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Partie 3
Lanouvellegouvernance
budgtaire,
avecunrlerenforc
pourleParlement
Uneprparationbudgtairernove
LesnouveauxpouvoirsduParlement
Uneinformationsincreetpluscomplte
surlescomptedeltat
Lesnouvellesmodalitsdexercice
ducontrlefnancier
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Denouvellesmthodesetunrenforcementdelaction
desparlementaires,delaprparationlvaluation
dubudget
Lentreenvigueurdelaloiorganiqueatloccasionderepenser
enprofondeurlaprparationadministrativedubudget.
Ledbatbudgtaireestgalementrnov.DslePLF2006,les
parlementaires ont pu mesurer leurs nouvelles responsabilits:
lesprogrsentermesdenrichissementdudbatauParlement,
decontrledeleffcacitdeladpensepubliqueetdinformation
sontdjrelspoureux.
Enfn,laLOLFsesttraduiteparuneprofonderformeducontrle
fnancier.
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Uneprparationbudgtairernove
La LOLF a introduit des amliorations signifcatives, aux effets ver-
tueux immdiatement perceptibles, ds la phase de prparation du
budget par ladministration.
Desoutilsdepilotagebudgtaireplustransparents
etpluseffcaces
GrcelaLOLF,trois innovations majeuressontvenuesamliorerlepilo-
tagedubudgetdeltat,avecuneffetsensibledslepremierbudgetdiscut
etvotenmodeLOLF,celuide2006:

la limitation des possibilits de reports de crdits,dsormaispla-

fonns3%desdotationsinitiales(saufexception)apermisdac-
compagner et de prenniser le mouvement de baisse entamds
ledbutdelalgislature(4,6milliardsdeurosdereportsdbut2006
contre14,1dbut2002).Ellefaciliteenoutrele respect en excu-
tion de la cible de dpenses voteparleParlement;

la mise en rserve de crdits au stade de la prsentation du pro-

jet de loi de fnances donnetrsttauxgestionnaireslavisibilit
ncessairesurleurscrdits(endistinguantunetranchefermeet
unetrancheconditionnelle);

la rgle de comportement relative lutilisation des surplus de

recettesgarantitqueleGouvernementetleParlementseposeront
enamont,froid,laquestiondelutilisationdventuellesbonnes
surprises.Pour2006,laloidefnancesvoteprvoitexplicitement
quellesseront,lecaschant,affectesla rduction du dfcit
budgtaire.
Unephasedeprparationoptimise
Lanne 2006 a permis de progresser en matire de prparation du bud-
get. Le cadrage du PLF 2007 a t fx trs tt dans la procdure (janvier
2006)etdemaniresolennelleparlePremierministre(annoncedelanorme
dvolutiondesdpensesdeltatunpointinfrieurcelledelinfation).
la fn de lhiver et au printemps, des runions, au niveau politique et
technique,ontpermisdexplorerlespistesderforme(confrencesdco-
nomiesstructurelles),deconfronterlesdemandesdecrdits(runionsde
budgtisation)etdediscuterdesobjectifsetindicateursassocis(conf-
rencesdeperformance).
Une phase darbitrage prcoce (mai)apermisdeprsenterlesplafonds
demplois et de crdits aux Assembles, et en particulier leurs commis-
sionsdesfnances,dslami-juin.Cecalendrieranticiplaisseainsisuffsam-
mentdetempspourladerniretapedelaprocdureadministrativequiest
larpartitionfnedescrditsauseindechaqueenveloppeetlafnalisation
desdocumentsbudgtaires.
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AVEC UN RLE RENFORC POUR LE PARLEMENT
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Descitoyensconsultssurleschoixbudgtaires
Pourlapremirefois,unforumInternet,accessiblepartirdusite
www.performance-publique.gouv.fr, a permis aux Franais dchanger
surlethme:Dbatdorientationbudgtaire:commentrduirelen-
dettementdelaFrance?.
De juin octobre 2006, chacun a pu faire part de ses interrogations
et de ses suggestions sur les fnances publiques et sur lacclration
du dsendettement de notre pays.
Lesnombreuses contributions reues insistentsurunmeilleuraccs
linformationetsurlancessitdunevritableducationauxcons-
quences de lendettement, par exemple en mettant en vidence les
montantsconsacrsauxremboursementsdeladettedanslesfeuilles
dimposition.
Lessuggestionsportentgalementsurleprimtredelactiondeltat,
surlenombredesfonctionnairesetsurlvaluationdeleursmrites,ou
encoresurlamatrisedesdpensesdesant.
Innovations2006
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juillet aot septembre octobre novembre dcembre janvier fvrier mars avril mai juin
Lecalendrierbudgtaire
juillet aot septembre octobre novembre dcembre janvier fvrier mars avril mai juin
Le budget est excut par les administrations
Lettre de cadrage
Envoye par le
Premier ministre
aux ministres la
suite dun sminaire
gouvernemental
ddi la stratgie
budgtaire, elle
prcise les orien-
tations et la norme
de dpenses pour
lanne venir
Arbitragespolitiques
1- Runions de restitution
chez le Premier ministre
2- Lettres plafond
Les lettres plafonds,
envoyes aux ministres par
le Premier ministre, arrtent,
pour chaque mission, le
montant des crdits et,
pour chaque ministre, les
plafonds deffectifs
budgetN+1
Analysedelexcution
Prparation des rapports
annuels de performances
Laloiderglement
Le projet de loi de
rglement (PLR)
Les rapports annuels de
performances
La certifcation de la
rgularit, de la sincrit
et de la fdlit des
comptes de ltat
Le rapport sur lvolution de
lconomie nationale et des
fnances publiques
Le DOB est institutionnalis
par la LOLF
Un rapport prliminaire de la
Cour des comptes sur lex-
cution des lois de fnances
Ledbatdorientation
budgtaire(DOB)
Travauxpralables
1- Confrences
dconomies structurelles
Rencontres des ministres
chargs des fnances avec len-
semble des ministres pour un
examen conjoint des perspecti-
ves budgtaires, des projets de
rforme et des conomies qui
leur sont associes
2- Runions de budgtisation
Runions entre les services
des ministres et la direction
du Budget sur la base des
demandes des premiers et des
propositions de la seconde
3- Confrences de performance
Runions entre le ministre
charg du Budget et les autres
ministres pour dfnir des
objectifs et indicateurs de
performance des politiques
publiques fgurant dans les
documents budgtaires
budgetN-1
budgetN
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AVEC UN RLE RENFORC POUR LE PARLEMENT
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Vote du PLF
Vote du
projet de loi
de fnances
rectifcative
Les questions des
parlementaires
chanceimpose
parlaLOLF:
10juillet
Les rponses du
Gouvernement
chanceimpose
parlaLOLF:
10octobre
juillet aot septembre octobre novembre dcembre janvier fvrier mars avril mai juin
juillet aot septembre octobre novembre dcembre janvier fvrier mars avril mai juin
Vote du PLR
Les responsables de programme font au cours du temps les arbitrages ncessai-
res pour atteindre les objectifs fxs par la loi de fnances vote lanne passe
Finalisationdubudget
Runions de rpartition et
fnalisation des documents
budgtaires.
Rpartition fne des crdits et
des effectifs par programme
et action, titre et catgorie.
Le ministre du Budget veille
la sincrit et la soutena-
bilit des choix oprs par les
gestionnaires
Travaux sur la performance
Objectifs et indicateurs de
performance : dfnition des
cibles
Ledbatbudgtaire
Le 1
er
mardi doctobre,
dpt du projet de loi de
fnances (PLF) sur le bureau
de lAssemble nationale
avec les annexes dont les
projets annuels de
performances :
le rapport sur les prlve-
ments obligatoires
le rapport conomique,
social et fnancier
les jaunes budgtaires
les documents de politique
transversale (DPT)
Parlement
Gouvernement
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LesnouveauxpouvoirsduParlement
Le premier dbat parlementaire men selon les principes de la LOLF a
eu lieu lautomne 2005, dans le cadre de ladoption de la loi de fnan-
ces pour 2006. Les parlementaires ont pu ainsi faire usage de leur droit
damendement largi, qui leur permet de rpartir des crdits au sein de
chaque mission. Llargissement des pouvoirs des assembles affecte
aussi lexcution du budget, avec, par exemple, la nouvelle procdure
applicable aux dcrets davance.
Unediscussionsur100%descrdits
AveclaLOLF,lesmodalitsdevotedubudgetparleParlementontprofon-
dmentchang:lesparlementairesseprononcentprsentsurlintgralit
descrdits.Chacunedesmissionsfaitlobjetdunvote.
3 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGTAIRE
AVEC UN RLE RENFORC POUR LE PARLEMENT
Jusquen2004
Depuis2005
100 % descrditssontdiscutsauParlement
etvotsparmission
6 % des crdits faisaient lobjet de votes
dtaillslorsdudbatbudgtaire
94 % desdpenseslesservicesvots
taientreconduitesen1seulvote
Denouvellesmodalitsdevotedubudget

les recettes budgtaires de ltat font lobjet dun vote global et

unique;

les crdits du budget gnral sontadoptsparmissionetnonplus

parministreetpartitre;

les budgets annexes et les comptes daffectation spciale sont

votsbudgetparbudgetetcompteparcompte;

les valuations de recettes et de charges de trsorerie,prsen-

tesdansuntableaudefnancement,fontlobjetdunvoteunique;

les plafonds demplois,ventilsparministreetprsentssousla

formeduntableausynthtique,fontlobjetdunvoteunique.
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LedbatsurlePLF2006auSnatvuparlacommission
desfnancesduSnat,rapportdeJeanArthuis,avril2006:

L examenduprojetdeloidefnancespour2006adonnlieu
uneaugmentationtrssignifcativedunombredamende-
mentsdposs,examinsetadoptssurlescrditsdesmissionset
lesarticlesrattachs(+266%).[]Surlensembleduprojetde
loidefnancespour2006,180amendementsonttdposssur
lescrditsdesmissionsetlesarticlesrattachs,176amendements
examinset73adopts.Parcomparaison,lorsdelexamendu
projetdeloidefnancespour2005,discutselonlesdispositions
delancienneordonnanceorganiquede1959,48amendementssur
lescrditsetlesarticlesrattachsavaienttdpossetdbattus,
pour16amendementsadopts.
Despossibilitsdamendementsparlementaireslargies
Aveclordonnanceorganiquede1959,le Parlement ne pouvait que rduire
ou rejeter les crdits des mesures nouvelles,aprsunrapidevoteden-
semblesurlesservicesvots(95%descrditsenmoyenne).
AveclaLOLF,limpossibilitdaugmenterlesdpensespourunparlemen-
tairedemeure,maisellesapprciedsormaisauniveaudelamission(article
47delaLOLF),lexamendecetterecevabilitdevantsappuyersurlamoti-
vationdesamendements.
Ainsi,un parlementaire peut dsormais prendre linitiative de majorer les
crdits dun programme, la condition de ne pas augmenter le total de
ceux de la mission dont il relve. Il peut galement crer, supprimer ou
modiferunprogramme.
AuParlement
LedbatsurlePLF2006lAssemblenationalevuparla
missiondinformationsurlaLOLF,rapportdejuin2006:

Unamendementparlementairepeutaugmenterlescrdits
dunouplusieursprogrammesdunemissiondslorsquecette
augmentationestcompenseparunediminutiondescrditsdun
ouplusieursdesesautresprogrammesetquelemontanttotal
descrditsdelamissionnestpasaccru.Cettenouvellepossibilit
damendementasuscituncertainespoirderevitalisationdes
dbatsdesecondepartie,espoircontrebalancparlacraintechez
certainsministresdevoirleParlementfaireunusageexcessifde
cenouveaupouvoir.Lesdputsontutiliscettelibertnouvelle
detransfrerdescrditsentreprogrammes,maisilslontfaitde
faonmodre:lesparlementairesontfaitdecetoutilunusage
raisonnableetlimit.
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Unmeilleurcontrledelexcutionetdespouvoirs
dinvestigationaccrus
Lamlioration du contrle parlementaire passe aussi par plusieurs autres
leviers:

le contrle sur les mouvements de crdits en gestion,notamment

autraversdelavis pralable des commissions des fnances sur
les dcrets davance(article13delaLOLF).Cettenouvelleproc-
dureatappliquepourlapremirefoispourledcretn2006-365
du27mars2006;

llargissement des pouvoirs dinvestigation des commissions

des fnances (article 57 de la LOLF), qui leur permet de procder
toutes les investigations sur pices et sur place et aux auditions
quellesjugentutiles.Enapplicationdecetarticle,lacommissiondes
fnancesduSnataparexempleenqutsurlafotteariennede
scuritcivileousurlAgencenationaledernovationurbaine,celle
delAssemblenationalemneenparticulieruneenqutesurlepr-
lvementlasourceetlerapprochementventueldelimptsurle
revenuetdelaCSG;

une dfnition plus prcise de la mission dassistance au Parle-

ment confe la Cour des comptes(article58delaLOLF);

un enrichissement de la discussion du projet de loi de rgle-

ment,djmarqupourcellede2005etquileseraencorepluspour
lePLF2006,oserontpourlapremirefoisdisponibleslesrapports
annuelsdeperformances(RAP).
Leprojetdeloiderglementpour2005
Jusqu prsent objet d peine trois heures de sance lAssemble
nationaleetauSnat,ledbatsurleprojetdeloiderglementpour
2005,quisesttenuenjuin2006,arevtupour la premire fois une
importance politique qui prfgure le rle quil est appel jouer
une fois que la LOLF sera totalement entre en application.
LacommissiondesfnancesdelAssemblenationalesestainsilivre
une analyse approfondiedetroismissions,quiafournilamatire
dundialogueensancepubliqueaveclesministresresponsables.
Demme,leSnata auditionn quatorze ministres gestionnaires,
dixencommissionlargieetquatreensancepublique.Lesdbats
illustrent lvolution de lactivit du Parlement vers un contrle plus
approfondi de leffcacit de la dpense et des rsultats de laction
publique.
3 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGTAIRE
AVEC UN RLE RENFORC POUR LE PARLEMENT
AuParlement
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HmicycleduSnat
Lengagement national de dsendettement et llargis-
sement du dbat dorientation budgtaire aux questions
sociales
Ladynamique lance par la Confrence nationale des fnances pu-
bliquesruniele11janvier2006atrouvunedoubletraductionlors
du dbat dorientation budgtaire (DOB) qui sest tenu le 22 juin
lAssemblenationaleetle29juinauSnat:

dabord,avecllargissement du DOB aux questions socia-

les,matrialisantlavolontduGouvernement,exprimelors
delaConfrenceetrelayeparlacrationduConseildorien-
tationdesfnancespubliques,douvrirlargementledialogue
aveclescitoyensettouteslespartiesprenantes;

ensuite, avec lengagement national de dsendettement

pris par le Premier ministredevantlesAssembles.
Cet engagement en huit points doit permettre de tracer les
voies dun retour lquilibre de nos comptes publics et
dune dette infrieure 60 % du PIB en 2010,enamorant
lemouvementds2006grceundfcitrduit2,8%du
PIBetunediminutiondeplusdedeuxpointsdePIBdela
partdeladettepubliquedanslarichessenationale.
AuParlement
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3 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGTAIRE
AVEC UN RLE RENFORC POUR LE PARLEMENT
Uneinformationsincreetplus
compltesurlescomptesdeltat
La rforme comptable mene dans le cadre de la LOLF va permettre
aux parlementaires de disposer dune information sincre et plus com-
plte sur les fnances de ltat. Les comptes 2006, publis en 2007,
seront les premiers prsents selon les nouvelles rgles.
Unecomptabilittroisdimensions,instrumentdu
pilotagedelactionpublique
La comptabilit budgtaire
Elleretrace,dunepart,laconsommationdesautorisationsdengagement
(engagementsjuridiquesdeltat)etdautrepart,lexcutiondesdpenses
budgtaires,aumomentoellessontpayes,etdesrecettes,lorsdeleur
encaissement.
La comptabilit gnrale
Pivotdusystmedinformationfnanciredeltat,elleatmiseenplace
dsle1
er
janvier2006.Ellevisedcrirelasituationpatrimonialedeltat,
cest--direlensembledecequilcontrle(terrains,immeubles,crances)et
decequildoit(dettesetautresobligations).Lasynthsedecesinformations
fguredansuncomptedersultatetunbilan.
La comptabilit danalyse du cot des actions
EllecompltelinformationduParlementsurlesmoyensbudgtairesaffects
auxactionsdesprogrammesetcontribuelamesuredelaperformancedes
administrations.
Lacomptabilittroisdimensions
Engagement
juridique
Service
fait
Paiement Oprations
d'inventaire
Comptabilit gnrale
Comptabilit budgtaire
Mise en uvre des politiques publiques
Analyse des cots
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13normescomptablesnouvelles
Elles sappuient sur les rgles de comptabilit dentreprise,enprenant
encomptelesspcifcitsdeltat(parexemple,pourcequiconcerneles
impts).partirde2006,lesoprationscomptablesdeltatserontretra-
cesautitredelexerciceauquelellesserattachentengestion,indpendam-
mentdeleurdatedepaiementoudencaissement.
Des lments nouveaux apparatront dans la comptabilit de ltat: suivi
individualisdesimmobilisationsetdeschargesdutilisationdupatrimoine
immobilier,gnralisationdesdotationsauxprovisions
Descomptescertifs
Denouvellesexigencesenmatiredequalitcomptableapparaissent:les
comptablesetlesresponsablesdesadministrationsquiengagentlesdpen-
ses sassocieront pour renforcer les dispositifs de contrle et daudit
internes.LaCourdescomptescertiferalescomptesdeltat.
Lepremierbilanpatrimonialdeltat:
lebilandouverture2006
Ce bilan constitue la premire photographie du patrimoine de ltat
tabli selon les nouvelles normes.Pourprparerlebilandouvertureau
1
er
janvier2006,unvastetravailderecensementetdvaluationdesactifs
deltatatengag.
Ce travail a port en priorit sur le parc immobilier, mais aussi sur les autres
immobilisationscorporelles(matrielsinformatiques,parcautomobile).
ACTIF
ACTIF IMMOBILIS
ACTIF CIRCULANT
Stocks
Redevables (crances fiscales)
Autres crances
Immobilisations incorporelles
Parc immobilier
Autres immobilisations corporelles
Immobilisations financires
PASSIF
DETTES FINANCIRES
DETTES NON FINANCIRES
Charges payer
Autres dettes non financires
AUTRES PASSIFS
TRSORERIE (dpose par les tiers)
PROVISIONS POUR
RISQUES ET CHARGES
Lesprincipauxpostesdubilandeltat
38milliardsdeuros
Cestlasommevaluedbut2006pourleparcimmobiliertotal
contrlparltat.Ilestrgulirementrvalu.

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Lesnouvellesmodalitsdexercice
ducontrlefnancier

La rforme du contrle fnancier et la mise en place des contrleurs

budgtaires et comptables ministriels rpondent aux nouveaux besoins
induits directement par la LOLF.
Les3objectifsducontrlefnancier
Entresenvigueurle1
er
janvier2006,lesnouvellesmodalitsducontrle
fnancierrpondentun triple objectif :

assurer un suivi budgtaire des engagements des ministres

pour faire respecter lautorisation parlementaire ;

informer chaque ministre et le ministre charg du Budget sur les

risques fnanciers apparaissant en cours dexercice ;

mettre en vidence les dterminants de la dpense et, le cas

chant, rguler son excution.
Uneapprochecentresurlabonnegestionbudgtaire
Lecontrledergularitdesactesestabandonn,exceptpourlesactesde
recrutementdepersonnels,auproftduncontrle fnancier budgtaire sur
les prvisions de gestion. Ilenrsulte:

une utilisation du visa limite certains actes (programmation

ministrielleinitiale,rservepourrgulation,actesdengagementdes
dpensesprsentantunenjeubudgtairemajeur);

pourtouslesautresactesbudgtairesdemoindreimportance,une
interventiondanslecadredavis pralables non bloquants ou de
vrifcations a posteriori.
Des arrts concerts formalisent cette dmarche. Ils sont tablis par
ministreenapplicationdelarticle15dudcretdu27janvier2005etfxent
notammentlecontenududocumentdeprogrammationbudgtaireinitialeet
desdocumentsprvisionnelsdegestion(levoletbudgtairedesBOP).
3 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGTAIRE
AVEC UN RLE RENFORC POUR LE PARLEMENT
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Lescontrleursbudgtairesetcomptablesministriels
(CBCM):unresponsableuniquepourunevisionglobale
duprocessusdeladpensedunministre
Danschaqueministre,unCBCMestplacsouslautoritduministrepour
assurerunevisionglobaledesesprocessusdedpenseetdesasituation
patrimoniale,envuedenamliorerlascuritetlafabilit.
Conformmentaudcretn2005-1429du18novembre2005quilinstitue,
leCBCMexerceunetriplemission:

ilassurelecontrle fnancierauseinduministre;

ilestlecomptable publicconcourantlatenueetltablissement
descomptesdeltatetsassuredelasincritdesenregistrements
comptablesetdurespectdesprocdures;

ilestlecoordinateur des autorits dconcentres charges du

contrle fnancier.
Iltransmetauxautoritsbudgtairesetlordonnateurprincipalunrapport
annuel sur lexcution budgtaireetuneanalysedelasituationfnancire
duministre.
Pourgarantirlacohrencedansletempsdelorganisationdeltattout
ensadaptantauxdiffrentschoixpolitiquesdeprimtredesminist-
res,lesprogrammesquicomposentlebudgetdeltatsontrattachs
seulement15ministresbudgtaires.
Ilsserventrpartirlesplafondsdemploisetdfnirlamisedispo-
sitiondescrditscorrespondantsissusdesdcretsdapplicationdelaloi
defnances.Ilestpossibledeprocderdesvirementsdecrditsentre
cesemploisauseindeceprimtredfni.
Les15primtresministrielssont:affairestrangres;agriculture;
culture;dfenseetancienscombattants;cologie;conomie,fnan-
cesetindustrie;ducationnationaleetrecherche;emploi,cohsion
socialeetlogement;quipement;intrieuretcollectivitsterritoria-
les;jeunesseetsports;justice;outre-mer;santetsolidarit;servi-
cesduPremierministre.
noterquecettenotionneseconfondpasncessairementaveccelle
deministredepleinexercice(exemples:PME,fonctionpubliquenont
pasdeprogrammepropreetdpendentdoncdunautreministrebud-
gtaire).
15ministresbudgtaires