fonctionnement uniquement. 2. Taxe professionnelle, taxe dhabitation, taxes foncires bti et non bti. Source : Ministre de lIntrieur et de lAmnagement du Territoire, DGCL, Les collectivits locales en chiffres 2006 .
Un systme peu transparent et qui nassure pas lautonomie financire des collectivits territoriales
Cette volution provient en particulier de la prise en charge croissante de la fiscalit locale par ltat. Comme expliqu prcdemment, ltat a la possibilit de dcider dallgement ou dexonration dimpts locaux ; il compense alors les collectivits territoriales du manque gagner. Cette possibilit a t largement utilise, en particulier avec la taxe professionnelle (encadr 5.4) et la taxe dhabitation. Au total, la proportion du produit des quatre principales taxes directes locales prise en charge par ltat na cess de crotre pour atteindre prs de 35 % en 20038. La prise en charge par ltat dune partie croissante des recettes fiscales des collectivits territoriales a eu pour consquence de crer une distinction entre trois notions qui devraient concider, le produit vot , le produit pay , le produit peru (Valletoux, 2006). La distinction entre le produit vot et le produit pay introduit un manque de transparence pour le contribuable et des incitations pour les collectivits augmenter les taux puisque ces hausses ne sont pas directement supportes par les lecteurs. La distinction entre le produit pay et le produit peru a permis aux collectivits de percevoir des ressources suprieures celles payes par les contribuables au titre de limpt local. Mais ces ressources psent de faon indirecte sur les contribuables puisque les transferts dtat doivent, in fine, tre financs et donc lont t en partie par des impts dtat. Au total, les contribuables peuvent avoir lillusion que le taux de prlvement naugmente pas alors que les pressions sont en fait transfres vers les impts dtat. Le manque de transparence les empche de connatre le vrai cot des
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Encadr 5.4. La taxe professionnelle

Cet impt est d chaque anne par les personnes physiques ou morales qui exercent une activit professionnelle non salarie. La taxe est tablie dans la commune o lentreprise dispose de locaux ou terrains. Elle est perue par les communes et les EPCI, les dpartements et les rgions. La taxe professionnelle est assise sur trois bases qui sont combines de faon complexe : la valeur locative des biens passibles dune taxe foncire (immobilisations), la valeur locative des quipements et biens mobiliers et une fraction du chiffre daffaire. Une fraction des salaires faisait historiquement partie de la base mais a t supprime pour ne pas dcourager la demande de travail des entreprises (OCDE, 2005a). La taxe professionnelle est rendue complexe par les diffrents mcanismes quelle comprend : 1. Une cotisation de prquation destine rduire les diffrences de taux entre collectivits payes par les tablissements situs dans des communes o le taux dimposition est infrieur au taux moyen. 2. Une cotisation minimum due par tous les contribuables y compris ceux dont la base dimposition est nulle ou trs faible, assise sur la taxe dhabitation. 3. Une cotisation minimale assise sur la valeur ajoute. Au-del dun certain chiffre daffaire (7.6 milliards deuros hors taxe), les entreprises doivent sacquitter dau moins 1.5 % de leur valeur ajoute au titre de la taxe professionnelle. 4. De nombreux abattements la base et de nombreuses exonrations, qui ont souvent t dcids par ltat pour aider certaines entreprises. Un quart des entreprises en sont exonres. 5. Un plafonnement en fonction de la valeur ajoute qui a t plusieurs fois modifi. Depuis 2007, le montant pay par les entreprises ne doit pas dpasser 3.5 % de leur valeur ajoute (1.5 % pour les entreprises agricoles). Avant 2007, le plafond tait de 3.5 % 4 % selon le chiffre daffaire de lentreprise. Cet encadrement des cotisations de la taxe professionnelle par la valeur ajoute a conduit une situation o 52 % du produit de la taxe professionnelle tait assis sur la valeur ajoute en 2003. La part du produit de la taxe professionnelle prise en charge par ltat est passe de 25 % en 1998 39 % en 2003. La taxe professionnelle est donc devenue trs loigne de limpt qui a t conu initialement. Paralllement, elle pose un certain nombre de problmes, largement expliqus par la commission Fouquet en 2004 qui tait en charge dexaminer cette taxe et den proposer des rformes. Depuis la suppression de la part salariale de la base de la taxe professionnelle, limpt pse sur le capital et donc sur les entreprises forte intensit capitalistique comme lindustrie, crant des ingalits entre secteurs. De plus, la taxe professionnelle sest avre tre un handicap pour les entreprises exposes la concurrence internationale. Pour faire face ces problmes, la commission Fouquet sest vue confie la mission de proposer des mesures pour rendre la taxe professionnelle plus neutre conomiquement, mais pas pour lallger. Elle a propos de la remplacer par deux taxes distinctes : lune reposant sur la valeur ajoute avec un taux fix localement dans la limite dun plancher et dun plafond nationaux (de 1.2 % 3.2 %), lautre reposant sur la valeur locative foncire un taux fix galement localement. Ce systme aurait moins surtax lindustrie. Les collectivits auraient eu le pouvoir de fixer les taux dimposition lintrieur dun intervalle donn. Enfin, les exonrations auraient d tre rexamines la lumire dun principe constitutionnel dgalit devant limpt. Ces propositions nont pas t retenues par le gouvernement, essentiellement parce quelles auraient conduit des transferts importants de charge fiscale entre secteurs dactivit que ltat voulait en partie compenser, entranant un cot lev. Les modifications apportes finalement cet impt ont t :

La mise en place dun vrai plafonnement de la taxe professionnelle puisque ce dernier est dsormais calcul en fonction de limpt de lanne et non du taux de 1995. Un abaissement du plafond de valeur ajout 3.5 %. La prennisation du dgrvement pour investissements nouveaux. La participation des collectivits territoriales au financement du plafonnement en fonction de la valeur ajoute. Ltat prend toujours sa charge lcart entre le produit des bases par le taux de lanne 2005* et le plafond de 3.5 % de la valeur ajoute mais ce sont les collectivits locales qui supportent le manque gagner provoqu par des hausses de taux au-del de celui de 2005 appliqu des entreprises plafonnes.
* Ou si lun des deux est plus bas, le taux de 2004 ou le taux de lanne dimposition.
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politiques mises en uvre sur leur territoire et donc de pouvoir juger de leur efficacit. Les collectivits quant elles ne sont que faiblement incites fournir les meilleures politiques compte tenu des impts prlevs sur leur rsidents. De plus, ces multiples exemptions dcides par ltat ont conduit une situation o les contribuables ne sont pas imposs sur la mme base. En raison du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoute, la moiti des entreprises sont imposes ce titre uniquement sur la base de leur valeur ajoute. De mme pour la taxe dhabitation, en raison des allgements dpendant du revenu, un mnage sur deux est impos ce titre en fonction de son revenu. Les mnages et les entreprises bnficiant de ces allgements ne sont pas concerns par des changements de taux. De plus, des mnages avec des revenus identiques ou des entreprises avec des valeurs ajoutes identiques, en fonction de leur emplacement sur le territoire sont soumis des impts dont lassiette est diffrente. Paralllement la prise en charge croissante de la fiscalit locale par ltat, les bases des taxes dhabitation et foncires sont devenues archaques car la valeur locative cadastrale retenue est toujours celle de 1970. Ces bases ont t rvalues en 1990 mais les nouvelles bases nont jamais t utilises. Un coefficient national est appliqu chaque anne la base de 1970 de telle sorte que ces bases sont devenues la fois souvent sousvalues et dconnectes de la valeur vnale. Au total, le poids du produit des quatre taxes dans les recettes fiscales des collectivits a baiss, passant de 70 % au milieu des annes 90 seulement 57 % en 2003. Or, ces impts, sur lesquels les collectivits ont un pouvoir lev, sont ceux qui leur procurent de lautonomie. Cette volution sexplique galement par le fait que les dernires comptences qui ont t transfres et finances par des ressources fiscales, lont t par le transfert dune partie dun impt dtat, comme la TIPP ou la taxe sur les droits de mutation, plutt quen amenant les collectivits les financer par limpt local. Si certains de ces impts, comme celui sur les droits de mutation, peuvent constituer des ressources importantes pour les collectivits territoriales, celles-ci nont quun pouvoir trs limit sur le produit de ces impts (essentiellement sur lassiette et peu sur les taux). Ils napportent donc pas la mme autonomie financire que les impts locaux. Enfin, certaines comptences transfres ont t finances par des transferts de ltat plutt que par des ressources fiscales. Les dotations des fins de prquation se sont dveloppes mme si elles restent limites (voir plus haut). Le poids des transferts de ltat dans les ressources des collectivits sest dont galement accru pour ces raisons. Lautonomie financire des collectivits territoriales peut tre mesure travers le ratio entre les ressources propres et les ressources totales des collectivits. Les ressources propres incluent le produit des impts dont la loi autorise les collectivits territoriales fixer lassiette ou le taux et les autres ressources non fiscales des collectivits dont elles ont la matrise. Le ratio dautonomie financire a baiss au cours des dernires annes pour atteindre, en 2003, 61 % pour les communes et EPCI, 63 % pour les dpartements et 41 % pour les rgions. Ce ratio ne prend pas en compte la perte dautonomie des collectivits provoque par la monte en charge dimpts dtat dans les ressources des collectivits au dtriment des impts locaux.
Vers des ressources assurant lefficacit par la responsabilisation

Les collectivits territoriales doivent avoir les moyens financiers de faire face aux comptences qui leur sont transfres et aux obligations qui proviennent de dcisions de
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ltat. Elles doivent pouvoir financer les services et politiques dont elles ont une responsabilit importante par les impts locaux car ce type de financement assure une meilleure responsabilisation des collectivits et les incite rendre des comptes aux citoyens (Blchliger et King, 2006). Ce principe se heurte la prise en charge croissante de la fiscalit locale par ltat et aux disfonctionnements des impts locaux. Ce chapitre na pas pour ambition de proposer une rforme globale de la fiscalit locale car celle-ci ncessiterait de prendre en compte lensemble des prlvements qui psent sur les entreprises et les mnages. Nanmoins certains principes vers lesquels la fiscalit locale devrait tendre sont indiqus. Tant que les problmes lis lintercommunalit ne sont pas rsolus, que le champ des domaines de comptence des collectivits nest pas stabilis dans ses grandes lignes et que les dpenses des collectivits ne sont pas soumises des rgles budgtaires contraignantes, la cration dun nouvel impt risquerait de se traduire par davantage de pressions sur les dpenses et le taux de prlvements obligatoires. Les efforts devraient donc porter sur une rforme des ressources des collectivits territoriales telles quelles existent actuellement. Dans la mesure o cela porte atteinte la responsabilisation des collectivits territoriales par les ressources, ltat devrait diminuer le poids de sa prise en charge des impts locaux. De faon gnrale, les exemptions dimpts sont trs nombreuses en France alors quelles ne sont pas toujours justifies (Conseil des impts, 2003; OCDE, 2005a). Pour le cas particulier de celles qui concernent les impts locaux, ltat devrait davantage prendre en compte limpact de ses dcisions sur la structure dincitation qui en rsulte pour les collectivits territoriales et ne pas considrer le problme uniquement sous langle de la compensation du manque gagner. Les exemptions dcides par ltat devraient uniquement concerner les impts dtat. Les bases des impts locaux devraient tre clarifies la fois pour viter les problmes dingalits entre contribuables et pour permettre aux collectivits dvaluer pleinement limpact des changements de taux quelles dcident sur les contribuables. Une solution devrait tre trouve aux situations o la base dimposition est, dans les faits, devenue double, en particulier pour la taxe dhabitation et la taxe professionnelle. Deux possibilits sont envisageables, soit supprimer les allgements existants et rviser les bases locales initiales (la valeur locative pour la taxe dhabitation et la valeur des immobilisations pour la taxe professionnelle), soit faire voluer ces impts vers les bases qui se sont dveloppes dans les faits, le revenu pour la taxe dhabitation et la valeur ajoute pour la taxe professionnelle. Si ces bases sont plus mobiles que les bases initiales et donc en thorie moins pertinentes pour des impts locaux, leur valeur est plus simple connatre. Dans le cadre dune rforme globale de la fiscalit, dautres solutions pourraient tre considres. Comme toutes les dpenses de ltat, des objectifs clairs devraient tre dfinis pour les transferts financiers de ltat vers les collectivits territoriales et leurs rsultats devraient tre valus. Les deux principaux objectifs devraient tre le financement de services publics et la prquation. Les services publics sur lesquels ltat garde lessentiel des responsabilits peuvent tre financs par des dotations mais avec des mcanismes incitant les collectivits avoir une gestion efficace de ces services. Concernant la prquation, le systme actuel est particulirement complexe et donc difficile valuer alors quun impt comme la taxe professionnelle est lorigine dimportantes ingalits de ressources entre collectivits. En particulier, les transferts de ltat visant compenser les
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multiples dgrvements bnficient aux collectivits o rsident les contribuables concerns, ceci dautant plus quelles ont fortement recours limpt, et donc, ont un impact sur les ingalits de richesse qui nest pas valu. Dans le cadre des objectifs de matrise des dpenses publiques, les dotations de ltat vers les collectivits territoriales devraient tre soumises une norme dvolution plus contraignante. Les engagements qui ont t pris dans ce sens doivent tre poursuivis.
Conclusion et rsum des recommandations

La France sest engage dans un processus de dcentralisation qui a permis de rapprocher les politiques des citoyens mais qui na pas atteint pleinement les gains defficacit escompts en raison de la complexit et de linertie du systme ainsi que de la faible responsabilisation des collectivits territoriales. Les recommandations pour faire face aux dfis de la dcentralisation et assurer quelle sinsre dans les objectifs de matrise des dpenses publiques et des prlvements obligatoires sont rsumes dans lencadr 5.5. Toutefois, la mise en place de ces rformes est notamment rendue difficile par le cumul des mandats, une spcificit franaise o les politiques cumulent souvent les mandats dlus locaux avec les mandats parlementaires. Plusieurs rapports ont montr que ce phnomne tait un obstacle la bonne mise en place de la dcentralisation, en particulier parce quil conduit des situations de conflit dintrt, par exemple sur les questions de prquation (Roman, 1998). Le cumul des mandats a dj t quelque peu rduit et des solutions pour faire voluer les institutions, qui dpassent le champ de ce chapitre, ont t proposes. Nanmoins, cet lment du problme devrait tre considr pour pleinement russir la dcentralisation.
Encadr 5.5. Rsum des recommandations pour faire face aux dfis de la dcentralisation
Matriser les pressions sur les dpenses publiques Clarifier et progressivement stabiliser le partage des comptences entre ltat et les collectivits territoriales. viter de transfrer la gestion dune comptence sans transfrer lensemble des responsabilits qui y sont lies. Associer davantage les collectivits territoriales aux dcisions qui les concernent, en particulier celles dfinissant des normes de service public. Faire en sorte que le systme de dtermination des salaires des fonctionnaires nengendre pas des volutions inappropries pour le personnel des collectivits territoriales. Limiter fortement les pressions la hausse sur lemploi public en ne remplaant pas une partie des fonctionnaires dtat partant la retraite et en poursuivant la dcentralisation de personnel. valuer le rle des services dconcentrs de ltat et rduire leur taille lorsque cela est justifi, en particulier en cas de doublons avec les services des collectivits territoriales. Limiter les chevauchements de comptence entre collectivits territoriales en orientant le systme vers une spcialisation plus forte et une allocation plus cohrente des responsabilits. Supprimer la clause de comptence gnrale pour les rgions et les dpartements. Si cette proposition nest pas mise en place, exprimenter la notion de chef de file lorsque plusieurs collectivits territoriales interviennent dans un mme domaine. Faire en sorte que lintercommunalit conduise des conomies dchelle et des gains defficacit en supprimant la dotation dintercommunalit. valuer la pertinence des syndicats et autres structures de coopration redondantes avec lintercommunalit et les supprimer progressivement lorsquelles sont lorigine dinefficacits.
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Encadr 5.5. Rsum des recommandations pour faire face aux dfis de la dcentralisation (suite)
Responsabiliser les collectivits territoriales tout en limitant les pressions la hausse sur les prlvements obligatoires tablir une correspondance entre le type de responsabilit des collectivits territoriales et le type de financement qui assure une meilleure incitation lefficacit de la part de tous les acteurs. Faire en sorte que les collectivits puissent financer les fonctions dont elles ont la pleine responsabilit par les impts locaux. Financer les services pour lesquels ltat garde un pouvoir de dcision important par des dotations tout en instaurant des mcanismes incitant une gestion efficace. Les transferts dimpts dtat pourraient ventuellement financer ce type de dpenses. Limiter et progressivement supprimer les allgements dimpts locaux dcids par ltat. Lorsquun dgrvement est envisag, considrer son impact sous langle de lincitation donne aux collectivits territoriales et non pas seulement sous celui de la compensation du manque gagner. Dfinir des objectifs clairs pour les transferts de ltat vers les collectivits territoriales et valuer leurs rsultats. Mettre en place les projets de limiter la progression de ces transferts. Faire de la prquation un objectif plus central de ces transferts. valuer pleinement les rsultats en matire de prquation et revoir le systme sils ne sont pas satisfaisants. Considrer une simplification du systme. Revoir les impts locaux pour remdier la drive de leur base relle avec leurs bases initiales, de prfrence dans le cadre dune rforme gnrale des principes et des pratiques de lensemble des prlvements auxquels font face les mnages et les entreprises. Dvelopper un systme dinformation pour stimuler la concurrence et faciliter lvaluation de lefficacit de la dpense publique locale Dvelopper un rseau dinformation accessible tous sur les dpenses des collectivits, sur la faon dont elles sont finances et sur la qualit des services fournis. Mettre en place un systme de donnes comparables sur les comptes des collectivits territoriales ainsi que des comptes consolids des communes et des communauts. Encourager les collectivits territoriales sinspirer des principes de la LOLF pour concevoir leurs dpenses sous la forme de missions auxquels sont attachs des objectifs et des indicateurs de rsultat. Dvelopper le contrle de la dpense ex ante. Essayer de trouver un accord entre ltat et les collectivits territoriales sur une norme dvolution des dpenses.
Notes
1. Cette stratgie sappuie sur la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (la LOLF, dont le but est dassigner chaque dpense une mission et un indicateur de rsultat), le lancement dun grand nombre daudits et des rformes sur les politiques dachat. 2. Pour la commune, le maire est la fois le reprsentant de ltat et le responsable (lu) de la commune. 3. Le prfet de rgion est le prfet de dpartement dans lequel se situe le chef-lieu de la rgion. 4. Il existe 36 500 communes, 100 dpartements et 26 rgions. La commune est la plus ancienne et la plus petite subdivision administrative. Le dpartement a t cre la rvolution franaise et la rgion est devenue collectivit territoriale la suite de la premire vague de dcentralisation, en 1986.
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5. FAIRE FACE AUX DFIS DE LADCENTRALISATION

5. Lorsque lon inclut les transferts de ltat pour compenser les exemptions dimpts locaux dcides par ltat. 6. Dune part les taux des quatre taxes sont plafonns par rapport au taux moyens de lanne prcdente. Dautre part, une rgle de liaison des taux assure une coordination entre les volutions des taux des quatre taxes mais de nombreuses drogations cette rgle ont t introduites. 7. Comme le propose le rapport Richard (2006). 8. Il nest ensuite plus possible de connatre ce pourcentage car ces compensations ont t intgres la DGF.
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Glossaire
AAH ACO ACSD AME ANCSEC Allocation aux adultes handicaps Allocation complmentaire Allocation conventionnelle de solidarit dmission Aide mdicale de ltat Agence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances Agence nationale pour lemploi Allocation personnalise dautonomie Allocation de parent isole Allocation de remplacement pour lemploi Allocation de solidarit spcifique Allocation spciale du fonds national de lemploi Association pour lemploi dans lindustrie et le commerce Adult disability allowance A supplementary social benefit A redundancy benefit State Medical Aid National Agency for Social Cohesion, Equal Opportunity and Voluntary Service National Employment Agency Personal Autonomy Allowance Single parent allowance A supplementary social benefit Specific solidarity allowance A special benefit from the national employment fund Association for Employment in Industry and Commerce: Organization managing unemployment contributions and payments BEP BTS CAE CAF CAP CAATA CATS CDD CDI Brevet dtudes professionnelles Brevet de technicien suprieur Conseil danalyse conomique Caisse dallocations familiales Certificat daptitude professionnelle Cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante Cessation anticipe dactivit de certains travailleurs salaris Contrat dure dtermine Contrat dure indtermine Certificate of technical education Vocational Training Certificate Council for Economic Analysis Social Security Office Vocational training qualification Early retirement scheme for asbestos workers Early retirement scheme for certain workers Fixed-term employment contract Permanent employment contract
ANPE APA API ARPE ASS ASFNE ASSEDIC
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GLOSSAIRE
CERC CEREQ CFA CFDT CHRS CMU CMUC
Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale Centre dtudes et de recherches sur les qualifications Congs de fin dactivit Confdration franaise dmocratique du travail Centres dhbergement et de rinsertion Sociale Couverture maladie universelle Couverture maladie universelle complmentaire Contrat nouvelle embauche Caisse nationale de solidarit pour lautonomie Conseil dorientation pour lemploi Conseil dorientation des retraites Contribution pour la rduction de la dette sociale Contribution sociale gnralise Direction de lanimation et de la recherche des tudes et des statistiques Diplme dtudes approfondies
Council for Employment, Income and Social Cohesion Centre for Study and Research on Occupational Skills End of employment leave French Democratic Confederation of Labour French trade union Social Reinsertion Accommodation Centres Universal Health Coverage Complementary sickness cover free complementary health insurance for low-income groups New Employment Contract National Solidarity Fund for Independence Employment Policy Council Pensions Advisory Council Social Debt Repayment Contribution General Social Contribution Research Surveys and Statistics Directorate Post-master Advanced Studies Postgraduate certificate (prior to doctoral thesis) Post-master in Advanced Specialised Studies Postgraduate degree taken after Masters General University Diploma University diploma taken after two years study Global operating grant University Diploma in Technology Two-year diploma from a university institute of technology French Electricity Company Public Institutions for Inter-communal Co-operation
CNE CNSA COE COR CRDS CSG DARES
DEA
DESS
Diplme dtudes suprieures spcialises
DEUG
Diplme dtudes universitaires gnrales Dotation globale de fonctionnement Diplme universitaire de technologie
DGF DUT
EDF EPCI
lectricit de France tablissements publics de coopration intercommunale
170
GLOSSAIRE
EPL FMDI FNAL FRR FSV GDF HALDE HEI INSEE IUT LMD LOLF ONPES ONZUS PARE PERCO PERP PISA PPE PRP RATP REP RMA RMI
Lgislation pour la protection de lemploi Fonds de mobilisation dpartementale pour linsertion Fonds national daide au logement Fonds de rserve pour les retraites Fonds de solidarit vieillesse Gaz de France Haute autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit tablissement dtudes suprieures Institut national de la statistique et des tudes conomiques Institut universitaire de technologie Licence, master, doctorat Loi organique relative aux lois de finances Observatoire national de la pauvret et de lexclusion sociale Observatoire national des zones urbaines Plan daide au retour lemploi Plan dpargne pour la retraite collectif Plan dpargne retraite populaire Programme international pour le suivi des acquis des lves Prime pour lemploi Pr-retraite progressive Rgie autonome des transports parisiens Rseau dducation prioritaire Revenu minimum dactivit Revenu minimum dinsertion
Employment protection legislation Departmental fund for employment National Housing Aid Fund Pension Reserve Fund Old Age Solidarity Funds French Gas Company Equity and Anti-Discrimination Authority Higher Education Institution National Institute for Statistics and Economic Studies University Institute of Technology Bachelor, master, doctorate Constitutional Bylaw on Budget Acts National Observatory of Poverty and Social Exclusion National Observatory of Sensitive Urban Zones Return to Employment Aid Plan Collective Pension Savings Plan Popular Retirement Savings Plan Programme for International Student Assessment Employment Allowance earnedincome tax credit Progressive early retirement Paris public transport system/Paris public transportation authority Priority Education Network Minimum employment income Social/occupational integration minimum income minimum benefit paid to those with no other source of income Mobile accident unit Emergency medical service
SAMU
Service daide mdicale urgente
171
GLOSSAIRE
SMIC SNCF STS TGAP TIPP ZEP ZUS
Salaire minimum interprofessionel de croissance Socit nationale des chemins de fer Section de technicien suprieur Taxe gnrale sur les activits polluantes Taxe intrieure sur les produits ptroliers Zone dducation prioritaire Zone urbaine sensible
Guaranteed minimum wage French national railway company Advanced vocational course General Tax on Polluting Activities Tax on Petroleum Products Education Priority Zone Sensitive Urban Area
172
LES DITIONS DE LOCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16 IMPRIM EN FRANCE (10 2007 13 2 P) ISBN 978-92-64-03338-2 no 55712 2007
FRANCE
THME SPCIAL : DUCATION
Pays membres : dernires parutions
Allemagne, mai 2006 Australie, juillet 2006 Autriche, juillet 2005 Belgique, mars 2007 Canada, juin 2006 Core, juin 2007 Danemark, mai 2006 Espagne, janvier 2007 tats-Unis, mai 2007 Finlande, mai 2006 France, juin 2007 Grce, avril 2007 Hongrie, mai 2007 Irlande, mars 2006 Islande, aot 2006 Italie, juin 2007 Japon, juillet 2006 Luxembourg, juillet 2006 Mexique, novembre 2005 Norvge, janvier 2007 Nouvelle-Zlande, avril 2007 Pays-Bas, dcembre 2005 Pologne, juin 2006 Portugal, avril 2006 Rpublique slovaque, avril 2007 Rpublique tchque, juin 2006 Royaume-Uni, novembre 2005 Sude, fvrier 2007 Suisse, janvier 2006 Turquie, octobre 2006 Zone euro, janvier 2007
Pays non membres : dernires parutions

Brsil, novembre 2006 Bulgarie, avril 1999 Chili, novembre 2005 Chine, septembre 2005 Les tats baltes, fvrier 2000 Roumanie, octobre 2002 Fdration de Russie, novembre 2006 Slovnie, mai 1997 Rpublique fdrale de Yougoslavie, janvier 2003
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SourceOECD@oecd.org
Volume 2007/13 Juin 2007

ISBN 978-92-64-03338-2 10 2007 13 2 P
www.oecd.org/editions
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tudes conomiques de lOCDE

Volume 2007/13 Juin 2007

tudes conomiques de lOCDE

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

Publi galement en anglais

TABLE DES MATIRES

Table des matires

TUDES CONOMIQUES DE LOCDE : FRANCE ISBN 978-92-64-03338-2 OCDE 2007

TABLE DES MATIRES

100 101 103 106 108 113

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TABLE DES MATIRES

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STATISTIQUES DE BASE DE LA FRANCE

Villes principales (milliers dhabitants), 2005 Paris Marseille Lyon

2 154 821 466

2.5 17.9 5.0 76.6

10.4 15.9 25.8 41.6

7.4 13.3 27.5 35.7

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ISBN 978-92-64-03338-2 tudes conomiques de lOCDE : France OCDE 2007

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ISBN 978-92-64-03338-2 tudes conomiques de lOCDE : France OCDE 2007

Les principaux enjeux de la politique conomique franaise

1. LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE

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LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE

Tableau 1.1. Projections court terme

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1. LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE

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LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE

Graphique 1.2. volutions et performances lexportation

A. Volume des exportations, 1991=100

240 220 200 180 160 140 120 100 80

FRANCE Zone euro Allemagne Italie

Royaume-Uni Japon Canada tats-Unis

B. Volume des exportations, marchs et rsultats lexportation 1991=100

C. Part des exportations totales de la zone OCDE en valeur, 1991=100

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1. LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE

Graphique 1.3. Dficit et dette des administrations publiques

A. Capacit (ou besoin) de financement des administrations publiques

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LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE

1. LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA POLITIQUE CONOMIQUE FRANAISE

Graphique 1.4. volution des taux de chmage et demploi

A. Taux de chmage des jeunes et des adultes

B. Taux demploi : France et zone OCDE

62 France Zone OCDE 60