B ANQUE INTERNATIONALE POUR L A RECONSTRUCTION ET LE DEVELOPPEMENT

APPROCHES PARTICIPATIVES AU MAROC

BILAN DE L EXPERIENCE ET RECOMMANDATIONS POUR LA MISE EN UVRE DE LINITIATIVE NATIONALE DE DEVELOPPEMENT HUMAIN (INDH)

JANVIER 2006

Les observations, interprtations et conclusions exprimes ici sont celles des auteurs et ne seraient tre attribues, de quelque manire que ce soit, la Banque mondiale, aux organismes qui en dpendent, aux membres du Conseil des administrateurs ni aux pays que ceux-ci reprsentent.

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TABLE DES MATIERES

1 BILAN DE LA PARTICIP ATION

3
5 5 5 7 9 12 12 13 15 15 15 18 21 21 22 24 26 26 26 26 28 29 30

1.1 LE CADRE INSTITUTIONN EL DE LA PARTICIPA TION 1.1.1 LES MONTAGES INSTITUT IONNELS 1.1.1.1 Les structures autonomes 1.1.1.2 Lintgration des projets ladministration 1.1.1.3 Louverture vers les collectivits locales 1.1.2 LENVIRONNEMENT JURIDI QUE 1.1.2.1 La dcentralisation : un cadre juridique achev 1.1.2.2 Le partenariat : des instruments adquats 1.2 LA MISE EN UVRE AU N IVEAU LOCAL 1.2.1 LES PARTIES PRENANTES 1.2.1.1 Les principaux acteurs locaux 1.2.1.2 Le rle des parties prenantes 1.2.2 LES DYNAMIQUES LO CALES 1.2.2.1 Limpact des dynamiques locales sur les processus participatifs 1.2.2.2 Les dynamiques locales et la reprsentativit 1.2.3 LES MODES DE MISE EN UVRE 2 RECOMMANDATIONS POUR LA MISE EN UVRE DE LINDH

2.1.1 LES ETAPES DE LA GEST ION DU PROGRAMME 2.1.1.1 Analyse de la situation 2.1.1.2 Planification 2.1.1.3 Programmation 2.1.1.4 Mise en oeuvre 2.1.2 LA MISE EN UVRE D ACTIVITES PRODUCTIVE S

TABLES DES ILLUSTRATIONS

Tableau 1 : Caractristiques des montages institutionnels de projets autonomes ________________________ 6 Tableau 2 : Caractristiques des montages institutionnels des projets intgrs l'administration ___________ 8 Tableau 3 : Montages institutionn els intgrant les collectivits locales ________________________________ 9 Tableau 4 : Rle des acteurs au diffrentes tapes des projets ________________________________ ______ 19 Tableau 5 : Analyse du rle des parties prenantes ________________________________ _______________ 21 Tableau 6 : Les dynamiques locales et les processus participatifs ________________________________ ___ 22 Tableau 7: Les dynamiques locales et reprsentativit ________________________________ ____________ 23 Tableau 8 : Caractristiques des diffrents modes de ralisation des actions __________________________ 25

Encadr 1 : Montage institutionnel du PLCP ________________________________ ___________________ 10 Encadr 2 : Montage institutionnel du PLCP ________________________________ ___________________ 11 Encadr 3 : La participati on, substitut la dcentralisation ________________________________ _______ 20

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PREFACE

Dans le cadre de la mise uvre de lInitiative Nationale de Dveloppement Humain (INDH), le gouvernement marocain a sollicit un appui mthodologique de la Banque mondiale pour llaboration dun processus de participation facile grer et raliste. En rponse, la Banque mondiale a commandit une valuation rapide des expriences de mise en uvre des approches participatives au Maroc. Cette activit a t mene fin 2005 par Monsieur Mehdi ZIRARI, expert en dveloppement participatif. Ce rapport prsente une analyse historique de lapproche participative couple des enseignements concrets des expriences analyses. Quil sagisse de la participation obligatoire ou de la dmocratie participative locale, de la participation cots partags ou de lapport des ONG comme relais de laction publique, le rapport examine les montages institutionnels utiliss et retrace lvolution de lenvironnement juridique qui facilite aujourdhui le partenariat entre les services de lEtat et la socit civile marocaine. Les recommandations sont fondes sur les enseignements tirs de ces expriences ; elles mettent en vidence les piges viter tant au niveau de la planification que de la programmation et de la mise en uvre des actions envisages par lINDH. Lvolution rcente des institutions et des rglementations marocaines en matire de participation et de partenariat avec la socit civile est impressionnante, tel point que les services techniques de ladministration ont parfois du mal y trouver leur place . Les acteurs concerns par la mise en uvre de lINDH vont pouvoir puiser des ides pour dvelopper de nouveaux modes de partenariat entre les lus, ladministration et les reprsentants de la socit civile, ceci afin que les citoyens qui souffrent de pauvret et dexclusion et ceux qui vivent dans une grande prcarit puissent avoir accs des services sociaux de base et participer au dveloppement conomique marocain. LINDH va mettre en uvre lapproche participative en soutenant un processus de planification qui dbouchera sur une ngociation entre les groupes sociaux d'une mme commune ou dun mme quartier, pour dterminer ce quil conviendra dinscrire dans leur Initiative Locale de Dveloppement Humain (ILDH). Cette premire tape de planification sera suivie dune deuxime ngociation entre les reprsentants de la commune, avec les reprsentants de la province (Comit Provincial de Dveloppement Humain) et les services techniques, dans le cadre de la mise en convergence et de l'approbation des ILDH par les Comits Provinciaux de Dveloppement Humain. LINDH dans ce sens contribuera crer de nouveaux rapports entre les administrs, ladministration et les services techniques de lEtat. A travers la prparation et la mise en uvre de lINDH, ce ne sont plus les services techniques de lEtat et ladministration qui devront seuls dcider comment rpondre aux besoins des populations concernes. Ce sont ces populations, organises dans leur commune ou leur quartier, au sein des Comits Locaux de Dveloppement Humains (o elles ont la majorit des voix), qui dcideront des priorits donner leur Initiative Locale de Dveloppement Humain, en prenant en compte lavis de personnes ressources comptentes issues des services de lEtat ou du secteur priv. Ce processus de planification concert met en uvre le principe de la subsidiarit sur lequel se fonde toute participation effective, c'est dire l'acceptation par le Comit Provincial de Dveloppement Humain daccorder une autonomie de dcision au niveau communal pour toutes les dcisions qui sont du ressort de ce niveau.

Le rapport se veut un document de travail qui pourra tre diffus auprs de tous les acteurs concerns par lINDH pour les appuyer dans la mise en uvre russie de ce programme.

Bilan de la participation LInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain, plus quune rupture, constitue une avance dans laffirmation de principes mis en uvre depuis plusieurs annes dans le domaine du dveloppement. Ce programme vient confirmer un mouvement continu, amorc il y de cela plus dune dcennie, vers ladoption dapproches participatives et partenariales pour la mise en uvre des programmes publics. Les avances ralises, le plus souvent dans le cadre de programmes pilotes, sont aujourdhui entrines. Cette confirmation marque, de manire forte, la volont de voir merger une dmocratie participative locale. La recherche de la participation dans la conduite de lINDH devra permettre aux concepteurs des politiques dinclure les priorits des bnficiaires du programme, de prendre en compte lopinion dautres parties prenantes et de par la mme de mieux comprendre la pauvret, la prcarit et lexclusion, qui ne se confond pas seulement avec un manque de ressources. La participation permettra en outre de construire des partenariats fonds sur la confiance et le consensus, offrant lensemble des parties prenantes la possibilit dapporter leur contribution la ralisation dobjectifs communs. En dernier lieu, la participation renforant linclusion devrait favoriser lmergence dune culture de la transparence et la responsabilisation de la prise de dcisions. Dans le dessein dlaborer un processus de participation facile grer et raliste, un bilan succinct de la conjoncture en matire de participation permettra dtablir le point de dpart, le niveau actuel des processus participatifs, le cadre dans lequel sont conduits les processus existants ainsi que lengagement et la capacit des parties prenantes. De fait, le concept de participation a recouvr plusieurs sens au fil de son volution au cours de ces dernires annes. Bien que la notion de participation recouvre toujours des ralits diffrentes selon les acteurs qui lutilisent, une volution manifeste a eu lieu au cours de ces dernires annes vers une conception de la participation fonde sur lide de partenariat. La participation obligatoire La premire gnration d approches participatives , reprsente par les grands projets hydro-agricoles, les projets damlioration pastorale et les projets damnagement de bassins versants, supporte par les dispositions du Code des Investissements Agricole1, a introduit lide dune participation la fois obligatoire et contractuelle des populations, considres comme bnficiaires . Le caractre obligatoire tait fond en gnral sur largument de lintrt national du projet et se traduisait par une dlimitation des zones, un recensement des bnficiaires et une dfinition du programme de travaux par arrt.

1 Qui, de ce point de vue ne sloignent pas beaucoup des dispositions des projets de mise en valeur des zones bour (PMVB).

Le caractre contractuel de lapproche se traduisait par un ensemble de dispositions financires sous forme de contributions de bnficiaires, ou de compensations de la part de lEtat ou dexonrations diverses. La participation partage des cots Dans les annes quatre-vingt-dix, les programmes sectoriels de dveloppement qui trouvent leur origine dans les pratiques des deux dcennies antrieures utilisent pour la premire fois la notion de partenariat. Ces programmes, PERG, PAGER, PNCRR, renouvellent les approches en mettant en place des montages impliquant les administrations, les collectivits locales et les bnficiaires. Toutefois, la logique de partenariat suivie par ces programmes reste en fait axe sur le partage des cots. Linnovation apporte par ces projets rside principalement dans limplication des communes dans les montages financiers. Bien que la dfinition des rgles dintervention et de financement relve du seul ressort des services techniques, de nouveaux modes de collaboration avec les bnficiaires apparaissent. Ainsi, le PAGER organise pour la premire fois grande chelle des activits danimation en accompagnement de ses projets et, bien que lon ait pu dire que lapproche participative (y) est considre comme un moyen dobtenir ladhsion des populations plutt que comme un mode opratoire , introduit lide de crer des institutions communautaires pour assurer la gestion des quipements publics. Lutilisation des associations comme relais de laction publique Dans les annes quatre-vingt-dix, une nouvelle forme de partenariat a connu un essor important, instituant les associations en relais de laction des services de lEtat. Plusieurs programmes sont alors organiss selon cette logique : les associations sinscrivant dans les objectifs sectoriels des administrations et remplissant un certain nombre de conditions se voient subventionner pour remplir des missions traditionnellement du ressort des services de lEtat. Les projets grs dans le cadre de ce type de montage poursuivent principalement deux types dobjectifs : - Apporter des services de base aux populations marginalises ou risque, comme a pu le faire le programme dducation non formelle; - Tester de nouvelles approches du dveloppement, notamment en ce qui concerne lamnagement des bassins versants (partenariat ENDA / Eaux et Forts). Le dveloppement conduit par les communauts Dans la seconde moiti des annes 90 apparaissent de nouvelles approches, fondes sur les principes du dveloppement conduit par les communauts (Community Driven Developpment). Ces approches dont le principal initiateur parmi les intervenants publics est lAdministration des Eaux et Forts, simposent peu peu comme la rfrence en matire dapproche participative au Maroc. Concrtement, ladoption des principes de dveloppement conduit par les communauts consiste laborer et mettre en uvre des plans de dveloppement communautaires qui traduisent les priorits des populations.

Les squences de planification ont le plus souvent t conduites au niveau des douars, et cest ainsi que le plan de dveloppement de douar (PDD) est devenu la marque incontournable de la participation au Maroc. La dmocratie participative locale Ces dernires annes, la majorit des projets caractre participatif convergent vers la mise en place dune dmocratie participative locale. Le PLCP est trs certainement le premier projet qui opte distinctement pour un renforcement des mcanismes de dmocratie participative locale en se fixant comme principaux objectifs de : (a) tester et dvelopper des espaces permanents de dialogue et de concertation ainsi que des schmas dorganisation du partenariat local pour lutter contre la pauvret ; (b) amliorer les capacits et les comptences des acteurs locaux; et, (c) laborer et faire valider par lensemble des acteurs locaux des programmes locaux pour la rduction de la pauvret. Lapproche dveloppe par le PLCP constitue une relle rupture avec ce qui tait fait jusque l. Pour la premire fois, un projet se fixe lobjectif dappuyer lmergence dinitiatives locales en mettant en place des procdures et des structures de concertation plutt que de proposer ladhsion des programmes prtablis et la possibilit daccder des financements conditionns par une architecture en composantes. Cest cette logique que tente de reprendre, en milieu rural, le projet de dveloppement intgr centr sur la mise en valeur en bour (DRI-MVB). Dans ce projet, lobjectif est de transfrer aux communes rurales la responsabilit de llaboration de plans dinvestissements communaux, en leur apportant un appui technique et mthodologique.

1.1 Le cadre institutionnel de la participation

Lvolution des concepts participatifs sest donc faite progressivement, tout au long des deux dernires dcennies. Durant cette priode, de nombreux projets ont adopt des approches ascendantes , les mettant en uvre dans le cadre de montages institutionnels dans un premier temps extrieurs ladministration puis, petit petit, intgrs celle-ci avant dtre recentrs sur les collectivits locales.

1.1.1 Les montages institutionnels

Ladoption de lapproche participative au Maroc sest souvent faite travers les projets de gestion des ressources naturelles. Il convient de souligner ici le rle important jou par lAdministration des Eaux et Forts qui est certainement loprateur qui est all le plus loin dans lexprimentation de montages institutionnels. La premire gnration de projets de dveloppement mettant en uvre de rels processus participatifs est dailleurs celle des premiers projets participatifs damnagement de bassin versant ou de protection des ressources forestires. 1.1.1.1 Les structures autonomes Le premier type de montages institutionnels pour des projets participatifs se caractrise par la mise en place de structures ad-hoc, dotes dune autonomie importante par rapport lAdministration. Ainsi, lors de la prparation des premiers projets pilotes damnagement de bassins versants, quatre montages ont t proposs tous diffrents, mais se caractrisant pour deux dentre eux par cette autonomie.

Le tableau suivant prsente les grandes lignes des montages institutionnels proposs pour les projets damnagement des bassins versants de la Tassaout et du Msoun, ainsi que celui du projet Gefrif (Gestion Participative des Ecosystmes Forestiers du Rif).
Quatre caractristiques essentielles permettent de caractriser les montages institutionnels : - Lorganisation de la matrise duvre ; - le mode de gestion financire ; - le mode dexcution ; - le niveau de planification.
Tableau 1 : Caractristiques des montages institutionnels de projets autonomes

Projet
Tassaout

Matrise doeuvre
Administration forestire

Gestion financire
Compte hors budget Cellule de projet autonome (cofinancement PNUD) Compte hors budget Cellule de projet autonome Compte hors budget Cellule autonome co gre (E&F et Union Europenne)

Excution
Equipe de contractuels recruts par le projet

Niveau planification
Douar

de

Msoun

Administration forestire Administration forestire

Convention avec une ONG (Enda Maghreb) Equipe compose de fonctionnaires dtachs Assistance technique permanente

Douar

GEFRIF

Massif douars

forestiers

Le projet damnagement du bassin versant de lInaouen est le plus audacieux. Dans ce projet, la planification, la programmation et la mise en uvre des activits ont t dlgues une association, Enda-Maghreb. Une convention liant les deux parties (E&F et Enda) fixe les obligations de lONG. Pour les deux autres projets, les structures, bien quindpendantes restent sous la direction dun cadre forestier. Ces premiers projets participatifs adoptent des approches fondes sur un dveloppement communautaire. Le niveau retenu pour la planification participative est celui du douar. La principale particularit de ces trois projets est lautonomie financire, leur permettant de saffranchir des rgles applicables aux dpenses publiques. Cette spcificit sexplique par le caractre pilote de ces projets, par le fait quils ont tous les trois des financements extrieurs (Union Europenne et PNUD) et par linnovation que reprsente leur poque lapproche participative laissant craindre des difficults de gestion financire si les rgles des finances publiques taient appliques. Cette indpendance vis--vis des rgles des finances publiques permet ces projets de dvelopper des approches innovantes, fondes sur le partenariat, lassociation des populations bnficiaires la prise de dcision et le co-financement. Nanmoins, cette autonomie financire des projets handicape fortement leur reproductibilit grande chelle sur des financements publics de mme que ladoption de leurs meilleures pratiques par les services administratifs. La tendance soriente donc naturellement vers une intgration des projets aux structures administratives des services dconcentrs des ministres matres duvre.

1.1.1.2 Lintgration des projets ladministration Lintgration des projets participatifs aux structures de ladministration dbute avec le projet damnagement du bassin versant de lOued Lakhdar. Ce projet, financ par la Banque Mondiale, introduit une innovation importante en matire de montage institutionnel, la dlgation de la matrise duvre : les programmes et projets de dveloppement forestier et damnagement de bassins versants relvent dans leur conception, leur matrise duvre et leur mise en uvre des services forestiers en vertu des attributions rglementaires de ces services. Cependant, ces dernires annes, les projets financement extrieur, et dont une partie importante des interventions concerne les terres prives du domaine agricole, voient en gnral leur mise en uvre confie aux Directions provinciales de lagriculture. Ladministration forestire continue assurer la matrise duvre au niveau national, mais ses services extrieurs (DREF, SPEF) deviennent des prestataires dans le cadre de conventions spcifiques avec le matre duvre dlgu, les DPA. Pour les projets Oued Lakhdar et Sidi Driss, la mise en uvre a t confie la Direction provinciale de lagriculture dAzilal, ladministration forestire continuant assurer la matrise duvre au niveau national. Cet ancrage institutionnel sert aujourdhui de modle aux projets forestiers financs dans le cadre du MEDA. Pour le projet Sidi Driss une variante particulire est introduite : le DPA est le matre duvre dlgu mais le directeur du Centre de travaux (CT) est lOrdonnateur national dlgu, ce qui devra selon les concepteurs permettre de profiter de lautonomie du CT qui, formellement, est un tablissement public, dot dun conseil dadministration prsid par le Caid2.

2 Cette particularit des CT doit tre garde en mmoire, pouvant se rvler utile pour la mise en uvre dun programme de le nvergure de lINDH. Les centres de travaux, bien quaujourdhui fort peu actifs, constituent des institutions qui peuvent servir de support une action un niveau intermdiaire entre communes et provinces (il en existe aujourdhui 122 rpartis travers le Maroc).

Tableau 2 : Caractristiques des montages institutionnels des projets intgrs l'administration

Projet
Oued Lakhdar

Matrise doeuvre
Administration forestire Dlgation la direction provinciale de lagriculture Administration forestire Dlgation la direction provinciale de lagriculture

Gestion financire
Budget DPA sous ordonnateur national

Excution
Techniciens et quipe de spcialistes matire relevant du ministre de lagriculture Planification et mise en uvre ralise par les techniciens du CT appuys par une quipe de spcialistes matire relevant des E&F en poste au CT Assistance technique internationale permanente Unit de coordination au sein du CT Conventions avec DPA, DREF, DPE et ONG Planification ralise par des techniciens et quipe de spcialist es matire relevant du ministre de lagriculture et du HCEFLCD Mise en uvre ralise par les services de la DPA et le SPEF

Niveau planification
Douar

de

Sidi Driss

Compte davance budgtis Paiements directs de la DCE Directeur du centre de travaux de Demnate sous ordonnateur national

Micro bassin versants

FIDA Haouz

Al

Ministre de lAgriculture / CT de Amizmiz

DPA sous ordonnateur national

Douar / valle

MEDA Chaouen

Administration forestire Dlgation la direction provinciale de lagriculture

Compte davance budgtis Paiements directs de la DCE DPA sous ordonnateur national

Massif douars

forestier

Lvolution notable par rapport la gnration prcdente de projet est la budgtisation des fonds. Cette budgtisation ne va pas sans soulever des difficults. Tous ces projets travaillant selon des approches participatives subissent les contraintes lies la ncessaire implication des populations bnficiaires. En effet, afin de ne pas dmobiliser les populations partenaires des projets entre la planification participative et lexcution, les dlais entre programmation et ralisation des activits doivent tre relativement courts, ce qui nest malheureusement pas toujours le cas3.

3 Les contraintes ne sont pas lies aux seules procdures budgtaires marocaines. A celles -ci, viennent sajouter les obligations imposes par les bailleurs de fonds, particulirement lourdes pour certains bailleurs. Les mcanismes de program mation et dexcution des dpenses constituent ainsi souvent des freins la bonne mise en uvre des projets en allongeant les dlais dexcution.

Les projets continuent aujourdhui tre grs en interne par ladministration. Laccumulation de lexprience a permis dattnuer les effets des contraintes budgtaires mmes si celles-ci restent lun des principaux freins la participation. La principale volution rcente en terme institutionnel rside dans la plus grande importance donne aux collectivits locales, et en particulier la commune. 1.1.1.3 Louverture vers les collectivits locales Durant les dix dernires annes, limplication des collectivits locales dans les projets de dveloppement rural va croissante. Ce mouvement tire son origine de plusieurs facteurs : laffirmation de la dcentralisation comme orientation politique majeure, limportance accorde aux assembles locales lues dans les processus de lutte contre la pauvret, la prise en charge par les collectivits dune partie des cots dintervention et la reprsentativit au niveau local des lus. Les schmas institutionnels nont toutefois pas beaucoup volu. Ils sont simplifis en supprimant les dlgations de matrise duvre.

Tableau 3 : Montages institutionnels intgrant les collectivits locales

Projet
DRI PMH

Matrise doeuvre
Direction amnagements hydroagricoles des

Gestion financire
DPA sous ordonnateur budget Gouverneur sous ordonnateur FDR

Excution
DPA pour les volets agricoles Autres services dconcentrs pour les autres composantes DPA pour les volets agricoles Autres services dconcentrs pour les autres composantes

Niveau planification

de

DRI MVB

Direction amnagements fonciers

des

DPA sous ordonnateur budget Gouverneur sous ordonnateur FDR

rovince commune Interventions agricoles planifies au niveau des primtres de PMH Commune rurale

Outre la mise en uvre de projets grande chelle, des expriences plus petites chelles axes sur lmergence de dynamique participative locale ont t inities. Parmi celles-ci le Projet Bonne Gouvernance et Partenariat Public/ Priv dans la province dAl Haouz est certainement la plus connue. Le Plan de Dveloppement Communal en faveur de lEnfant, moins largement diffus, prsente aussi des rsultats tangibles comme le montre lencadr ci-dessous.

Encadr 1 : Montage institutionnel du PLCP

Une exprience dapproche participative terri torialise : le PDCE de Ait Oullal Le Plan de Dveloppement Communal en faveur de lEnfant (PDCE) est n dune initiative conjointe du Ministre de lintrieur et de lUNICEF. La dmarche retenue pour ce programme, initi dans cinq communes pilotes, vise lmergence dune dynamique locale au travers le renforcement des capacits des institutions lues. De manire concrte, la participation sest traduite Ait Oullal par la cration dun comit communal, anim par le prsident du conseil communal et reg roupant des fonctionnaires, des lus, des reprsentants des services extrieurs et des acteurs du secteur associatif. Lensemble de ces acteurs, aprs avoir bnfici de formations, a conduit un exercice de diagnostic participatif permettant didentifier h uit axes dinterventions prioritaires : Education prscolaire ; Enseignement primaire ; Enseignement collgial ; Lutte contre lanalphabtisme ; Sant de la mre et de lenfant ; Hygine ; Participation et protection de lenfant ; et amlioration des reven us des mnages. Ces axes prioritaires ont ensuite t concrtiss en un Plan de Dveloppement Communal en faveur de lEnfant comprenant prs de 15 actions denvergure et ncessitant une enveloppe globale de prs de 14 millions de dirhams. Les premiers plans dactions annuels ont permis, grce la mise en place de partenariats, de mettre en uvre 7 projets prioritaires pour un financement global de plus de 2,5 millions de dirhams. Pour aller plus loin dans la mise en uvre de leur plan, les membres du cons eil communal ont par ailleurs reu une formation dans les domaines du plaidoyer et des stratgies de collecte de fonds.

En milieu urbain, les expriences sont moins nombreuses ; on y trouve pourtant le dispositif institutionnel le plus abouti en matire de mise en uvre de projet de dveloppement participatif, celui du PLCP (Programme de Lutte Contre la Pauvret en milieu urbain et priurbain). Le montage institutionnel de ce programme, intervenant dans trois prfectures (Ben Msick, Tanger et Marrakech), est conu en trois dispositifs : le dispositif danimation institutionnelle, le dispositif financier et le dispositif de mise en uvre et de suivi des actions. Lencadr suivant prsente le dtail de cette architecture institutionnelle.

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Encadr 2 : Montage institutionnel du PLCP

Montage institutionnel du PLCP 4

Le dispositif danimation institutionnelle. Au niveau local, le suivi et lanimation institutionnelle du programme reposent sur deux types de structures : un comit dorientation et de suivi dune part, des comits de pilotage communaux dautre part. Cette organisation est complte par la mise en place dactions de sensibilisation et dinformation. Le comit dorientation et de suivi (COS), prsid par le Wali ou g ouverneur rassemble des reprsentants des autorits locales, des lus, des services extrieurs de lEtat, du secteur priv et de la socit civile. Le COS a pour principale fonction de faciliter la mise en uvre des activits. Il est charg de la dfinition du Programme, ainsi que de lanalyse des rsultats des projets et des partenariats engags pour dgager des orientations gnrales. Les comits de pilotage communaux (CPC), prsids par les prsidents de conseils municipaux, sont composs dlus, de reprsentants dassociations actives sur le territoire de la commune et de professionnels des services techniques municipaux. Les CPC ont vocation oprationnaliser les orientations du programme. Ils constituent un espace de ngociation et dlaboration de projets et de partenariats, et sont chargs du suivi des actions engages. Sensibilisation, information et communication. Composantes cls des activits du programme. La sensibilisation des acteurs, ainsi que linformation et la communication sur les initiatives locales et les actions engages, sont organises laide de deux outils : un bulletin de liaison, une srie de fiches-projets. Dispositif financier. Un fonds dintervention de 300 000 $, soit environ 2,8 millions de dirhams, est mis en place pour soutenir laction au niveau local. Le fonds permet dappuyer linitiative locale deux phases distinctes du cycle dun projet : (a) en amont lors de la prparation et de l'tablissement des projets et, (b) pour le cofinancement des activits programmes. Laccompagnement en amont des projets. Le fonds financier peut tre mobilis pour trois types de travaux : (a) la ralisation dtudes de faisabilit de projets concrets ou dactions transversales; (b) lappui la structuration de rseaux dacteurs, notamment associatifs, dans la perspective de la dfinition et du montage dactions concertes ; et, (c) des actions spcifiques de formation des acteurs sociaux et institutionnels locaux. Le cofinancement de projets. Le f onds peut tre utilis pour contribuer au financement dappoint dactions prcisment identifies, en accompagnement du financement dautres partenaires de lopration. Les rgles de dcaissement. Bien quil soit prvu que les dpenses engager dans le c adre de ce fonds financier soient coordonnances par le coordinateur local du programme (sur dlgation du coordinateur national) et le prsident de la communaut territoriale, dans les faits, elles sont ordonnes avec la co-signature des coordonnateurs national et local. Dispositif de mise en uvre et de suivi des actions. La responsabilit de lappui au montage et du suivi des projets et des partenariats dvelopps dans le cadre du programme appartient au coordinateur local, sous lautorit du COS et des CPC. La responsabilit de la mise en uvre et de la ralisation des projets appartient aux partenaires mobiliss dans le cadre de ceux -ci.

Lensemble des expriences conduites par les diffrents projets de dveloppement participatifs est lorigine des modifications lgislatives et rglementaires de ces dernires annes qui ont permis de dfinir le cadre de la dcentralisation et de mettre en place les instruments du partenariat Etat-secteur associatif.

4 Daprs le document de la Banque mondiale Etude sur le partenariat Etat ONG Communes, Aot 2003 .

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1.1.2 Lenvironnement juridique

Les volutions de lenvironnement juridique et institutionnel, nombreuses au cours de ces dernires annes, ont toutes t orientes vers la mise en place des outils ncessaires lmergence dune dmocratie participative au niveau local. Les principales modifications lgislatives et rglementaires ont concern les textes rgissant la dcentralisation et ceux organisant le partenariat entre les acteurs publics et les ONG. 1.1.2.1 La dcentralisation : un cadre juridique achev Deux textes importants sont venus modifier le cadre institutionnel dans lequel voluent les collectivits locales : la nouvelle charte communale et la nouvelle lgislation sur les assembles provinciales et prfectorales. Les rformes introduites par ces deux textes visent au renforcement de la dmocratie locale et lautonomisation des collectivits. Ces textes redfinissent les rles respectifs des diffrentes collectivits ainsi que ceux de lautorit de tutelle. Cette meilleure dfinition des comptences, ainsi que la prise en compte, par les textes, des principes de subsidiarit, de participation, de partenariat et de coopration, renforce les prrogatives des collectivits locales et confirme lorientation vers un rle renforc de celles-ci en matire de dveloppement. La charte communale La nouvelle charte communale confre aux conseils communaux un rle central en matire de dveloppement. Le texte place le conseil en position de cheville ouvrire du dveloppement, en lui confiant outre les prrogatives directement lies au dveloppement conomique et social, le dveloppement de la participation des citoyens et linitiative des partenariats avec les acteurs institutionnels. Les comptences propres du conseil communal sont trs tendues ; ainsi il lui appartient de : (a) voter le plan de dveloppement conomique et social de la commune ; (b) fixer le programme dquipement de sa commune (dans la limite des moyens propres de la commune et de ceux mis sa disposition) ; et, (c) de proposer les actions entreprendre en association ou en partenariat avec ladministration, les autres collectivits locales ou les organismes publics . Le conseil communal dispose dun rel pouvoir dinitiative en matire de dveloppement conomique et social, de coopration et de partenariat ; le texte prvoyant que le conseil dcide de la conclusion de tout accord ou convention de coopration ou de partenariat, propre promouvoir le dveloppement conomique et social, et arrte les conditions de ralisation des actions que la commune excutera en collaboration ou en partenariat avec les administrations publiques, les collectivits locales, les organismes publics ou privs et les acteurs sociaux . Le rle dacteur central du dveloppement local est confirm par ltendue du champ des prrogatives des conseils communaux. A la lecture de lensemble des comptences propres des conseils, il est possible de dire que pour lensemble des domaines, soit le conseil dispose dun pouvoir de dcision, soit il dispose dun pouvoir consultatif. Ce principe est dailleurs confirm par larticle 44 du texte qui prcise que le conseil est pralablement inform de tout projet devant tre ralis par lEtat ou tout autre collectivit ou organisme public sur le territoire de la commune, (et quil) donne obligatoirement son avis sur tout projet dont la ralisation est susceptible dentraner des charges pour la collectivit ou de porter atteinte son environnement .
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Les lgislations sur les Provinces et Prfectures et les rgions Les comptences des assembles provinciales et prfectorales sont nettement moins tendues que celles des conseils communaux. La rgle qui semble gouverner la rpartition des comptences est celle de la subsidiarit : le niveau provincial ou prfectoral prend en charge les missions ne pouvant tre prises en charge un niveau infrieur. En revanche, la capacit dinitiative en matire de participation des citoyens ou des associations la gestion de la chose publique des assembles provinciales et prfectorales est leve bien quvoque de manire incidente dans le texte. Ainsi, larticle 35 qui numre les attributions du conseil dclare quil engage toutes les actions de solidarit sociale et participe toute uvre caractre humanitaire . Il ajoute que le conseil dcide de la conclusion de tout accord ou convention de coopration ou de partenariat, propre promouvoir le dveloppement conomique et social et arrte les conditions de ralisation des actions que la prfecture ou la province excutera en collaboration ou en partenariat, avec les administrations publiques, les collectivits locales, les organismes publics ou privs et les acteurs sociaux. Etant antrieure ces rformes, la lgislation sur la rgion est moins explicite sur la question. Mais lautonomie dj confre cette collectivit locale lui suffit largement pour conclure les conventions rentrant dans son objet. De plus, certaines de ses attributions ouvrent explicitement la voie la participation, notamment au moyen de : - ladoption des mesures ncessaires la promotion des activits socioculturelles (art 7, 9) ; - lengagement des actions en vue de promouvoir et de soutenir toute action de solidarit sociale et toute mesure caractre caritatif (art 7, 13) ; - ladoption de toutes mesures tendant la protection de lenvironnement (art 7, 10), au dveloppement de la formation professionnelle (art 7) et du sport (art 9) . 1.1.2.2 Le partenariat : des instruments adquats Le partenariat symbolise lide de la participation citoyenne la gestion des affaires publiques. Nous avons vu quil stait impos dans les annes quatre-vingt-dix, en tant au dpart conu comme un mcanisme de partage des cots. Il a ces dernires annes beaucoup volu. Les associations ont ainsi vu voluer, paralllement, leur libert daction en matire patrimoniale et les obligations en terme de transparence. Dans le mme temps, des mcanismes de financements spcifiques ont t mis en place pour faciliter les partenariats entre acteurs publics et associations. Amnagement de la lgislation sur les associations Durant plusieurs annes, les restrictions faites aux associations en matire de ressources et patrimoine ont t voques comme lun des principaux freins au dveloppement des partenariats. Depuis la rforme de la loi rglementant le droit dassociation, en 2002, les associations sont admises recevoir des ressources diversifies, ce qui renforce singulirement le champ des activits socio-conomiques quelles peuvent investir.

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La capacit des associations a t largement tendue : dune part, les membres peuvent apporter des contributions, sans limite tant au titre des droits dadhsion que des cotisations annuelles ; dautre part, le secteur priv est admis leur fournir son aide, sans restriction (les contributions peuvent provenir de toute partie trangre ou dorganisations internationales , ce qui ouvre la voie tous les bailleurs de fonds privs ou publics). Au niveau de son patrimoine lassociation est dsormais admise acqurir, possder et administrer les biens immeubles ncessaires la ralisation de ses objectifs et non plus, seulement les immeubles strictement ncessaires laccomplissement du but quelle se propose . Combine avec la libert de contribution des membres et des tiers, cette rgle lui permet de bnficier de donations et de legs de biens meubles ou immeubles. La rcente rforme lgislative a aussi vis renforcer sinon le contrle, du moins la transparence des finances des associations. Ainsi, les associations qui reoivent priodiquement des subventions dun montant suprieur 10 000 DH, dune collectivit locale, dun tablissement public ou dune socit dont le capital est dtenu en totalit ou en partie par lEtat sont tenues de fournir leurs comptes aux organismes qui leur accordent lesdites subventions. Mise en place dinstruments de financement du partenariat Pour promouvoir les partenariats dirigs vers les secteurs prioritaires de laction Gouvernementale (en particulier, la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale, lassistance aux femmes et aux enfants en situation prcaire, lalphabtisation des adultes, lducation non formelle, les activits gnratrices de revenus, la jeunesse, le sport, linsertion professionnelle des jeunes et le dveloppement des infrastructures et des services sociaux de base) une amlioration du cadre juridique et une simplification des procdures a t opre par une circulaire du premier ministre. Les objectifs affichs par ce document sont de : - Mettre en place un nouveau cadre de partenariat plus souple et conforme aux principes de bonne gouvernance ; - Amliorer la coordination et le contrle, travers un cadre conventionnel gouvern par une logique de rsultats. - Promouvoir la territorialit des partenariats au titre du processus de consolidation de la dconcentration et de dcentralisation. De manire concrte, le texte organise linscription du partenariat dans un cadre conventionnel, en conditionnant lensemble des subventions de plus de 50000 dirhams la signature daccords stipulant les engagements des deux parties ainsi que les modalits prcises de ralisation des oprations conjointes. Le texte harmonise ensuite les procdures doctroi des subventions publiques en prvoyant des procdures dligibilit des projets associatifs aux contributions financires publiques. En crant des comits dligibilit et en prcisant que les dcisions de ces derniers doivent tre prises sur la base de critres garantissant la transparence, lobjectivit et le bnfice direct aux populations cibles, le texte lve lopacit qui a pu rgner jusque l sur les procdures doctroi de subvention. De plus la circulaire appuie la bonne gouvernance au sein du secteur associatif en prvoyant que les conventions ne soient conclues quavec les seules Associations qui sastreignent lapplication rigoureuse de la lgislation et la rglementation en vigueur,

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et au respect de leur statuts, notamment en matire, de correspondance de lactivit projete avec lobjet statuaire, de tenue rgulire des runions de leurs organes statutaires dlibrants et de respect des rgles de fonctionnement dmocratique de leurs instances. Le dernier apport important du texte concerne les procdures dengagement et de paiement des contributions. En vue de promouvoir les partenariats, de renforcer le rle et les capacits du mouvement associatif et damliorer la transparence, la circulaire introduit un allgement des procdures daccs aux ressources publiques et la clarification du contrle financier. Globalement, il est possible daffirmer quaujourdhui, en terme institutionnel et juridique que lenvironnement est propice la mise en place de processus participatifs. Reste nanmoins pose la question de la mise en uvre au niveau local.

1.2 La mise en uvre au niveau local

La russite dun programme dpend de son ancrage institutionnel, de son environnement mais surtout des modalits de mise en uvre au niveau local. Celles ci sont conditionnes par trois principaux facteurs : les parties prenantes au programme, les dynamiques locales et les modes de mise en uvre.

1.2.1 Les parties prenantes

Les principales parties prenantes aux processus participatifs devant tre conduits dans le cadre de la mise en uvre de lINDH sont les services de lEtat, les collectivit locales et les ONG. Lensemble des ces intervenants ou acteurs prsentent aujourdhui des dficits en termes de capacits de mise en uvre des processus qui font peser un risque sur le respect des diverses procdures dintervention. 1.2.1.1 Les principaux acteurs locaux Si lon fait abstraction des individus et du secteur priv, qui bien quintervenant dans les processus participatifs nen sont pas des animateurs, trois acteurs locaux principaux doivent tre tudis : les services de lEtat, les collectivits locales et les ONG. Les services de lEtat Les diffrents ministres, disposent de services extrieurs au niveau de la rgion, de la province ou parfois de la commune. Cette prsence se double souvent de services techniques oprationnels : cest le cas pour lagriculture, la sant publique, lhabitat, etc. Mais, de manire gnrale, la dconcentration administrative ne recouvre pas un vritable transfert de pouvoirs de ladministration centrale aux services extrieurs ; le rle des services extrieurs demeure largement un rle dexcution. la programmation des ministres au plan local souffre dune insuffisance de concertation systmatique (au niveau local), mais en outre, supposer que cet effort soit fait par les services de lEtat dans une province donne, rien ne garantit que les arbitrages budgtaires effectus par leurs administrations centrales respectives prservera cette recherche de cohrence. Cette ralit fait quaujourdhui, la conjugaison des logiques sectorielles centralises, et de labsence despaces de planification et de concertation au niveau local, conduit labsence de discussion programmatique relle entre les services agissant dans la mme province.

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En accompagnement des processus de dcentralisation il apparat que seule une relle dconcentration, cest dire la dvolution de responsabilits de ladministration centrale vers les services extrieurs des administrations de lEtat, non seulement dans lexcution, mais aussi et surtout dans la programmation des investissements et actions, permettra de rpondre aux besoins exprims par les populations dans le cadre de lINDH. Le manque de capacits de planification et de programmation existant aujourdhui au niveau des services extrieurs des diffrents ministres techniques et considrer avec beaucoup dattention. En effet, les mthodologies dintervention proposes, pour le rural et pour lurbain, donnent au niveau provincial un rle important en terme de consolidation des diffrentes programmations locales. Il est probable que si aucune mesure nest prise pour garantir le respect des programmations locales, les mmes biais que ceux dcrits ci-dessus ne se retrouvent : pour que les ILDH gardent leur cohrence, il est ncessaire quaucun arbitrage ne soit conduit au niveau provincial sans accord des comits locaux (en particulier en zone rurale). Sans ladoption de cette rgle, les quilibres qui se seront dgags des planifications stratgiques pourraient tre remis en cause altrant la porte du travail conduit au niveau local. Les collectivits locales Les communes sont les collectivits locales les plus concernes par le dveloppement du fait de leurs comptences tendues en la matire (cf. partie sur la dcentralisation). Toutefois plusieurs limites viennent entraver lexercice de ces prrogatives par les communes. Les premires entraves aux prrogatives reconnues au niveau communal sont lies leur environnement institutionnel et sont de deux ordres : (a) celles lies la tutelle quexerce lautorit administrative (Ministre de lintrieur), qui viennent restreindre de fait le champ des prrogatives des conseils communaux ; et, (b) celles lies la limitation des prrogatives des prsidents de conseils communaux par le maintien de nombreuses attributions dans la sphre de comptences de lautorit administrative locale 5. Cette limitation aux prrogatives des communes est aggrave par le manque de capacit, notamment en matire de planification.

5 A ces restrictions prvues par les textes sajoute une limitation de fait lexercice par les communes de leurs comptences : leurs faible moyens, tant humains que financiers. La question centrale du rle pouvant tre jou par les collectivits au sein de partenariats pour le dveloppement reste lapprciation de leur capacit de financement relle. Les collectivits locales ne sont pas dotes dun pouvoir autonome de cration dimpts ; elles ne peuvent que fixer le mode dassiette, les tarifs et les rg les de perception de diverses taxes, redevances et autres droits. Linsuffisance des ressources qui leur sont alloues (essentiellement la part de la TVA laquelle il faut ajouter pour les municipalits la patente et les impts urbains) est aggrave par l es charges importantes de fonctionnement. Pour illustrer les besoins de financement des collectivits locales, rappelons que (selon une tude conduite en 2002) leurs programmes dquipements prioritaires requirent la mobilisation de 110,16 milliards de Dirhams. Dans le mme temps, leur capacit d'autofinancement est value au mieux 33,35 milliards de Dirhams, soit un cart de 76,81 milliards de Dh.

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Une tude conduite en 2002 pour le compte de lAgence Amricaine de Dveloppement International sur le thme Planification stratgique participative et budgtisation pluriannuelle des investissements fait ressortir les difficults des collectivits locales tablir des programmes de dveloppement, qui sont un pralable la mise en place de partenariats prennes. Le premier constat fait par cette tude, sur la base de lanalyse de plans de dveloppement conomique et social, est que les collectivits sont aujourdhui difficilement capables davoir une vision de leur avenir permettant de faire merger des projets fdrateurs. Plusieurs raisons globales ont t avances pour expliquer cet tat de fait : - Labsence de critres didentification de projets rgionaux, empche lmergence de projet pouvant avoir des retombes lchelle de la collectivit et conduit ce que les investissements soient le plus souvent rpartis de manire quitable entre les diffrentes collectivits dun niveau infrieur (le budget rgional ou provincial est ainsi partag entre les diffrentes communes). - Labsence dapproche horizontale du dveloppement, qui fait que chaque secteur (route, eau, sant) est rflchi de manire spare, interdisant la vision densemble. La mthodologie dintervention de lINDH en milieu rural prvoit un renforcement des capacits des acteurs locaux, au fur et mesure de lavance du processus de mise en uvre. Outre le fait que lon puisse dplorer que les mmes actions naient pas t prvues en milieu urbain et pri urbain, lorganisation de lappui risque de poser un problme. Si les formations sont dispenses au fur et mesure des besoins, on peut craindre que ne survienne un dcalage entre leur ralisation et le moment o les comptences devront tre acquises par les acteurs locaux. Le risque principal en cas de dficit de capacits des lus est celui de la captation du processus par ladministration. En effet, il est prvu dans les structures oprationnelles communales une forte reprsentation de ladministration, dont les agents ont pour la plupart une meilleure matrise des processus ncessitant la matrise de concepts abstraits (stratgie, planification) ou de comptence technique. Cette dviation viendrait mettre mal une logique dintervention qui revendique comme principes fondateurs la dcentralisation et la participation. Les ONG Les associations sont aujourdhui des acteurs importants du dveloppement au Maroc. Durant ces dernires annes, elles se sont imposes comme des fournisseurs importants de services en direction des populations en situation prcaires ou dexclusion. Agissant comme relais de laction des services de lEtat ou investissant des domaines dans lesquels laction publique est absente ou insuffisante, elles sont devenues des partenaires importants auxquels la majorit des programmes et des projets font appel. Cet essor du mouvement associatif et son importance nouvelle cache des situations trs disparates. Quelques tudes et travaux raliss au cours des deux dernires annes permettent de mieux valuer le fonctionnement et lapport des associations dans le dveloppement humain.

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Les principaux enseignements de ces travaux sont que : a. les associations restent un phnomne majoritairement citadin, les animateurs des mouvements associatifs se recrutant pour la plupart en milieu urbain, dans la classe moyenne suprieure. Ce constat est aussi valable pour les associations travaillant en milieu rural, dont les dirigeants sont souvent citadins. b. Les associations souffrent dun manque de professionnalisme de leurs dirigeants et ne disposent pas du personnel permanent qualifi mme dassurer une gestion performante. En matire de dveloppement cela se traduit par le peu de rigueur dans lidentification des besoins des populations et le pilotage de projets. c. Les performances des associations les plus efficaces sont tributaires de laide financire internationale, les rendant ainsi dpendantes de ce mode de financement ; cette dpendance induit une inflexion de la programmation vers des activits susceptibles dtre finances au dtriment de ce qui peut apparatre comme prioritaire au niveau local. En fait, les actions des associations, en particularit des associations de dveloppement, sont en ralit plus rflchies en fonction des offres de financement que de la ralit de la demande sociale Les valuations ne soulignent pas que des insuffisances dans le fonctionnement des associations. Ainsi, il apparat que : a. Le fonctionnement des associations se fait dans un respect relativement lev des rgles. Ce respect des rgles dmocratiques est relativement tonnant au regard de lide communment admise selon laquelle les associations souffrent dun manque de gouvernance. Un bmol doit toutefois tre apport ce constat : les associations cres par les services de lEtat (et en particulier les AUEA) font exception et continuent fonctionner sans respect des rgles. b. Alors que pendant longtemps, labsence de coordination du mouvement associatif a empch le secteur de se doter dune relle capacit de ngociation, on assiste ces dernires annes une mont en puissance des liens entre associations, sous forme de rseaux, dchanges et de parrainage. Dans plusieurs rgions, des associations relativement anciennes, et qui ont su grer leur dveloppement, essaiment en appuyant matriellement et techniquement lactivit de structures nouvellement cres. 1.2.1.2 Le rle des parties prenantes Lanalyse du rle des parties prenantes peut se faire selon plusieurs critres. Le premier est celui du rle de ces acteurs dans les diffrentes tapes de mise en uvre des projets. Identifier le degr dimplication de chacun des acteurs permet de connatre son degr de connaissance et de pratique des techniques ncessaires chacune des tapes du processus de gestion des projets. Lintrt de cet exercice est de pouvoir anticiper les dfaillances prvisibles si le montage confre un acteur une responsabilit quil na pas lhabitude dexercer. Le tableau suivant prsente une valuation du degr dimplication des diffrents acteurs au travers des tapes des projets de dveloppement participatifs conduits au Maroc. Les apprciations portes dans ce tableau sont forcment subjectives et quelques peu imprcises mais donnent une ide assez claire de lexprience de chacune des parties prenantes.

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Tableau 4 : Rle des acteurs au diffrentes tapes des projets

Formulation des pr ojets Parties Prenantes Administrations Organisations communautaires de base Socit civile Secteur priv Bailleurs Collectivits locales Etablissement des priorits Matrise du processus Trs faible implication Trs faible implication Trs faible implication Forte implication Implication moyenne Planification Choix des actions publiques Matrise du processus Faible implication Trs faible implication Trs faible implication Forte implication Faible implications

Mise en uvre des projets Allocation des ressources Forte implication Implication moyenne Faible implication Trs faible implication Contrle Implication moyenne Programmation

Suivi et valuation Participation au SE Faible implication Faible implication Faible implication Trs faible implication Faible contrle Faible implication

Forte implication Faible implication Trs faible implication Trs faible implication Forte implication Faible implication

Matrise du processus Forte implication

Trs faible implication Trs faible implication Contrle Implication moyenne

Il apparat la lecture de ce tableau, qu lexception des administrations et des bailleurs, aucune des parties prenantes ne dispose dune exprience englobant lensemble des tapes de la gestion de programme de dveloppement. Paradoxalement, il apparat que les organisations communautaires de base ont plus souvent t impliques dans les processus de gestion de programme de dveloppement participatif que les collectivits locales. Bien que cela ne signifie pas que leurs capacits soient suprieures celles des collectivits locales, on peut affirmer que les administrations qui ont la matrise de ces processus auront une plus grande facilit travailler avec ces groupes quavec les lus, ce qui nest pas sans constituer un risque comme le rappelle lencadr ci-dessous, extrait dune tude sur le partenariat EtatCollectivits Locales-ONG 6.

6 Etude pour la Banque mondiale sur le partenariat Etat ONG Communes, Aot 2003.

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Encadr 3 : La participation, substitut la dcentralisation

La participation, substitut de la dcentralisat ion Lapproche participative est aujourdhui un prcepte incontournable auquel se rfrent lensemble des projets de dveloppement. La participation constitue une conditionnalit la majorit des financements internationaux destins au dveloppement. Malg r son utilisation courante, ce terme passe-partout est mal dfini et dsigne communment la volont dintgrer lavis des populations bnficiaires de la dpense publique lors des processus de ralisation de cette dpense. Lensemble de ces arguments peut se rsumer au fait que la participation doit rapprocher les administrations grant les budgets publics des citoyens et permettre de mieux prendre en compte les particularits locales dans ltablissement des programmations. En effet si lon sen tien t aux rgles en vigueur, la complexit et limportance des documents constituant la loi de finances conduisent limiter sa discussion et sa vrification aux grands quilibres : impossible en effet pour le pouvoir lgislatif dentrer dans les dtails et d e contrler lopportunit des dpenses inscrites au budget de lEtat et la ralit des besoins quelles sont censes couvrir. Ce dispositif entrane une dresponsabilisation de fait, ladministration ne faisant lobjet daucun contrle rel sur sa programm ation. Il est donc apparu que pour rpondre aux besoins exprims par les populations, il tait ncessaire de transmettre les responsabilits de ladministration centrale vers les services extrieurs des administrations de lEtat, non seulement dans lexc ution, mais aussi et surtout dans la programmation des investissements et actions. Sur la base de ces constats plusieurs montages institutionnels ont t labors pour introduire les concepts de la participation dans les diffrents projets et programmes d e dveloppement. Nombreux, de complexit et defficacit variable, les montages institutionnels actuellement adopts pour la mise en uvre dapproches participatives restent trs nettement emprunt dune logique verticale et se traduisent par la mise en u vre dune approche participative privilgiant le recours des cadres conventionnels, liant les services dconcentrs de ladministration des associations dusagers ou des communauts. Partis dune construction thorique de la participation dans laquelle les procdures devaient permettre que laction de lEtat rponde aux besoins des populations, on se retrouve dans une situation o les usagers se voient proposer des contrats dadhsion : loin de prendre en compte les relles priorits des population s au niveau local, on leur fait une offre cible quelles nont dautres choix que daccepter ou de refuser sans pouvoir en discuter ni la pertinence, ni les modes de ralisation. A la lumire de la pratique il sest avr que la construction thorique souffrait dun pch originel : la participation ne permettait pas, elle seule, de crer des contrepoids locaux mme dinfluer sur le fonctionnement des services de lEtat. Elle a permis de crer lillusion dune dmocratie locale en mettant en place des mcanismes qui viennent se substituer des solutions institutionnelles telles que la fourniture dun appui tangible la ralisation des plans de dveloppement conomique et social des collectivits locales ou la conclusion de contrats de plan entre l Etat et les collectivits locales, qui constituent les vritables outils de ngociation entre ladministration centrale et les pouvoirs locaux. Lalternative cette solution participative aurait en effet pu tre une acclration du processus de dcentralisation, ce mouvement permettant de recueillir lensemble des avantages attachs la participation et celui, non ngligeable, de conduire les interventions dans le cadre dinstitutions lues et prennes. La dcentralisation aurait aussi permis de ral iser ce qui est lun des objectifs de la Stratgie 2020 de Dveloppement Rural : lintgration territoriale des financements publics. Elle aurait toutefois ncessit la ralisation de transfert de comptences laquelle sopposent la plupart des ministre s techniques ; mais plus encore, elle aurait diminu les budgets en transfrant une partie des recettes fiscales aux collectivits locales. Les diverses rticences ont conduit ladoption dune cte mal taille , une dmarche qui dans les faits ne cons titue quun palliatif la lenteur de la dcentralisation et ne permet absolument pas dassurer la transparence ncessaire la ralisation dune vritable participation citoyenne.

La seconde analyse du rle des parties prenantes est prospective. Elle concerne limportance que celles-ci doivent avoir dans le futur processus de mise en uvre de lINDH. Celle-ci peut tre mise en perspective avec les responsabilits traditionnellement assumes par les acteurs et permettre ainsi didentifier les facteurs de risques. Il est possible de coupler limportance de ces parties prenantes avec leur

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influence. Prendre en compte linfluence des diffrents acteurs prsente lavantage de pouvoir prvenir en amont les problmes de reprsentation dacteurs importants mais sans influence.

Tableau 5 : Analyse du rle des parties prenantes

Importance des parties prenantes

Influence des parties prenantes Faible ou inexistante Moyenne Significative Faible ou inexistante Moyenne Secteur priv Grandes ONG nationales Bailleurs Significative Pauvres et population ulnrable Organisations communautaires de base ONG provinciales Agents locaux de ladministration Autorit locale Administration Conseils communaux

Leaders traditionnels

Plusieurs informations importantes peuvent tre dduites de la lecture de ce tableau : Les leaders et les notables traditionnels qui nont pas dimportance significative dans le processus de mise en uvre de lINDH conservent une capacit dinfluence importante quil convient de prendre en compte pour viter une mainmise de ces acteurs, en particulier en milieu rural ;Le secteur priv, qui pourrait avoir une importance relative en particulier en milieu urbain (au regard notamment des apports quil a pu avoir dans des projets comme le RESAC), na quune influence faible sur les processus ; il conviendrait peut-tre de renforcer celle-ci ; Les pauvres et les populations vulnrables, qui revtent une importance particulire dans lINDH, nont quune capacit dinfluence limite ; leur reprsentativit doit faire lobjet dune attention particulire lors de la mise en uvre, et tre assure par des mcanismes spcifiques. Ces enseignements recoupent ceux tirs de lanalyse des dynamiques locales.

1.2.2 Les dynamiques locales

Les dynamiques locales jouent un rle important dans la manire dont voluent les processus de gouvernance participative. Lanalyse de lexprience des projets participatifs au Maroc nous permet de dresser une esquisse de ces dynamiques au niveau local. 1.2.2.1 Limpact des dynamiques locales sur les processus participatifs Deux paramtres influent sur la manire dont sorganisent les processus participatifs lchelle locale : le mode de gouvernance et le caractre du processus dcisionnel. Concernant les modes de gouvernance deux cas sont considrer : les structures verticales hirarchiques (top down) et les modes participatifs dont les exprimentations sont aujourdhui relativement nombreuses. Les processus dcisionnels sont rarement dlibratifs et dans la plupart des cas, ils reposent sur la recherche par les groupes dintrts, de la maximisation de leurs avantages travers un processus de pressionngociation, on peut alors parler de processus agonistiques.

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Le tableau suivant prsente les situations obtenues en croisant ces deux dimensions et donne des exemples de dynamiques prises dans les diffrents types de projets mis en uvre ces dernires annes. On peut voir dans ce tableau que lensemble des configurations possibles se retrouve dans les expriences de terrain.

Tableau 6 : Les dynamiques locales et les processus participatifs

Verticale

Processus dcisionnels Agonistique Politique de groupes dintrts (Ex : Primtre de mise en valeur en bour)

Dlibratif Rsolution des problmes par les lites et les experts (Ex : Projet damnagement de bassins versant ; Projet MEDA)

Structure de gouvernance Participative

Leaderships locaux traditionnels (Ex : Projet de dveloppement fonds sur lapproche communautaire et les plans de dveloppement de douars)

Diffusion de pouvoir et gouvernance participative (Ex : programme de lutte contre la pauvret en milieu urbain)

Le seul projet participatif o les processus dcisionnels ont t relativement dlibratifs est le PLCP conduit par le PNUD et le ministre de lemploi en milieu urbain. Malheureusement ce projet reste difficilement reproductible, le dlai ncessaire la mise en place de processus fonds sur la consultation des diffrents acteurs locaux et la prise de dcision selon des rgles dmocratiques acceptes par tous est relativement long. En moyenne, les premires dcisions relatives au financement de projets ont t prises neuf mois aprs linstallation des structures de dcision au niveau local. Les autres formes de dynamiques locales ont pour la plupart abouti la captation des processus : soit par les leaders locaux dans les projets communautaires, soit par les technocrates dans les projets de conservation des ressources naturelles. Cette analyse souligne la ncessit de promouvoir des approches ascendantes mais surtout de mettre en place des rgles du jeu claires, transparentes et accompagnes de processus de prises de dcision permettant de se soustraire deux biais majeurs : labsence de mcanisme de concertation et, linverse, lobligation de consensus. Cet enseignement est primordial pour la mise en uvre de lINDH. 1.2.2.2 Les dynamiques locales et la reprsentativit Les dynamiques locales influent sur les processus participatifs et ont de plus un impact sur les mcanismes de reprsentativit mis en place. Cette dynamique peut tre apprcie en analysant comment varient les degrs de contrepouvoir et les structures de gouvernance.

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Tableau 7: Les dynamiques locales et reprsentativit

Verticale Structure de gouvernance Participative

Degr de contre-pouvoir Faible Mainmise sur les soussystmes de gouvernement (Ex : processus traditionnels de cration de leadership) Cooptation et simulation de la participation (PDPEO, projet de PMH)

Fort Pluralisme et divergence dintrts (Ex : Projet de conservation de la biodiversit) Diffusion de pouvoir et gouvernance participative (Ex : Province dAl Haouz, PLCP)

Lanalyse des dynamiques selon ce canevas permet de mettre en avant un biais important des approches participatives et partenariales, celui de la captation des formes de reprsentations nouvelles par les leaders traditionnels. Dans de nombreux projets ayant adopt une dmarche participative, les notabilits traditionnelles se sont adaptes en cooptant certains des reprsentants issus des nouveaux processus de cration de leadership, en particulier le mouvement associatif et coopratif, et la participation se rduit, larrive, un simple exercice formel. Les mcanismes de participation sont souvent mis en uvre pour assurer une reprsentation alternative en partant du point de vue que les systmes de reprsentation politique classiques ne permettraient pas de remplir pleinement ce rle. Une nouvelle reprsentation, sociologique , permettrait, elle, dinclure au dbat lensemble des groupes sociaux ou des catgories de populations ? Cela pose la question de la place des populations les plus faibles et les plus dmunies socialement qui ont tendance fuir les structures de participation. Plusieurs solutions ont t testes, malheureusement pas au Maroc, pour inventer des procdures dinclusion de ces groupes : les tirages au sort de jury citoyens ou encore la mise en place de quotas pour favoriser la reprsentation des groupes les plus dfavoriss. Aucune de ces solutions ne permet aujourdhui dapporter une rponse satisfaisante : la prsence physique des citoyens appartenant aux groupes les plus dmunis dans les enceintes de discussions ne garantit pas leur prise de parole ou le fait quils soient entendus. En fait, il apparat que les mcanismes de reprsentativit classiques , fonds sur des instances lues sont ceux qui assurent le mieux linclusion, la condition de mettre en place de rels mcanismes de responsabilisation et ventuellement des contre-pouvoirs. On peut tirer un enseignement fort de cette ralit pour la mise en uvre de lINDH : les associations doivent tre inclues dans le processus - plus comme un facteur de mise en responsabilit des lus et de renforcement des contre-pouvoirs - que comme des instruments de reprsentations des groupes les plus dmunis. Le dernier point important, conditionnant la russite de limplmentation au niveau local du programme est celui du choix du mode de mise en uvre.

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1.2.3 Les modes de mise en uvre

Lanalyse de lefficience des diffrents montages institutionnels, en particulier celle des difficults apparues lors de lintgration des projets aux structures administratives, amne se poser la question du choix du mode de mise en uvre. Cette question se structure en une comparaison entre le choix dun oprateur public (rgie) ou dun oprateur priv (entreprise). La rgie. Lexcution des travaux en rgie facilite limplication de la population dans la ralisation dune action et assure ainsi, un plus haut niveau dappropriation de louvrage et de matrise des technologies utilises par les bnficiaires. Ces critres sont toujours importants dans le cas des infrastructures collectives, dont les populations doivent assurer le futur fonctionnement et lentretien dune manire autonome. Le second avantage de la rgie, et certainement le plus important dans la perspective de la mise en uvre de lINDH, consiste en la distribution de revenus importants sous forme de salaires. La rmunration de la main duvre est plus importante lors de travaux en rgie, et de plus, lintgralit des ouvriers est recrute dans la zone daction du projet (aucune disposition contractuelle ne peut rellement contraindre une entreprise recruter exclusivement dans la zone). Cette offre de travail, rserve aux habitants de la zone, permet dattnuer les phnomnes dexode temporaire que connaissent en particulier les espaces ruraux marginaux. La possibilit de trouver un travail rmunr offrira aux nombreux hommes en ge de travailler, qui quittent leurs foyers pour des dures de plusieurs mois, la possibilit de rester chez eux tant que dureront les chantiers. Nanmoins, lexcution en rgie peut causer des problmes dautres niveaux, savoir : les technologies utilises et les standards de qualit appliqus doivent tre moins exigeants ; les dures de ralisation doivent tre orientes vers les capacits des populations et sont donc parfois plus longues ; et lutilisation de la rgie limite la comptition locale et lmergence des petites entreprises locales, mieux mme de crer de lemploi sur le long terme. La charge de travail pour les ressources humaines limites dun projet, peut tre allge en allant encore un pas plus loin vers une approche de ralisation en partenariat. Avec cette formule, la population mme devient le matre duvre, et ladministration joue seulement le rle dun conseiller technique et de pourvoyeur de certains lments qui ne sont pas la porte des populations. Evidement, cette approche est limite des mesures ayant un modeste niveau de technicit. Nanmoins, il est probable quune grande partie des mesures excuter dans le cadre de lINDH tombent dans cette catgorie. La ralisation lentreprise Pour lexcution lentreprise, lun des problmes les plus frquemment cits est celui de lintgration des contributions des populations. La communication entre les deux cts est souvent difficile, et le travail dune entreprise suit une logique commerciale qui est frquemment trs diffrente de la logique des bnficiaires (surtout en zone rurale).

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En consquence, les entreprises se trouvent souvent obliges de prendre elles-mmes en charge la contribution de la population pour viter des problmes avec leurs clients en termes de qualit ou respect des dlais. Nanmoins, lexcution lentreprise reste une option naturelle dans le cas de projets complexes requrant un niveau lev de technologie ou de savoir faire. Dans ce cas, la contribution des bnficiaires doit se raliser de prfrence travers des paiements en espce, une option frquemment rejete par des populations rurales cause de leur pauvret. 7 Le tableau suivant rsume certaines caractristiques des diffrentes possibilits de ralisation des actions du projet. Il prsente en mme temps un ensemble de critres pour le choix au cas par cas de la modalit approprie.

Tableau 8 : Caractristiques des diffrents modes de ralisation des actions

Potentiel de mobilisation des bnficiaires Bnfices secondaires pour la population (salaires) Durabilit Rapidit et garantie de lexcution Niveau de technicit grable

Ralisation lentreprise Bas Bas Bas Elev Elev

Ralisation en rgie Moyen Elev Moyen Moyen Moyen

Ralisation en partenariat Elev Nul Elev Bas Bas

A ce jour, et malgr les avantages reconnus par lensemble des oprateurs, la rgie reste toujours marginale en tant que mode dintervention. Bien que cela puisse tre justifi par la volont dappuyer lmergence doprateurs conomiques locaux, voir par le fait de faciliter le contrle financier, cet abandon prive les oprateurs de projet dun mode de mise en uvre mobilisateur et ayant des impacts directs sur les revenus des plus pauvres.

7. Ce nest pas un p roblme insurmontable. On constate souvent que la volont des populations de contribuer financirement est plutt une question de priorit que de disponibilit absolue des moyens. En plus, si un projet applique diffrentes modalits en mme temps, comme pa r exemple le paiement de primes ou de salaires aux individus en parallle lexcution de projet collectifs, la communaut peut directement collecter une partie des ces paiements aux individus comme contribution une autre mesure excute lentreprise.

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2 Recommandations pour la mise en uvre de lINDH

La russite de lINDH reste conditionne par la matrise dun certain nombre de processus. Ces processus ont t conus en sappuyant sur les enseignements tirs de lexprience en matire de dveloppement local participatif au Maroc et de lexprience internationale. Cependant, il est bon de rappeler ici les principaux risques auxquels pourrait tre confronte lINDH et de formuler des recommandations qui permettraient dy faire face.

2.1.1 Les tapes de la gestion du progr amme

Le premier type de risques pour la mise en uvre de lINDH est li la mise en uvre dapproches participatives. Pour faciliter la prsentation de ces risques, nous les exposerons en les regroupant selon les tapes de la gestion du processus durant laquelle ils sont susceptibles dintervenir. 2.1.1.1 Analyse de la situation Lanalyse de situation est le point de dpart des processus de planification. Cette phase conditionne souvent la russite ou lchec de la suite du processus. Deux risques principaux existent ce stade : - Mauvaise connaissance du milieu - Absence dvaluation des parties prenantes et de leur capacit. Les projets participatifs ont souvent une incidence importante sur lorganisation des pouvoirs locaux. La matrise des projets de dveloppement et la capacit, pour un acteur local, de jouer le rle de point dentre pour ces projets constituent aujourdhui un lment dterminant des rapports de pouvoirs locaux. Cette ralit ne peut tre nie ni carte lors de la mise en uvre des processus participatifs. Les drives peuvent toutefois tre prvenues en conduisant une analyse, mme succincte, des parties prenantes, de leurs objectifs propres et des implications de leur positionnement sur les actions menes au niveau local. Cette analyse est dautant plus importante pour lINDH que les enjeux au niveau local vont tre importants et vont certainement exacerber, dune part, les comptitions latentes qui caractrisent les relations entre lus et leaders associatifs et, dautre part, les volonts de saffirmer des diplms-chmeurs , constituant aujourdhui une catgories dacteurs en comptition pour les leaderships locaux. 2.1.1.2 Planification La phase de planification constitue une charnire entre lanalyse de la situation et la programmation des actions. Cest ce stade que sont arrtes les orientations donnes laction au niveau du territoire. Lexprience des projets antrieurs permet didentifier deux risques majeurs lis cette tape : - Formuler des plans dactions qui ne soient quune compilation des besoins exprims - Exclure les groupes marginaux.

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Les squences de planification participative, notamment celles conduites dans le cadre de projets adoptant les principes du dveloppement conduit par les communauts, se basent sur une laboration de programmes dactions fonds sur les priorits tablies par les populations. Souvent, afin de coller au plus prs la demande sociale, les programmes ainsi formuls ne constituent quune compilation dactions visant satisfaire des requtes des populations, ce qui ne permet pas datteindre les objectifs fixs. Dans le cadre de la mise en uvre de lINDH, les Initiatives Locales de Dveloppement Humain doivent correspondre une relle demande sociale mais doivent tre rflchies dans le cadre dune vision globale et coordonne de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale. Ceci implique quune rflexion stratgique soit conduite au niveau local pour choisir les axes dintervention qui prennent en compte les tendances dmographiques, les investissements projets, et les synergies entre activits. Parvenir formuler une stratgie implique de pouvoir effectuer des choix et des arbitrages. Cette capacit est lie lexistence de processus de prise de dcision. Lanalyse des expriences montre que trs souvent, labsence de mcanismes de dcision a une forte incidence sur la qualit des planifications. Les processus dlaboration de plans de dveloppement communautaires ont ainsi souvent souffert de ce biais : la ncessit dobtenir un consensus oriente les planifications vers les actions les moins litigieuses, en obligeant dans certains cas dlaisser des options qui auraient pu tre plus efficaces. Le second risque est celui de lexclusion des groupes marginaux. Trs souvent lors des processus participatifs, les voix qui russissent se faire entendre sont celles des groupes les plus influents ou les mieux organiss. En milieu rural, o ce risque est trs prsent, les femmes, les jeunes et les paysans sans terres sont souvent exclus des projets qui privilgient comme interlocuteurs les notables et les exploitants agricoles. Limiter ce risque dexclusion des groupes marginaux passe par deux types dactions : - Apporter une attention particulire ces groupes et leurs besoins lors de la phase de diagnostic ; - Sassurer de leur reprsentation lors des tapes de planification, et particulirement au sein des organes de prise de dcisions. En milieu urbain les mmes biais peuvent tre constats : Les associations ou amicales de quartiers sont exclues faute dexistence ou de capacit de se reprsenter. Les lus jouent gnralement linterface entre ces groupements et les autres acteurs. Ce sont surtout les associations de ville, rgionales ou nationales qui accaparent le plus loffre de projets ou dinitiatives. Si dans le rural, lespace dintervention est aussi, dans la plupart des cas, un espace de vie et de gnration de richesse, en milieu urbain ce nest pas toujours le cas. Un quartier marginalis peut tre un espace dortoir, un espace pour linformel ou les deux. Les interconnexions avec les autres quartiers de la ville sont difficilement reprables. Si lapproche quartier est retenue dans le cadre dun plan stratgique dintervention, la mise en place de forums citoyens ou de centres dcoute et dorientation (pour les groupes marginaux) serait une action qui renforcerait lapproche participative. Ces forums seront anims par les responsables quipes danimation de quartier prvues dans lINDH ou par des associations locales sur la base dun programme objectifs/rsultats. Sur le plan oprationnel, lexpression des besoins est encore, le plus souvent, confie aux associations charges d'animer "l'expression des besoins".

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Les besoins sont toutefois exprims dans la phase actuelle en fonction soit des urgences considres par les porteurs, soit des proccupations ou des axes dintervention des porteurs (culture, sport, environnement,). Il est difficile, en milieu urbain, d'viter une expression des besoins pr-formate qui consiste dsigner une rponse technique connue, mais qui ne traduit pas forcment, avec fidlit, les proccupations relles des populations bnficiaires concernant les soins, l'ducation des enfants et l'accs des meilleures conditions de vie. Il serait judicieux, en milieu urbain de faire exprimer les besoins par une valuation participative qui permette une innovation dans la recherche de solution. Cette dmarche est bien sr plus exigeante qu'un inventaire des demandes d'quipements par exemple ou de subventions pour des activits. Elle ncessite un effort de formation prolonge, un accompagnement dans l'exprimentation et elle doit tre explique aux diffrents acteurs, y compris aux financeurs potentiels. 2.1.1.3 Programmation La phase de programmation, lors de laquelle sont tablis les choix techniques, les calendriers de ralisation et les responsabilits est le plus souvent la phase la moins bien conduite dans les processus participatif. Cela induit trois risques principaux : - Un faible niveau de technicit - Insuffisance de la convergence financire - Responsabilit mal dfinie. Les techniciens ont parfois du mal trouver leur place vis--vis des bnficiaires, lorsquil sagit deffectuer des choix techniques. Le fait dentreprendre des actions en partenariat avec les populations dilue souvent la chane de commandement technique. On a limpression quil y a deux faons dintervenir techniquement : avec la population et sans elle, entre techniciens, en respectant les normes techniques . Ce constat tir de lvaluation de plus de vingt projets de dveloppement rural participatif illustre le principal risque li cette tape qui est celui de renoncer au respect des normes requises pour les quipements. Trs souvent, les techniciens interrogs sur les dficiences techniques sexonrent de la responsabilit en arguant du fait que les ralisations effectues correspondent aux demandes exprimes par les populations. Pour pallier cette insuffisance de technicit dans les programmations participatives, il semble quune seule voie soit possible : confier lentire responsabilit technique des ralisations aux services comptents. Les procdures de programmation de lINDH doivent prendre en compte cet impratif. En milieu urbain, la convergence financire suppose une convergence dintrts des acteurs partenaires dans une action. La convergence globale ne peut sexprimer que dans le contexte de lunit de la ville et de laffectation globale des budgets. La charte dobjectifs prioritaires requiert la valeur dun contrat moral au service de la mise niveau sociale du quartier. Elle nest nullement un engagement ferme et contractuel des acteurs. Les problmes lis la dfinition des responsabilits ne sont pas spcifiquement lis la mise en uvre dapproches participatives mais constituent un frein la mise en uvre des projets intgrs. Dans beaucoup de projets, le matre duvre a souvent du mal mobiliser les autres intervenants. Cette situation entrane des retards dans la mise en uvre qui ont des rpercussions importantes sur la qualit des processus participatifs en

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diminuant la confiance des acteurs locaux dans les administrations. Ces problmes sont souvent dus la mauvaise dfinition des responsabilits au moment de la programmation. Les actions sont planifies et programmes sans que lon sassure quelles aient un responsable dsign qui en assure la ralisation. Dans certains cas, alors que toutes les prcautions ont t prises au moment de la programmation, la mobilisation dautres services reste alatoire. Outre labsence de motivation , dans toutes les acceptions courantes du terme, cette difficult est lie au fait que les performances des services dconcentrs de ladministration ne sont, le plus souvent, juges qu laulne du respect de la programmation de leur seul ministre. Les gestionnaires des services dconcentrs, concentrent logiquement leurs moyens sur les programmes sectoriels plutt que daccompagner les programmes intgrs. En milieu urbain, les expriences de lutte contre la pauvret montrent que la responsabilit des projets incombe aux associations. Les autres partenaires se limitent lapport initial et la mise disposition du personnel et des locaux. On passe gnralement de ce qui pourrait tre une phase de dcouverte ou d'apprentissage de la coopration entre des services de l'Etat et des associations, entre ce qui est gouvernemental et ce qui ne l'est pas, entre le sectoriel et le territorial, entre le "militant" et le "gestionnaire". La slection des projets, comme prsente par la mthodologie, dilue les limites des contours de la responsabilit des porteurs de projets ainsi que les modalits de choix des projets. Qui est enfin porteur du projet ? Celui qui a prsent la monture initiale ou le bailleur qui a t choisi dans le cadre de la recherche de partenariat et des financements additifs (termes de concertation et de ngociation) ? 2.1.1.4 Mise en oeuvre Les risques inhrents la mise en uvre ne diffrent pas de ceux qui ont pu tre identifis dans lensemble des programmes conduits selon des approches participatives ou partenariales. Ils sont principalement lis : (a) au manque de capacit des acteurs locaux ; (b) aux dlais de gestion des fonds publics ; et (c) la faible matrise des processus de suivi et dvaluation par les oprateurs de projets. Les montages institutionnels et financiers prvus pour lINDH ont dores et dj pris en compte ces risques. Il est ainsi prvu de mettre en uvre une importante composante relative au renforcement de ces capacits englobant formation, assistance technique et communication-information. Le seul risque rel est de commencer trop tard ces actions de renforcement institutionnel. Il est ainsi important que la formation dbute ds que les besoins auront pu tre identifis. Concrtement cela implique que ds le dmarrage des premires oprations de diagnostic au niveau local, les premiers modules de formation relatifs aux procdures (planification, gestion des appels projets, laboration de critres dvaluation, etc.) soient disponibles et que les formateurs puissent tre mobiliss la demande. Concernant les dlais de gestion des fonds publics, lensemble des dispositions a t pris pour viter les drapages en terme de temps. La cration du compte daffectation spciale et la mise en place dun contrle posteriori devraient permettre de ne pas revivre les retards qui ont t lorigine des difficults de nombreux projets participatifs financs sur fonds publics.

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Il est noter que lamnagement des rgles de finances publiques effectu loccasion de lINDH ne rduit pas la rigueur du contrle de la rgularit des dpenses publiques mais quil en simplifie lexercice. Pour viter tout retard dans le financement des activits prioritaires identifies au niveau local, il faudra toutefois veiller ce que les processus de validation des dcisions au niveau provincial se droulent dans des dlais compatibles avec le maintien dune dynamique locale synonyme de russite de lINDH. Le dernier risque est trs certainement celui prsentant la plus grande occurrence de ralisation : les problmes dans la conduite du suivi et surtout de lvaluation. Les oprateurs de projets ont lhabitude (particulirement lorsquil sagit dadministrations) de conduire un suivi se limitant au contrle de la ralisation physique des activits programmes. Lutilisation du suivi comme outil de pilotage des projets nest pas encore ni matris, ni mme objet de lattention quil mriterait. Le suivi permet de fournir des informations pendant la dure du projet, de sorte qu'on peut effectuer, si ncessaire, des ajustements et/ou des modifications la programmation initiale. La possibilit quil offre de rectifier des erreurs, des omissions lors de la planification ou encore de prendre en compte des lments externes nouveaux en fait un important mcanisme damlioration de lefficience de la dpense publique. Limportance donne lide de planification stratgique dans lINDH devrait naturellement amener mettre en place des mcanismes de suivi et dvaluation qui permettent de juger de la validit des hypothses de planification puis de leur ralisation lors de la mise en uvre. En dehors des aspects lis directement la gestion de projets ou de programmes, un autre facteur fait peser des risques importants sur la mise en uvre de lINDH : il sagit des interfrences induites par les dynamiques locales sur les processus participatifs.

2.1.2 La mise en uvre dactivits productives

Le soutien aux activits productives est un lment cl de la stratgie dintervention de lINDH. Les activits gnratrices de revenus sont, lorsque lon arrive les initier et les appuyer, un levier important de lutte contre la pauvret, la prcarit et lexclusion. Il convient toutefois de souligner la difficult intervenir dans ce domaine ; pour mieux aborder ce problme nous diffrencierons le constat entre les actions en milieu urbain et les interventions en milieu rural. Lvaluation de la mise en uvre de la stratgie de dveloppement 2020 de dveloppement rural constitue la seule tude avoir conduit une apprciation du soutien aux activits gnratrices de revenus en zone rurale. Les constats dresss par cette tude appellent une rflexion en profondeur sur les modes actuels dintervention en matire de dveloppement des activits gnratrices de revenus. Ainsi, les auteurs de ce travail crivent que lorsquelles sont effectivement appuyes, les activits productives sont frquemment mal cibles et savrent trop souvent peu rentables, quel que soit le soin qui y est apport par les bnficiaires . Plusieurs lments expliquent ce constat : a. Lorsquelles sont identifies au niveau local - y compris dans le cadre dune dmarche de planification participative la base - les activits le sont trop souvent en labsence dune analyse pralable prcise du milieu dintervention. Ce dficit met en cause la pertinence des actions appuyes et compromet srieusement leur prennit.

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b. Par ailleurs, les activits sont en gnral choisies en labsence de toute analyse fiable de la demande des marchs locaux, rgionaux, nationaux ou internationaux qui pourraient raisonnablement tre cibls, et des difficults potentielles lies lorganisation de la commercialisation vers les marchs identifis. c. De plus, il semble que les structures qui appuient lintroduction dune activit productive vocation commerciale manquent souvent la fois de capacits et doutils qui leur permettraient de raliser une analyse financire ex-ante fiable et, plus gnralement, faciliteraient la prparation, lanalyse et le suivi des petits projets censs gnrer des revenus. d. Enfin, lanalyse, notamment financire, des petits projets productifs dj en cours (ou analyse ex-post) est trop rarement effectue. Ainsi, les difficults rencontres par les projets productifs dj appuys, les mesures ventuellement prises par les bnficiaires pour contourner ces difficults et les causes dchecs restent peu analyses, voire totalement ignores lorsque le projet ne fait pas lobjet de suivi aprs sa mise en uvre, ce qui conduit reproduire les mmes erreurs. Le soutien aux activits productives savre aussi difficile mettre en uvre dans le cadre dapproches participatives. Lexprience de lapproche participative au Maroc a principalement t conduite selon une logique communautaire. Si ce mode dintervention sest rvl efficace pour les investissements collectifs caractre socioconomique (pistes, points deau, rhabilitation de rseau dirrigation), son inadaptation en matire de dveloppement agricole et de gestion des ressources naturelles est aujourdhui manifeste. On constate une relle insuffisance en investissements publics vritablement porteurs pour le dveloppement dactivits productives agricoles, paraagricoles (petite transformation, approvisionnement en intrants) et non agricoles (artisanat, tourisme rural, etc.), lexception des infrastructures dirrigation. La dmarche de planification participative tend gnralement favoriser les investissements sociaux et structurants au dtriment des activits. Plusieurs raisons expliquent cet tat de fait. Les planifications participatives conduites selon une approche communautaire font merger comme priorits les actions pour lesquelles il est simple de dgager un consensus et pour lesquelles il existe un intrt collectif. Ainsi, il est par exemple facile une communaut de se mettre daccord sur la construction dune piste ou dune adduction deau. A linverse, les activits productives sont souvent individuelles ou bnficient un groupe spcifique. Pour les actions relevant de linitiative individuelle lobligation dune prise de dcision collective constitue un frein important. De plus, lidentification dactivits productives rentables ncessite un vritable travail de diagnostic, la fois technique et commercial, qui nest pas forcment intgr la dmarche de planification participative et pour lequel les populations cibles ne sont en gnral ni formes ni outilles (attend-t-on dune association fminine quelle ralise spontanment une tude de march et une valuation financire ex-ante avant daccepter dentreprendre llevage de lapin ou, mme, avant de demander lever des lapins sur le modle de ce qui a t propos lassociation fminine du village voisin ?). Les mesures qui peuvent tre prises pour dvelopper les activits productives napparaissent pas forcment de manire vidente aux bnficiaires.

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En milieu urbain, le soutien la cration des activits gnratrices de revenu est assur essentiellement par les organismes de micro crdit. Trs peu de soutien est relev au niveau des coopratives dartisanat ou autres activits. Cependant, les projets de cration des activits gnratrices de revenus prennent la forme, dans la majorit des cas, de modules de formation spcifique oriente vers lemploi et la cration dactivit. Les expriences sont nombreuses, inities par le Dpartement de la Formation Professionnelle, le Dpartement de lEmploi, la Banque Populaire, les ONG,. Les mesures daide lauto emploi et aux promoteurs offrent des jeunes promoteurs la possibilit de crer leur propre emploi en crant une entreprise. Le Fonds pour la promotion de lemploi des jeunes finance, ct des actions en faveur de linsertion, des actions complmentaires destines faciliter la cration dentreprises. Le nombre de jeunes entrepreneurs ayant ralis des projets dinvestissements avec lappui de ce fond reste modeste. Le programme dappui lauto emploi (galement financ par le Fonds pour la promotion de lemploi des jeunes) consiste financer les projets des jeunes diplms de lenseignement suprieur (bac + 2 au moins, 35 ans au plus) inscrits dans les CIOPE. Il vise lauto insertion dans la vie active des jeunes diplms porteurs de projets dont le cot ne dpasse pas 250000 DH. Des conventions ont t signes avec deux banques (la Caisse Nationale du Crdit Agricole, et la Banque Centrale Populaire). Les rsultats quantitatifs ont t galement trs modestes. Trois remarques simposent : 1) Le nombre de bnficiaires est modeste, et trs infrieur aux besoins. 2) Limpact de ces mesures, tant sur lemploi des jeunes que sur la cration dentreprises, nest pas rellement connu, en dehors des simples comptages de bnficiaires. 3) Ces mesures sont quasi exclusivement destines aux diplms, quand la grande masse des chmeurs est sans diplme ou ne possde quun faible niveau de formation. Les mesures daide par la formation : a. Formation par apprentissage : lobjectif est de faciliter linsertion professionnelle dans les mtiers de lartisanat par limplication des artisans dans lacte de formation ; b. Formation insertion : le dispositif mis en place propose une diversification des mesures mais la cible principale, sinon exclusive, reste les jeunes titulaires dun diplme (bac et plus) ; c. Formation atelier : Adopte par quelques dpartements comme le Dpartement de lArtisanat, ou programmes (ceux de lADS, du PLCP, NEJMA) a pour objectif de relier la formation la cration dactivit par le biais soit de coopratives, daide linstallation ou daccompagnement (domaines de la couture, ptisserie, informatique, coiffure,). Cependant, ces programmes et mesures de cration dactivits naboutissent pas des rsultats concluants pour les raisons suivantes : 1) Difficults daccs aux locaux dinstallation, 2) Problmes de technicit, 3) Concurrence sur les secteurs les plus adopts (commerce et services), 4) Difficults daccs au crdit bancaire, 5) Manque de la culture de cooprative, 6) Difficult de sinstaller dans le secteur formel.

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