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CHERYL W. GRAY ET DANIEL KAUFMANN De longs passages en 1996 et en 1997; des groupes d'tude y travaillent la Banque mondiale et au FMI (ils ont soumis des rapports leurs conseils d'administration respectifs ainsi qu'au Comit du dveloppement). Notons aussi l'influence croissante d'une ONG, Transparency International, la rcente rsolution- qui fera date- de l'OCDE qui fait du versement de pots-de-vin l'tranger un dlit, et le foisonnement d'tudes thoriques et empiriques sur la corruption et ses rpercussions conomiques. Autre signe des temps, nomb re de responsables gouvernementaux des pays mergents dnoncent ouvertement les ravages qu'y cause ce mal. Lors d'un rcent sondage auprs de plus de 150 hauts fonctionnaires et dirigeants de la socit civile dans une soixantaine de pays en dveloppement, la corruption dans le secteur public a t cite comme le plus grave obstacle au dveloppement et la croissance de leur pays. Les nombreux visages de la corruption Au sens gnral, la corruption consiste utiliser une charge publique pour son profit personnel. Cela comprend les pots-de-vin et l'extorsion, qui font ncessairement intervenir au moins deux parties, ainsi que d'autres types d'abus qu'un fonctionnaire peut commettre par lui-mme, notamment la fraude et les malversations. L'appropriation du patrimoine national pour un usage priv et le dtournement de fonds publics
par les politiciens et les hauts fonctionnaires

Quelles sont les causes de la corruption? Quel en est le cot? Comment lutter efficacement contre ce mal dans les conomies en dveloppement et en transition?
ON ENTEND souvent dire de la corruption dans les pays en dveloppement qu'elle peut avoir des effets positifs, qu'elle est endmique, qu'il cote trop cher de la combattre et qu'il vaut mieux employer les maigres ressources disponibles doter les organes publics de surveillance des moyens de faire respecter la loi. Mais, en fait, plusieurs certitudes s'imposent: le cot conomique de la corruption est colossal; l'tendue du mal est trs variable selon les pays en dveloppement; il y a moyen de la juguler e t, pour ce faire, il faut porter plus d'attention ses causes profondes ainsi qu'au rle des incitations, de la prvention et des rformes conomiques et institutionnelles prcises. Depuis quelques annes, le problme de la corruption est en ligne de mire: il a t expos par le Prsident de la Banque mondiale, M. James Wolfensohn, et le Directeur gnral du FMI, M. Michel Camdessus, dans leurs allocutions l'Assemble annuelle; le Rapport sur le dveloppement dans te monde y consacrait

(manifestations de la grande corruption dans diffrents pays, dont certains sont livrs la cleptocratie) ont des effets si directs et patents sur le dveloppement conomique du pays qu'il est inutile de s'tendre sur leur cot. Par contre, il est plus difficile d'analyser la corruption de fonctionnaires par des particuliers et, surtout, son effet sur le dveloppement du secteur priv. Pour dmler un tel cheveau, il importe de considrer ce que des particuliers peuvent acheter un politicien ou un fonctionnaire : . Marchs publics: les pots- de-vin peuvent influencer le choix des fournisseurs de biens et de services l'tat, et avoir une incidence sur les modalits exactes de ces contrats d'approvisionnement et leur renouvellement au cours de l'excution des projets. . Avantages accords par l'tat: les potsde-vin peuvent influencer l'attribution d'avantages montaires (fraude fiscale, subventions, pensions ou assurance-chmage) ou d'avantages en nature (accs des coles privilgies, soins mdicaux, logement et immobilier, ou intrts dans des entreprises en voie de privatisation). . Recettes publiques: les pots- de-vin peuvent servir rduire le montant des impts ou d'autres redevances prleves par l'tat sur des particuliers . . conomies de temps et contournement de la rglementation: les pots- de-vin peuvent permettre d'obtenir plus vite l'autorisation de pratiquer des activits lgales.

Cheryl W. Gray, de nationalit amricaine, est Directrice par intrim, Secteur public, Rseau pour fa lutte contre fa pauvret et fa gestion conomique, Banque mondiale.

Daniel Kaufmann, de nationalit chilienne, est conomiste principal au Groupe de fil recherche sur le dveloppement, Banque mondiale.

Finances & Dveloppement / Mars 1998

. Altration des rsultats du processus juridique et rglementaire: les pots-de-vin peuvent inciter les pouvoirs publics ne pas rprimer les activits illgales (trafic de drogue ou pollution), ou favoriser indment une partie au dtriment de l'autre, dans le cadre de procs ou d'autres actions en justice. Le degr de corruption est trs variable selon les socits; elle peut tre rare, gnralise, ou mm e systmique. Rare, elle peut tre assez facile dtecter, sanctionner et isoler. Systmique, elle devient plus difficile dceler et punir, et les incitations s'y livrer davantage se multiplient. Le cot des actes de corruption, initialement croissant, devient ensuite dcroissant, ce qui peut donner lieu des quilibres diffrents selon que la socit est relativement pargne par la corruption, ou qu'elle y est endmique. Le passage du deuxime tat au premier risque d'tre plus difficile que la rpression de ces abus lorsqu'ils sont rpandus, sans tre encore systmiques. Lorsque ce dernier stade est atteint, les institutions, les rgles et les normes de comportement se sont dj adaptes un mode de fonctionnement corrompu, o les fonctionnaires et les autres agents suivent souvent les exemples prdateurs, ou mme les instructions, de la classe politique qu'ils servent. Les cots conomiques de la corruption Les tude thoriques et empiriques qui traitent objectivement de l'incidence co nomique de la corruption se sont multiplies au cours des dernires annes. Elles aboutissent, en gnral, aux conclusions suivantes: . La corruption est rpandue, mais des degrs varis selon les pays et 1es rgions. Par exemple, le Botswana et le Chili sont moins touchs que beaucoup de pays pleinement industrialiss. . La corruption augmente les cots de transaction ainsi que l'incertitude. . Elle conduit en gnral des rsultats conomiques inefficients. Elle nuit l'investissement tranger et intrieur long terme, entrane une mauvaise rpartition des talents en faveur des activits de recherche de rentes, et fausse les priorits sectorielles de mme que les choix technologiques (les marchs publics pour de vastes projets de dfense prenant le pas sur la c onstruction de dispensaires en milieu rural spcialiss dans les soins prventifs). Elle entrane les entreprises dans l'conomie souterraine, ce qui amoindrit les recettes publiques, de sorte que des impts de plus en plus lourds frappent un nombre de contribuables de plus en plus restreint. L'tat est alors incapable de fournir des biens collectifs essentiels, notamment d'assurer la primaut 8
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du droit en peut en rsulter un cercle vicieux de corruption croissante et d'activits conomiques clandestines. . La corruption est injuste. Elle impose un impt rgressif qui pse particulirement lourd sur les activits de commerce et services des petites entreprises, . La corruption porte atteinte . la lgitimit de l'tat. Nombre d'observateurs soutiennent que les pots- de-vin peuvent avoir des effets positifs, dans certaines circonstances, en procurant aux entreprises et aux individus un moyen d'viter une rglementation pesante et un systme juridique inefficace. Mais cet argument mconnat la discrtion considrable laisse de nombreux politiciens et fonctionnaires (en particulier au sein des socits corrompues) pour la cration et l'interprtation de rglements allant l'encontre du but recherch. Au lieu de lubrifier les rouages grinants d',une administration rigide, la corruption cause un foisonnement de rglementations excessives et arbitraires. Autre argument spcieux : elle amliorerait l'efficacit en acclrant la dlivrance de permis. C'est sans doute la possibilit de corruption qui ralentit d'emble le processus. Les donnes empiriques disponibles rfutent les arguments de la lubrification des rouages ou de la rduction des dlais en montrant une relation positive entre l'tendue de la corruption et le temps consacr

par les responsables d'entreprise aux relations avec les fonctionnaires. Les rponses donnes par plus de 3.000 entreprises (59 pays, dans le cadre du sondage mondial sur la comptitivit du World Economic Forum pour 1997, indiquent que les entits signalant une forte incidence de la corruption sont aussi celles o les cadres dirigeants passent plus de temps ngocier licences, permis, signatures et impts avec les fonctionnaires (graphique 1). Les faits tendent aussi indiquer que le cot du capital pour les entreprises est d'autant plus lev que la corruption est rpandue. En outre, rien n'indique que la situation est diffrente en Asie de l'Est, contrairement ce que disaient certains, pendant ses annes de forte croissance: on y constate le mme rapport entre la corruption et le surcrot de temps que les chefs d'entreprise passent avec les fonctionnaires. Dans toute socit, il devrait aussi exis-ter un noyau de lois et de rglements qui remplissent des objectifs sociaux productifs, notamment des codes du btiment une rglementation environne-mentale et des rgles prudentielles pour le secteur bancaire. L'argument de la lubrification des rouages est particulirement gnant dans ce contexte, car les pots- de-vin peuvent annuler ces rglements et nuire gravement la socit (abattage illgal de forts tropicales ou inobservation des codes du btiment destins assurer la

scurit publique).La corruption peut aussi permettre d'acqurir le monopole de certains marchs, comme dans le secteur de l'nergie de pays anciennement communistes, o des dessous-de-table sans prcdent tayent de gigantesques structures monopolistiques. Enfin, les obscures oprations de prts privi lgis et les montages financiers frauduleux chafauds dans les systmes mal contrls ont contribu aux crises macroconomiques en Albanie, en Bulgarie et, tout rcemment, dans certains pays d'Asie de l'Est. Les causes complexes de la corruption La corruption est rpandue dans les pays en dveloppement et en transition, non parce qu'ils sont diffrents des autres, mais parce que les conditions s'y prtent. L'appt du gain est extrmement fort et exacerb par la pauvret, d'autant que les traitements des fonctionnaires, dj faibles, sont en baisse. En outre, les risques en tous genres (maladie, accidents et chmage) sont levs dans ces pays, souvent dpourvus des nombreux mcanismes d'talement des risques (assurances et march du travail bien dvelopp) dont disposent, les pays plus riches. Non seulement la motivation est forte, mais les occasions de corruption abondent. Les rentes tires des monopoles peuvent tre fort leves dans les conomies trs rglementes et, comme on l'a dj not, la corruption engendre une demande de rglementation accrue. De plus, dans les conomies en transition, les rentes conomiques sont particulirement importantes en raison du montant des actifs, autrefois publics, jets en pture au plus offrant. Le pouvoir discrtionnaire de nombreux fonctionnaires est aussi vaste dans les pays en dveloppement et en transition, cette carence systmique tant exacerbe par une rglementation plutt vague, en perptuel changement et mal diffuse. La responsabilisation est en gnral faible, la concurrence politique et les liberts civiles souvent restreintes. Les lois et les principes moraux dans la conduite des affaires publiques sont peu dvelopps, si tant est qu'ils existent, et les instances juridiques charges de les faire respecter mal prpares cette tche complexe. Les contre-pouvoirs qui fournissent des renseignements sur lesquels se fondent la dtection et l'application de la loi tels les enquteurs, les comptables et la presse sont souvent faibles. Pourtant, de solides pouvoirs d'investigation sont indispensables; comme les deux parties la corruption en retirent souvent un profit mutuel, ce phnomne, peut tre extrmement difficile dceler. Mme si la dtection est possible,

les sanctions risquent d'tre lgres lorsque la corruption est systmique il est difficile de punir svrement un individu alors que tant d'autres (y compris souvent les autorits) sont probablement aussi coupab-les. Et la menace de renvoi de la fonction publique n'a qu'un effet dissuasif limit lorsque les traitements sont faibles. Enfin, certains facteurs propres aux pays, notamment la taille de la population et les richesses naturelles, semblent aussi corrls de faon positive avec l'omniprsence de la corruption. L'closion d'une volont politique Il est capital pour la lutte contre la corruption de comprendre ce qui amne les hommes politiques puissants agir comme ils le font et quels intrt s ils reprsentent. Il importe au plus haut point de trouver des allis politiques; mme dans les pays souffrant d'une corruption endmique, il existe probablement certains dcideurs rformistes qui seront soutenus par leurs partisans afin de promouvoir l'intrt gnral du pays. Certaines occasions peuvent se prsenter, la faveur d'un changement de rgime ou de chef politique, ou en cas de crise. En labsence de ces circonstances particulires, toutefois, il reste possible de faire clore la volont politique ncessaire, quoique plus lentement, par des efforts pour sensibiliser davantage la population et mobiliser des groupes de la socit civile l'appui de la lutte contre la corruption. Sans tre dcisives, les pressions constructives et laide de ltranger ne sont pas ngliger. Les organisations internationales et les groupes de donateurs peuvent contribuer focaliser1'attention des pays sur la corruption et, plus gnralement, soutenir les rformistes au sein du gouvernement et de la socit c ivile. En outre, du fait de lintgration de lconomie mondiale qui caractrise laprs- guerre froide, de nom breux pays sont soumis une surveillance internationale accrue. Ils rivalisent la fois pour les investissements directs trangers (IDE) et les investissements de portefeuille internationaux. Or, les investisseurs trangers attachent du prix la stabilit, la prvisibilit et l'honntet des autorits. Il s'avre que la corruption taxe considrablement l'IDE dans toutes les rgions du monde, y compris lAsie de lEst. Vaincre l'hydre Bien qu'ils reconnaissent bon nombre des cots de la corruption, les sceptiques se demandent si la lutte vaut la peine d'tre entreprise. Le camp des fatalistes, rappelle les pitres succs des efforts de rpression, en notant qu'il a fallu plus d'un sicle

lAngleterre pour vaincre lhydre. Mais la Rgion administrative spciale (RAS) de Hong Kong et Singapour, par exemple, sont passes assez vite de la grande corruption un relatif assainissement. Le Botswana est un modle de probit depuis des dcennies. Le Chili s'est bien comport pendant de nombreuses annes, et la Pologne et l'Ouganda ont rcemment fait quelques progrs dans la matrise de la corruption. Quels sont les lments communs ces russites? Des organes de surveillance, tels que la Commission indpendante contre la corruption Hong Kong ainsi que de petites associations qui la combattent au Botswana, au Chili, en Malaisie et Singapour, sont souvent crdits d'une grande partie des progrs. En revanche, les mrites des vastes rformes conomiques et institutionnelles engages simultanment n'ont pas t assez reconnus. Le gouvernement arriv au pouvoir en Ouganda en 1986 a entrepris de rformer et drglementer l'conomie, ainsi que de rformer la fonction publique et de renforcer le Bureau du vrificateur gnral; il a nomm un inspecteur gnral de bonne rputation et l'a charg d'enquter sur la corruption et de la rprimer, et lanc une campagne de sensibilisation aux mfaits de ce flau. Le Botswana est un exemple de pays o la saine gestion de l'conomie et du secteur public, une fois tablie, s'est d'emble traduite par une bonne conduite des affaires publiques; la russite de ce pays n'a pas tenu principalement la cration plus rcente de son service de rpression de la corruption. Les sondages raliss auprs des fonctionnaires et des membres de la socit civile dans les pays mergents peuvent l aussi apporter un clairage utile: la plupart des rpondants n'ont pas une grande estime pour les organes de surveillance de la corruption, plaant leur action au plus bas de la liste des mesures de rpression possibles (graphique 2). Selon eux, pour tre crdibles, ces instances doivent tre cres dans un environnement politique caractris par l'honntet des dirigeants, la protection des fonctionnaires contre les ingrences politiques et la restructuration des incitations afin de dcourager la corruption. Sinon, elles risqueraient d 'tre aisment museles ou, pis encore, dtournes de leur but des fins politiciennes. Les rpondants insistent sur l'importance de la libralisation conomique et des rformes budgtaires, fiscales et rg lementaires, rejetant avec sagesse l'ide que de telles mesures alimentent la corruption. En fait, les rpondants confortent l'ide que la corruption et le manque de rformes de l'conomie et du secteur public vont de pair, avec un lien de causalit rciproque. Ils estiment que leurs pays auraient d progresser davantage dans l'application de

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Graphique 2 Comment ragir face la corruption: pourcentage de rpondants attribuant une note leve aux diverses solutions nationales

organe national de surveillance de la corruption

Rformer Rduire Acclrer ladjudication linflation les privatisades contrats tions de dfense/ les dpenses

Promouvoir Rformer Accrotre Poursuivre la Revaloriser Strictes les la la transdrgle les salaires sanctions institutions fiscalit parence mentation/ du secteur pour la dmocra budgtaire Libralisation public corruption tiques de lcono mie publique

Exemple donn par le dirigeant

Source: Daniel Kaufmann, 1997, Corruption: The Facts, Foreign Policy, no. 107 (ete), pages 114- 31 1 Rpondants de la socit civile et fonctionnaires. 2 Entrepreneurs privs, membres dONG et parlementaires.

que la corruption et les intrts financiers en place expliquent principalement la lenteur de leurs progrs. Ils signalent aussi le problme li aux origines internationales d'une partie de la corruption dont souffrent de nombreux pays. S'ils insistent avant tout sur les causes intrieures, ils sont nombreux penser que les actes de corruption commis par des entreprises trangres jouent un rle significatif. Ils estiment que les tats membres de l'OCDE doivent faire appliquer la lgislation anticorruption l'tranger et que les institutions internationales ont le devoir de faire de ce dossier une priorit lorsqu'elles fournissent une assistance leurs pays membres. En bref, la corruption reprsente le symptme de causes conomiques, politiques et institutionnelles fondamentales. Pour la combattre avec efficacit, il faut s'attaquer ces causes sous-jacentes. L'effort doit porter principalement sur la prvention, c'est --dire la rforme des politiques conomiques, des institutions et des incitations, faute de quoi toute tentative pour amliorer l'application de la lgislation anticorruption en recourant la police, aux institutions gardiennes de la dontologie ou des orga nes de surveillance spciaux au sein de l'tat serait voue l'chec. Voici quelques- unes des principales rformes de politique conomique qui rduiront sans ambigut les occasions de corruption: abaissement des droits de douane et autres barrires au commerce international; unification des taux de change et d'intrt dtermins par le march; limination des subventions aux entreprises; rduction de la rglementation, des obligations de licence et des autres obstacles l'entre d'entreprises et d'investisseurs nouveaux; dmantlement des monopoles et privatisation des actifs publics; et application

transparente de la rglementation bancaire ainsi que des normes de vrification et de comptabilit. La rforme des institutions d'tat peut comprendre la restructuration de la fonction publique, l'amlioration de la budgtisation, de la gestion financire et de l'administration fiscale, ainsi que le renforcement des systmes juridique et judiciaire. Ces rformes doivent modifier les structures et les procdures de l'tat, en promouvant la concurrence et les incitations internes dans le secteur public, et en renforant les poids et contrepoids internes et externes. Pour complter ces grands chantiers, l'application scrupuleuse et transparente de la loi, par exemple la poursuite en justice de certains grands personnages corrompus, peut aussi tre utile. La liste des mesures anticorruption possibles ne s'arrte pas l. Il convient de choisir les principales dispositions mettre en oeuvre, compte tenu des capacits d'excution du pays, au dbut d'une campagne de lutte et par la suite. Du fait que la corruption systmique est par dfinition profondment enracine, il faut agir nergiquement une dmarche gradualiste ne donnerait rien. Puisque l'occasion de lutter contre la corruption se prsente depuis peu dans de nombreux pays, il importe que les rformistes dpassent sans tarder les premiers p rincipes gnraux habituellement noncs dans les crits sur ce flau et rclament au contraire des avis pratiques adapts leur cas. Aprs une valuation minutieuse de la situation du pays, il faudra formuler des conseils prcis sur les politiques suivre et les institutions rformer. Par exemple, les technocrates commencent se rendre compte que diffrentes mthodes de privatisation crent plus ou moins d'occasions de corruption, quil est crucial de renforcer la rglementation bancaire en

tenant compte de ce qui a t appris propos des influences politiques nocives, et qu'il y a moyen d'enrayer le mal grce des innovations prcises apportes aux mthodes de passation des marchs et de soumission. Enfin, lment peut-tre fondamental pour la prochaine tape des tudes sur la corruption et de sa rpression, les spcialistes doivent rechercher les mthodes de collecte et de diffusion de l'information susceptibles de produire les effets les plus rapides et les plus directs. La mthode des cartes de notation utilise par une ONG de Bangalore (Inde), qui a demand aux usagers de noter les organismes locaux de prestation des services, a dj d bouch sur le renvoi de fonctionnaires, l'amlioration de la prestation des services et le recul de la corruption. La collecte et la diffusion de donnes sur les cots extrmement varis des repas de midi fournis par lEtat dans les coles de diverses localits, dans un mme pays, ont entran des rformes non seulement dans ces localits, mais aussi dans d'autres. L'existence dune presse libre revt une importance capitale. L'tablissement et le maintien de lois restrictives sur la diffamation protgeant les politiques et les fonctionnaires doivent tre combattus pour prserver la libre expression et l'information des citoyens. De fait, si difficiles et imparfaites que soient et resteront la collecte de donnes sur la corruption et la diffusion des rsultats obtenus, on ne saurait trop insister sur l'importance de telles activits. Le secret a aid les lites et les politiciens conserver la corruption sous le boisseau dans de nombreux pays. L'analyse, la prsentation et la diffusion mthodiques de donnes peuvent contribuer efficacement sensibiliser la population, crer une dynamique en faveur des rformes et largir notre comprhension limite des russites et des checs de la lutte contre la corruption.
Rfrences : Banque mondiale, Rseau pour la lutte contre la pauvret et la gestion conomique, 1997; Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank (Washington). Daniel Kaufmann, 1997; Corruption: The Facts , Foreign Policy, no. 107(t), pages 114-31. ----et Shan-Jin Wei, 1998, Does 'Grease Money' Speed up the Wheels of Commerce? communication prsente lors de l'assemble annuelle de l'American Economic Association (Chicago, janvier).

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