FINANCES PUBLIQUES (3me semestre)

Introduction : Section I : La notion de finance publique et ses mutations Les finances publiques sont les finances des personnes morales publiques. Il sagit l{ dune affirmation incomplte. En effet, aujourdhui on ne peut plus se contenter de parler des personnes morales de droit public, on doit parler, notamment depuis le trait de Maastricht, depuis quil existe des lois de financement de la scurit sociale, dadministrations publiques. Depuis 1992, lorsquon voque la question de la dette, des dficits, il y a cette notion dadministration publique. Les administrations publiques se sont les personnes morales de droit public, les collectivits territoriales, les tablissements publics, soit de niveau central soit de niveau local, aussi appels certains oprateurs de lEtat. Mais en parlant de finances publiques, on rajoute les organismes de la scurit sociale. Ces protections sociales relvent depuis le dbut des annes 90 du cadre des finances publiques. Ces dernires vont sintresser de toutes les dpenses de ces organismes. Quen est-il des entreprises publiques ? Une entreprise publique est dabord une entreprise, et elle est publique parce que la majorit de son capital est dtenue par une ou plusieurs personnes publiques. Le deuxime critre, cest quest entreprise publique lentreprise o les personnes publiques dtiennent un pouvoir prpondrant dans la direction et la gestion de lentreprise. Sur le plan des finances, une entreprise publique est dabord une entreprise, ses comptes sont structurs de la mme manire quune entreprise prive. Cest la prsence dune comptabilit publique, et notamment la prsence dun comptable public. Lorsquon voque les finances publiques, on ne peut pas ne pas se poser la question de la relation de cette discipline avec dune part les autres branches du droit, et dautre part avec des disciplines non-juridiques. On a lexemple du droit constitutionnel. Le lien entre le droit constitutionnel, les finances publiques et la fiscalit, est un lien historique, et cest un lien qui est { lorigine de la cration des Parlements. En Angleterre, en 1215 lors de la Grande Charte, le roi Jean-Sans-Terre concde au Parlement le droit dexcder limpt. Ds lors quun Parlement accorde le droit de prlever limpt, il faudra savoir quelle sera lutilisation de limpt prlev. Le lien entre les finances publiques et le droit administratif est l aussi troit. Les autorits financires et fiscales, sont des autorits administratives. Ces autorits peuvent dailleurs trs bien devoir comparatre devant le juge administratif. De plus, il existe mme un juge financier (la Cour des comptes, ), et larrt qui peut tre rendu est susceptible de pourvoi en cassation devant le Conseil dEtat. La troisime illustration est le droit europen. Le gouvernement et le Parlement, lorsquil y a laboration ou excution dune loi de finances, ils doivent intgrer des contraintes fixes par la Commission europenne, par le Conseil europen. Il y a des liens avec des disciplines extrieures au droit. Par exemple, lorsquon vote un budget, se pose la question de la croissance de lconomie, le lien avec lconomie est donc important. Egalement on peut trouver des liens avec la science politique, par exemple avec ltude des groupes de pression

 1 Le cadre des finances publiques classiques Lorsque lon aborde les finances publiques classiques, il faut dabord voir quels en sont les fondements. Ils font rfrence { lidologie librale et au dveloppement dun contrle parlementaire. A Lidologie librale et le dveloppement dun contrle parle mentaire Dans la priode classique en France, au dbut du XIXme sicle, lors de la priode de la Restauration, cest { cette priode que commencent les finances publiques classiques. On peut faire aller cette priode jusquau dbut des annes 1930. Cette priode classique, on observe la monte en puissance de lidologie librale et dun dveloppement pouss des contrles parlementaires des finances publiques. Sur le plan conomique, le libralisme conduit { lunit du rle de lEtat. Ce qui ne veut pas dire lEtat absent, mais rduit { ses fonctions traditionnelles. Cest du dveloppement du contrle parlementaire que sont nes toutes les grandes rgles du droit financier et budgtaire. Sur le plan des politiques conomiques au moment de la Restauration, le Parlement nest pas forcment en accord avec les grands propritaires qui appliquent des politiques essentiellement dAncien rgime. B Les caractristiques essentielles des finances publiques Il y en a 4. La premire est la neutralit des finances publiques classiques. Cela signifie que les budgets doivent tre neutres sur le plan conomique et social. Le budget nest pas un instrument de politiques publiques. La deuxime caractristique cest la limitation des dpenses. La troisime caractristique est lorigine essentiellement fiscale des ressources. Limpt dans sa dfinition est peru par voie dautorit, le contribuable ne doit pas pouvoir se soustraire. Il peut paratre paradoxal que les libraux prconisent le prlvement fiscal. En fait cela se comprend, il ny a pas dimpt que si le contribuable ne le vote par lintermdiaire de ses reprsentants. Le suffrage censitaire marque bien que ce sont les reprsentants des contribuables qui votaient limpt. Egalement, on a le recours des techniques fiscales, relativement intressantes, comme la dclarativit des impts. A lpoque, il ny avait pas de dclaration. Les autres recettes que les recettes fiscales taient rcuses par les libraux comme la cration de monnaie, ou encore le recours { lemprunt. La dernire caractristique est lquilibre entre les dpenses et les recettes. Sil y a trop de dpenses, lEtat intervient trop, cela vite lemprunt et laccumulation de la dette. En excution, la grande majorit des budgets ont t excuts en dficit. Trs souvent, on pratiquait lemprunt et la rente. 2 Le cadre des finances publiques keynsiennes A Les transformations de lidologie librale et du parlementarisme Keynes a fortement inspir les politiques publiques dans la priode qui va des annes 30 jusquau milieu des annes 1970. Ces politiques ne constituent pas une rupture proprement parler avec une rupture du rentier, un arrangement du capitalisme. Keynes considre que le premier mal qui peut affecter lconomie est le

chmage de masse, et que la relance de lactivit conomique fera { terme entrer des recettes. Cest une priode o les Parlements taient davantage encadrs, notamment en matire budgtaire. B Les caractristiques essentielles des finances publiques keynsiennes Certaines nont pas disparu. La premire est dabord linterventionnisme. Cest l{ le contraire avec la priode classique et la neutralit. Cet interventionnisme rsulte dun choix. Ds lors quon a une dpense publique qui peut tourner autour de la moiti du PIB, toute politique devient interventionniste. La deuxime caractristique est laccroissement des charges publiques, laccroissement des dpenses. On parle dun phnomne qui remonte de loin, et qui avait dj commenc lors de la priode classique. Tocqueville, un auteur libral, avait dj prvu laugmentation des dpenses : les dpenses publiques tendraient crotre lorsque le peuple gouverne . Adolphe Wagner avait parl de loi de croissance continue des besoins financiers. Il explique que dans lavenir, elles allaient encore augmenter davantage, et quil faudrait plutt sen rjouir. Il faut tre capable de faire rentrer des ressources supplmentaires, et cela voudrait dire que le niveau de dveloppement du pays saccrot. Quant laccroissement des dpenses, ses causes sont multiples. Parfois les causes sont simples, cest tout simplement des progrs techniques (du prix des armes, le cot de la sant, ). De plus, il y a une demande dintervention de la puissance publique. On a la rgle du produit brut qui veut lorsque lEtat ralise une opration dans laquelle il y a la fois une recette et une dpense, dans le budget, on ne prsente que la dpense, sans tenir compte de la recette. Comment mesure-t-on cet accroissement ? Si on regarde le budget, uniquement de lEtat, en 1828, le budget se montait { 1 milliard de francs. Au dbut du XXme sicle on en tait 4 milliards. A la veille de la seconde guerre mondiale, on tait 100 milliards. On a franchi la barre des mille milliards dans les annes 80 (encore en francs), la barre des 1500 milliards en 1996. Aujourdhui est { 294 milliards deuros. Il faut beaucoup relativiser. La dpense publique a bien entendu beaucoup augment, mais pas dans de telles proportions. La premire variable prendre en compte est la valeur de la monnaie. La valeur de la monnaie est le premier lment { considrer quand on regarde le montant dun budget. Entre 1938 et 1945, le budget est pass de 100 milliards 600 milliards, cela tant principalement d { linflation. En 1964, on trouve que le budget est de 100 milliards. On est pass aux nouveaux francs, et un nouveau franc valait 1 centime dun ancien franc. Il faut galement prendre en considration la structure mme du budget : que compare-t-on vritablement ? Quand on raisonne sur la dure, les structures budgtaires varient considrablement, le primtre du budget varie. Lorsquil y a une augmentation du primtre, on pratique la dbudgtisation, cest--dire quon prend les sommes dans le budget de lEtat pour les intgrer dans un autre budget, dans dautres comptes. Cela a ainsi permis de modrer les dficits des Etats. Il y a aussi parfois des modes techniques de prsentation des comptes qui peuvent de manire artificielle gonfler le montant de la dpense. Par exemple, il y a une rgle lie au principe de luniversalit budgtaire, cest la rgle du produit brut,

problme de prsentation du budget. Quand on a une opration budgtaire qui intgre des recettes et des dpenses, on peut prsenter de deux faons diffrentes : si on a une recette de 10 millions, et une dpense de 20 millions ; on peut dire que la dpense effective du service est de 10 millions, on affiche seulement 10 millions en dpenses ; on affiche nanmoins lintgralit de la dpense et lintgralit de la recette. Cela permettra un meilleur contrle par le Parlement. Il vaut mieux que les oprations effectues soit le plus possible dtailles. Si on veut vritablement avoir une vision de ce qua t dans notre pays laugmentation de la dpense publique, il faut raisonner { partir du montant de la dpense publique au regard de la richesse nationale, sa part dans le Produit intrieur brut. Si on se situe au dbut du XXme sicle, la dpense publique tait 10 % du PIB. Aujourdhui, on situe la part de la dpense nationale dans le PIB { 54 %. Dans cette moiti du PIB, il y a les dpenses des collectivits territoriales, de lEtat, mais aussi des organismes de la protection sociale. Cest la part de la dpense dans la richesse nationale qui nous donne le meilleur indicateur. Cette part est peu prs stable depuis le dbut des annes 80, depuis la fin de la priode keynsienne. Dans la priode actuelle de rigueur budgtaire, on essaie de ne plus augmenter la dpense publique, de rduire les dpenses de lEtat. La troisime caractristique correspond une augmentation des recettes, et une diversification des recettes. On a retrouve limpt, le recours { lemprunt, ainsi que les cotisations sociales. Ce qui a caractris galement la priode keynsienne tait le dficit budgtaire trs frquent. 3 Le cadre des finances publiques contemporaines : la LOLF La LOLF est la Loi Organique relative aux Finances publiques. Il y a depuis la Vme Rpublique et larticle 34 de la Constitution renvoi pour les questions de lois de finances une loi organique. La loi organique relative aux lois de finances. Lordonnance, appele Constitution financire de la France, a fonctionn pendant longtemps. On a voulu voluer, do cette loi organique du 1 aout 2001, la LOLF a t vote partir dune proposition de loi, Didier Migaud, aujourdhui premier prsident de la Cour des comptes. La LOLF a t adopte la quasi-majorit par les deux assembles, donc il y a eu un accord gnral. Cette loi organique avait deux objectifs essentiels affichs. Dabord le renforcement du rle du Parlement, ensuite la volont dinstaurer une bonne gouvernance financire . A Le Parlement renforc Sur le premier lment, dans la priode dite keynsienne, le rle du Parlement a t rduit, le Parlement votait toujours le budget et limpt, mais la Constitution avait donn des prrogatives supplmentaires au gouvernement, et on voit quun gouvernement qui souhaite faire passer un texte dans une loi de finances a la possibilit de le faire passer. Ce renforcement sest opr, la rvision constitutionnelle de 2008 a

galement accentu sur certains points. Le gouvernement reste encore trs largement matre du jeu. Il y a des dispositions qui ne sont pas ngligeables, dans larticle 40 de la Constitution, il y a une disposition qui interdit ce que les parlementaires crent ou aggravent une charge publique. Littralement, cest une disposition qui pourrait interdire toutes propositions ou amendement dun parlementaire. Cette notion de charge publique sentend sur un primtre large qui correspond { une mission. Les parlementaires peuvent proposer laugmentation dune dpense { condition que dans la mme mission ils proposent une conomie du montant quivalent. B La bonne gouvernance financire : rationalit et performance Dans le cadre budgtaire nouveau, impuls par la LOLF, on applique les rgles du New Public Management, qui consiste mettre en avant les 3 E (conomie, efficacit, efficience). Mesurer lefficacit, cest mesurer ladquation des rsultats obtenus au regard des objectifs suivis, et lefficience est la comparaison des rsultats obtenus au regard des moyens mis en uvre. On va pouvoir mesurer le degr de performance de laction publique. Il y a ainsi des projets annuels de performance, puis des rapports annuels de performance. C Des problmatiques prennes Dans la ralit financire, il y a toujours des problmatiques prennes. Certes il y a eu au travers de la LOLF cette volont de performance, mais si lon regarde les modes dlaboration du budget, sur lessentiel, cest--dire sur la dcision budgtaire, sur les critres qui font quon ne prend ou pas telle ou telle dcision, les changements impulss par la LOLF sont-ils manifestes ? Sur les grands objectifs, la question des dpenses, la dette publique, les nouvelles techniques misent en uvre ont-elles modifi ces problmatiques ? La rponse nest pas forcment positive. Certaines problmatiques nont pas volu, ou ont volu, mais pas en raison de ces nouvelles techniques. Actuellement, les problmatiques sont le dficit, la dette publique, la hausse des recettes, et la diminution des dpenses. La problmatique nest pas nouvelle, car au moins depuis 1992 et Maastricht, on tait dj dans une perspective de limiter le dficit. Dans un budget, le volet dpense tait dgag par des priorits. Il y a ainsi dans un gouvernement des ministres mieux traits que dautres. Aujourdhui, cela nest pas trs diffrent. Les priorits ont t affiches : lducation, la sret, la justice. On a dtermin des priorits politiques, on ne fait pas de la budgtisation la performance. Tout gouvernement dgage des priorits, et ce sont des choix politiques. Lexistence de performance, de rationalit, defficience, na pas chang le fait que le choix fait de manire politique, sur les choix eux-mmes, la priorit reste politique.

Section II : La notion de budget 1 Dfinition du budget Le terme nous vient des anglais { la fin du XVIIIme sicle. Lorigine du mot vient du vieux franais bougette qui indiquait un coffre, un grand sac, une boite, ou plus simplement un contenant. Au XVIIIme sicle, lutilisation qui en a t faite en Angleterre, lorsque le ministre des finances anglais, ds lors quil finanait quelque chose, il ouvrait le budget, cest--dire que cela ne va non plus indiquer le contenant, mais le contenu. La premire dfinition donne par un texte, est un dcret datant de 1862 concernant les financements publics, larticle 5 : le budget est lacte par lequel sont prvues et autorises les dpenses annuelles de lEtat et des autres services que les lois assujettissent aux mme rgles. Ce dcret ne mentionne pas les recettes. Une autre dfinition plus rcente, dcret du 19 juin de 1956 article 1 : le budget de lEtat prvoit et autorise en la forme lgislative les charges et les ressources de lEtat. On a deux mots importants, qui caractrisent vritablement ce que sont les budgets publics : prvision et autorisation. Un budget est dabord un acte de prvision. Il est dabord prparer, par exemple discuter en Conseil des ministres, on prvoit aujourdhui en 2012 les recettes et les dpenses de 2013. On construit un budget, notamment { partir dune prvision de croissance. Il y a forcment des incertitudes. Cest la premire caractristique dun budget. Mais cela ne suffit pas : il faut une autorisation. Cest--dire que les dpenses et les recettes doivent faire lobjet dune approbation de la part dune assemble dlibrante. Si le budget nest pas vot, lEtat ne fonctionne plus. Il faut aborder le lien entre la notion de budget et la notion de loi de finances. Ces termes peuvent tre parfois utiliss indiffremment. 2 Budget et lois de finances A Dfinition de la loi de finances Il faut dfinir la loi de finances. Le dcret-loi du 19 juin 1956, larticle 2 de cette ordonnance : la loi de finances de lanne prvoit et autorise, pour chaque anne civile, lensemble des ressources et des charges de lEtat. Larticle 1 de la LOLF nous dit : () les lois de finances dterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat () . On dira finalement, budget ou loi de finances, o est la diffrence ? La rponse est double. Le premier lment de rponse est quil y a un lment didentit, mais le second lment et quau-del de cela, il y a une dimension de la loi de finances qui nexiste pas dans le budget. Ce qui est identique est la dimension strictement budgtaire, cest--dire quand on parle des dpenses et des charges de lEtat. Mais dans la loi de finances, notamment au moment de la prsentation de la loi de finances, il y a des dispositions de nature financire, ou fiscale, mais qui nont pas dinfluence directe sur le budget en cours dadoption. Par exemple, dans la loi de finances pour 2013, on aura des dispositions de contrles fiscaux, mais cela naura pas dinfluence sur le budget 2013. Il peut y avoir une discussion quant au fait de savoir si ces dispositions ont leur place dans une loi de finances.

La notion de loi de finances a une dimension plus large que la seule de notion de budget, cest--dire des ressources et des charges. B Les diffrentes catgories de lois de finances Au terme de la loi organique, la LOLF, il existe 4 catgories de lois de finances : les lois de finances de lanne, les lois de finances rectificatives, les lois de finances de rglement (loi de rglement), et les lois de finances relevant de larticle 45 de la loi organique. La premire catgorie de lois de finances, catgorie reine, la loi de finances de lanne, cest la loi indique par le millsime. Cest lanne qui identifie la loi de finances. On parlera parfois de lanne m, ou de lanne m + 1, ou m 1, m tant la loi de finances de lanne en cours. Cest cette loi de finances qui correspond { la dfinition donne jusqualors, et notamment comprenant la dimension budgtaire. Toutes les autres catgories de lois de finances se situent au regard des lois de finances de lanne, toutes les autres se situent par rapport { elle. Cette importance plus grande se traduit au regard du temps consacr cette loi de finance, 60 jours, tandis que pour une loi de finances rectificative, il faut seulement 3 jours, encore moins pour les autres lois de finances. La deuxime catgorie sont les lois de finances rectificatives. Dans le langage parlementaire ou journalistique courant, on les appelle les collectifs budgtaires. Ce terme nest surtout pas un terme juridique. Il sagit dun document, dune loi vote par le Parlement, qui a vocation en cours danne de modifier le texte initial. Elles ont trois fonctions, la premire est une fonction de modification de la loi de finances initiale. On constate que leur nombre va gnralement de une quatre. Il y a ncessairement une loi de finances rectificative qui intervient en fin danne. Et les annes o les vnements conomiques peuvent en faire apparatre de nouvelles, la fourchette est de 3 4 par an. Egalement, on peut voir des annes o les changements politiques entrainent des lois de finances rectificatives. Il nest pas exceptionnel que la loi de finances votes lors dune anne lectorale dcale certains projets de quelques mois, notamment pour les sujets sensibles. Il y a une deuxime fonction reconnue { ces lois, article 35 de la LOLF, cest une fonction de ratification de mesures prises en cours dannes par la voie rglementaire qui avait conduit modifier les dispositions de la loi de finances initiale. Ce sont des mesures qui permettent dengager des dpenses qui ntaient pas prvues dans la loi de finances, mais il faut que ces engagements soient vots par le Parlement. Lautorisation donne en matire de dpense, est une autorisation de dpenser, mais pas une obligation de dpenses. Il y a dsormais une troisime fonction qui apparat, dans les lois de finances rectificatives, pour celle qui intervient en fin danne, cest une fonction de loi de finances complmentaire de la loi de finance venir. En dcembre 2012, on va voter la dernire loi de finances rectificative pour 2012, et voter la loi de finance pour 2013. Dans la loi de finances rectificative de 2012, on va trs probablement comme les annes prcdentes y faire figurer des dispositions qui concernent la loi de finances de 2013. Pourquoi cela ? On peut y trouver deux raisons. La premire est que le projet de loi de finances pour 2013 est boucl, ce projet est la mi-dcembre fait. Mais le projet de loi de finances rectificative pour 2012 est dpos la mi-novembre, or dans lintervalle

on peut avoir de nouvelles prvisions. Si on veut instituer une recette nouvelle, ce ne peut pas arriver en premire lecture devant le Snat. On a des raisons objectives qui peuvent lexpliquer, pour ne pas la surcharger par exemple. La troisime catgorie ce sont les lois de rglement. Le Parlement peut vouloir des explications sur la manire dont le budget ou la loi de finances sont appliqus. Cest la loi de finances de rglement. Au travers des rapports annuels de programmes, on va pouvoir mesurer le degr de satisfaction de lobjectif. Cest la loi de finances qui intervient a posteriori pour approuver la loi de finances qui a t dj effectue dans lanne. La question qui se pose est celle de lutilit, car si le contrle est approfondi, les consquences du contrle restent moindres. On ne ressuscite jamais les crdits utiliss. La dernire catgorie, il sagit des lois de finances spciales, qui rsultent de larticle 47 alina 4 de la Constitution, et qui trouvent leur traduction { larticle 45 de la loi organique. Il avait t prvu la situation o le gouvernement navait pu adopter un projet, pour le dposer sur le bureau de lAssemble nationale. Ctait lhypothse de 1962, qui a t la seule motion de censure adopte sous la Vme Rpublique. Le Prsident de la Rpublique a dissout lAN, et donc { la fin de lanne 1962 la loi de finances na pas t vote. Cest l{ o on a fait application de la loi de finances spciales, sur la base des services vots, cest--dire sur la base des crdits vots lanne prcdente. Cest une loi dattente qui permet de faire fonctionner lEtat en attendant que la loi de finances de lanne soit vote. La deuxime utilisation de cette possibilit, en 1979. Il sagissait donc de la loi de finances pour 1980, et la premire partie de la loi de finances nest pas vote, elle est rejete. Larticle 40 de la loi organique disposait quon peut discuter de la deuxime partie. Lopposition saisie le Conseil constitutionnel, qui leur donne raison, et qui annule la loi de finances pour 1980 pour vice de procdure, la veille de Nol. Personne ne sattendait { cela. On va voter une loi spciale. On va y inclure une clause spciale, que le conseil a considre comme un lment dtach de loi de finances pour 1980. La LOLF la consacre dfinitivement comme loi de finances. 3 La prsentation de la loi de finances La loi de finances est normalement publie au JO du 30 ou 31 dcembre de lanne m-1. Sa prsentation est trs formelle, et son non-respect conduirait trs certainement une annulation de cette loi par le Conseil. La loi de finances se compose de deux parties. La premire partie comprend dabord et essentiellement les recettes. Depuis 1959, les recettes sont toujours votes avant les dpenses. Cest un principe de matrise et de contrle sur les lois de finances. On commence par les recettes, et on voit ensuite ce quon peut dpenser. On a lautorisation de la perception des ressources de lEtat, mais aussi des impositions de toute nature affectes des personnes morales autres que lEtat. La loi de finances interfre sur les ressources des autres personnes publiques, des autres personnes morales. Il y a galement les dispositions relatives aux ressources de lEtat qui affectent lquilibre budgtaire. On trouvera dans cette premire partie galement les plafonds de dpenses, ainsi quen fin de premire partie apparaissent les tableaux de soldes budgtaires, donc les dficits.

Dans la deuxime partie, on voit les limites donnes au Parlement dans la deuxime partie, car elle votera les dpenses, mais cela ne modifiera pas lquilibre global de la deuxime partie.

PARTIE I : LES FINANCES DE LETAT Titre premier : Les fondements du systme budgtaire et financier
Dans ces fondements du systme budgtaire et financier, nous verrons successivement le cadre constitutionnel, puis le cadre conomique et politique. Chapitre 1 : Le cadre constitutionnel Sagissant du cadre constitutionnel, il faut souligner linfluence des structures institutionnelles sur les budgets. Section I : Linfluence des structures institutionnelles sur le budget 1 La forme de lEtat La structure qui a le plus dinfluence est la structure soit fdrale, soit unitaire de lEtat, { ne pas msestimer. La forme de lEtat est essentielle car dans un systme de type fdral, dans les fdralismes classiques, cest notamment lautonomie constitutionnelle des Etats membres, qui se manifeste dun point de vue financier, la rgle est que la comptence en matire budgtaire et fiscale est celle de lEtat-membre, la comptence de principe. LEtat fdral na quune comptence dattribution donne par la Constitution fdrale. Le silence de la Constitution fdrale va profiter aux Etatsmembres. Si au niveau dun Etat membre on veut instituer ou supprimer un impt, cest lEtat qui dcide. Dans un Etat unitaire, tout relve de lEtat central, du niveau de la Rpublique. Les Etats fdraux vont prciser de manire dtaille dans la Constitution fdrale ce qui relve de lEtat central, des Etats fdrs, et des comptences partages. Cest tout de mme une garantie pour un certain nombre dimpts qui ne relvent pas de lEtat central. 2 La forme du Parlement Le deuxime lment est la place, le rle du parlement. On est l dans un domaine connu : le lien entre les finances publiques et les droits constitutionnels est apparu avec la Grande Chartre en Grande-Bretagne, cest le pouvoir de lever limpt, avec le consentement obligatoire du Parlement. En France, ce nest quen 1789 quon a { nouveau runi les Etats gnraux, donc le regard du Parlement ne sest pas opr comme en Grande-Bretagne. Les citoyens ont le droit de constater par eux-mmes, ou par leurs reprsentants, la ncessit de laction publique, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure , cest larticle 14 de la Dclaration des Droits de lHomme et

du Citoyen. Lide qui transgresse est celle du consentement. Il faut que lautorisation revienne { intervalles rguliers, et donc lautorisation de percevoir limpt est annuel. Section II : Les sources constitutionnelles et organiques du droit budgtaire 1 La Constitution stricto sensu et les finances publiques Quand on regarde le texte constitutionnel, que trouve-t-on qui intresse les finances publiques ? On trouve laffirmation, le rappel dun principe, et puis un certain nombre de modalits procdurales. Le principe est celui de la lgalit de limpt, et de la comptence du Parlement en matire budgtaire, article 34 de la Constitution. Cet article reprend en matire dimpt la rgle pose par larticle 14 de la DDHC. Puis les lois de finances, cites dans larticle 34, lequel renvoie prcisment en matire budgtaire une loi organique, dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique . Cela peut laisser entendre que la loi organique peut apporter certaines limites. Lors de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, on a ajout un alina larticle 34 qui concerne les finances publiques, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation, elles sinscrivent dans lobjectif dquilibre des comptes publics. Les modalits procdurales, il faut dabord connatre larticle 39 de la Constitution, cest celui qui donne en matire financire la priorit { lAssemble nationale. On ne veut pas dire par l{ que lAssemble nationale { la prminence sur le Snat. La priorit est la priorit dans le temps, le projet de loi de finances est dabord dpos sur le bureau de lAssemble nationale. Cela pose la question du droit damendement du gouvernement devant le Snat. Larticle 40 de la Constitution reprend la proccupation prsente dans de nombreuses constitutions, qui vont limiter les prrogatives des parlementaires en matire de dpenses. Les propositions ou amendements des parlementaires ne sont pas recevables lorsquils auraient la consquence dune diminution des ressources publiques, et laggravation dune charge publique. Larticle 40 peut tre soulev pour nimporte quelle loi. Do la crainte quil soit utilis de faon rcurrente, mais il ne sagit en ralit que dun garde-fou. Les dispositions de larticle 47 de la Constitution vont dterminer les dlais, et vont prvoir les situations o il ny aurait pas de loi de finances au moment o elle devrait ltre et donc prvoir des solutions. Cet article prvoit donc le recours des ordonnances qui sont prises { linitiative du Gouvernement. Il sagit en quelque sorte dune arme de dissuasion pour forcer les parlementaires { adopter dans les dlais. Lalina 4 prvoit la loi de finances spciales. Il y a galement des dispositions relatives { la Cour des comptes. Il y a aussi dautres dispositions constitutionnelles, non-spcifiques aux lois de finances, et souvent dans le cadre des dbats budgtaires. Par exemple, le vote bloqu, cest lhypothse o un texte est discut, et le Gouvernement soit parce quil y beaucoup damendements et quil veut gagner du temps, soit dans lhypothse o le gouvernement est mis en difficult par des amendements. Le gouvernement va demander un seul vote sur lensemble du texte en ne retenant que ses propres amendements, ou ne retenant que ceux quil veut bien accepter.

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Autre procdure qui a t utilise, cest la procdure dite du 49 alina 3 de la Constitution, cest lengagement par le gouvernement de sa responsabilit sur un texte, lequel est considr comme vot sauf dpt dune motion de censure par le nombre requis de parlementaires. Lopposition pose en gnral une motion de censure, mais les conditions du vote deviennent alors diffrentes. 2 Les autres lments du bloc de constitutionnalit Lorsque lon considre la jurisprudence constitutionnelle, on se rend compte que ce nest pas seulement au regard du texte de la Constitution que la conformit est tudie. Il y a dautres dispositions prises en considration. Le bloc de constitutionnalit ce sont les articles de la Constitution, son prambule, les lois organiques relatives aux lois de finances. Tout dabord le prambule. Il renvoie { la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen de 1789, et au prambule de la Constitution de 1946. On a longtemps dbattu sur les principes valeur constitutionnelle, notamment la dcision du 16 juillet 1971, libert dassociation, qui montre que ces dispositions peuvent conduire { lannulation de dispositions valeur lgislative, cela ne se limitant pas aux lois de finances. Larticle 2 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen sur la proprit. Le Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001, relative { la LOLF, considre que lorsquil y a des fonds de concours (concernent des sommes verses { lEtat par dautres personnes morales, publiques ou prives, dans un objectif prcis, par exemple lUE dans le cadre de la PAC verse des sommes dargent { la France), le Conseil constitutionnel considre que si on ne respecte pas les vises, cest une atteinte au droit de proprit. Dans la dcision du 9 aout 2012, concernant la loi de finances rectificative, il y a sur une majorit darticles contests, il y avait la critique de rupture de lgalit. Latteinte au principe dgalit est trs souvent invoque, article 6 de la Dclaration. Larticle 8, qui fait rfrence { la proportionnalit des peines. Dans la dimension rpressive des lois de finances, ds lors que dans la loi de finances est prvue une sanction qui ne soit pas en proportionnalit directe avec la faute, le Conseil constitutionnel annule la disposition. Larticle 13 pose le principe de la ncessit de limpt et de son gale rpartition entre tous les citoyens en raison de leurs facults. Larticle 14 pose le principe du consentement { limpt. Larticle 15 pose le principe de la responsabilit financire des agents publics. Cet article na pas conduit { des annulations de dispositions, mais { des rfrences, le Conseil posait partir de cet article lexigence du bon emploi des deniers publics. Enfin, mme larticle 16 de la dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen, le Conseil constitutionnel a annul une disposition de la loi de finances rectificative du 9 aout 2009. Le deuxime lment du bloc de constitutionnalit, cest la loi organique relative aux lois de finances. Aux termes de larticle 34 de la Constitution est prvue pour lorganisation des lois de finances une loi organique. Cette loi sest traduite dabord par lordonnance du 2 janvier 1959. Le Conseil constitutionnel a considr que la non-conformit dun texte de loi de finances { des dispositions de lordonnance organique pouvait donc entrainer lannulation de ces dispositions, sur le fondement de larticle 34 de la Constitution. Le non-respect dune disposition de la loi organique peut entrainer lannulation. Cest le seul exemple dannulation globale dune loi de finances, cela sest produit pour la loi de finances de 1980.

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La troisime illustration, ce sont les principes fondamentaux valeur constitutionnelle, on va dgager partir du prambule de 1946 ces principes. Le nonrespect de ces principes va entrainer une annulation, par exemple le principe de sincrit budgtaire reconnu par la loi en 2001, mais en ralit ds 1993 par le Conseil constitutionnel, qui reconnaissait au requrant la capacit de contester une loi de finances pour dfaut de sincrit. Autre illustration, le Conseil constitutionnel avait dgag un principe de clart et dintelligibilit de la loi, qui constitue en ce sens une rupture dgalit. On pourrait y rajouter les directives europennes, puisque les directives doivent tre traduites dans les lgislations nationales, transposes. Section III : Les progrs de la constitutionnalisation du droit budgtaire Cela conduit { la construction dun droit jurisprudentiel constitutionnel financier, lequel droit senrichit rgulirement. Llment qui la enrichit galement est la rvision constitutionnelle de 1974, sur llargissement de la saisine du Conseil constitutionnel, permise { 60 dputs et 60 snateurs, autrement dit ctait donner { lopposition le droit de saisir le conseil. La quasi-totalit des lois de finances de lanne a fait lobjet dune saisine depuis cette rvision constitutionnelle en 1974. Les saisines sont galement trs frquente pour les lois de finances rectificatives, en revanche elles sont beaucoup moins frquentes pour les lois de rglement. Lapprciation du Conseil ne saurait se substituer au Parlement pour lapprciation de la loi de finances. On a galement la sanction des cavaliers budgtaires, cest une disposition qui figure dans la loi de finances mais qui ne prsente pas directement un caractre financier, ou qui ne correspond pas directement aux lois de finances, contenu numr dans la loi organique de 2001, qui est trangre { lobjet dune loi de finances. Il est frquent que durant une saisine du Conseil constitutionnel, parfois les requrants ne saisissent pas dailleurs ces dispositions, et le Conseil va lui faire le travail de dnicher dans le texte une disposition qui ne devrait pas se trouver dans une loi de finances, la frontire ntant pas toujours trs claire. Et puis il y a aussi des dispositions dont on sait que ce sont des cavaliers budgtaires et dont on espre que la saisine ne sera pas faite. Chapitre 2 : Le cadre conomique et politique des lois de finances Section I : Le cadre conomique Le budget se construit diffremment en fonction de la conjoncture conomique, entre dune part les dpenses publiques, et dautre part les ressources publiques. 1 Conjoncture et dpenses publiques Il faut noter linteraction quil peut y avoir entre la conjoncture et les dpenses. Il y aura une influence de la conjoncture sur les dpenses, mais les dpenses peuvent aussi agir sur la conjoncture.

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Dabord linfluence de la conjoncture sur les dpenses. Linflation va agir sur les montants des dpenses budgtaires. Lvolution des prix va videmment avoir des incidences sur les couts. Lorsque la conjoncture nest pas bonne, lorsque la croissance est faible, on constate un accroissement du chmage. LEtat interviendra pour apporter des remdes, et donc il y aura l aussi une incidence de la conjoncture sur les dpenses. Il y a galement laspect sur le montant des traitements de la fonction publique, et donc cela a une consquence sur le montant des dpenses. Ensuite, les dpenses peuvent agir sur la conjoncture. Cest typiquement la rfrence aux politiques keynsiennes, des recours la dpense pour essayer dagir sur la conjoncture. Il y a dlibrment lutilisation de la dpense publique dans une perspective de la relance de lactivit conomique. Durant la crise de 2008, la plupart des pays dEurope occidentale ont essay dagir par la dpense pour essayer dviter que le systme ne seffondre compltement. Puis dans lutilisation de la dpense vis--vis de la conjoncture, cest le fait que la dpense budgtaire est tatique, mais pas uniquement, il sagit l{ de plus de la moiti du PIB. Quand on est de tel niveau, toute volution de la dpense a des consquences. Quelle soit choisie ou quelle ne le soit pas. Quand il y a eu la crise de 2008, et quand il y a eu une rcession, le volet de protection sociale a attnu la violence de la crise. 2 Le lien entre la conjoncture et les ressources publiques Cest linfluence de la conjoncture sur les ressources. Linfluence est encore plus facilement mesurable que dans linfluence sur la dpense. Cest trs parlant, au moins pour les impts dEtats. Le principal impt dEtat, la TVA, repose sur la consommation. On a un prix hors taxe sur lequel se greffe un pourcentage. Si le prix hors taxe volue, mcaniquement limpt augmentera. Quand on a un repli de lactivit conomique, on a des recettes fiscales qui se font moins bien. Limpt sur les socits est un impt sur les bnfices des socits, et donc cest moins dimpts qui rentrent dans les caisses de lEtat. Limpt sur le revenu aussi, mais cest l{ davantage diffr. On a galement lutilisation des ressources dans une perspective conomique. Cest le phnomne que lon qualifie dinterventionnisme fiscal et qui se traduit par des dispositifs qui correspondent la notion de dpenses fiscales. On parle galement de plus en plus de niches fiscales. Il sagit de dispositifs dallgements fiscaux. On veut dire par lexpression dpense fiscale, une diminution dimpts qui doit tre lquivalent dune dpense qui viserait au mme objectif. Il est vrai quil y a souvent dans certains secteurs davantage de dpenses fiscales que de subventions, comme par exemple en matire de politique sportive, Ces politiques sont parfois trs critiques. On se rend compte que laddition de toutes ces dpenses fiscales a pu aboutir des sommes considrables, depuis 2011, 75 milliards deuros. La dpense fiscale, dans sa dfinition des annes 1960, est une drogation { une norme. Depuis lapplication des dpenses fiscales, on a pu perdre des sommes considrables dargent.

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Section II : Le cadre politique et administratif 1 Le cadre politique Un budget, une loi de finances, est linstrument dune politique, et il apparat comme tel. Le budget est un instrument de choix. Toute politique gouvernementale tient compte de lenvironnement politique et conomique, et qui essaie de trouver ladquation la moins mauvaise entre ses engagements et lconomie. Cest cela qui se traduit : cest un marqueur politique. Dans une assemble, le premier critre qui permet de dterminer la majorit et lopposition, cest le vote du budget. Il va y avoir une loi organique qui va inscrire lquilibre budgtaire, les verts par exemple sont contres le trait budgtaire europen, mais faisant partie de la majorit, ils vont voter pour cette loi, cette loi organique tant la consquence du trait budgtaire europen. Cette discussion budgtaire va expliquer la dure du dbat budgtaire. 2 Lorganisation administrative et financire Il y a deux ministres distincts : le ministre du Budget et le ministre de lEconomie et des Finances. Parfois, il y a une subordination du ministre du Budget au ministre de lEconomie, et parfois non. Gnralement, dans la hirarchie gouvernementale, le ministre de lEconomie et des Finances est mieux plac que le ministre du Budget. On a donc deux ministres dont les logiques ne sont pas forcment identiques. Le ministre du Budget, traditionnellement, cest le ministre des comptes publics. Alors que le ministre de lconomie est sens avoir une vision plus large que la simple vision des comptes publics. Il a en charge la conduite de la politique conomique, dont la dimension financire, mais il ne se limite pas une vision financire. Dailleurs au ministre de lEconomie et des finances sont rattachs gnralement dautres ministres, comme le commerce extrieur ou le redressement productif. En termes administratifs, si on regarde ce qui peut intresser les finances publiques, on a quelques grandes directions, on peut notamment en citer trois. La premire est la direction du budget, qui dpend du ministre du budget. Cest la direction au sein du ministre qui va travailler prioritairement sur la prparation de la loi de finances. Mais elle intervient aussi dans la phase dexcution de la loi de finances. De toute faon, si lon veut prparer correctement la loi de finances lanne suivante, il faut suivre lexcution du budget de lanne en cours. Ensuite, il y a la direction des finances publiques, qui est une direction rcente, qui est le regroupement de deux anciennes directions : de la direction gnrale des impts et de la direction gnrale de la comptabilit publique. La raison principale de ce regroupement est, sinon le chevauchement de comptences, le mme domaine de comptences. En effet, la direction gnrale des impts tait la direction qui avait comptence pour lassiette et la liquidation de limpt. Et puis il y avait le recouvrement de limpt, dont soccupait la direction gnrale de la comptabilit publique. On a voulu cre un systme dinterlocuteur unique en matire fiscale. Cest une rforme qui avait pour fonction de faciliter la rduction des effectifs. Cest un secteur o il y a des possibilits de diminuer les effectifs. En effet, par la voie

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informatique tout est dj calcul, tout est automatis, et donc le nombre de personnels exigibles pour ce type de tches est bien moindre. Et puis il y a la direction gnrale du Trsor, cest la plus prestigieuse dans le ministre de lconomie et des finances, et cest celle qui a la main sur la gestion de la dette. Il faut noter galement lexistence dorganismes publics { caractre financier, comme la Caisse des dpts et consignations. Cest donc un tablissement public financier, fond en 1816. De largent va y tre dpos, et ces dpts sont notamment les dpts de lpargne. Une de ses fonctions premires est le financement du logement social. Elle peut galement placer de largent sur les marchs financiers, financer tel ou tel secteur LEtat peut agir aussi par lintermdiaire dorganismes publics sur lesquels il a une influence relle. On a galement la question de lorganisation administrative de lEtat, son degr de dcentralisation, les relations de lEtat et des collectivits territoriales. Les dpenses de lEtat font environ 18% du PIB, et celles des collectivits territoriales sont de 11% du PIB, et donc ce nest pas ngligeable. Elles jouent un rle important, notamment en matire de financement. Mais se pose la question de lautonomie, notamment financire qui a t constitutionnalise, lautonomie fiscale na pas t reconnue par le Conseil constitutionnel. Ce qui veut dire quen ralit le lien entre lEtat et les Collectivits reste trs fort. On dit que les collectivits doivent quilibrer leur budget, sauf que lemprunt est une ressource budgtaire, qui permet de financer les dpenses dinvestissement des collectivits. La deuxime diffrence est que les collectivits territoriales bnficient des dotations de lEtat. Cela pse sur le budget de lEtat, do le gel de ces dotations. Ce sera encore le cas en 2013 et mme dans les perspectives pour 2014 et 2015, de mme que la dotation de lEtat aux collectivits territoriales diminue. On a entam les politiques de dcentralisation { partir des annes 80, il sagit de donner des comptences plus importantes aux collectivits territoriales, avec des dotations consquentes chaque comptence supplmentaire. Ds lors quon a des comptences plus importantes, ou des comptences nouvelles, cela explique des augmentations de personnels dans les collectivits territoriales. Mais la logique eut t que paralllement, si on cre des postes dans les collectivits territoriales, cela devrait entrainer des rductions deffectifs au niveau de lEtat, ce qui na pas toujours t fait. Section III : La dcision budgtaire et ses contraintes Il y a des contraintes au niveau financier, mais galement au niveau juridique. Les marges de manuvre sont gnralement trs limites. 1 Les contraintes juridiques internes On peut donner trois exemples : le premier est celui de la dette publique, celui des intrts de la dette. LEtat, et dautres collectivits, sont amens { emprunter. La somme de ces emprunts constitue la dette publique. LEtat a une dette vis--vis des prteurs. LEtat emprunte pour la raison du dficit budgtaire, il emprunte pour financer le dficit. La deuxime raison est quil emprunte pour des raisons de trsorerie. La

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troisime raison est qu{ un moment la dette arrive chance, et il faudra rmunrer lemprunt. Cest cela qui va apparatre dans le budget, ce sont les intrts de la dette. Le vrai problme de la dette, ce sont les intrts. On a donc une contrainte sur laquelle la marge de manuvre est immdiate, elle est nulle. Beaucoup demprunts maintenant sont des emprunts ngociables. On a donc lobligation dinscrire le montant de la dette dans le budget. La deuxime contrainte juridique concerne la fonction publique, grer le statut de la fonction publique, et son poids dans le budget. L{ aussi, cest une donne. Et donc le gel de cette donne reprsente pour les fonctionnaires un recul du pouvoir dachat. Cest le phnomne du GVT, Glissement Vieillesse Technicit. Un fonctionnaire fait une carrire dans la fonction publique, il nen sort pas au mme niveau en gnral que quand il est entr. Le mme individu, si on a gel le point dindice, naura pas gagn davantage. Et donc cette progression des fonctionnaires aura un cout budgtaire. Il faut galement savoir quon ne peut pas licencier un fonctionnaire, mme si on peut le rvoquer en cas de faute. La petite marge de manuvre est le non-remplacement de dparts la retraite. La troisime illustration est lexistence dengagements pluriannuels. Mme si le rythme budgtaire est annuel, certains engagements se font sur plusieurs annes. Il faut donc respecter ces engagements, en le faisant sur trois ans { la place de quatre, Egalement, on recrute sur plusieurs annes. 2 Les effets des engagements internationaux Il sagit surtout sur des questions budgtaires dvoquer les engagements auprs de lUE. Concernant les effets de ces engagements internationaux, il y a deux types de consquences dans lappartenance { lUE. Le premier est li la relation budgtaire entre la France et le budget de lUnion europenne. Ce point suppose que le budget de lUnion europenne est aliment par les contributions des Etats-membres, dans la pratique. En thorie, depuis 1970 le budget de lEurope repose sur des ressources propres, cela montre lindpendance que devait avoir vis--vis des Etats, sauf que dans la ralit { peu prs 15% des ressources de lUE sont des ressources propres. Dans la loi de finances, cette contribution apparat, elle sera en 2013 un peu suprieur { 19 milliards deuros. Ces sommes ne constituent pas simplement un aller simple. Largent qui part a vocation { revenir, amput des dpenses de fonctionnement de lUE elle-mme, qui ne sont pas considrables. Cela veut dire que lessentiel du budget, ce sont les politiques europennes, ce qui veut dire que cet argent retourne vers les Etats, mais pas lidentique, car les retours se font sur la prise en considration de politiques europennes. Dans la redistribution, on va donner un peu plus pour les Etats les moins riches, et un peu moins pour les plus gros contributeurs, notamment lAllemagne. Largent qui revient nest pas { la libre disposition des Etats, et notamment pour la PAC, politique agricole commune. Le deuxime aspect est ce quon peut appeler la discipline budgtaire, et cette question est apparue partir de 1992, partir du trait de Maastricht. Ce trait, dans la perspective de ladhsion aux pays qui le souhaitaient { la monnaie unique, impose aux Etats de respecter certains critres, avec un dficit budgtaire dun maximum de 3% du PIB, et un montant de dette publique ne devant pas dpasser les 60% du PIB. En 1992, peu de pays remplissaient ces conditions. Il a fallu, pour la France, lItalie, , produire un

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trs gros effort. Et mme sils ny taient pas parvenus, on a considr quen tendance, ils taient prs de le faire, et donc ils ont adhr la monnaie unique. En 1997, avec le trait dAmsterdam, on va encore plus loin dans les contraintes car on prvoit des sanctions pour les Etats qui ne respectaient pas les critres. Plus rcemment, aprs la crise de 2008, mais surtout la crise des dettes souveraines, est apparue la ncessit de rduire la dette, car les consquences des dficits accumuls sont importantes, et on a envisag le trait budgtaire europen. Leffort { parvenir dans ce trait est la recherche de lquilibre des budgets, malgr lacceptation dun dficit structurel aux alentours de 0,5% du PIB. Dans lhypothse de circonstances exceptionnelles, on admettra que leffort de cet quilibre ne soit pas atteint. Par exemple, en 2008, aucun des Etats europens nauraient pu respecter un tel trait. A raison de la construction europenne, il parat difficile de sen extraire et de considrer que la construction du budget est une affaire purement nationale. Les autres engagements internationaux, on sait que la France est membre de nombreuses organisations internationales, et donc elle acquitte ses cotisations, mais ce ne sont pas des sommes trs consquentes. En revanche, du fait de lappartenance { une organisation internationale, dtre amener { intervenir militairement sous couvert dun mandat international. Quand la France intervient dans le cadre dune organisation internationale, cest elle qui assume le cout de son intervention. Cest une intervention au nom dune organisation internationale mais { la charge de lEtat.

Titre second : Les lments du droit budgtaire tatique Sous-titre 1 : Les principes budgtaires
Voyons dabord quelques gnralits sur ces principes. La problmatique gnrale est que pendant la priode classique, ds le dbut de la priode classique, cest-dire celle qui commence partir du XIXme sicle, et la Restauration, ont t poses les grandes rgles du droit financier. Ces principes budgtaires rpondaient deux objectifs, qui taient la fois concomitants et intrinsquement lis lun { lautre. Ctait dabord la plus grande clart possible des comptes publics, et cest un contrle parlementaire qui soit le plus pouss possible, dont la ncessit dune clart. Ces principes sont apparus au dbut de la priode classique, or une fois la priode classique passe, le cadre gnral des finances publiques a compltement chang. Les principes sont-ils toujours applicables ? Ces principes sont toujours raffirms. La LOLF consacre toujours les principes budgtaires, mais sont-ils toujours vritablement applicables tels quon les a conus ? Par del{ laffirmation du principe, on aura des remises en cause, des atteintes, reconnues par les textes eux-mmes. Chapitre 1 : Les principes relatifs la prsentation de la loi de finances Section I : Le principe de lunit budgtaire Lunit budgtaire est un principe raffirm aujourdhui par la loi organique.

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 1 Laffirmation du principe Le principe dunit peut se comprendre de deux manires. Dun point de vue matriel, lunit budgtaire signifie que le budget soumis au Parlement doit comprendre lensemble des dpenses et des recettes. Cest ce quon appelle parfois la rgle de totalit. Dun point de vue formel, lunit veut dire que toutes les dpenses et les recettes doivent figurer dans un seul et mme document budgtaire (cest la rgle de lunicit du document budgtaire). Le principe dunit existe en France, mais ce nest pas le cas pour tout les pays. Par exemple, le budget amricain est constitu de 30 documents diffrents. Sous la prsidence Clinton, il y a eu la volont marque de rtablir lquilibre budgtaire, il y est parvenu sur la dure, mais il a rduit trs sensiblement le nombre de documents budgtaires, qui sont passs 13 (30 au dbut des 90). Au dbut des annes 2000, la fois le nombre de documents budgtaires et le dficit sont repartis la hausse. Aujourdhui le principe de lunit est toujours consacr dans la loi organique dans larticle 6 de la LOLF. 2 Les atteintes et amnagements au principe de lunit Habituellement on distingue deux formes datteintes. A Les atteintes directes Quand on voque les atteintes directes au principe, elles sont invitables, et sont mme souhaitables. Lapplication stricte et borne conduirait { des situations absurdes. Par exemple, on a ce quon appelle les budgets autonomes, cest le budget dun organisme, dun tablissement, dune collectivit, qui sont en capacit dadopter, de grer leur budget, qui napparaitrait pas dans le budget de lEtat, ni dans la loi de finances. Cest lautonomie budgtaire des collectivits locales. Mais il nen a pas toujours t ainsi, ce nest quavec la loi du 18 juillet 1892 que les budgets des dpartements et des communes sont devenus totalement extrieurs { celui de lEtat. Autre atteinte { lunit budgtaire, ce sont les lois de finances rectificatives. Cest une loi qui va modifier la loi de finances initiale. En revanche, il peut y avoir des pratiques plus contestables datteintes au principe dunit budgtaire. Le premier exemple na dintrt quhistorique, ctait les budgets extraordinaires. Il sagissait de budgets qui intervenaient en cours danne, mais qui ntaient financs que par lemprunt. Ctait un moyen de dissimulation du dficit budgtaire. Puis il y a la pratique dune dbudgtisation, cest--dire sortir du budget, en gnral des dpenses, pour les faire supporter par les collectivits territoriales, ou par la Caisse des dpts. B Les amnagements au principe dunit budgtaire Pourquoi de simples amnagements ? Dans la loi de finances, il y a le budget gnral dans lequel figure les dpenses et les recettes de lEtat, et puis { ct de cela, il y a des budgets annexes et des comptes spciaux. Mais ces budgets annexes figurent bien dans la loi de finances.

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Les budgets annexes sont dfinis par la loi organique dans son article 18 : des budgets annexes peuvent retracer dans les conditions prvues par une loi de finances, les seuls oprations des services de lEtat, non dots de la personnalit morale, rsultant de leur activit de production de biens ou de prestations de services lorsquelles sont effectues titre principal par lesdits services . On trouve dans les budgets annexes les oprations de services de lEtat non dots de la personnalit morale, des activits industrielles et commerciales, donnant lieu au paiement de redevance. Les budgets annexes sont apparus dans les annes 1920, ctait le budget de poste et tlcommunication, jusquen 1991. Cela correspond { une activit industrielle et commerciale, et il y a dailleurs cette ide que ce service { vocation { sautofinancer. Cest un peu la traduction en matire de finances publiques le service public du droit administratif. Pour dautres budgets annexes, le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 25 janvier 2001, en a dduit que les budgets annexes qui figuraient dans la loi de finances devaient bien respecter la description qui tait donne dans la loi organique. Il reste deux budgets annexes dans cette loi, contrle et exploitation arien, et celui des publications officielles et informations administratives. Mais le faible montant pose la question de lutilit de ces budgets annexes. La question se reposera un jour du maintien des budgets annexes. La deuxime illustration, ce sont les comptes spciaux. Concernant ces comptes spciaux, la dimension de latteinte au principe de lunit na pas toujours t identique. Pour comprendre, il faut savoir que cest lEtat qui encaisse les impts locaux, les comptables de lEtat. LEtat encaisse les impts, mais en attendant, lEtat fait lavance de ces impts, les sommes ncessaires qui sont supposes entrer ultrieurement par le mcanisme de limpt. Cette opration nest pas directement une opration budgtaire. Lavance nest pas une avance budgtaire, cest une opration de trsorerie, ce nest pas une vritable recette, ni une vritable dpense, ce nest quune opration temporaire. On cre un compte spcial du Trsor, mais ce compte est totalement extrieur du budget. Seulement, cela a donn des ides aux fonctionnaires. Ce procd de compte spcial peut tre intressant lorsquon a besoin de dbudgtiser, et donc on a cr des comptes spciaux du Trsor supplmentaires, mais dans la plus totale opacit. Il y a eu une drive, et ctait une atteinte vritable au principe dunit budgtaire. Jusquau jour o Robert Schuman a procd un inventaire de tous les comptes spciaux du Trsor existants, et a appris quil y en avait { ce moment-l un peu plus de 400. Il a fallu rationnaliser le systme. On a rattach au budget les comptes qui avaient une nature budgtaire. Avec lordonnance de 1959, on a rationnalis encore davantage en instant 6 catgories de comptes spciaux, chaque compte devant tre rattach une catgorie existante. Avec la LOLF, on se retrouve avec 4 catgories de comptes spciaux, et au total on a une trentaine de comptes spciaux. Les catgories sont les comptes daffectation spciale, les comptes de commerce, les comptes doprations montaires, et les comptes de concours financiers. Ont disparu les comptes de rglements avec les gouvernements trangers, et les comptes de concours financiers sont le rsultat de la fusion des comptes davance et des comptes de prts. Lorsquon cre un compte spcial, si on le rattachait pas { une catgorie existante, cela veut dire quon crerait une cinquime catgorie, et donc il faudrait une loi organique.

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Sur les comptes daffectation spciale, on retrace des oprations budgtaires finances aux moyens de recettes particulires qui sont par nature en relation directe avec les dpenses concernes. Sur les comptes daffectation spciale, on en a 11, un compte sur la gestion du patrimoine de lEtat, le compte de la circulation et du stationnement La deuxime catgorie, ce sont les comptes de commerce, galement 11, ils retracent les oprations de caractre industriel et commercial effectuaient titre accessoire par des services de lEtat non dots de la personnalit morale. Par exemple, le rgime industriel des tablissements pnitentiaires. A lintrieur de ces tablissements, il peut avoir des travaux effectus, et donc ce sont des produits qui peuvent tre fabriqus, et donc il y a une activit commerciale. La troisime catgorie ce sont les comptes dopration montaire. Il ny en a que trois, dont un seul est actif. Cest le compte pertes et bnfices de change. La quatrime catgorie, ce sont les comptes de concours financiers. Lun dentre eux est trs importants, puisquil reprsente 93,4 milliards deuros, cest le compte davance aux collectivits territoriales. Section II : Le principe de luniversalit budgtaire 1 Laffirmation du principe Cest un principe complmentaire avec le principe de lunit, mais ils ne se confondent pas. Luniversalit consiste { rassembler sans y faire distinction toutes les recettes en une seule masse, masse sur laquelle, on imputera lensemble des dpenses. On comprend mieux quand on explique le principe duniversalit par deux rgles qui lui sont consubstantielles. La premire rgle est la rgle dite du produit brut, ou encore rgle de non contraction. La deuxime est la rgle de non affectation des recettes. La rgle du produit brut, de non contraction, veut que les dpenses et les recettes figurent au budget dans leur montant intgral, ce qui interdit en consquence de ne faire figurer que les soldes de compensation. La rgle de non affectation des recettes et des dpenses, cela veut dire quune recette dtermine, et notamment fiscale, ne doit pas tre mise en place pour financer une dpense dtermine. Pourquoi cette rgle ? Dabord si on liait un impt { une dpense et que limpt rapporte moins que prvu, on est pig. De plus, est-ce quil ny aurait pas un risque, ds lors que cet impt ne va concerner quune partie des contribuables, de dire que ceux qui ne le paient pas ne bnficient pas des dpenses rattaches cet impt ? Et puis surtout, on a une recette qui peut ne pas tre populaire, mais il y a des dpenses difficilement contestables. Donc, si on lie un impt impopulaire une dpense incontestable et que les parlementaires ne peuvent pas refuser, on va lier les mains du vote des parlementaires en question. Tout cela se traduit dans la loi organique du 1 aout 2001 dont larticle 6, qui fait rfrence { la fois { lunit et { luniversalit budgtaire, dispose que le budget dcrit pour une anne lensemble des recettes et des dpenses de lEtat. Il est fait recette du montant intgral des produits sans contraction entre les recettes et les dpenses . Larticle 6 ajoute dans lalina suivant : lensemble des recettes assurant lexcution de lensemble des dpenses, toutes les recettes et toutes les dpenses sont retraces dans un compte unique intitul Budget gnral .

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 2 Les atteintes au principe de spcialit budgtaire A Les atteintes la non-contraction Cest le cas pour les comptes de commerce et les comptes doprations montaires, ils napparaissent dans la loi de finances que pour leurs soldes. La deuxime exception, au sein du ministre de la Dfense, lors de la passation de certains marchs, et de la conversion de certains armements, lorsquil y a des achats et les ventes, pour certaines oprations on ne voit apparatre que le solde. B Les affectations de ressources non-fiscales Larticle 16 de la LOLF indique en effet que certaines recettes peuvent tre directement affectes certaines dpenses, peuvent prendre la forme de budgets annexes, ou de comptes spciaux. La premire illustration, ce sont les fonds de concours, ce sont des sommes qui sont verses par des personnes morales ou physiques, gnralement morales, pour aider au financement dactions de lEtat, de politiques publiques tatiques, et ces sommes napparaissaient avant la LOLF quune fois la loi de finances excute. Dsormais le montant de ces sommes apparat dans la loi de finances initiale (pour 2013 de lordre de 3 milliards deuros). Cest ainsi que des collectivits territoriales peuvent contribuer { un projet majoritairement financ par lEtat. Cest l{ o on comprend la ncessit daffectation, si la collectivit locale verse une somme, elle aimerait bien que cette somme serve { lobjectif prcis. La deuxime illustration de ressources affectes, ce sont les rtablissements de crdit. La procdure de rtablissement de crdit va permettre, la diffrence des fonds de concours qui finalement rattachent une recette une dpense, va permettre dannuler des dpenses dj{ effectues, en rtablissant les autorisations au profit du service qui a effectu la dpense. Si on respectait le principe duniversalit, la somme devant tre restitue devait tre intgre dans le budget, mais on va raffecter cette somme au service qui a payer torts. La troisime illustration, ce sont les comptes daffectation spciale, laffectation est reconnue dans lintitul mme du compte : on affecte une recette dtermine une dpense dtermine. C Les affectations de ressources fiscales On est dans lhypothse la plus drogatoire au principe duniversalit parce que potentiellement cette forme datteinte peut mettre en cause la libert du Parlement dadopter ou de ne pas adopter certaines dispositions. On a lexemple connu, sous la IVme Rpublique, lorsquon a mis en place la vignette auto. Cela a t supprim en 2000. Elle a t cre en 1956, par une mesure trs impopulaire. Le ministre des finances a alors eu lide daffecter cette vignette { un fond de solidarit pour venir en aide aux personnes ges en situation difficile. Un autre exemple, lorsqua t mis en place le RSA, le revenu de solidarit active, il a t financ par la mise en place dune taxe de 1,10% sur le produit des revenus du patrimoine, ou sur les gains en capital de toute nature. Quand on voque les affectations budgtaires, il y a une autre forme dacceptation, cest le fait que le Parlement a le monopole pour modifier le rgime des

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impts existants. Le Parlement pourra modifier ou affecter un impt une autre personne morale que lEtat, seul le Parlement peut choisir son affectation. Ensuite, lutilisation de cet impt bnficie dune marge de manuvre. D Le prlvement sur recette : un procd particulier Ces prlvements sur recette ont t pratiqus depuis longtemps sans base lgale, mais ils avaient t valids par le Conseil constitutionnel. Cette technique a ensuite t valide par larticle 6 de la LOLF : un montant dtermin de recettes de lEtat peut tre rtrocd directement au profit des collectivits territoriales, ou des communauts europennes, en vue de couvrir des charges incombant ses bnficiaires ou de compenser des exonrations, des rductions, ou des plafonnements dimpts tablis au profit des collectivits territoriales . Concrtement, au lieu de prvoir certains crdits en dpenses, lEtat va prlever directement les fonds ncessaires sur les recettes brutes quil encaisse. Cela concerne-t-il de recettes, et au fond pourquoi ? Par exemple sur 312 milliards de recettes, on va prlever 75 milliards sur recettes. Ces sommes recouvrent les dotations aux collectivits territoriales, et les contributions aux communauts europennes. On les met dans la colonne de diminution de dpenses, car { lorigine on est en prsence de recettes fiscales affectes aux collectivits locales et calcules { partir dimpts dEtat. Mais cela nest plus vrai aujourdhui. On pourrait imaginer un autre mode de prsentation, et pourquoi le mettre dans les dpenses ? Pour lUE, cest la mme chose, les contributions nationales sont calcules en prlvements sur recettes, cest un mode de prsentation qui peut tre discut. Section III : Le principe de spcialit budgtaire 1 Laffirmation du principe L{ aussi, cest un principe qui est n au dbut de la Restauration, en 1817, une ordonnance du 25 mars 1817. Jusque-l, le budget tait prsent de faon globale, mais ntait pas dtaill. Ctait ce quon appelait la rgle de labonnement. Avec le principe de spcialit, et on parle aussi de spcialisation du crdit, il sagit de dtailler la prsentation des dpenses budgtaires de faon permettre une prsentation plus claire des comptes publics. Il a commenc { tre timidement consacr en 1817, il sagissait dune spcialisation par ministre. En 1827, lordonnance du 1 septembre 1827, on le divise encore en section par ministre, et au mois de janvier 1831, la spcialit se fait au niveau du chapitre budgtaire, qui est reconnu comme lunit budgtaire de base, et donc la conscration du principe de spcialit. La phase du second Empire autoritaire a fait revenir { la phase de 1817, et ce nest quen 1871 que lon est revenu au chapitre budgtaire. Puis avec lordonnance du 2 janvier 1959, il est affirm que la spcialit sexerce toujours { lchelle du chapitre budgtaire, et dans les votes de la loi de finances se font non pas par chapitre, mais par ministre et par titre. La LOLF, article 7, continue de consacrer le principe de spcialit, les crdits sont spcialiss par programme, mais le vote se fait au niveau de la mission, qui est un regroupement de programmes. Comme en 1959, on a dconnect lunit budgtaire de

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base, qui tait le chapitre, du vote. Lunit budgtaire de base devenait le programme avec la LOLF. 2 Les atteintes au principe de spcialit budgtaire A Le dclin et la disparition du chapitre budgtaire Les atteintes au principe, la premire rubrique cest dabord la question du dclin et de la disparition du chapitre budgtaire. En effet, le chapitre budgtaire pouvait apparatre comme unit de base dans le cadre de lordonnance du 2 janvier 1959. En 1959, quest-ce qui a chang ? Ce qui a chang cest quau dbut des annes 50 on a constat quil y avait un nombre trop important de chapitres budgtaires. En 1871, il y avait un peu plus de 300 chapitres budgtaires, et en 1951 il y en avait plus de 4000. On votait le budget chapitre par chapitre. En 1959, dans le mme temps on maintient lexistence du chapitre budgtaire, on fait disparatre le vote par chapitre. Sagissant des dpenses du budget, elles taient votes dans un premier vote sur ce que lon appelait les services vots, autrement dit ctait la reconduction dun budget sur lautre, ce qui est constant dans un budget. Cela reprsentait plus de 90% du budget, et le reste se votait par ministre et par titre. Malgr la rduction du chapitre budgtaire, on a cherch diminuer leur nombre, il y en avait un peu plus de 1800 au dbut de la Vme, puis 800. Le programme est lunit budgtaire de base de la LOLF, mais on ne vote plus par programme, les votes se font dsormais { lchelle de la mission, cest--dire de regroupement de programmes. La question qui est pose est : dans la mesure o on ne vote plus le budget par programme, est-ce que cela implique une atteinte au principe de spcialit budgtaire, ou cela peut-il tre lgitimer ? Ce qui est important dans cette affaire est de pouvoir identifier un crdit budgtaire. Si on recherche un crdit, le parlementaire a toujours le moyen de chercher linformation. Et sil nest pas satisfait, il peut toujours dposer un amendement, refuser de voter, sinon la totalit du budget, le budget de cette mission. Il y a tout de mme un contrle possible, et une sanction possible de la part du parlementaire qui nobtiendrait pas satisfaction. Mais on peut tenir tout { fait le propos inverse, cest--dire que ce qui est significatif est le vote, et donc le fait de ne plus voter chapitre par chapitre, cela fait une atteinte au principe de spcialit budgtaire. B La non spcialisation du crdit En effet, il y a des crdits, cest--dire une autorisation de dpenser, qui ne peuvent pas vritablement tre spcialiss, tre dtaills dans le projet de loi de finances initiale. Ils concernent des oprations dont on ignore en ralit ce quelles seront exactement. Lordonnance leur propos parlait de dpenses accidentelles ou ventuelles. La loi organique dans son article 11 parle maintenant de dpenses accidentelles, et de dpenses imprvisibles. Par exemple, on a des calamits naturelles, on ne va pas en dbut danne connatre le montant des futurs dgts. On va en quelque sorte prvoir des sommes, lesquelles pourront tre en cours danne rparties dans les programmes prvus cet effet. Ce sont les dpenses dites accidentelles.

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Les dpenses imprvisibles, qui napparaissent pas en tant que telles dans la loi de finances initiales, et on va cet gard l aussi mettre des sommes en rserve, dans le cadre par exemple de la prparation des lections anticipes, ou un rfrendum. La spcialisation se fera en cours dexercice par un dcret, par voie rglementaire. C Les modifications dans la rpartition des crdits Elles peuvent prendre deux formes, la forme de transfert de crdits, et la forme de virement de crdits. On a des crdits qui sont spcialiss dans la loi de finances initiale, en cours danne la destination du crdit va changer, et elle va changer par la voie rglementaire. Les parlementaires ont donn une autorisation dans une perspective dtermine, et puis ils vont servir autre chose. Cest parfois invitable et ncessaire, mais cela constitue vritablement une atteinte au principe de spcialit budgtaire. Cela a t organis, dabord par lordonnance de 1959, et puis aujourdhui par la LOLF. Quand on parle de transferts de crdit, dans le rgime issu de la LOLF, article 12, il est indiqu que des transferts peuvent modifier la rpartition de crdits entre programmes de ministres distincts dans la mesure o lemploi des crdits ainsi transfrs, pour un objet dtermin, correspond des actions du programme dorigine . Les transferts comme les virements sont effectus par dcret sur le rapport du ministre des finances . Les transferts, il sagit de transfrer des crdits dun ministre sur lautre, on change le ministre bnficiaire des crdits. La destination du crdit change, la nature du crdit ne change pas, un crdit de recherche va rester un crdit de recherche, malgr le changement de ministre, on reste dans la mme finalit. Le fait est que dans le cadre de lordonnance de 1959, un simple arrt ministriel suffisait pour raliser des transferts de crdit. Cette facilit du recours la procdure des transferts a entrain une pratique trs importante des transferts de crdit, jusqu{ 10% des dotations initiales. Le fait davoir dcider que les transferts se feraient par dcret a permis de limiter de manire assez considrable les transferts de crdit. Larticle 12 de la LOLF fait rfrence galement aux virements de crdit. Lordonnance de 1959 avait plac un certain nombre de garde-fous, ce qui a limit les virements de crdit. Cest ce que lon retrouve avec la LOLF, dans larticle 12 prcisant que des virements peuvent modifier la rpartition des crdits entre programme dun mme ministre, le montant cumul au cours dune mme anne des crdits ayant fait lobjet de virement ne peut excder 2% des crdits ouverts par la loi de finances de lanne pour chacun des programmes concerns . On a lexpression de fongibilit des crdits, on parle galement de fongibilit asymtrique. Fongibilit dabord, les crdits vont apparatre dans un programme. Chaque programme a un responsable. Ce responsable a une certaine libert, trs relative, dans la gestion de son programme. Les crdits sont fongibles, cest--dire quon peut les utiliser librement, on peut jouer sur les crdits dun mme programme. En quoi peut-elle tre asymtrique ? La fongibilit ne peut pas jouer dans tous les sens. En effet, dun ct on a les crdits concerns, et dun autre ct les crdits de personnels. Il est possible de faire jouer la fongibilit en faisant glisser des crdits de masse salariale sur les autres crdits. Linverse nest pas possible, cest--dire que lon ne peut pas faire basculer un crdit destin soutenir une action dtermine vers un crdit de personnel. Car dans la loi de

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finances, il y a un plafond demplois, on ne peut pas faire passer des crdits sur les crdits de personnel. En pratique, la fongibilit asymtrique, depuis 2009, ne joue quasiment plus. Chapitre 2 : Les principes relatifs la priodicit et au contenu de la loi de finances La priodicit est la rfrence au principe de lannualit budgtaire, et le contenu renvoie au principe dquilibre budgtaire et au principe de sincrit budgtaire. Section I : Le principe de lannualit budgtaire 1 Laffirmation du principe Le principe de lannualit signifie que lexistence mme dun budget se limite { la priode de lanne. La loi de finances se situe dans le cadre de lanne, et dailleurs on donne chaque loi de finances son millsime. Ce principe dannualit a t affirm trs tt, notamment par une loi du 24 mai 1817. Lautorisation budgtaire, et lautorisation de percevoir les impts, on voulait que cette autorisation soit renouvele { lanne. La loi organique consacre toujours le principe de lannualit, on parle de loi de finances de lanne. Lanne budgtaire correspond en France { lanne civile. Pour certains pays, lanne budgtaire ne correspond pas { lanne civile, comme la Grande-Bretagne, le Japon, lanne budgtaire commence le 1 avril. Dans dautres pays, cest le premier juillet, ou encore le premier octobre. Ce principe de lannualit est un principe qui lui aussi connat des atteintes. 2 Les atteintes au principe, et des propositions de remise en cause Cest le principe qui en ralit fait lobjet de plus de contestations. Beaucoup conteste le principe de lannualit budgtaire, et puis, on verra quon peut mme sinterroger sur une forme de conscration dun principe informatif de pluri-annualit. A Les propositions de remises en cause On a deux propositions intressantes : la premire est la thorie dite du budget cyclique. Cette thorie est apparue dans les annes 1930, sous la plume dconomistes keynsiens. Lide quil y a derrire est que le budget est trs fortement dpendant de la conjoncture conomique. La conjoncture, les phases dexpansion, de rcession, de stagnation, ne connat pas de calendrier. Lide est de dire quil faut des budgets adapts { des phases dexpansion, il faut des budgets adapts { des phases de rcession. Lide est de profiter des priodes dexpansion conomique pour constituer des rserves en cas de rcession, etc. La deuxime proposition, cest la thorie dite du budget de lgislature. Cest une thorie apparue dans les annes 1950, sous la plume dAndr Philip, ministre sous la IVme Rpublique, qui consiste lier un budget un gouvernement et une lgislature. Un gouvernement, un plan, un budget . Cette ide ne va pas sans quelques inconvnients, 5 ans, cest long dans une perspective budgtaire. Par exemple en 2007, dtailler un budget jusqu{ 2012 aurait t compltement alatoire.

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B Les atteintes effectives La premire atteinte, cest le fait quil y a des autorisations infra-annuelles. Certaines autorisations ne valent que pour quelques mois, cest bien sr le cas pour des lois de finances rectificatives. De mme lorsquil y a des lois fiscales qui interviennent en cours danne. Il peut y avoir dautres lois qui vont comporter des dispositions fiscales, mais qui ne sont pas des dispositions fiscales. Il faut connatre la technique des douzimes provisoires. Le douzime provisoire consistait, avant 1959, lorsquun budget nest pas vot en temps utile, la question qui se pose est de faire fonctionner lEtat en attendant davoir un budget. Cette autorisation du Parlement est le fait dune loi de finances. Si le budget de lanne ntait pas vot en temps utile, le Parlement votait un douzime provisoire, cest--dire un douzime du budget prcdent, ce qui permettait de fonctionner en janvier. En 1951, le record est pour la France jusquau mois de mai, avec le mcanisme des douzimes provisoires. On a constat que lexistence des 4000 chapitres budgtaires prenaient un temps considrable, et donc de rduire les chapitres. La deuxime atteinte effective, les autorisations dengagements et autres dcisions { caractre pluriannuel. Il est en effet prvu, { larticle 8 de la loi organique, une autorisation dengagement est donc lautorisation de fixer des crdits pour un montant maximum, mais sans fixer la dure des crdits. Les crdits annuels, se seront vritablement les crdits de paiement. Cest vident pour des dpenses dinvestissement, on peut sengager sur une dure suprieure { lanne. De toute faon, beaucoup de dcisions ont une influence qui va au-del{ de lanne lors de laquelle elles sont prises, par exemple lorsque lEtat va emprunter, cela engage les budgets pour 10 ans. Beaucoup de dcisions sont porteuses de consquences trs au-del{ de lanne. Le troisime exemple, ce sont les reports de crdits, cest le fait de prvoir que des crdits ouverts un budget dtermin puissent tre utiliss au-del{ de lanne o ils sont ouverts. Ils sont reports { lexercice suivant. Pendant longtemps, les reports taient strictement interdits. Puis ils ont t autoriss au dbut du XXme sicle par la voie lgislative, puis on les a autoriss par la voie rglementaire. On part du principe que normalement il ny a pas de report de crdit, mais on va admettre dans la LOLF quil y aura des exceptions. En effet, avant on ne reportait pas les sommes qui ntaient pas dpenses, et donc on a pu voir des comportements dpensiers de la part dun certain nombre de responsables administratifs. Il vaut mieux que les crdits non-utiliss puissent tre reports. Le rgime des reports des crdits figure dans la LOLF, dans larticle 15, les crdits ouverts et les plafonds des autorisations demploi fixs au titre dune anne ne cre aucun droit au titre des annes suivantes, sous rserve des dispositions concernant les autorisations dengagements . Cest alors dans le cas dune autorisation dengagements quon va permettre les reports, avec des limites notamment sur les crdits de paiement. La possibilit de report nest pas infinie, ce qui permet dviter des gaspillages inutiles. La LOLF a galement prcis limpossibilit de pratiquer les reports sur reports. En effet, les reports sont dcids par la voie rglementaire (un simple arrt ministriel). Dans le pass, quand des crdits ntaient pas utiliss, on faisait savoir que les crdits allaient tre reports, mais ils arrivaient trs tardivement. On les reportait nouveau sur lanne suivante. Cela nest plus possible, puisque dsormais les arrts

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de reports sont publis au plus tard le 31 mars de lanne suivant celle { la fin de laquelle la disponibilit des autorisations de programme ou des crdits de paiement a t constate . 3 Vers la conscration dun principe alternatif de pluri-annualit A larticle 34 de la Constitution a t ajout une disposition selon laquelle des lois de programmation dterminent les objectifs de laction de lEtat. Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles sinscrivent dans lobjectif dquilibre des comptes publics . Mais une loi de programmation fixe effectivement des orientations, des chances, des montants budgtaires. Ces montants nont de ralit que dans la mesure o ils sont ensuite traduits dans une loi de finances. On est tenu de mettre en place une programmation que dans le cadre de la Commission europenne. On a un cadre qui situe la pluri-annualit, dun point de vue interne et externe. Le trait budgtaire europen et la loi organique qui dcoule directement de ce trait, prvoient eux-aussi une programmation pluriannuelle, puisqu{ terme il y a une perspective de retour { lquilibre. Cela permettra au Conseil constitutionnel de contrler chaque anne les objectifs poursuivis. Le trait europen prvoit la possibilit de droger en cas de circonstances exceptionnelles. Si on se retrouvait dans le cadre dune rcession, les engagements pluriannuels qui sont pris ne tiendraient plus, et le trait prvoit quils puissent ne plus tenir dans ces conditions. Section II : Un principe en progressive juridicisation : lquilibre budgtaire Lquilibre budgtaire est une notion simple, dans la mesure o lquilibre dun budget signifie que le montant des dpenses et le montant des recettes sont quivalents. Le solde budgtaire est quilibr sil est gal { 0. Sil ny a pas quilibre, labsence dquilibre, on est alors en dficit, on parle parfois de dcouvert aprs excution. Dans le pass, on parlait dimpasse budgtaire. Le contraire du dficit est bien sr lexcdant, cest le cas o le montant des recettes dpasse les dpenses. Ces notions ne sapprcient plus seulement au regard du seul budget de lEtat, mais sapprcient au regard de lensemble des comptes des administrations publics, cest--dire Etat, collectivits territoriales, organismes sociaux, Les termes que lon va pouvoir trouver sont : besoin de financement des administrations publiques, quil faut traduire par dficit. Le contraire, cest--dire lexcdant, peut se traduire par la formule capacit de financement des administrations publiques. 1 Les conceptions relatives { lquilibre budgtaire Sur la priode classique, la vision dominante tait que le bon budget ctoie le dficit sans y tomber , il sagit dun budget { lquilibre. Alors quon faisait lassimilation dun ministre des finances comme un bon pre de famille, ce ntait pas du tout cela, car le bon pre de famille peut faire des conomies. LEtat rcusait lexcdant budgtaire, au moins autant que le dficit. Lexcdant tait simplement quon prlevait trop dimpts par rapport aux besoins.

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Les classiques taient favorables { lquilibre budgtaire, ils nont jamais voulu inscrire lquilibre budgtaire dans un texte. Tous les autres principes que lon a vu jusque-l{ tait inscrit dans des textes, mais le principe dquilibre budgtaire pour les classiques nest quun principe, et non un principe juridique. En ralit, ce principe navait pas fait lobjet de conscration juridique. Dailleurs, cette rgle des finances classiques, les auteurs classiques ne parlent pas dquilibre comme un principe, mais comme une rgle dvidence. Cette vision a t remise en cause par Keynes et ses disciples partir des annes 1930. La vision keynsienne est ne de lanalyse des priodes de crises conomiques des annes 30, ces crises taient trs largement des crises qui marquaient un excs doffres par rapport la demande. Dans ces conditions, la volont de maintenir tout prix lquilibre budgtaire ne pouvait que conduire { diminuer les impts et diminuer les dpenses. Lanalyse keynsienne tait que dans une situation dj{ dexcs doffre, maintenir loffre ne conduirait qu{ aggraver la crise. Lide tait donc de relancer lactivit conomique, notamment par des augmentations dimpts et des augmentations salariales, ainsi que des augmentations de la dpense de lEtat. Pour les keynsiens cette situation ntait que temporaire, il sagissait de revenir un quilibre conomique, pour revenir un quilibre budgtaire. Ensuite, dans les annes qui ont suivi la guerre, et on a maintenu un dficit, ce qui a donn { des pratiques peu vertueuses. On a tout de mme eu lavantage pendant longtemps de faire du dficit avec la dette parce quon faisait aussi de linflation, du coup lendettement tait moins pnalisant quaujourdhui dans la mesure o il tait plus facile de payer les intrts de la dette avec une forte inflation. Dans la priode plus contemporaine, les dficits ont tendance { saccroitre, notamment des volonts de limitations de dficit qui sont apparues, ce qui a fait lobjet sur la pratique politique dun succs relativement limit. 2 La pratique de lquilibre et du dficit On ne prend en compte que le budget de lEtat, et si on prend la loi de finances initiale, lEtat est en dficit constant depuis 1978. Si on considre une loi de finances excutes, le dficit a t constant depuis 1975. Avant, il tait quilibr, mais ne la pas t depuis longtemps. Il y a eu un retour { lquilibre entre 1965 et 1977 au regard de la loi de finances initiale, { linstigation notamment de VGE, { lpoque ministre des finances. Cette volont de retour { lquilibre doit tre nuance, on avait notamment sorti tout ce qui relevait du financement de la scurit sociale, En excution, on tait { lquilibre que simplement au dbut des annes 70. En 1975, il y avait eu une loi de finances lquilibre, puis une relance purement keynsienne en cours danne, lEtat tait arriv { un dficit qui reprsentait 1,7% du PIB. Ce qui va tre important, cest la loi de finances excute. Depuis 1978, on a une alternance daugmentation budgtaire, de 78 { 86, puis on a une rduction assez sensible de rduction budgtaire de 86 93, et en 1993, anne de rcession, on a eu une augmentation brutale du dficit budgtaire. Cela veut dire quaux annes 93-94-95, le solde tait trs ngatif, de lordre de 7 { 7,5% du PIB. Cest le moment o on avait impos les critres de Maastricht, do des politiques de diminution sensible du dficit, dans les annes qui suivent (96-97-98). A partir de 2002, on a eu nouveau une augmentation du dficit, jusqu{ 2006. Enfin de 2007 { 2008, la France a vu son dficit repartir de plus belle.

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 3 La difficile juridicisation dun principe dquilibre : vers la mise en uvre dune rgle dor Mme dans la priode dite classique o lquilibre est lidal politique et conomique recherch, on a toujours eu lide quil fallait viter de ce lier dans un texte { lquilibre. Cela avait dailleurs tait la raction du gnral De Gaulle dans les annes 60. Le ministre des finances de lpoque, Valry Giscard dEstaing, voulait inscrire le petit quilibre dans lordonnance de 1959. La rponse du gnral De Gaulle avait t de ne pas sengager sur lquilibre budgtaire. Toutefois, lorsque lon considre prcisment les lois organiques, lordonnance du 2 janvier 1959 et la LOLF : larticle premier de lordonnance voquait, sagissant dune loi de finances, parlait de lquilibre conomique et financier que dfinisse les lois de finances. Or la LOLF dispose en reprenant exactement la formule de larticle premier de lordonnance de lquilibre budgtaire et financier qui en rsulte . Cest la premire rfrence dans un texte relatif au budget de lEtat de la notion dquilibre budgtaire. Cela dit, il ne faut pas sur-interprter cette phrase, cela ne voulait pas dire que le budget devait tre quilibr stricto sensu, mais on devait entendre cela comme on entend dailleurs larticle dquilibre. Ce qui a t spcifiquement juridicis dabord, cela a t la limitation du dficit. On le doit { lUnion europenne, avec le trait de Maastricht en 1992, confirm ensuite par les autres traits. Il sagissait de prvoir la cration dune monnaie unique, pour lUnion europenne. On ne peut pas mettre en place un systme dunion conomique et montaire avec des situations conomiques financires budgtaires trop diffrentes. Do la ncessit de satisfaire certains critres. Parmi ces critres de convergence, cest le critre de la dette, et cest le critre du dficit. La dette publique dun pays ne devant pas dpasser les 60% du produit intrieur brut, et les dficits des administrations publiques, ne devant pas dpasser les 3% du PIB. Il y a eu une approche un peu plus souple de ces critres, ils taient sur le point de se satisfaire. Ces critres, qui demeurent aujourdhui, sont sanctionns par le trait dAmsterdam de 1997, notamment par des prlvements temporaires. Nanmoins, on na jamais appliqu ces sanctions. La question stait pose dans les annes 2003 et 2004, dont la France et lAllemagne, mais les sanctions nont jamais pu se faire. Avec la croissance des dettes publiques, manifestes pour certaines avant la crise de 2008-2009, cest la prise de conscience de la ncessit dintervenir. Ctait le cas de lAllemagne, qui dailleurs a constitutionnalis lquilibre budgtaire en 2009, et elle a cherch { ce que ces rgles simposent { lensemble des pays membres de lUE. Il a t prvu un trait europen, sur la stabilit, la coopration, et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire, qui concerne en fait les pays membres de la zone euro, cest le Pacte budgtaire europen. Ce trait vise { engager les pays { se situer dans une perspective dquilibre budgtaire. Plus exactement, article 3 du trait, on va considrer que la situation budgtaire des administrations publiques doit tre en quilibre, voire en excdant, mais que cette rgle doit tre respecte si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond { lobjectif { moyen terme spcifique chaque pays avec une limite infrieure de dficit structurel de 0,5% du PIB . On a un objectif moyen terme, qui est de limiter le dficit structurel 0,5% du PIB. Le dficit structurel cest un dficit qui apparat alors que lon a exclu des dpenses le service de la dette, et des crdits exceptionnels quun gouvernement pouvait envisager pour soutenir lactivit conomique.

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Cet objectif dquilibre nest pas vritablement lobjectif strict, cest une forme de dficit limit, sachant que les Etats peuvent scarter de leur objectif respectif { moyen terme en cas de circonstances exceptionnels. Ces traits nont pas lobligation dinscrire dans la Constitution cet objectif, mais de linscrire en tout cas dans une norme supralgislative, do pour la France dans une loi organique. Section III : La rcente conscration dun principe de sincrit budgtaire En ralit, quand on parle de principe de sincrit budgtaire, ce principe existe bien en droit budgtaire depuis longtemps. Mais il existe { lchelle des collectivits territoriales. En effet, dj avant les lois de dcentralisation de 1982, on parlait de la notion dquilibre rel. Lquilibre rel tait compris { lpoque comme un quilibre correspondant { des prvisions sincres. Ctait le budget rellement quilibr, ctait des chiffres authentiques. Cela tait admis, mais lexigence ntait pas explicitement inscrite dans la loi. Avec la loi de 1982, dans le cadre des budgets locaux, la notion dquilibre rel tait maintenue, mais on a prcis quels taient les critres, parmi lesquels il y a bien le critre de la sincrit budgtaire. Pour lEtat, il ny avait rien dans les textes, et cest la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a fait merg ce principe de sincrit budgtaire compter de 1993, dcision 93-320 DC, du 23 juin 1993. Le Conseil lvoquait car il tait saisi dun recours, et ce recours considrait quil y avait notamment un dfaut de sincrit dans la prvision budgtaire qui tait faite. Le Conseil a rejet sur le fond le recours, mais il a admis que lon puisse chercher { faire annuler une disposition dune loi de finances sur le fondement dun dfaut de sincrit, en rattachant ce dfaut aux principes dj{ existants. Ce principe est intrinsque aux autres principes de la loi de finances, notamment le principe dquilibre budgtaire. Les parlementaires se sont engouffrs dans la brche ouverte, ce qui a permis pendant plusieurs annes contester la loi de finances une fois vote sur le fondement du dfaut de sincrit. Rgulirement, les recours ont t rejets, parce que parler dabsence de sincrit, cest porter un jugement de valeur (notamment en estimant la croissance). Comment peut-on imaginer que le Conseil considre labsence de sincrit et nannule quune disposition de la loi de finances ? Le Conseil na jamais franchi le pas, en reconnaissant la possibilit de contester mais nest jamais all { annuler sur cette base l. Ce principe a t consacr par larticle 32 de la loi organique du 1 aout 2001, cest--dire la LOLF les lois de finances prsentent de faon sincre lensemble des ressources et des charges de lEtat. Leur sincrit sapprcie compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler . Le Conseil constitutionnel a lui mme contrl la conformit du texte la Constitution, puisque les lois organiques sont examines doffice, le Conseil constitutionnel tire du membre de phrases sur les informations disponibles une dfinition de la sincrit : comme labsence dintention de fausser les grandes lignes de lquilibre. Avec ce type de formulation, le Conseil constitutionnel se met dans la situation de ne sanctionner que des prvisions qui seraient manifestement hors de proportion. En revanche, la dcision du Conseil constitutionnel est beaucoup plus stricte concernant la loi de rglement, o la sincrit doit tre compris comme imposant lexactitude des

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comptes. Autant sur la prvision, il y a toujours un ala. Cela rend difficile la sanction du Conseil constitutionnel cet gard. On a vu que cette liste des principes budgtaires, trs ancienne, peut voluer, elle nest pas close. Il nest pas interdit que dautres principes pourraient tre consacr, par exemple le Conseil constitutionnel, sur une dcision autre quune loi de finances, avait considr quil y avait bien une exigence de bon emploi des crdits. Egalement, il existe quand on regarde dautres droits budgtaires, comme celui de lUnion europenne, il y a dautres principes, notamment le principe de transparence, qui est diffrent de la sincrit. On peut dire que la transparence dcoule dautres principes budgtaires, notamment ceux lis la prsentation de la loi de finances.

Sous-titre 2 : Le processus budgtaire

Il sagit du droulement de la loi de finances. Chapitre 1 : Llaboration et ladoption de la loi de finances Section I : Llaboration du projet de loi de finances Il sagit tout dabord de lvocation des autorits budgtaires, pour voir ensuite les documents budgtaires. 1 Les autorits budgtaires Les autorits budgtaires, si lon regarde la loi organique, on voit apparatre deux autorits, qui sont le Premier ministre, et le ministre des finances. A Le Premier ministre Jusquau dbut de la Vme Rpublique, le Chef du gouvernement, sous la IIIme et IVme Rpublique, ne jouait pas un rle moteur. Notamment sous la IIIme Rpublique, il y avait deux raisons qui expliquaient ce rle effac. La premire, institutionnelle, parce quil y avait une instabilit gouvernementale, ce qui signifiait quon changeait assez souvent de gouvernement, et que donc on changeait souvent de Chef de gouvernement. On retrouvait souvent nanmoins les mmes ministres, qui restaient ministres sous plusieurs gouvernements. La seconde raison, plus sociologique, ce qui est davantage vrai sous la IIIme, le personnel politique, essentiellement compos de notables, tait rarement spcialiste des questions financires. On avait donc un personnel peu au fait de ces questions, lorsquil y avait un spcialiste de ces questions, il tait gnralement aux finances en lui laissant une marge de manuvre trs forte. Gnralement, lorsque le Prsident du Conseil sestimait comptent sur les questions conomiques et financires, il prenait aussi le portefeuille du ministre des finances. Sous la Vme, larticle 37 de lordonnance, aujourdhui article 38 de la LOLF, dispose que sous lautorit du Premier ministre, le ministre des finances prpare les projets de lois de finances qui sont dlibrs en Conseil des ministres . Lautorit du Premier ministre est donc souligne.

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Cette autorit se manifeste notamment par un rle dimpulsion au dpart, ainsi que darbitrage entre les ministres. B Le ministre des finances On nest pas complet en disant cela, car bien que dans les textes il ny ait pas de rle prvu, le Prsident de la Rpublique joue nanmoins un rle, du moins lorsque lon est pas en priode de cohabitation. En situation de cohabitation, et cest l{ quon voit que la France est un rgime parlementaire, lorsque la majorit prsidentielle et la majorit parlementaire ne cohabitent pas, le Premier ministre est maitre du jeu. Dans les autres priodes, les priodes les plus frquentes, et notamment on peut penser au regard du quinquennat, le Prsident de la Rpublique nest pas un personnage muet et sans importance. Tous les Prsident ont t amens intervenir sur les questions budgtaires, y compris sur les questions de dtail. Ds 1982 stait pose la question est-ce que dans la question de limpt sur la fortune, est-ce quon intgre les uvres dart ? Le ministre du budget disait que oui, et le ministre de la culture disait lui que non. Le Prsident de la Rpublique, en nassujettissant pas les uvres dart { limpt sur la fortune. On a bien videmment de nombreux exemples, car cest invitablement le rle dun Prsident de la Rpublique de rendre des arbitrages. Cest bien lui qui peut tre amen { prendre des dcisions. 2 Llaboration des documents budgtaires Les services chargs de la prparation, puis le droulement de la phase de prparation, ce droulement, qui rpond { des phases bien prcises de lanne. A Les services chargs de la prparation Sur les services chargs de la prparation, il y a un service qui intervient titre principal. Ce service cest la Direction du Budget, qui dpend du ministre dlgu au Budget, qui joue le rle essentiel. Cest une direction qui est relativement peu nombreuses (300 personnes, sur lesquelles on a un minima de 200 personnes de haut niveau). Cest une stratgie qui est dans la capacit de ngocier avec le ministre du budget. Elle est subdivise en sous-direction, notamment deux sous-directions qui ont une vision horizontale, lune sur la synthse budgtaire, et lautre sur la fonction publique. Parmi les directions accessoires, la direction qui suit lendettement, cest la Direction gnrale du Trsor. Autre direction qui intervient { titre accessoire, cest la Direction gnrale des finances publiques, qui est le fruit de la fusion de la direction gnrale des impts dune part, et la direction du financement public. On a dsormais une direction qui travaille sur la modernisation de lEtat, qui peut avoir des consquences sur les dpenses, sur le budget. On a galement la direction de la statistique conomique, qui va fournir des indications sur lvolution de la conjoncture. Tous ces services vont aider la direction du Budget dans ltablissement de la prvision budgtaire.

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B Le droulement de la prparation La phase de prparation, quand se droule-t-elle ? Puisqu{ la diffrence de la section des finances, la phase dite de ladoption, la phase parlementaire, est trs identifie par les textes, puisque le temps des discussions et de 70 jours. Rien de tel, pour la phase qui prcde. Si le projet de loi de finances doit tre dpos au plus tard le premier mardi du mois doctobre, cela veut dire que le projet doit tre dlibr lors du Conseil des ministres qui prcde le premier mardi du mois doctobre. Cela commence, en dduisant le moment du dbut, lorsque la loi de finances 2012 a t adopte et promulgue. On retrouve le principe de lannualit budgtaire. Quand on a t dbarrass de ladoption de la loi de finances n 1, ds le dbut de janvier de lanne n 1, on commence { prparer la loi de finances de lanne n. Il y a dsormais au moins de janvier, dans la premire quinzaine de janvier, la confrence nationale des finances publiques, qui va regrouper les ministres, et qui va permettre dinformer les reprsentants des organismes territoriaux, pour fixer les grands objectifs de la prparation dune loi de finances de lanne qui suit. Ds le mois de janvier, aprs cette confrence, on va avoir une lettre de cadrage du Premier ministre, alors quauparavant narrivait que vers le mois de mars. Le Premier ministre crit { ses ministres pour fixer le cadre dans lequel doit se situer le prochain budget, les grandes orientations. Ensuite, aprs lenvoi de cette lettre, les ministres travaillent pour essayer de rentrer dans ce cadre. Au mois de mars ou davril (en cas danne sans chance nationale lectorale au printemps, quel que soit le rsultat des lections dailleurs), il y a des confrences budgtaires, o le ministre dlgu au Budget reoit des ministres, notamment pour envisager des conomies structurelles. Paralllement ces confrences, il y a des runions techniques qui se droulent entre la direction du Budget et les services des ministres, qui permettent de comparer les demandes des ministres et qui sont confronts { lanalyse du budget. Le Premier ministre reprend linitiative, et organise des runions au mois de mai { lissue desquelles il va arrter les plafonds de crdits par mission et on fixe un maximum deffectifs par ministre. A la suite de ces runions o le premier ministre va crire les lettres plafonds. Il va les adresser aux ministres et { lintrieur de ce plafond, les ministres ont une libert de rpartition des crdits entre programmes. Aprs juillet/aout, cest la priode o les ministres rpartissent les crdits, le Premier ministre rendra des arbitrages. Le mois de septembre fait la suite des prvisions plus prcises, naitre certains rajustements, et srement vont naitre de nouveaux arbitrages. La ralit est que cela reste la capacit dinfluence dun ministre, ou de montrer que son ministre soit prioritaire. Certains arbitrages sont mme encore faits aprs la prsentation de la loi de finances, le rle des groupes de pression est vu tous les jours, et particulirement { cette poque, cest--dire tant quil est encore temps, tant que le texte nest pas dfinitivement vot. Cela veut dire que tout nest pas termin quand le projet est ficel. On a pu remarquer que dans cette phase, cest--dire 9 mois, il y a un grand absent : le Parlement. Il nintervient pas en effet dans la prparation de la loi de finances. Toutefois, il y a eu partir du dbut des annes 1990 une revendication du Parlement qui consistait { ce que soit mis en place { lchelle de lEtat ce qui existait dj{ { lchelle des collectivits territoriales (les plus grandes). Il existe un dbat dorientation budgtaire. Avant que le budget primitif soit dlibr, lassemble dlibrante discute

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sur les orientations du budget. On a commenc partir de 1996 instaurer ce dbat, il ny avait pas de texte, et on la inscrit dans la LOLF, article 48 de la loi organique, qui consacre ce dbat. Cest un dbat dorientation qui reste trs gnral, puisquil est fait au mois du juin (troisime trimestre de la session ordinaire). Ce sont les grandes orientations. Section II : Ladoption de la loi de finances Cest bien sr une tape fondamentale, { la fois juridiquement indispensable puisquon ne peut pas mettre en uvre si elle nexiste pas juridiquement, et elle est galement intrinsque { la notion de budget, le budget est un acte dautorisation. Si on a vu que le Parlement tait le grand absent de la phase prcdente, cette phase l se droule intgralement devant le Parlement. Cest une vision des choses qui doit tre nuance, parce quautant dans la phase prcdente le parlement nintervenait pas dans la prparation des documents budgtaires, le gouvernement reste bien prsent dans cette phase parlementaire. 1 Les procds dadoption de la loi de finances A Le calendrier de la discussion budgtaire Ce calendrier est trs simple, le projet de loi de finances est dpos sur le bureau de lAssemble nationale au plus tard le premier mardi du mois doctobre de lanne n 1, cest--dire qui prcde le budget dont il va tre question. A compter de ce dpt, en thorie, le Parlement dispose de 70 jours pour adopter le projet qui lui est soumis. La ralit est un peu plus souple. Il y a trois remarques qui doivent tre faites sur ce calendrier. La premire remarque, cest la priorit donne { lAssemble nationale. Cela veut dire que le projet doit tre dabord dpos et discut { lAssemble nationale, avant de passer au Snat. Cest une obligation constitutionnelle. Si elle nest pas respecter, cest une faute grave de procdure qui entrainerait lannulation de la loi de finances. Ce qui a pu faire problme, cest le statut des amendements du gouvernement. Que se passe-t-il si le gouvernement en 1re lecture devant le Snat dpose un amendement ? Est-ce que lon va considrer quil sagit dun premier examen devant le Snat, et non pas devant lAssemble nationale ? Autrement dit, est-ce quun amendement gouvernemental est irrecevable devant le Snat ? Le Conseil constitutionnel a reconnu le droit damendement au gouvernement devant le Snat, { la condition que cet amendement ne constitue quune modification dune disposition existante (cest--dire dj{ vote en premire lecture devant lAssemble nationale), mais pas une disposition totalement nouvelle. Deuxime remarque sur le calendrier, cest la question du point de dpart du dlai. La date limite du dpt, cest le premier mardi doctobre, mais le dpt peut se faire avant. A partir de quand, va-t-on comptabiliser le dlai de 70 jours ? En dehors du projet de la loi de finances lui-mme, il existe un certain nombre dannexes, des documents explicatifs, et certaines annexes font lobjet dun vote du Parlement. La pratique sest tablie ds 1959, o lon trouvait que ce dlai de 70 jours ntait surement pas suffisamment, on commence donc comptabiliser le dlai de 70 jours

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partir du dpt de la dernire annexe faisant lobjet dun vote. On peut gagner ainsi une petite semaine de dbats supplmentaires en premire lecture. La troisime question, elle concerne la rpartition du temps entre les Assembles, au sein des 70 jours prvus pour le dbat budgtaire. On a ainsi 40 jours { lAssemble nationale en premire lecture, le texte va ensuite en premire lecture devant le Snat, il dispose de 20 jours, les 10 jours restants sont l{ pour permettre ladoption dfinitive de la loi de finances. Toutefois, si au bout de 40 jours, lAssemble nationale na pas adopt le projet, elle na pas achev ltude du texte, le gouvernement peut transmettre le texte en ltat au Snat, lequel dans cette hypothse ne disposera que de 15 jours. Devant chaque chambre, la procdure relative { ladoption de la loi de finances est la mme devant lAssemble nationale et devant le Snat, { lexception du temps dont dispose chaque assemble. En ralit, les snateurs connaissent dj les documents budgtaires. Lorsque le texte est dpos sur le bureau dune assemble, il est transmis aux commissions parlementaires, dans chaque chambre la commission des finances va examiner dans le dtail lensemble du texte, pour prparer le dbat en sance plnire. Au niveau de la commission des finances, dsormais ces commissions sont prsides par un membre de lopposition. Cest inspir de ce qui se fait dans dautres pays, notamment en Allemagne. Lactuel prsident de la commission des finances de lAN est Gilles Carrez, ancien rapporteur gnral de cette commission lors du quinquennat prcdent. Au niveau de la commission des finances, celui qui joue le rle le plus important, cest le rapporteur gnral de la Commission, communment appel le rapporteur gnral du budget, qui est lui un membre de la majorit. Que fait ce rapporteur gnral ? Son rle est essentiel parce que dans le travail de la commission des finances, les membres de la commission vont pour prparer le dbat en sance plnire proposer des amendements, et vont dbattre de ces amendements en commission. Ces propositions sont pour beaucoup dentre elles portes par le rapporteur gnral. Le rapporteur du budget va soutenir le gouvernement, et il le fera avec un autre regard que le ministre, plus critique, et va proposer ce qui pour lui constitue des amliorations. Il propose deux types damendements : ceux quil propose en son nom propre, et ceux quil propose au nom de la commission, ce qui a beaucoup plus de poids. Au nom de la commission, cela peut tre au nom de la majorit de la commission, il peut aussi les proposer au nom de lunanimit de la commission, ce qui a encore beaucoup plus de poids. La diffrence se fait entre ce qui va sortir de la commission de la loi de finances, et les autres commissions parlementaires. Depuis 2008, lorsquun texte est examin par une commission, que la majorit de la commission apporte des amendements au texte, cest le texte modifi par la commission qui arrive devant lAssemble plnire. Cest une rgle qui ne sapplique au projet dune loi de finances, le texte qui arrive en discussion en sance plnire, cest le texte du gouvernement. Sous les Rpubliques prcdentes, la rgle tait prcisment que le texte qui arrivait en sance plnire, ctait le texte modifi par la commission des finances. Certaines fois, ce ntait plus le texte du gouvernement, mais quasiment un contre-projet de la commission des finances. B Les modalits de vote Ces modalits de vote sont identiques dune chambre { lautre. On vote la loi de finances dans les mmes conditions { lAssemble nationale et au Snat.

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La loi de finances comporte deux parties, articles 34 de la loi de organique de 2001. Une premire partie qui concerne notamment les ressources, mais aussi lquilibre global de la loi de finances, et une deuxime partie qui va concerner les moyens qui sont la conduite des politiques publiques. Cette premire partie se prsente comme tout texte de loi, des titres, puis des articles. Le vote seffectue article par article comme pour tout projet de loi. La premire partie se termine par un article dquilibre, qui va prsenter le tableau des ressources et des charges de lEtat. Dans la deuxime partie, la loi de finances va dabord fixer pour le budget gnral par mission le montant des autorisations dengagements, cest--dire les dpenses, ainsi que les autorisations demploi. Les choses ont ici chang depuis le rgime de lordonnance. Sagissant des dpenses, il y avait un premier vote qui concernait les services vots. Ctait le minimum de dotation que le gouvernement jugeait indispensable pour le fonctionnement des services publics dans les conditions approuves lanne prcdentes par le Parlement, ctait une reconduction des crdits pour lanne prcdente. Or les services vots reprsentaient plus de 90% des dpenses budgtaires, qui se faisaient en un seul vote sans vritable dbat. Le reste tait les mesures nouvelles, votes par ministre et par titre. Avec la LOLF, le systme a compltement chang sur les dpenses, on va se prononcer sur lintgralit des dpenses. Les votes seffectuent par mission (article 32), les missions tant un ensemble de programmes, relevant dun mme ministre, mais il peut y avoir une mission relevant dun mme ministre (mission culture, mission dfense, mission mdias, ). Le troisime point, cest ladoption dfinitive du texte est les rapports entre les deux assembles. Cest un point essentiel pour ladoption de la procdure budgtaire, car cest comme a va se dfinir le texte qui deviendra la loi. On a un vote de lAN, le texte part au Snat, et on ira ensuite un vote dfinitif du Snat, un vote par chaque assemble. Les deux textes ne seront pas identiques, il ny a jamais eu des textes identiques vots en premire lecture par lAssemble nationale et par le Snat, sinon cela voudrait dire que le Snat na vot aucun amendement. A ce moment-l{, soit on dit quon fait la navette : on retourne { lAssemble. Ce quil se passe, le gouvernement prend linitiative de runir la commission mixte paritaire. Il y a des reprsentants de lAssemble nationale et des reprsentants du Snat, avec autant de dputs que de snateurs (7 et 7). Cette commission doit chercher trouver un texte commun. Quand on a des majorits diffrentes, la commission naboutit pas toujours. Si elle naboutit pas, cest le texte vot par lAssemble nationale qui devient la loi de finances, si la commission aboutit, et si les deux chambres sont daccord avec le compromis, ce texte deviendra la loi de finances. Sil y a un dsaccord, cest--dire si lune des chambres naccepte pas le compromis, on adoptera la position de lAN. Le gouvernement nest pas oblig de transmettre, il transmet le compromis, mais peut transmettre un compromis modifi par lui. 2 Le pouvoir dadoption A Lencadrement des prrogatives parlementaires Les parlementaires ont un droit damendement, ils ont la capacit de proposer des modifications aux textes qui leurs sont soumis. Sagissant des questions montaires

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et financires, ce pouvoir est fortement encadr. On craint que laccumulation de promesses faites par les parlementaires, lintervention des groupes de pressions, puissent conduire un certain nombre de parlementaires prvoir des augmentations de dpenses. Cest lobjet de larticle 40 de la Constitution. Il tait possible { des parlementaires de proposer la diminution dune ressource { condition de trouver une ressource quivalente, de mme quil nest pas possible daggraver une charge, en prcisant que cest un article dans le cadre gnral. Larticle 40 a t fort heureusement plus souple que la lettre aurait pu laisser lentendre, en effet, car cela voudrait quon ne pourrait prendre aucune mesure. On a donc un usage relativement ouvert, mais on restait sur le principe rigoureux, et linterprtation qui en a t faite au regard de la loi organique de 2001 donne quand mme une marge de manuvre, car la notion de charge publique sapprcie { lintrieur de la mission. On ouvre la capacit des parlementaires davoir un peu plus de dpenses. Au regard de la pratique ces dernires annes, cette possibilit na quasiment jamais t utilise. Autre dispositif, celui de larticle 44 de la Constitution alina 2, et alina 3. Lalina 2 a t utilis peu souvent en matire de loi de finances, cest le fait pour le gouvernement qui sige lors des dbats parlementaires de sopposer { un amendement dpos en sance ds lors que cet amendement na pas t discut en commission. Cela se pratique peu, car cela est mal vcu par les parlementaires, et cela sadresse principalement aux parlementaires de la majorit. Deuxime disposition, alina 3, laquelle consiste pour le gouvernement { ce que lassemble saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposs par le gouvernement ou accepts par lui. Cest la situation dans laquelle le gouvernement peut tre mis en difficult par sa propre majorit. Dans ces conditions, toutes les majorits ne peuvent refuser le vote du texte provenant du gouvernement. Il y a des amendements vots, et le gouvernement a demand une deuxime dlibration, ce qui a fortement dplu aux parlementaires de la majorit, et largument dvelopp par le ministre du budget tait que lamendement global augmenter trop le dficit. B Le rle dterminant du gouvernement Ce rle, on peut le voir travers les initiatives gouvernementales, qui apparaissent dabord sur le fait de respecter les dlais, par exemple si au bout de 40 jours, le texte nest pas vot, le gouvernement peut saisir directement le Snat, on transmet le texte tel quil est, et dans cette hypothse le Snat ne dispose que de 15 jours. Toujours sagissant des dlais, la possibilit existe si au bout de 70 jours la loi de finances nest toujours pas vote, de mettre en uvre cette loi de finances par ordonnance, article 47 alina 3 de la Constitution. Egalement, on a lhypothse de larticle 47 alina 4, le projet de loi de finances na pu tre dpos en temps utile. Et puis il y a la capacit du gouvernement dengager sa responsabilit sur la loi de finances, cest larticle 49 alina 3. Sa nouvelle rdaction dispose que le Premier ministre peut engager la responsabilit du gouvernement devant lassemble nationale sur le vote dun projet de loi de finances ou de financement de la scurit sociale, dans ce cas, ce projet est considr comme adopt sauf si une motion de censure dpose dans les 24h qui suivent est vote. Le Premier ministre peut en outre recourir cette procdure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.

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Avant la rvision constitutionnelle de 2008, on ne faisait pas de diffrences suivant les textes. Certains avaient souhait supprimer larticle 49 alina 3, mais la solution a t de limiter le recours { larticle 49 alina 3 pour les lois ordinaires, autre que les lois de finances, une fois par session. Sagissant des lois de finances, le recours de 49 alina 3 nest toujours pas limit, quelque soit la loi de finances. La diffrence est quon considre comme indispensable du fonctionnement de lEtat que les lois de finances soient adoptes. Quand un gouvernement est fragile avec sa majorit, engager sa responsabilit sur la loi de finances permet de rendre le rejet de la loi beaucoup plus difficile. Un gouvernement est en capacit de faire passer une loi de finances ds lors quil na pas une majorit dcide le renverser. Chapitre 2 : Lexcution de lois de finances Lexcution est en ralit ce qui va compter, car quand lEtat doit emprunter, il emprunte au fur et { mesure des besoins, et non des prvisions. Cest la ralit du dficit qui conditionnera lemprunt. Concernant lexcution, il faut dabord voir sa priode. Historiquement, on a appliqu deux systmes dans le cadre de lexcution budgtaire. Ce quon appelle le systme de lexercice et le systme de la gestion. Le premier systme, lexercice, utilis vers la fin du XIXme et la premire moiti du XXme, consiste { rattacher au budget dune anne donne tous les droits constats au profit de lEtat et toutes les dpenses engages en vertu des autorisations contenues dans ce budget, quelle que soit la date du rglement matriel des recettes et des dpenses. Autrement dit, on a une loi de finances pour 2012, avec des oprations prvues pour 2012, cette sommet nest pas utilise en 2012, elle est reporte en 2013, mais elle est rattache au budget de 2012. Le second, le systme de la gestion, il consiste { rattacher au budget dune anne donne les dpenses et les recettes effectivement payes ou encaisses entre le 1er janvier et le 31 dcembre, quelque soit la loi de finances les ayant autorises. Lavantage du systme de lexercice, cest lorsque lon va contrler lexcution dun budget, on va bien comparer les vrais chiffres. Linconvnient, cest que si on devait attendre que toutes les oprations soient effectues, on ne pourrait jamais clturer les comptes. Lavantage du systme de la gestion est de pouvoir trs vite aprs excution un budget, seulement on va comparer des lments qui ne sont pas tout fait comparables. Dsormais, on applique au moins sur lexcution budgtaire le systme de la gestion depuis 1953, ce qui a dailleurs t rappel par la LOLF dans son article 28. Mais pour une anne budgtaire, il existe en effet une priode complmentaire qui pour lEtat a t rduite, avec la LOLF qui ne dure que 20 jours (1 mois avant la LOLF), article 28. En effet, ce nest pas toujours si facile de dire quon clture les comptes au 31 dcembre, on a des dpenses qui sont engages avant la fin de lanne. Engager une dpense, cest prendre une dcision { lissue de laquelle la dpense sera affective. Trs souvent, on prend lengagement en dcembre mais lopration se passe en janvier. On admettra que lopration qui sera faite en janvier sera faite dans cette anne.

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Section I : Les autorits et les agents chargs de lexcution de la loi de finances : les ordonnateurs et les comptables On a le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables. 1 Les ordonnateurs Il ny a pas vraiment de dfinition dans les textes, sinon par les fonctions. Dans le dcret de 1962, les ordonnateurs prescrivent lexcution des recettes et des dpenses. A cet effet, ils constatent les droits des organismes publics, liquident les recettes, engagent et liquident les dpenses . Lordonnateur est toute personne qui a qualit au nom de lEtat ou dune autre personne publique, pour contracter ou constater, liquider une crance ou une dette, et galement dordonner soit le recouvrement dune crance, soit le paiement dune dette. Lordonnateur est celui qui exerce en matire financire un pouvoir de dcision. Un ordonnateur est un administrateur qui a le pouvoir dengager les finances de la personne publique pour laquelle il travaille. Il faut savoir quil existe diffrentes catgories dordonnateurs, et il peut y avoir une mise en jeu de la responsabilit des ordonnateurs. A Les diffrentes catgories dordonnateurs Il y a une distinction essentielle que lon fait, qui est la distinction entre les ordonnateurs principaux et les ordonnateurs secondaires. Dans le cadre des finances de lEtat, pour lexcution des lois de finances, les ordonnateurs principaux, ce sont les ministres, y compris le Premier ministre. Il y a aussi les directeurs de budgets annexes, tel le prsident du Conseil constitutionnel. Le prsident de la Rpublique en revanche, na pas le statut dordonnateur principal. Lordonnateur principal nest pas toujours en capacit dengager toutes les dpenses matriellement, et donc depuis les politiques de dconcentration, de plus en plus les crdits sont engags { lchelon dconcentr. Cest l{ o on a vu apparatre la notion dordonnateur secondaire. Beaucoup doprations sont prises en charge par lordonnateur secondaire, et celui de droit commun est le prfet. Cest lui qui va engager les dpenses de lEtat { lintrieur du dpartement dont il a la charge pour la plupart des ministres. Cela peut tre galement le recteur pour lducation, dautres encore dans le cadre du ministre de la dfense. Au sein des collectivits locales, cest lautorit locale qui sera lordonnateur principal. Il existe aussi des ordonnateurs dlgus ou supplants. Tout cela rsulte du dcret du 29 dcembre 1962 sur la comptabilit publique. Ils bnficient dune possibilit de signature, donc cela permet de signer { la place de lordonnateur principal, ds lors que celui-ci na pas exerc ses prrogatives. Au niveau ministriel, les membres du cabinet du ministre pourront recevoir dlgation du ministre pour lequel ils collaborent. Il existe des ordonnateurs supplants, qui remplacent des ordonnateurs secondaires empchs ou absents. Il sagira de fonctionnaires dsigns par les rglements de comptabilit des ministres ventuellement, il faut quil y ait un texte. Cette distinction entre lordonnateur principal et lordonnateur secondaire se retrouve ds lors quon aborde la question de la responsabilit des ordonnateurs.

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B La mise en jeu de la responsabilit des ordonnateurs Le principe de la responsabilit des ordonnateurs est admis depuis fort longtemps, et a t confirm par un certain nombre de textes. On le trouve dj dans larticle 15 dans la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen : la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration . Larticle 7 du dcret du 1962 indique que les ordonnateurs sont responsables des certifications quils dlivrent. Pour les ordonnateurs principaux, larticle 9 du dcret de 1962 nous dit que les ministres ordonnateurs principaux de lEtat encourent { raison de lexercice de leurs attributions les responsabilits que prvoit la Constitution . De manire directe, la Constitution prvoit la responsabilit politique des ministres, mais aussi leur responsabilit pnale. La responsabilit politique, mode de responsabilit le plus naturel pour des politiques, cette responsabilit politique peut jouer titre individuel devant le Prsident ou le Premier ministre. Quand la responsabilit devant le Parlement, rfrence larticle 49 de la Constitution, il ny a pas de responsabilit individuelle, la responsabilit est collective, cest le gouvernement qui est responsable. Cette responsabilit politique joue quand mme assez peu. La responsabilit pnale avait t prvue par une loi du 10 aout 1922, et le ministre serait coupable dun crime de forfaiture. Dans le cadre institutionnel de la Vme Rpublique, { lorigine, ctait la haute Cour de justice. Cest dsormais la Cour de justice de la Rpublique qui est comptente en matire pnale, pour le cas dun ministre qui se serait rendu coupable de faute dans lexercice de ses fonctions constitutive dun dlit pnal. Certains se demandent sil ne vaudrait pas mieux que les juges ordinaires se prononcent eux-mmes. Cette possibilit de responsabilit pnale joue relativement peu. La responsabilit civile, en tant que telle, a t reconnue par un certain nombre de textes qui nont rien donn. Les lois affirmaient un principe, mais les conditions de mise en uvre ne sont jamais intervenues. La responsabilit pcuniaire dun ministre na donc jamais t applique, avec lexception de la gestion de fait. La gestion de fait, cest la situation dans laquelle finalement celui ou celle qui intervient dans la gestion dun dossier, qui lamne { se comporter comme un comptable public sans en avoir le titre. Dans cette hypothse, la mise en jeu de sa responsabilit sera identique { celle dun comptable public, cest donc une responsabilit personnelle et pcuniaire. Cette question a beaucoup jou durant les annes 1990, lors de la cration de la Chambre Rgionale des comptes. Dans le cadre dune municipalit par exemple, on a le maire dune petite commune qui veut crer un festival de musique traditionnelle provenale. Il vaut mieux crer une association, en se mettant prsident, et puis il prend un trsorier de cette association. Cette association bnficiera des fonds de la commune, et cette gestion, au lieu de passer par le comptable public, cest lassociation qui va le faire. Lassociation va devoir justifier toutes les oprations. Au niveau de lEtat, les ministres peuvent tre gestionnaires de fait. Il y avait trois secrtaires dEtat au tourisme qui staient retrouvs gestionnaires de fait. Voyons dsormais la responsabilit de lordonnateur secondaire. On retrouve des formes de responsabilit qui ont dj t voques. La responsabilit civile, le Conseil dEtat, dans larrt Laruelle de 1951, a abandonn lirresponsabilit de lagent public vis

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{ vis de ladministration (autrement dit ladministration peut se retourner contre son agent), mais seulement en cas de faute personnelle de celui-ci). Cela dit la responsabilit civile est quand mme difficile { engager dun ordonnateur. Cest la disproportion des sommes qui sont en jeu entre les dpenses publics et la capacit personnelle dun individu tre responsable sur ces propres deniers. Toutefois, les ordonnateurs secondaires ne sont pas non plus { labri dune gestion de fait. La mme loi qui avait prvu la responsabilit pnale des ministres de 1922, sapplique aussi aux ordonnateurs secondaires, mais cette responsabilit pnale a autant de mal { sappliquer que pour les ordonnateurs principaux sauf pour un fait pnalement rprhensible, lordonnateur secondaire non pas en tant quordonnateur secondaire, sera jug par un tribunal correctionnel. Autre responsabilit qui jouera spcifiquement pour lordonnateur secondaire, cest la responsabilit disciplinaire. Tout fonctionnaire est soumis une hirarchie, il encourt une faute quil pourrait commettre dans lexercice de ses fonctions. Est apparu dans les faits que les ministres se dbarrassent dun grand nombre de dcisions au profit des ordonnateurs secondaires, paradoxalement les ministres dans le rle dordonnateur taient davantage contrls que ne ltaient les ordonnateurs secondaires. Cest donc une forme de responsabilit qui joue trs peu. Tout de mme, il y a aussi une autre diffrence, cest la situation de justiciable, justiciable devant la Cour de discipline budgtaire et financire. Cette cour a t cre en 1948, prcisment parce quon avait considr qu{ lpoque il manquait une juridiction pour juger les ordonnateurs autres que les ministres, et de manire gnrale les administrateurs principaux. La sanction de cette cour tant une amende. Il faut bien constater que cela reste trs marginal, cette cour de discipline ne rend quun faible nombre de dcisions, 4 ou 5 par an. Le prsident Philippe Seguin de la Cour de comptes avait imagin une fusion de Cour des comptes et de cette cour spciale, car dans la ralit aujourdhui, on a des chelons intermdiaires. On a dans le cadre budgtaire actuel des programmes, et des responsables de programmes. Souvent les dcisions se prennent { leur niveau. La logique de la LOLF est quil y ait un nouveau rglement dans la comptabilit publique. Il y a donc des rformes { mettre en uvre au regard de la ralit concrte. 2 Les comptables Il sagit des comptables publics, nomms par ou avec lagrment du ministre. Au nom des organismes publics, ils sont charger deffecteur une tche pour lesquels ils disposent dune comptence exclusive, selon le dcret de 1962. Ce sont pour lessentiel des tches de recouvrement, de paiement, ou encore de garde de conservation de maniement de fonds. Il existe plusieurs catgories de comptables publics. A Les diffrentes catgories de comptables Traditionnellement on distingue les comptables en deniers, ceux qui participent en fait { lexcution des lois de finances, des comptables dordre, qui ont pour tache de centraliser les critures dautres comptables, et ne manipulent pas les deniers publics. Il existe galement ce quon appelle une comptabilit matire, qui consiste { la garde de fonds, de valeurs, de biens, leur conservation.

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Ils existent comptables au niveau des tablissements publics, ou des collectivits territoriales, et { lchelon central. On a surtout des comptables { lchelon dconcentr, et notamment il y a depuis des dcennies un comptable principal, qui a jou un rle dterminant, qui tait le trsorier-payeur gnral. Aujourdhui, il sappelle ladministrateur gnral des finances publiques. Cest une des consquences de la fusion entre la direction gnrale des impts, et la direction gnrale de la comptabilit publique. Cela dit, les fonctions nont pas fondamentalement chang, du moins sous langle de la comptabilit publique. Les nominations se font toujours par dcret du ministre des finances, et il va assurer au niveau dpartemental lexcution de la loi de finances, il a responsabilit du paiement des dpenses, et notamment des agents publics, de mme quil a la responsabilit de lencaissement des recettes. De plus, il exerce un certain nombre dattributions de contrle, et galement il participe { toute une srie de commissions, comits, pour favoriser notamment laide aux emplois, Ce sont des comptables principaux, ce qui distingue le comptable principal dun comptable secondaire, cest que le comptable principal est directement assujetti de la Cour des comptes. Ils sont tenus chaque anne de transmettre leurs comptes la Cour des comptes. A lchelon secondaire, on a des comptables subordonns qui vont effectuer les tches de perception ou de paiement et qui vont transmettre leurs comptes au comptable principal. On a galement des comptables spciaux, comme les comptables de armes, ou les greffiers-comptables des tablissements pnitenciers. B La mise en jeu de la responsabilit des comptables La mise en jeu na pas grande chose { voir avec les ordonnateurs. Pour les ordonnateurs, il y a toujours une sorte de mal { laise lorsquon voque la responsabilit des ordonnateurs. Cette difficult nexiste pas lorsquil sagit de maitre en jeu la responsabilit des comptables. Le principe est celui de la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public. Une telle responsabilit, qui jouera donc plus facilement que pour les ordonnateurs, ds lorigine a interrog le lgislateur, et on sest pos la question de la ncessit de disposer dun certain nombre de garanties. La premire garantie tait le cautionnement, lide tait quon pensait quon avait faire des personnes qui pouvaient voir leur responsabilit pcuniaire mise en jeu, et pour quils puissent ventuellement payer, il faudrait recruter des hommes qui aient dj{ de largent. On demandait donc le versement dune caution. Cest--partir de 1909, o { linitiative de Joseph Caillot, que lon a cr une association de comptables, et qui va faire lavance du cautionnement au comptable. La mise en jeu de la responsabilit se passe de la manire suivante : le comptable tablit un compte en fonction des ses entres dargent, de ses recettes, et de ses paiements. A la fin de lexercice budgtaire, il va produire ce compte, et la cour des comptes, ou la chambre rgionale, va analyser ce compte. Si le compte est bon, il ny a pas de dcisions juridictionnelles, mais sil y a lieu de poursuivre lexamen des charges, et au bout de la procdure, si le compte est dbiteur, le comptable est mis en dbet, cela veut dire quil doit la somme manquante. Par rapport au compte idal, il va manquer par exemple 15 000, le comptable est dbiteur de 15 000. Cest le dbet juridictionnel, prononc par un juge de la Cour des comptes. Il existe aussi un dbet administratif,

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aprs un examen de la brigade, et linspection adresse un rapport au ministre, et va commencer une mise en dbet sur dcision du ministre. Si on considre que la Cour des comptes est une juridiction objective, cest--dire sans prendre en compte le comportement du comptable, mme si ce nest pas de sa faute, le comptable peut tre mis en dbet. En ralit, l aussi la tradition voulait, et veut encore, que lorsque cest un dbet juridictionnel, imaginons quil soit confirm par le Conseil dEtat, le comptable mis en dbet a une voie de recours non-juridictionnelle qui est de solliciter le ministre, pour lui demander une remise gracieuse. Le ministre a cette capacit, notamment sil considre que le comptable nest pas responsable de cette voie de fait, ce qui fait que la remise gracieuse est accorde dans 90% des cas. Si ce systme a t critiqu par certains juges, et la doctrine, les comptables ntaient pas eux en faveur dune modification du systme. 3 Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables Ce principe de sparation sest pos trs tt. Ladoption et le maintien de ce principe de comptabilit publique rsultent de deux raisons essentielles. La premire est la diffrence de nature entre les fonctions qui sont celles de lordonnateur et les fonctions qui sont celles du comptable. Procder { lacte matriel et au paiement matriel. On considrait que ds lors que ce ntait pas la mme personne qui tait { lorigine de lopration, et { lexcution de cette opration, les possibilits de dtournement taient limites, surtout si ces personnes se contrlent mutuellement. Cette sparation pour de ne regarder que les finances modernes, rsulte de lordonnance du 14 septembre 1822, et depuis cette priode tous les textes relatifs { la comptabilit publique ont rappel le principe de sparation, notamment { larticle 17 du dcret de 1862, ou encore larticle 20 du dcret de 1962. Il faut quand mme mesurer la porte de cette sparation. Elle ne veut bien videmment pas dire quil y a ignorance de lun vis--vis de lautre, au contraire, ils travaillent ensemble, et le comptable peut dailleurs conseiller lordonnateur sur telle ou telle opration. Lordonnateur donnera des ordres comptables, par exemple sur les dpenses, cest lordonnateur qui donne lordre de payer. Ce quon entend alors par sparation dordonnateur et de comptable, cest que les fonctions de lordonnateur ne peuvent pas tre exerces par le comptable, et qu{ linverse les fonctions du comptable ne peuvent pas tre prises en charge par lordonnateur. Mais il y a galement des exceptions. Il y a des exceptions admises et des exceptions qui sont invitables. Par exemple en matire de recette, pour les recettes fiscales, le principe est appliqu en matire dimpt direct. Mais pour les impts indirects, il ny a pas de sparation de lordonnateur et du comptable, cest une perception qui seffectue, le redevable va reconnatre spcifiquement lexistence et le montant de sa contribution. En matire de dpenses galement, certaines dpenses pourront tre effectues sans ordonnancement pralable, cest--dire sans lordre de lordonnateur au comptable, car sinon cela serait source de retard, notamment dans les dpenses rgulires et rptitives, tels les traitements des fonctionnaires. On ne va pas tous les mois signer un ordre { lagent comptable pour quil paye chacun des agents publics. Il y a des violations sanctionnes, le premier exemple concerne les recettes, cest ce que lon appelle le dlit de concussion, et qui consiste pour des personnes dpositaires dune autorit, ou charges dune mission de service public, exiger,

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recevoir, ordonner de percevoir des fonds, sans en avoir lautorisation manant de lordonnateur. Cest notamment passible de peine de prison. En matire de dpenses, cest la gestion de fait. Ce nest pas autre chose que labsence de respect du principe de sparation de lordonnateur et du comptable. Une personne va elle-mme manier de largent public sans en avoir le droit, puisque cette personne na pas de statut de comptable public. Section II : Lexcution des dpenses La porte de lexcution en matire de dpense, parce que cette porte nest pas la mme que celle sagissant des recettes. Sagissant des dpenses, on a lautorisation budgtaire, on a un vote du Parlement qui autorise le gouvernement engager des dpenses. Cest une autorisation, ce nest pas une obligation. Lobligation peut rsulter dautres causes, notamment des causes de nature juridique comme le paiement des fonctionnaires. Dans dautres budgets que celui de lEtat, on voit bien des dpenses qui nont pas de caractre obligatoire, diffrent de celui des dpenses obligatoires. Lautorisation est en fait lautorisation dans le cadre dun plafond de dpenses. Normalement on peut dpenser jusqu{ auteur de ce plafond. On nest pas toujours oblig de dpenser auteur de la somme qui est prvue. En matire de recette, la porte de lautorisation est diffrente, lautorisation vaut obligation. Ce nest pas obligation de faire rentrer les sommes prvues dans la loi de finances. Ce qui est obligatoire cest de percevoir limpt par application des rgles fixes dans le cadre de la loi de finances. On applique ce qui figure dans la loi de finances. 1 La notion de crdit budgtaire et leur mise en disposition Il faut connatre ce terme de crdit, le terme de crdit budgtaire est classique en matire de finances publiques. Les crdits sont tout simplement lautorisation de dpenser, les sommes pour lesquelles lautorisation de dpenser a t donne. Il existe diffrents types de crdit. A Les diffrents types de crdits Au terme de la LOLF, il nexiste plus que deux types de crdits, trois dans lordonnance de 1959, les crdits limitatifs et les crdits valuatifs. Les crdits limitatifs tout dabord, ce sont les crdits de droit commun, en principe les crdits ont un caractre limitatif, cest ce que prvoit larticle 9 de la LOLF. Cest ce quon retrouve par exemple au niveau des collectivits territoriales. Crdit limitatif, cest un crdit qui ne peut pas tre dpass, lautorisation est donne et ne pas tre dpasse. Toutefois, on a certains types de crdits qui ne peuvent pas rentrer par nature dans ce cadre limitatif. Ces crdits l{ sont des crdits valuatifs, cest--dire quils font lobjet dune valuation. On value une somme, mais dans la ralit, la somme peut tre diffrente, et il faudra pouvoir dgager pour des crdits supplmentaires. Cela concerne la charge de lintrt de la dette.

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B La mise la disposition des crdits Cest une opration juridiquement indispensable sans laquelle les dpenses de lEtat ne pourraient pas tre assures. On croit habituellement quil suffit que la loi de finances soit vote, que cette loi soit valide par le Conseil constitutionnel et quelle soit promulgue pour que les ministres puissent engager les dpenses prvues dans la loi. En ralit, il faut cette opration indispensable quest la mise { disposition des crdits. Cest--dire que cette mise { disposition va soprer par des dcrets de rpartition du Premier ministre qui vont par application de la loi de finances rpartir les sommes entre les diffrents ministres. Ces dcrets de rpartition interviennent de manire concomitante la publication de la loi de finances. Ds le premier janvier, les ministres sont capables dengager les dpenses de leurs ministres. C Les modifications en cours danne des montants de crdits Il y a des modifications qui interviennent, comme par exemple les transferts de crdits, mais cest l{ laffectation des dpenses qui changent, et non leur montant. Il existe par voie rglementaire des modifications des montants de crdits budgtaires. Cela prend deux formes, en ce sens quil y a des rglements qui permettent dengager des crdits supplmentaires, et { linverse il y a la pratique des annulations de crdits. Tout dabord les dcrets davance. Leur rgime est prvu dans larticle 13 de la LOLF. La premire hypothse, en cas durgence, urgence simple, des dcrets davance pris sur avis du Conseil dEtat, et aprs avis des commissions de lAN et du Snat charges des finances, ces dcrets davance peuvent ouvrir des crdits supplmentaires sans affecter lquilibre budgtaire dfini par la dernire loi de finances. A cette fin, les dcrets davance procdent { lannulation de crdits ou constatent des recettes supplmentaires. Le montant cumul des crdits ainsi ouverts ne peut excder 1% des crdits ouverts par la loi de finances de lanne. Auparavant, les dcrets davance navaient jamais dpass ce pourcentage. Il y aura ensuite une ratification des modifications ainsi apportes par le Parlement dans la plus prochaine loi de finances rectificatives. La deuxime hypothse, en cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts aprs information donne aux deux assembles, cette fois ces dcrets davance peuvent modifier le solde budgtaire. Il ny a plus lexigence du maintien de lobjectif initial, cest--dire que ces dcrets peuvent accroitre le dficit national. On doit avoir une ratification rapide, et donc un projet de loi de finances portant ratification de ces crdits est dpos immdiatement ou { louverture de la prochaine session du parlement. Ensuite, il faut aborder les annulations de crdits. Traditionnellement ces annulations intervenaient et interviennent encore en loi de rglement, donc aprs excution, lorsque lon constate que certains crdits nont pas t utiliss. Avec lordonnance de 1959, notamment { partir des dbuts des annes 1980, on prvoyait que tout crdit qui devient sans objet en cours danne peut tre annul par arrt du ministre des finances, aprs accord du ministre intress. Lordonnance ne

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dfinissait pas les crdits sans objet. Or partir des annes 80, priode o les dficits budgtaires augmentaient sensiblement, on ralisait que le dficit prvisionnel augmentait encore. On a eu lide dutiliser larticle 13 de lordonnance de 1959 pour annuler certains crdits par simple arrt du ministre des finances. La pratique a t sophistique, notamment on a observ des abus. On a voulu encadrer davantage cette procdure, do larticle 14 de la LOLF, qui dit bien pourquoi on pratique ces annulations : afin de prvenir une dtrioration de lquilibre budgtaire, un crdit peut tre annul par dcret () et un dcret sans objet. Le montant cumul des crdits annuls par dcrets en vertu de larticle 14 et de larticle 13 ne peut dpasser 1,5% des crdits ouverts par lois de finances par les lois de lanne en cours . 2 Les oprations dexcution des dpenses On a parl jusqu{ maintenant de la gestion de lautorisation budgtaire. Par del{ cette gestion, il y a matriellement et juridiquement les oprations de dpense qui rpondent un certain nombre de conditions qui font apparatre plusieurs phases entre le moment o la dcision est prise, qui va conduire dpenser et le moment o la dpense sera effective, cest--dire o le paiement de cette dpense interviendra. Il y a l plusieurs phases, trois de ces phases relvent de la responsabilit, de la comptence de lordonnateur, et la dernire phase qui est la phase matrialit du paiement relve de la comptence du comptable public. A Lengagement de la dpense Lengagement de la dpense, cest le fait gnrateur de la dpense. Larticle 29 du dcret de 1962 dit que cest lacte par lequel un organisme public cre ou constate { son encontre une obligation de laquelle rsultera une charge . Autrement dit, dans le cadre de lautorisation budgtaire, lordonnateur, cest le ministre, ou cela peut tre lordonnateur secondaire. Le reprsentant de lorganisme public va prendre une dcision, de recruter un agent public, de passer une commande, demprunter, et la consquence de cette dcision cest quil y aura un paiement. Il sagit dune dcision, et au bout de cette dcision, une dpense. Un ordonnateur va prendre une dcision de laquelle dcoulera une dpense. Cest de celle-l que dcoule toutes les autres. Cest finalement la phase dans laquelle il peut encore y avoir certains lments dopportunits. Il y a quand mme une part dopportunit, il y a une fongibilit des crdits, cest--dire que par exemple dans le cadre dun programme on peut faire passer les dpenses dune fonction { lautre. Et puis il y a aussi lopportunit de dpenser ou de ne pas dpenser, cest le choix du moment de la dpense. Par exemple, on va prvoir des crdits pour recruter un enseignant supplmentaire, mais certains postes peuvent ne pas tre pourvus. Il y a tout de mme une marge de manuvre dont peut disposer un ordonnateur dans lengagement de son budget. B La liquidation de la dpense Larticle 30 du dcret de 1962 : la liquidation dont lobjet est de vrifier la ralit de la dette et darrter le montant de la dpense . Cela relve de lordonnateur,

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cest donc la phase de la liquidation, cest la phase dans laquelle on calcule le montant de la dpense. A cette phase de la liquidation intervient un contrle de ce quon lon appelle le service fait. Cest--dire quon ne procde { la liquidation ds lors que lon sest assur que le service a bien t fait, par exemple que le fonctionnaire recrut a bien t recrut, etc. Evidemment, il faut faire attention au fait que selon la nature de la dpense, sil sagit dun fonctionnaire, le service fait ne peut tre constat qu{ la fin du mois. Cela veut dire que labsence de service fait, par exemple une grve, ne se traduira pas tout de suite sur la feuille de paye. C Lordonnancement On parle ainsi de mandatement. Les deux termes sont synonymes en ce sens quils dfinissent la mme action qui est lordre de payer donn par un ordonnateur { un comptable. On parle de lordonnancement quand lordre mane dun ministre, sinon si cest lordre dun ordonnateur secondaire, de lordonnateur principal dune autre personne publique de lEtat, on parlera de mandatement. Lordonnancement est un acte en principe discrtionnaire puisquil est difficile dobliger lordonnateur { prendre cette dcision, toutefois une loi du 16 juillet 1980 a considrablement limit la libert dont jouissait { cet gard lordonnateur puisque lorsquune dcision juridictionnelle tait intervenue, la somme pouvait tre mandate sur les deux quatre mois qui viennent. Lordonnancement doit intervenir dans le cadre de lautorisation budgtaire, et lorsque lordre est donn, cet ordre doit tre accompagn de toutes les pices justificatives qui montre la rgularit de cette dcision. D Le paiement Cest la quatrime et dernire phase. Cest lacte comptable. Le comptable ne joue pas simplement un rle de caissier, avant de procder au paiement, il va oprer un certain nombre de vrifications, et ce nest quaprs vrifications quil paiera. Le comptable est responsable sur ses propres deniers. Ce qui veut dire quen cas dirrgularit, le comptable suspendra son paiement, et en informe lordonnateur, lequel aura le choix entre deux attitudes, soit lordonnateur rgularise, soit il va considrer que le comptable exagre un peu, le comptable tant responsable, lordonnateur va dans cette hypothse requrir lordonnateur de payer. Le comptable paiera, mais il se dcharge alors de sa responsabilit. Mme dans lhypothse de la rquisition, il y a toujours des cas dans lesquels le comptable devra refuser de payer, comme sil ny a pas eu service fait, sil ny a pas suffisamment de crdits, sil ny a pas de visa du contrleur financier, et sil ny a pas de caractre libratoire du paiement, cest lhypothse o on ne paie pas la bonne personne. Il sagit de la rgle de droit, mais cette rgle correspond { une ralit qui a sensiblement chang depuis quelques annes en raison dune plus grande automatisation de ltage comptable, il y a une modernisation des contrles, une responsabilisation des acteurs, et ce contrle systmatique qui tait celui des comptables est incompatible avec lidologie managriale et le partenariat que cette idologie suppose entre lordonnateur et le comptable. Le contrle exhaustif de rgularit se transforme en un contrle slectif, cest-dire quon va considrer quobliger le comptable sur toutes les oprations { effectuer un

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contrle poussif est une perte de temps importante pour un rsultat quasi-nul. On va suggrer au comptable de cibler le contrle sur des oprations bien dlimites et dfinies o il y a un risque plus grand dventuelles irrgularits. Reste que le dcret de 1962 est toujours en place. 3 Le rgime juridique des dettes publiques On voque ce rgime juridique parce quil prsente des particularits. Ce rgime va prsenter deux caractristiques particulires, la premire est labsence de voie dexcution, la deuxime concerne lexistence dune prescription spcifique qui est la prescription quadriennale. A Labsence de voie dexcution Une personne prive dbitrice qui ne sacquitte pas de sa dette pourra se voir trainer devant les juges et condamner { payer cette dette. Ce qui signifie quun refus dexcution de la dcision de justice, cela pourrait conduire la saisie et la vente des biens de la personne dbitrice, cest ce quon appelle des voies dexcution de cette personne. De tels procds ne peuvent tre mis en uvre { lencontre dune personne publique, de lEtat tout dabord, mme dune autre personne publique. Pendant longtemps, le crancier de lEtat tait souvent dsarm. Il tait devant le juge administratif qui lui donnait raison, mais si lEtat nexcutait pas, on retournait devant les juges. Sans pour autant considrer quon pouvait avoir des voies de recours contre lEtat, le lgislateur considrait quil fallait tre en capacit de contraindre la personne publique payer. Il y a eu deux dispositions prvues par une loi, la loi du 16 juillet 1980. Le premier dispositif, cest la condamnation { des astreintes, ce nest pas une voie dexcution, cest simplement un moyen de pression sur le dbiteur, la dette va augmenter. La deuxime mesure, cest alors quon tait en prsence dune dcision juridictionnelle condamnant ladministration, condition que cette dcision tait dfinitive, ds lors quelle fixait le montant de la somme { payer, lordonnancement devait intervenir dans les 4 mois { lorigine, puis actuellement selon les cas de 2 { 4 mois. Si lordonnateur continue { faire de la rsistance, le crancier de la personne publique a deux options. La premire cest que muni de la notification de la dcision de justice, il sadresse lui-mme directement au comptable pour que celui-ci le paye. Cela permet de contourner le refus dordonnancement ou de mandatement de lordonnateur. La deuxime option, cest la saisine de la cour de discipline budgtaire et financire de faon ce que celle-ci condamne lordonnateur de ne pas donner la dcision de mandater. B La dchance quadriennale On parle aussi de prescription quadriennale. On a considr assez vite quil pouvait tre dangereux pour lEtat ou pour les personnes publiques que saccumulent des arrirs de dette puisqu{ un moment donn, si des remboursements devaient se produire au mme moment, le risque serait que dun seul coup lEtat doivent dbourser

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des sommes relativement importantes. Il serait souhaitable de mettre en place une prescription particulire dont bnficieraient les personnes publiques, et notamment lEtat. A lorigine, au XIXme sicle, on a dabord pens { lEtat, cest seulement dans la deuxime moiti du XXme sicle que lon a tendu { lensemble des personnes publiques. Do lide de mettre en place cette prescription qui tait quinquennale { lorigine, puis la dchance est devenue quadriennale. Son rgime actuel est essentiellement celui qui a t tabli par la loi du 31 dcembre 1968, qui a gnralis la dchance quadriennale { lensemble des personnes publiques. Ainsi, depuis 1969, le champ dapplication est gnral { lensemble des personnes publiques. Le calcul du dlai, cest 4 ans non pas { partir du fat gnrateur de la crance, le dlai de 4 ans commence { courir { compter du 1 janvier qui suit la fait gnrateur, cest-dire louverture de la crance. Le deuxime point, la dchance quadriennale ne joue que dans la mesure o le crancier de la personne publique na pas fait valoir ses droits. Si on rclame, { ce moment-l{ le dlai recommencera { courir { partir du premier janvier qui suit lanne de la rclamation. On peut ne pas avoir rclamer, mais on peut galement prouver la situation dans laquelle on ne pouvait connatre des droits dont on pouvait bnficier. Cette prescription quadriennale a t rcemment renforce, car elle a fait lobjet dune QPC, dcision du 18 juin 2012. Section III : Le Trsor Quelques mots sur la notion mme, qui est une cration progressive qui remonte { la monarchie. Dans le Trsor royal, ctait au dpart largent du roi, puis il y a une autonomisation de ce trsor en tant quargent de lEtat. Il y a deux significations possibles de la notion de Trsor, le trsor cest lEtat compris sous sa notion financire, quon confond avec la caisse de lEtat. Cest une conception qui na pas totalement disparu. Le Trsor a une approche organique, cest une administration, cest une direction du ministre de lconomie et des finances. Historiquement, il y a eu ds 1789 le Trsor royal qui devient public, puis au dbut du Consulat cette trsorerie nationale devient une direction gnrale rattache au ministre des finances. Cette direction sest appele de 1814 { 1940 Direction gnrale du mouvement des fonds. Cest seulement en 1940 quon est revenu { une direction du Trsor jusquen 2004, laquelle est devenue Direction gnrale du Trsor et de la politique conomique. 1 Le Trsor, agent dexcution de la loi de finances A Lexcution des oprations budgtaires dans lespace et dans le temps En effet, si on remonte au XIXme sicle, on a pris conscience que lexcution budgtaire pouvait prsenter quelques complexits. On a un budget quilibr, mais lexcution ne se fait pas sans difficult. La question se posait dans lespace et dans le temps. Dans lespace et dans le temps, il faut remarquer quon tait { une poque o les encaissements se faisaient en espces. Le comptable encaissait de largent et effectuait des dpenses. Au dbut du XIXme sicle, il ny avait pas lunit de caisse entre les recettes et les dpenses, et le comptable ne pouvait payer les dpenses quavec la caisse

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des dpenses, sans pouvoir utiliser les recettes quil encaissait et quil devait renvoyer au niveau central. Trs vite, ds le premier Empire, on a tabli lunit de caisse. Il fallait alors sassurer que sur chaque point du territoire, { tous moments les comptables taient en situation deffectuer des paiements. Cette question ne se pose plus aujourdhui dans ces termes l{, mais elle ne rgle pas forcment la question des besoins de trsorerie, parce quun budget, fut-il quilibr, nest pas certain quen cours danne des recettes budgtaires soient susceptibles dabonder des dpenses budgtaires, qui interviennent assez rgulirement. Les recettes quant elles, rentrent de manire moins rgulire que les dpenses. Au niveau de la Trsorerie de lEtat, on pouvait prvoir le fait quon dpensait plus sur un mois quon ne fasse rentrer de largent. La trsorerie de lEtat en ralit dcoule videmment du recours { lemprunt, mais elle dcoule aussi de recettes de trsorerie, non pas budgtaires, car elles ne sont pas dfinitives, les recettes de trsorerie sont des dpts dont va bnficier le Trsor. Par exemple, il existe au bnfice de lEtat le dpt des correspondants. Cest ce quon appelait pendant longtemps les correspondants du Trsor, ce sont des organismes qui, soit en application de lois et rglements, soit en vertu de conventions dposent titre obligatoire ou facultatif des fonds au Trsor et sont autoriss prononcer des oprations de recettes et de dpenses par lintermdiaire des comptables. Il y a des organismes qui doivent renvoyer leu argent { lEtat, et cela a t confirm par la LOLF, et notamment sagissant des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, larticle 26_3 de la LOLF dit que les collectivits territoriales et leurs tablissements publics sont tenus de dposer leurs disponibilits auprs de lEtat , cest--dire que lorsque ces collectivits ou tablissements ont des disponibilits de fond, ils nont pas la capacit de placer cet argent. Cest le Trsor qui va en bnficier et utiliser cet argent pour financer des oprations de lEtat. Du coup, le jeu pour un certain nombre de collectivits ou dtablissements cest dtre en disponibilit 0. Sauf que grer en trsorerie 0 nest pas simple. Ces dpts qui sont obligatoires auprs de lEtat ne sont en outre pas rmunrs. B La gestion de la dette : notion gnrale de lemprunt public Il faut voir dans un premier temps, la thorie de lemprunt puis la pratique. Lemprunt, le fait que lEtat emprunte, cela veut dire que lEtat va solliciter les prteurs afin que ceux-ci lui permettent de satisfaire ses besoins de financement. Ce qui va expliquer le recours { lemprunt, cest parce quil y a un dficit budgtaire. Une deuxime raison cest que le jour o lemprunt arrive { chance, cela veut dire quil faut rembourser. On va rembourser en empruntant, et non pas sur recette budgtaire. Et puis, il peut y avoir un besoin immdiat de trsorerie qui puisse parfois justifier lemprunt. On a encore des emprunts particuliers, avec le fameux grand emprunt de Sarkozy en 2009 qui doit financier un certain nombre dactivits universitaires de recherches. Quand { lmission de lemprunt. Pour mettre un emprunt, il faut une autorisation du lgislateur. Lordonnance, tout comme la LOLF, la rappel. Le lgislateur, cest--dire la loi de finances, qui va autoriser le recours { lemprunt. On ne doit pas pouvoir emprunter sil ny a pas laccord, lautorisation, du Parlement. En ralit, ce nest pas du tout la mme chose, parce quil y a bien une autorisation donne par le Parlement chaque anne, dans la loi de finances, mais cest une autorisation { caractre tout fait gnral. Cette autorisation a un ct extrmement formel.

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Il faut le consentement du Parlement, article 26 de la loi organique, mais ce consentement est un consentement de caractre gnral. Il y a plusieurs modalits de recours { lemprunt, traditionnellement la modalit normale du recours { lemprunt est lemprunt par souscription publique, cela passait par un appel au public, autrement dit le gouvernement et plus prcisment le ministre des finances dcidait de sadresser { la population pour dire que lEtat propose demprunter de largent, en indiquant le montant, la dure, la rmunration Puis gnralement le ministre au bout de quelques jours annonait pour se fliciter du succs de lemprunt, caractristique de la confiance que les lecteurs avaient dans le gouvernement. Le jeu tait un peu fauss, car la prcaution tait quavant que les titres demprunt soit { disposition au public, on sadresser { ce que lon appelle les investisseurs institutionnels (la caisse des dpts par exemple), pour leur proposer ces titres. Le jour o la souscription tait ouverte, la moiti tait dj en ralit souscrite. Cette pratique na pas pos de difficult jusquaux annes 80, car tant que les dficits publics taient raisonnables et maitriss, on pouvait se permettre de lancer quelques emprunts dans lanne, mais quand le dficit tait plus important, il fallait recourir plus souvent { lemprunt, ou alors il aurait fallu emprunter des sommes beaucoup plus importantes. Do la modification { ce moment-l{ des mcanismes de lemprunt, et le passage au systme de ladjudication (inspir des Pays-Bas), qui consiste mettre en concurrence sur les taux, sur le montant de la commission, etc, les diffrentes banques essentiellement. On cde prioritairement celle qui prsente les conditions les plus avantageuses pour lEtat qui emprunte. Dautres systmes existants sont peu appliqus en France, comme des missions en Bourse Le recours { lemprunt suppose quil y ait des conditions, souvent dterminantes quant au fait de savoir si on va prter ou si on ne va pas prter. Gnralement, on naime pas beaucoup non plus prendre des risques. La premire question, cest celle de la dure de lemprunt, cest un mcanisme dans lequel lemprunteur va rembourser cette somme, et dans lintervalle il va verser des intrts au prteur. La dure, il y a deux techniques qui ont t utilises, aujourdhui plus quune seule. Celle daujourdhui est la technique de lemprunt amortissable, cest tout simplement le remboursement, lemprunt va tre remboursable, et cela { lissue dun dlai fix pralablement. Lautre technique, cest la technique de lemprunt perptuel, on parlait dailleurs de rente perptuelle. Cette forme, trs pratique auparavant, ne signifiait pas que la somme prte ntait jamais rembourse, mais cela signifie que lorsquon souscrit { cet emprunt, on ne connat pas la date exacte, prcise, du remboursement. Lintrt aujourdhui serait sans doute moins grand, mais { lpoque o il ny avait pas de retraite comme le XIXme, les gens cherchaient { sassurer des revenus, on souscrivait de la rente perptuelle, on savait que finalement on disposerait dun petit revenu. Lautre lment clef, ctait la rmunration, les intrts souscrits. Avec un quilibre difficile { trouver par lEtat, parce que si les taux sont trop bas, ils sont intressants pour lEtat, mais pas trs attractif pour le prteur. Il fallait quand mme que le taux dintrt soit attractif, mais il ne pouvait pas tre trop lev, car les intrts sont une charge du budget, et puis cela peut inquiter, car des intrts levs cachent quelque chose, on peut galement se dire que lEtat anticipe une hausse de linflation.

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Aujourdhui, lEtat a beaucoup moins la maitrise des taux, car il doit se conformer aux taux du march. La ralit est que les marchs sont les vritables dcideurs du niveau de la rmunration de lemprunt. Il y avait aussi des techniques destines { favoriser des placements de lemprunt, au-del{ de la rmunration, comme des avantages fiscaux, ou des dcisions dindexation de lemprunt. Un emprunt index est un emprunt dont on lie la rmunration un lment extrieur, comme une monnaie trangre, ou encore lor, ou encore le taux de croissance. Linconvnient cest quil y a forcment un pari derrire lide dindexation. On espre que cest lautre qui fera la mauvaise opration. En France, on est devenu trs mfiant depuis un emprunt Giscard de 1973 rembours en 1988, car on avait prvu une possibilit dindexation sur lor, qui a jou au moment o le cours de lor stait envol. Certaines institutions publiques nont pas toutes t perdantes, comme la caisse des dpts publics. On a eu un phnomne comparable pour les collectivits territoriales, car elles ont emprunt taux 0 quasiment sous certaines conditions, mais on a qualifi par la suite ces emprunts de toxiques, car les conditions ayant chang le taux a augment en flche. Il y a la fin de lemprunt, on rembourse la somme prte. Ce qui peut faire dbat, cest lhypothse de la conversion, reconnue par la LOLF en reprenant ce que les textes prcdents avaient dj consacr, qui autorise ne pas rembourser lemprunt mais { le rembourser en un emprunt nouveau. On va prolonger lexistence de lemprunt, mais on le faire voluer bien souvent. L{ aussi, il faut lautorisation du lgislateur, mais qui est galement gnrale. Cest peu frquent parce que si cela ltait, il y aurait un dficit trs rapide de confiance des prteurs. Et puis il y a la pratique de lemprunt, les emprunts se classent sur la dure du prt. On parle demprunt { court terme, de moyen terme, ou de long terme. Sur lemprunt { court terme, on a ce quon appelle les bons du Trsor. Avant la rforme de 1986, il y avait deux types de bons du Trsor, les bons sur formule, et les bons pour comptes courants qui sadressaient { ceux qui disposaient dun compte courant la Banque de France. Les bons sur formule ont t maintenus mais ils ont perdus lessentiel de leur intrt parce quavant ils concernaient les particuliers, or les bons en compte courant lorsquils ont t transforms ont t ouverts aux particuliers. Les bons sur comptes courant sont devenues les bons du Trsor ngociables (BTN). Ils se divisent en deux catgories, les bons taux fixes et intrts prcompts (BTF), et les bons taux fixes et intrts annuels (BTAN). Les BTF sont des taux trs court terme, maximum un an. Ils sont lis des besoins immdiats de Trsorerie. Intrts prcompts veut dire que la rmunration intervient nont pas aprs que le prt ait t consenti, mais au moment o il tait consenti. On procde de manire inverse, les intrts sont calculs { linverse, pris en considration { lavance. Par exemple, si on prte 100 { trois mois, on ne verse pas 100, on calcule les intrts par exemple 3, on verse alors 97, on rembourse alors 100 trois mois aprs. Les BTAN sont des emprunts moyen terme (2-5 ans), les intrts sont perus annuellement. Sur le long terme, au-del de 5 ans, on peut avoir des obligations assimilables du Trsor (OAT). Il y a deux dimensions, la dimension assimilable, et il y a la dimension

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adjudication. Quand on a bascul dans ce systme-l{ alors quauparavant on tait dans un systme demprunt par voie de souscription publique, les dernires annes la machine stait emballe, et chaque fois quon en laissait un, on essayait de se dmarquer de lemprunt prcdent. Il y avait une multiplication demprunts diffrents, avec des dures diffrentes, des taux diffrents, cela devenait trs lourd grer. Quand on a mis en place le systme des OAT, on assimile une ligne, et tous les emprunts que lon va laisser seront assimils sur cette base-l. Le deuxime aspect ctait ladjudication, la mise en concurrence. A lorigine, seules les banques pouvaient souscrire des OAT, puis les particuliers ont pu en souscrire galement. Aujourdhui, la maitrise des taux ne se fait plus au niveau national. 2 Le rle conomique du Trsor Le Trsor dun point de vue matriel est lEtat vu sous son aspect financier. Le comportement de lEtat, le rle de lEtat, la dimension interventionniste de lEtat, se traduit dans le rle du Trsor. Par exemple, les participations de lEtat, autrement dit lEtat actionnaire. LEtat est encore actuellement le premier actionnaire dAir France, ou des entreprises que ne sont pas publics, lEtat peut tre actionnaire. Le Trsor traditionnellement a la responsabilit de la gestion des participations de lEtat, mme si de mme que pour la gestion de la dette, le Trsor sest repos sur lAgence France-Trsor. On a fait la mme chose pour les participations de lEtat, et cest cette agence qui gre les actions de lEtat. Par le biais de cette agence, lEtat a ncessairement une action sur lconomie, moins grande aujourdhui que nagure. Il y a l{ tout un pan de lactivit du Trsor qui marque lintervention dans le fonctionnement de lconomie. Chapitre 3 : Les contrles de la loi de finances Lorsque lon aborde les contrles, une premire question se pose de quels types de contrle, de quelles catgories de contrles il sagit. Par exemple on peut caractriser le contrle au moment o il sopre : on parlera de contrle a priori, avant lexcution de la loi de finances, ou de contrle a posteriori, aprs lexcution de la loi de finances. Pour ces deux contrles, on utilise aussi lexpression ex ante, et ex post. On peut caractriser le contrle par son objet, constitutionnalit, rgularit, opportunit On peut galement caractriser le contrle par lorgane, les personnes charges du contrle. On parlera ainsi du contrle administratif quand il mane dagent de lEtat, ou de contrle parlementaire. Enfin, les financiers font souvent la distinction entre les contrles internes et les contrles externes. Interne, cest un contrle excut par des agents qui dpendent du ministre des finances, et externe par dautres organes par rapport au ministre des finances. Ces modes de contrle se recoupent trs largement, par exemple le contrle interne est un contrle administratif. Le contrle juridictionnel est un contrle externe, en principe a posteriori. On voquera dans le cadre de ce chapitre dabord les contrles internes, ou administratifs, ensuite les contrles juridictionnels et enfin le contrle parlementaire.

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Section I : Les contrles internes ou administratifs On rappelle ici que sagissant des contrles internes, il y a le contrle effectu par le comptable public, qui contrle les actes de lordonnateur ds lors quil y a un ordre de payer qui est transmis par un ordonnateur, le comptable contrle la rgularit de cet ordre avant paiement. 1 Le contrle gnral conomique et financier A Le contrle financier et ses volutions 1. Le contrleur Il faut comprendre les raisons qui ont milit pour la mise en uvre de ce contrle. Pourquoi ce contrle ? Ce contrle est apparu en 1890, une loi du 26 dcembre 1890, qui a donc institu ce contrle. On stait rendu compte au XIXme que dans notre systme financier et budgtaire, les contrles taient essentiellement des contrles a posteriori, notamment des contrles juridictionnels et parlementaires. Cela ne suffisait pas, trs souvent on constate que des erreurs ont t commises, sans de rel garde-fou, or il ny avait pas de retour en arrire. Il faut donc un systme qui permette dempcher un engagement ou un ordonnancement des dpenses, il faut donc placer auprs du ministre quelquun charg de le contrler, et de donner son accord aux dcisions et engagements des dpenses. On a dpos une proposition de loi, proposition Pradon, qui a mis en place un contrle des dpenses engages, sous une forme trs anodine au dpart car ctait le ministre qui nommait celui qui allait le contrler. Le systme a vite volu, la deuxime tape a t une nomination conjointe du ministre des finances et du ministre contrl. Et puis la loi du 10 aout 1922, cest le gouvernement qui par dcret, sur proposition du ministre des finances, qui va nommer le contrleur des dpenses engages. Aujourdhui encore, le contrleur relve hirarchiquement du ministre des finances, et il est mme rattach la direction du budget. Ce contrleur, son rle tait de contrler la rgularit de la dpense (son affectation, son chapitre). Ctait un contrle de rgularit, mais le contrleur contrlait en ralit toute la chane, et notamment contrlait toute la rgularit juridique. Le contrleur financier, { lissue de ce contrle, ds lors quil estimait lopration rgulire, il apposait son visa. Lorsquil ny avait pas de visa du contrleur financier, mme requis le comptable doit refuser de payer. Dans la pratique, cela nest pas si terrible que cela en a lair, bien que cela pouvait faire perdre un peu de temps, il y avait gnralement un dialogue entre le ministre et le contrleur financier. Ce contrle financier a t affect par la LOLF, mais pas directement, mais dans la logique de la LOLF. On a mis en place un contrle qui a volu, et qui se veut davantage adapt aux nouvelles logiques budgtaires et financires, cest ainsi quun dcret du 27 janvier 2005 a dcid de recentrer le contrle sur la rgularit budgtaire (par rapport la loi de finances), et beaucoup moins sur la rgularit juridique. La deuxime volution, cest le dcret du 18 novembre 2005 qui transforme le contrleur financier en contrleur budgtaire et comptable.

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Ce contrleur budgtaire et comptable se trouve intgr dans un ensemble plus large, qui est le service du contrle gnral conomique et financier. Son rle est double, dabord il doit apposer un visa annuel de programmation budgtaire, il va vrifier si la programmation est bien conforme aux autorits budgtaires, et il valide cette programmation. Ensuite, il procde comme auparavant lexamen des actes de dpenses, sur les phases des actes de dpenses. Cela a chang car il y a des dimensions nouvelles : le contrle, et on retrouve le contrle du comptable public qui faisait un contrle exhaustif, nest plus exhaustif mais devient un contrle modulable, cest--dire adapt aux risques. Cest un contrle allg. Sest dvelopp un partenariat entre le contrleur et le contrl. Dans la nouvelle chaine de dcision, il ny a pas que les ministres, mais galement des gestionnaires de programmes, et cest lui qui va vritablement jouer un rle majeur. Egalement, cest le visa, qui doit intervenir dans les 15 jours, en date limite. Si au bout de 15 jours, le contrleur ne sest pas prononc, on va considrer que lopration est valable. 2. La dconcentration du contrle financier Le systme mis en place par la loi de 1922 avait une faille, peu gnante { lorigine, tait que le contrleur intervenait auprs des ministres, mais il ny avait pas de contrle prvu pour les autorits dconcentres, tel lordonnateur secondaire. Ds 1930, on prend conscience de ce manque, do une loi du 16 avril 1930 qui institue un contrle financier dconcentr, confi au trsorier-payeur gnral. Mais cette loi na jamais t applique, ce qui ntait pas dramatique car la dconcentration tait limite. A partir des 1960, il y a dveloppement des politiques de dconcentration, cest-dire des politiques par lesquelles lautorit centrale se dcharge dun certain nombre de dcision sur le prfet, qui et lordonnateur secondaire de droit commun. La moiti des crdits passe par la voie dconcentre, alors quon ne contrle pas lordonnateur secondaire. Do dans un dcret de dconcentration du 13 novembre 1970, on revient { lide dun contrle dconcentr confi au trsorier-payeur gnral. Ce contrle tait moins pouss que celui de lordonnateur principal. Le champ du contrle est assez limit, et dautre part le trsorier-payeur gnral napposait pas de visa, et se contentait de donner un avis, lordonnateur tait en droit de passer outre. Lordonnateur secondaire est assujetti { la Cour de discipline budgtaire et financire, les sanctions sont des amendes. Un avis ngatif, ou qui fait lobjet de rserves, lordonnateur aura du mal a pass outre la sanction car il ne pouvait plus dire quil ne savait pas. Mais ce systme est insuffisant, do un nouveau texte. Cest le dcret du 16 juillet 1996 qui a renforc le contrle financier dconcentr. On a confi un rle principal au trsorier-payeur de rgion, ce qui na pas chang grandchose car il dlgue { ladministrateur gnral des finances publiques de dpartement. En revanche, ce contrle est un contrle la fois de rgularit budgtaire et juridique, et qui conduit ce que le contrleur appose cette fois un visa, et ne se contente plus de donner un avis. On a un certain nombre de mesures pour lesquelles le visa du contrleur sera ncessaire. On a introduit la rfrence dun dlai de 15 jours, cest--dire que le visa doit tre appos au bout de 15 jours, sil ne la pas fait, on considre quil donne son accord implicite.

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En cas de refus de visa, lordonnateur peut quand mme passer outre, mais sur dcisions motives prises sur autorisation du ministre charg du budget. B Le service du contrle gnral conomique et financier Ce service tait mis en place par un dcret du 9 juin 2005. Ce service du contrle gnral conomique et financier regroupe plusieurs organes de contrle. Le contrle budgtaire est comptable, de mme que le contrle dEtat, cest un contrle l{ aussi de fonctionnaires de lEtat sur les entreprises publiques. Egalement on va trouver linspection gnrale des postes et tlcommunication, ainsi que celle de lindustrie et du commerce. Dans ce service, on va trouver trois ples : un ple contrle, un ple conseil tude valuation, et enfin un ple inspection audit. Le contrle budgtaire et comptable se situe dans le ple contrle. En association avec les autres formes de contrle, et en mettant laction sur la rgularit des oprations, mais aussi sur les performances, lvaluation de la gestion publique. 2 Linspection gnrale des finances Cest un corps de contrle { la fois dune grande importance, et certainement le corps de lEtat le plus prestigieux. Cette inspection a t cre dans loptique davoir un contrle interne dans le ministre. Cest { partir de l{ quil y a un rapport de linspection qui est fait au ministre sur la tenue dune poste comptable et que le ministre pourra dcider sil y a lieu de prendre un arrt de dbet pour rendre le comptable responsable sur ses propres deniers. Au-del{ du contrle interne, pour lequel linspection des finances a t cre, linspection sest vue au fil des annes confrer des comptences supplmentaires. Cest ainsi quelle contrle galement les ordonnateurs secondaires. Elle contrle la comptabilit des collectivits territoriales. Elle contrle les organismes privs ou semipublics ds quils bnficient dun concours financier de lEtat, les organismes de scurits sociales, etc. Le champ de contrle est devenu considrable. Ds lors quil y a de largent qui peut provenir de lEtat, lInspection gnrale des finances peut effectuer des contrles. De plus, lInspection des finances est sollicite pour rdiger des rapports, pour fournir un avis sur telle ou telle situation, tel ou tel secteur de lconomie. Par exemple en 2011, il y a eu un rapport important qui concernait les niches fiscales et sociales qui a fait un point complet et utile sur le sujet. De plus en plus, linspection gnrale des finances est sollicite pour rdiger des rapports ou donner des avis. La question qui se pose est celle de limpact rel des contrles effectus. Les contrles peuvent avoir des consquences trs fortes : le champ dapplication de ces contrles est extrmement large. Dans la ralit, il y a effectivement un dcalage entre le prestige de linspection gnrale des finances, limportance des capacits de contrle qui sont les siennes, et la ralit de ce quelle est capable daccomplir. La ralit est le contrecoup du prestige de linspection gnrale des finances, qui est sans doute le plus prestigieux. Linspecteur des finances recrut va faire des inspections. Il na pas gnralement lambition de faire des rapports et des inspections toute sa vie, il serait de toute faon happ par les grandes directions du ministre des finances. Egalement, dans les entreprises au sens trs large, secteurs bancaire,

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industriel, on retrouve des inspecteurs des finances. On bascule dans le priv, cest le phnomne dit du pantouflage. Le directeur de la caisse des dpts et consignations, Jean-Pierre Jouyet est un inspecteur des finances. Et puis, il y a aussi un ancien prsident de la Vme Rpublique, Giscard, et de nombreux Premiers ministres. Le rsultat est qu{ linspection il y a moins de monde. Quand on regarde la masse des contrles oprs, la masse des rapports demands, le rsultat est que ces contrles sont trs parcellaires. Cela montre les limites du systme. Section II : Les contrles juridictionnels On va parler des juges financiers, cest--dire la Cour des comptes et de la cour de discipline budgtaire et financire. 1 La Cour des comptes Cest, des deux juridictions, la plus importante. Elle est le rsultat dune trs longue tradition en France du contrle des comptes. La premire chambre provinciale des comptes remonte au XIVme sicle. Sous lancien rgime, il y a eu contrle des comptes. Elles ont t supprimes { la Rvolution. Trs vite, sous le premier empire, on a rtabli un contrle juridictionnel des comptes, avec la cration dune instance nationale : la Cour des comptes, institue par la loi du 16 septembre 1807. Cette juridiction se rattache { lordre des juridictions administratives, puisque cest le Conseil dEtat qui est le juge de cassation des arrts rendus par la Cour des comptes, comme dailleurs pour la Cour de discipline budgtaire et financire. Il y a aussi une chambre rgionale des comptes. La cour des comptes est comptente en premire instance sur les comptes des comptables principaux, et les comptables locaux sont justiciables en premire instance devant cette chambre rgionale, mais la cour des comptes sera alors cour dappel. A Lorganisation de la Cour des comptes Lorganisation, cest { la fois une juridiction et un grand corps de lEtat. La tte de la Cour des comptes, cest un Premier prsident, nomm par dcret du prsident de la Rpublique, et qui est choisi par le prsident de la Rpublique. On a en fait parmi les premiers prsidents de la Cour des comptes, trois catgories : des premiers prsidents directement issus de la Cour des comptes. Ce nest pas le cas le plus frquent. La deuxime catgorie, ce sont ceux qui sont membres de la cour des comptes, mais qui ont fait lessentiel de leur carrire { lextrieur de la Cour des comptes, carrire bien souvent politique. La troisime catgorie, cest ceux qui sont totalement extrieurs { la Cour des comptes. Ils peuvent tre issus dautres juridictions, ou nayant rien { voir avec les juridictions, mais dont les comptences dans le domaine budgtaire sont incontestables. Cest le cas actuellement de Didier Migaud, qui avait t le rapporteur gnral du Budget, et cest lui le pre de la LOLF, auteur de la proposition de loi. Il y a 7 chambres la Cour des comptes. On a des conseillers maitres (quivalent des conseillers dEtat), puis des conseillers rfrendaires (quivalent des maitres des requtes la Cour des comptes), et des auditeurs. Il y a aussi des recrutements

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extrieurs, l{ aussi par dcret, gnralement dans lautour extrieur. Les exigences sont minimum 10 ans de service. Il existe la Cour des comptes un Parquet avec un procureur gnral, dont le titre est Procureur gnral prs la Cour des comptes. Cette expression signifie que le procureur gnral nest pas membre de la Cour des comptes. Il y a eu un arrt du 19 octobre 2012 du Conseil dEtat, dcision Parquet gnral prs la Cour de comptes , ds lors quil nest pas membre de la Cour des comptes, il peut faire lui-mme le pourvoi. Les membres de la cour ont un statut de magistrat, ils ont donc la garantie de linamovibilit, cest la garantie de leur indpendance, ils peuvent faire des remarques, des critiques sur la manire dont ladministration fonctionne B Les attributions de la Cour des comptes La Cour des comptes est une juridiction, mais qui na pas que des attributions juridictionnelles. Les attributions non juridictionnelles aujourdhui sont devenues les plu importantes, ce sont celles qui font le plus connatre la cour des comptes. Dans la quantit de travail qui est la leur, les attributions non juridictionnelles reprsentent les deux tiers du temps. Cela sexplique par lintrt que les rapports de la Cour prsente. Quand on regarde les quivalents trangers, on parle des Institutions Suprieures de Contrle (ISC). Il y a trois systmes de contrle. Le premier, le systme dEurope du Sud, latin, cest celui de la Cour des comptes, cest--dire une cour qui est des attributions juridictionnelles et dautres attributions non juridictionnelles. On a ensuite le systme germanique, modle intermdiaire, o on a une Cour des comptes, mais qui na pas dattributions juridictionnelles. Et puis on a le systme anglo-saxon, on a soit un auditeur gnral, entour dun groupe dindividus, qui fonctionnent comme un cabinet daudit. Le systme franais, cest une Cour avec des attributions juridictionnelles. Ces attributions, la Cour juge les comptes des comptables publics, sous rserve que ces comptes ne relvent pas dune chambre rgionale en premire instance. Cette cour des comptes va juger les comptables dits patents. Le comptable patent cest tout simplement le comptable public, et elle juge aussi les comptables de fait. On arrive la question essentielle sur la nature mme de la comptence exerce. La nature de la comptence exerce, la formule de Romieu, commissaire du gouvernement, tait : la Cour des comptes juge les comptes, elle ne juge pas les comptables . Cest ce quon a qualifi de caractre objectif de la juridiction. Cela a t exprim { travers larrt Nicolle du Conseil dEtat de 1907, jurisprudence { plusieurs reprises dans les annes 1980, avec un arrt Rispail du 20 novembre 1981 : la Cour des comptes ne peut lgalement fonder les dcisions quelle rend dans lexercice de sa fonction juridictionnelle que sur les lments matriels des comptes soumis son contrle, { lexclusion notamment du comportement personnel des comptables intresss . Cest--dire que le comptable ne peut y tre pour rien, si le compte tait dbiteur, le comptable tait dbiteur. Dans larrt Nicolle, qui tait trsorier-payeur gnral de la Corse, payait des subventions aux producteurs de vers soie, alors que les producteurs pratiquaient des fraudes massives. Le comptable avait t mis en dbet, le Conseil dEtat confirme la dcision en cassation.

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Larrt du 19 octobre 2012, Parquet du procureur gnral prs la Cour des comptes, un comptable navait pas t jug par la Cour car il ny avait pas de comptes, car le comptable les avait faits brler. Le procureur gnral a dcid de faire un pourvoi en cassation, et le Conseil dEtat a dcid que sans compte, il ne pouvait y avoir de jugements pour mettre en dbet le comptable. Sur le plan pnal, le comptable a t condamn. Cela dit, ce phnomne sest attnu depuis une douzaine dannes, le caractre objectif a sensiblement diminu, il ne joue pas sur toutes les oprations du comptable. La nature de la juridiction des comptes est un peu particulire, car on la qualifiait de juridiction objective. Cela nest pas consquence, donc il fallait aussi trouver des solutions afin dviter que le comptable ne se trouve pnalis vritablement. On a une situation qui dfie la logique : dans le mauvais rsultat final dun compte, sans que le comptable ny soit pour rien, celui-ci pourra voir sa responsabilit engage. Le comptable nest donc pas sans recours, dabord il verse un cautionnement, il y a une garantie qui joue en faveur du comptable, et puis le comptable a encore la ressource de sadresser au ministre. En effet, le comptable mis en dbet se retournait vers son ministre pour solliciter sa remise gracieuse. Il peut mme solliciter lexonration de sa responsabilit pour la force majeure. Concernant la force majeure, depuis la loi de finances rectificative du 30 dcembre 2006, la Cour des comptes peut galement prononcer la dcharge du comptable pour motif de force majeure. Le comptable se retourne vers le ministre, et dans facilement 95% des cas, le ministre prononce sa remise gracieuse, il se retrouve exonr totalement ou partiellement de sa responsabilit. Cest ltat du droit il y a encore peu. Il y a tout de mme la fois du ct de la jurisprudence et de la lgislation des volutions. Par exemple, larrt du CE 25 octobre 2000, Mme Desvigne , le CE considre que ce caractre vritablement objectif ne vaut en ralit que sagissant des dpenses, et quen revanche sagissant des recettes, des rentres dargent, ce sont les diligences du comptable qui vont pouvoir lexonrer de sa responsabilit. Autre volution rcente, cest une volution lgislative, la loi de finances rectificative du 28 dcembre 2011, on a limit la remise gracieuse, et le lgislateur distingue deux situations en fonction de labsence ou de la prsence dun prjudice financier pour lorganisme public. Sil ny a pas de prjudice financier pour lorganisme financier, le juge des comptes peut obliger le comptable { sacquitter dune somme fixe par le juge en tenant compte des circonstances de lespce et non plus tout simplement la mise en dbet. Sil ny a pas de prjudice financier, le juge va adapter la sanction, et cela peut tre une sanction de principe. Sil y a prjudice, le dbet est inchang, toutefois le juge des comptes fera valoir une apprciation sur le comportement du comptable, notamment il pourra apprcier si le dbet rsulte du moins en partie du contrle et il y aura possibilit pour le ministre daccorder une remise gracieuse mais cette remise gracieuse sera toutefois plafonne. On considrait que le pouvoir qui restait dans les mains du ministre tait excessif, on parlait de la thorie du ministre juge, on a donc essay de limiter ce pouvoir. Voyons dsormais la question de la procdure. Cest une procdure particulire, mais dont les spcificits se sont attnues ces dernires annes, sous limpulsion notamment de la convention europenne des droits de lhomme, et de la jurisprudence de la Cour EDH. En effet, la procdure devant la Cour de comptes durant trs longtemps avait 4 caractristiques.

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La procdure tait inquisitoire, cest--dire que le juge a un rle actif dans le cadre de la cour des comptes, il ny avait pas de saisine de la Cour des comptes. La procdure tait intgralement crite, mme sil tait possible pour le conseiller rapporteur de la Cour des comptes dinterroger un comptable, mais il ny avait jamais de procs verbal. La procdure tait galement secrte, et puis la quatrime caractristique ctait une procdure contradictoire. Ce caractre intervenait en aval, au travers dune rgle dite du double arrt. En ralit, le premier arrt tait un arrt provisoire, qui ntait pas autre chose que linformation donne au comptable de la situation de son compte telle que cette situation tait comprise par la Cour des comptes. A partir de l, le comptable disposait de deux mois soit pour rgulariser, soit pour dvelopper des arguments montrant la Cour des comptes que son analyse sur ce compte tait errone. Au bout des deux mois intervenait larrt dfinitif, en ralit le seul arrt. Et puis tait apparu au fil des annes le caractre impartial de la juridiction des comptes. En ralit, en application des stipulations de la Convention europenne des droits de lhomme et de larticle 6 1 de cette convention, cest--dire sur le caractre impartial, on a fait volu la lgislation, et notamment au travers dune loi du 28 octobre 2008 sur dabord la procdure elle-mme. En effet, cest dsormais le Procureur gnral prs la cour des comptes qui reoit le compte du comptable et qui va apprcier sil y a lieu daller plus loin dans la procdure, ou sil vaut procder { une dcharge du comptable. Il y a dautres avances, cest dsormais le caractre public des audiences, il ny a plus de procdure crite, et puis le caractre contradictoire va commencer ds le dbut. De mme, le rapporteur ne doit plus participer au dlibr, et puis bien sr la suppression de la rgle du double arrt. Ensuite cest la question du caractre impartial du jugement des comptes. Les premires dcisions, ds 1991, les requrants lorsquils faisaient un pourvoi en cassation soulignaient larticle 6 1 de la CESDH. A lanne 2000, on a laffaire Socit Labor Mtal, CE Assemble 23 fvrier 2000, la Cour des comptes na pas que des attributions juridictionnelles, mais elle produit des rapports en examinant la gestion des services. En examinant la gestion dun service militaire dans lOuest de la France, dcouvre que largent public est utilis { des fins privatives. La Cour lvoque dans son rapport public annuel, elle dit que les faits relevs peuvent induire la saisine de certaines juridictions, notamment pnales, et quon se trouve dans une situation de gestion de fait, cest--dire atteinte la sparation de lordonnateur et du comptable. La Cour sautosaisit, et prononce le dbet. Les requrant saisissent le CE en cassation, et sappuyant sur larticle 6 1 que la Cour dans cette affaire nest pas impartiale. Or, il sagissait des mmes personnes qui avaient approuv le rapport et ceux qui avaient particip { linstance de jugement. Laffaire tait donc prjuge, donc la Cour ntait pas impartiale. Le CE ne voulait pas se fonder sur larticle 6 1, pour donner raisons aux requrants. Il cassa larrt de la Cour de comptes, sans se fonder sur 6 1 et avait ds lors trois options. La premire est quil renvoie laffaire au juge des comptes, mais il ne pouvait renvoyer laffaire au juge quil venait de qualifier de partial. La deuxime option, il ne renvoie pas et juge lui-mme au fond. Sauf que sil avait d juger, il ne pouvait juger que comme la Cour des comptes. Du coup, troisime option, il casse sans renvoi, les requrants ont vu leur dbet purement et simplement annul. Cette position du Conseil dEtat est un refus quil na pu tenir trs longtemps, car il y a eu des arrts de la Cour EDH qui ont conduit le Conseil dEtat { devoir sincliner. Il

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la fait sur une gestion de fait, puis sur gestion patente. On a eu un arrt du 7 octobre 2003, Richard-Dubarry c/ France, qui disait quen matire de gestion de fait on devait appliquer larticle 6 1, et un arrt Martini c/ France du 13 janvier 2004 qui implique un comptable patent. Et puis on a le deuxime type dattributions, les attributions nonjuridictionnelles, qui occupent maintenant pratiquement les 2/3 des activits de la Cour. Ces attributions ont connu des volutions rcentes, mais lactivit premire aujourdhui ce sont les activits non-juridictionnelles. Dans ces attributions, deux types dattributions, en premier lieu un pouvoir de remontrance qui peut prendre deux formes. La premire forme ce sont des courriers adresss par les autorits de la Cour des chefs de service, des directeurs, et puis des rapports. Tout dabord, les courriers. Le premier type de courrier ce sont les lettres dun prsident de chambre un directeur ou chef de service. Le deuxime type de courrier, ce sont les notes du Parquet, manant du procureur gnral prs la Cour des comptes. Et puis, ce sont les rfrs, ce sont des courriers du Premier prsident un ministre, lequel ministre doit rpondre. Un exemple rcent, il y a un rfr cet t du Prsident Migaud sur lenseignement du droit en France, au ministre de lenseignement suprieur et de la recherche. Il est soulign dans ce rfr le sous-encadrement des facults de droit. Ensuite, les rapports. Il y a tout dabord le rapport public annuel, le plus connu. Ce rapport est rdig, publi, depuis lorigine au Chef de lEtat. A partir de 1832, le rapport est communiqu aux Assembles. A partir de 1938, il est publi dans les publications officielles. Dans ce rapport on trouve dune part une analyse de la situation budgtaire, et puis ce sont des rapports critiques sur le fonctionnement de certaines administrations, collectivits Le rapport est fait pour faire des amliorations, et dailleurs elle fait le suivi des rapports, pour voir si les administrations corrigent leurs erreurs. Et puis il y a les rapports particuliers. Elle peut soit sautosaisir, soit saisit par une commission parlementaire, pour faire des rapports sur des politiques prcises, sur un organisme prcis. Par exemple, le 22 novembre 2012 a t publi le rapport dfinitif sur la gestion dans les annes 2005-2010 de Sciences P Paris. En second lieu, les deuximes attributions non-juridictionnelles concernent lassistance au Parlement, cest une fonction reconnue dans la Constitution, article 47_2, depuis le 23 juillet 2008, la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrle de laction du gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des lois de financement de la scurit sociale, ainsi que dans lvaluation des politiques publiques . Cet article prcise que par ses rapports publics, elle contribue { linformation des citoyens . Le rle de la Cour des comptes est donc important, elle va rpondre aux sollicitations des commissions de finances du Parlement. 2 La Cour de discipline budgtaire et financire Institue aprs la seconde guerre mondiale, par une loi du 9 septembre 1948 qui cre la Cour de discipline budgtaire, puis par une loi du 30 juillet 1963, Cour de discipline budgtaire et financire.

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La Cour de comptes na pas de comptence sur les ordonnateurs, on a donc pens quen cas dirrgularits on puisse sanctionner les ordonnateurs et les administrateurs, on a cr cette cour. Nous verrons dabord sa composition, puis ses comptences, avant de voir la nature de cette juridiction. A La composition On est en prsence dune haute juridiction puisquelle est prside par le Premier prsident de la Cour des comptes. Le vice-prsident est le prsident de la Section du Conseil dEtat. Cest une composition paritaire cour des comptes/Conseil dEtat. Avec une modification de 2005 en largissant le nombre de membres de la Cour, la Cour comporte dix membres (5 conseillers-matres de la cour des comptes et 5 conseillers dEtat). Il y a un ministre public, qui nest autre que celui de la Cour des comptes, le procureur gnral prs la Cour des comptes est galement le procureur gnral prs la Cour de discipline budgtaire et financire. Quand la Cour des comptes dcide de saisir cette Cour, elle passe par le procureur gnral. Il faut ajouter que le secrtariat est tenu par la Cour des comptes, et son sige se trouve au sige de la Cour des comptes. B La comptence de la Cour de discipline budgtaire et financire La premire diffrence avec la Cour des comptes, il faut que la Cour soit saisie. Les prsidents des assembles peuvent saisir, mais ne le font quasiment jamais. Les ministres peuvent le faire, mais le font trs peu. La Cour des comptes et la Chambre rgionale des comptes peuvent saisir la Cour de discipline, cest la plus grande majorit des saisines (70%). Et enfin, au terme de la loi du 9 juillet 1980, lorsquil y a dcision de justice condamnant ladministration { payer, le crancier peut saisir la Cour de discipline pour faire condamner lordonnateur { payer. Qui est assujetti ? La Cour a t institue notamment en pensant aux ordonnateurs secondaires puisque les ordonnateurs principaux, cest--dire les ministres, ne peuvent tre dfrs devant la Cour de discipline. Cela va trs au-del, ce sont les membres des cabinets ministriels, ou des administrateurs en gnral, ou encore les fonctionnaires de collectivits, plus gnralement tout responsable dun organisme soumis au contrle de la Cour des comptes ou des chambres rgionales des comptes. La Cour de discipline a-t-elle comptence sur les lus locaux ? A lorigine la rponse tait non. Il y a eu une tentative en 1981. Les lus locaux, il y a tout de mme trois hypothses dans lesquelles on va reconnatre leur responsabilit. La premire hypothse, cest la jurisprudence De Grailly , arrt de la Cour de discipline du 19 juillet 1974, confirm par le CE le 9 dcembre 1977. Il sagissait dune affaire dconomie mixte et il avait argument en disant que la Cour na pas comptence pour le juger, car il sagissait dun lu local. La rponse de la Cour a t de dire que dans ses fonctions de prsident du Conseil dadministration de lconomie mixte ntaient pas laccessoire oblig de ses fonctions, dlu local et quun autre prsident aurait t dfrable, alors il pouvait ltre aussi. La deuxime hypothse, cest lorsquil y a refus dexcuter une dcision de justice, loi du 16 juillet 1981, si cest un lu local qui refuse de dfrer, il peut tre mandat.

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La troisime hypothse cest celle o un maire va requrir le comptable de payer alors que la dpense est irrgulire. Dans ce cas, il engage sa responsabilit budgtaire et financire. Les irrgularits sanctionnables, en prsence des irrgularits budgtaires et financires, ce sont plus gnralement des fautes de gestion, irrgularits juridiques ou pas. En cas dirrgularits, cela produit { des sanctions qui sont des amendes, il y a une dimension rpressive dans les arrts rendus puisquelle sanctionne par des amendes les comportements quelle a jug inadquats. Il y a des hypothses o le justiciable sera condamn verser son traitement annuel, voire le double de son traitement annuel en cas davantages accorder { autrui ou { soi-mme. Lactivit demeure trs rduite. Sur les premires annes dexistence la moyenne de nombre darrts rendus taient de 3 par an. Le rythme nest pas trs chevel. On est en moyenne 6 7 affaires par an. Section III : Le contrle parlementaire Le contrle parlementaire sera abord au travers du contrle en cours dexcution, il sera ensuite trait du contrle aprs excution. 1 Le contrle en cours dexcution Cest un contrle qui concerne tout texte, toute loi en cours dexcution. Mais en matire de loi de finances, il y a des contrles qui passent pour lessentiel par les voies traditionnelles du contrle parlementaire. Par exemple dabord le contrle effectu par les commissions permanentes des finances des assembles. Ce contrle tait prvu ds les dbuts de la Vme Rpublique, par une ordonnance du 30 dcembre 1958 et permettait au rapporteur de contrler les budgets des ministres en cours dexcution et de pouvoir effectuer de faon permanente des contrles dans les ministres sur pice et sur place. Il tait prcis que tous les renseignements dordre financier et administratif de nature { faciliter leur mission devait leur tre fournis. Avec la LOLF, et notamment avec larticle 57 de la LOLF, cest donc la loi organique que le prvoit, et a repris cette possibilit indiquant que les commissions suivent le contrle de lexcution des lois de finances et procdent { lvaluation des missions relatives aux finances publiques. Cette mission est confie aux membres de la commission. On procde toutes investigations sur pice et sur place et toutes auditions quils jugent utiles . Les seules rserves tiennent au secret dfense, le secret de linstruction, et le secret mdical. Deuxime illustration, cest le recours { des commissions denqute, ad hoc. Les assembles peuvent en effet demander la cration dune commission denqute destine { recueillir des lments dinformation sur des faits dtermins ou pour examiner la gestion administrative de services publics ou dentreprises nationales. Troisime possibilit, ce sont les questions au gouvernement, l on privilgie les questions dactualit, tout comme les questions orales. En revanche, sur les questions crites, et notamment dans le domaine fiscal, les questions crites donnent lieu un contrle pouss, et ces questions concernent souvent des interprtations de textes fiscaux. On a la rponse ministrielle, qui va rvler

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comment ladministration fonctionne. Le texte est rdig par la direction de la lgislation fiscale, donc par ladministration, sur la base dune impulsion ministrielle, cest la direction de la lgislation fiscale qui va tre { lorigine de la rponse. Les vritables crateurs de la loi fiscale cest cette direction. Le parlementaire va demander au gouvernement quelle est la signification de la loi quil a vot. A partir du milieu des annes 90, a t mise en place une mission dvaluation et de contrle au sein de la commission des finances, puis consacre par la LOLF sous lappellation de mission de contrle et dvaluation qui va pouvoir demander la communication de renseignements auprs des administrations, et qui dailleurs au cas o ces renseignements nont pas t obtenus dans un dlai raisonnable, il pourra y avoir des suites juridictionnelles, sous astreintes. L encore, potentiellement il y a des capacits de contrle pour les commissions parlementaires, en particulier pour les parlementaires en gnral. 2 Le contrle aprs excution : la loi de rglement Le contrle aprs excution, cest lobjet de la loi de rglement, avant appele loi des comptes. Lexistence de la loi de rglement permet le contrle a posteriori dune loi de finances. Elle a t prvue ds 1818 sous la Restauration. Cette catgorie a vu son rgime voluer au fil des textes fondamentaux et notamment sous la Vme Rpublique : lordonnance de 1959 et la LOLF dans son article 54 ont dvelopp tout ce qui relve du rgime des lois de rglement. La loi de rglement a en charge dexaminer lexcution budgtaire, le niveau des dpenses et des recettes, cest un bilan de lexcution budgtaire qui doit apparatre dans la loi de rglement. Avec la loi de rglement, existent des annexes. Les annexes de la loi de rglement vont indiquer les carts entre la loi de finances et le budget ralis. On a la mme chose avec une annexe explicative prsentant les recettes (prvision, excution, et explication des carts entre les deux). En matire de recettes, on excute ce qui est prvu dans la loi, mais cela dpend galement de la conjoncture conomique. Et puis la LOLF dans son article 54 prvoit ce que doit contenir la loi de rglement. Ce qui est nouveau, cest lexistence dune annexe comportant les Rapports Annuels de Performance. Dans le cadre de la loi de finances initiales, on a les Projets Annuels de Performance. On a cela dans la loi de finances initiales, et dans les annexes relatives la loi de rglement on a galement ces RAP et les PAP. En matire de finances publiques, la vision que lon a dans le seul cadre dune loi de rglement, ds lors quelle ne concerne que lanne, et une vision souvent limite. Cest davantage sur la dure que lon peut mesurer la performance de laction publique. Lorsque lon aborde le sujet du budget excut, se pose la question de lefficacit de la loi de rglement. Lutilit nest pas ngligeable ds lors quelle est un lment important dinformation, mais si on a depuis longtemps pos cette question, la rponse est trs rserve. Pour que la loi de rglement serve quelque chose, il faudra que deux exigences soient remplies : la premire concerne le dlai dans lequel la loi de rglement est adopte. En effet, la question du dlai cest : combien de temps faut-il pour prsenter ou adopter un projet de loi de rglement ? Il ne doit pas tre trop long, or on a pendant trs longtemps constat, ctait une illustration du peu dimportance que lon accordait {

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cette loi de rglement, un moment trs important entre le moment dexcution et le moment du contrle, parfois mme des annes et des dizaines dannes. Cest pourquoi au dbut de la Vme, il avait t prvu par lordonnance que le dpt du projet devait intervenir au plus tard la fin de lanne suivant lanne dexcution du budget. En ralit, ctait le dpt, a nobligeait pas { examiner le document tout de suite. Durant les premires annes de la Vme, il na pas t exceptionnel que lon attende une paire dannes. La LOLF va encore plus loin, notamment avec les nouvelles technologies, cest pourquoi larticle 46 de la LOLF dcide que le projet de loi de rglement est distribu avant le 1er juin de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il sapplique. La loi de finances 2011, le projet de loi de rglement est intervenu la fin du moi de mai 2012. De plus, on a essay de mettre en place ce quon a appel un chanage vertueux, qui consiste ds lors que le projet est dpos de pouvoir lexaminer le plus vite possible, ce qui ferait quau moment du dbat sur la loi de finances { venir, on est dj{ rgl la loi de finances excute, cest--dire la loi de rglement. On a donc de ce point vue un progrs incontestable. La deuxime exigence si lon veut donner un sens au contrle effectu dans le cadre de la loi de rglement, cest celle de lintrt que les parlementaires vont porter { lexamen de ce texte. Cette deuxime exigence, encore aujourdhui, est beaucoup moins bien remplie que la premire. Certes quelques progrs ont eu lieu, mais la grande majorit des parlementaires se dsintressent de cette formalit. Cela nintresse vraiment que les spcialistes. Cela sexplique aussi parce que cest un projet de loi qui sera adopt, mme lorsquon sera en dsaccord avec les politiques poursuivies dans le mme budget. Dans le projet de loi de rglement, il y a un document intressant, cest un rapport de la Cour de comptes. Il y a aussi chaque anne un rapport joint au projet de loi de rglement, et qui donne une vision de la Cour des comptes de lexcution budgtaire. Et puis enfin, alors quavant la LOLF et plus exactement 2006, cest--dire quand la LOLF a t applique dans son intgralit, il y avait galement joint au projet de loi de rglement une dclaration gnrale de conformit, entre les comptes des ordonnateurs et les comptables. Avec la LOLF, changement important, cest lexistence dune certification des comptes de lEtat, faite par la Cour des comptes. Cette certification doit attester de la rgularit, de la sincrit, et de la fidlit des comptes de lEtat. Cest lintgration dans le systme financier public, cest { limage de ce quil se fait pour les entreprises, qui atteste de la rgularit et de la sincrit des comptes. Cette certification dpasse trs largement la question de lexcution budgtaire. Ce sont les comptes de lEtat, cest--dire la comptabilit de lEtat, son patrimoine, la manire dont il sorganise, dont les services conomiques et financiers permettent dtablir des comptes fiables, et on a dans le cadre de cette certification trois options qui vont se prsenter. Soit en effet une certification pure et simple, soit une certification avec rserve, soit le refus de certifier. Depuis 2006, il y a toujours eu certification, mais certification avec rserves substantielles, lintrt est de noter la tendance, qui va vers la diminution des rserves. Lexistence dune certification des comptes est aussi lillustration de lvolution des modles, ctait quelque chose qui ntait gure imaginable il y a trentaine dannes.

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PARTIE II : LES FINANCES PUBLIQUES NON-ETATIQUES Titre premier : Les finances des collectivits territoriales
Introduction : Lautonomie financire locale Il sagit en fait daborder la problmatique de lautonomie financire locale. La France est officiellement depuis la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, une Rpublique dcentralise. Ds lors quon voque la notion mme de dcentralisation, on est amen dans le domaine des finances se poser la question du degr dautonomie financire des collectivits territoriales, des collectivits dcentralises. Cette autonomie financire doit dcouler de textes : notamment la Charte europenne de lautonomie locale, qui date de 1985, mais qui a t ratifie par la France en 2006, et qui sest applique en 2007. Cette Charte prvoit lexistence dune autonomie financire des collectivits locales, cette autonomie financire reposant sur des ressources propres suffisantes et sur une libre disposition de celles-ci. Et puis, il y a la dimension constitutionnelle, pose ds 1958, qui proclame le principe de libre administration des collectivits territoriales, dont lautonomie financire ne serait en quelque sorte que la dclinaison dans le domaine budgtaire. Sa rdaction originelle, larticle 72 ntait pas trs explicite, sans rfrence { lautonomie financire. Cest avec la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003 que vritablement on a voulu poser ce principe dautonomie financire. En donnant les moyens, on a voulu donner un contenu au lien entre la libre administration des collectivits territoriales et lautonomie financire de celle-ci. Dabord parce que larticle 72 alina premier de la Constitution prcise que les collectivits territoriales bnficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixes par la loi . Et puis en raction { un mouvement quon avait qualifi de recentralisation de la fiscalit locale, intervenue dans les annes prcdentes (notamment annes 90 et annes 2000), qui avait tendance remplacer la fiscalit locale pour les remplacer par des dotations de lEtat. Par exemple avec la loi de finances 2010, suppression de la taxe professionnelle notamment, quon a remplac par la contribution conomique territoriale. Mais cette contribution conduit { ce que limpt local soit beaucoup plus lourd, car on fait reposer cet impt notamment sur les valeurs locatives. Cela a conduit des augmentations assez considrables pour certains. En raction contre cela, le nouvel article 72_2 de la Constitution dispose que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivits territoriales reprsentent pour chaque catgorie de collectivit, une part dterminante de lensemble de leurs ressources . Cette rgle a t mise en uvre par la loi organique du 29 juillet 2004 qui a prcis la notion de ressources propres : les impositions de toute nature, les redevances pour service rendu, les produits du domaine, les participations durbanisme, les produits financiers et puis les dons et les lgues. Mais videmment toutes ces ressources propres ne sont pas toujours faciles dfinir, notamment pour les impositions.

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Puis la Constitution prvoit galement linterdiction sous quelques formes que ce soit dune tutelle exerce par une collectivit sur une autre . Par-del le texte constitutionnel, le Conseil constitutionnel a consacr explicitement dans sa dcision 2009-599 DC du 29 dcembre 2009, propos de la loi de finances 2010 et de la contribution conomique territoriale, o le taux est fix par lEtat, cest une perte dautonomie pour les collectivits locales. Le Conseil a consacr quil y a bien un principe dautonomie financire des collectivits territoriales, mais { linverse, il ny a pas de principe dautonomie fiscale de ces collectivits. Cette absence dautonomie fiscale ne porte pas atteinte { lautonomie de la collectivit. La ralit montre tout de mme quil y a des limites { lautonomie. On a trois illustrations { cela, au travers dune part des dpenses, dautre part les ressources et enfin la gestion financire locale. Sur les dpenses, dun point de vue quantitatif, cest--dire sur le montant des dpenses, a priori il y a une libert complte des collectivits locales. Sauf quil y a une premire contrainte juridique, cest la rgle dquilibre budgtaire. Le principe dquilibre budgtaire est un principe juridique depuis fort longtemps { lchelle des collectivits territoriales. Avec pour lEtat les moyens de faire respecter cet quilibre, car si une collectivit vote un budget dsquilibr, le prfet va constater lexistence de ce dsquilibre, va transmettre ce budget la Chambre rgionale des comptes, laquelle constatera son tour le dsquilibre et va faire des propositions pour le rtablissement de lquilibre. Si lassemble locale ne suit pas ces recommandations, la chambre rgionale des comptes en prendra acte et ce sera le prfet qui rglera et rendra excutoire le budget. Cela montre bien quon ne peut pas faire nimporte quoi et quil faut donc limiter cette rgle dquilibre et respecter les dpenses { la hauteur des recettes. Et puis deuxime contrainte, le respect de lquilibre, cest lexistence de dpenses obligatoires, on est alors dans la qualitatif. Ds le Consulat, on a mis en place des dpenses obligatoires. Cela signifie que dans les budgets de collectivits locales, pour les communes davantage que pour les autres catgories de collectivits, les collectivits territoriales sont tenues dinscrire dans leur budget un certain nombre de dpenses. Par exemple, ce sont les intrts de la dette, cest lentretien des cimetires, des btiments publics, lentretien de la voierie, les frais de conservation des archives Il y a l{ galement un moyen dobliger les collectivits { effectuer ces dpenses. Les lois de dcentralisation avaient conduit augmenter la liste des contraintes obligatoires, et finalement elles ont augment le nombre de contraintes aux collectivits locales, mais cela va de paire avec laugmentation des comptences. Pour les communes, les dpenses obligatoires cest plus de 80% des dpenses de fonctionnement, notamment parce que les dpenses salariales cest la moiti des dpenses de fonctionnement. En matire de dpenses il y a galement des dpenses interdites. Dabord sont interdites les dpenses qui sont contraires, qui sont extrieures { lintrt local. Mme sil est vrai que le partage nest pas toujours facile entre ce qui relve de lintrt local et ce qui nen relve pas. Par exemple, laide humanitaire. En principe galement une collectivit territoriale ne peut intervenir financirement dans le cadre dun conflit social, elle ne peut pas aider directement des travailleurs en grve. Aprs, on a admis des aides ponctuelles, comme par exemple lorsquun syndicat veut tenir un congrs dans une commune. En cas de conflit social, on pourra admettre que des aides indirectes pourront tre apportes, mais les situations sapprcient au cas par cas.

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En matire de recettes, il y a les fameuses ressources propres des collectivits locales, ce sont les impts, ce sont les redevances pour services rendues, ce sont des participations durbanisme, ce sont des dons et lgues dont bnficient la collectivit. Sagissant de la ressource fiscale, il a t prcis par le Conseil constitutionnel dans la mme dcision du 29 dcembre 2009 qui affirmait lautonomie financire des collectivits locales, mais il ny a pas dautonomie fiscale des collectivits territoriales. En 2009, il y avait un impt local : la taxe professionnelle, rgulirement critique. La loi de finances pour 2010 a supprim la taxe professionnelle, mais elle reprsentait un fond important pour les collectivits, limpt a t remplac par la contribution conomique territoriale, divise en contribution foncire des entreprises, et en contribution sur la valeur ajoute des entreprises, remportant moins que la taxe professionnelle. En outre, la contribution sur la valeur ajoute des entreprises, le taux est fix par la loi. Donc recours devant le Conseil constitutionnel, et les dputs de lopposition ont dit que ctait un recul de lautonomie financire car sur une part importante de cette imposition, la collectivit ne fixait plus les taux. Le Conseil a rpondu que non, et que les requrants demandaient lautonomie fiscale, qui nest pas une autonomie reconnue par les textes constitutionnels. Il y a donc un certain nombre dimpts locaux dont la collectivit na pas la maitrise. Autre lment qui nest pas ngligeable, cest le fait que les collectivits territoriales bnficient de dotations de lEtat. Ces dotations reprsentent { lheure actuelle une soixantaine de milliards deuros, dont sur la technique des prlvements sur recettes reprsente 55 milliards. Il y a donc cet lment de dpendance des collectivits locales vis--vis de lEtat. Cette dpendance sest accrue notamment dans les annes 1990, les pouvoirs publics avaient propos dallger certains impts locaux, et { chaque fois lEtat compensait, il cre une dotation supplmentaire vis--vis des collectivits territoriales. Le troisime point concerne la gestion financire locale, un lment va dans le sens dune plus grande autonomie. Ca a t dans les annes 1980 la transformation de lemprunt local et la beaucoup plus grande facilit aux collectivits de recourir lemprunt. Alors que le systme du recours { lemprunt tait extrmement encadr jusquaux dbuts des annes 80, lemprunt sest libralis { partir de 1985. Mais dans le mme temps, on a maintenu dautres processus : dans lordonnance de 1959 comme dans la LOLF, obligation sauf drogation de dposer auprs de lEtat les disponibilits des collectivits locales. Autrement dit, une collectivit bnficie dune avance pour raliser un investissement. LEtat fait des avances aux collectivits en attendant quelles rcoltent limpt, mais toutes ces avances nont pas de taux dintrt. Le droit applicable est un droit qui nest pas trs diffrent de celui que lon a tudi dans ltude des finances de lEtat. La comptabilit publique par exemple ce sont les mmes rgles qui sappliquent. Par exemple, le dcret sur la comptabilit publique, dcret du 29 dcembre 1962, un nouveau dcret est sorti mais en novembre 2012, mais cela ne remet pas en cause les comptables et les ordonnateurs, ainsi que les oprations de dpenses, etc. On intgre le fait que la nature du contrle du comptable volue, quil nest plus exhaustif. Ce dcret sapplique aussi bien au droit budgtaire et de la comptabilit publique de lEtat que des collectivits territoriales.

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Par del ces ressemblances, il y a aussi dans la ralit des situations de trs grandes ingalits. Cest le mme droit qui sapplique mais qui na rien de commun entre les diffrentes collectivits. En terme de capacit, il ny a rien de commun. Il faut avoir lesprit que sur le territoire on a des situations de trs grandes ingalits. Certes il y a des politiques de prquation. La prquation verticale, cest la prquation qui mane de lEtat, qui va essayer de faire en sorte que les collectivits qui auront moins de ressources en reoivent davantage. Et puis il y a les prquations horizontales, qui consistent entre collectivits, entre les rgions, entre les dpartementaux, mais aussi entre les communes notamment urbaines. Ces politiques de prquations restent encore trs modestes, cela reste des pourcentages trs faibles. Chapitre 1 : La prsentation et le contenu des budgets locaux Section I : La prsentation des budgets locaux 1 Les documents budgtaires et comptables Quels documents budgtaires et comptables ? Le premier, cest le budget primitif. Le budget primitif cest un peu lquivalent de la loi de finances initiales. Il faut faire une prcision sur la date laquelle le budget primitif doit tre adopte, le budget doit tre normalement adopt avant le dbut de lexercice budgtaire. On a effectivement des dpenses et des recettes qui sont autorises pour lexercice qui commence. Au niveau des collectivits territoriales, elles ont jusquau 31 mars de lanne de lexercice pour pouvoir adopter leur budget. Certaines annes, les annes lectorales, les communes disposent dun dlai supplmentaire, elles ont jusquau 15 avril pour voter le budget, ds lors quelles nont pas reu les dotations de lEtat. Cest dailleurs la vraie raison qui permet ladoption du budget aussi tardif, on ne considre pas ces collectivits comme structurellement incapables de prparer le budget, mais pour prparer un budget quilibr, il faut avoir la connaissance des recettes, et notamment des dotations de lEtat. Gnralement, les grandes collectivits disposent de ces informations, en principe elles arrivent voter leur budget au mois de dcembre. Pour les plus petites, elles utilisent tous les dlais qui leurs sont accords. Si la collectivit ne respecte pas le dlai, le prfet prendra acte. Deuxime catgorie de document budgtaire, le budget modificatif, ainsi que le budget supplmentaire, cest autre document budgtaire modificatif. On dit aussi dlibration budgtaire modificative, cest--dire que lon va modifier le budget primitif car en cours danne, on voit que le budget ntait pas excut, Et puis il y a le budget supplmentaire, qui est aussi une dlibration budgtaire modificative. Son originalit, cest que cest un budget de report, cest--dire que lon va trouver dans ce budget des oprations pour lesquelles on a constat que, prvue lanne davant, elles ntaient pas excutes, mais elles nont pas vocation { disparatre, on va donc les inscrire dans le budget supplmentaire. Cest un budget de report doprations prvues pour lexercice prcdant mais qui nont pas t ralises lors de lexercice prcdant. Ce budget interviendra aprs le compte administratif.

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Le compte administratif, cest le troisime document produit par lordonnateur, cest--dire lexcutif local. Il retrace les oprations budgtaires de lexercice coul. Il va prsenter le rsultat de lexcution budgtaire. Cest dans le compte administratif que lon verra sil y a des restes { raliser, cest pour cela que le budget supplmentaire sera vot ncessairement aprs ladoption du compte administratif, lequel doit tre imprativement vot au plus tard le 30 juin de lanne qui suit lexercice considr. Ainsi, le budget primitif 2012 doit tre adopt au plus tard le 31 mars 2012. Le compte administratif 2011 que lon va adopter au plus tard le 30 juin 2012. En enfin, le budget supplmentaire 2012 sera quant lui adopt en principe en octobre/novembre 2012. 2 La structure des documents budgtaires Elle diffrencie les budgets locaux des budgets de lEtat. Elle fait apparatre deux grandes sections. Une section consacre au fonctionnement et une section consacre linvestissement. La section de fonctionnement cest celle qui va regrouper les dpenses et les recettes qui se renouvellent annuellement. Quand on regarde les choses de plus prs dans la section de fonctionnement, on trouve tout dabord en recettes lessentiel des recettes fiscales, notamment tous les grands impts locaux, ce sont des impts qui financent la section de fonctionnement. On va trouver les recettes de certains services municipaux. Mais galement les dotations de lEtat, notamment la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui reprsente elleseule 41 milliards deuros. On a galement des subventions, des participations, reues par la collectivit. Cest ce quon va trouver en recette dans la section de fonctionnement. En dpenses, les dpenses de fonctionnement on va avoir au moins pour les communes le plus important, cest--dire les dpenses de personnels, la masse salariale. On a les petits achats, les dpenses dentretien (infrieures { 600). On a galement des subventions verses par la collectivit, participation par exemple aux tablissements publics de coopration intercommunale. Enfin, on a les intrts de la dette, cest--dire la charge des intrts de la dette, cest une dpense de fonctionnement. Au sein du budget de la collectivit, il y a versement de la section de fonctionnement vers la section dinvestissement. Normalement, la section de fonctionnement doit dgager un excdant. Cest--dire que laddition des dotations de lEtat, des impts locaux, plus des autres ressources, doit tre suprieure { laddition des dpenses. Ce surplus est lillustration dune capacit dautofinancement, et notamment des dpenses dinvestissement. Ce transfert va de la section de fonctionnement vers la section dinvestissement. Ainsi dans la section dinvestissement, il y a aussi des dotations de lEtat, il existe une recette qui saffiche fond de compensation de la TVA, cest une sorte de remboursement de lEtat aux collectivits locales. Ce fond de compensation part de lide que les collectivits territoriales supportent la TVA sur leurs travaux dquipements. A lorigine, cette somme tait perdue, et les lus locaux ont fait valoir que le systme tait un peu absurde. Les sommes ont t rcupres par les collectivits dans les annes 70, elles leurs sont rendues 2 ans aprs.

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On a en recettes des participations dautres collectivits, ce qui est trs frquent dans le fonctionnement des travaux dinvestissement des collectivits territoriales. On galement en recettes dinvestissement les alinations de biens communaux, lorsque les biens communaux seront vendus. Et enfin, recette budgtaire, ce sont les emprunts. Lemprunt effectu par une collectivit territoriale est une recette budgtaire, recette inscrite dans la section dinvestissement, do lexigence dquilibre emprunt compris. La diffrence est quau niveau local on nemprunte pas pour faire nimporte quoi, ncessairement lemprunt financera une dpense dinvestissement. Cet emprunt financera exclusivement une dpense dinvestissement, alors que le dficit budgtaire sert financer autre chose quune dpense dinvestissement, on finance du fonctionnement, et cest a qui pose problme. Du fait davoir deux sections, cela conduit donc { une vertu budgtaire plus grande. Certains avaient prconis en 2008 que lon structure le budget de lEtat comme on structure les budgets locaux. En dpenses dinvestissement, ce sont des travaux, des constructions, ce sont des acquisitions de biens mobiliers ou immobiliers, et cest encore le remboursement de lemprunt. Le remboursement de lemprunt est une dpense budgtaire de la section dinvestissement. Lemprunt est compltement budgtis, au niveau de la dette, sur le recours lui-mme et enfin sur le remboursement de lemprunt. Section II : Les dpenses des collectivits territoriales 1 Laccroissement des dpenses publiques locales On est l{ en prsence dun phnomne gnrale. On avait vu quil y avait une tendance sur la dure dun accroissement de la dpense publique. Il y a phnomne gnral : toutes les raisons qui expliquent laccroissement de la dpense publique restent naturellement valables ds lors que lon aborde la question des finances publiques (Etat, collectivits territoriales, organismes sociaux). Le constat que lon peut faire est que tout cela fait en sorte que la dpense publique locale augmente plus vite que la dpense de lEtat. Les dpenses locales, cest une dpense importante car aujourdhui cest 219 milliards deuros (le budget de lEtat, cest dans les 300 milliards). Pourquoi est-ce que la dpense locale augmente plus vite que les dpenses de lEtat ? La premire raison, ce sont les politiques de dcentralisation. Cest donner des comptences supplmentaires aux collectivits territoriales. Cest ce quon a connu en 1982, cest ce quon a connu dans les annes 2003-2004, mais en transfrant les comptences on a galement transfr les charges financires. Mais les dpenses de lEtat nont gure diminu, car cela a souvent modifi le mode de financement, la collectivit a dpens plus, mais cela ne sest pas ncessairement traduit pour lEtat par une diminution des dpenses tout simplement parce que lEtat va financer des dpenses supplmentaires par des transferts. La dpense de lEtat va apparaitre en prlvement sur recettes, et non dans la colonne dpenses. La deuxime raison, cest que la comptence donne aux collectivits locales sest traduite par le phnomne de proximit et de compensation dun engagement de lEtat. On ainsi plus sensible aux besoins car on les mesure plus vite, mais on est aussi plus sensible aux demandes et aux revendications.

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 2 Les catgories de dpenses et leur rpartition On sait quil y a des de dpenses de fonctionnement et des dpenses dinvestissement. Ainsi, pour les dpenses de fonctionnement tout dabord. Il y a les dpenses communales et de communauts intercommunales (70%), cest--dire la fois les dpenses des tablissements publics. Ces dpenses de fonctionnement reprsentent environ 70% des dpenses de ce bloc. Leur rpartition fait apparatre un ple dominant par les dpenses de personnels. Notamment pour les communes, la part des dpenses de personnels dpasse les 50%. Pour le reste ce sont les dpenses dentretien, les achats, et dans une catgorie moindre la charge des intrts de la dette. Si lon considre dsormais les dpartements, la part des dpenses de fonctionnement nest pas trs diffrente que pour les communes, on est aux environs des 2/3. Le premier poste de dpenses concerne les dpenses daides sociales, fonction premire des dpartements, par notamment transfert de comptences de lEtat vers le dpartement. 65 66% des dpenses de fonctionnement sont des dpenses sociales. En revanche, les dpenses de personnel reprsentent le deuxime poste budgtaire, soit 20% des dpenses de fonctionnement. Et puis il y a les dpenses dentretien, et enfin la charge des intrts de la dette. Si on considre maintenant les rgions, la proportion des dpenses de fonctionnement est moindre, car la collectivit est encore jeune alors qu{ lorigine de faibles dpenses de fonctionnement. On observe une monte en puissance du fonctionnement qui reprsente aujourdhui plus de 55% des dpenses, ce sont dabord (40%) des dpenses dintervention et le financement des comptences rgionales comme la formation professionnelle, lapprentissage Ensuite les dpenses de personnels ont sensiblement augment (34%) dans les annes 2006 { 2009, ctait le basculement progressif des personnels administratifs des lyces. Ce sont dsormais des agents pays par la rgion. En matire de dpenses dinvestissement, le pourcentage se dduit des dpenses de fonctionnement. Ainsi pour les communes, cela reprsente 30% des dpenses. Ces investissements sont dabord des investissements des communes, et on a notamment pour les communes des dpenses directes dinvestissement. Elles investissent dabord dans des dpenses de construction. Lorsque lon regarde en revanche les autres catgories de collectivits territoriales, les dpenses dinvestissement sont le plus souvent des dpenses indirectes dinvestissements, cest--dire que ce sont des subventions de la rgion, plutt des aides { lquipement que des quipements directs pour la rgion ou le dpartement. Il y a galement des dpenses dinvestissement en fonction des comptences des collectivits. Section III : Les ressources des collectivits territoriales On a plusieurs catgories de ressources, on peut parler schmatiquement de ressources fiscales et des ressources non-fiscales. La premire catgorie de ressources non-fiscales, ce sont les ressources domaniales et dexploitation. Les collectivits territoriales, essentiellement les

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communes disposent dun patrimoine, dun domaine. Ce domaine peut gnrer des revenus. En milieu rural ce seront des droits de pturage, et pour des agglomrations urbaines ce seront des loyers. Pour certaines collectivits, cela peut tre important. Sur les communes de plans grandes tailles, ces ressources sont assez faibles, mais non-ngligeables. Ressources dexploitation, on est l{ dans la pratique dans une gestion en rgie des services de caractre industriel et commercial. Par exemple, certaines communes peuvent grer elle-mme la distribution de leau. Il y a eu une QPC qui avait considr au niveau dun dpartement qui avait incit les communes { grer directement leau, par lintermdiaire dun bonus/malus, le Conseil constitutionnel a considr que ctait tout { fait possible, car cela relevait de la libre-administration du dpartement que de pouvoir proposer ceci. La deuxime catgorie de ressources non-fiscales, ce sont les emprunts, recettes de la section dinvestissement. Le rgime a t profondment chang dans les annes 80. A lorigine, lemprunt communal notamment tait troitement surveill par lautorit de tutelle, le prfet. Amlioration { partir de 1978, il y a eu ce que lon a appel la globalisation de lemprunt, cest--dire que pour les communes de plus de 5000 habitants, on ne faisait plus du coup par coup, mais dans le budget primitif, la collectivit faisait monter le montant possible de recours { lemprunt. A partir des annes 19851986, il y a eu la banalisation de lemprunt, car avant lorsque les collectivits empruntaient, elles sadressaient prioritairement au circuit privilgi, cest--dire celui de la caisse des dpts et consignation. Le Crdit Local de France a fusionn avec son homologue belge et luxembourgeois pour donner Dexia, en fait jouer la libre concurrence. A partir des annes 1986, plus de circuit privilgi, on fait donc jouer le jeu de la libre-concurrence sur le march de lemprunt, mais Dexia avait gard une grande partie de la clientle, les communes avaient lhabitude de sadresser { ce financier, qui gardait encore 40% des parts de marchs. Avec la crise de 2008, Dexia sest retrouve en grosses difficults financires, ce qui a conduit lEtat { intervenir, et cela na t que temporaire, et du coup on a mis en place en 2012 un consortium Caisse des dpts et la Banque postale, cest un retour de la caisse des dpts et consignation. Cette libralisation a concern aussi les produits demprunts placs dans le public, et aussi on a pratiqu de la gestion active de la dette, il y a eu quelques drives dans les annes 2005-2006-2007 qui aprs la crise ont produit des effets dvastateurs. Certaines collectivits ont emprunt des emprunts que lon a qualifi demprunts toxiques, car ctait des emprunts apparemment trs sduisants avec des intrts 0%, mais possibilit aux vues de certaines volutions de la situation conomique dindexation sur lvolution dune monnaie par rapport { une autre. Certaines collectivits ont brutalement eu 15% ou 20% dintrts, ce qui a conduit { certaines collectivits avoir un emprunt trs cher. Les contrats taient en principe de droit priv, alors les collectivits ont cherch passer en justice. La troisime catgorie de ressources non-fiscales, ce sont les transferts de lEtat. Les transferts de lEtat reprsentent environ 60 milliards deuros. Les transferts sont de deux ordres. On a les transferts fonction de la nature de la dpense, et puis il y a les transferts de compensation. Les premiers, ce sont les transferts qui sont lis au fonctionnement de la collectivit ou { linvestissement de la collectivit, par exemple la Dotation Globale de Fonctionnement, 41 milliards deuros { elle-seule, destine au fonctionnement. Le premier problme qui se pose est de savoir quelle somme globale, quel montant pour la dotation ? Pendant longtemps on avait assur des garanties de progression, avec la

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croissance, linflation. Dsormais depuis la loi de finances 2011, on a un gel de la DGF, cest--dire en fait un recul en raison de linflation. Mais dans la prvision qui en est faite pour 2014 et 2015, ce sera carrment un recul. La deuxime question est de savoir comment on va rpartir entre toutes les collectivits territoriales. Il y a l des clefs de rpartition, fonction du potentiel fiscal, de la population, de la richesse On a aussi des dotations dquipement beaucoup moins importante que la DGF, il y a un fond de compensation de la TVA pour lquipement. Ce sont des dotations qui sont fonctions de la finalit de la dpense. Et puis on a les transferts de lEtat des dotations de compensations. La premire catgorie de compensation, cest la compensation des transferts des comptences, qui entrainent logiquement une compensation en terme de ressources. Soit lEtat transfert au profit des collectivits des impts qui jusque-l lui bnficiaient. Soit lEtat ne transfert pas de recettes fiscales, mais il compense par des dotations, par exemple, les transferts des comptences en matire de lyces et de collges, il y a des dotations ce titre. Deuxime type de transfert de compensation, cest la compensation dallgements fiscaux. LEtat a t amen { allger limpt local, notamment plusieurs allgements de la taxe professionnelle, lEtat la remplace alors par des compensations. Il y a toute une srie de dotations de lEtat qui ont compens des suppressions, des allgements dimpts. Reste une dernire catgorie de ressources, ce sont les ressources fiscales. Il y a diverses fiscalits possibles, on retient les grands impts directs locaux : les deux taxes foncires (taxe foncire sur les proprits bties (qui rapporte le plus) et la taxe foncire sur les proprits non-bties). Ces deux taxes foncires sont acquittes par les propritaires, qui se basent sur la valeur locative des btiments. Deuxime catgorie dimpts locaux, cest la taxe dhabitation, cette fois-ci quil soit propritaire ou locataire. Mme base dimposition, la valeur locative. Et puis il y avait la taxe professionnelle, limpt local sur les entreprises, et qui a t remplac par la contribution conomique territoriale, laquelle est compose de plusieurs contributions, notamment la contribution foncire sur les entreprises, et puis la contribution sur la valeur ajoute des entreprises. Le total de ces contribution est infrieure ce que rapportait la taxe professionnelle, et donc il y a compensation de lEtat. La fiscalit locale reprsente un tiers des recettes des collectivits locales.

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