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REVUE FRANAISE DTUDES CONSTITUTIONNELLES ET POLITIQUES

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S O M M A I R E

JEAN-MARC BERLIRE Entre pages blanches et lgendes : un corps sans mmoire ALAIN BAUER Les tches de la police et les mutations de la dlinquance ANDR-MICHEL VENTRE Les polices en France BLANDINE FROMENT Les contrles de la police PIERRE ANTONMATTEI La formation des policiers MILE PREZ Police dEurope MICHEL RICHARDOT Interpol, Europol

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S O M M A I R E

JEAN-JACQUES GLEIZAL Le juge et le policier GUY FOUGIER Limpossible rforme de la police

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CHRONIQUES

CARLOS-MIGUEL PIMENTEL Le sanctuaire vide : la sparation des pouvoirs comme superstition juridique ?
REPRES TRANGERS (1er janvier-31 mars 2002)

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PIERRE ASTI, DOMINIQUE BREILLAT ET CLINE HISCOCK-LAGEOT


CHRONIQUE CONSTITUTIONNELLE FRANAISE (1er janvier-8 mai 2002)

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PIERRE AVRIL ET JEAN GICQUEL

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Summaries

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REVUE TRIMESTRIELLE PUBLIE AVEC LE CONCOURS DU C ENTRE NATIONAL DU LIVRE

Pouvoirs remercie tout particulirement Alain Bauer pour la part dterminante quil a prise dans llaboration de ce numro.
L A P O L I C E E S T T U D I E P A R

PIERRE ANTONMATTEI, inspecteur gnral de ladministration de lducation nationale, est depuis le 10 fvrier 1999 directeur de la formation de la police nationale. Il a occup des postes de responsabilit dans diffrents cabinets ministriels et t directeur des lyces au ministre de lducation nationale (1985-1986) et directeur de ladministration gnrale, du budget et du personnel au ministre des Affaires sociales et de la Sant (1989-1993). ALAIN BAUER, consultant en sret, enseignant la Sorbonne, au Centre dtudes suprieures de la gendarmerie nationale, lcole nationale de la magistrature (formation permanente). Co-auteur de Violences et Inscurit urbaines (PUF, 8e d., 2002), de LAmrique, la violence, le crime (PUF, 2e d., 2000), de Les Polices en France (PUF, 2e d., 2002) et de La guerre ne fait que commencer (Jean-Claude Latts, 2002).
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JEAN-MARC BERLIRE, spcialiste de lhistoire de la police laquelle il a consacr plusieurs ouvrages et de nombreux articles, professeur dhistoire contemporaine luniversit de Bourgogne. Son dernier livre (avec Laurent Chabrun) consacr aux policiers franais sous lOccupation, paru chez Perrin, a obtenu le prix Jacques-Derogy. GUY FOUGIER, au cours dune carrire accomplie pour lessentiel dans le corps prfectoral, a t notamment directeur de la rglementation au ministre de lIntrieur (19711977), prfet de police de Paris (1983-1986) et, aprs avoir t nomm conseiller dtat au tour extrieur, secrtaire gnral de la Dfense nationale (1988-1993). BLANDINE FROMENT, magistrate, a t membre du conseil dorientation du centre de prospective de la gendarmerie nationale (1998-2001) et de la commission de rflexion sur les contrles dans la gendarmerie en 1999. JEAN-JACQUES GLEIZAL, professeur de droit et de science politique luniversit PierreMends-France de Grenoble. Auteur de nombreux ouvrages et tudes sur la police et la scurit, il est titulaire de la rubrique Police et scurit la Revue de science criminelle et de droit pnal compar. MILE PREZ, commissaire divisionnaire de la police nationale. Actuellement sous-directeur de la Direction de la formation de la police nationale, il a reprsent les forces de police franaises comme attach de police aux tats-Unis et au Canada de 1997 2001. Ancien secrtaire gnral du Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale (SCHFPN), il est vice-prsident international de lAssociation internationale des chefs de police. Co-auteur de LAmrique, la violence, le crime, PUF, 2e d., 2000. MICHEL RICHARDOT, inspecteur gnral honoraire de la police nationale, a essentiellement servi en police judiciaire avant de diriger lOffice central de rpression du trafic illicite des stupfiants (1990-1992), puis la direction de lcole nationale suprieure de la police (1993-2000). Il a termin sa carrire en qualit de directeur adjoint de la formation de la police nationale. Membre du comit excutif dInterpol partir de 1992, il a t lu vice-prsident de lorganisation de 1996 1999. Il est actuellement directeur de la scurit du groupe Keolis. ANDR-MICHEL VENTRE, commissaire divisionnaire de police, secrtaire gnral du SCHFPN, co-auteur des Polices en France (PUF, 2001).

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E N T R E PA G E S B L A N C H E S ET LGENDES : UN CORPS SANS MMOIRE ?

Lintrt bien compris dune dmocratie commande dlever le niveau de la police et non de labaisser.
CLESTIN HENNION1

E VENDREDI 19 AOT 1994, Franois Mitterrand, prsident de la Rpublique, accompagn de nombreuses personnalits dont Jacques Chirac, maire de Paris, prsidait une crmonie solennelle dans la cour du 19-Aot de la caserne de la Cit qui abrite la prfecture de police depuis 1871. Aprs avoir dpos une gerbe devant les deux plaques qui rappellent le souvenir des policiers morts pour la France et de ceux qui sont tombs victimes du devoir qui ne sont donc pas les mmes , il dcouvrait un bronze clbrant les policiers tombs dans les combats de la Libration de Paris. Aprs lecture de la citation de la police parisienne lordre de la Nation, le 12 octobre 1944, par le gnral de Gaulle, le prsident dcorait quatre policiers rsistants. La crmonie se terminait par la signature du Livre dor dans la salle de billard des appartements prfectoraux o le gnral Leclerc reut, le 25 aot 1944, la reddition du commandant du Gross Paris. Devant ces images abondamment diffuses, une autre commmoration revenait en mmoire : celle du 16 juillet 1992, boulevard de Grenelle, devant lemplacement du Vel dhiv o cinquante ans auparavant avaient t enfermes 13 152 personnes dont 4 115 enfants arrtes, parce quon leur en avait donn lordre, par ces fonctionnaires de la prfecture de police dont on clbre tous les 19 aot la lutte hroque. Ce jour-l, le prsident du Conseil constitutionnel, Robert Badinter,

1. Clestin Hennion, directeur de la Sret gnrale, 1911, Archives nationales, S7.13043.


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sexprimant titre personnel, avait expliqu qu une grande Nation, dont le destin a souvent t tragique, na rien craindre de la vrit. Et il ny a nulle honte mettre au jour les plaies secrtes dun pass qui sloigne. Certes, quil sagisse des juifs ou des rsistants, la Rpublique ne saurait tre tenue pour comptable des crimes commis par les hommes de Vichy, ses ennemis. Mais elle doit leurs victimes lultime hommage que nous puissions leur rendre : lenseignement de la vrit et la force de la justice . Ce qui devenait possible ce jour-l pour une grande Nation le sera-t-il un jour pour une grande administration ? La question mrite dautant plus dtre pose qu la suite de la commmoration du 19 aot 1994 une exposition sur La prfecture de police des origines nos jours , prpare dans le cadre dune trs officielle mission du cinquantenaire , ouvrait ses portes le 3 septembre 1994, sous un chapiteau dress place Louis-Lpine, entre la caserne de la Cit, le march aux fleurs et le palais de Justice. La prfecture de police allait-elle profiter de cette occasion pour rendre lultime hommage de la vrit ceux qui avaient donn leur vie pour la libert avec quelques annes davance sur ses propres fonctionnaires ? Hlas, si la priode 1940-1944 y tait voque pour rappeler lattitude hroque des policiers parisiens lors des combats pour la Libration de la capitale, rien ntait dit des rafles ni du rle quils avaient jou dans la rpression mene pendant quatre ans contre les rsistants et les juifs perscuts en mme temps que ces droits de lhomme dont ils devaient savrer dardents dfenseurs partir du 19 aot. Ladministration dmontrait quaprs cinquante ans le temps ntait toujours pas venu de sortir des lgendes complaisantes et des auto-glorifications, que le temps ntait toujours pas venu daffronter une ralit plus nuance, moins souriante et moins exaltante, que le temps ntait toujours pas venu de considrer les Franais en gnral et les policiers en particulier comme des citoyens responsables capables daffronter la vrit Faudra-t-il attendre pour cela une mission du centenaire ? Trve dironie Cet pisode banal a le mrite de mettre en lumire les lacunes et manipulations de la mmoire policire, ses contorsions et ses rapports difficiles lhistoire et au rel. Des mmoires devrions-nous plutt crire puisque, ct de la mmoire officielle et institutionnelle que nous venons dvoquer, existent des mmoires individuelles, corporatives, syndicales, professionnelles, politiques et partisanes. Pour tre antagoniques, toutes ont en commun de ressortir largement au mythe et au lgendaire.

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Au vrai, comme ce fut aussi le cas de nombreuses autres administrations, lhistoire de la police contemporaine est longtemps reste, en France, un trou noir historiographique : une singularit sur les causes de laquelle il convient dabord de sinterroger avant dvoquer les consquences dune amnsie dangereuse et pernicieuse. Dans le discrdit gnral dont a longtemps souffert auprs des chercheurs une histoire administrative ingrate, difficile et sans gloire, les forces rpressives ont une place part. Si la police a longtemps fait figure dobjet perdu des sciences sociales, les responsabilits doivent tre quitablement partages entre linstitution elle-mme et la communaut scientifique. La premire cause de ce dficit de connaissance tient sans doute lattitude dune administration qui ne craint rien plus que la lumire et qui sest longtemps oppose au projet de connatre . Les raisons de cette rpugnance sont multiples. Historiquement, elles tiennent une croyance largement rpandue dans linstitution : celle que sa puissance tient en partie au mystre qui lentoure et aux fantasmes quelle suscite. Fouch ncrivait-il pas que la force de la police vient de ce que lon ignore ses faiblesses ? La consquence pratique dune telle mfiance est bien connue, elle se traduit notamment par la rpugnance verser ses archives, la destruction avant versement ou le verrouillage de leur accs : une attitude qui donne quelque consistance gnralement la seule aux campagnes des militants pour la libration des archives. Cette situation a galement permis aux historiens de se retrancher derrire un prtexte commode pour justifier leur ignorance ou leur dsintrt. En ralit, mme si cette difficult tait demeure parfois relle, elle na jamais constitu un handicap rdhibitoire et il convient de sinterroger plus fond sur les responsabilits de la communaut scientifique et notamment historienne dans un silence qui contraste fort avec la situation des pays anglo-saxons ou de lAllemagne, par exemple. Une cause tient sans doute lobjet lui-mme. La police, comme lcrit Dominique Monjardet, est un objet sale dont limage rejaillit toujours plus ou moins ngativement sur celui qui ltudie. Cest encore plus vrai dans un milieu universitaire et intellectuel idologiquement rtif lide mme dun ordre forcment liber-

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ticide et injuste, donc linstitution qui a pour mission de le dfendre et qui lincarne. Essentiellement perue comme une administration au service de larbitraire et du pouvoir, considre comme linstrument de la rpression, voire de loppression, dnonce comme le chien de garde des puissances du mal le pouvoir bourgeois , le capitalisme , la police na certes pas bonne presse. Ces clichs qui prtent aujourdhui sourire, surtout quand ils taient exprims par des gens dont lengagement militant ne visait pas vraiment le progrs de la libert et de la dmocratie, ont largement pes sur labsence de recherches menes dans un domaine doublement suspect. Au soupon insidieux sil nest pas indiffrent politiquement, est-il au moins scientifiquement lgitime de sintresser la police et aux policiers ? sajoutait celui de linstrumentalisation, quand ce ntait pas de la complaisance ou de la navet, dont le chercheur devait forcment faire lobjet de la part dune institution dont la manipulation constitue une spcialit. Des CRS-SS la Police ex machina incarne par les RG, le monde universitaire, mal accultur un objet de recherche politiquement incorrect, se gardait prudemment de toute compromission en lvitant soigneusement. Bel exemple dinconsquence scientifique, lhistorien du social ou du politique qui fait un abondant usage des archives policires en oubliait la premire rgle de son mtier : la critique de sources dont il ignorait avec superbe qui les produit, pour qui et comment. Lorganisation, le fonctionnement, lexistence, les concurrences de polices diffrentes confondues dans un mme opprobre restaient totalement inconnus. On en arrivait des affirmations dune grande confusion ou des interrogations grossires : la police aurait t responsable de la fusillade de Fourmies, ou, au contraire, on sinterrogeait sur sa surprenante absence Ce dsintrt a eu notamment pour consquence labandon de la question des historiens organiques ou des militants qui, sils divergent radicalement dans leurs propos, partagent nanmoins des buts et des mthodes totalement trangers lhistoire, son thique qui ont produit le plus trange, le plus contradictoire des corpus. Une situation qui na gure sembl inquiter linstitution.

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PA G E S B L A N C H E S , L G E N D E S N O I R E S POUR PRIODE GRISE

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ROSES

Soucieux de construire une image flatteuse de ladministration dont ils avaient la charge, ses responsables ont longtemps manifest manifestent encore ? une relle incomprhension de lintrt que police et policiers pourraient trouver une connaissance lucide et dmythifie de leur pass. Apparemment peu conscients des consquences et des dangers dune histoire totalement reconstruite et sans rapport avec la ralit, ils nont gure quelque niveau que ce soit encourag les recherches scientifiques. Alors quen ces temps de devoir de mmoire , on a vu, du ministre des Finances la Scurit sociale, en passant par EDF, la Banque de France ou la SNCF, apparatre et se multiplier les comits dhistoire, le ministre de lIntrieur sest prudemment tenu lcart de cette fivre sans imaginer combien le dficit de connaissances qui en rsulte pouvait contribuer creuser le foss et les malentendus sparant la socit de sa police. Il est banal que des policiers ignorent tout des rafles ou exactions opres par leurs ans cinquante ou trente ans plus tt dans le cadre de lOccupation ou de la guerre dAlgrie, cela ne semble pas choquer grand monde place Beauvau. Abandon des uns, dsintrt des autres expliquent un phnomne singulier quoique logique : lhistoire de la police, en France, a longtemps t une spcialit maison . Une spcificit qui nest pas sans consquence. Dans les diverses Histoires de la police crites par des policiers ou des journalistes complaisants, les auteurs sattachent aux lgendes mille fois rptes. Ainsi en va-t-il par exemple de la priode de lOccupation voque en quelques pages rapides, et assimile une priode de progrs marque par la cration dune police nationale enfin unifie, dcoles de police et dun service de police technique. Autant de mesures positives dont on doit crditer ltat franais, voire Ren Bousquet. Pour le reste, opposant une bonne police une mchante milice, ces ouvrages exaltent lhrosme indniable de la minorit de policiers rsistants, mais sans jamais montrer que, du fait de lexistence de ltat franais, cest lensemble des policiers qui, pris au pige de leur culture dobissance et du respect de la loi, ont concouru la politique rpressive mene par Vichy contre lanti-France , au grand bnfice de loccupant. Certes, sous la pression de la demande sociale, au nom dun devoir de mmoire invoqu de faon obsessionnelle, les choses ont commenc timidement voluer.

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Certains syndicats de policiers, apparemment plus sensibles que leur administration au silence choquant des histoires officielles, traduisent un dsir manifeste de rompre le silence. Jaimerais [] quon regarde en face la collaboration, les rafles, les tortures, lantismitisme, quon revienne sur les causes, quon explique aux futurs flics comment cette boucherie a t possible , crivait, en 1987, Bernard Deleplace, responsable de la FASP, le principal syndicat policier de lpoque dans lequel le SGP, Syndicat des gardiens de la paix parisiens, pesait alors dun poids essentiel. Mais cette volont, qui a dmontr ses limites au moment de la repentance exprime par un syndicat concurrent lautomne 1997, sest traduite par une autre histoire officielle , manichenne et instrumentalise des fins anti-hirarchiques qui na gure plus de ralit que les autres. On ny reconnat le rle accablant dune partie des policiers parisiens sous lOccupation et notamment du cadre hirarchique que pour lopposer lattitude patriotique et rsistante de la masse des gardiens de la paix Considrant que la vision dlibrment glorieuse et noble du comportement et de lattitude des policiers, telle quelle fut inaugure par le gnral de Gaulle, ncessitait quelque nuance, ladministration ellemme a rcemment cherch adapter son discours. La commmoration du cinquantenaire de la Libration a permis dobserver les limites de cette vellit. Pour loccasion, la prfecture de police, du moins la mission du cinquantenaire quelle avait mise en place, a dit un numro spcial, Libration de Paris , du magazine Liaisons. Consacre la Commmoration du soulvement de la prfecture de police , cette livraison prsente, en quarante-huit pages abondamment illustres, des documents rares ou indits, prcds dun avant-propos de Ren Rmond. Mais lambition scientifique ne va gure au-del puisque le propos gnral mle une occultation totale des rafles qui mettent en cause des milliers de fonctionnaires agissant sur ordre la condamnation sans quivoque dune minorit de policiers dvoys, auteurs de tous les crimes et drives, avant de terminer par lexaltation de la rsistance policire et surtout de lhroque soulvement du 19 aot. Llision totale des pisodes gnants pourrait sembler naturelle puisque le propos est de clbrer la Libration, mais ne solliciter lhistoire que pour cet vnement glorieux revient en ralit souligner le silence dont, par contraste, souffrent les faits que jamais linstitution naborde. Cependant une nouveaut ? un progrs ? certains des tmoins transgressent cette loi du silence. Leur qualit reconnue de rsistants leur permet dvoquer des aspects laisss systmatiquement

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dans lombre par la mmoire officielle. Sous le titre Ils se souviennent , les prsidents respectifs des deux associations de rsistants de la police parisienne font allusion, et ils sont bien les seuls dans cette publication, aux mchants . Antithse des hros qui se sont battus pour la libert, les policiers flons prsentent lavantage de mettre en valeur les premiers. Il y eut bien sr les brigades spciales totalement infodes lennemi, collaborant avec un enthousiasme de mauvais aloi la chasse aux patriotes , concde lun, tandis que lautre rappelle quil ne faut pas oublier [] quune minorit de policiers comme ceux des renseignements gnraux et des brigades spciales participrent aux arrestations de patriotes et de juifs morts en dportation ou fusills. Il y a donc bien eu des tratres et des collaborateurs dans la police ! La concession est dimportance, elle crdibilise le discours, garantit son objectivit puisquon reconnat une participation la lutte contre les patriotes que, jusqualors, linstitution taisait systmatiquement. Mais cette dnonciation circonscrit les mauvais policiers quelques dizaines et un service les renseignements gnraux et leurs brigades spciales qui de toute faon nont jamais eu bonne rputation. La stigmatisation des uns blanchit ipso facto les autres. Cest si pratique et si commode quon va jusqu charger ces brigades darrestations de juifs auxquelles elles sont en ralit pratiquement trangres contrairement tous les autres services y compris une PJ prsente souvent comme pure de toute compromission. En revanche, on laffirme avec dautant plus dassurance quon a fait preuve dobjectivit en reconnaissant la culpabilit des brebis galeuses : La grande majorit des policiers obissait leur [sic] conscience et de ce fait pratiquait une rsistance individuelle et nappliquait pas les ordres de Vichy qui leur [sic] taient donns darrter des rsistants, des juifs ou des STO. Aprs quoi, il ne reste plus qu chanter la saga de la Libration et lhrosme quy dmontrrent la plupart des policiers. Une telle mythification, lamnsie et la bonne conscience qui en rsultent dans linstitution ont leur prix : le dveloppement dune autre lgende, noire celle-l, mais tout aussi loigne de la complexit et de la ralit des faits. Devant loccultation de responsabilits parfois criminelles, labsence totale de la moindre esquisse de rflexion sur le rle jou par linstitution, un sentiment naturel de frustration et dindignation devait obligatoirement voir le jour et se dvelopper. Ces sentiments sont lorigine, dans les annes 1980, dune raction comprhensible dont les

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procs de Klaus Barbie, Paul Touvier, Maurice Papon, les affaires Leguay, Bousquet constituent des paroxysmes. Les passions encore brlantes attestent du poids du refoul et montrent combien, faute de lavoir affront avec lucidit, la France souffre dun deuil inachev. Il est donc normal que sindignant de loubli du rle de la police franaise que reprsente la saga officielle, certains tiennent rappeler avec force leur vrit. Le problme commence quand, trop vouloir prouver et dnoncer, des ouvrages qui se prsentent comme des travaux scientifiques, mais nen respectent pas les buts et en transgressent les mthodes tombent dans un autre travers. Obsds par la mise au jour des culpabilits, les auteurs assignent lhistoire une tche qui nest pas la sienne : celle de rattraper des coupables que la justice aurait laisss chapper et que protgeraient tout la fois le silence administratif , limpossible accs aux archives et la complicit des historiens officiels . Dans des ouvrages pleins de parti pris et de confusions, abusant de la tlologie et de lanachronisme, soucieux avant tout de montrer que les policiers franais, nourris dantismitisme et de xnophobie, furent les auxiliaires volontaires et zls de la Gestapo, des auteurs sans doute inconscients du rvisionnisme de leur argumentation en arrivent minorer les responsabilits du gouvernement de Vichy et des hauts fonctionnaires de la police pour mieux accabler les excutants. Aprs un demi-sicle dopposition manichenne entre la lgende dore dune police rsistante et hroque qui naurait rong son frein que pour mieux protger la population et empcher la Gestapo ou la Milice de prendre sa place, et limage noire dune police fasciste , forme de tortionnaires sadiques, collaboratrice servile et zle des nazis, pourvoyeuse des chambres gaz , peut-on esprer que le temps des historiens, celui de lanalyse et de la recherche de vrits contradictoires, complexes, mouvantes, soit enfin advenu ? Il est grand temps de poser clairement la question de la continuit des missions, des hommes, des structures, celles des cultures professionnelles et des sensibilits idologiques, de linfluence du cadre hirarchique, du recrutement, de la formation, des missions, de la nature et du rle mme dune institution dont la philosophe Hlne LHeuillet souligne juste titre la puissance denchantement . Dans une histoire raconte autrement, les vnements ne sont plus les mmes [] ces variations narratives ont une fonction remarquable au regard des formes les plus figes par la rptition, les plus ritualises

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par la commmoration [] raconter autrement, tre racont par les autres, cest dj se mettre sur le chemin de la rconciliation avec les objets perdus damour et de haine , rappelle Paul Ricoeur 2. Au-del de lexigence scientifique, il en est dautres morale et politique auxquelles on naura sans doute pas suffisamment rflchi. Les occultations de lhistoire officielle, pas plus que les lgendes noires, ne servent la construction dune police quon voudrait au service exclusif des idaux et des valeurs dmocratiques. Par ces temps de repentances et de militance de la mmoire, le souci dune connaissance dpassionne et objective du pass simpose aussi bien pour la police que pour la dmocratie. LA MISE
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Les consquences dune histoire falsifie tiennent dabord lexistence de mmoires partielles et partiales. Elles tiennent aussi labsence de rflexion sur des expriences certes traumatisantes, mais haute vertu pdagogique. Limage de la police et ses rapports la socit sortiraient sans doute amliors dune rflexion et dun dbat dont la dmocratie elle-mme aurait tout gagner. On a vu ce quil fallait penser dun silence et dune lgende qui ne trompent personne, mais suscitent dans le corps social les soupons et les fantasmes les plus noirs, les analyses les plus folles et, dans linstitution, une amnsie dangereuse. la faute de ladministration et des pouvoirs publics sajoute une curieuse inconsquence de lopinion publique comme de ceux qui critiquent et dnoncent jusqu lobsession ce qui nest aprs tout, et dans une dmocratie, que leur police. Un rgime, une socit, un tat, un pouvoir, une nation ont la police quils mritent. On ne saurait constamment dnigrer police et policiers, dnoncer leurs bavures et exactions, stonner de leurs faiblesses, de leurs tares et dfauts, sinquiter des pousses priodiques de lextrme droite dans leurs rangs, alors mme quen leur prsentant un tableau du pass de leur institution aussi trompeur que dform, on ne donne gure les moyens de rflchir et de tirer parti des expriences vcues par leurs prdcesseurs des hommes qui, dans une dmocratie, sont en charge de dfendre ces biens essentiels que sont la sret et la libert. Comment fonder une police rpublicaine , comment gloser sur la dontologie policire en occultant ou en falsifiant dans un sens
2. Paul Ricoeur, Histoire et mmoire , in Antoine de Baecque et Christian Delage (dir.), De lhistoire au cinma, Bruxelles, Complexe, 1998, p. 23.

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comme dans lautre le pass et le rle rels de linstitution ? Comment former des policiers citoyens en leur celant les drapages passs de leur administration, les errances et les drives de leurs ans ou, au contraire, en dnonant continuellement leurs responsabilits en occultant celles de la justice, de ltat, du lgislateur, des dlateurs, de la socit tout entire ? La ngation ou la simplification caricaturale des ralits constituentelles la meilleure des prparations des responsabilits dlicates ? Comment esprer dune police quelle puisse affronter en connaissance de cause ces problmes fondamentaux, que lon trouve dans toute son histoire et qui ont pour origine irresponsabilit, instrumentalisation, culture dobissance, sans lui permettre laccs une connaissance objective de son pass ? Sans lui permettre une rflexion lucide sur la culture dobissance et ses consquences face des ordres qui reprsentent la ngation des principes et des droits dmocratiques ? Comment stonner de lobissance passive dont ont fait preuve, de 1940 1944, la plupart des policiers aux ordres de ltat franais, comment blmer les comportements racistes et xnophobes de nombreux policiers pendant la guerre dAlgrie, comment stonner de voir des officiers de gendarmerie runis en bande commettre en toute connaissance de cause des incendies volontaires , si, aujourdhui comme hier, on ne donne aux uns comme aux autres aucun moyen de mettre en perspective les responsabilits et les exigences morales de corporations que lon mprise au point de leur dguiser ou de caricaturer leurs propres histoires ? Les non-lieux de mmoire psent ici de tout leur poids. Lhistoire de leur police sinscrit dans les rapports difficiles et malsains quentretiennent les Franais avec un pass qui, dcidment, ne passe pas . Trop souvent, elle relve dun deuil impossible pour cause dhistoire falsifie, dhistoire douloureuse force dtre en si totale contradiction avec lexigence leve quimpliquent les responsabilits morales du pays des droits de lhomme et de la libert qui a bien du mal tenir dans des habits dcidment trop grands pour lui. Or il nest pas sain, il peut mme tre dangereux quune administration au rle dlicat, mais essentiel dans une dmocratie, oublie ses errances passes. Des drames comme ceux des 16-17 juillet 1942 ou du 17 octobre 1961 ces deux soleils noirs qui projettent un jour lugubre sur lhistoire de la prfecture de police ncessitent dtre connus, mais aussi dtre lucidement analyss. Il ne sagit nullement de construire une mmoire nga-

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tive , une incessante dploration des crimes . Loin des accusations univoques et sans nuances qui prolifrent, il importe danalyser et de comprendre. Limage noire qui, en France, colle aux policiers, et qui tient de nombreuses causes, trouve, dans ces pisodes, matire prosprer. Comment sortir des strotypes et des ravages quils engendrent, dans ce que Pierre Laborie dcrit comme lengrenage des comportements de rejet 3 ? Nul doute quune connaissance lucide, une tude raisonne et dpassionne de lhistoire policire y aideraient. Entre plaidoyers et imputations systmatiques, rquisitoires vengeurs, patrimonialisation du crime et liturgies commmoratives de toute sorte, lhistoire est sans cesse invoque, elle est mme de plus en plus souvent convoque et somme de dire la vrit. Mais quelle vrit ? Ce qui fut ? Ce qui est pens, cru, vcu comme vrai ? Une des vertus de la mise au prsent du pass pourrait tre dapporter cette dimension supplmentaire la formation et la rflexion de policiers, tout comme un travail de mmoire fond sur des ralits complexes permettrait de rsoudre le rapport prsent/pass et de retrouver une dignit impossible connatre quand on vit de lgendes ou de mythes.
3. Pierre Laborie, LOpinion franaise sous Vichy, Seuil, 1990, p. 141.

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Comment construire une police rpublicaine aux rapports clairs et transparents avec lopinion, le pouvoir, la socit lors mme quon lui refuse un accs scientifique sa propre histoire. Comment donner aux policiers les moyens et les bases dune rflexion dpassionne sur leurs responsabilits alors quon leur prsente le miroir dformant dune histoire manipule, manichenne et falsifie ? Se priver de mmoire, dexpriences fondamentales et clairantes, cest sexposer aux consquences et aux ravages de lamnsie. Police, dmocratie, socit ont tout gagner dune connaissance et dune analyse lucides dune histoire dbarrasse de ses mythes.

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LES TCHES DE LA POLICE E T L E S M U TAT I O N S DE LA DLINQUANCE

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POLICE

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Les conflits sociaux qui ont marqu la fin de lanne 2001 la fois dans la police et la gendarmerie nationales ont rvl au grand jour plusieurs crises dans le domaine de la scurit intrieure. Une crise culturelle qui est devenue une crise sociale et qui a permis, pour la premire fois dans son histoire, la gendarmerie nationale dexprimer son mcontentement par des manifestations publiques. Une crise sociale qui tend devenir une crise structurelle et qui mine la police nationale. Des crises de toutes natures qui affectent les magistrats, ladministration pnitentiaire, les douanes. Toute la chane pnale est ainsi affecte par des troubles massifs et concomitants. La police nationale, elle seule, connat les symptmes de tous les maux qui affectent les autres corps dtat. Crise didentit, problme daffectations de moyens, gestion archaque des personnels et des carrires, retour de la violence, mutation gographique de la dlinquance, manque de reconnaissance, dignit perdue. LA POLICE EN FRANCE : MYTHOLOGIE ET RALIT La police nationale en France est de cration rcente (textes du Marchal Ptain davril 1941). Loin de lide selon laquelle elle serait un des lments fondateurs de la Rpublique, sa formation, en tant que structure unitaire centralise et disposant dun quasi-monopole (avec la gendarmerie nationale) de lusage de la violence lgitime relve plus
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du pouvoir central autoritaire que des principes fondateurs de la Rvolution (qui confia la police aux municipalits tout en abolissant la vnalit des charges, suivant en cela le dveloppement des franchises communales qui, durant lAncien Rgime, permirent de nombreux sujets de devenir des citoyens). Elle est dabord et principalement une police dtat. Dabord lus (en 1791), les commissaires de police sont ensuite nomms (ds 1795). Cest le Consulat (ds lan VIII 1800), puis lEmpire qui creront la premire police centralise, disposant pour la premire fois dun code dinstruction criminelle (1808). Il faudra attendre 1851 pour la premire tatisation dune police municipale, celle de Lyon. Le Second Empire tentera tout au long de son histoire dtatiser toutes les polices municipales (lois de 1853, 1855, 1867 et 1868), essentiellement afin de prvenir ou de lutter contre les meutes ouvrires. La Rpublique reviendra en arrire en 1874 puis en 1884, grce la grande loi donnant de vritables pouvoirs des municipalits lues. Toutefois, ds 1908 la police de Marseille sera nouveau tatise. Lentre-deux-guerres voit ce mouvement sacclrer avec les tatisations de Toulon, La Seyne, Nice, Strasbourg, Mulhouse, Metz, Alger, 141 communes de Seine-et-Oise, 14 communes de Seine-et-Marne, diverses villes dAlgrie. Les troubles lordre public inciteront chaque fois ltat prendre le contrle de polices municipales souvent mises en cause pour leur participation aux campagnes lectorales des lus ou pour leur corruption. En 1941, le gouvernement de la Collaboration dirig par le marchal Ptain tatisera les polices locales. En 1946, le nouveau gouvernement sera tent de revenir en arrire sans succs. Puis les vnements de 1947 consolideront la volont de donner ltat le monopole de la puissance publique en matire de scurit. Mme les lois de dcentralisation de 1983 prvoiront la possibilit, pour les polices municipales qui y avaient chapp, de rintgrer le champ de contrle par ltat. L A P O L I C E F A C E L A M U T AT I O N DE LA CRIMINALIT En 1950, on ne compte que 574 000 crimes et dlits (dont 58 000 actes de violences contre les personnes). En 1963, on est encore (aprs une pointe 733 000 crimes et dlits en 1962, en pleine guerre dAlgrie) 567 000 crimes et dlits (pour toujours 58 000 actes de violences contre les personnes).

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Cest en 1964 que la dlinquance en France va prendre son essor (en dehors de toute crise conomique ou sociale). Aprs vingt ans de stabilit presque absolue, la dlinquance commence voluer fortement du fait des atteintes aux biens. La socit de consommation sinstalle (voitures, lectromnager, chques sans provision), la criminalit, comme toujours, sadapte. Les policiers, encore municipaux par tradition, bien qutatiss en termes de gestion, commencent tre remplacs par des nouveaux venus, sortis des coles nationales, et forms essentiellement au maintien de lordre. 1947 (grve insurrectionnelle communiste et conflits avec les organisations ouvrires proches) est rest dans toutes les ttes. Les effets, sur le continent, de la guerre dAlgrie se font sentir. Les policiers ont mme d en partie tre dshabills pour leurs trajets entre domicile et commissariats afin dviter les attentats. La police est avant tout une police dordre public et de dfense des institutions, elle le restera tout au long des annes soixante et soixante-dix, marques par des manifestations nombreuses et souvent violentes. La vieille tradition de jacquerie sociale de la France saffirmant dans des affrontements avec les agriculteurs et les ouvriers, puis avec un nouvel interlocuteur : les tudiants. La police perd peu peu son lien avec la population et sloigne de ses dispositifs de proximit, lexception de ce qui restera jusquen 1974 la police municipale de Paris, marque par son organisation spcifique darrondissement, notamment en matire judiciaire (laffaire Ben Barka imposera ds 1965 une intgration formelle dans la nouvelle police nationale, mais la dnomination, et les pratiques, subsisteront longtemps). Durant toute cette priode, la dlinquance progresse pour atteindre en 1977 la barre des 2 millions de crimes et dlits (90 000 atteintes aux personnes), pour beaucoup du fait de laugmentation trs forte des dlits lis la circulation automobile et aux chques sans provision, dnomms les contentieux de masse . Face au flux, ltat dcide, plutt que daugmenter les moyens des services judiciaires, de dcriminaliser, dpnaliser, contraventionnaliser les troubles. Plus tard, la chute vertigineuse du taux dlucidation (passant de 65 % moins de 25 % en trente ans) conduira les parquets de trs nombreux classements sans suite. La dlinquance continue et acclre sa progression. Prs de 2,9 millions de crimes et dlits sont enregistrs en 1981 (108 000 atteintes aux personnes).

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Vnissieux, en banlieue lyonnaise, sembrase durant lt 1981. Les espaces de relgation, les faubourgs dhier redevenus les banlieues font entendre la voix des ghettos urbains. Regroupant dans des grands ensembles des populations prcarises et oublies par lemploi comme par les dispositifs publics de proximit, les ts chauds ponctuent larrive de la gauche au pouvoir. La politique de la ville nat dans la violence. Les violences urbaines viennent de natre. Le modle dintgration franais semble en crise. La rflexion politique aussi. Les rponses sociales sont marques soit par un anglisme fond sur la victimation sociale suppose des auteurs et sur lexcuse de leurs actes face la brutalit de la dsagrgation de la socit dans des quartiers dexil . Face cet intgrisme de lexplication sociale, en apparat rapidement un autre, celui de la rpression aveugle, nonobstant la nature du passage lacte ou lhistoire personnelle de lauteur. Enferme dans cet affrontement strile, la police nationale, malgr des rflexions individuelles de grande qualit, mais trs isoles, ne parvient pas voluer 1. Elle continue de rester un service de protection des institutions, bien plus que de dfense des personnes et des biens. Elle doit en plus prendre en compte de nombreuses tches indues (accueil des trangers, transfert ou hospitalisation des dtenus, protection des btiments publics) ou la mise en place de dispositifs antiterroristes lourds (Vigipirate). La demande sociale de service public multipliant, durant la mme priode, lactivit de police-secours dans des conditions exponentielles. Si quantitativement les effectifs continuent de crotre (101 000 actifs en 1980, 111 000 en 1990, plus de 131 000 en 2002 compte tenu de 16 000 adjoints de scurit), les rformes de laprs-1981, notamment la mesure exprimentale de 1984 (cycle 3/2 2 ), rduisent fortement les personnels disponibles sur le terrain. La dlinquance volue brutalement. La violence revient. Aprs quatre sicles de civilisation de la violence par la Ville (de 100

1. Notamment celles du Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale, ou de linspecteur gnral Genthial, parmi dautres. 2. Cycle de 5 jours avec 5 quipes : travail laprs-midi le 1er jour, le matin le 2e jour et la nuit du 2e au 3e jour, suivi de 2 jours de repos. Cette nouvelle rpartition horaire avait provoqu la perte technique dun dixime de leffectif disponible. Le passage aux 39 heures ayant renforc cet effet.

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150 homicides pour 100 000 habitants au XVIe sicle, on est pass moins de 4), la tendance se retourne et la victimation physique des personnes prend un cours exponentiel et continu (voir tableau 1, page suivante). La dlinquance semble ainsi connatre une volution identique lapparition du chmage. Le chmage comme concept est devenu les chmeurs, ayant un visage, une identit, entrant dans le cercle amical puis familial, et prenant la premire place dans les proccupations des Franais. Le concept de dlinquance devient les victimes, suit le mme parcours didentification et rejoint le prcdent, quant il ne le devance pas en termes de demande sociale des citoyens. Linscurit nest plus une psychose. Le rel vcu saffirme, complte en le relativisant le rel statistique connu.
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Lappareil statistique policier pose lui-mme problme. Partiel, parcellaire et partial, il masque la ralit et saffirme comme la forme la plus labore du mensonge . Les chiffres de lenqute nationale de victimation 1999 confirment ltendue immense de lespace gris de cette ralit masque, nie. La police de lordre, qui navait pas su devenir une police de la tranquillit publique, fait dsormais face une demande mixte : scurit et tranquillit. En effet, le niveau de sensibilit des populations avait beaucoup baiss. Le trouble tait plus une difficult la gestion de laltrit (bruits, promiscuit) quune vritable inscurit. Mais le retour de la violence cre les conditions dune demande sociale nouvelle et lgitime. Ce dautant plus que les effets pervers de la sanctuarisation des domiciles et des vhicules voulue par les assureurs pour des motifs comptables se faisaient sentir. Entre deux sanctuaires, on est vulnrable sur la voie publique. Sur ce mme espace, loffre sest diversifie : distributeurs de billets, tlphones portables Pour attenter aux biens, il faut sen prendre aux personnes. La victime, qui ntait que tmoin de lacte, phnomne dsagrable mais supportable psychiquement, devient acteur du dlit et doit grer un stress post-traumatique nouveau. Avec prs de 400 000 victimes en 2001 compte tenu des 134 000 vols avec violence (1 million en trois ans, autant en tendance que dans les dix annes qui ont prcd), linscurit sappuie sur une ralit indiscutable, celle de la victimation physique des personnes. Face cette demande sociale, on assiste dans un premier temps la rsurrection des polices municipales (depuis 1983). Cette rapparition

Tableau 1. Comparaison de lvolution de la criminalit constate et des atteintes aux personnes de 1950 2001
300 000

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4 500 000

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3 000 000

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1 000 000 50 000 1970 1974 1978 1982 1986 1990 Atteintes aux personnes 1994 1998 2001

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Dlinquance gnrale

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(plus de 15 000 agents dsormais), double dune monte en puissance de loffre prive de scurit (plus de 110 000 personnes, en progression constante), a provoqu de nouvelles rponses de ltat. Dans le droit fil de la modernisation de la police voulue par Pierre Joxe, la loi dorientation et de programmation prsente en 1995 par Charles Pasqua reconnat pour la premire fois lexistence dun domaine partag en lieu et place de lespace rgalien de lancien monopole public. Le maire rapparat (pour la prvention). Les oprateurs privs sont reconnus (mais bien peu contrls 3). Aprs la prsidentielle de 1995, qui a permis au candidat socialiste de rompre avec la logique traditionnelle du tout-social, la gauche commence son lent cheminement vers un nouveau ralisme danalyse de la dlinquance. Aprs Gilbert Bonnemaison, beaucoup comment mais peu lu, Bruno Le Roux, son successeur la mairie dpinay, convertit le PS la ralit de la situation. De son ct, dans un rapport mconnu de 1991, Julien Dray, dput de lEssonne, a analys les violences des jeunes dans les banlieues avec courage et lucidit. La victoire surprise de la gauche aux lgislatives de 1997 provoque la rforme des dispositifs annonce au colloque de Villepinte de lautomne 1997. Outre les contrats locaux de scurit (imports de Belgique), se profile dj le retour des lus locaux au centre des dispositifs dintervention, une forme de contractualisation avec des moyens relatifs (adjoints de scurit) et une rforme de la police nationale vers la proximit. Mais les forces nationales de scurit subissent, au mme moment, une crise interne historique. En effet, le systme pnal franais a tir en 1972 les consquences de lapparition de contentieux de masse qui submergeaient les prtoires (chques sans provision, dlits lis lautomobile). Depuis, la loi seffiloche : dcriminalisation, dpnalisation, contraventionnalisation, classement sans suite, dispositifs palliatifs ou alternatifs font que, pour le mme dlit, on peut tre ou ntre pas poursuivi, passer ou ne pas passer devant un tribunal, tre ou ntre pas condamn, essentiellement

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3. Mme si une loi de 1983 fixe des conditions prcises de contrle des activits prives de gardiennage. Ce texte a t prsent aprs lhomicide dun SDF par un vigile au Forum des Halles. En 1990, la loi sur les transports prvoit, discrtement, la possibilit de faire contrler les passagers et leurs bagages par des agents privs dans les aroports. Il en est de mme en 1996 dans les ports.

Tableau 2. volution du taux dlucidation de 1949 2001

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pour des raisons dopportunit ou par manque de moyens. Ce qui nest pas sans effet sur lactivit et la productivit des services de police et de gendarmerie. Car cest la chute rgulire du taux dlucidation des dlits par les services de police ou de gendarmerie (malgr des diversits locales), comme la qualit relative de certaines procdures, qui fournissent les principaux motifs de classement (voir tableau 2). POUR SAUVER
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Sauf accepter de laisser mourir la police nationale dans une lente agonie, il reste quelques options qui pourraient permettre une vritable dconcentration de laction policire tout en maintenant un service public de qualit :
Reconnatre les ralits gographiques du pays

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Il ne sagit pas de reprendre ici la dfense du rapport Hyest-Carraz qui avait, juste titre, dnonc lincohrence des implantations des forces de police ou de gendarmerie sur un territoire qui a beaucoup chang depuis 1945. La rurbanisation du pays aurait d provoquer des modifications de comptence en fonction de la progression dmographique. Lunivers rurbain stend et transfre des modes de vie et de dlinquance nouveaux. Les bassins de dlinquance ignorent les frontires administratives et le capharnam territorial et de comptences franais. Mais au-del cest la logique mme du dcoupage des circonscriptions de scurit publique qui se pose : entre les 5 500 habitants de la plus petite des circonscriptions de scurit publique et les 905 000 de la plus grande, quelle cohrence ? qui peut comprendre que dans une mme communaut urbaine on puisse trouver les morceaux de deux ou trois circonscriptions de scurit publique et plusieurs brigades de gendarmerie ? Le ministre de lIntrieur, soutenu par un consensus gnral, a engag une action soutenue en faveur des agglomrations. Pourquoi ne pas aller jusquau bout et assurer la dconcentration de la police nationale, son adquation avec les ralits urbaines, la prise en compte de la ralit des bassins de dlinquance, plus proches des cartes des transports publics que de celle des services de police ? La mise en cohrence des services par la cration de circonscription dagglomration, lalignement des territoires des contrats locaux de

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scurit, de la police de proximit et des territoires de lagglomration est lenjeu majeur. Il y faudra associer la justice, notamment par le dveloppement des maisons de justice et du droit en lien avec une vritable territorialisation du parquet.
Dsamorcer la machine infernale qui, par la combinaison de dparts la retraite massifs, par laugmentation brutale des dparts par anticipation, et par les effets pervers des rcuprations dheures supplmentaires non payes, met en pril la structure policire elle-mme

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Il ne sagit pas seulement de recruter par anticipation les effectifs compenser, mais galement de modifier les textes qui gnrent depuis quarante ans pour les plus anciens cette situation. la fois en largissant le nombre dannes de bonifications cumules (tout retour en arrire tant impossible) et en payant dsormais les heures supplmentaires, ce qui permettrait par ailleurs de mieux les contrler. Le ministre de lIntrieur pouvant ainsi se rapprocher des conditions dapplication du code du travail quil a aussi pour mission de faire respecter (tableau 3)
Ne pas rendre inextricable une situation dj complexe en termes de prsence policire sur le terrain

La fidlisation des CRS et des gendarmes mobiles semble une trs bonne mesure si le choix se limite entre ce mouvement et le statu quo. Changer la nature des missions des CRS pour leur demander deffectuer des missions de scurisation dans les quartiers pour une dure maximale de six mois, puis les envoyer en stage afin quils rcuprent leur savoir-faire en termes de maintien de lordre, apparat comme un montage complexe. Ce dautant quils effectuent ces missions en conservant certains de leurs avantages, notamment le rglement des heures supplmentaires et certains forfaits propres leur activit coutumire. Rcuprer les effectifs des policiers de scurit publique pour les affecter sur le terrain aurait pu sembler plus efficace. Mais il est vrai quil faudrait alors rsoudre, en mme temps, de vieilles, et justifies, revendications : crer enfin les postes de personnels administratifs (qui cotent 1/3 de moins en formation comme en salaire quun policier actif) annoncs depuis 1995. Il en manque toujours plus de 4 000 sur les 5 000 claironns lpoque ; crer une police pnitentiaire, en charge des transferts de dtenus, de la garde des palais de justice et de la surveillance des dtenus hospi-

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Tableau 3. Les dparts la retraite dans la police nationale


1997 3 521 1998 4 603 1999 4 691 2000 4 737 2001 4 897 2002 4 860 2003 4 728 2004 4 589 2005 4 446

En neuf ans, plus de 41 000 fonctionnaires vont quitter la police nationale. Or, les concours de recrutement de gardiens de la paix, pour la mme priode, avaient permis douvrir des postes pour : 1996 3 760 1997 4 300 1998 4 670 1999* 4 550
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* Prvisions au 31 dcembre 1998

Soit un dficit technique de plusieurs centaines de postes, aggrav par la dure de la mise en place des concours, et la dure ncessaire de la formation (12 mois). Sil faut souligner leffort du ministre de lIntrieur qui aura russi accueillir plus de 6 000 candidats dans ses coles en 1999/2000 (un chiffre jamais vu depuis plus de quinze ans), les dlais techniques et le manque danticipation en 1995 continuent de peser sur les modalits de remplacement effectif des partants. De plus, il na pas encore t tir totalement profit de la possibilit, arrache de haute lutte par le ministre de lIntrieur, de recruter par anticipation certains effectifs.

taliss. La ponction que ces missions reprsente, dans les villes disposant de cours dappel notamment, est telle quil faudra bien traiter ce problme, sauf accepter le prlvement permanent, et souvent non planifiable, deffectifs de police de proximit pour ces missions.
Grer la mutation de la pratique judiciaire

Prendre en considration la fin du systme franais o laveu est llment principal de laction. Bientt, par la combinaison dune nette amlioration des conditions de garde vue (en termes daccompagnement plus que daccueil), et de la complexification des procdures, lessentiel de lenqute judiciaire aura lieu avant linterpellation. Mme les conditions de gestion du flagrant dlit ncessitent une matrise de plus en plus forte des procdures. Le casier judiciaire central, nouvel espace de cassation , corrige parfois les dcisions de justice qui ne respectent pas une lgislation de plus en plus complexe. Les policiers nont pas vocation une matrise plus grande (on la vu rcemment lors de la

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rvision de la loi sur le renforcement de la prsomption dinnocence. La crise de procdure faillit mettre en pril lexistence mme dun texte novateur mais dconnect, du fait le plus souvent damendements parlementaires venus de tous bords, de la ralit du travail policier). Or, par les effets cumuls de la dflation du corps des commissaires et des officiers, pour des raisons comptables ou de re-pyramidage des carrires, une pnurie des officiers de police judiciaire (OPJ) se fait fortement sentir. Plusieurs milliers dagents de police judiciaire (APJ) auraient d tre forms aux fonctions dOPJ depuis 1995 pour compenser ces dcisions. Il aura fallu attendre 1999 pour engager vritablement cette dmarche. Mais la pnurie touche galement la direction des services de police par manque de commissaires disponibles. Si lon peut comprendre que certains officiers souhaitent diriger des services de police, le cot en effectifs de la dflation, et la militarisation du corps impose en 1995 (qui fit passer les inspecteurs en lieutenant, capitaines et commandants de police), incitent plutt considrer que le civil doit toujours tre lchelon de dcision dans les services de police. Le costume cravate a galement des vertus rpublicaines.
Choisir entre voluer et disparatre

Face la demande sociale de scurit, la renaissance des polices municipales, la prsence de plus de 120 000 agents privs de scurit (dots dsormais de pouvoirs exceptionnels de fouille des personnes depuis les amendements la loi dite Scurit quotidienne ), la mutation de la dlinquance, notamment le retour de la violence physique, et la formidable pousse du nombre de mineurs dlinquants, les rformes ne peuvent se limiter un exercice comptable. Le ministre de lIntrieur a une vritable ambition pour la police nationale, mme si son administration sapparente fonctionnellement son homologue de lducation, formant ainsi une sorte de Mammouth 2. La police est trop importante pour que lon assiste impuissant une agonie inluctable sous lil de doctes mdecins faussement apitoys. Il sagit dun enjeu essentiel pour lavenir de notre pays. Dautres thrapies existent. Le moment est venu de transformer la police dtat en une vritable police nationale.

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Les conflits sociaux qui ont marqu la fin de lanne 2001 la fois dans la police et la gendarmerie nationales ont rvl au grand jour plusieurs crises dans le domaine de la scurit intrieure. Une crise culturelle qui est devenue une crise sociale et qui a permis, pour la premire fois dans son histoire, la gendarmerie nationale dexprimer son mcontentement par des manifestations publiques. Une crise sociale qui tend devenir une crise structurelle et qui mine la police nationale. Des crises de toutes natures qui affectent les magistrats, ladministration pnitentiaire, les douanes. Toute la chane pnale est ainsi affecte par des troubles massifs et concomitants. La police nationale vit entre mythologie et ralit sans rencontrer ou analyser vritablement la ralit de la criminalit ni prendre en compte ses mutations. Linscurit nest plus une psychose. Le rel vcu saffirme, complte en le relativisant le rel statistique connu. Pour sa part, le systme pnal franais a tir depuis 1972 les consquences de lapparition de contentieux de masse qui submergeaient les prtoires (chques sans provision, dlits lis lautomobile). Depuis, la loi seffiloche : dcriminalisation, dpnalisation, contraventionnalisation, classement sans suite, dispositifs palliatifs ou alternatifs saccumulent. Le temps est venu de sauver les forces publiques de scurit.

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FRANAIS ONT UN RAPPORT AMBIGU leurs polices. Ce rapport est nourri de passion et de rejet au gr dvnements dont les origines et les causes leur restent souvent inconnues et dont ils ne considrent que les consquences et les apparences. Ce qui ressort clairement de lanalyse de ce rapport complexe, cest la relative mconnaissance de lappareil de production de la scurit intrieure de notre pays qui fait dailleurs le succs de nombreuses sries tlvises et laudimat des chanes qui les programment. Lhistoire de la France est lorigine de la cration des divers services qui ont rpondu des besoins dont lvolution a t rarement value. Cela explique un foisonnement de structures dont les unes sont consacres la protection des personnes et des biens, les autres au maintien de lordre public et les dernires la protection des institutions et du patrimoine conomique et industriel du pays. La demande de scurit exprime tant par les Franais que par les entits sociales au bnfice desquelles les structures de police travaillent ne cesse daugmenter sous la pression dune inscurit en progression constante. Ladquation de la rponse publique cette demande de scurit est incertaine. Cela explique linquitude qui se traduit par le fameux sentiment dinscurit qui habite nos concitoyens. Ltat est charg de cette mission rgalienne qui consiste tablir la sret au profit de tous et sur lensemble du territoire de la Rpublique. Se consacrant beaucoup de tches, ltat peine assumer, et donc assurer, celle qui est pourtant essentielle la vie dune dmocratie. Cest lamlioration de la connaissance des services qui concourent la mission de scurit quil convient de parvenir, afin quun dbat utile sur la scurit puisse se tenir. Telle est lambition des quelques lignes qui suivent.
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L A G E N D A R M E R I E N AT I O N A L E Encore prsente dans quelques pays qui, comme la Belgique, lont parfois dmilitarise, la gendarmerie nationale est une structure militaire qui doit tre considre, de plus en plus, comme une originalit franaise. Elle est la premire structure nationale apparatre dans notre pays. Elle est toujours intgre au ministre de la Dfense mais se trouve depuis le mois de mai 2002 mise disposition et place sous lautorit directe du ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et des Liberts locales. Elle est dirige traditionnellement par un directeur gnral issu dun grand corps civil de ltat. Elle compte environ 98 000 militaires qui composent lessentiel de ses effectifs. Sa mission principale est une mission de police gnrale. Hritire de la sdentarisation de 1720, la gendarmerie dpartementale dispose pour remplir cette mission de 3 603 brigades territoriales, 93 brigades de renseignement judiciaire, 227 pelotons de surveillance et dintervention, auxquels sajoutent des brigades de prvention de la dlinquance juvnile, des escadrons et des pelotons dautoroute et de scurit routire, ainsi que des brigades fluviales et autres pelotons de montagne. Il faut noter cependant une rorganisation structurelle conduisant une diminution sensible du nombre de brigades territoriales qui pour tre discrte nen a pas moins t remarque en premier lieu par les lus locaux. lintrieur de la mission de police gnrale, la gendarmerie nationale fait de la police judiciaire en constatant les infractions commises sur son ressort territorial (qui peut tre aussi celui de la police nationale puisque sa comptence est attache au canton) et en menant les enqutes judiciaires sous lautorit des parquets et des juges dinstruction saisis. Les gendarmes, officiers de police judiciaire, sont placs sous la direction, la surveillance et lautorit des parquets gnraux et des cours dappel conformment au code de procdure pnale. Elle fait aussi de la police administrative en traitant la police des dbits de boissons ou en veillant lapplication et au respect de textes spcifiques de nature sociale ou conomique. Dans les campagnes elle fait respecter la police rurale dont elle a la charge. Mais la gendarmerie nationale est aussi en charge dune mission de maintien de lordre public identique celle confie aux compagnies rpublicaines de scurit de la police nationale. La gendarmerie mobile est issue des bataillons mobiles crs en 1830 et des pelotons mobiles mis en uvre en 1921. Sa dnomination remonte 1954 et elle est structure autour de

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128 escadrons mobiles, 7 pelotons spciaux de scurit et 1 groupement de scurit et dintervention comprenant le clbre groupement dintervention (GIGN), le groupement de scurit du prsident de la Rpublique (GSPR) et lescadron parachutiste dintervention (EPIGN). La gendarmerie mobile est regroupe en 9 lgions de gendarmerie mobile. Elle est occupe prs de 40 % de son temps par des oprations de maintien de lordre et 30 % en support ou renfort de la gendarmerie dpartementale. Dautres missions sont confies la gendarmerie nationale dont celle de la scurit et des services dhonneur pour les institutions qui justifie lexistence et le fonctionnement de la Garde rpublicaine qui comprend 2 rgiments dinfanterie, 1 rgiment de cavalerie et des formations spcialises. Il en est de mme de celle concernant la scurit des transports ariens confie la gendarmerie des transports ariens qui dispose de 33 brigades. Enfin lInstitut de recherche criminelle permet la gendarmerie nationale de sappuyer sur un laboratoire de police scientifique moderne et trs bien quip pour lassister dans le cadre des enqutes judiciaires qui lui sont confies par la justice. Tous les gendarmes sont sous-officiers et les militaires de carrire doivent abandonner leur grade et leur tat pour rejoindre la gendarmerie nationale. Les officiers sont recruts par concours externe ou par concours interne ouvert aux officiers dactive ou de rserve des armes. La gendarmerie dispose aussi de la possibilit dengager des gendarmes adjoints qui sont des emplois-jeunes sur contrat dun an renouvelable dans la limite de soixante mois. Les moyens mis la disposition de lArme sont la mesure des missions et comprennent des vhicules lgers, lourds et blinds, des hlicoptres, des vedettes maritimes et des armes tant individuelles que collectives (pistolets-mitrailleurs). Ces moyens matriels sont cependant affects pour certains dentre eux par une vtust et pour dautres par un trop faible nombre qui pnalisent le potentiel gnral de la gendarmerie nationale. La rorganisation structurelle de la gendarmerie dpartementale a abouti la cration des centres oprationnels de gestion (COG), chargs de rpartir les missions entre les diffrentes brigades dun mme dpartement, notamment hors les heures douverture des brigades. Cette rforme avait pour but dallger les charges de travail des gendarmes et de satisfaire leur revendication visant limiter leur obligation de disponibilit permanente. Mais les mouvements dmographiques enregistrs ont contribu modifier substantiellement les territoires de la gen-

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darmerie nationale. La rurbanisation a conduit observer un accroissement des charges de travail des brigades les plus urbaines et donc un dsquilibre en faveur des brigades les plus rurales, moins sollicites. Dans le mme sens, on peut constater un diffrentiel de gendarme par habitant allant lextrme de 1 pour 19 habitants, et de criminalit de 1 crime ou dlit par gendarme et par an 250 par gendarme et par an. Ces donnes expliquent pour partie les tensions existant actuellement et les manifestations de mcontentement enregistres. L A P O L I C E N AT I O N A L E Ne en 1969, la police nationale est lhritire de la police dtat fonde par le rgime de Vichy en 1941. Contrairement une ide reue, le rgime commun tait, mme avant la Rvolution de 1789, celui des polices municipales. Il faut retenir, si lon a le respect de lhistoire, que ltatisation des polices municipales est une volution voulue par Georges Clemenceau, rpublicain authentique, de qui la lgende ne retient, tort, que la cration des brigades mobiles de la police judiciaire, les clbres brigades du tigre , anctres des Services rgionaux de police judiciaire. Si lon excepte ltatisation de Lyon effectue en 1851, le mouvement commence en 1908 par ltatisation de la police municipale de Marseille qui sera suivie de celles de Toulon et La Seyne en 1918, de Nice en 1920, de Metz, Strasbourg et Mulhouse en 1925, dAlger et Oran la mme anne et de celles de 141 communes de Seine-et-Oise et de 14 communes de Seine-et-Marne en 1935. Vichy fera le reste et conduira la rgionalisation des services. La Libration ne remettra nullement en cause ltatisation, mais reviendra sur la rgionalisation. Lactuelle structuration de la police nationale est en partie la rsultante de ces oprations surtout pour ce qui concerne les services chargs de la police gnrale. Pour les missions spcialises de renseignement, de police judiciaire et de maintien de lordre public les services chargs de les mettre en uvre sont apparus progressivement partir du milieu du XIXe sicle pour devenir aprs la Libration des directions ou services centraux. La Direction gnrale de la police nationale (DGPN) nest pas seulement une structure dadministration gnrale. Lui sont rattachs directement des services oprationnels tels que le RAID (pendant du GIPN) et le Service de scurit du ministre de lIntrieur (SSMI), des units centrales telles que lUnit de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) et lUnit de coordination et de recherches anti-mafias, des ser-

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vices de soutien logistique tels que le Service central automobile (SCA) et des missions spcialises telles que la Mission de lutte anti-drogue. Elle coiffe un dispositif qui a une double vocation : administrative avec la Direction administrative de la police nationale (DAPN) ; oprationnelle et de gestion des missions gnriques de la police nationale avec les directions centrales, appeles aussi directions actives. La Direction centrale de la scurit publique (DCSP) est en charge dune mission de police gnrale et compte de ce fait le plus gros des effectifs de la DGPN, soit environ 80 000 agents de tous les corps. Sappuyant sur des directions dpartementales de scurit publique implantes dans chaque dpartement, y compris les territoires doutre-mer, et sur des districts ou des circonscriptions (au nombre de 462), elle met en uvre la doctrine demploi de la police de proximit. Celle-ci est inspire de lexprience anglo-saxonne et qubcoise de la police communautaire ou community policing. Implante sur des territoires dfinis partir de problmes identifis et localiss, elle tend responsabiliser les policiers qui y sont affects et rapprocher la police de la population dont elle doit assurer la scurit. Cette doctrine demploi, pour tre rentable et efficace, ncessite laffectation deffectifs et de moyens plus nombreux et galement une appropriation par ces effectifs de nouvelles pratiques professionnelles. Des budgets plus importants et du temps constituent des facteurs de russite qui ne sont pas pris en compte suffisamment. Cela gnre des rsultats moins positifs, voire ngatifs, que ceux escompts lorigine. La Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) est en ralit une direction charge de la police criminelle. En effet, la police judiciaire est une mission mise en uvre par toutes les directions actives de la police nationale ou presque. La DCPJ ne rsout quun faible pourcentage daffaires qui concernent la criminalit et la dlinquance organise, le terrorisme et la dlinquance financire. Elle est structure en chelons territoriaux composs des Services rgionaux de police judiciaire (SRPJ) et de leurs antennes et en services centraux pour les uns oprationnels, les Offices centraux qui sont interministriels et composs ce titre deffectifs provenant de la gendarmerie nationale et des douanes, et pour les autres vocation administrative et de gestion. Lassise territoriale des SRPJ est ajuste aux cours dappel. La sous-direction de la police technique et scientifique qui gre les laboratoires de police scientifique de la police nationale est rattache la DCPJ. Celle-ci est la disposition de tous les services de la DGPN. La mission de renseignement est assure par deux directions centrales : la Direction centrale des renseignements gnraux (DCRG) et la

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Direction de la surveillance du territoire (DST). La premire dispose de services territoriaux caractre oprationnel, les directions rgionales (9) et directions dpartementales (autant que de dpartement y compris outre-mer) et de services centraux (sous-direction de la recherche par exemple) vocation double comme pour la DCPJ. La comptence de la DCRG comprend la recherche des informations caractre social et conomique en milieu ouvert et le renseignement en milieu ferm qui recouvre le terrorisme, les sectes ou les partis extrmistes. Une circulaire ministrielle de 1994 a mis fin aux missions de renseignement caractre politique en milieu ouvert, cest--dire la recherche dinformations sur les partis politiques traditionnels. Lorganisation et les missions de la DST sont couvertes par le secret dfense et ne peuvent faire lobjet daucune publicit. La vocation de cette direction est de lutter contre les ingrences (espionnage) trangres qui pourraient se faire jour sur le territoire national. Depuis quelques annes elle est amene participer, aux cts dautres services, la lutte contre le terrorisme international. Elle est prsente sur lensemble du territoire national et outre-mer. La Direction centrale de la police aux frontires (DCPAF), consacre la surveillance de la circulation transfrontalire et la lutte contre lemploi des clandestins, est une direction en pleine mutation du fait de la disparition des frontires terrestres europennes. Comme les autres directions actives, elle dispose de services centraux et de services territoriaux qui ont tendance aujourdhui se rimplanter au plus prs des frontires ariennes (aroports), maritimes (ports) et des points de passage terrestres particuliers tels que Calais (Eurostar). La sixime et dernire direction active est la Direction de la formation de la police nationale (DFPN) charge de la formation initiale et continue des fonctionnaires de police de tous les corps. ce titre, elle gre 14 coles dapplication qui assurent la formation des grads et gardiens et 2 coles suprieures, lcole nationale suprieure des officiers de police (ENSOP) Cannes-cluses, en Seine-et-Marne, et lcole nationale suprieure dapplication de la police nationale (ENSAPN) Toulouse, charges de la formation des officiers de police. Les directions rgionales de la formation et les centres de formation lui sont galement rattachs et sont rpartis travers les rgions administratives. Lcole nationale suprieure de la police, tablissement public plac sous lautorit du ministre de lIntrieur, est ddie la formation des commissaires de police. Elle gre enfin le Centre national des tudes et des formations (CNEF) situ Gif-sur-Yvette en rgion parisienne.

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La DGPN dispose dune Inspection gnrale (IGPN) dont les appellations familires ne rvlent quune partie de ses comptences. La police des polices conduit, au-del des inspections et des enqutes disciplinaires, des audits, des missions de contrle, des missions dvaluation et des missions de prospective. Elle dispose de plusieurs antennes dcentralises sur le territoire national. Trois autres services centraux mettent en uvre des missions plus cibles. Le Service de protection des hautes personnalits (SPHP), anciennement Service des voyages officiels, assure la protection des hautes personnalits franaises et trangres en dplacement en France. Le Service central des compagnies rpublicaines de scurit (SCCRS) gre les fameuses CRS qui, linstar des escadrons de la gendarmerie mobile, constituent la rserve mobile de ltat. Enfin le Service de coopration internationale de la police (SCTIP) est charg des missions de coopration technique et institutionnelle avec les services de police ltranger. Ce service anime plus de 60 dlgations implantes dans les ambassades de la France. La prfecture de police de Paris est lautre grande institution du ministre de lIntrieur. Elle est une cration de la Rvolution franaise et des arrts de Messidor an VIII. Le fait que Paris soit la capitale de la France justifie son particularisme et son statut. Le prfet de police de Paris dispose de comptences trs larges excdant le champ de la police. Il est ainsi, entre autres, le chef de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris. Tous les services de police de Paris intra muros sont galement placs sous son autorit. Il est, au titre de ses fonctions de prfet de zone, le coordonnateur des forces de scurit de la petite et grande couronne. La division des services est sensiblement la mme que celle de la DGPN. Les missions spcialises de police judiciaire, de renseignement et de protection de lordre public, mission trs sensible dans la capitale, sont manages par des directions particulires. La plus rcente, au vu de sa cration, est charge de la police gnrale et de la police de proximit dont elle tire son appellation : la Direction de la police urbaine de proximit (PUP). Lensemble de ces services bnficie du soutien logistique de la Direction de la logistique qui est une particularit de la PP. Cet ensemble de structures, DGPN et PP, emploie prs de 150 000 fonctionnaires actifs et administratifs. Les premiers sont issus des corps actifs de la police nationale soumis un statut spcial drogatoire du droit commun de la fonction publique de ltat. Datant de 1948 et revu en 1995, il restreint les liberts de ceux qui y sont assujet-

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tis en leur interdisant le droit de cesser le travail de faon concerte (grve). En contrepartie, un rgime particulier de retraite leur est accord ainsi quun surclassement indiciaire et une indemnit pour sujtions spciales de police. Cette ISSP est galement verse aux membres de la gendarmerie, officiers et sous-officiers. Les corps actifs de la police nationale sont au nombre de trois : les commissaires de police, les officiers de police et les grads et gardiens de la paix. Chaque corps dispose dun statut particulier rglant les conditions de recrutement, de formation, de carrire et de mobilit. Ces statuts ont t rcrits en 1995 cause des dispositions nouvelles portes par la loi dorientation et de programmation pour la scurit du 21 janvier 1995. Les fonctionnaires des corps administratifs sont rpartis dans des corps (4) appartenant aux trois catgories suprieures de la fonction publique (A, B et C) et remplissent des taches dadministration et de gestion. Leur nombre trs insuffisant a permis la Mission dvaluation et de contrle (MEC) du Parlement institue en 1999 de dire que la police nationale tait sous-administre avec seulement 13 000 agents, soit moins de 10 % des effectifs totaux, alors quil en faudrait au moins 30 000. Le ratio est en Allemagne de 30 %. Les adjoints de scurit reprsentent une part importante des effectifs avec plus de 14 000 agents contractuels issus des emplois-jeunes de la loi Aubry. Avec un statut limitant leurs comptences, ils apparaissent comme un appoint dont la police de proximit aurait du mal se passer. Ils ont, en ce qui les concerne, le droit de grve. Contrairement la gendarmerie nationale, le statut spcial des policiers actifs permet ces derniers de se syndiquer et mme de manifester. Parce quil leur apparat que leur statut spcial les place en situation de vulnrabilit face une administration dote darmes puissantes, notamment dans le domaine de la discipline mais aussi dans la gestion de leur carrire et de leurs affectations, les policiers adhrent en trs grand nombre des syndicats nombreux. Le syndicalisme policier est en pleine mutation. Ce nest que depuis la fin des annes quatre-vingtdix que les syndicats de police ont rejoint les grandes confdrations ou unions syndicales. Seuls le Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale (SCHFPN) et le Syndicat national des personnels de la police scientifique (SNPPS) sont encore des structures autonomes. En situation permanente dinstabilit, les syndicats de police sont parfois lorigine de rflexions pertinentes et novatrices dont ils sont mal pays, et souvent en position de repli dfensif qui leur donne la rputation dtre concerns uniquement par les questions

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catgorielles. Il est cependant tabli que ltat ne sait pas ou ne veut pas pratiquer une concertation moderne et ouverte. Cela explique que priodiquement des crises graves et spectaculaires clatent opposant policiers et gendarmes, ce qui est nouveau pour ces derniers, leur administration respective. LES POLICES LOCALES Consquences des pouvoirs de police du maire, les polices locales connaissent un essor rgulier depuis le dbut des annes quatre-vingt. Prsentes comme une alternative au dsengagement de ltat dans le domaine de la scurit, elles nont pas en ralit la capacit de rpondre la demande de scurit des Franais. Les missions confies aux agents de police municipale rsultent de leur statut dagent de police judiciaire adjoint de larticle 21 du code de procdure pnale. Sils procdent une interpellation, ils ont lobligation de conduire la personne interpelle devant un officier de police judiciaire dans les plus brefs dlais. On imagine difficilement le maire, bien quil soit OPJ, procder alors la rdaction dune procdure, rendre compte au procureur de la Rpublique et ventuellement recevoir les observations de ce dernier. Quant poursuivre lenqute sous la direction dun juge dinstruction Cela montre que le maire ne saurait tre un policier. De la mme manire on ne peut concevoir quil puisse diriger un service de police de plein exercice, cest--dire dot de la capacit assurer la rpression des crimes et dlits constats sur le territoire de sa commune. Cest en vrit dans le domaine de la circulation routire, o leurs pouvoirs ont t largis, et dans la mission de veiller lapplication et au respect des arrts du maire que les agents de police municipale sexpriment. Ils sont associs galement lexercice de la police administrative, cest--dire la prvention, aux cts des policiers et gendarmes nationaux. En effet dans le cadre de la loi du 19 avril 1999, le maire dune commune dote dune police municipale dont les effectifs dpassent 5 fonctionnaires doit passer une convention de coordination avec le reprsentant de ltat dans le dpartement avec lavis du procureur de la Rpublique dont dpend sa commune. La mme loi a institu une commission consultative des polices municipales auprs du ministre de lIntrieur, charge de vrifier lorganisation et le fonctionnement des polices municipales. Elle peut tre saisie par le maire, le prfet ou le procureur de la Rpublique. Enfin la question de larmement a t rgle par cette loi qui uniformise les types darme de poing et de munitions, ainsi

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que les quipements et les uniformes qui doivent permettre doprer une distinction entre policiers nationaux et policiers municipaux. La mairie de Paris possde un service particulier qui peut tre compar une police municipale mme si elle nen possde pas toutes les caractristiques. La Direction de la prvention et de la protection de la Ville de Paris dispose de plus de 1 000 agents chargs principalement de la police de lhabitat (immeubles HLM de la ville) et de celle des parcs et jardins. Elle assume en plus la scurisation de plus de 3 000 quipements municipaux recevant du public. Cr par Charles V pour veiller la police des champs, le garde champtre, qui fut le garde messier de la Rvolution ou le sergent de verdure quelques annes plus tard, est aussi un agent de police du maire dont les attributions et le rle ont t fixs par la loi de 1884 sur lorganisation des conseils municipaux. LA SCURIT PRIVE Lmergence dune vritable industrie de la scurit prive tmoigne, comme le dveloppement des polices municipales, de la relative incapacit de ltat soccuper de la production de scurit dans sa totalit. La loi du 21 janvier 1995 porte lvidence que ltat na plus les moyens dun monopole exclusif dans ce domaine en introduisant la notion de co-production de scurit que les Contrats de scurit (CLS) ont pour mission dencadrer. En effet, les CLS intgrent les services de scurit privs parmi les interlocuteurs du partenariat pour la scurit intrieure. Depuis 1980, ltat rglemente sans discontinuer les professions de la scurit. Ltat rgalien est devenu un tat rgulateur. Avec moins de 10 000 emplois en 1980 et prs de 100 000 en 2000 la progression du secteur priv peut tre mesure. De la mme manire le poids conomique de la scurit prive (plus de 10 Mds deuros de chiffre daffaires) dans notre pays dpasse les budgets cumuls de la police et de la gendarmerie nationale. Et ne sont pas comptes les dpenses consenties par de trs nombreuses entreprises au profit de services de sret internes. Ce secteur dactivit connat une vague de concentration et dinternationalisation acclre qui fait quaujourdhui 2 % des entreprises ralisent plus de 50 % du CA. Lactivit principale reste le gardiennage. Cette activit est en pleine mutation sous leffet du recours aux technologies modernes qui permettent de remplacer le potentiel humain par du matriel de haute

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technologie. Lactivit de recherche est en voie dtre trs troitement encadre afin dviter des drapages au regard du respect des liberts publiques. CONCLUSION Lexpansion des socits de scurit prive en France, les dbats sur la place de la police nationale, et accessoirement sur celle de la gendarmerie nationale, la rsurgence des polices municipales et lmergence de forces de scurit dans certaines entreprises publiques (RATP et SNCF) montrent que lexercice des missions de scurit, y compris sur les espaces publics, est devenu pluriel. Sil est naturel de pallier les carences de ltat dans ce quil ne sait pas ou plus faire, le march ne peut lui seul dfinir des rgles dontologiques ou thiques qui lui feraient, par nature, remplacer le service public. La mise en place dune police de proximit dmontre quel point il est ncessaire de fixer les termes des enjeux politiques vritables que les dbats dexperts nclairent pas toujours. Il convient aujourdhui de sattacher reconnatre la ralit afin de dgager des stratgies de scurit efficaces. Dans cette perspective, les ralits gographiques du pays doivent tre prises en compte. Lunivers rurbain , qui se dveloppe au point de rencontre de la ville avec la campagne, stend et transfre des modes de vie et de dlinquance nouveaux. Les bassins de dlinquance ignorent les frontires administratives et le capharnam territorial et de comptences franais. Pourquoi ne pas aller jusquau bout de la logique du texte sur les agglomrations et assurer la dconcentration de la police nationale, son adquation avec les ralits urbaines, la prise en compte de la ralit des bassins de dlinquance, plus proches des cartes des transports publics que de celles des services administratifs ? Mais avant daller dans cette voie ne serait-il pas opportun sinon indispensable de mettre enfin police et gendarmerie nationales en harmonie, afin que leurs actions soient complmentaires et non plus concurrentielles ? Ltat devrait savoir que deux structures disposant des mmes comptences sur le mme territoire ne sajoutent pas. Parfois elles vont mme jusqu sannuler. Ltat a le choix entre faire voluer la police nationale (peut-tre aussi la gendarmerie nationale au vu des derniers vnements) ou la laisser disparatre. Si de rares organisations syndicales ont su dpasser leur rle traditionnel dans le domaine de la revendication purement catgorielle, elles ne sont que rarement payes de retour.

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La rflexion extrieure a du mal tre reconnue ou accepte, mme si des espaces de dialogues apparaissent, notamment lInstitut des hautes tudes de scurit intrieure. La police nationale est trop importante pour que lon assiste impuissant une agonie inluctable sous lil de doctes mdecins faussement apitoys. Des thrapies existent et peuvent tre mises en uvre la condition que le courage politique des gouvernants soit au rendezvous. De la mme manire, le bon sens doit prsider la prise de dcisions et lon doit abandonner lide quil existe une recette unique et miraculeuse qui dispensera de tout effort et permettra dobtenir des rsultats immdiats. Pour la Rpublique, il est plus que temps de transformer la police dtat en une vritable et authentique police nationale.
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Lappareil de scurit intrieure franais est pluriel. Contrairement une croyance collective selon laquelle la police nationale et accessoirement la gendarmerie nationale sont les seules forces mises en uvre, il existe beaucoup dautres structures, dessence publique ou prive, concourant cette mission essentielle pour une dmocratie. Et la construction de cet ensemble est de naissance rcente mme sil sappuie sur des institutions fort anciennes. Cela tant, la sdimentation anarchique qui a prvalu rend ncessaire une harmonisation des structures et une rationalisation des doctrines demploi afin de produire la scurit que rclament les Franais. Les ressources existent, les hommes (et les femmes) sont disponibles, mais les besoins qualifiant la demande de scurit sont msestims car il nest pas dans notre culture de les recueillir et de les mesurer pour mieux y rpondre. Cest assez dire quil revient ltat de conduire des rformes dont lurgence nest plus dmontrer. La pertinence de ses actions en sera grandement amliore.

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ANS UN MTIER DONT CHACUN SACCORDE reconnatre quil prsente des risques et des tentations multiples, la question des procdures et des structures mettre en place pour garantir les citoyens et les personnels eux-mmes contre des drives toujours possibles se pose avec une particulire acuit. Comment concilier la forte demande de scurit des citoyens avec leurs exigences de respect des liberts et, partant, dun encadrement strict de laction policire ainsi que dune meilleure transparence du fonctionnement policier ? Cest dans ce contexte que se situent les contrles de la police. Par sa mission de police judiciaire, la police, place sous lautorit du ministre de lIntrieur et des prfets, est soumise galement lautorit judiciaire qui vient alors se superposer aux autorits de tutelle.

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Les policiers sont ainsi soumis un rgime de contrles particulirement encadr, puisque pour laccomplissement dun mme acte, leur responsabilit peut tre engage sur un plan disciplinaire, pnal, voire quasi disciplinaire, lorsquils accomplissent des actes dans le cadre dune enqute judiciaire 1. ces contrles de type classique sont venus sajouter depuis plusieurs annes dautres contrles par des instances extrieures la sphre judiciaire et administrative, dont la traduction la plus rcente est la cration dune autorit administrative indpendante, la Commission nationale de dontologie de la scurit.
1. Le contrle sur la gendarmerie nest pas trait dans cet article. Il va de soi cependant que les contrles de lautorit judiciaire sur la police concernent galement la gendarmerie.
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Par ailleurs, les droits et les devoirs des policiers sinscrivent de plus en plus dans une dmarche de professionnalisme. une approche purement disciplinaire des droits et devoirs de lagent se substitue une approche fonde sur une culture dontologique. UN ENCADREMENT INSTITUTIONNEL CONTRAIGNANT Outre les lois statutaires de la fonction publique rglant leurs droits et leurs obligations 2, les fonctionnaires de police obissent un texte spcifique, le code de dontologie, issu du dcret du 18 mars 1996 traitant des devoirs gnraux de la police nationale, des droits et des devoirs respectifs des fonctionnaires de police et des autorits de commandement et du contrle de la police. Par ailleurs, de nombreuses instructions dfinissent des principes porte dontologique ; ainsi celle du 22 dcembre 1995 sur laction auprs des usagers et des victimes dinfractions ou celle du 10 avril 1997 sur lexercice de lautorit hirarchique dans la police nationale. La mission judiciaire qui lui est impartie impose galement la police de se conformer aux rgles dictes par le code de procdure pnale. Le principe du contrle est galement dfini dans le titre III article 19 du code de dontologie du 18 mars 1986 qui traite du contrle de la police : Outre le contrle de la chambre daccusation, qui simpose eux lorsquils accomplissent des actes de police judiciaire, les personnels de la police nationale et les autorits administratives qui les commandent sont soumis au contrle de lInspection gnrale de ladministration et sagissant des seuls personnels de la police nationale, galement celui de lInspection gnrale de la police nationale. Les deux formes de contrle auxquelles il est fait rfrence, administratif et judiciaire, connaissent depuis ces dernires annes des volutions significatives.
Des contrles internes effectifs

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En dehors du contrle exerc par les instances hirarchiques, la police fait lobjet de contrles des instances extrieures cette dernire mais propres au ministre de lIntrieur. Deux inspections se partagent ce contrle, lInspection gnrale de

2. Loi n 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires.

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ladministration (IGA) et lInspection gnrale des services judiciaires avec le concours de lInspection gnrale des services (IGS), communment appele la police des polices dont la situation administrative particulire en fait un organisme de contrle part entire.
Des inspections aux missions tendues

LIGA, place sous lautorit directe du ministre de lIntrieur, exerce un contrle sur les services travers des missions portant surtout sur des aspects budgtaires et des audits de secrtariats gnraux pour ladministration de la police. Les missions transversales quelle assure (par exemple lvaluation des contrats locaux de scurit), la participation de ses membres aux diffrents conseils sur la dontologie mis en place successivement en font un lment de contrle important.
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Place auprs du directeur de la police nationale, lIGPN est le principal organe de contrle de la police nationale. Selon les textes qui la rgissent, elle est charge de veiller au respect par les personnels de la police nationale des lois et rglements, des dispositions du code de dontologie, de celles du rglement gnral demploi de la police nationale et du statut de la fonction publique. Les types de missions quelle exerce sont celles traditionnellement dvolues aux services dinspection : au travers daudits, elle effectue des contrles sur les services actifs de la police et les tablissements de formation pour vrifier sils remplissent correctement les missions qui leur sont dvolues par les textes, apprcier la manire dont ils sont perus par les usagers ; elle ralise un certain nombre dtudes visant lamlioration du fonctionnement des services. Celles-ci portent souvent sur des problmes transversaux rvls par des missions de contrle ou sur lanalyse de projets de textes lgislatifs et rglementaires applicables la police nationale en vue dvaluer leur impact sur le fonctionnement de ces derniers ; enfin, elle effectue des enqutes administratives et judiciaires sur les personnels concernant des fautes professionnelles, des manquements la dontologie. Ces enqutes sont diligentes tant par ce service, qui sest dot d un cabinet central de discipline , que par ses dlgations rgionales Marseille et Lyon et lIGS. LIGS occupe une place particulire dans ce paysage administratif : direction active de la prfecture de police de Paris, elle est en mme temps le principal service extrieur de lIGPN (elle fait office depuis 1986

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de service rgional), tandis que son directeur est statutairement ladjoint du chef de lIGPN. Son champ de comptence stend sur lensemble des personnels de la prfecture de police (Paris et les trois dpartements de la petite couronne), y compris sur les personnels de statut municipal mis disposition du prfet de police, soit 40 000 agents. Elle peut tre saisie directement par des plaintes de particuliers. La particularit de ces deux inspections, dont une partie importante des membres, voire la majorit sagissant de lIGS, ont la qualit dofficiers de police judiciaire, tient ce quelles peuvent tre saisies la fois par lautorit judiciaire et lautorit administrative de mmes faits qui donneront lieu ensuite des poursuites pnales et disciplinaires. Louverture quasiment simultane dune enqute judiciaire et dune enqute administrative pour des fautes faisant prsumer une infraction nest pas originale en soi, pas plus quune sanction administrative et (ou) pnale rprimant les mmes faits, chacune tant indpendante lune de lautre. Ce qui est plus tonnant pour le profane, cest la runion des deux comptences administrative et judiciaire au sein dun mme service.
Le contrle sur les personnels, une part importante de lactivit des inspections

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Au fur et mesure des rformes intervenues dans la police, la part des tudes tend saccrotre, confrant de plus en plus lIGPN une fonction de conseil, comme par exemple dans la mise en place de la police de proximit. Par ailleurs, celle-ci, comme les autres inspections centrales, est de plus en plus sollicite dans lvaluation des politiques publiques de scurit. Ces missions nouvelles prennent souvent le pas sur les missions traditionnelles. Pour autant, le contrle dontologique demeure une part importante de lactivit de ces services. Il constitue en tout tat de cause lactivit principale de lIGS qui traite elle seule 75 % des dossiers denqute, lIGPN tant seulement saisie tant sur le plan administratif que sur le plan judiciaire des affaires dites importantes ou pouvant avoir un certain retentissement mdiatique 3 . Les autres dossiers sont le plus souvent traits par la hirarchie des personnels mis en cause. Le nombre de dossiers denqute ouverts au sein de lIGPN et de lIGS naugmente pas de faon significative : 1 165 dossiers ouverts en
3. En dehors de lIGPN et de lIGS, un certain nombre denqutes sont effectues par les services locaux denqute.

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1996, 1 232 en 2000. En revanche, la part des saisines judiciaires est en constante augmentation (41 % en 1996, 53,7 % en 2000) au dtriment des saisines administratives (33,8 % en 1996, 22,1 % en 2000), tandis que les saisines directes des particuliers restent stables (25,2 % en 1996, 24,2 % en 2000) 4. Parmi les 1 232 faits allgus ayant donn lieu des enqutes de lIGPN ou de lIGS en 2000, les atteintes aux personnes reprsentent la part la plus importante (43,2 %). Elle est en augmentation constante depuis cinq ans, alors quelle ne reprsentait que 32 % en 1996. Parmi celles-ci, les violences mortelles qui constituent une infime part des atteintes aux personnes (15 en 2000) ont cependant doubl entre 1999 et 2000. Laugmentation globale des violences est essentiellement due celle des violences en service allgues (30 % daugmentation depuis 1996), alors que les violences hors service sont la baisse (8,15 % en 2000 contre 16,09 % en 1996). Viennent ensuite les fautes professionnelles allgues qui reprsentent 29,3 % du total des enqutes. Le comportement avec le public en constitue la majorit (75,9 % des dossiers), cest--dire les contestations, le refus dintervenir, les incorrections, le mauvais accueil, labus dautorit. La part des enqutes sur les incidents privs est quant elle infime et tend diminuer (8,4 % en 1996, 3,9 % en 2000).
Un nombre de sanctions disciplinaires consquent

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La proportion du nombre de sanctions disciplinaires par rapport leffectif total des agents atteste dune grande svrit : 2 195 sanctions ont t prononces en 2000. Si lon rapporte ce chiffre au nombre total de personnels au 1er janvier 2000 (142 989), 2 % dagents sont concerns 5. Avertissements et blmes reprsentent plus de 80 % des sanctions 6. Le nombre de rvocations, mises la retraite doffice, radiations des cadres nest par ailleurs pas insignifiant : 121 mesures en 1999 sur 2 138 sanctions. En labsence de donnes chiffres sur les sanctions disciplinaires prononces dans lensemble de la fonction publique, il est difficile de faire des comparaisons. Les sanctions disciplinaires concernant les per-

4. Selon les chiffres du rapport annuel dactivit de lIGPN pour 2000. 5. Donnes de la DGPN sur les sanctions disciplinaires pour lanne 2000 concernant lensemble des fonctionnaires de la police nationale. 6. Les blmes, sanctions plus lourdes que les avertissements, reprsentent plus de 42 % du total des sanctions.

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sonnels de la police reprsentent certainement une part trs importante, voire la plus importante de lensemble des sanctions dans la fonction publique.
Un contrle accru de lautorit judiciaire

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Lorsquils effectuent des enqutes judiciaires et accomplissent de ce fait des actes de police de ce type, les policiers sont soumis lautorit judiciaire qui vient se superposer lautorit hirarchique du ministre de lIntrieur. Cest le sens des articles 12 et 13 du code de procdure pnale qui confient la direction de la police judiciaire au procureur de la Rpublique et la placent sous la surveillance du procureur gnral et le contrle de la chambre daccusation. Ces contrles jalonnent le parcours professionnel des policiers et encadrent encore plus troitement les actes de police judiciaire accomplis par les policiers. Ils sont galement accrus par une disposition nouvelle de la loi sur la prsomption dinnocence du 15 juin 2000.
Des contrles qui jalonnent le parcours professionnel des OPJ

La nomination Le policier qui a la qualit dofficier de police judiciaire (OPJ) se voit confrer dimportants pouvoirs : il reoit les plaintes et les dnonciations, constate lensemble des infractions pnales, procde des enqutes prliminaires ou de flagrance. Il dispose seul du pouvoir de placement en garde vue, de celui doprer des contrles didentit et dexcuter les commissions rogatoires lorsquune information est ouverte. Nest donc pas officier de police judiciaire qui veut. La nomination, si elle intervient de faon automatique pour un certain nombre de fonctionnaires de police 7, ncessite pour dautres des formalits plus lourdes : un arrt conjoint du ministre de la Justice et de lIntrieur (ou de la Dfense pour les gendarmes) intervient aprs avis dune commission mixte qui les a soumis des preuves. Lhabilitation Il ne suffit pas davoir la qualit dOPJ pour en exercer les fonctions. Encore faut-il tre habilit exercer ces pouvoirs. Tous les OPJ, lexception de quelques-uns limitativement numrs par les textes 8,
7. Parmi lesquels les commissaires de police, les fonctionnaires du corps des officiers. 8. Les maires et leurs adjoints, les directeurs et sous-directeurs de police judiciaire de la police nationale, directeur et sous-directeur de la gendarmerie.

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font lobjet dun arrt dhabilitation nominatif manant du procureur gnral. Lhabilitation nest pas acquise une fois pour toutes. Elle peut faire lobjet dune suspension ou dun retrait de la part du procureur gnral. Ce mme pouvoir est donn la chambre de linstruction qui, saisie par le procureur gnral ou son prsident, peut, sans prjudice dventuelles sanctions disciplinaires, adresser des observations un OPJ, faire procder une enqute et lui interdire temporairement ou dfinitivement dexercer ses fonctions de police judiciaire sur tout ou partie du territoire. Il sagit l en fait dun quasi-pouvoir disciplinaire donn cette juridiction. Considre pendant longtemps comme relativement thorique, cette facult a t utilise de faon retentissante en 1996 lorsque la chambre daccusation de la cour dappel de Paris, saisie par son prsident du refus du directeur central de la police judiciaire de la prfecture de police de Paris de laisser un officier de police judiciaire assister un juge dinstruction lors dune perquisition effectue dans le cadre dune affaire mdiatique, a, aprs enqute du prsident de la chambre, inflig une suspension de lexercice de ses fonctions de police judiciaire ce fonctionnaire pour une dure de six mois. La notation Il appartient aux procureurs gnraux de procder lvaluation annuelle de lactivit des officiers de police judiciaire de leur ressort. Depuis plusieurs annes, lattention des procureurs gnraux et des procureurs ( qui il incombe de faire des propositions de notation au procureur gnral en la matire) est appele sur la ncessit dindividualiser la notation qui, aux termes du code de procdure pnale, est prise en compte pour toute dcision davancement dun OPJ.
Un contrle accru du parquet au cours de ces dernires annes sur les actes des officiers de police judiciaire

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On ne reprendra pas ici lensemble des garanties dont sont entours les actes de police judiciaire et les nullits qui sanctionnent leur nonrespect. Il ne sera pas non plus question des contrles exercs par le parquet et les magistrats du sige au cours des diffrentes enqutes (autorisations de prolongations de gardes vue au-del de 48 heures par exemple). On se contentera dindiquer les mesures qui rendent aujourdhui ce contrle plus effectif.

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Le traitement en temps rel des procdures, un moyen de contrle accru Larticle 12 du CPP dicte que la police judiciaire est exerce sous la direction du procureur de la rpublique . Selon larticle 41 du mme code, le procureur procde ou fait procder tous les actes ncessaires la recherche et la poursuite des infractions la loi pnale . cette fin, il dirige lactivit des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort de son tribunal. Le constat a souvent t fait quen pratique la ralit de cette direction est mise nant puisquil napprend quaprs coup lexistence de celles-ci [les infractions] par lenvoi des procs-verbaux dune enqute sur le droulement de laquelle par dfinition il ne peut plus peser 9. La mise en place du traitement en temps rel des procdures vise acclrer la rponse judiciaire la dlinquance et oblige donc les services denqute aviser les magistrats du parquet de lensemble des affaires lucides. Pour peu quelle soit matrise et ne conduise pas noyer les magistrats sous un flot dinformations insignifiantes au dtriment daffaires importantes, elle contribuera rendre au parquet la mission de direction de lenqute qui lui est confie par la loi. La systmatisation des signalements effectue en direct par les enquteurs lui permet dexercer un contrle sur la procdure ds sa phase dlaboration. Le renforcement des contrles induit par la loi du 15 juin 2000 La loi du 15 juin 2000 sur la prsomption dinnocence, en renforant un certain nombre de garanties au cours de lenqute judiciaire, a galement introduit une innovation en matire de contrle administratif sur les personnels chargs de fonctions de police judiciaire. La garde vue, moment cl de lenqute judiciaire, qualifie souvent d acte le plus dangereux que peut raliser un OPJ, outre les garanties dont elle est entoure quant aux personnes qui peuvent y tre soumises, aux dlais dans lesquels elle est enferme et aux formalits qui laccompagnent (notification des diffrents droits), fait lobjet dun contrle de plus en plus prgnant par le parquet : cest ainsi que la loi impose dsormais lOPJ daviser le magistrat du parquet ds le dbut de la garde

9. Direction des affaires criminelles et des grces, le traitement en temps rel. Ces observations sont le produit des rflexions dun groupe de travail sur le traitement en temps rel des procdures pnales.

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vue et non plus dans les meilleurs dlais pour que celui-ci soit mme den contrler le droulement tout moment 10. La loi fait par ailleurs obligation au procureur de se rendre une fois par trimestre au moins dans les locaux de garde vue et de tenir un registre sur lequel doivent tre mentionns le nombre et la frquence de ses visites. La dure des enqutes est galement soumise contrle. Le nouvel article 75-1 du code de procdure pnale prvoit que le procureur de la Rpublique doit dsormais, lorsquil est amen confier une enqute prliminaire un service de police judiciaire, fixer un dlai pour son excution ; dlai qui peut le cas chant tre prorog au vu des justifications fournies par les enquteurs ; si ce non-respect des dlais impartis nest pas sanctionn par une nullit de procdure, il peut influer sur les apprciations que les magistrats du parquet sont conduits porter sur les officiers de police judiciaire dans le cadre notamment de leur notation. De mme, lorsque les services de police judiciaire conduisent des enqutes judiciaires dinitiative (cest--dire de leur propre initiative), ils doivent en aviser le parquet lissue dun dlai de six mois et lui rendre compte de leur tat davancement.
Une participation de la justice aux enqutes administratives sur lactivit des officiers et des agents de police judiciaire

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Au dtour dun amendement dfendu par un parlementaire au cours de la discussion de la loi du 15 juin 2000, une innovation de taille a t introduite dans le code de procdure pnale. Celui-ci prvoit dsormais dans son article 15-2 que les enqutes administratives relatives au comportement dun officier ou dun agent de police judiciaire associent lInspection gnrale des services judiciaires au service denqute comptent. Elles peuvent tre ordonnes par le ministre de la Justice et sont alors diriges par un magistrat . Cette disposition qui va moins loin que la proposition de loi initiale visant crer une inspection gnrale de la police judiciaire place sous lautorit du ministre de la Justice constitue cependant une vritable innovation. En effet, non seulement elle autorise un service du

10. La prsence de lavocat ds la premire heure de garde vue, en dehors dune amlioration des droits de la dfense, constitue certains gards une autre forme de contrle sur les conditions de droulement de la garde vue.

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ministre de la Justice participer aux enqutes administratives dun service du ministre de lIntrieur ou de la Dfense sur un fonctionnaire de police ou un militaire de la gendarmerie agissant certes dans le cadre particulier doprations de police judiciaire, mais elle donne en outre la possibilit au ministre de la Justice dordonner des enqutes administratives diriges par les magistrats sur ces fonctionnaires et militaires. Il est sans doute prmatur dvaluer limpact de cette nouvelle disposition dans la mesure o, ce jour, seules deux enqutes administratives conjointes ont t ordonnes par les ministres de lIntrieur et de la Justice sur le fondement de ce texte. La longue liste des contrles de la police que lon vient dnumrer est la fois rassurante et inquitante ; elle rassure sur lencadrement du fonctionnement de cette institution, elle inquite car elle peut donner limpression dun manque de professionnalisme dun corps qui naurait aucune conscience de ses responsabilits. Tel nest pas le sens de ce qui prcde. Lanalyse des contrles doit tre en tout tat de cause complte par quelques lments sur la dmarche de rflexion sur la dontologie dans laquelle sest engage la police depuis plusieurs annes. D U C O N T R L E U N E V R I TA B L E D M A R C H E DONTOLOGIQUE
Les limites du contrle

Tout contrle sur les personnes prsente des limites tenant la fois ce quil ne peut tout embrasser et ce quil intervient aprs que la faute a t commise. Sagissant de leffectivit des contrles exercs par lautorit judiciaire sur la police judiciaire, il convient dtre modeste. Ainsi que le relevait la commission Delmas Marty dans son rapport sur la mise en tat des affaires pnales en 1990, ce contrle qui revt un certain nombre de modalits concrtes est souvent plus thorique que rel . Cest galement le constat fait par le comit des ministres du Conseil de lEurope dans sa recommandation adopte le 6 octobre 2000 sur le rle du ministre public dans le systme de justice pnale 11.
11. La recommandation 2000 du Conseil de lEurope sur les principes directeurs pour les ministres publics dEurope , Marc Robert, Revue de sciences criminelles, janviermars 2002.

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En tout tat de cause, les relations quentretiennent magistrats et policiers dans leur travail quotidien ne peuvent tre uniquement fondes sur le contrle et partant sur des antagonismes forts entre des principes de justice dun ct et defficacit de lautre. Magistrats et policiers entretiennent au quotidien le plus souvent des relations de confiance (et non des relations de connivence) nexcluant dailleurs pas le contrle ainsi que le dcrit un ouvrage rcent 12. Sagissant du contrle disciplinaire exerc par les instances administratives de contrle, comme dans les autres corps de la fonction publique pratiquant lautocontrle, un certain nombre de comportements chappent au contrle des inspections et demeurent encore difficiles reprer. Cest ainsi que la corruption des fonctionnaires de police, certes marginale parmi les fautes dontologiques (6 % des affaires traites par lIGPN en 2000), demeure un phnomne encore insuffisamment repr et mal analys en France. Limportant travail auquel lIHESI sest livr rcemment sur ce sujet montre le dcalage existant sur la connaissance du phnomne en France et dans dautres pays europens 13. Depuis plusieurs annes se dveloppent au sein de la police dautres approches des droits et devoirs des policiers et de la faute.
Une dmarche dontologique volontaire

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La dmarche de modernisation de la police sest accompagne de la cration successive dinstances de dontologie : le Conseil suprieur de lactivit policire, cr en mars 1993, avait pour mission de donner des avis sur le fonctionnement des services de la police nationale dans ses relations avec le public . Le Haut Conseil de dontologie de la police nationale, qui lui a t substitu peu aprs, a entam des thmes de rflexion divers 14. Cette mme dmarche de modernisation se retrouve dans linnovation qua constitu le code de dontologie de la police nationale. Dans le droit fil de la dclaration faite en 1979 par lassemble parlementaire du Conseil de lEurope considrant notamment que le sys12. Christian Mouhanna, Polices judiciaires et magistrats, une affaire de confiance, Perspectives sur la justice , Mission de recherche Droit et Justice, Paris, La Documentation franaise, 2001. 13. Corruption dans la police ? , Les Cahiers de la scurit intrieure, n 44, 2e trim. 2001. 14. Il a notamment t amen rflchir sur lappartenance de policiers des sectes, le secret professionnel du policier.

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tme europen de protection des droits de lhomme serait renforc si la police se voyait proposer des rgles de dontologie tenant compte des droits de lhomme et des liberts fondamentales , la police sest en effet dote dun code de dontologie en 1986. La dmarche, unique en son genre puisque la police est, notre connaissance, la seule profession dans la fonction publique disposer dun code de dontologie, mrite dtre souligne plusieurs gards. Tout dabord, la conception de ce code a fait partie intgrante de la modernisation de la police engage dans les annes quatre-vingt ainsi quen tmoigne larticle de la loi relative la modernisation de la police du 7 aot 1985 prvoyant son laboration. Il sagissait de redonner du sens lthique professionnelle en ancrant solidement la culture policire dans les principes de ltat rpublicain : laffichage de la dclaration des droits de lhomme dans tous les commissariats de police et la publication dun code de dontologie en constituaient les mesures phares. Ensuite, sil ne cre pas de dispositions contraignantes nouvelles, ce code dicte des valeurs et des principes, et dfinit les devoirs des policiers tant envers ltat quenvers les citoyens tablissant avec ces derniers une relation directe faisant de la police une institution au service du public . Les relations hirarchiques sont par ailleurs dcrites comme devant tre empreintes de respect mutuel. Enfin, llaboration dun guide pratique de la dontologie dans la police nationale en 1998, fond sur le code de dontologie ralis sous lgide du Haut Conseil de dontologie de la police nationale, de mme que laccent mis sur lenseignement de la dontologie dans les coles de police avec la participation active des inspections gnrales ont contribu lappropriation par les policiers de ce code et leur professionnalisation.
Vers une dontologie de la scurit

La police et la gendarmerie ne sont plus seules assurer les missions de scurit. La loi du 21 juillet 1995 dorientation et de programmation relative la scurit indique que les entreprises de gardiennage et de transports de fonds, ainsi que les agences prives de recherche concourent la scurit gnrale. Tous disposent des degrs divers de pouvoirs de contrainte. Ainsi la loi du 15 novembre 2001 relative la scurit quotidienne habilite des entreprises prives procder des fouilles de bagage et des palpations de scurit. La rflexion sur la dontologie et le besoin dencadrer laction de ces nouveaux acteurs de la scurit dpassent en consquence largement

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linstitution policire. On passe ainsi dune dontologie interne linstitution policire une dontologie de la scurit . Par ailleurs, la demande de transparence exprime par les citoyens dans leurs rapports avec les diffrents intervenants en matire de scurit est de plus en plus forte. La Commission nationale de dontologie de la scurit, cre par la loi du 6 juin 2000 pour veiller au respect de la dontologie par les personnes exerant des activits de scurit sur le territoire de la rpublique et mettre en place un socle commun de rgles et pratiques applicables par lensemble des acteurs de scurit tente de rpondre ces besoins. Autorit administrative indpendante, son mode de saisine sinspire de celui du Mdiateur de la Rpublique. Par lentremise dun parlementaire, elle peut tre saisie par toute personne victime ou tmoin de faits dont elle estime quils constituent un manquement aux rgles de la dontologie commis par des personnes exerant une activit de scurit, comme par le Premier ministre et les membres du parlement. Sans se substituer aux autorits administratives et judiciaires, elle dispose de larges pouvoirs denqute 15, davis et de recommandations dont les destinataires sont tenus de lui rendre compte de la suite qui leur a t rserve. Au terme dune anne de fonctionnement, la Commission a fait lobjet dune vingtaine de saisines, dont une par le Premier ministre 16. On peut regretter comme le fait le rapport de la Commission labsence de saisines ce jour concernant le comportement des services privs de scurit qui ne permet pas encore la Commission dexercer la plnitude de ses comptences. Contrle et dveloppement dune culture dontologique sont on le voit indissociables. Ils sont indispensables pour rduire les dangers auxquels plus que dautres sont exposs les policiers, et faire que linstitution policire soit vritablement au service du public.

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15. Elle peut notamment demander aux ministres comptents de saisir les corps de contrle placs sous leur autorit aux fins denqute relevant de leurs attributions. 16. Le premier rapport de la Commission nationale de dontologie de la scurit est publi la Documentation franaise. Lavis demand par le Premier ministre portait sur les manquements la dontologie qutait susceptible de contenir un rapport des renseignements gnraux.

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Oprant dans un cadre institutionnel contraignant, les policiers dont le mtier prsente des risques et des tentations multiples peuvent loccasion de leurs actes voir leur responsabilit engage sur un plan disciplinaire, pnal et quasi disciplinaire lorsquils agissent dans le cadre dune enqute judiciaire. Lactivit des services traditionnels de contrle tmoigne de cet encadrement. Lautorit judiciaire se voit par ailleurs investie de pouvoirs de contrle accrus. Ces contrles montrent cependant leurs limites, aussi, depuis quelques annes, dautres formes de contrle ont-elles vu le jour. La cration dune autorit indpendante, la Commission nationale de dontologie de la scurit, en est un exemple. une approche purement disciplinaire des droits et des devoirs se substitue progressivement une approche dontologique fonde sur une recherche de plus grand professionnalisme.

Cet article nengage que son auteur.

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L A P O L I C E N AT I O N A L E , U N E I N S T I T U T I O N C O M P L E X E M A R Q U E P A R L A C E N T R A L I S AT I O N La France dispose traditionnellement de deux forces charges dassurer la scurit de nos concitoyens : la police nationale, de statut civil, qui dpend du ministre de lIntrieur, et la gendarmerie nationale, de statut militaire, rattache au ministre de la Dfense nationale. Fait nouveau et important, dans le gouvernement issu des lections lgislatives de juin 2002, Nicolas Sarkozy, ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et des Liberts locales, dispose de lemploi de la gendarmerie nationale. De ces deux forces, la police nationale qui est principalement urbaine, au contraire de la gendarmerie, implante surtout dans les zones rurales est la plus importante, tant du point de vue des effectifs (144 618 agents au 1er janvier 2002) que du point de vue de la proportion de la dlinquance quelle traite, savoir approximativement 70 %. La police nationale est une administration traditionnellement centralise qui regroupe, sous lgide de la Direction gnrale de la police nationale (DGPN), des directions spcialises (police judiciaire, surveillance du territoire, scurit publique, police aux frontires, renseignements gnraux), des directions horizontales (inspection gnrale, administration de la police nationale, formation) et des services spcialiss nayant pas le statut de direction (service central des compagnies rpublicaines de scurit (CRS), coopration technique internationale de police, protection des hautes personnalits). La prfecture de police, comptente Paris, bnficie dune organisation spcifique. La plupart des directions de la police nationale ont une implantation en province sous forme de services dconcentrs ou dlocaliss, dont le
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cadre est constitu soit par les dpartements, soit par des circonscriptions locales ou rgionales de dimension variable suivant les directions. Celle qui a les effectifs les plus nombreux est la Direction centrale de la scurit publique (DCSP) avec ses 462 circonscriptions de scurit publique, comptant 462 commissariats, 107 commissariats subdivisionnaires, 498 bureaux de police et 355 points de contacts de police de proximit. Il sagit donc dune organisation assez complexe et caractrise traditionnellement par une forte spcificit de chacune de ces directions et de chacun de ces services. Sur le plan des personnels, la police nationale comporte : trois corps de policiers : les commissaires, qui taient 1 955 le er 1 janvier 2002 ; les officiers, au nombre de 15 445 ; enfin les grads et gardiens de la paix, au nombre de 98 594 ; un corps de jeunes contractuels embauchs pour cinq ans, les adjoints de scurit (ADS), qui sont les emplois-jeunes de la police nationale, au nombre de 15 564 ; plusieurs corps de personnels administratifs, techniques et scientifiques, comptant 13 060 agents, allant dagents assurant les fonctions dexcution jusqu ceux exerant des fonctions dattach ou mme dingnieur (en ce qui concerne la police technique et scientifique). UNE INSTITUTION O D E L A F O R M AT I O N N E Q U E TA R D I V E M E N T
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Pour des raisons la fois historiques et tenant la nature de lactivit policire, la culture de la formation na commenc que tardivement se propager dans la police nationale. Celle-ci en effet a une tradition essentiellement ractive : le rle du policier tait dintervenir aprs commission dun crime ou dun dlit, pour arrter lauteur des faits, faire la preuve de sa culpabilit et le dfrer ensuite la justice. De manire gnrale, dailleurs, la population fait appel la police aprs la commission dun dlit ou, plus rarement, juste avant. PoliceSecours, symbolis par son numro dappel tlphonique (le 17), reste une des bases de lactivit policire, les raisons des appels ntant pas ncessairement constitues par des dlits mais pouvant provenir de bien dautres causes (mort naturelle, suicide, querelle de mnage, incendie ou catastrophes diverses).

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Contrairement dautres administrations, par exemple les Ponts et Chausses, dont lactivit consiste par nature planifier et calculer lavance (pour construire routes, ponts, etc.) et prdispose donc la formation, la police nationale na ralis que tardivement la ncessit dune bonne formation initiale. Cette prise de conscience a dabord concern le sommet de la hirarchie, cest--dire les commissaires, puisque lcole nationale suprieure de la police (ENSP), qui assure leur formation initiale, a t cre en 1942 et constitue depuis longtemps dj un tablissement renomm, auquel on accde par un concours difficile. Mais la fin des annes soixante-dix encore, les officiers de paix (chargs de lordre public, en uniforme) et les inspecteurs de police (chargs de lactivit judiciaire, en tenue civile), qui constituaient deux corps distincts, taient forms en douze mois et les gardiens de la paix en cinq mois seulement. Il est vrai quaux yeux des gouvernants, et compte tenu du fait que notre pays a eu une histoire agite, avec son lot de rvolutions et dmeutes, la priorit de laction policire tait plutt le maintien de lordre. Dans cette optique, par ailleurs, la formation continue, sans tre totalement inexistante, restait relativement limite. Le dbut des annes quatre-vingt a marqu un tournant dcisif avec la cration, par Gaston Defferre, alors ministre de lIntrieur, dune premire direction de la formation, qui, sous lgide de M. Erbes, a accompli une uvre considrable : allongement des dures des formations initiales, lancement dune vritable politique de formation continue, mise au point du recrutement et de la formation des formateurs. Pour des raisons diverses, cette direction na pu subsister en tant que telle. Le lancement de la politique de police de proximit, la suite du colloque de Villepinte, en octobre 1997, a acclr la prise de conscience de la ncessit dune politique ambitieuse de formation. En effet, la police de proximit, par ses principes, mme si elle ne soppose pas sur tous les points la pratique policire classique, comporte des innovations importantes : alors que la police avait coutume davoir une intervention essentiellement ractive, la police de proximit doit dsormais anticiper, prvenir lvnement ; alors que les services territoriaux, trs centraliss, misaient beaucoup sur la mobilit de leurs units dintervention, la police de proximit veut territorialiser le policier, le faire travailler sur un quartier dont il doit bien connatre les caractristiques ;

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alors que la police donnait de fait la priorit ses services spcialiss, considrs traditionnellement comme les plus prestigieux, la police de proximit met lhonneur la notion de polyvalence, le policier de proximit devant la fois tre capable de prvenir, dissuader, dialoguer, mais aussi de rprimer, tout en matrisant les technologies nouvelles (usage des banques de donnes numrises, des techniques de communication radio galement numrises, etc.) ; alors que la police traditionnelle, sans tre ncessairement ferme aux autres institutions ne serait-ce que parce quelle a de tout temps travaill en liaison avec les magistrats , tait relativement centre sur sa propre activit, la police de proximit est par nature partenariale ; en effet, on a pris conscience du fait quil ne sera possible de faire diminuer la petite et moyenne dlinquance de masse, celle qui exaspre particulirement nos concitoyens, que grce leffort conjoint de nombreux acteurs de la vie sociale (lus, policiers, gendarmes, magistrats, personnels de lducation nationale, pompiers, agents des rseaux de transport en commun, services durgence des hpitaux, travailleurs sociaux, bailleurs sociaux, associations diverses, etc.), qui concourent directement ou indirectement la scurit ; enfin, alors que la police traditionnelle visait avant tout trouver et confondre les dlinquants, la police de proximit doit, sans renoncer son rle rpressif, galement veiller aux victimes et surtout dialoguer avec la population pour amliorer lefficacit des services, faire fonctionner le partenariat tous les niveaux et crer un sentiment de scurit dans la population. Il est donc apparu lvidence que la mise en uvre de la police de proximit ncessitait une vritable rvolution culturelle qui supposait un norme effort de formation. Cest pourquoi le ministre de lIntrieur de lpoque, Jean-Pierre Chevnement, a tout dabord dcid dorganiser des Assises de la formation et de la recherche dans la police nationale qui se sont tenues au palais des sciences et de lindustrie de La Villette le 1er fvrier 1999, rassemblant, sous la prsidence du Premier ministre, mille personnes, en majorit des policiers, mais non exclusivement. Ces assises avaient t prcdes dun long travail de runions dcentralises auxquelles des milliers de policiers avaient particip. En parallle, tait cre la Direction de la formation de la police nationale (DFPN), qui, immdiatement, laborait un schma directeur de

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la formation de la police nationale portant sur les annes 1999 2002, document dorientation reposant sur trois axes : la formation comme instrument de la mise en uvre de la police de proximit ; la formation comme facteur de modernisation et de valorisation des comptences ; la formation comme animation dun rseau dynamique au bnfice des services oprationnels. U N E F O R M AT I O N I N I T I A L E G N R A L E M E N T RECONNUE COMME DE BONNE QUALIT Tous les personnels des corps de policiers stricto sensu ainsi que les personnels administratifs, techniques et scientifiques de la police nationale reoivent une formation initiale les prparant lexercice de leurs futures missions. Les scolarits des policiers reposent sur le principe de lalternance entre des priodes en cole de police et des phases pratiques sur le terrain, celles-ci reprsentant 35 40 % du total de la scolarit. Les commissaires de police, recruts soit par un concours externe ncessitant un diplme sanctionnant le niveau du baccalaurat plus quatre annes dtudes suprieures, soit par un concours interne ouvert tous les fonctionnaires de la police nationale ayant quatre ans de services effectifs, reoivent une formation dune dure de deux ans, qui seffectue lENSP de Saint-Cyr-au-Mont-dOr, commune rsidentielle de la banlieue nord de Lyon. Les officiers de police, recruts soit par un concours externe ncessitant un diplme sanctionnant le niveau du baccalaurat plus deux annes dtudes suprieures, soit par un concours interne ouvert aux fonctionnaires de police ayant quatre ans de service effectif, reoivent une formation dune dure de dix-huit mois, qui se droule lcole nationale suprieure des officiers de police (ENSOP) de Cannes-cluse, en Seine-et-Marne. La scolarit des gardiens de la paix, recruts sur concours sans condition de diplme, mais titulaires pour la plupart dentre eux du baccalaurat, se droule pour une dure de douze mois dans les 14 coles nationales de police (ENP) et 16 centres de formation de la police (CFP). Les ADS, recruts par contrat pour une dure de cinq ans, reoivent une formation initiale en cole de police dune dure de douze semaines,

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suivie dun stage sur le terrain de deux semaines. On remarquera que, de toutes les administrations, cest de loin la police nationale qui donne la formation initiale la plus longue et la plus complte ses emplois-jeunes. Les formations initiales des personnels administratifs, techniques et scientifiques de la police nationale varient, quant leur dure, de quatre douze semaines et sont assures par un organisme spcialis situ Gif-sur-Yvette, dans lEssonne, lInstitut national de formation des personnels administratifs, techniques et scientifiques (INFPATS). Sagissant des contenus pdagogiques, la police de proximit, sous ses aspects thoriques mais aussi pratiques, est largement prsente dans la formation initiale des policiers. Un accent tout particulier est mis sur la ncessit pour les policiers de travailler en association avec les partenaires de la police, qui sont dailleurs de plus en plus frquemment appels intervenir dans lenseignement donn dans les coles de police. Lenseignement est conu de manire que le policier puisse acqurir une connaissance approfondie de son environnement social, conomique et culturel, pour pouvoir engager un dialogue fructueux avec la population, dans le respect de la loi rpublicaine et des rgles dontologiques. Par ailleurs, un effort significatif est entrepris pour que les lves, placs dans des situations se rapprochant le plus possible de la ralit, matrisent les outils et techniques de communication, gages dun accueil personnalis et de qualit du public et des victimes. Les techniques danalyse et de rsolution des conflits ainsi que la mdiation sociale sont galement enseignes, sous des formes adaptes, aux diffrents publics dlves. Llve policier, outre de solides connaissances judiciaires et administratives, doit matriser les technologies nouvelles : police technique et scientifique, traitement de linformation, consultation des fichiers. Une part consquente de la formation porte aussi sur les gestes techniques et professionnels en intervention et la matrise du tir. La formation initiale est donc polyvalente. La dontologie doit tre le ciment institutionnel de la fonction policire. Aussi, ds le dbut de leur scolarit, les lves bnficient dun enseignement spcifique qui est ensuite intgr transversalement dans tous les thmes de la formation initiale. Enfin, pour favoriser la responsabilisation de chacun dans lexercice de ses missions, chaque lve policier, quel que soit son niveau hirar-

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chique, est sensibilis aux mthodes de management, afin de dvelopper, y compris chez les gardiens de la paix, une gestion des ressources humaines et un commandement participatif recherchant ladhsion et la valorisation des acquis professionnels. Cette formation initiale des policiers est constamment adapte au regard de lvolution de la lgislation (loi sur la prsomption dinnocence, loi sur la scurit quotidienne, volution des textes sur la scurit routire, etc.). Laccent est mis de plus en plus sur lintervention dans les milieux difficiles, avec le concours de psychologues de la police nationale. U N E F O R M AT I O N C O N T I N U E , D O N T L E S P R O G R S , LIS LA MISE EN UVRE DE LA POLICE DE PROXIMIT, SONT PLUS RCENTS La police nationale tant par nature soumise en permanence des contraintes oprationnelles fortes, la formation continue y est plus difficile dvelopper que la formation initiale, qui, par dfinition, bnficie dun public captif au cours de la scolarit dans les coles de police. Sur le plan organisationnel, la formation continue est conue et le plus souvent mise en uvre par la DFPN en troite liaison avec toutes les directions oprationnelles appartenant la DGPN. Cependant, les directions oprationnelles dispensent aussi de leur ct des formations continues leurs agents, le plus souvent sur leur site de travail. Pour mener sa politique de formation continue, la DFPN sappuie sur les structures spcifiques que sont ses 13 dlgations rgionales au recrutement et la formation (DRRF), dont 10 en mtropole et 3 en outre-mer, qui sont des structures lgres danimation et dorganisation. Mais les coles nationales de police, quil sagisse de celle des commissaires (ENSP), de celle des officiers (ENSOP) ou des ENP et CFP qui forment les ADS et les gardiens de la paix, sont de plus en plus impliques dans les actions de formation continue. Enfin les centres spcialiss que sont le Centre national de tir (CNT) de Paris-Montlignon, le Centre national de formation des units canines (CNFUC) et le Centre national dducation physique et sportive (CNEPS), situs sur le site de lENSOP, concourent galement au dispositif de formation continue. Au total, plus de la moiti des actions celles sadressant aux agents de base sont organises sur les sites de travail. Un quart se droule au niveau rgional, sous lgide des DRRF, savoir celles destines lenca-

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drement intermdiaire ou consistant former des formateurs occasionnels, dits personnes ressources. Le dernier quart, les actions organises lchelon national, comporte les formations les plus techniques, ou bien les formations de formateurs, ou encore les formations partenariales, notamment celles mises en uvre par un organisme spcialement ddi ce type daction, le Centre national dtudes et de formation (CNEF) situ Gif-sur-Yvette. Sur le plan budgtaire, leffort consacr la formation continue, voisin de plus de 12 millions deuros, a augment de 50 % de 1998 2002, ce chiffre nincluant pas la rmunration des formateurs. Ceux-ci sont le plus souvent mais non exclusivement des policiers cependant quun certain nombre de formations sont sous-traites, notamment dans les domaines de linformatique, de la bureautique, de la communication et du management. Les priorits de la politique de la formation continue ont naturellement t lies la mise en uvre de la police de proximit dont les grandes lignes ont t exposes supra. Le premier aspect de leffort de formation continue a t constitu par des stages dintgration la police de proximit, cest--dire des stages destins familiariser un grand nombre dagents de tous les grades avec les principes de la police de proximit. Le droulement de ces stages a t synchronis avec les trois phases dapplication de la police de proximit (2000-2001-2002), chacune de ces phases visant un tiers de la population situe dans les zones de scurit publique. Ces stages, de courte dure, auront concern prs de 40 000 agents la fin de 2002. Ils sont organiss sur site pour les gardiens de la paix et les ADS, au niveau rgional pour les officiers et lENSP de Saint-Cyr-au-Mont-dOr pour les commissaires. Dans une deuxime phase, qui a commenc en 2002, des stages dapprofondissement, dits stages dadaptation, sont proposs une population plus restreinte, essentiellement celle des chefs de secteurs de police de proximit. Ils portent la fois sur des sujets techniques (lutte contre lconomie souterraine, gestes techniques et professionnels en intervention dans les quartiers difficiles, etc.) et sur des thmes transversaux (conduite de runions, expression orale, rsolution de problmes, etc.). En troisime lieu, un dispositif exceptionnel de formation a t mis au point pour prparer les gardiens et grads lexamen donnant accs

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la qualification dofficier de police judiciaire de larticle 16 du code de procdure pnale (OPJ 16). En effet, depuis 1998, les gardiens et grads peuvent devenir OPJ 16, comptence jusqualors rserve aux officiers de police et commissaires de police. Cette dcision, prise par voie lgislative, a constitu un bouleversement important dans la pratique policire. Les OPJ pouvant, dans lexercice de leurs prrogatives, prendre des dcisions portant atteinte aux liberts individuelles (mise en garde vue notamment), il tait logique que cette accession la qualification dOPJ 16 ft conditionne par le passage dun examen exigeant. Les magistrats constituent une composante importante du jury de cet examen, lun dentre eux en assurant mme la prsidence. Une formation particulirement dense (66 jours tals sur 9 mois) a donc t mise au point pour prparer grads et gardiens au passage de cet examen. Elle intresse un nombre croissant dagents, avec un bon taux de succs lexamen (entre 75 et 80 %). Dj prs de 3 000 gardiens et grads sont devenus OPJ 16, chiffre qui dpassera sans doute 6 000 dans deux ans. Cette volution, que souhaite acclrer Nicolas Sarkozy, est ncessaire. Par ailleurs, la loi sur la scurit quotidienne, promulgue le 16 novembre 2001, ayant prvu daccorder aux ADS la qualit dagent de police judiciaire adjoint de larticle 21-1 du code de procdure pnale (cest--dire des comptences dans le petit judiciaire , essentiellement en matire de circulation routire), les ADS en service ont reu ou recevront une formation de deux semaines entre octobre 2001 et le milieu de lanne 2002. Ces actions de formation continue destines aux ADS sajoutent beaucoup dautres actions, tant de remise niveau que de prparation aux concours, qui ont dj permis, la date du 1er mars 2002, 7 177 ADS de russir un concours de la police nationale, cependant que plusieurs centaines ont russi dautres concours de la fonction publique, dautres encore ayant trouv un emploi dans le secteur de la scurit au sens large (polices municipales, scurits prives), avec dautant plus de facilit que ce march est en expansion. Toutes ces actions de formation lies la police de proximit, pour importantes quelles soient, sont loin dtre les seules. Doivent galement tre cites, sans que cette liste soit naturellement exhaustive : le plan exceptionnel de formation rcemment mis en uvre loccasion de lentre en vigueur de leuro : sensibilisation des policiers aux risques de dlinquance lis cet vnement, formation la lutte

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contre le faux-monnayage, formation lescorte, toutes actions qui ont touch des dizaines de milliers dagents, et qui ont notamment contribu au bon droulement de cette rforme cruciale ; les entranements aux activits physiques et au tir de lensemble des policiers des services oprationnels ; les formations linformatique, lutilisation des banques de donnes, lutilisation du nouveau systme de transmission radio dit Acropol ; les formations la pratique de la police technique et scientifique ; les formations linguistiques ; les formations obligatoires pour les membres des jurys de concours ; les formations continues au renseignement que les vnements du 11 septembre 2001 ont conduit rexaminer et dvelopper. Il faut mentionner galement la rnovation ou linstitution de formations conditionnant le franchissement de certains grades dans chacun des trois corps de policiers : prparations aux units de valeur conditionnant laccs des gardiens au grade de brigadier, avec un accent particulier mis sur la formation lencadrement ; formation des capitaines se destinant devenir commandants et des commissaires principaux se destinant devenir commissaires divisionnaires, ces formations tant axes sur le management et la gestion des ressources humaines. Sy ajoutent des formations obligatoires pour les nouveaux chefs de services territoriaux. De surcrot, tous les chefs de services territoriaux auront, en deux ans, reu une formation lanalyse des besoins de formation : en effet la politique de formation nest pas laffaire de la seule DFPN, mais doit devenir limpratif de toute la hirarchie. Nicolas Sarkozy, dans ses premires dclarations, a particulirement insist sur cet objectif. Enfin un effort de rattrapage est engag envers des catgories dagents jusquici trop ngliges en matire de formation continue, savoir les personnels administratifs, scientifiques et techniques de la police nationale.

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L I M P O R T A N C E C R O I S S A N T E D E L A D I M E N S I O N I N T E R N AT I O N A L E D A N S L A F O R M AT I O N Lactivit policire est de plus en plus caractrise par la prise en compte de la dimension internationale. Dabord parce que la dlinquance est de plus en plus internationale par sa nature et ses mcanismes de fonctionnement (trafics de drogues, darmes, dtres humains, immigration clandestine, contrebandes diverses), sous lemprise de mafias originaires de diffrents pays mais cooprant souvent entre elles et organises transnationalement. Ensuite parce que le terrorisme, lui aussi, a de plus en plus une dimension transnationale, ralit dont les vnements du 11 septembre 2001 ont acclr la prise de conscience. Enfin parce que le dveloppement du tourisme et des changes conomiques et financiers entrane des risques dans tous les domaines (scurit routire, dlinquance visant les touristes qui sont des proies faciles, etc.). Rappelons que la France est la premire destination touristique mondiale avec 100 millions de visiteurs par an. Une des rponses cette internationalisation de la dlinquance est la coopration policire internationale, qui gnre des besoins spcifiques de formation. La DFPN a donc dvelopp son action internationale, la fois pour sinspirer des apports positifs des expriences trangres et aussi pour diffuser son savoir-faire auprs des pays qui le souhaitent. Il faut souligner que la demande de formation formule par les pays extra-europens lgard de la France est considrable et en expansion croissante, ce qui atteste le fait que la formation policire en France est considre comme de bon niveau sur le plan international. La faon dont de grands vnements sportifs, tels que la coupe du monde de football de 1998 Paris, ont t grs par nos forces de scurit constitue notamment une rfrence, y compris outre-Atlantique. Le plus souvent, cette action de formation internationale est mene par la DFPN en coopration avec le service spcialis, au sein de la DGPN, dans les relations internationales, dnomm le SCTIP. Cest ainsi que des formateurs experts sont trs rgulirement envoys dans un grand nombre de pays trangers, en particulier ceux dEurope centrale, orientale et balte et des pays extra-europens. Environ trente missions de ce type ont lieu chaque anne. Inversement, chaque anne la DFPN reoit un nombre important de dlgations trangres majoritairement issues de ces mmes pays.

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LENSP de Saint-Cyr-au-Mont-dOr ainsi que lENSOP de Cannescluse accueillent, chaque promotion, des auditeurs trangers qui suivent la mme scolarit que leurs collgues franais. Les diffrentes coles de police franaises organisent aussi tous les ans des changes de formateurs et dlves sur diffrents thmes pdagogiques. Ces changes intressent lAllemagne, la Belgique, le Canada, lEspagne, la Hongrie, lItalie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Slovaquie, la Slovnie, la Suisse, la Rpublique tchque. Des missions dtudes sont rgulirement mises en place sur la formation policire ltranger, en priorit sur la police de proximit mais aussi sur dautres sujets plus techniques tels que lapprentissage des gestes et techniques professionnels en intervention et de lemploi des armes. Dans les deux dernires annes, ces missions ont concern lAllemagne, le Canada, la Chine, les tats-Unis, lEspagne, la Hongrie, lItalie, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, la Rpublique tchque, le Royaume-Uni. Enfin, la DFPN, plus prcisment son Institut national de la formation de la police nationale, situ Clermont-Ferrand, organise chaque anne des stages linguistiques destins favoriser lapprentissage des langues trangres par les policiers franais et celui du franais (professionnel policier) par des stagiaires trangers. ces actions de caractre bilatral, il convient dajouter les actions de formation menes dans un cadre multilatral, notamment celui du Collge europen de police (Cepol). Il sagit dune nouvelle organisation internationale cre en 2000 par le Conseil des ministres de lUnion europenne. Sa vocation est dorganiser des actions de formation communes aux policiers de rang suprieur et intermdiaire des pays de lUnion europenne. Les tats candidats ladhsion lUnion europenne peuvent dores et dj envoyer leurs policiers participer la plupart de ces actions de formation. La France prside dailleurs le comit du Cepol charg de soccuper des relations avec ces pays candidats. CONCLUSION Un effort considrable a t opr depuis plusieurs annes en matire de formation des policiers, qui commence porter ses fruits. la fin de 2002, 40 000 policiers auront suivi un stage dintgration la police de proximit cependant que toutes les formations initiales ont t largement rnoves. Signe le plus tangible de cet effort, le budget de la DFPN a augment de 47 % en quatre ans.

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Pour autant, beaucoup reste faire, notamment en matire de formation continue. Par nature, les services de police sont cartels entre, dune part, les contraintes oprationnelles, la pression de lurgence, plus relle dans ce mtier que dans tout autre, et, dautre part, les ncessits impratives de la formation. Le dveloppement des nouvelles technologies de linformation et de la communication offre dsormais des possibilits nouvelles pour rsoudre cette contradiction. Mais rien ne peut remplacer la condition essentielle de cette vritable mutation culturelle quest la conversion de la police nationale la pratique permanente de la formation continue. Cette condition, cest une continuit sans relche dans leffort de formation, qui est encore un des meilleurs moyens de mettre la police nationale davantage encore au service de la population.

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La police nationale est une administration complexe, centralise dans son organisation et dont les tches sont particulirement difficiles. Elle a rcemment travers une phase de transformation profonde, avec la mise en place de la police de proximit, visant rpondre la monte de la petite et moyenne dlinquance de masse. Dans cette optique, la formation initiale des policiers a t compltement rforme depuis 1999, cependant quun programme ambitieux de formation continue a t lanc. Les contraintes oprationnelles fortes qui psent sur la police nationale ncessitent cependant un effort de longue haleine pour ancrer la formation dans la culture policire.

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POLICES DEUROPE

L EST PRATIQUEMENT ILLUSOIRE de vouloir dresser un tat des lieux des forces de police des tats de lUnion europenne. En effet, la notion mme de police, comme celle de scurit intrieure, ne revt pas les mmes significations dans les tats membres. Les forces assurant la scurit des populations et lapplication des lois rpressives sont des plus diverses. Leur organisation, leurs missions ont gnralement t dveloppes lissue dun long processus influenc par la culture des peuples, voluant au gr de lhistoire du pays, voire des crises traverses par la structure tatique ou gouvernementale. Cette structure de ltat conditionne elle-mme la rpartition des forces aux diffrents niveaux territoriaux. Le tableau prsent rvle ds lors des situations des plus dissemblables quil est difficile pour lobservateur de cerner. Les questions sont multiples : partir de quelles missions peut-on qualifier un service de force de police, quels sont les pouvoirs dtenus permettant de donner cette qualit de policier , doit-on systmatiquement sparer les effectifs policiers et ceux appartenant la mme force mais accomplissant des tches plus administratives, techniques ou scientifiques ? Ds lors, les choix faits ici, visant les grandes cohrences, peuvent sembler arbitraires. Les missions de police sont dans lensemble traditionnelles : police administrative, maintien de lordre public et police gnrale. Cest ce qui est considr dans le tableau des forces de police comme une comptence gnrale. Toutefois, certains services ont des comptences plus spcifiques ; la juxtaposition des services permet alors dassurer la complmentarit de missions par ailleurs disparates.

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1 0 2 ,

2 0 0 2

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Pays Allemagne

Population en millions 82

Effectifs 270 000

Ratio Pol/Pop 304

Forces de police Police de protection des frontires (Bundesgrenzchutz - BGS) Office fdrale de la police criminelle (Bundeskriminalamt - BKA) Police des Lnder (16)

Autriche

45 700

175

Police fdrale de la scurit publique Gendarmerie

Belgique

10

41 600

240

Police fdrale (ancienne gendarmerie, police judiciaire, polices spciales) Polices communales (589 corps de police) Service de police danois Police nationale Garde civile Polices autonomes (Pays basque, Catalogne, Navarre, Galice) Polices locales

72

Danemark Espagne

5,5 40

13 200 186 100

417 215

Finlande France

5 60,1

10 700 257 500

467 233

Police nationale Police nationale Gendarmerie nationale Polices municipales

Grce Irlande Italie

10 3,5 57,6

39 000 11 000 423 600

256 318 136

Police hellnique - ELAS Police nationale (Garda Siochana) Police dtat (polizia di stato) Corps des agents de prison (Corpo delli agenti di custodia) Corps des gardes forestiers (Corpo forestal dello stato) Corps des carabiniers (Arma dei carabinieri) Corps de la garde des Finances (Corpo della Guardia di Finanza) Polices municipales (Vigili urbani)

Luxembourg Pays-Bas

0,4 15,6

1 570 53 500

229 292

Police grand-ducale Corps national des services de police (KLPD) Marchausse royale Corps rgionaux de police (25) Forces municipales (gardiens de ville)

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Effectifs 31 600 2 400 236 000 32 000 13 700 19 600 22 000 13 200 48 700 72 500 14 900 50 000 10 700 146 000 98 500 13 000 39 000 11 000 115 000 44 600 10 000 114 000 65 000 75 000 1 570 3 000 5 500 41 000 4 000

Comptence territoriale nationale nationale rgionale nationale nationale nationale locale - mixte nationale nationale nationale rgionale locale nationale nationale nationale locale nationale nationale nationale nationale nationale nationale nationale locale nationale nationale nationale rgionale locale

Nature civile civile civile civile civile civile civile civile civile militaire civile civile civile civile militaire civile civile civile civile civile civile militaire militaire civile civile civile militaire civile civile

Comptences garde frontires police criminelle scurit publique, police criminelle gnrale gnrales zones rurales gnrale scurit publique gnrale gnrale gnrale scurit publique scurit publique gnrale gnrale gnrale administrative gnrale gnrale gnrale spcifique spcifique gnrale judiciaire administrative gnrale gnrale scurit publique scurit publique administrative

Ministre ou autorit de rattachement ministre fdral de lIntrieur ministre fdral de lIntrieur ministre de lIntrieur de chacun des Lnder ministre fdral de lIntrieur ministre fdral de lIntrieur ministre de lIntrieur bourgmestres ministre de la Justice ministre de lIntrieur ministre de lIntrieur ministre de la Dfense gouvernements autonomes maire ministre de lIntrieur ministre de lIntrieur ministre de lIntrieur maire ministre de lOrdre public ministre de la Justice ministre de lIntrieur ministre de la Justice ministre de lAgriculture ministre de la Dfense ministre des Finances maire ministre de lIntrieur ministre de la Justice ministre de la Dfense bourgmestre - ministre de lIntrieur maire
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Pays Portugal

Population en millions 10

Effectifs 40 200

Ratio Pol/Pop 249

Forces de police Police de scurit publique (policia de segurana publica) Police judiciaire (Policia judicial) Service des trangers et des frontires (servicio de estrangeiros e fronteiras -SEF) Garde nationale rpublicaine (Guarda nacional republicana)

Royaume-Uni 59,5

215 290

276

Brigade criminelle nationale (NCS) Service national de renseignement criminel (NCIS) Services centraux

74

British Transport Police (police des transports) Direction de limmigration et de la nationalit charge de lapplication de la loi Agents de la douane chargs de lapplication de la loi Police mtropolitaine de Londres (Scotland Yard) Polices de comts et mtropolitaines (43 forces - Angleterre et Pays de Galles) Royal Ulster Constabulary (RUC - Irlande du Nord) Polices de comts et mtropolitaines (8 forces - cosse) Sude TOTAL Europe tats-Unis 8,9 376,1 280 22 300 1 631 260 1 393 000 399 231 201 Services fdraux (federal law enforcement agencies - plus de 60 agences) Police dtat (State police - 49 corps) Police nationale

Polices des comts (3 086 sheriffs departments) Polices des villes Autres services de police (680 sur campus universitaires)

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Effectifs 21 000

Comptence territoriale nationale

Nature civile

Comptences gnrale

Ministre ou autorit de rattachement ministre de lIntrieur ministerio da administacao interna ministre de la Justice ministre de lIntrieur ministre de lIntrieur ministre de la Dfense ministre de lIntrieur (Home office) ministre de lIntrieur (Home office) ministre de lIntrieur (Home office) ministre de lIntrieur (Home office) ministre de lIntrieur (Home office) ministre de lIntrieur (Home office) ministre de lIntrieur (Home office) ministre de lIntrieur (Home office) - Autorit de police locale (Police authority) ministre de lIntrieur (Home office) - Secrtaire dtat lIrlande du Nord ministre de lIntrieur (Home office) - Secrtariat dtat pour lcosse ministre de la Justice (National Police Board)
75

1 200 1 000 17 000 1 750 580 660 2 500 3 300

nationale nationale nationale nationale nationale nationale nationale nationale

civile civile militaire civile civile civile civile civile

judiciaire garde frontires scurit publique rurale judiciaire judiciaire administration spcifique spcifique

4 000 24 700 150 800

nationale rgionale rgionale mixte rgionale

civile civile civile

spcifique gnrale scurit publique

13 000

civile

scurit publique

14 000

rgionale

civile

scurit publique

22 300

nationale

civile

gnrale

170 000 78 500

nationale rgionale

civile ou militaire civile

judiciaire gnrale ou spcifique (autoroute)

divers : Justice, Trsor, Dfense, Affaires trangres, Intrieur gouverneur de ltat

224 500 900 000 20 000

locale locale locale

civile civile civile

gnrale ou autorit du comt spcifique (prisons) gnrale spcifique maire autorit de luniversit ou du collge

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Si dune manire globale, les pouvoirs des policiers sont sensiblement identiques dans tous les pays de lUnion, leurs missions sont en gnral des plus diversifies. Le contrle institutionnel, comme dailleurs lautorit de rattachement, est lui aussi des plus varis. Quelques volutions sensibles ont aussi t enregistres ces dernires annes. Il en est ainsi de lmergence des forces locales dans les pays force nationale exclusive et de la problmatique des forces municipales. linverse, la force de police de la ville capitale de ltat a souvent un caractre distinctif tant au niveau de son organisation que de son rattachement la force nationale (Vienne, Helsinki, Paris). Enfin, alors qu lorigine la scurit tait la plupart du temps assure par des forces militaires, ce qui a entran ensuite la coexistence de deux forces civiles et militaires, la tendance est aujourdhui la dmilitarisation . Les rformes visent crer de nouvelles forces civiles issues de la fusion des anciens services. Une tentative de comparaison entre les forces de lUnion europenne et celles des tats-Unis dAmrique est enfin propose de manire synthtique. Encore une fois, la prudence doit tre de mise dans lanalyse pouvant en dcouler. En fait, tant au niveau europen quau-del, une meilleure connaissance des institutions de chacun des pays et des forces charges dassurer la scurit de leurs citoyens permettra toujours de renforcer celle-ci par la mise en commun des expriences, des pratiques, voire des moyens. Des institutions europennes comme la police europenne (Europol) ou le Collge europen de police (Cepol) permettront de mieux changer encore pour mieux servir les populations vivant dans les tats membres de lUnion europenne.
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Un tat des lieux des forces de police des tats de lUnion europenne, sous forme de tableau comparatif, comprenant une comparaison indite entre les forces de lUnion europenne et celles des tats-Unis dAmrique. Mme si la notion de police comme celle de scurit intrieure ne revtent pas les mmes significations dans les tats membres, si les forces sont dissemblables, les missions diffrentes, une meilleure connaissance des institutions de chacun des pays et des forces charges dassurer la scurit de leurs citoyens permettra toujours de renforcer celle-ci par la mise en commun des expriences, des pratiques, voire des moyens.

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MICHEL RICHARDOT

INTERPOL, EUROPOL

ES FRONTIRES NON SEULEMENT nont jamais constitu un vritable obstacle pour les malfaiteurs, mais ont, en ralit, facilit trs souvent leur activit et favoris leur impunit. Force est de reconnatre que si leur disparition, au moins en Europe, peut poser certains problmes, ce nest pas un vnement dune relle actualit, puisquen termes defficacit elles ont disparu depuis longtemps. Frontire ou pas, la criminalit se dveloppe, sinternationalise, se mondialise et la lutte exige une coopration policire et judiciaire exemplaire. Les policiers, hommes de terrain pragmatiques, recherchent avant tout lefficacit et, au nom du ralisme, ont tendance privilgier, au moins dans un premier temps, les relations bilatrales. Au fil des annes, il est apparu que cette coopration policire, cest--dire la lutte contre la criminalit internationale, par lchange de renseignements, par la mise en commun de moyens, par lanalyse des situations, par la connaissance des phnomnes, devait tre soutenue par des accords politiques. Paralllement, le dveloppement conomique et social de nos socits, la croissance des changes, la dcomposition de certains tats, limportance des menaces internationales ont fini par faire prendre conscience que la criminalit organise tait une vritable subversion, et quil fallait lui opposer, malgr les obstacles fort nombreux, une vritable stratgie. Les obstacles, quils soient politiques en raison des problmes de souverainet, quils soient juridiques en raison de labsence despace judiciaire commun, quils soient techniques en raison de la diversit et parfois de la contradiction des procdures, justifiaient la mise en place
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dune vritable riposte. Celle-ci a dabord t assure ds le dbut du sicle dernier par ce qui allait devenir lOIPC-Interpol, structure innovante mais aux actions ncessairement limites, puis plus rcemment, lchelon de lEurope, par lOffice europen de police, Europol, qui a vocation prendre trs rapidement une dimension oprationnelle. L O I P C - I N T E R P O L La Commission internationale de police criminelle (CIPC), puis, sa suite, lOrganisation internationale de police criminelle (OIPC) ont t des structures innovantes et, en tout cas, des prcurseurs dans le domaine de la coopration policire internationale. Lessoufflement bien lgitime qui a frapp lorganisation justifie aujourdhui des changements importants et des adaptations majeures.
Interpol : un dispositif prcurseur

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La coopration policire, tout particulirement en Europe, est apparue comme une ncessit ds 1880, lorsque certains pays, constatant que les malfaiteurs faisaient fi de lexistence des frontires et se livraient une activit criminelle itinrante, ont dcid de mettre en place une centrale de renseignements, ayant pour but la recherche de linformation en matire criminelle, son analyse et sa diffusion. Il tait ncessaire de trouver une rponse laction des bandes oprant dans plusieurs pays. Cest pourquoi les runions internationales se sont multiplies, dabord en Europe, linitiative des Italiens confronts aux crimes anarchistes, puis en Amrique (tats-Unis, Brsil) o les chefs de police organisaient des rencontres informelles pour prendre des contacts personnels avec leurs collgues trangers. Mais cest finalement Monaco, linstigation du prince, qua eu lieu, en 1914, le premier congrs de police judiciaire. Ds cette poque, la ncessit dassurer la scurit est apparue comme une fonction essentielle de ltat. Il est dailleurs intressant de noter quil tait dj suggr cette poque aux tats daccepter daliner une partie de leur souverainet nationale pour lutter contre le crime, suggestion qui est, aujourdhui encore, dune brlante actualit. Un fichier des malfaiteurs internationaux a t cr et, si la Commission internationale de police criminelle, lanctre dInterpol, na t installe Vienne quen 1923, cest uniquement cause du dclenchement de la guerre et de ses consquences.

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Les turbulences internationales et la guerre 39-45 entranrent linstallation de la commission Paris, o elle prit le nom dInterpol en 1956. Aujourdhui Interpol est devenue la deuxime organisation internationale, aprs lONU, par le nombre de ses membres. Elle doit son succs initial des instruments de coopration de trs bon niveau, qui ont t moderniss au fil des ans : un rseau de communication exceptionnel avec une architecture trois niveaux, allant du niveau central (le secrtariat gnral) un niveau intermdiaire (les stations rgionales) et le niveau local (les bureaux centraux nationaux reprsentant les services nationaux) ; des systmes informatiques trs dvelopps dont un systme de recherche automatique (ASF), et lutilisation de techniques de pointe pour la documentation criminelle (ICIS) ; un service de notices de recherche et de diffusion, particulirement adapt pour les fugitifs, pour les disparus, pour les cadavres, pour les objets vols, pour les modus operandi ; un service de formation des personnels particulirement performant, moteur de lefficacit de lorganisation.
Un dispositif qui sessouffle

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LOIPC-Interpol a t victime de son succs, des adhsions massives qui sont intervenues et a t confronte des difficults ou des handicaps souvent insurmontables : le nombre de pays membres (aujourdhui 179) : ils nont pas tous la mme volont de cooprer ou le mme besoin de coopration, mais disposent tous des mmes droits et des mmes devoirs ; les structures familiales qui correspondaient aux besoins de lorganisation dans les annes cinquante ne sont plus adaptes aux ncessits dune organisation moderne bnficiant dun pilotage adapt ; lambigut sur laquelle repose la procdure dadhsion, puisque ce sont les tats qui se portent candidats, alors que ce sont les services nationaux de police qui sigent, ce qui a parfois pour consquence une relle absence de motivation politique ; les difficults financires, dues un budget inadapt, insuffisant par rapport aux ambitions de lorganisation, hypothquant tout projet srieux, et au paiement alatoire des contributions, prleves le plus souvent non sur les budgets de ltat, mais sur ceux des services de police ; une reconnaissance parfois conteste ; en effet, malgr les efforts

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de la France, et malgr laccord de sige qui lie ltat franais lorganisation, certains pays membres parmi les plus importants contestent le caractre dorganisation intergouvernementale Interpol, lui concdant seulement le statut dassociation de services de police ; limpossibilit de modifier les statuts, totalement inadapts, en raison de la frilosit de certains qui craignent sans doute dy perdre une partie de leur souverainet ; une marge de manuvre troite puisque larticle 3 du statut dispose que toute activit ou intervention dans des questions ou affaires prsentant un caractre politique, militaire, religieux ou racial est rigoureusement interdite lorganisation on voit la lecture de cet article les limites de laction, mme si Interpol a fini par considrer que le terrorisme entrait dans ses missions ; une coopration devenue trop bureaucratique, largement contourne par les changes bilatraux ou multilatraux.
Un dispositif qui doit sadapter

Lessoufflement dInterpol, la concurrence en matire de coopration policire ont incit les responsables, la fin des annes quatre-vingt-dix, mener une rflexion et laborer un plan stratgique, afin de promouvoir de nouvelles actions. Il sagit dabord, pour lOIPC-Interpol, dobtenir une vritable reconnaissance lchelon mondial et damliorer limage de lorganisation. Il sagit aussi damliorer les performances, en diversifiant les activits et en ciblant certaines priorits : terrorisme, criminalit au dtriment des enfants, trafic darmes, trafic de drogue, trafic de vhicules vols, blanchiment de largent Il est important de dvelopper massivement la rgionalisation, en mettant en exergue le travail du bureau de liaison europen (BLE), qui doit tre un lment moteur de lorganisation, un modle, une sorte de laboratoire dexprimentation, et en faisant monter en puissance laction des bureaux rgionaux ou sous-rgionaux qui restent les parents pauvres, faute de moyens, faute de motivation. Pourtant la rgionalisation constitue une chance et un besoin, en raison de lvolution de la criminalit. Il est souhaitable de dvelopper ou de poursuivre certains projets essentiels qui constituent des priorits pour Interpol : infractions au prjudice des enfants, vhicules vols, rnovation des documents de recherche, analyse criminelle

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Il est impratif dadapter le budget aux besoins de lorganisation, par rfrence aux budgets des autres organisations internationales. Il est ncessaire de dvelopper en priorit des relations srieuses avec dautres structures et dimaginer des contacts intelligents avec Europol, en contractant, par convention, des accords de complmentarit. LEurope, qui peut tre considre comme un modle en matire de coopration policire, le sera dautant plus que lOffice europen de police (Europol) deviendra, moyen terme, un vritable service oprationnel. EUROPOL Si les premiers pas de loffice europen ont t difficiles, la forte volont des instances de la communaut a permis de lui donner un visage plus conforme lobjectif souhait. Il est probable quil deviendra rapidement un outil vritablement oprationnel.
Europol : des dbuts laborieux
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la fin des annes quatre-vingt, les tats de la Communaut europenne font un constat alarmant : les diverses manifestations du crime organis se dveloppent dangereusement alors que les organes de rpression sont incapables de lutter avec succs et de collaborer efficacement. Pour tenter de remdier cette situation, des propositions ont t faites. loccasion dune runion du groupe TREVI (il sagit de rencontres des ministres de lIntrieur qui partir de 1975 ont pris lhabitude de rflchir en commun sur des thmes aussi divers que le terrorisme, la formation et les moyens dans la police, le crime organis), les Britanniques ont propos en 1989 la cration dune unit centrale de renseignements sur les stupfiants ; et, en 1991, le chancelier Kohl a lanc lide de la cration dun FBI europen ( supposer que le FBI puisse apparatre comme un modle). partir de ces propositions, les ministres de lIntrieur ont finalement prconis la cration dune structure, charge de lchange de renseignements en la limitant strictement au trafic de drogue. Lide fut valide par le Conseil europen de Maastricht du mois de novembre 1991 qui dcida de crer un Office europen de police (Europol), mais limita sa mission, au moins pour un premier temps,

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lchange et lanalyse des renseignements en matire de stupfiants, et accessoirement au blanchiment de largent li la drogue et aux organisations criminelles impliques dans ce type dactivit. Il faut tre conscient qu cette priode lensemble des services nationaux de police tait trs rticent face ce projet. Les travaux prparatoires ont t particulirement laborieux, chacun sefforant de limiter la comptence de loffice europen des activits (les stupfiants) pour lesquelles la coopration internationale tait dj une ralit. Il sagissait donc de ne pas porter atteinte aux formes de coopration existantes (bilatrales et multilatrales), dimposer que les informations soient transmises dans le respect des lgislations nationales, et dinterdire de stocker des donnes caractre personnel. Il y avait aussi, sous-jacente, la crainte de voir la comptence de loffice largie aux activits terroristes, de nombreux tats tant confronts un terrorisme interne (donc de leur seule responsabilit). La pression politique finit par lemporter et lOffice europen de police put enfin voir le jour.
Une acclration salutaire

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La cration dEuropol a t concrtise dans le trait sur lUnion, sign le 7 fvrier 1992, Maastricht, qui prvoyait damliorer la coopration entre les membres dans des domaines majeurs : le trafic de drogue, le terrorisme, le crime organis. Aprs quune quipe de projet se fut charge de prparer les futures structures, un embryon dEuropol sest install La Haye en 1994 avec comme premier objectif de lutter contre le trafic de stupfiants. Europol obtint dfinitivement la personnalit juridique le er 1 octobre 1998, date dentre en vigueur de la convention liant les quinze tats, et dmarra effectivement le 1er juillet 1999. Le fonctionnement de loffice repose sur la rgle du volontariat et de lunanimit. Lobjectif clair est de favoriser la coopration dans le domaine du terrorisme (prvention et lutte), en matire de crime organis et tout particulirement le trafic de drogue. Il est bien entendu quau moins deux tats doivent tres concerns pour que loffice intervienne. Le mandat dEuropol a t trs largement largi, puisquil concerne aujourdhui : le trafic de stupfiants ;

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la traite des tres humains ; le trafic de vhicules vols ; limmigration clandestine ; le trafic de matire nuclaire ; le faux-monnayage ; le terrorisme ; le blanchiment de largent. Le mandat est susceptible de concerner dautres infractions et en particulier tout ce qui est en relation avec la criminalit informatique. Les missions de loffice ont t prcises dans la convention du 1er juillet 1999. Il apparat comme un prestataire de service, un coordonnateur, un intermdiaire entre les services dinvestigations : mission dinformation, de renseignement, de collecte des donnes oprationnelles ; mission dtudes et de recherche sur les phnomnes en Europe ; mission dassistance et de conseil pour les tats membres. Dans limmdiat, Europol nest pas un service oprationnel. Cest pourquoi, outre lquipe de direction compose de quatre membres, il ne dispose que dexperts dans le domaine criminel, de spcialistes informatiques et danalystes. Dans chaque tat de lUnion, Europol est en relation avec une unit nationale, service central en relation avec lensemble des services nationaux comptents, qui regroupe lensemble des services concerns (police, douanes, gendarmerie, justice), et qui envoie des officiers de liaison La Haye. Il sagit donc pour linstant de la superposition de bureaux nationaux encore beaucoup trop hermtiques. Mais plus les clients dEuropol seront satisfaits, plus lchange dinformation se dveloppera. Ltape suivante, cest loctroi de fonctions oprationnelles, de comptences dexcution loffice europen.
Europol : un fantastique espoir

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Europol, qui na pas dix ans, peut esprer voluer rapidement. Le trait dAmsterdam a ouvert des pistes confirmes lors du conseil de Tempr en 1999. Conformment larticle 30 du trait, le Conseil europen doit envisager le futur oprationnel dEuropol, les matres mots allant devenir coordination et opration.

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Europol disposera dun droit dinitiative lui permettant dinciter fortement les tats membres dclencher des enqutes partir danalyses oprationnelles (on est donc trs loin du seul change de renseignement). Europol aura la possibilit de participer titre de renfort, dexpert, de conseil, dappui, laction des quipes communes dinvestigation communes, institues par les tats. On peroit tout lintrt de cette ouverture, avec : un apport majeur dans la connaissance des milieux criminels ; une vritable coordination sur le terrain ; la transmission de toutes les informations souhaites ; une analyse fine des faits et des rsultats. Cette volution vers lactivit oprationnelle imposera une meilleure collaboration entre les policiers et les magistrats, et un rapprochement entre Europol et Eurojust. Lanalyse criminelle oprationnelle aura des consquences insouponnes. En imposant la cration dquipes multinationales, on crera de nouvelles habitudes de travail avec lacceptation dune coordination supranationale et le contrle de magistrats europens spcialiss. Cela constituera un embryon de communautarisation et donc une tape vers la constitution dun espace judiciaire europen thmatique, avec en filigrane un abandon de souverainet, dans lesprit de larticle 30 du trait dAmsterdam. Cette volution ne manquera pas de se produire pour certaines infractions (terrorisme), qui entraneront la dsignation de magistrats comptence supranationale. Seul llargissement de lEurope pourrait freiner cette volution. * En raison du poids conomique de la criminalit, la coopration policire internationale est devenue une ncessit absolue. Le projet daccord entre Europol et Interpol, sil russit surmonter les arrire-penses, gommer les difficults de procdure, anantir les pesanteurs bureaucratiques, peut, travers lchange dinforma-

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tions oprationnelles stratgiques ou techniques, travers la coordination des activits, grce des plans daction concernant en particulier les nouvelles technologies, la formation des policiers, les changes dofficiers de liaison, permettre de disposer dune vritable force de frappe contre le crime. Chacun sait que les efforts dploys pour lutter contre le crime sous toutes ses formes ne sont jamais suffisants face lingniosit des criminels, leur organisation, aux moyens dont ils disposent. La coopration policire nest pas un luxe, cest une ncessit absolue et il sagit aujourdhui de convaincre ceux qui sont encore rticents (on le voit bien dans le domaine du terrorisme, du trafic de drogue, du blanchiment o tous les prtextes sont voqus pour ne pas sengager). Pourtant, il y a urgence si lon veut viter que les organisations criminelles ne prennent en main les structures tatiques, et que ne se crent des tats mafieux.

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La coopration policire internationale, stratgie indispensable pour lutter contre le crime organis sous toutes ses formes, a naturellement gnr des organisations internationales, qui ont obtenu des rsultats non ngligeables. La plus anciennes, lOIPC-Interpol, installe en France, rassemble pratiquement tous les pays du monde. Elle doit imprativement sadapter aux contraintes du monde moderne, dautant quelle se voit aujourdhui concurrence par lOffice europen de police (Europol) qui, aprs des dbuts difficiles dans les annes quatre-vingt-dix, a largi ses comptences et devrait brefs dlais devenir un service oprationnel indispensable, une sorte dagence gnraliste de lutte contre les organisations criminelles dont on ne souponne pas suffisamment le poids quelles reprsentent. Interpol et Europol reprsentent un espoir condition que les deux organisations soient capables de conjuguer leurs efforts contre le crime et vitent toute concurrence strile.

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JEAN-JACQUES GLEIZAL

LE JUGE ET LE POLICIER

sont chargs denjeux politiques. Dans le contexte actuel du dbat sur la scurit, lopinion publique porte une attention toute particulire aux activits des deux institutions et aux relations quelles entretiennent entre elles. Les policiers doivent-ils avoir plus de pouvoirs ? Les juges ne doivent-ils pas avoir plus de moyens pour contrler la police ? Autant de questions auxquelles les responsables politiques doivent rpondre en tant conscients que les choix qui seront faits engageront des principes fondateurs de la Rpublique et de la dmocratie, mais aussi que la justice et la police ont connu, au cours de ces vingt dernires annes, des volutions considrables dont il faut tenir compte. Dans un tat de droit, la rfrence qui simpose est celle du code de procdure pnale dont il ressort que le policier est plac sous la direction et le contrle du juge. Mais ces notions, aussi fondes soit-elles, ne rendent compte que partiellement de la ralit o se dploient des institutions complexes dont les objectifs respectifs peuvent diverger. Du ct de la justice, le procs pnal mobilise aussi bien le parquet que des magistrats du sige et notamment les juges dinstruction qui auront les uns et les autres des relations particularises avec les policiers. Du ct de la police, plusieurs types de services seront engags dans le procs pnal : ceux de la police nationale avec les polices urbaines et les services de police judiciaire (SRPJ) comme ceux de la gendarmerie. Or, chaque service forme une administration avec des rgles de fonctionnement propres qui dtermineront en partie son rapport au juge. Par ailleurs, prise globalement, la police, en charge de lordre public, a ses propres missions et une hirarchie qui est garante de leurs ralisations. Institution part entire, elle ne peut donc tre considre comme un simple excutant de lautorit judiciaire.
ES RAPPORTS ENTRE LE JUGE ET LE POLICIER
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Pour sa part, le pouvoir politique va confirmer, en France, le bienfond du statut administratif de la police en refusant de faon constante le rattachement de la police judiciaire au ministre de la Justice. De faon plus gnrale, il rformera le systme, par choix idologique et/ou pour tenir compte des volutions de la socit. Depuis dix ans, plusieurs lois ont t adoptes avec ces diffrents motifs. Parmi les plus rcentes se trouve la loi du 15 juin 2000 sur la prsomption dinnocence qui aura pour objectif de renforcer les pouvoirs de la justice sur la police avec nanmoins quelques maladresses auxquelles la loi du 4 mars 2002 essaiera de remdier. Pour faire la part des principes et des ralits, du pass et du prsent, du souhaitable et du ralisable, il est indispensable de partir dune approche interdisciplinaire qui fasse appel au droit, la sociologie et la science politique, en sachant que, dans la pratique des relations entre les juges et les policiers, les diffrentes logiques se combinent entre elles plus quelles ne sexcluent. Le droit et la sociologie donnent sur le sujet des points de vue parfois convergents, souvent diffrents quoique complmentaires. Ces disciplines nous contraignent, par exemple, toutes deux utiliser le pluriel de prfrence au singulier pour traiter des rapports entre les deux corps. Mais l o le droit saisit des institutions qui se caractrisent par leurs comptences respectives, la sociologie reconnat des acteurs dont la particularit est de fonctionner dans un systme relationnel. La tension entre ces deux problmatiques est souvent trs vive. Elle peut expliquer la crise vcue par les professionnels des deux corps qui ont la fois se situer dans le droit et dans la ralit de relations de pouvoir. Il nempche que lart des juges et des policiers va consister croiser les deux rfrentiels en recherchant lefficacit dans le respect de la loi. La tche des juges et des policiers ne fait, par ailleurs, que se complexifier du fait de la mise en uvre des politiques publiques et plus particulirement de la politique publique qui les rgit directement, la politique de scurit. Dfinie depuis une vingtaine dannes en France et dans lensemble des dmocraties librales, cette politique consiste mobiliser lensemble des acteurs sociaux en vue de raliser un objectif, celui qui vise assurer pour tous la scurit des biens et des personnes. Dans ce contexte, les juges et les policiers deviennent des acteurs sociaux qui doivent travailler avec dautres acteurs sociaux et collaborer entre eux. Les politiques publiques donnent lapproche sociologique un regain dactualit. Tout en confirmant aussi que les relations entre les juges et les policiers nchappent pas au champ politique, elles

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proposent, en faisant le choix du partenariat, des solutions permettant dassurer ces dernires un traitement qui tienne compte des volutions institutionnelles et socitales rcentes. Quant au droit, revisit par la problmatique de la scurit, il continue bien videmment rgir les deux types dactivits et leurs relations. Il sadapte simplement la nouvelle situation en dfinissant de nouvelles rgles et en cherchant prciser les comptences de chacun des acteurs engags dans la nouvelle politique publique. LE DROIT Dans un pays o un directeur de la police judiciaire considre quil peut refuser dexcuter une commission rogatoire, on peut se demander si le droit joue encore un rle dans lorganisation des relations entre les juges et les policiers. Pourtant largument peut tre repouss. Laffaire Olivier Foll, laquelle nous nous rfrons bien videmment, montre aussi que, face de tels agissements, le droit offre des voies de recours et quil peut ainsi tre rtabli 1. Le droit est tout simplement vivant ; dpendant dvolutions sociales et de rapports de pouvoir, il doit tre dfendu en permanence dans ses principes et ractualis. Cest pourquoi des lois permettront des adaptations tenant compte des volutions de socit et de choix politiques. Le droit opre des distinctions qui ont des consquences dterminantes sur lorganisation des rapports entre les juges et les policiers. Ainsi en est-il du dualisme entre la police administrative et la police judiciaire et de la distinction entre la prvention et la rpression. Le droit fixe le cadre de laction et du contrle des activits de police. En outre, en organisant par exemple les systmes hirarchiques, il a des prolongements administratifs qui lui permettent dtre effectif. Il faut ajouter que les rgles de droit au sens strict sont compltes par des rgles professionnelles et dontologiques qui permettent dencadrer les pratiques policires. Guide pour laction, le droit est porteur de ces grands principes qui, en France, relvent de la conception rpublicaine de ltat. Pour lessentiel, la finalit poursuivie est de rendre compatible lactivit judiciaire et policire avec les rgles qui fondent ltat de droit. Ce dernier exige non seulement que la police soit contrle par la justice, mais aussi quagis1. Dans cette affaire, le directeur de la PJ stait oppos une perquisition demande par commission rogatoire. Crim. 26 fvrier 1997, affaire Olivier Foll , JCP 1997, II, 22865.

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sant en matire judiciaire, les policiers soient intgrs dans la justice en devenant officiers de police judiciaire (OPJ), cest--dire magistrats. Il en rsulte que les policiers de la police judiciaire sont soumis une double hirarchie, lune relevant de la justice, lautre des services de police. Il pourrait en rsulter des tensions mais la pratique montre que lappartenance judiciaire lemporte gnralement grce lautonomie que les agents arrivent dgager dans lexercice de leurs fonctions. Dans le respect de quelques principes qui sont intangibles, des lois interviennent cependant rgulirement pour adapter le systme de relations entre les juges et les policiers. Cest notamment ce quoi sest employ le lgislateur en adoptant la loi du 15 juin 2000. Comprenant de nombreuses dispositions, cette loi sest inspire des principes de la procdure accusatoire en cherchant renforcer les garanties des justiciables et des victimes. En ce qui concerne les justiciables qui nous intressent ici plus particulirement, il sest notamment agi de renforcer les dispositions tendant confrer au procureur de la Rpublique la matrise des enqutes de police. Les droits des personnes soumises la procdure ont aussi t renforcs. En application de la loi et dans le prolongement de ce qui avait dj t prvu par la loi du 4 janvier 1993, les gards vue devaient, par exemple, tre informs sans dlai de leurs droits. Or, cette mesure, comme dautres, a trs vite t juge inapplicable par les policiers. Cest pourquoi, faisant suite au rapport du dput Julien Dray, la loi du 15 juin 2000 a t rforme par une loi du 4 mars 2002. Parmi les modifications apportes se trouve celle des dlais dinformation des personnes gardes vue dsormais ports trois heures pour la plus grande satisfaction des policiers qui ont eu le sentiment que la complexit de leurs tches quotidiennes tait ainsi prise en compte par les responsables politiques. Comme on peut le constater, la rgulation politique des rapports entre les juges et les policiers na pas toujours la pertinence voulue. Ncessaire, elle ne peut cependant trouver efficacit et lgitimit que si elle prend en compte la ralit des relations entre les membres des deux institutions. LA SOCIOLOGIE Voici plus de quarante ans que paraissait un ouvrage remarquable, celui de Casamayor, Le Bras sculier, qui traitait sur un mode sociologique les relations entre la justice et la police 2. Les thses dveloppes

2. Casamayor, Le Bras sculier. Justice et police, Seuil, 1960.

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lpoque par le magistrat-philosophe sont, avec quelques nuances, confirmes aujourdhui par les analyses de la sociologie des organisations et plus particulirement par celles de Christian Mouhanna dans son ouvrage Polices judiciaires et Magistrats 3. Les analyses sociologiques des relations entre les juges et les policiers ont le mrite de saisir la complexit des situations et, par l mme, de prvenir du danger de gnralisations htives sur le sujet. Mais si elles permettent de dcrire dans la plus grande prcision les relations entre acteurs, elles offrent aussi la possibilit de dgager des lignes de force qui enrichissent la connaissance des institutions. Trois sries dides peuvent rsumer la ralit sociologique des relations entre les juges et les policiers. En premier lieu, le systme est clat du fait de la diversit des mtiers et de ses modes dexercice. En deuxime lieu, les deux corps se trouvent dans une situation conflictuelle. Enfin, troisimement, il existe entre eux une complmentarit.
Le systme clat

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Lapproche sociologique dresse un tableau des relations entre les juges et les policiers qui loigne de la vision vhicule par lapproche juridique. On sait que lactivit judiciaire se dveloppe dans une situation gnrale peu favorable dencombrement des tribunaux, de lenteur des procdures et de sous-encadrement. Cette pnurie favorise le cloisonnement des services auquel le fonctionnement bureaucratique de toute administration a dj tendance conduire. Pour des raisons qui peuvent varier selon les cas, les services sont assez gnralement atomiss. Le principe de fonctionnement qui a cours est celui de lautonomie : autonomie des services les uns par rapport aux autres, mais aussi autonomie au sein de chaque service par rapport au suprieur hirarchique. En ce qui concerne par exemple la justice, Christian Mouhanna montre que les stratgies des parquets et des juges dinstruction sont loin de toujours converger vers les mmes buts. De mme, il met en vidence quau sein des parquets, les substituts peuvent avoir une grande indpendance par rapport leur procureur. De son ct, avec le style qui le caractrisait, Casamayor avait fait le mme constat : En cas de dlit ou de crime, quil soit flagrant ou non, le nouveau code de procdure pnale prvoit que tous les pouvoirs de la police et du procureur tombent, ds que, sur

3. Christian Mouhanna, Polices judiciaires et Magistrats, La Documentation franaise, 2002.

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les lieux, parat le juge dinstruction. Or, la police et le procureur ne tiennent pas perdre leur pouvoir ou plus exactement le procureur, plac entre le policier et le juge, ne veut faire au premier nulle peine car il en a besoin. Il est ou il se croit responsable de lordre public devant le gouvernement et il ne peut faire face cette responsabilit que si le policier assure cet ordre, veut bien assurer cet ordre. Aussi le procureur sefforce-t-il de retarder le plus possible louverture de la phase proprement judiciaire, cest--dire la dsignation dun juge 4. Les analyses de Casamayor, qui mlaient lobservation et lessai, devaient cependant surtout porter sur les relations entre la police et la justice dont la configuration amplifiait le diagnostic de lclatement du systme. Pour Casamayor, la police et la justice appartiennent des univers diffrents : Le policier travaille dans linstant, du moins lorsquil accomplit les tches qui se tiennent ce quon peut appeler le premier niveau de la police Le juge, lui, une fois quon lui a mis laffaire dans les mains, mme sil peut temporiser, nuancer, est bien oblig de donner une suite et, au surplus, la suite donne est en mme temps une fin, cest--dire ce quil y a de plus absurde comme acte humain. Le juge agit dans une dure dont il ignore le contenu 5.
Les conflits

Il dcoule ncessairement de cette sociologie des deux institutions une situation de conflit dont Casamayor donne une vision quelque peu polmique : Lorgane rput suprieur, la magistrature, est en ralit lauxiliaire de lorgane rput infrieur, la police 6. Pour Casamayor, il existe entre la police et la justice une relation de domination. L o le droit fait tat dun contrle de la police par la justice, il montre que cest linverse qui se produit : la police judiciaire , il oppose la justice policire . Au-del des formules utilises, cette analyse a une certaine pertinence dans la mesure o elle met en vidence que celui qui a le pouvoir est celui qui se situe dans le concret des dossiers. Agissant son niveau, plus abstrait que celui du policier, le juge se trouve aux mains de ce dernier, ce qui peut faire dire Casamayor que les magistrats ont aussi peur de la police que les simples justiciables, tandis que les policiers nont pas peur des magistrats 7 .
4. Casamayor, op. cit., p. 100. 5. Ibid., p. 140. 6. Ibid., p. 102. 7. Ibid., p. 98.

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Nanmoins on peut se demander si ce point de vue reste dactualit car les juges ont peu peu acquis les moyens de matriser le procs pnal dans sa phase policire. Ce gain est d la fois la loi qui a renforc le contrle de la police par la justice , mais aussi lorganisation et aux pratiques de plus en plus interventionnistes des magistrats qui enqutent, sont au fait des ralits et ne peuvent donc plus tre vus comme dpendants de la police. Est-ce dire pour autant que les policiers perdent toute marge de manuvre ? Certainement pas. De fait, aux relations entre deux institutions places dans des logiques qui pouvaient les opposer se superposent des rapports entre des professions parvenues lge adulte et ayant cr les conditions de leur collaboration.
La complmentarit

En fin de compte, lclatement du systme et les conflits qui en dcoulent conduisent faonner un mode de rgulation du rapport entre les juges et les policiers faisant prvaloir ce qui les relie sur ce qui les dsunit. Casamayor comme Christian Mouhanna concluent leurs recherches en rcusant la notion de contrle pour qualifier les relations entre la justice et la police. Le premier utilise limage du couple accordant ainsi la primaut ce qui unit les deux corps. Le second fait tat de confiance et de complicit pour caractriser les relations entre juges et policiers. Les juges et les policiers forment systme. Dun certain point de vue, le droit le montre dj. Mais au cours de ces vingt dernires annes, les deux institutions ont considrablement volu. Pour de multiples raisons, lune et lautre se sont dveloppes. Les enjeux sociaux de leurs activits, la formation considrablement amliore de leurs agents y sont pour beaucoup. Il en est rsult une monte en puissance de leurs services et de chaque institution dans sa globalit. Cest ce que la sociologie permet danalyser en rendant compte de la contradiction rsolue entre lautonomisation des services et des institutions et leur capacit travailler ensemble sur les bases dun contrat redfini. Car il sagit bien de cela. La police et la justice se sont complexifies et se sont autonomises tout en trouvant un nouveau mode de rgulation reposant sur leur complmentarit. La justice et la police nchappent pas aux grandes mutations de la socit qui conduisent faire prvaloir dans le fonctionnement des institutions la ngociation sur limposition autoritaire des rgles. Cela vaut dans les relations entre les services comme dans les rapports entre les institutions prises dans leur globalit. Rien nest dfinitivement tabli. Tout se ngocie. Il peut en rsulter des alliances imprvisibles et beaucoup de dsordre,

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mais aussi une capacit des institutions rpondre des demandes sociales complexes et indites dans leurs formulations. Le pouvoir politique doit intervenir ce niveau. Il doit organiser la complmentarit en crant les conditions de la concertation, de la coordination, du partenariat entre les deux institutions qui sont parvenues lge adulte. Cest lobjet mme de la politique de scurit. LES POLITIQUES PUBLIQUES Structures par le droit et par le jeu des acteurs dfini dans le cadre organisationnel, les relations entre les juges et les policiers le sont aussi par la problmatique des politiques publiques de scurit qui saisissent les deux institutions. Pour rpondre la demande sociale formule sur la base du constat du sentiment dinscurit, les pouvoirs publics ont en effet construit une offre de scurit. Cette dernire repose essentiellement sur le projet de mobiliser lensemble des acteurs sociaux et de conduire des politiques de coordination et de coopration en vue de raliser lobjectif de scurit. Pour lessentiel, on peut estimer que deux grandes sortes de politiques de scurit ont t mises en uvre : tout dabord, en 1982, la politique de prvention de la dlinquance puis, peu peu, une politique de scurit intrieure qui consistait intgrer la scurit dans les actions de politique de la ville tout en cherchant tablir un quilibre entre prvention et rpression. Dans tous les cas, la justice et la police seront les premires institutions concernes par ces politiques qui auront sur elles des consquences contradictoires. En premier lieu, les politiques de scurit remettent en cause le monopole dintervention de la police et de la justice dans le champ de comptence rgalienne que constitue le maintien de lordre public. Certes, il faut relativiser le propos car le champ de la scurit a un primtre diffrent de celui de lordre public. Il nempche que les politiques de scurit seront en partie dcides sur la base du constat selon lequel la police et la justice ne peuvent pas juguler la monte de la dlinquance et endiguer le sentiment dinscurit. En consquence, les acteurs sociaux mobiliss pour assurer la scurit empitent ncessairement sur le secteur dactivit judiciaire et policier. Mais, en second lieu, les politiques de scurit seront accompagnes par des politiques de modernisation de la police et de la justice qui renforceront ces institutions alors mme que leurs membres commenceront changer de culture en apprenant travailler avec lensemble des acteurs sociaux nouvellement mobiliss. Les politiques confortent les volutions dues la dynamique sociale dont

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rend compte la sociologie en donnant des moyens nouveaux des institutions qui sont portes vers le renforcement de leurs marges de manuvre et en faisant de la coopration entre les juges et les policiers un axe fort de leur action. Il est vrai que, dans un premier temps, les politiques de scurit ont t trs mal assimiles par les juges et les policiers. Lvaluation des politiques de prvention de la dlinquance qui a t effectue en 19901992 dans le cadre de la procdure des Diagnostics locaux de scurit (DLS) a montr que la police et la justice narrivaient pas sintgrer dans les procdures de partenariat organises par les Conseils communaux de prvention de la dlinquance (CCPD) 8. Les politiques de scurit dans leur ensemble ont surtout rencontr de grandes difficults dans le fonctionnement de la chane pnale , cest--dire sur la question de la relation entre les juges et les policiers. Cette faiblesse a t releve par les mdias qui savent lopinion publique toujours prte critiquer une absence dharmonisation en la matire. On connat le discours : les policiers arrteraient des dlinquants trop vite remis en libert par des juges laxistes. Aussi le colloque de Villepinte, au cours duquel la politique de scurit du gouvernement Jospin devait tre dfinie, allait faire du rtablissement de la chane pnale une priorit. cette fin, loption sera prise de donner la politique pnale une place stratgique dans la mise en uvre des politiques de scurit avec le projet de renforcer laction conjointe des services de police et de justice . Sur le plan national, le nouveau gouvernement se donnera les moyens de mieux coordonner la justice et la police en crant le Conseil de la scurit intrieure qui, prside par le Premier ministre, devra dfinir les grandes orientations de la politique de scurit avec lobjectif de mettre en cohrence les diffrents partenaires et les actions quils entreprennent. Mais le rtablissement de la chane pnale , la coordination des actions, et notamment celle des juges et des policiers, seront principalement favoriss par la politique de proximit qui constitue la grande innovation des annes 1997-2002. Les contrats locaux de scurit (CLS) qui, signs par le prfet, le maire et le procureur de la Rpublique, sont les outils de cette politique permettent la justice dtre partie prenante dans la dfinition des politiques de scurit. Ils favorisent aussi et surtout une relance des

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8. Jean-Jacques Gleizal et Jean-Charles Froment, Les politiques locales de scurit , La Lettre du cadre territorial, 3e d., 2002.

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politiques partenariales auxquelles la justice pourra dsormais mieux rpondre grce lacclration de la mise en place de la justice de proximit (maisons de justice, mdiation pnale, traitement direct, peines de substitution.). Lamlioration des relations entre les juges et les policiers est devenue avec le temps un des objectifs des politiques de scurit. En organisant la scne locale de la scurit, les pouvoirs publics semblent avoir cr les conditions pour que la justice et la police puissent travailler ensemble dans un environnement qui est lui-mme porteur des pratiques partenariales dans lesquelles les membres des deux institutions se reconnaissent.

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En 2002, la scne daction des juges et des policiers est en pleine recomposition. Le principe fondamental de direction et de contrle de la police par la justice demeure, mais il doit tre interprt en tenant compte de pratiques qui oprent une rgulation efficace des relations entre les deux corps. Quant aux politiques publiques, elles confortent les principes de ltat de droit (loi du 15 juin 2000) tout en prenant en compte les ralits policires (loi du 4 mars 2002) et en mettant laccent sur la coordination des services. Cette dernire sexerce sur un plan territorial qui se prte particulirement bien des mises en cohrence. Nanmoins les territoires des activits de police et de justice sont en train de se complexifier avec la construction de lEurope de la scurit. ce niveau, il ne faudrait pas que rapparaisse un nouveau dsquilibre entre la justice et la police qui se ferait au dtriment de linstitution qui a la mission de direction et de contrle de lactivit judiciaire dans les dmocraties librales.

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Les rapports entre les juges et les policiers sont rgis par le droit, mais ne peuvent tre pleinement compris que par une approche sociologique qui rend compte de leurs conflits et de leur complmentarit. Impliques aujourdhui sur les nombreuses scnes des politiques de scurit, les deux institutions doivent plus que jamais cooprer entre elles pour assurer, notamment dans le cadre des politiques de proximit, un bon fonctionnement de la chane pnale .

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depuis 1985, t consacres, ct dautres dispositions lgislatives dobjets plus spcifiques, la modernisation de la police et la scurit. La premire, applicable sur la priode 1986-1990, affirme dans lintroduction du rapport qui lui est annex quil ny a pas de fatalit laccroissement de la dlinquance et que la police nationale peut et doit tre un modle pour le service public . Le mme rapport, aprs avoir dress un constat de la situation lpoque, dfinit les conditions dune efficacit retrouve : formation des personnels, quipements des services, prsence des fonctionnaires sur le terrain. Il propose trois objectifs : rendre la police plus oprationnelle, accrotre lefficacit des interventions et amliorer les conditions demploi de la police dans la rgion parisienne. Le rapport comporte galement des phrases qui soulignent le caractre volontariste de la dmarche : Au sein des dmocraties occidentales, la France connat le taux de prsence policire le plus lev : prs de 4 agents de la force publique pour 1 000 habitants. Laugmentation des effectifs nest plus une rponse suffisante. En revanche, la valorisation de lactivit de 122 000 hommes et femmes de linstitution doit tre considre comme prioritaire. La seconde loi, vote dix ans plus tard, le 21 janvier 1995, comporte comme la prcdente un rapport dfinissant les objectifs recherchs : clarifier et harmoniser les responsabilits en matire de scurit, mettre en place les moyens juridiques permettant une meilleure efficacit des fonctionnaires et militaires chargs des missions de police et, enfin, poser les fondements dune nouvelle organisation de la police nationale et de nouvelles conditions de travail pour les policiers. Ces deux lois ont donc dfini les objectifs et fix les moyens finan 1 0 2 , 2 0 0 2

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Dlinquance, effectifs et moyens financiers


1960 45 684 227 50 772 227 53 880 009 56 708 831 1970 1980 1990 2000 58 620 363

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1950

population rsidente (France mtropolitaine) 540 000 77 232 61 118 60 307 92 669 111 610 76 470 1 200 000 2 650 000

41 828 673

dlinquance (faits constats)

500 000

3 500 000 127 220

3 771 000 148 161 94 665

nombre de policiers

77 125

nombre de gendarmes

crdits de fonctionnement (police) en francs courants en francs 2000

1 513 500 000 2 563 158 933 9 526 300 000 21 235 915 000 28 839 780 000 12 545 619 500 14 074 305 701 20 424 387 200 25 239 040 975 28 839 780 000

crdits de fonctionnement (gendarmerie) en francs courants en francs 2000 936 000 000 7 554 252 000

7 511 407 000 15 104 456 508

20 904 300 000 20 904 300 000

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ciers, matriels, juridiques permettant de les atteindre. Les mesures ainsi dcides ont t mises en uvre. Mais les rsultats attendus sont loin dtre au rendez-vous si lon en juge par lvolution de la dlinquance. Ainsi, au cours de la priode coule, la population rsidente a augment de 40 %, la dlinquance de 654 %, le nombre de fonctionnaires de police de 92 %, celui des gendarmes de 54 %. Dans le mme temps, les crdits de fonctionnement des services ont cr de 129 % pour la police et de 173 % pour la gendarmerie. Les efforts importants consentis par la collectivit nationale pour les forces de scurit nont donc pas permis de contenir la progression de la dlinquance mme si le taux de cette progression a t plus modr au cours de la dernire dcennie aprs avoir atteint un pic de 3 919 008 en 1994 pour baisser ensuite jusquen 1997 et reprendre, ds 1998, une croissance et connatre un nouveau pic en 2001 avec 4 061 792 crimes et dlits. Cette constatation pose la question de savoir si les rformes ambitieuses des deux lois de programme de 1985 et 1995 ont t suffisantes ou mal orientes, ou si leur excution a t mal conduite. Mais avant de procder lexamen de ces rformes, quelques observations prliminaires doivent tre prsentes : LES CARACTRISTIQUES S E RV I C E P U B L I C D E L A S C U R I T 1. Il est communment admis, lheure actuelle, que la responsabilit du maintien de la scurit publique relve de ltat. Dautres solutions sont possibles et notamment den confier lexercice des autorits dcentralises avec, cependant, des services nationaux spcialiss pour assurer la dfense de ltat, des institutions et la mission de police judiciaire. 2. Le maintien de lordre et de la scurit est assur par deux services dtat distincts dont la nature, les statuts et les conditions de fonctionnement sont diffrents. La police nationale est un corps rcent. Cre le 23 avril 1941 par un acte dit loi du gouvernement de Vichy, elle a tout juste soixante ans. Encore faut-il observer que, jusquen 1966, la police de la capitale relevant de la prfecture de police tait un corps juridiquement municipal, distinct de la Sret nationale place sous lautorit directe du ministre

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de lIntrieur. Ltatisation de la police parisienne et sa fusion dans la police nationale ont t prononces par la loi du 9 juillet 1966. Telle que nous la connaissons aujourdhui, la police nationale na que trente-six ans dge. De plus et contrairement ce que son appellation pourrait donner penser, les services rassembls en son sein nont pas tous comptence pour exercer leurs missions sur lensemble du territoire national. Cest le cas de la scurit publique, service le plus nombreux, prsente dans 462 circonscriptions qui comportent, il est vrai, plus de la moiti de la population. Cest le cas, aussi, de la police aux frontires, charge, comme son nom lindique, du contrle de limmigration. Lorganisation des directions et des services de la police nationale est fonction de leurs comptences. Cela explique leur diversit. ce cloisonnement fonctionnel sajoute le fait que si la police prventive, lordre public et la scurit publique relvent des autorits administratives, lexercice de la police judiciaire seffectue, lui, sous la direction du procureur gnral et le contrle de la chambre de linstruction. Enfin, les corps de la police nationale sont des corps de fonctionnaires civils soumis aux dispositions du statut gnral des fonctionnaires et bnficiant du libre exercice du droit syndical. Larticle 2 de la loi du 28 septembre 1948 interdit, cependant, toute cessation concerte du travail et tout acte collectif dindiscipline caractrise. Les syndicats de policiers se rattachent non seulement aux confdrations syndicales nationales mais, pour lessentiel, ils sont constitus dorganisations autonomes qui refltent les intrts des corps qui en sont membres et, aussi, les sympathies politiques de leurs adhrents, ce qui les rend plus ou moins proches des partis qui, en fonction de lalternance, ont vocation exercer le pouvoir. Ces affinits prsentent un intrt la fois pour les formations politiques qui peuvent y trouver un lectorat potentiel et un appui, tout relatif, pour lexercice des responsabilits lorsquelles arrivent aux affaires. Rciproquement, les syndicats peuvent, tour de rle, esprer obtenir dventuels avantages pour leurs adhrents de la part de la majorit du moment. La gendarmerie, corps militaire, offre, encore, des caractristiques diffrentes de celles de la police nationale. Hritire de traditions, prsente sur lensemble du territoire national depuis ldit royal du 20 mars 1720, grce ses brigades (3 600 en 1999) installes, en principe, dans chaque canton, ayant servi successivement tous les rgimes, ses membres sont soumis aux dispositions de la loi du 8 germinal an VI tou-

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jours en vigueur, au dcret du 20 mai 1903 portant rglement sur lorganisation du service de la gendarmerie, au statut gnral des militaires du 13 juillet 1972 ainsi quau rglement gnral de discipline des armes. Lexercice du droit syndical leur est interdit. Place sous lautorit du ministre charg des armes, elle est pour la police administrative mise la disposition du ministre de lIntrieur et, naturellement, elle relve de la justice pour la police judiciaire. Troisime entit, la police municipale, qui intervient dans les communes o le conseil municipal a dcid de crer un corps, puisque larticle 97 du code de ladministration communale, devenu larticle L 2212-2 du code gnral des collectivits territoriales, confie au maire le soin dassurer, sur le territoire communal, le bon ordre, la sret, la scurit et la salubrit publiques. Des spcificits de lorganisation qui vient dtre sommairement dcrite rsultent des problmes dont les plus importants concernent la dlimitation des zones territoriales dexercice des comptences au sein de la police nationale, lorganisation des services, leurs rapports rciproques, les carrires des fonctionnaires, les conditions dexercice de la police judiciaire, sans oublier, naturellement, les questions financires et matrielles ncessites par le fonctionnement des services et de lobligation dassurer les missions compte tenu des moyens affects par le budget de ltat ou celui des communes. Quoi quil en soit, les pouvoirs publics, depuis 1945, ont toujours port la plus grande attention aux forces de scurit publique et cela plus particulirement depuis la fondation de la Ve Rpublique. Nombreuses ont t les rformes entreprises pour tenter de rsoudre tel ou tel problme. Un des traits notables des cinquante dernires annes, en la matire, tient au nombre de textes lgislatifs, rglementaires et de dcisions consacres la police, quil sagisse de son organisation, du recrutement de ses personnels, de leur carrire, de leur quipement, de son efficacit. Schmatiquement, trois priodes peuvent tre distingues : de 1945 1966, cette priode est consacre la consolidation de la police qui acquiert alors son visage daujourdhui ; la priode de 1966 1985 est celle des solutions empiriques apportes aux problmes ; enfin, de 1985 nos jours, celle de rformes plus ambitieuses. Cette volution reflte les vnements qui ont marqu la vie de la Nation. De 1941 1962, le pays a fait face aux difficults de la guerre, de la reconstruction, de la dcolonisation. La Ve Rpublique tablie, la paix retrouve mais la

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guerre froide se poursuivant, ltat sest trouv confront la contestation interne en mai 1968 et ses suites ; enfin, dans la dernire priode, linscurit de droit commun grandissante et les actions terroristes ont impos la mise en uvre de rformes plus vastes. LES RFORMES Quels que soient leur nature, leurs objectifs ou les moyens mis en uvre, une seule proccupation sous-tend ces rformes : celle de la recherche dune meilleure efficacit pour rpondre au sentiment dinscurit qui, progressivement, devient un enjeu politique. La cration, au sein du gouvernement, du Conseil de scurit intrieure, organe de dcision en matire de scurit publique, rpond cette volution. Les actions entreprises et renouveles peuvent tre rassembles en cinq rubriques :
Les essais de rorganisation des structures et des corps de police

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Corps jeune, la police na achev sa constitution quen 1966, et mme en 1971, si lon considre la date de transfert des comptences du prfet de police aux prfets des dpartements issus de lancien dpartement de la Seine. Cette dpartementalisation devait assurer la prise en considration des intrts de scurit des populations rsidant dans les dpartements nouvellement crs contre la tendance prte au prfet de police de privilgier la scurit et lordre public dans la capitale, sige du gouvernement, au dtriment des collectivits suburbaines. Cet objectif a-t-il t atteint ? Il est difficile de laffirmer si lon en juge par la situation actuelle. Les mmes annes 1970 ont vu la cration de postes de prfets dlgus pour la police auprs des prfets des dpartements importants et urbaniss. Ces nouvelles fonctions devaient permettre daffecter des hauts fonctionnaires spcialiss dans les problmes dordre public. ladministration centrale du ministre de lIntrieur, la volont damliorer le fonctionnement des services et den accrotre lefficacit sest traduite dans un dcret du 20 fvrier 1992 qui a fusionn dans une direction centrale de la police territoriale les anciennes directions des polices urbaines, des renseignements gnraux et de la police de lair et des frontires. Cette fusion devait assurer une gestion commune des personnels au plus prs des besoins grce une apprciation densemble et en vitant les demandes redondantes rsultant de structures trop

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cloisonnes. Paralllement, des expriences ont t faites dans des dpartements de nomination dun directeur dpartemental de la police territoriale ayant pouvoir daffecter les personnels entre les services placs sous son autorit. Cet essai de dcloisonnement na gure dur. Publi au Journal officiel du 21 fvrier 1992, le dcret de cration de la Direction centrale a t abrog et remplac le 31 aot 1993 par un autre dcret rtablissant les services dans les structures antrieures. La Direction centrale de la police territoriale est devenue Direction centrale de la scurit publique ; le service central des renseignements gnraux et le service central de la police de lair et des frontires sont rapparus comme services autonomes et ont t placs, comme autrefois, sous lautorit directe du directeur gnral de la police nationale. Un autre dcret, du 16 janvier 1995, a rtabli le titre de Direction centrale pour le service central des renseignements gnraux ; la police de lair et des frontires est temporairement devenue Direction centrale du contrle de limmigration et de la lutte contre lemploi des clandestins avant de retrouver, plus tard, lappellation de police aux frontires. Naturellement, les expriences conduites en province ont t abandonnes alors quelles avaient t gnralises le 1er janvier 1993. Il est difficile de dterminer de faon prcise les causes de cet abandon rapide et la part de chacune. Elles sont, au moins, au nombre de trois. Dabord, il y a une ralit qui tient la diffrence de nature des missions de chaque service dont les agents ont une culture professionnelle diffrente. Peut-tre y a-t-il eu galement des rticences de la part de fonctionnaires conjugues labsence de volont politique de persvrer dans une rforme dont les rsultats napparaissaient pas avec vidence. Dans les mmes annes 1992-1993, la Direction gnrale de la police nationale a entrepris llaboration dun avant-projet de loi ambitieux portant organisation de la scurit intrieure. Cet avant-projet comportait trois titres relatifs respectivement lorganisation de la scurit intrieure, aux comptences de la police et de la gendarmerie, celles des polices municipales et des services privs de scurit et aux garanties des citoyens. Ltendue des matires traites a rendu impossible la bonne fin du projet. Mais cette tentative a eu le grand mrite de permettre une rflexion sur lensemble des sujets traits. Grce cela des lois reprendront, quelques annes plus tard, sous des rdactions peine diffrentes, les matires rassembles dans lavant-projet. Cette recherche du dcloisonnement des services et de la meilleure gestion des personnels, le chapitre 5 de la loi du 21 janvier 1995 dorga-

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nisation et de programmation relative la scurit, devait la poursuivre. Les dcrets du 9 mai 1995 ont rduit en effet le nombre de corps de fonctionnaires des services actifs de la police nationale de cinq trois en supprimant la distinction traditionnelle entre personnels en tenue et personnels en civil et en ne laissant subsister que le corps de conception et de direction (celui des commissaires), le corps de commandement et dencadrement (regroupant les anciens corps des officiers de paix et dinspecteur) et, enfin, le corps de matrise et dapplication (ancien corps des grads et gardiens). Cette rforme statutaire supprime un facteur de cloisonnement dans la gestion des agents. Mais elle ne russira sans doute pas, par sa seule vertu, assurer une rpartition des personnels conforme aux besoins rels des services. Il y faudra une volont prenne.
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La recherche de la motivation des personnels

Cette motivation est une des raisons ce nest certes pas la seule des nombreuses modifications statutaires des corps de police qui saccompagnent dune amlioration des carrires et dchelonnements indiciaires. Les fonctionnaires en bnficient mais est-ce suffisant pour les motiver plus, alors que dautres corps de ltat connaissent les mmes volutions statutaires et que ces amliorations des carrires ont un caractre gnral ? Plus spcifiques sont les primes cres au cours de la priode considre pour compenser telle ou telle difficult rencontre dans lexercice de la profession. Les fonctionnaires de police ont galement bnfici des rductions de la dure hebdomadaire de travail et de la cinquime semaine de vacances, comme lensemble de la fonction publique. Ils ont, en outre, obtenu des mesures catgorielles prenant en compte le rythme de leur travail 7 jours sur 7 et 365 jours par an. Cet aspect particulier fera lobjet dun examen. Encore faudrait-il dmontrer que la rduction du temps de travail renforce la motivation dans lexercice des fonctions et quelle na pas un rsultat inverse. Les deux lois de modernisation ont galement eu pour objet damliorer les quipements de travail qui, en 1985, en avaient un rel besoin, quil sagisse des btiments ou des autres moyens : vhicules, transmission, armement, tenue duniforme. Cette dernire opration est significative. Il sagissait, dans lesprit des responsables de lpoque, de substituer une tenue ancienne, juge peu fonctionnelle et peu seyante, un uniforme moderne dont la coupe, le tissu et les formes facilitent les gestes professionnels y compris dans les situations difficiles et qui serait

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agrable porter et robuste. Cette nouvelle tenue duniforme devait provoquer un sentiment de satisfaction. Cette motivation des personnels, les ministres de lIntrieur lont, depuis 1982, recherche dans lallongement et lamlioration de la formation initiale. Dans les annes 1948-1950, un gardien de la paix tait form en deux mois et il ny avait pas de formation continue. En 1982, une charte de formation a t labore. La loi de modernisation de 1985 a soulign la ncessit de mieux former et leffort accompli a t remarquable puisque la formation initiale est maintenant dune anne pour les gardiens de la paix et la formation continue est devenue une ralit. Dans le mme temps, la valorisation du mtier a t recherche par dautre voies : tels laffichage dans les commissariats de la dclaration des droits de lhomme et du citoyen, llaboration et la diffusion dun code de dontologie rappelant, pour le plus grand bien de tous, agents et usagers de la police, les principes fondamentaux respecter dans lexercice difficile de la profession. Ce code, qui est remis chaque lve des coles de police, doit contribuer la prise de conscience par les fonctionnaires de la police de leur participation lune des missions essentielles de ltat. Lensemble des actions qui viennent dtre rappeles sest accompagn dune amlioration constante du niveau de recrutement des gardiens. Les titulaires du baccalaurat, voire de diplme de lenseignement suprieur, ont progressivement remplac et continuent de remplacer les possesseurs du certificat et du brevet.
Llargissement et la diversification de lactivit contre la dlinquance

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Les gouvernements ont, depuis plus de dix ans, entrepris une action pour mobiliser et unir les services de ltat, des communes et les associations spcialises dans la prvention de la dlinquance par un travail de terrain coordonn. Commence de faon pragmatique ds 1990, cette mobilisation a t, en quelque sorte, codifie par une circulaire interministrielle du 23 octobre 1997 relative la mise en uvre de contrats locaux de scurit. Aprs avoir affirm que la scurit est lun des domaines o lcart entre les attentes lgitimes des citoyens et laction publique est le plus fort et que face cette situation le gouvernement a dcid de dbloquer une vritable force de proximit et aprs avoir not que la scurit ne peut pas tre laffaire des seuls services de police et de gendarmerie, dautant que le sentiment dinscurit ne rsulte pas seulement du bon exercice [] , linstruction dfinit de faon prcise les conditions dlaboration des contrats, leur contenu et

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les conditions de leur mise en uvre, ainsi que les modalits de leur suivi au plan global et au plan national. Le 7 juin 1999, une nouvelle circulaire interministrielle dresse un premier bilan, la fois critique et encourageant, de lanne dapplication des prcdentes instructions avant de dterminer les orientations et les actions prioritaires, de prconiser le dveloppement de la concertation et de linformation et dinsister sur la ncessit de promouvoir les actions nouvelles tout en recherchant une adaptation des outils contractuels. Cette politique, persvrante et raliste, parat recevoir un accueil favorable de la part des lus locaux et des autres acteurs sociaux, puisque 220 contrats avaient t mis en uvre et que 470 autres taient en prparation lors de la publication de la circulaire du 7 juin 1999. Plus de 700 contrats signs taient esprs. Dans le mme temps et pour mieux prvenir les actes dincivilit et de dlinquance, des programmes spcifiques ont t labors, soumis au Conseil de scurit intrieure, et mis en uvre concernant des formes dinscurit juges proccupantes. titre dexemples, peuvent tre mentionns : en 1997, le plan scurit dans les transports, le plan de lutte contre les violences scolaires ; en 1998, les projets territorialiss de lutte contre la dlinquance des mineurs ; en 1999, lamlioration de laccueil, de linformation et de laccompagnement des victimes, le programme de rnovation urbaine et de solidarit, le plan de lutte contre la drogue ; en 2000, le plan de prvention de la violence dans le sport. Paralllement la direction de la scurit publique, au sein de la Direction gnrale de la police nationale, comme la gendarmerie, a cherch rendre plus efficace le travail de ses fonctionnaires. Cette rforme a pris plusieurs formes : dabord, la rduction du nombre des missions non directement utiles pour la prvention de la dlinquance (suppression des gardes statiques et leur remplacement par des patrouilles), substitution pour lexcution des tches administratives dagents de bureau aux gardiens de la paix ; cette action a soulev et soulve encore la question des charges qualifies dindues par les syndicats ; ensuite, laffectation de compagnies de CRS et descadrons de gendarmes mobiles en renfort de scurit dans des lieux jugs sensibles, y compris dans les transports en commun ; le renforcement des effectifs dans les 26 dpartements considrs comme trs sensibles en matire de scurit ; enfin, la suite des conclusions du colloque de Villepinte, la mise en place progressive, la gnralisation devant sachever en 2002, de la

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police de proximit avec notamment la pratique de llotage ; cette action dont lobjectif est de consacrer les policiers en tenue la prvention de linscurit au plus prs des habitants se traduit par des rorganisations qui ncessitent du temps. Ainsi, la prfecture de police, elle a conduit scinder lancienne direction de la scurit publique en deux directions distinctes : celle de la police urbaine de proximit qui a accueilli la grande majorit des effectifs en tenue (9 300) et celle de lordre public et de la circulation dont les effectifs (4 400) sont limits, mais qui, en cas de besoin, peut compter sur lappui temporaire de CRS et descadrons de gendarmes et, aussi, sur le concours des agents de la police de proximit. Le but recherch est toujours le mme : viter que les missions dordre public ne soient prioritaires aux dpens de la scurit publique.
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La dlimitation des territoires et des comptences de la police, de la gendarmerie et des polices municipales La police

Larticle 21 de la loi du 23 avril 1941 mentionne dans son deuxime alina : Aucune modification nest apporte lorganisation actuelle des polices municipales des communes de moins de 10 000 habitants lexception de celles qui seront dtermines par un arrt du ministre secrtaire dtat lIntrieur et du ministre secrtaire dtat lconomie nationale et aux Finances. Cette rdaction est loin dtre claire. Il est possible den dduire que toutes les polices municipales des communes de 10 000 habitants et plus sont tatises. Mais cela na jamais t avalis par les ministres successifs. Le texte ne prcise dailleurs ni les modalits ni les conditions de ltatisation. Une premire rponse, partielle, ces questions a t apporte en 1974 par modification de larticle 114 du code de ladministration communale. Mais le dbat entre les communes et ltat est demeur ouvert, cela dautant plus que lvolution dmographique, lurbanisation et lintervention, partir de 1982, des lois de dcentralisation ont modifi les termes du dbat tandis que la progression constante de la dlinquance a rendu plus sensible la question de linscurit. La loi du 21 janvier 1995 dorientation et de programmation a apport la rponse juridique au problme en modifiant larticle L 132-6 du code des communes applicable lpoque. Il prcise maintenant que le rgime de police dtat peut tre tabli dans une commune en fonction de ses besoins en matire de scurit. Ces besoins sapprcient au regard de la population permanente et saisonnire, de la situation de la

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commune dans un ensemble urbain et des caractristiques de la dlinquance. Il est institu par arrt conjoint des ministres comptents, lorsque la demande mane du conseil municipal ou en cas daccord de celui-ci, par dcret en Conseil dtat dans le cas contraire. La suppression du rgime de la police dtat dans une commune est opre dans les mmes formes et selon les mmes critres . Le dcret du 19 septembre 1996 (insr dans le code gnral des collectivits territoriales sous les articles R 2214-1 R 2214-3) a prcis les conditions dtatisation ou de dstatisation de la police.
La gendarmerie

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Fort des dispositions qui viennent dtre rappeles, le gouvernement a, la suite dun rapport parlementaire, dcid en avril 1998 de fermer les commissariats de certaines circonscriptions de police pour en affecter les fonctionnaires dans des zones suburbaines prioritaires. Les circonscriptions en cause devaient tre transfres en zone de comptence de la gendarmerie. Cette dcision a donn lieu une vritable fronde de la part des maires des communes susceptibles dtre touches par cette rorganisation. Ce mcontentement a t aliment par les syndicats de policiers craignant dtre obligs de quitter des postes paisibles pour rejoindre des zones difficiles. Ce mouvement de protestation sest trouv renforc par les maires des cantons ruraux dont les brigades de gendarmerie devaient tre supprimes pour permettre le redploiement des effectifs prsents dans ces units vers des zones sensibles. Devant lampleur de la raction, la mise en uvre de la rorganisation a t diffre. Heureusement, la recherche dune meilleure coordination entre la police et la gendarmerie ne se limitait pas aux amnagements territoriaux qui viennent dtre rappels. Un dcret du 19 septembre 1996 avait dfini les modalits de la rpartition des attributions et de lorganisation de la coopration entre les deux services. Le principe est que, dans les communes places sous le rgime de police dtat, la police exerce seule la responsabilit de lexcution des missions de scurit et de paix publique. Il en va de mme pour la gendarmerie dans les autres communes. Le dcret confie aux prfets la mission dassurer dans chaque dpartement la coordination des actions des deux services ainsi que celle, en cas dvnement grave et urgent, de mettre en place les concours rciproques des deux forces. Le dcret porte, enfin, cration dun conseil paritaire de lquipement et de la logistique charg de proposer les mesures de coordination et de rationalisation des recherches

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sur les quipements et les matriels utilisables par les deux services ainsi que leur harmonisation.
La police municipale

Concernant la place de la police municipale dans le dispositif de scurit publique, lacte dit loi du 23 avril 1941 avait apport deux prcisions importantes. Dune part, il confirmait le maintien des situations existantes pour les communes de moins de 10 000 habitants. Dautre part, il conservait aux maires des communes dont la police tait tatise les pouvoirs qui leur taient attribus par les paragraphes 1, 4, 5, 6, 7, 8 de larticle 97 de la loi du 5 avril 1884. Ces dispositions ont t maintenues aprs lentre en vigueur des lois de dcentralisation malgr une rdaction diffrente de larticle L 132-8 du code des communes (devenu larticle L 2214-4 du CGCT) qui confiait ltat le soin de rprimer les atteintes la tranquillit publique telle que dfinie au 2e alina de larticle L 2212-2 du CGCT ainsi que le bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements dhommes. Le dveloppement du nombre de polices municipales a conduit le lgislateur dfinir dans la loi du 15 avril 1999 leurs comptences et larticulation de leur service avec celui de la police et de la gendarmerie nationales. Larticle L 2212-5 du CGCT dispose que les agents de police municipale excutent, sur le territoire communal, sous lautorit du maire, les comptences que celui-ci leur confie en matire de prvention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillit, de la scurit et de la salubrit publiques, ainsi que lexcution des arrts municipaux, la constatation par procs-verbal des contraventions ces arrts ainsi que celles aux dispositions du code de la route. Mais surtout, larticle suivant du CGCT impose la signature dune convention de coordination entre le maire et le prfet, aprs avis du procureur de la Rpublique, ds lors que le service de police municipale comporte au moins 5 emplois pour dfinir la nature et les lieux dintervention des agents et leur coordination avec la police et la gendarmerie. Le rappel qui vient dtre fait met en lumire les difficults rencontres pour assurer, dans une situation nationale toujours volutive, la coordination de lactivit des services de scurit et les contradictions existant entre la volont de conserver aux services dtat cette comptence alors que, dans le mme temps, la dcentralisation saffirme et que laugmentation de la dlinquance conduit les lus locaux dvelopper le nombre et lactivit des polices municipales.

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Les rapports entre justice et police nationale

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Les rformes intervenues dans lorganisation des services de scurit publique, la croissance de la dlinquance, la monte du sentiment dinscurit ont ncessairement eu des effets sur les rapports entre la police et la justice. Il en va de mme de toute modification de la politique pnale. Police et justice concourent toutes deux, sous des formes et selon des modalits diffrentes, la scurit des citoyens. Un dsaccord entre leur action ne peut que compromettre leffort commun et faciliter les accusations rciproques de responsabilit. Quatre constatations peuvent tre faites : la premire, qui nest pas la moindre, est relative lassociation du parquet aux oprations qui ont un caractre dadministration, par exemple lors de ltablissement des plans dpartementaux de scurit et de leur suivi ou lors de llaboration des contrats locaux de scurit et de leur suivi, ou bien encore, lors de conclusion dune convention de coordination entre maire et prfet ; la deuxime, plus classique, concerne la modification des structures de police judiciaire. Un dcret du 9 mai 1995 a dfini tant pour la police que pour la gendarmerie nationales les catgories de services actifs ou dunits au sein desquels les officiers et agents de police judiciaire exercent, entre autres, leurs fonctions : srets dpartementales de scurit publique, brigades de recherche de la gendarmerie dpartementale et brigades dpartementales de renseignements judiciaires ; la troisime concerne llargissement des possibilits de dsignation dofficiers et dagents de police judiciaire parmi les fonctionnaires du corps de matrise et dapplication de la police nationale, la suite de la modification du code de procdure pnale par la loi du 18 novembre 1985 ; enfin, la quatrime constatation concerne le renforcement du contrle judiciaire exerc sur les oprations des officiers de police judiciaire en application des dispositions de la loi renforant la protection de la prsomption dinnocence. LES CAUSES
DUN

CHEC

Le rappel des actions intervenues pour rformer la police, moderniser ses quipements, amliorer son fonctionnement, motiver ses agents, rendre plus efficace son travail fait ressortir lampleur des mesures dcides ainsi que la continuit et la diversit de laction des pouvoirs publics pour rpondre la demande de scurit de lopinion. Or, malgr lambition des deux lois de 1985 et de 1995 et en dpit des dispositions inter-

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venues sur les points et dans les domaines ou les matires qui ont t examins, la courbe de croissance de la dlinquance ne sest pas inverse. Pour quelles raisons les rformes et les programmes de modernisation de la police nationale ont-ils eu aussi peu de rsultats ? Ce nest certainement pas parce quils auraient comport des erreurs de diagnostic ou des omissions importantes dans les actions dcides et mises en uvre, car elles ont couvert les principaux domaines possibles. Lexamen de la situation fait apparatre des causes de caractre gnral et dautres plus spcifiques. 1. Les causes gnrales sont connues. Leur rappel suffit sans longs dveloppements. Il sagit : du caractre de plus en plus permissif de la socit franaise notamment depuis 1968 et de la disparition dun certain nombre de contraintes sociales ou morales communment admises auparavant ; une rforme de la police nest daucun effet en lespce mais linverse nest pas vrai. Il est difficile dattribuer ce phnomne de socit une part quantifie ou prcise mais son rle est loin dtre ngligeable ; de louverture de plus en plus large des frontires nationales en raison, ce qui est heureux, de la disparition des antagonismes nationaux traditionnels et de celle des blocs idologiques. La construction europenne multiplie la libre circulation des personnes et des biens et le libre tablissement. Or, lespace Schengen ne prsente pas, ou pas encore, la mme efficacit que la surveillance des frontires nationales autrefois. De plus, llargissement progressif de lUnion et ladmission de nouveaux tats accentueront le phnomne ; la russite conomique de lEurope occidentale, la paix dans laquelle elle vit depuis 1945, en dpit de la monte progressive du chmage depuis le premier choc ptrolier, attirent les habitants des pays du Sud et dOrient ainsi que ceux des tats ex-communistes. La crise yougoslave na fait quamplifier ce fait. 2. Les causes plus spcifiques mritent, elles, de plus longs dveloppements. Elles sont diverses et parmi elles il faut signaler : la multiplicit des acteurs intervenant en matire de scurit. Cette pluralit interdit toute rforme simple et immdiatement efficace car chaque partie a des proccupations et poursuit des objectifs propres, quil sagisse, titre dexemple, des lus locaux soucieux de leurs prrogatives et de leur territoire communal ou bien des syndicats de police dont lobjet est lamlioration du sort de leurs adhrents et non la

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recherche de lefficacit du service public qui relve de la comptence de la hirarchie ou du ministre, considr comme un employeur, ou bien encore des services sociaux et des associations proccups par leur mission daide. La justice elle-mme est parfois perue comme plus soucieuse de politique pnale et de contrle de la police judiciaire. Lexemple de la loi du 5 juin 2000, renforant la protection de la prsomption dinnocence et les droits des victimes, est significatif. Certaines des dispositions de cette importante rforme ont t dnonces, ds lorigine, par les syndicats de policiers comme susceptibles de contrarier lefficacit des enqutes. Quelques dcisions, sans doute contestables, qui ont bnfici dune diffusion importante dans les mdias, ont eu pour effet de provoquer des ractions et de donner naissance des propositions de modification de la loi bien peu de temps aprs son adoption. Cet exemple pose la question de la cohrence de laction des pouvoirs publics qui conduisent la politique de la nation. Certes la vie, en raison de sa diversit et de sa complexit, comporte des aspects divergents et donne naissance des aspirations contradictoires bien souvent simultanes. Il appartient au gouvernement et au pouvoir lgislatif de choisir et dlaborer un ensemble cohrent de dispositions pour le bien commun ; la structure de la fonction publique franaise peut aussi avoir des effets redoutables de contagion, mme lorsque les statuts sont diffrents. Le statut civil des policiers les soumet aux dispositions du statut gnral des fonctionnaires. Leur statut spcial se limite la seule interdiction de cessation concerte du travail ou dactes collectifs dindiscipline. Cette appartenance la fonction publique civile permet aux policiers comme aux autres corps de bnficier des mesures accordes lensemble des fonctionnaires. Aussi, les syndicats de policiers peuventils concentrer leurs revendications sur les spcificits de la profession : service continu tout au long de lanne, dangerosit et difficults dexercice du mtier. Le monolithisme de la fonction publique et la rgle non crite mais relle des droits acquis sont de puissants moyens daction pour les syndicats. Mais un des facteurs majeurs daffaiblissement de lefficacit de toutes les dcisions prises depuis un demi-sicle pour rformer la police parat rsider dans la rduction du temps de travail. La scurit publique est une activit de main-duvre. Elle exige deux lments : des agents qualifis, adapts aux missions qui leur sont confies et leur prsence sur le terrain. Cest dailleurs lobjectif de la police de proximit.

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Certes, lemploi de moyens modernes de surveillance ou de protection est possible et utile mais, la fin des fins, lintervention humaine est toujours ncessaire. Un rapporteur devant lAssemble nationale du budget scurit du ministre de lIntrieur a excellemment crit : Parce que le budget de la police est plus de 80 % un budget de rmunration, la gestion du personnel de la police devra tre amliore et les policiers devront tre affects l o lon a besoin deux. Il poursuivait : Ainsi, les effectifs de la police et de son budget du personnel ont atteint un seuil quil nest ni utile ni opportun de dpasser []. Or, en 1948, un policier travaillait 48 heures par semaine pendant 48 semaines. Il produisait 2 304 heures travailles. Les accords Oudinot intervenus la suite de la crise du mois de mai 1968 ont consacr, du 1er janvier 1969 au 1er octobre 1976, une rduction du temps de travail hebdomadaire de 48 heures 41 h 30. Puis, le 1er janvier 1982, la dure hebdomadaire de travail dans la fonction publique a t fixe 39 heures sur 47 semaines. La dure annuelle de travail sest trouve ramene 1 833 heures par agent, soit une rduction de plus de 20 %. La ralit est en fait diffrente. Entre-temps, en effet, des ngociations avaient eu lieu entre syndicats, ministre et prfecture de police pour compenser la pnibilit et les spcificits du travail policier. Les organisations syndicales avaient obtenu, de la sorte, des dcisions compensant le travail de nuit, des dimanches, des jours fris, des dpassements dhoraires en cas de ncessit de service et cela sous des formes diverses : jours de repos dhiver, coefficients horaires, jours du ministre, etc. Ces compensations ont rduit dautant la dure effective du travail qui doit tre infrieure 1 600 heures annuelles. Encore faut-il mentionner qu la prfecture de police de Paris, un gardien de la paix en cycle de roulement accomplissait, en 1985, 1 490 heures de travail par an. Peut-tre en est-il de mme dans les dpartements de la petite couronne issus de lancien dpartement de la Seine. Dans les faits, la dure de travail peut tre galement rduite par le mcanisme des cycles de roulement propres aux diffrents services. De tout cela il rsulte que, dans les services de police, les horaires lgaux sappliquent aux seuls fonctionnaires ayant un rythme hebdomadaire de travail conforme celui des agents des autres administrations. Toujours dans son rapport sur le projet de budget de la police, le mme rapporteur devant lAssemble nationale notait que la gestion des horaires des policiers est trs souple et que les horaires de travail des fonctionnaires des services actifs taient mal contrls, ce qui est, malheureusement, exact.

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Sans entrer dans la difficile recherche des horaires vritables, il suffit de faire le calcul des dures rglementaires de travail pour constater les effets des rductions intervenues depuis 1969. En 1950, 2 304 heures par agent et par an. La multiplication de ce chiffre par celui des effectifs budgtaires de policiers de lpoque, 77 125, donne un chiffre thorique de 177 696 000 heures travailles par an. En 2000, 1 603 heures thoriques (la ralit tant infrieure) par an et par agent multiplies par le nombre budgtaire de fonctionnaires de police, soit, au 30 juin 2000, 132 587, donnent un rsultat de 212 536 961 heures produites. Alors que le nombre de fonctionnaires a augment de 71,91 %, celui des heures produites na cr que de 19,60 %. Ce calcul ne reprsente pas la ralit. Dune part, les horaires pris en compte sont thoriques et non rels, dautre part, les effectifs sont les effectifs budgtaires et non les effectifs rels qui sont, en gnral, infrieurs. Au moment de la rdaction de cet article, lapplication de la rduction du temps de travail nest pas encore intervenue dans les services de police. Mais il est possible de penser, sans risquer de se tromper, que sa mise en uvre aura pour effet, si les autres facteurs demeurent inchangs, de rduire une nouvelle fois le nombre dheures annuelles travailles. Il est impossible dvaluer le volume et les effets de cette diminution en raison de la diversit des rythmes de travail et de lignorance des rductions horaires qui pourront tre consenties des personnels dont certains travaillent dj moins de 35 heures par semaine ! Il est possible que le rsultat de cette opration soit de ramener le volume global dheures annuelles travailles un niveau comparable, voire infrieur celui de 1950. Quen serait-il, dans cette hypothse, de la police de proximit ? Prsente comme novatrice et devant assurer une meilleure scurit, cette rforme se soldera-t-elle par un chec ? Les importants recrutements de policiers effectus depuis 1969 auront-ils servi, uniquement, compenser les rductions successives du temps de travail, sans bnfice aucun pour la scurit de la population, alors que lurbanisation gnratrice de zones dinscurit aurait ncessit le renforcement des effectifs des commissariats situs dans les quartiers sensibles ? De cet effort ne subsistera-t-il que laugmentation de la charge financire par habitant de 274 491 F 2000 ? Les consquences des dcisions relatives au temps de travail ne se limitent pas aux seuls effets qui ont t dcrits. Elles gnrent aussi un phnomne de contagion. Malgr leur statut militaire, les gendarmes ont, comme il tait prvisible, prt attention aux avantages accords aux policiers. la suite dun premier mouvement de mcontente-

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ment en 1989, les ministres de la Dfense avaient accord une augmentation des temps de repos, une limitation des astreintes des brigades ainsi que dautres contraintes. Les rcentes manifestations ont eu le mme rsultat et la conqute, de fait, dun droit de manifester au mpris des dispositions du statut militaire du corps et de celles du Rglement gnral de discipline. Il est vraisemblable que les agents des polices municipales ne seront pas en reste et quils seront aligns sur les fonctionnaires de la police nationale. La cration dun ministre de la Scurit ayant comptence ou autorit sur la police dtat et sur la gendarmerie ne risque-t-elle pas dacclrer le phnomne de contagion par alignement progressif des deux corps sur la base des conditions les plus favorables ?
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Les constatations qui prcdent sont tristement banales et largement connues. Leur rappel prsente, cependant, le mrite de souligner que lchec relatif des nombreuses actions entreprises pour rformer la police, amliorer son efficacit, coordonner son activit avec celle dautres services ou administrations, mieux former et mieux affecter ses personnels, doit aussi tre recherch dans lapplication de mesures rpondant des proccupations et des objectifs diffrents. Cest le cas de la rduction du temps de travail. Le risque existe aussi pour des dispositions de politique pnale. Il est certes possible de soutenir que la politique pnale, si elle concourt la scurit, est dpourvue deffet immdiat sur les rformes des services de police. Cest en partie vrai, condition de ne pas ngliger limpact psychologique de dispositions mal perues par les fonctionnaires de police et donc des rpercussions quelles peuvent avoir sur leur motivation et aussi des consquences directes que certaines mesures peuvent avoir sur les procdures ou les enqutes des officiers de police judiciaire. Une rforme de la police ? Pourquoi faire sinon pour amliorer la scurit gnrale, au meilleur cot et dans le respect des principes dune socit dmocratique ? Sil est ncessaire de fixer clairement les objectifs, il est indispensable de dfinir les mesures pour y parvenir, y consacrer les moyens humains, matriels et financiers dans une politique densemble cohrente et den assurer la mise en uvre avec une volont continue. Une loi de programme dquipement pendant une priode limite apportera une amlioration certaine, mais lusure des matriels est permanente. Il est donc ncessaire de maintenir leffort budgtaire.

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Est-il possible de traiter part des corps civils de policiers ? de leur imposer des horaires de travail plus contraignants que ceux gnralement en vigueur ? dexiger une motivation plus grande dans le travail ou un zle particulier dans une socit permissive et porte plus vers les loisirs que le travail ? Nest-ce pas chercher limpossible ? Les rcentes manifestations de mcontentement des militaires de la gendarmerie apportent, semble-t-il, une rponse claire. La police nest-elle pas limage de la socit dont elle est partie intgrante ?

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La police nationale rsulte dun acte dit loi du gouvernement de Vichy du 23 avril 1941 et sa constitution a t acheve par lintgration de la police municipale parisienne en application de la loi du 9 juillet 1966. En dpit de cette jeunesse, la police a connu de nombreuses rformes. Des mesures de motivation des personnels, damlioration de leur formation, de valorisation du mtier se sont succd. Des dispositions tendant llargissement et la diversification de la lutte contre la dlinquance ont t appliques. Une meilleure dlimitation des comptences territoriales de la police et de la gendarmerie a t envisage ainsi quune coordination des actions des units de la police nationale avec les polices municipales. Les rapports entre justice et police ont t prciss. Cependant, la dlinquance a connu ces dernires annes une lente mais constante augmentation. La rduction du temps de travail des personnels de police parat bien contrarier des rformes alors que la France, par comparaison avec ses voisins, a le rapport entre le nombre de policiers et celui de la population le plus lev. Cela dmontre que pour atteindre les objectifs recherchs par des rformes, il faut une cohrence absolue entre toutes les mesures mises en uvre sous peine de les rendre vaines.

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CARLOS-MIGUEL PIMENTEL*

LE SANCTUAIRE VIDE : L A S PA R AT I O N D E S P O U V O I R S COMME SUPERSTITION JURIDIQUE ?


Le propos du prsent article est quelque peu radical : il sagit de savoir si la sparation des pouvoirs, dans ce qui a toujours constitu son noyau ultime, lide dune ncessaire sparation entre lexcutif et le lgislatif, nest pas tout simplement une notion vide de tout contenu. Depuis la relecture de Montesquieu opre par Eisenmann, on sait que lauteur de lEsprit des lois na jamais prtendu donner au principe de la sparation des pouvoirs la signification dune stricte sparation des fonctions, dans laquelle chacun des organes de gouvernement ninterviendrait que dans sa seule sphre de comptence 1. Le cur de lanalyse de la Constitution anglaise selon Montesquieu rside, on le sait, dans le veto royal, moyen ultime de protger le pouvoir excutif contre les empitements du lgislateur. Or, le droit de veto tant unanimement compris cette poque comme un pouvoir de faire la loi, il en rsulte que le pouvoir excutif participe directement lexercice de la fonction lgislative 2. Bien plus, chez Montesquieu, cette participation est la cl de vote du systme tout entier, puisque cest seulement comme lgislateur ngatif que le monarque est mme de prserver lintgrit de la prrogative royale. Ainsi la relecture dEisenmann permettait de fonder la lgitimit dune analyse assouplie de la sparation des pouvoirs : ds lors que lindpendance des organes ne suppose pas une stricte spcialisation des fonctions, il est possible de multiplier les exceptions sans pour autant remettre en cause le principe mme de la sparation des pouvoirs, devenu sacro-saint pour toute la tradition juridique librale. dire le vrai, lide dune sparation souple tait ancienne : elle permettait, pour lessentiel, de justifier le fonctionnement du rgime parlementaire, en lgitimant lexistence dun cabinet troitement associ lexercice de

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* Carlos-Miguel Pimentel est professeur de droit public luniversit de Versailles-Saint Quentin. 1. Charles Eisenmann, LEsprit des lois et la sparation des pouvoirs , Mlanges Carr de Malberg, Paris, 1933. 2. Voir ce sujet les analyses dsormais classiques de Michel Troper, La Sparation des pouvoirs et lHistoire constitutionnelle franaise, Paris, LGDJ, 1980.
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la fonction lgislative comme celle du pouvoir excutif. Au XVIIIe sicle, Walpole avait dj plaid la cause dune ncessaire souplesse dans la relation entre les pouvoirs publics, de faon faire admettre les pratiques de corruption par lesquelles les ministres sassuraient dune majorit parlementaire stable 3. Sous la monarchie de Juillet, Duvergier de Hauranne stait lui aussi fait lavocat dune sparation souple des pouvoirs, afin de justifier lexistence dun cabinet responsable, contre les partisans du pouvoir personnel qui protestaient contre la dpossession du roi par les ministres 4. Aussi lide dune sparation souple estelle troitement lie au dveloppement du rgime parlementaire, forme hybride de gouvernement qui cadrait mal avec les thories antrieures de la monarchie mixte. Il est quelque peu paradoxal de constater, en revanche, que les dfenseurs

de la sparation stricte se recrutaient aux deux extrmits du spectre idologique : il pouvait sagir des partisans de lomnipotence dune assemble unique, depuis les radicaux pennsylvaniens de 1776 jusqu la gauche franaise en 1848, pour lesquels lobjectif essentiel tait de cantonner lorgane excutif dans une position troitement subordonne. Mais la sparation stricte, depuis Royer-Collard jusquaux partisans du Second Empire, tait galement utilise pour justifier la prpondrance du monarque, puis de lempereur 5. De faon rvlatrice, le thoricien constitutionnel de Napolon III, Granier de Cassagnac, voyait dans les institutions napoloniennes une forme authentique de sparation des pouvoirs, dans laquelle lempereur tait mme de gouverner rellement, cependant que la chambre, cantonne dans sa fonction lgislative, cesserait de prtendre renverser les ministres 6. Le vri-

3. Sur les dbats autour de linfluence de la Couronne, voir par exemple W. A. Speck, Stability and Strife. England, 1714-1760, p. 209-218 ; M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, Oxford, Clarendon, 1967, p. 72-75. 4. Voir ce sujet Prosper Duvergier de Hauranne, Des principes du gouvernement reprsentatif et de leur application, Paris, Just Tessier, 1838, dnonant la sparation stricte : pour lui, toute spcialisation dans la fonction lgislative constitue une ide fausse et incomplte des attributions de la chambre lective ; [] cette chambre doit participer au gouvernement aussi bien qu la lgislation . De l lloge du cabinet comme organe de liaison entre les pouvoirs publics : un intermdiaire est ncessaire qui, participant la fois des trois pouvoirs, emprunte chacun une portion de sa vie propre (p. 15). 5. Voir le discours de 1816 de Royer-Collard sur le renouvellement de la chambre par cinquimes, dans Prosper de Barante, La Vie de M. Royer-Collard. Ses discours, ses crits, 2e d., Paris, Didier, 1863, t. 1, p. 216 : chez nous, le Gouvernement tout entier est dans la main du Roi ; le Roi gouverne indpendamment des Chambres ; leur concours, toujours utile, nest cependant indispensable que si le Roi reconnat la ncessit dune loi nouvelle . 6. Voir ce sujet Adolphe Granier de Cassagnac, La Rvision de la Constitution, Paris, Plon, 1851, p. 37-38 : quelle est la pense des institutions napoloniennes [] ? Cest la division et lindpendance des pouvoirs que Montesquieu appelle le principe mme de la libert . Voir aussi p. 40-41 : dun ct, le gouvernement, occup dagir et non de parler, dadministrer et non de lgislater, peut consacrer tout son temps, toute sa pense, toutes ses forces au bien public, au lieu de les user dans des agitations et des luttes misrables. De lautre, le pouvoir lgislatif, nayant qu faire des lois, et non plus faire ou dfaire les ministres, se trouve enfin dans les conditions ordinaires de calme, de sagesse et de patriotisme que comporte un

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table enjeu des dbats autour de la sparation souple rsidait donc dans lexistence dun cabinet autonome ; pour le reste, les partisans de la sparation stricte pouvaient avoir des motivations politiques diamtralement opposes. Mais quoi quil en soit de ces dbats, il est rvlateur de constater que les controverses portaient toujours sur les modalits damnagement de la sparation des pouvoirs, et nullement sur son principe mme. Ce quon tentera dtablir ici, bien au-del, cest que le principe de sparation entre excutif et lgislatif est en ralit dnu de sens, dans la mesure o, depuis le XVIIIe sicle, il na cess de se vider de sa substance jusqu devenir une sorte de relique conceptuelle dsormais vide de tout contenu. Les rvolutionnaires anglais du XVIIe sicle, en inventant la sparation des pouvoirs, sont temporairement parvenus oprer un tour de force conceptuel de premier ordre, en conciliant la toute-puissance du souverain, comme lgislateur, avec une limitation effective de son pouvoir, grce lautonomie de lexcutif. Cest une telle conciliation dobjectifs absolument contradictoires que la notion de sparation des pouvoirs a d son extraordinaire pouvoir de fascination : en affirmant la fois la toute-puissance du souverain et sa limitation, lide fondait le plus grand mythe constitutionnel de notre modernit librale. Mais on tentera galement de montrer que la notion de sparation des pouvoirs ainsi labore navait de cohrence que dans la mesure o elle recouvrait un contenu profondment diffrent de celui quelle a acquis depuis : ce que visaient

les rvolutionnaires anglais des annes 1640, travers la notion dexcutif, ctait essentiellement lensemble des cours ordinaires de justice qui, tant tenues dappliquer la loi ancienne, permettaient dassurer un minimum de stabilit juridique, et de garantir la permanence des liberts anglaises malgr la toute-puissance du Parlement. Au fur et mesure que la notion dexcutif prit une signification gouvernante, depuis Cromwell jusqu Montesquieu, le contenu mme de la sparation des pouvoirs changea profondment de signification et se vida progressivement de sa substance : le sanctuaire de la sparation des pouvoirs demeurait formellement intact, puisquil tait cens constituer le lieu mme du mystre, de la conjonction entre la toute-puissance et la libert. Mais cette conciliation des contraires perdit peu peu tout contenu rationnel pour devenir une pure et simple superstition, vide de toute cohrence, dans la mesure o chacun des deux pouvoirs avait vu sa signification profondment modifie par lvolution des concepts juridiques. Dans un premier temps, Montesquieu avait forg la notion nouvelle dun pouvoir judiciaire, et avait ainsi achev denlever la notion dexcutif toute signification juridictionnelle. Quelques dcennies plus tard, lide nouvelle dun pouvoir constituant venait son tour bouleverser les conceptions antrieures sur le pouvoir lgislatif. Dans ce cadre nouveau, il tait lgitime de sparer le pouvoir judiciaire des pouvoirs politiques, ou de faire respecter une frontire infranchissable entre pouvoir constituant et pouvoirs constitus ; mais

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corps dlibrant . Le parlementarisme, en revanche, est un dplorable systme de confusion anarchique des pouvoirs.

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il ny avait plus aucune raison, autre que politique, de prtendre maintenir une quelconque forme de sparation entre un lgislateur qui ntait plus souverain et un pouvoir excutif dsormais exclusivement gouvernant 7.

LA CONJONCTION DE LA TOUTE-PUISSANCE ET DE LA LIBERT


La premire thorie de la sparation des pouvoirs fut invente, pendant la premire rvolution anglaise, pour rsister la tyrannie du Long Parliament, entre 1645 et 1650. Pour la premire fois, se trouvait nonce la ncessit dune indpendance mutuelle du lgislateur et de lexcutif. Mais ce principe de sparation recouvrait un contenu profondment diffrent de sa signification contemporaine : il ne sagissait nullement dinterdire au Parlement dintervenir en matire gouvernante, mais de mettre le fonctionnement de la justice ordinaire labri de tout empitement parlementaire. Les radicaux levellers, perscuts par la majorit presbytrienne, entendaient proscrire toute intervention du lgislateur dans les procdures judiciaires intentes contre eux, de faon bnficier des garanties de la common law. Dj, lors du procs de Strafford, en 1640-1641, stait pose la question de ltendue des pouvoirs du Parlement lorsquil jugeait un ministre : le Parlement, tout-puissant pour faire et dfaire les lois, pouvait-il redfinir la notion de haute trahison dans le cours mme dun

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procs, et condamner un homme pour un crime dont il navait pas conscience au moment o il lavait commis ? Fallaitil sen tenir aux termes stricts du statute de 1352 sur la trahison, ou pouvait-on en faire une interprtation extensive, permettant de condamner en la personne de Strafford une tentative dinstaurer un gouvernement absolu 8 ? Cest au cours des annes 1640 que prirent corps les notions centrales de lgalit et de nonrtroactivit des dlits et des peines. De l lide que le lgislateur, tout-puissant pour lavenir, ne saurait en aucun cas intervenir rtroactivement en modifiant la norme pnale pour le pass. Les procs ordinaires ne peuvent tre tranchs que dans le respect de la loi ancienne, seule valable au moment des faits. Cest en extrapolant partir du principe de lgalit des dlits et des peines que les opposants levellers parvinrent noncer la premire thorie de la sparation des pouvoirs. Si le Parlement est seul comptent pour dicter la loi nouvelle, lapplication de la loi ancienne dans les procs, quant elle, doit tre confie des organes spcialiss, les cours ordinaires de justice : tenues par la common law, elles sont seules pouvoir statuer dans les litiges ordinaires. Et cest dans la mesure o ces cours se bornent appliquer la loi quelles peuvent tre qualifies dexcutif. La ptition rdige par les levellers en janvier 1648 tmoigne loquemment de cette signification dabord exclusivement judiciaire de la sparation des pouvoirs : nulle affaire particulire, quelle soit criminelle ou

7. Sur lvolution de la thorie des pouvoirs, on se permettra de renvoyer notre thse, LOrigine des trois pouvoirs et la Thorie des rgimes politiques, thse dactylographie, Paris II, 2000. 8. ce sujet, voir Conrad Russel, The theory of treason in the trial of Strafford , English Historical Review, n 314, vol. LXXX, 1965.

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autre, qui relve de la comptence des cours ordinaires de justice, ne peut tre tranche par cette Chambre, ou par aucune de ses commissions ; ni par personne dautre que par ces cours dont le devoir est dexcuter les lois que pourra dicter cette honorable Chambre 9 . Dans le mme esprit, Lilburne dclare : il est dshonorant, et fort en dessous de la dignit des lgislateurs de sabaisser tre les excuteurs de la loi (executors of law), et il est injuste et parfaitement irrationnel quil en aille ainsi, car sils commettent une injustice manifeste mon encontre, je me trouve priv de tout recours, et ne puis faire appel devant aucune cour, si ce nest devant [les lgislateurs] eux-mmes 10 . Pour comprendre pleinement la logique conceptuelle des inventeurs de la premire thorie de la sparation des pouvoirs, il faut en ralit replacer leur pense dans le contexte de ses origines mdivales : jusquaux guerres de religion, en effet, tout pouvoir politique est dfini comme lexercice dune fonction de justice. La loi nouvelle elle-mme nest conue que comme une solution jurisprudentielle nouvelle, qui permet de pallier les insuffisances du droit existant. Pour Charondas, par exemple, la Iustice est la premire marque de souverainet : car dicelle dpend la puis-

sance de faire Loix et les casser pour le bien et salut de la Rpublique 11 . La loi est en quelque sorte de la justice rvle : la loy est luvre de la Iustice, et par les loix sainctement ordonnes Iustice se fait cognoistre 12 . cet gard, la doctrine anglaise va plus loin encore que les juristes franais : non seulement la loi est un acte de justice, mais elle constitue un vritable jugement, rendu en Parlement 13. Cest parce quil est le juge suprme que le Parlement possde le pouvoir de faire les lois, qui ne sont quune catgorie particulire de jugement en dernier ressort. Aussi, dans le cadre de la pense mdivale, il nexiste aucune distinction entre les pouvoirs ; lopposition essentielle passe entre une fonction de justice suprieure, qui statue en quit et nest pas tenue par le droit, et une fonction de justice ordinaire qui, au contraire, doit statuer dans le respect de la loi. Vers la fin du Moyen ge, ces deux manires de juger prennent de plus en plus souvent le nom de puissance absolue et de puissance ordonne , dont la dualit permet de dcrire lensemble des fonctions exerces par le pouvoir politique. Voil pourquoi la loi nouvelle nest quune portion de la fonction de justice : au mme titre que lquit, la drogation, la grce ou le changement de jurispru-

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9. Cit par W. B. Gwyn, The meaning of the separation of powers , Tulane Studies in Political Science, vol. IX, New Orleans, Tulane University, 1965, p. 43. 10. John Lilburne, A Defiance to Tyrants, Londres, 2e d., 1648, cit par W. B. Gwyn, ibid., p. 41. 11. Charondas le Caron, Pandectes, ou digestes de droit franais, Paris, 1637, p. 3, cit par William F. Church, Constitutional Thought in Sixteenth Century France, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1941, p. 196. 12. Charondas le Caron, Pangyrique ou Oraison de louange, au roy Charles VIIII, Paris, 1566, cit par W. F. Church, ibid., p. 200. 13. Voir ce sujet S. B. Chrimes, Constitutional Ideas in the Fifteenth Century, Cambridge, Cambridge University Press, 1936, p. 353 ; Charles H. Mac Ilwain, The High Court of Parliament and its Supremacy, New Haven, Yale University Press, 1910, p. 131.

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dence, elle relve de la fonction de justice souveraine, qui transcende ltat du droit existant. Aussi, en termes organiques, la frontire ne passe pas entre les organes lgislatifs et les autres, mais entre les cours suprieures de justice et les tribunaux ordinaires, couramment qualifis d excutifs , dans la mesure o ils se bornent appliquer la loi. Ds 1388, les Parliament Rolls dclarent que courtes et places ne sont que executours daunciens leys et custumes du roialme et ordinances et establisements de parlement 14 . La conception du XVIe sicle franais est exactement la mme : pour Charondas, garder et excuter les lois relve de la science et [de] la puissance des juges 15. Pour Lalouette, les juges sont les vrays excuteurs des lois 16 . En 1732, le Parlement de Paris ne disait pas autre chose lorsquil dclarait : cest au souverain donner des lois, cest aux magistrats les faire excuter avec toute lautorit dont il les a rendus dpositaires cet effet . De mme encore en 1753, cinq ans aprs la parution de lEsprit des lois, le Parlement dclare au roi que lex-

cution des lois est lactivit indispensable et continuelle de votre Parlement, qui en est le dpositaire et le ministre essentiel 17. Aussi, lorsque Lilburne et ses compagnons levellers laborent la doctrine de la sparation des pouvoirs pour faire pice aux empitements du Parlement, ils ne font que ractualiser et systmatiser, sous une forme nouvelle, la vieille distinction entre puissance absolue et puissance ordonne lgue par la pense mdivale. Le pouvoir lgislatif nest souverain que dans la mesure o la Haute Cour de Parlement se dfinit toujours comme la plus haute juridiction du royaume (on retrouve des vestiges dune telle conception jusque chez Blackstone 18). De son ct, le pouvoir dapplication des lois reste pens partir des cours ordinaires de justice. La pierre de touche de la construction des levellers est le principe de non-rtroactivit, qui leur permet daller au-del dune simple distinction entre justice ordinaire et justice souveraine, et daffirmer leur ncessaire sparation : en aucun cas la Haute Cour de Parlement ne saurait intervenir dans

14. Rot. Parl. III, 236, cit par S. B. Chrimes, op. cit., p. 71. 15. Charondas le Caron, op. cit., p. 6, cit par Marie-France Renoux-Zagame, Royaume de la loi : quit et rigueur du droit selon la doctrine des parlements de la monarchie , Justices, n 9, Justice et quit, Paris, Dalloz, janvier-mars 1998, p. 23. 16. Lalouette, Des affaires dEstat, Metz, 1597, p. 96, cit par Marie-France RenouxZagame, Du juge-prtre au roi-idole. Droit divin et constitution de ltat dans la pense juridique franaise laube des temps modernes , in Jean-Louis Thireau (dir.), Le Droit entre lacisation et no-sacralisation, Paris, PUF, 1997, p. 163. 17. Jules Flammermont, Remontrances du Parlement de Paris au XVIIIe sicle, in Documents indits de lhistoire de France, Paris, Imprimerie nationale, 3 vol., 1888-1898, t. 1, p. 281-283 et 515. 18. Toutes les plaintes et dolances, actions et voies de recours qui transcendent le cours ordinaire des lois sont de la comptence de ce tribunal extraordinaire. Il peut rgler ou modifier la succession au trne Il peut altrer la religion du pays Il peut modifier et renouveler la constitution mme du royaume et des Parlements eux-mmes Il peut, en un mot, faire tout ce qui nest pas impossible par nature , William Blackstone, Commentaries on the Laws of England, vol. I, Of the Rights of Persons, fac-simil de ldition de 1765-1769, Chicago et Londres, University of Chicago Press, 1979, p. 156.

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le rglement des procs ordinaires, qui doivent rester le monopole des tribunaux de common law. Monopole contre monopole : la vieille thorie mdivale de la hirarchie des cours sest adapte pour faire pice la doctrine nouvelle de la souverainet lgislative, invente par Bodin. En redfinissant les contours de la souverainet, Bodin navait pas seulement substitu le pouvoir de faire la loi la vieille ide de souverainet justicire : il avait affirm la ncessit dun pouvoir la fois infini et indivisible, tout entier concentr entre les mains du Prince. Dans un tel cadre, il nexiste plus aucun ordre juridique stable, puisque toute norme de droit peut sans cesse tre remise en cause par la volont toutepuissante du souverain. Les Grecs avaient constamment raffirm lexigence dun gouvernement des lois, et non des hommes ; mais si lon pose lide dun pouvoir lgislatif, ce nest plus la loi que je devrai obissance, mais au pouvoir de faire la loi, cest--dire au Prince mme, dont je dois accepter par avance tout commandement. Lordre juridique, en ralit, sest personnifi en se rduisant tout entier la volont dun homme 19. Voil pourquoi le principe de nonrtroactivit revt une importance aussi cruciale dans la premire thorie de la sparation des pouvoirs : cest lui qui, en dlimitant lespace propre des cours ordinaires de justice, permet de donner corps lapplication de la loi, qui son tour deviendra un monopole distinct de celui du lgislateur. La ncessit logique du principe de lgalit en matire pnale

suscitera ds lors une traduction organique, en donnant naissance lide nouvelle dun pouvoir excutif au sens plein du terme. Notion minemment paradoxale : le souverain est tout-puissant, mais il nest pas seul. ct du souverain, il faut dsormais un non-souverain, qui ne fera quappliquer les dcisions du premier, mais dont le monopole distinct est tout aussi imprieusement ncessaire lexercice du pouvoir politique. Le souverain est la personnification de la loi nouvelle ; lexcutif sera la personnification de la loi ancienne. Ds cet instant, il devient seul garant des liberts anglaises et de lAncienne Constitution : face larbitraire constitutif du pouvoir du lgislateur, les cours de common law deviennent, par vocation, les gardiennes des droits immmoriaux des sujets dAngleterre. Aussi lexcutif, loin dtre la traduction de la volont capricieuse du gouvernant, est au contraire le garant des liberts. Si la premire thorie de la sparation des pouvoirs connut un si grand succs, cest parce quelle permettait la fois daffirmer la toute-puissance du souverain et de la limiter, de respecter le cadre de la souverainet dessin par Bodin tout en lui adjoignant, sous la forme nouvelle du principe de non-rtroactivit, une version repense de la vieille fonction infrieure de justice. On pourrait dire que, pendant un sicle, ce que lon appelle aujourdhui le constitutionnalisme rsida tout entier dans lide de sparation des pouvoirs. La premire sparation des pouvoirs est une thorie politique dans laquelle les droits des

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19. Cest de l que date lambigut mme de notre notion de pouvoir, dont on a si souvent remarqu quelle hsitait constamment entre lorgane et la fonction. Ds lors que la fonction de faire la loi est de lessence du souverain, la loi et le lgislateur deviennent insparables. Par hypothse, la pense fonctionnelle tendra toujours confondre la fonction et lorgane.

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citoyens sont prservs parce que, pourrait-on dire, le pouvoir lgitime est dnu de prsent : le pouvoir se trouve en quelque sorte cartel entre lavenir et le pass, entre le pouvoir de faire la loi nouvelle et celui dappliquer la loi ancienne. Entre les deux, un espace reste vide, et cet espace est celui-l mme du citoyen. Linstant fragile et impondrable dans lequel se rejoignent ce qui nest pas encore et ce qui nest dj plus, le moment fugace dune continuit entre pass et avenir qui se confond avec le souffle mme de la vie, est le moment propre du citoyen, un espace vide dautorit, un sanctuaire lintrieur duquel aucun pouvoir na le droit de pntrer. Par la sparation des pouvoirs, le prsent devient vide dtat, et cest ce moment qui, ultimement, permet de garantir les liberts : mieux que par les dogmes toujours contestables de la loi naturelle, la libert civile sera rendue effective par lcartlement du pouvoir dans lchelle du temps.

SPARATION DES POUVOIRS ET ORDRE JURIDIQUE : LE DOGME VID DE SON CONTENU


Tel est donc le sens de la premire thorie de la sparation des pouvoirs, quil faut comprendre comme une rnonciation du vieux principe de la hirarchie des cours, non comme une opposition entre la fonction gouvernante et la fonction lgislative. Ce nest qu partir de la mort de Charles Ier et de laffirmation du pouvoir de Cromwell, dont lautorit

apparaissait de plus en plus comme un contrepoids ncessaire lomnipotence du Rump Parliament, que le principe nouveau de sparation des pouvoirs commena revtir, de manire trs progressive, une porte gouvernante qui jusque-l lui tait reste entirement trangre. Lorsque Lilburne et les levellers avaient pos les bases de la notion, le roi Charles Ier tait de toute faon plac entirement hors politique, puisquil faisait la guerre son Parlement. Les partisans de Cromwell, en revanche, ne tardrent pas utiliser lide de sparation des pouvoirs pour promouvoir lautonomie ncessaire du pouvoir gouvernant 20 : le Protecteur, comme plus tard le monarque de la Restauration, tait le chef du pouvoir excutif dans la mesure o les cours infrieures statuaient en son nom, le roi tant cens prsider lensemble des tribunaux de son royaume. Aussi limpratif de prservation de lordre juridique se mlait intimement une cause proprement politique : lexcutif cromwellien deviendrait le meilleur dfenseur des liberts anglaises face au pouvoir incontrlable du lgislateur. Dans la notion dexcutif, ce que nous appellerions aujourdhui la fonction gouvernante est absolument indissociable de la fonction de justice. Pour Algernon Sidney, par exemple, le glaive de la justice comprend le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif : le premier consiste faire les lois, le second trancher les litiges selon les lois dj faites ; de mme, pour Milton, il faut distinguer le pouvoir lgislatif, et lexcution juri-

20. Voir ce sujet les crits dIsaac Penington et de Marchamont Nedham, ce dernier dclarant par exemple quil faut confier lexcution de la loi une seule personne, avec les mystres du gouvernement . Sur ces points, voir W. B. Gwyn, op. cit., p. 31-32, 56-58.

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dictionnelle de ce pouvoir (the judicial execution of that power) 21. Mais la doctrine de la sparation des pouvoirs, jusque-l pleinement cohrente, allait bientt se trouver vide de son contenu par lapparition de deux notions entirement nouvelles : celle dun pouvoir judiciaire distinct de la fonction excutive, dune part, et celle dun pouvoir constituant plac au-dessus du pouvoir lgislatif ordinaire, dautre part. Lide dun pouvoir judiciaire spcifique napparat quavec Montesquieu, et nest pleinement reconnue que lors des rvolutions amricaine et franaise. Rousseau, par exemple, ne connat quune sparation des deux pouvoirs, conforme dans sa structure la thorie des levellers ; Blackstone, quant lui, quoiquil sinspire directement de Montesquieu, prfre le plus souvent revenir lanalyse anglaise traditionnelle 22. Car si Montesquieu prouve le besoin disoler le pouvoir de juger, si terrible parmi les hommes , cest dans

le souci de forger une forme franaise de la doctrine de la sparation des pouvoirs : le roi de France tant lgislateur en mme temps quil gouverne, la sparation lgislatif-excutif ny aurait aucun sens. Si, en revanche, la monarchie franaise est modre, cest parce que le prince, qui a les deux premiers pouvoirs, laisse ses sujets lexercice du troisime , et sabstient dexercer des fonctions judiciaires 23. Ce que Montesquieu vise ici, ce sont les Parlements, dont lautorit permettra de modrer la monarchie, qui sans cela dgnrerait en despotisme. De mme que les cours ordinaires de justice, pour les rvolutionnaires anglais, taient les seuls garants de lordre juridique et des liberts anglaises, de mme lindpendance du pouvoir judiciaire, dans lEsprit des lois, est le seul moyen de garantir la permanence de la constitution monarchique : si le roi jugeait lui-mme, la constitution seroit dtruite ; la crainte sempareroit de tous les esprits ; plus de

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21. Algernon Sidney, Discourses concerning Government, Londres, 1698, III, 10, p. 295, cit par M. J. C. Vile, op. cit., p. 29-30. John Milton, Eikonoklastes, Londres, 1649, p. 57, en trad. fr. dans crits politiques, Paris, Belin, coll. Littrature et politique , 1993, p. 163. On considre gnralement Locke comme le pre de la sparation des pouvoirs ; mais il ne fit, cet gard, que reprendre les thories labores lors de la rvolution, en leur adjoignant un pouvoir fdratif qui resta sans postrit. 22. William Blackstone, Commentaries of the Laws of England, d. cite, vol. I, livre I, chap. 2, p. 142. Paraphrasant les cas de cumul des trois pouvoirs voqus par Montesquieu, Blackstone revient en fait aux deux pouvoirs traditionnels : pour lui, la confusion des pouvoirs se rsume un simple cumul du pouvoir lgislatif et du pouvoir excutif, ce dernier englobant la fonction ordinaire de justice. Le magistrat pourrait dicter des lois tyranniques et les excuter tyranniquement, puisquil possde, en qualit de dispensateur de la justice, toute la puissance quil estime bon de sattribuer comme lgislateur (cest nous qui soulignons). Pour Montesquieu, au contraire, trois cas de cumul sont possibles : lgislatif-excutif ( on peut craindre que le mme monarque ou le mme Snat ne fasse des lois tyranniques pour les excuter tyranniquement ), lgislatif-judiciaire ( le pouvoir sur la vie et la libert des citoyens serait arbitraire : car le juge serait lgislateur ), excutif-judiciaire ( le juge pourrait avoir la force dun oppresseur ). Voir Charles-Louis de Montesquieu, De lesprit des lois, XI, 6, in uvres compltes, Roger Caillois (d.), Paris, Gallimard, coll. La Pliade , t. 2, p. 397. 23. Montesquieu, ibid.

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confiance, plus dhonneur, plus damour, plus de sret, plus de monarchie 24 . Le souci de stabilit juridique est donc sensiblement le mme chez Lilburne et chez Montesquieu ; mais, dans le premier cas, il snonce comme indpendance ncessaire de lexcutif, tandis que, dans le second, il conduit rclamer lautonomie du pouvoir judiciaire. Lapproche comparative adopte par Montesquieu le conduit donc juxtaposer deux formes de sparation des pouvoirs : une forme traditionnelle, pour le rgime anglais, la sparation lgislatifexcutif se suffisant elle-mme 25 ; une forme nouvelle pour la monarchie franaise, dans laquelle un pouvoir judiciaire autonome soppose au pouvoir politique indivis du monarque. Mais le redcoupage ainsi effectu conduit modifier profondment la consistance de la notion dexcutif : loin dtre le garant de la stabilit juridique, lexcutif, dsormais exclusivement gouvernant, devient chez Montesquieu lexpression mme de la volont momentane et capricieuse du monarque, qui tendrait toujours au despotisme, si le pouvoir judiciaire, dpt des lois fondamentales , ne venait sans cesse rappeler le roi au respect de la constitution monarchique. La version franaise de la sparation des pouvoirs conduit donc sacrifier la cohrence de la version anglaise : ds lors que le pouvoir excutif na plus aucune part dans la puissance de juger, son autonomie par rapport au lgislateur nest plus quune question de pure opportunit

politique. La couronne peut-elle, et doitelle, sassurer le concours permanent dune majorit parlementaire, au risque de compromettre lindpendance des chambres, ou faut-il au contraire, comme laffirme alors lopposition par la voix de Bolingbroke, refuser toute forme de dpendance des parlementaires ? Le dbat entre sparation souple et sparation stricte des pouvoirs est n, mais il na plus dsormais aucune porte quant au maintien de lordre juridique. Si par exemple la chambre des Communes savisait de nommer elle-mme les ambassadeurs, on pourrait considrer sa dcision comme politiquement inopportune ; mais on voit mal en quoi lordre juridique sen trouverait ncessairement ananti. La mutation de la notion dexcutif a donc vid la sparation des pouvoirs de lessentiel de sa substance, et ce ds 1748. Mais la gense du pouvoir constituant, pendant la rvolution amricaine, achve den puiser la signification. Si la sparation des deux pouvoirs tait cohrente, on la vu, cest dans la mesure o le pouvoir lgislatif, pleinement souverain, remettait en cause lensemble de lordre juridique chacune de ses interventions : comme lavait fort bien dit Wildman, en 1648, si le Parlement persistait trancher des litiges ordinaires, il devrait se borner statuer selon le cours ordinaire et lgal, en appliquant (executing) au moins les lois pnales ; car sil en allait autrement, il nexisterait plus de lois en Angleterre pendant les sessions du

24. Ibid., II, 5, p. 314. Cest nous qui soulignons. 25. Cest pour cette raison que le troisime pouvoir est trs vite cart de lanalyse, tant invisible et nul . Il convient de noter que cette analyse du pouvoir de juger ne vaut que dans le cas de lAngleterre et des rgimes rpublicains ; dans une monarchie la franaise, en revanche, la diversit des privilges et des coutumes suppose un rle actif des magistrats : voir ce sujet ibid., VI, 1 4.

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Parlement 26 . La souverainet tant indivisible, aucune rgle prexistante ne peut venir borner le pouvoir du lgislateur, qui reconstruit ex nihilo lensemble du droit chaque fois quil statue. Une telle tabula rasa juridique sapparente beaucoup plus aux interventions de notre actuel pouvoir constituant originaire qu lexercice du pouvoir lgislatif tel que nous le concevons. En labsence de toute constitution conue comme norme suprme, on peut affirmer avec Delolme que les lois nayant besoin, pour exister, que de sa volont, [le pouvoir lgislatif] peut aussi les anantir par sa volont ; et, si lon veut me permettre lexpression, la puissance lgislative change la constitution comme Dieu cra la lumire 27 . Dans ce cadre, lomnipotence du lgislateur ne fait aucun doute : quelques lois quil fasse pour se limiter lui-mme, elles ne sont jamais, par rapport lui, que de simples rsolutions 28 . De l limportance vitale du pouvoir dexcution des lois : lAncienne Constitution, les liberts anglaises ne valent pas comme rgles suprieures, mais seulement comme lois prtablies ; aussi le principe de nonrtroactivit peut apparatre, dans ce cadre, comme la cl de vote de lordre

juridique tout entier. dfaut dune hirarchie spatiale des normes, la stabilit juridique rside tout entire dans un critre temporel, dans une frontire infranchissable rige entre le pass et lavenir. Entre 1776 et 1787, les rvolutionnaires amricains laborent la notion nouvelle dun pouvoir constituant suprieur au pouvoir lgislatif ordinaire, non sans difficults : les lgislatures dtats, tenants de la souverainet parlementaire langlaise, ont beau jeu de leur rtorquer quune telle distinction est impossible, dans la mesure o elle remet en cause le caractre ncessairement indivisible de la souverainet 29. Le souci politique est le mme que celui des rvolutionnaires anglais des annes 16401650 : il sagit de limiter linterventionnisme constant des lgislatures dtats. Mais sa traduction juridique est entirement diffrente, dans la mesure o la notion de constitution est dsormais profondment renouvele : la constitution ne vaut plus dans lordre du temps, comme un ensemble de coutumes immmoriales. Depuis Bolingbroke, elle est de plus en plus souvent nonce comme une rgle suprieure la loi ordinaire, valable dans lespace 30. Aussi le

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26. John Wildman, Truths Tryumph, or Treachery Anatomized, Londres, 1648, cit par W. B. Gwyn, op. cit., p. 41. 27. Jean Louis Delolme, Constitution de lAngleterre, 2 vol., rd., Genve et Paris, Duplain, 1788, t. 2, II, 3, p 213. 28. Ibid., p. 214. 29. Sur ce point, voir les prcieuses notations de Gordon S. Wood, The Creation of the American Republic, rd., New York, Norton, 1993, p. 273-280, et son chapitre sur lessor des conventions constitutionnelles, p. 306-343. 30. Voir ce sujet Henry St John Bolingbroke, A Dissertation upon Parties, in Works, vol. 2, Londres, Henry Bohn, 1844, p. 88-89 et 112. Bolingbroke oppose la Constitution, rgle suprme et intangible du rgime anglais, et le gouvernement, muable et contingent, qui doit agir en conformit avec la Constitution. Lessentiel est que la notion de gouvernement ne recouvre pas seulement les actes de lexcutif, mais galement les lois prises par le lgislateur, qui se trouvera donc galement soumis la Constitution (p. 89).

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garant de lordre juridique ne sera plus le roi, en tant quil prside lapplication de la loi par les cours ordinaires, mais le peuple, en tant quil a rdig une constitution dont la valeur normative est suprieure par essence celle de la loi. Ds cet instant, lexigence dune sparation entre pouvoir constituant et pouvoirs constitus vient se substituer la sparation antrieure entre pouvoir lgislatif et pouvoir excutif : si le maintien de lordre juridique peut effectivement tre garanti, cest dans la mesure o les pouvoirs constitus, tenus par la Constitution, ne prendront de dcisions que dans le respect de la rgle suprme, de la mme faon que les cours ordinaires de justice, dans la version antrieure de la sparation des pouvoirs, se bornaient statuer conformment la loi 31. En dfinitive, si la validit de la doctrine traditionnelle de la sparation des pouvoirs sest trouve compromise, cest parce que le contenu mme des fonctions de ltat, loin de possder une consistance autonome qui vaudrait de manire intemporelle, est en ralit troitement tributaire dune conception de lordre juridique qui seule lui donne son sens. Aussi toute mutation dans la notion dordre juridique ne pouvait quaffecter profondment le contenu des pouvoirs. On pourrait cet gard distinguer trois grandes phases historiques dans la conception du droit : un ge de la justice, dans lequel lordre juridique est essentiellement conu comme hirarchie des

cours, sans aucune distinction fonctionnelle autre que celle de la justice ordinaire et de la justice souveraine ; un ge de la souverainet, dans lequel les rvolutionnaires anglais rnovrent la vieille hirarchie des cours pour en faire une hirarchie des pouvoirs, lgislatif et excutif ; un ge de la hirarchie des normes, enfin, dans lequel la pyramide des rgles de droit vint peu peu se substituer la hirarchie des pouvoirs de la phase prcdente. Dans ce cadre nouveau, lide mme dune distinction entre les pouvoirs na plus vritablement sa place : tirant toutes les consquences de lclatement de la fonction normative commenc avec les rvolutionnaires amricains, Kelsen construisit une hirarchie des normes dans laquelle lgislation et excution deviennent des notions purement relatives. Le lgislateur, par exemple, nest que lexcutif de la constitution, puisquen exerant son pouvoir normatif il ne fait quappliquer la norme suprieure. Aussi, pour Kelsen, lgislation et excution sont, non pas deux fonctions tatiques coordonnes, mais deux tapes hirarchises du procs de cration et dapplication du Droit ; ou encore : la plupart des actes qui interviennent dans le domaine du droit sont la fois des actes de cration et dapplication de normes juridiques 32. Autrement dit, tout lgislateur est en mme temps un excutant, et le pouvoir dtat nest plus que lexercice dune fonction normative indivise 33.

31. Pour une systmatisation doctrinale de la sparation entre pouvoirs constituants et pouvoirs constitus, voir les remarquables dveloppements dlisabeth Zoller, Droit constitutionnel, 2e d., Paris, PUF, coll. Droit fondamental , 1999. 32. Hans Kelsen, La garantie juridictionnelle de la constitution , RDP, 1928, p. 199 ; Thorie pure du droit, trad. fr., 2e d., Neuchtel, La Baconnire, 1988, p. 137. 33. Voir aussi Hans Kelsen, Thorie gnrale du droit et de ltat, II, 3, trad. fr., Paris, Bruylant-LGDJ, p. 318-331. Pour Kelsen, on ne peut distinguer valablement que les actes de

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ge de la justice, centr sur les deux degrs de juridiction ; ge de la souverainet, centr sur les deux, puis les trois pouvoirs ; ge de la hirarchie des normes, centr sur une chelle des pouvoirs normatifs : dans ce contexte, la thorie des pouvoirs apparat comme une priode essentiellement transitoire de notre culture juridique, comme un maillon intermdiaire entre le modle de la hirarchie des cours et celui de la hirarchie des normes. Lge des pouvoirs peut tre tout entier ramen une phase de personnification de lordre juridique, qui, pendant toute cette priode, se confond avec lagencement des organes de gouvernement : cest bien pour cette raison que les rvolutionnaires franais, en 1789 encore, affirment que la Constitution nest autre chose que la distri-

bution des diffrents pouvoirs 34. lore de lge de la hirarchie des normes, ils raisonnent encore selon les catgories de lre des pouvoirs qui sachve. Mais une fois la mutation acheve, il ne restait plus rien de la doctrine originelle de la sparation des pouvoirs : le dogme de la frontire ncessaire entre pouvoir lgislatif et pouvoir excutif stait peu peu vid de son sens. Lexigence dune sparation du pouvoir politique et du pouvoir judiciaire, ou celle du pouvoir constituant et des pouvoirs constitus, avaient absorb lintgralit de son contenu juridique. Le lieu du mystre, de la conciliation quasi miraculeuse entre la toute-puissance du souverain et les liberts des sujets, ntait plus que le tabernacle vide dun culte disparu.

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cration et dapplication du droit. Or il est impossible de confier la cration du droit tel organe et lapplication (excution) du droit tel autre dune manire si exclusive quaucun organe ne puisse exercer les deux fonctions simultanment (p. 319). Aussi la sparation des pouvoirs est une tentative dnue de sens, dont la valeur est purement historique, et se rsume une lutte politique contre la monarchie absolue. Dans un cadre dmocratique, en revanche, la sparation des pouvoirs na plus lieu dtre : elle ne ferait quentraver lexpression de la volont populaire (p. 330-331). On connat par ailleurs le jugement trs ngatif que Kelsen porte sur la sparation stricte des pouvoirs lamricaine. Au-del, pour Kelsen, linstitution dun contrle de constitutionnalit des lois est incompatible avec la sparation des pouvoirs (p. 318). Plus globalement, le contrle des fonctions lgislative et excutive par les tribunaux signifie que la comptence des tribunaux combine les fonctions lgislative, excutive et judiciaire (p. 330). 34. Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, art. 16 : toute socit dans laquelle la garantie des droits nest pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de constitution .

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REPRES TRANGERS
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ALLEMAGNE
6 mars 2002 : Cour constitutionnelle. Le deuxime Snat de la Cour constitutionnelle dclare linconstitutionnalit du systme de retraites en raison des diffrences dimposition existant entre le secteur priv et les fonctionnaires (2 BvL 17/99) (Le Monde, 8 mars 2002 ; www.bundesverfassungsgericht.de).

labri loin de Washington. Le dmocrate Brian Baird a dpos un amendement constitutionnel visant ce que les reprsentants soient remplacs temporairement par des gouverneurs (une sorte de loi Trveneuc) si plus du quart de ces reprsentants taient tus ou rendus invalides (Libration, 2-3 mars 2002 ; Le Monde, 3-4 mars 2002 ; Courrier international, 14 mars 2002).

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TATS-UNIS
1er mars 2002 : Gouvernement. Le Washington Post rvle lexistence dun gouvernement bis compos dune centaine de hauts fonctionnaires et travaillant dans le plus grand secret lextrieur de Washington. Il sagit dun plan pour permettre la survie de ltat en cas dattaque contre la capitale. La MaisonBlanche craignait quAl Qaida ne dispose dune bombe atomique artisanale. Ces personnels qui vivent et travaillent sous terre sont relevs en gnral tous les trois mois. Cela complte la dcision de mettre le vice-prsident Dick Cheney

IRLANDE
6 mars 2002 : Rfrendum. une trs faible majorit, les Irlandais refusent de durcir la lgislation anti-avortement, loccasion du 5e rfrendum sur le sujet depuis 1983, puisque 50,42 % des suffrages (629 041) sont alls au non contre 49,58 % pour le oui (618 485), soit une diffrence de 10 556 lecteurs. La participation na t que de 42,89 % des 2,8 millions dinscrits. Alors que lavortement est interdit aux termes mmes de la Constitution, la Cour suprme a considr en 1992 (affaire X) quil pouvait tre admis lorsque la situation ris-

* UMR 6567 CECOJI, Universit de Poitiers.


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quait de pousser la femme se suicider. Le gouvernement aurait souhait que les lecteurs dsapprouvent cet inflchissement de la Cour. Le projet visait amender la Constitution dont larticle 40 al. 3-3 dispose que ltat reconnat le droit la vie de lenfant natre et, tout en tenant compte du droit gal la vie de la mre, sengage respecter et dfendre ces droits dans sa lgislation dans toute la mesure du possible et modifier la lgislation en prvoyant des peines allant jusqu douze ans de prison pour une femme ou un mdecin qui enfreindrait cette interdiction. On peut penser que le Premier ministre Bertie Ahern a t contraint dorganiser le rfrendum pour au moins trois raisons : obligation de satisfaire les quatre dputs indpendants dont dpend la survie de sa majorit ; volont de satisfaire llectorat du Fianna Fail trs influenc par lglise ; dsir de remercier les militants pro-life pour avoir jou une grande part dans lchec du rfrendum sur le trait de Nice en juin 2001. Les rsultats qui rvlent une trs grande division entre les villes et les campagnes est un srieux revers pour le Premier ministre et un handicap pour les lections de mai prochain (Le Figaro, 6 mars 2002 ; Libration, 6 et 8 mars 2002 ; Le Monde, 7 et 9 mars 2002 ; International Herald Tribune [www.iht.com/ articles/50550.htm] ; Courrier international, 28 fvrier et 14 mars 2002 ; www.referendum.ie).

mais il est impratif que les droits de ces personnes soient prservs linstar de ceux des autres citoyens comme le prvoit la Constitution (Libration, 22 et 26 mars 2002 ; Le Monde, 23 et 27 mars 2002).

PORTUGAL
17 mars 2002 : lections lgislatives. Les lections lgislatives anticipes (elles auraient d avoir lieu en octobre 2003) ont t provoques par la dmission, le 17 dcembre 2001, du Premier ministre Antonio Guterres, la suite des mauvais rsultats socialistes aux lections municipales. Aprs lEspagne (cf. RE, 94, 2000), lItalie (RE, 99, 2001), le Danemark, lAutriche, cest maintenant au tour du Portugal de se doter dune majorit conservatrice aprs six annes de pouvoir socialiste. Le Parti social-dmocrate (PSD, centre droit) de Jos Manuel Duro Barroso, 46 ans, obtient 40,12 % des voix (+ 7,8) et 105 siges sur les 230 du Parlement. Il devance le Parti socialiste qui, avec 37,85 % (- 6,2) des suffrages, se voit attribuer 96 siges (- 19). Le Parti populaire (PP, droite nationaliste) devient la troisime force politique avec 8,75 % des voix et 14 dputs. Le Parti communiste, alli aux Verts, obtient son plus mauvais rsultat depuis 1974 avec 6,97 % (- 2,2) des voix et 12 dputs (- 3). Le Bloc de gauche recueille 2,75 % (- 0,25) et 3 siges (+ 1). Le PSD reste cependant encore minoritaire face lensemble des partis de gauche. Il devra sallier obligatoirement avec le PP pour former une majorit (Le Figaro, 16-17 au 19 mars 2002 ; Le Monde, 27-28 janvier, 9, 19 et 23 mars 2002 ; Courrier international, 21 fvrier et

NIGERIA
22 mars 2002 : Charia. Le gouvernement fdral dclare contraire la Constitution lapplication de la Charia dans douze tats du Nord du pays : La Charia sapplique aux seuls musulmans

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T R A N G E R S

21 mars 2002 ; www.electionworld.org/ related.htm).


Voix en % Parti socialdmocrate Parti socialiste Parti populaire Coalition dmocratique unitaire* Bloc de gauche Autres 40,1 (+ 7,8) 37,9 (- 6,2) 8,8 (+ 0,5) Siges 105 (+ 24) 96 (- 19) 14 (- 1)

7,0 (- 2) 2,8 (+ 0,4) 3,4 (- 0,6)

12 (- 5) 3 (+ 1) 0 (=)

* Parti communiste et Verts.

SUISSE
3 mars 2002 : Votations. Cest un vnement quasi historique. Les Suisses dcident de ladhsion de leur pays lONU. La dcision est accepte par 1 489 062 lecteurs (54,6 %) et 11 cantons et 2 demi-cantons. 1 237 725 lecteurs (45,4 %) et 9 cantons et 4 demicantons de Suisse centrale et orientale se sont opposs. Genve a t le plus favorable avec 66,9 % de oui. La participation a t de 57,8 %. En 1945, en raison de son statut de neutralit, la Suisse navait pas voulu tre membre de lorganisation internationale alors quelle avait t membre de la Socit des Nations. Lors de la votation organise le 16 mars 1986, ladhsion avait t rejete par 75,7 % des votants et dans tous les cantons. Cette nouvelle initiative populaire propose par 124 772 citoyens avait reu le soutien du Conseil fdral. La Suisse pourra devenir le 190e tat membre des Nations unies. Il ne manque plus lONU que le Vatican. linverse 2 021 078 lecteurs (74,6 %) et la totalit des 26 cantons ou

demi-cantons contre 685 002 lecteurs ont rejet une proposition de rduction de la dure hebdomadaire du travail 36 heures propose par la plus grande confdration syndicale du pays, lUnion syndicale suisse, proche du parti socialiste. La participation a t de 57,4 %. La loi actuelle se limite fixer un horaire de travail maximal hebdomadaire de 45 50 heures selon les branches de lconomie. La dure moyenne de travail se situe autour de 42 heures par semaine (Le Figaro, 4 mars 2002 ; Libration, 10 janvier, 2-3 et 4 mars 2002 ; Le Monde, 3-4 et 5 mars 2002 ; Courrier international, 24 janvier et 7 mars 2002 ; www.klipsan.com 5 mars 2002 ; www.admin.ch/ch).

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UNION EUROPENNE
15 janvier 2002 : Parlement europen. Pour la premire fois depuis llection de Simone Veil en 1979, le Parlement europen a dsign un prsident libral en la personne de lIrlandais Pat Cox, 49 ans, membre du groupe du Parti europen des libraux, dmocrates et rformateurs, lu non sans difficult puisquil a fallu 3 tours, par 298 voix sur 586 votants contre 237 David Martin (travailliste britannique, Gauche europenne) et 33 Jens-Peter Bonde, Danois, prsident du groupe pour lEurope des dmocraties et des diffrences. Il succde la Franaise Nicole Fontaine, membre du groupe du Parti populaire europen et dmocrates europens, et ce jusquen juin 2004. On sait que le partage de la prsidence qui se faisait pour une lgislature entre dmocrates-chrtiens et socialistes jusquen 1999 se fait maintenant lintrieur de la droite majoritaire. Cest la premire fois depuis cin-

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quante-deux ans quil y avait une vritable comptition. Les prsidences des 17 commissions parlementaires ont t attribues au Parti populaire europen (PPE, droite) qui en

obtient 8, au groupe socialiste (6) et aux Verts. La France subit, en raison de la division de sa reprsentation, de srieux revers (Libration, 16 et 18 janvier 2002 ; Le Monde, 15-17 janvier 2002).

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CHRONIQUE CONSTITUTIONNELLE FRANAISE


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Les rfrences aux 23 premires chroniques sont donnes sous le sigle CCF suivi du numro correspondant de Pouvoirs et de la page du recueil qui les runit : Chroniques constitutionnelles franaises, 1976-1982 (PUF, 1983).

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REPRES
1er janvier. Leuro devient la monnaie nationale. 17 janvier. Le prsident Chirac se rfre la fracture sociale lors de son dplacement Auxerre (Yonne). 19 janvier. M. Chevnement cre le Ple rpublicain . 23 janvier. La cour dappel de Versailles annule lensemble de la procdure relative laffaire des Irlandais de Vincennes . 25 janvier. Le tribunal correctionnel de Paris condamne le gnral Aussaresses pour apologie de crime de guerre. 26 janvier. Runion au Palais de llyse du comit de pilotage en vue de la candidature de M. Chirac. loppos, le principe dune Rpublique impartiale est rappel par M. Bayrou. 27 janvier. M. Jospin se dclare disponible pour les rendez-vous politiques
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venir. Je my prpare , annoncet-il. 29 janvier. Colloque organis au Snat sur le septennat de M. Giscard dEstaing, en sa prsence. 4 fvrier. Les juges dinstruction referment le dossier Elf. 5 fvrier. M. Schuller, poursuivi dans laffaire des HLM des Hauts-deSeine, est incarcr son retour de Saint-Domingue. 6 fvrier. La Cour de cassation confirme la condamnation de M. Bov une peine de prison ferme. 11 fvrier. M. Chirac annonce sa candidature pour un nouveau mandat, en Avignon. 18 fvrier. Le franc cesse davoir cours lgal. 20 fvrier. La chane Arte diffuse le film de Raymond Depardon consacr llection prsidentielle de M. Giscard dEstaing en 1974 : Une partie de campagne. M. Jospin annonce par tlcopie

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sa candidature llection prsidentielle. 21 fvrier. Dcs du doyen Georges Vedel. Je suis socialiste dinspiration, mais le programme que je propose au pays nest pas un projet socialiste , dclare M. Jospin sur France 2. 23 fvrier. LUEM ( LUnion en mouvement ) se runit Toulouse. M. Bayrou y intervient. 28 fvrier. La convention sur lavenir de lEurope tient sa runion inaugurale Bruxelles sous la prsidence de M. Giscard dEstaing. 27 mars. Un forcen assassine huit conseillers municipaux lors de la runion du conseil Nanterre (Hauts-de-Seine). 15 avril. M. Sguin renonce toute candidature aux futures lections lgislatives. 23 avril. LUEM cde la place lUMP ( LUnion pour la majorit prsidentielle ) en vue des lections lgislatives. 28 avril. M. Bayrou, au nom de lUDF, refuse de rejoindre lUMP. 30 avril. Les nationalistes corses se retirent dfinitivement du processus de Matignon. 8 mai. Attentat terroriste anti-franais Karachi (Pakistan).

dcision 445 DC du 12-1 rpond dabord que le moyen est inoprant, car lesdits amendements ont t dposs avant la runion de la CMP. Confirmant la rpudiation des limites inhrentes , le Conseil rappelle ensuite que de telles adjonctions ou modifications, quels quen soient le nombre et la porte , ne sauraient toutefois tre dpourvus de tout lien avec le projet, mais que celuici comportait ds son dpt des dispositions relatives aux licenciements et que les amendements incrimins ne sont donc pas dnus de lien avec le texte.

ASSEMBLE NATIONALE
Bibliographie. Assemble nationale, une anne, rapport dactivit 2001, 2002 ; D. Migaud, La mission dvaluation et de contrle , RFFP, n 77, mars 2002, p. 47. Ajournement des travaux. Conformment la tradition rpublicaine (cette Chronique, n 101, p. 145), lAssemble a ajourn ses travaux, le 22-2 (p. 1776), en prvision des futures chances lectorales. Elle laisse son prsident le soin de la convoquer. V. Loi. Parlement. Parlementaires en mission. Snat.

AMENDEMENT AUTORIT JUDICIAIRE


Articles additionnels. Aux dputs qui contestaient lintroduction par voie damendements du gouvernement, en deuxime lecture de la loi de modernisation sociale, de nombreux articles additionnels dont plus de 14 concernent les licenciements et auraient donc d faire lobjet dun projet distinct , la Bibliographie. Association franaise pour lhistoire de la justice, La Justice des annes sombres (1940-1944), La Documentation franaise, 2001 ; D. SoulezLarivire, H. Dalle (dir.), Notre justice, Robert Laffont, 2002 ; USM, Le Nouveau Pouvoir judiciaire, n spcial,

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C O N S T I T U T I O N N E L L E

F R A N A I S E

avril 2002 ; O. Beaud, Lmergence dun pouvoir judiciaire sous la Ve Rpublique : un constat critique , Esprit, janvier 2002, p. 108 ; H. Haenel, Juge : ni saint ni hros , Le Figaro, 18-1 ; J.-M. Coulon, La justice en procs , D, 2002, p. 493. Action disciplinaire. Suivant la tradition, la garde des Sceaux a entrin, le 28-3, lavis de la formation disciplinaire du parquet, sagissant de laffaire des disparues de lYonne, en sanctionnant trois magistrats et en prononant la relaxe dun autre (Le Monde, 29 et 30-3). Indpendance. La garde des Sceaux a dpos, le 5-12-2001, une plainte entre les mains du procureur de la Rpublique prs le TGI de Paris du chef dinjure publique envers une administration publique (la police), en application de la loi du 29-7-1881, la suite de la publication par le Syndicat de la magistrature dun ouvrage intitul Vos papiers, que faire face la police ? (AN, Q, p. 1579). La couverture de ce dernier reprsentait un policier dpourvu de toute amnit. Indpendance (suite). Lors de la rentre solennelle de la Cour de cassation, le 11-1, le Premier prsident, M. Guy Canivet, a mis en cause le Parlement dsireux de briser la jurisprudence Perruche du 17-11-2000. Il a rappel, en substance, la dcision du Conseil constitutionnel du 22-7-1980, Validations lgislatives (CCF, n 15, p. 65) : il nappartient ni au lgislateur ni au gouvernement de censurer les dcisions des juridictions, dadresser celles-ci des injonctions et de se substituer elles dans le jugement des litiges relevant de leur comptence .

V. Conseil suprieur de la magistrature.

AUTORIT JURIDICTIONNELLE
Bibliographie. J. Massot, Le Conseil dtat et le droit communautaire. Le rle des formations consultatives , Mlanges Paul Sabourin, Bruylant (Bruxelles), 2001, p. 245 ; EDCE, n 53, 2002.

BICAMRISME
Bibliographie. M. Reydellet, Le bicamrisme a-t-il un avenir en France ? , RDP, 2001, p. 1779. Commission mixte paritaire. La dcision 2002-454 DC du 17-1, Loi relative la Corse, tranche la divergence dapprciation qui oppose les dputs aux snateurs sagissant du droulement des travaux des CMP. Les dputs considrent que la CMP a chou ds quun dsaccord se manifeste et quil est donc inutile de poursuivre, tandis que les snateurs estiment que la dlibration doit continuer, car elle peut conduire des rdactions transactionnelles pour dautres dispositions, lesquelles sont susceptibles dtre retenues lors de la nouvelle lecture qui suit lchec de la CMP. Le Conseil a cart linterprtation snatoriale en considrant que lorsque la CMP ne parvient pas un accord sur une disposition son chec peut tre alors constat pour lensemble des dispositions restant en discussion .
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CODE LECTORAL
Bibliographie. Code lectoral, Dalloz, 11e d., 2002.

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COLLECTIVITS TERRITORIALES
Bibliographie. M. Elfort, J.-Y. Faberon, V. Goesel-Le Bihan, Th. Michalon et F. Reno (dir.), La Loi dorientation pour loutre-mer du 13-12-2000, PUAM, 2001 ; L. Fougre, J.-P. Machelon et F. Monnier (dir.), Les Communes et le Pouvoir, PUF, 2002 ; J. Ferstenbert et C. Cornet, Les Grands Arrts du droit de la dcentralisation, Dalloz, 2e d., 2001 ; J.-P. Dubois, Une rvolution territoriale silencieuse : vers une nouvelle sparation des pouvoirs , Esprit, janvier 2002, p. 122 ; Ch. Zorgbibe, les australes franaises : un territoire-fiction ? , Mlanges Paul Sabourin, op. cit., p. 409 ; J.-B. Mattret, La loi 2001-1248 du 21-12-2001 relative aux chambres rgionales et la Cour des comptes , RFFP, n 77, mars 2002, p. 251 ; M. Verpeaux (dir.), Le droit constitutionnel des collectivits territoriales , CCC, n 12, 2002, p. 86 ; Collectivits territoriales statut spcial (dossier), AJDA, 2002, p. 86 ; Dcentralisation : rformes en cours (dossier), ibid., 2002, p. 281. Corse. La dcision 2002-454 DC du 17-1, Loi relative la Corse, a dclar non conformes les dispositions autorisant les exprimentations lgislatives drogatoires et confirm sous rserve celles qui concernent la dvolution dun pouvoir rglementaire la collectivit territoriale ainsi que lenseignement de la langue corse. Les autres moyens invoqus par les saisissants ont t carts sans que le Conseil estime devoir soulever doffice aucune question de conformit. Il a tout dabord spcifi que, si le nouvel article L 4424-1 du code gnral des collectivits territoriales ( LAssemble rgle par ses dlibrations les

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affaires de la Corse ) ne prcise pas quil sagit des seules affaires de la collectivit territoriale , il ne peut tre entendu comme ayant une autre porte et ne porte donc pas atteinte, comme le redoutaient les snateurs saisissants, aux comptences des communes et dpartements de Corse quil ne place pas sous la tutelle dune autre collectivit territoriale (cons. 7). En ce qui concerne les transferts de comptences dans les domaines de la politique culturelle, du dveloppement touristique et de lenvironnement, les dispositions critiques ne transfrent la collectivit territoriale de Corse que des comptences limites, dans des matires ne relevant pas du domaine de la loi ; quelles en dfinissent prcisment le champ dapplication, les modalits dexercice et les organes responsables . Ces comptences, souligne le Conseil, devront tre mises en uvre dans le respect des rgles et principes de valeur constitutionnelle ainsi que des lois et rglements auxquels il nest pas explicitement drog par la volont du lgislateur. Ds lors, les dispositions critiques ne peuvent tre regardes comme portant atteinte lindivisibilit de la Rpublique, lintgrit du territoire ou la souverainet nationale (cons. 29). Corse (suite). Le dcret 2002-823 du 3-5 (p. 8751) modifie des dispositions du CGCT. Dmocratie de proximit . La loi 2002-276 du 27-2 (p. 3808) est relative la participation des habitants la vie locale. ce titre, dans les communes de 80 000 habitants et plus, le conseil municipal fixe le primtre des quartiers, lesquels sont dots dun conseil qui peut tre consult et faire des pro-

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positions (nouvel art. L 2143-1 du CGCT). Droit local alsacien-mosellan. La loi 2002-306 du 4-3 (p. 4166) porte rforme de la loi du 1er-6-1924 (PFRLR virtuel) mettant en vigueur la lgislation civile franaise en matire de publicit foncire. Libre administration. Par une ordonnance du juge des rfrs, le Conseil dtat a jug, le 24-1 (Commune de Beaulieu-sur-Mer c. ministre de lIntrieur, PA, 14-3) que linclusion dune commune dans une communaut dagglomration, sans que celle-ci ait donn son assentiment, affecte ce principe qui constitue une libert fondamentale (art. L 521-2 du code de justice administrative). Responsabilit pnale des lus. Le tribunal correctionnel de Millau a condamn, le 12-9-2001, pour la premire fois, pour homicide involontaire, un maire en application de la loi du 10-72000 (PA, 6-3) (cette Chronique, n 96, p. 196). V. Conseil constitutionnel. Habilitation lgislative. Loi. Pouvoir rglementaire. Rpublique. Validation lgislative.

europens de la France (Le Monde, 11-4). V. Loi de finances. Parlement.

COMMISSION DENQUTE
Snat. linitiative des prsidents des quatre groupes de la majorit snatoriale, le Snat a dcid, le 12-2, la cration dune commission denqute de 21 membres sur les moyens de rpondre la dlinquance des mineurs, en particulier sur les mesures de protection, dassistance, de surveillance et dducation auxquelles les mineurs dlinquants peuvent tre soumis et leur adaptation la ncessit de rinsertion de ces mineurs (Info Snat, n 810, p. 10).

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CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Bibliographie. F. Luchaire, Le Juge constitutionnel en France et aux tatsUnis, Economica, 2002 ; M.-Chr. Steckel, Le Conseil constitutionnel et lAlternance, LGDJ, 2002 ; J. Gicquel, Lautonomie de la procdure suivie par le Conseil constitutionnel , Liber amicorum Jean Waline, Dalloz, 2002, p. 587 ; J. Robert, La dmission du prsident du Conseil constitutionnel , ibid., p. 77 ; P. Jan, Dfrer une loi au Conseil constitutionnel, un choix discrtionnaire attach la procdure lgislative (ord. du Conseil dtat du 7-11-2001), RDP, 2001, p. 1645, et La notion de publication des dcisions du CC , PA, 20-2 ; B. Stirn, Conseil constitutionnel et Conseil dtat : concurrence ou complmentarit , Mlanges Paul Sabourin, op. cit., p. 367 ; G. Courtois, Haro sur le CC ,

COMMISSION
Rapporteur gnral de la commission des finances. La directrice du budget a oppos une fin de non-recevoir, le 9-4, M. Marini, rapporteur gnral de la commission snatoriale des finances, qui souhaitait obtenir la note relative lquilibre des finances publiques dici 2004, conformment aux engagements

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Le Monde, 20/21-1 ; Cahiers du Conseil constitutionnel, n 12, Dalloz, 2002. Chr. RFDC, 2001, p. 721 et 775. Rec., 2001, Dalloz, 2002. Notes, J.-. Schoettl, sous 2001-457 DC, 27-12-2001, PA, 7-1 ; 2002-458, DC, 7-2, ibid., 19-2 ; Le Conseil constitutionnel et la Corse , D, 2002, p. 100. Adresse au lgislateur. V. Loi.
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tentative de dputs socialistes (BQ, 14-2) (cette Chronique, n 101, p. 133). Polmique. La censure de larticle 107 de la loi de modernisation sociale relatif au licenciement conomique (2001455 DC) a t lorigine de nouvelles attaques contre le Conseil (cette Chronique, n 99, p. 204). Outre les indignations du PCF ( Quon supprime le Conseil constitutionnel ! sest exclam M. Hue) et de M. Mamre dnonant une dcision ractionnaire et provocatrice (Le Monde, 15 et 22-1), le porte-parole du PS, M. Peillon, a mis en cause nommment, le 14-1, le rapporteur du Conseil, M. Dutheillet de Lamothe, en estimant que la dcision avait t plus partisane que juridique (BQ, 15-1). Quant M. Jospin, tout en prenant acte, il a considr, le 15-1, cependant que la libert dentreprendre nest pas la libert de licencier , soulignant que laffirmation du droit au travail tait vise dans le prambule de la Constitution (ibid., 16-1). Aprs la censure du transfert de pouvoir lgislatif lassemble de Corse (2001-454 DC), M. Hollande a dplor linterprtation particulirement discutable de la Constitution (Le Monde, 19-1). Le Premier ministre a t interpell lAssemble nationale par M. Plagnol (UDF) le 22-1 : Pouvezvous vous engager tre, lavenir, plus respectueux du droit et, dans limmdiat, faire cesser les attaques contre le Conseil constitutionnel dont les dcisions simposent tous ? (p. 776). M. Jospin a fait tat, en rponse, de 23 censures depuis 1997, contre 27 en quatre ans pour les gouvernements Balladur et Jupp (ibid.). Ces prises de position, critiquables en soi, ne sauraient dissimuler, cependant, le jeu de rle

Comptence prospective. Le lgislateur a entendu le Conseil (cette Chronique, n 101, p. 133) : preuve, la loi 2002214 du 19-2 modifiant celle du 19-71977 relative aux sondages lectoraux (p. 3257) (v. infra). Condition des membres. En 2002, Mme D. Schnapper a publi chez Gallimard un livre intitul La Dmocratie providentielle. Essai sur lgalit contemporaine. MM J.-Cl. Colliard et O. Dutheillet de Lamothe ont t respectivement promu officier et nomm chevalier dans lOrdre national de la Lgion dhonneur (dcret du 29-3, p. 5715 et 5707) (cette Chronique, n 100, p. 194). Dcisions. V. tableau ci-aprs. Non-vnement. La loi du 4-3 (p. 4118) brisant la jurisprudence Perruche de la Cour de cassation na pas t dfre au Conseil en dpit dun appel des rapporteurs parlementaires (v. Cl. vin et P. Fauchon, Arrt Perruche : au Conseil constitutionnel de trancher , Le Monde, 16-2) et dune

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2001-455 DC (JO du 18-1). Loi relative la modernisation sociale. V. Liberts publiques. Loi et ci-dessus. 2001-454 DC (JO du 23-1). Loi relative la Corse. V. Collectivits territoriales. Loi. Pouvoir rglementaire. Rpublique et ci-dessous. 2002-458 DC (JO du 12-2) LO portant validation de limpt foncier sur les proprits bties en Polynsie franaise. V. Validation lgislative. Dcision portant nomination des dlgus du CC chargs de suivre sur place les oprations relatives llection du prsident de la Rpublique (p. 3566). V. lection prsidentielle. Dcision portant nomination de dlgus du CC chargs de suivre outre-mer les oprations relatives llection du prsident de la Rpublique (p. 4486). V. lection prsidentielle. Dcision modifiant la prcdente (p. 5250). V. lection prsidentielle. Dcision arrtant la liste des candidats llection prsidentielle (p. 5999). V. lection prsidentielle. Rclamations contre la dcision du 4-4 arrtant la liste des candidats llection prsidentielle (p. 6360 et 6361). V. lection prsidentielle. Hauchemaille, Meyet et Cazaux (p. 6864). Meyet (p. 6865). V. lection prsidentielle. Dclaration relative aux rsultats du premier tour de scrutin de llection prsidentielle (p. 7369). V. lection prsidentielle. Dcision relative la liste des candidats habilits se prsenter au second tour de llection prsidentielle (p. 7487). V. lection prsidentielle. Dcision portant proclamation des rsultats de llection du prsident de la Rpublique (p. 9084) V. lection prsidentielle. Dclaration de situation patrimoniale de M. Jacques Chirac proclam prsident de la Rpublique (p. 9092). Association Dclic, Auguste, Fler, Hauchemaille, Bidalou (p. 9095). V. lection prsidentielle.
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auquel les pouvoirs publics se livrent tout bien considr, lgard du Conseil, en se dfaussant sur lui, comme, en 1984, propos de la loi Savary sur lUniversit (cette Chronique, n 30 p. 169). cet gard, il est subodor pour la Corse, et avr pour la dfinition du licenciement conomique que le Premier ministre a privilgi la ngociation politique avec les dputs communistes par rapport

la procdure juridique de larticle 49 al. 3C, comme il sy tait engag, du reste, lors de la formation du gouvernement en 1997 (v. Le Temps de rpondre, Stock, 2002, p. 88). Procdure. En vue de favoriser la lisibilit des dcisions (cette Chronique, n 99, p. 205), une innovation est relever : loccasion de lexamen de la loi

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relative la Corse (2001-454 DC), les rserves dinterprtation sont dornavant rapportes, dans le dispositif, aux considrants numrots. lexemple de la matire rfrendaire (cette Chronique, n 96, p. 199), le prsident Guna a dsign deux rapporteurs (les mmes au demeurant) sagissant respectivement de ltablissement de la liste des candidats llection prsidentielle, le 4-4, lesquels seront prsents la confrence de presse donne par Y. Guna, et de la dclaration lissue du premier tour de llection, le 24-4, et de la proclamation de llection, au second tour, le 8-5 (p. 7369 et 9084). Au surplus, le Conseil a us de rserves dinterprtation, au point de rattraper, telle une grille de lecture (CCC, n 12, p. 30), pour utiliser un euphmisme, la loi du 9-5-2001 relative lgalit professionnelle entre les sexes, qui ne lui avait pas t dfre, en matire de composition de jury (2001455 DC, cons. 115). En dernire analyse, le juge a soulev doffice des dispositions (idem, cons. 112 et 126). Procdure (suite). propos de llection prsidentielle, le Conseil a innov. Par un effort de transparence vis--vis des personnes prsentes (communiqu de presse du 4-4), celles-ci ont t, en effet, informes ds le 21-3, cest--dire une semaine aprs le dbut de lenvoi des formulaires appropris, puis chaque jour de la semaine suivante, du nombre de prsentations recueillies regardes comme conformes et du nombre des dpartements dont elles manaient. Au surplus, il a t procd un second examen des prsentations comportant des vices de forme ou susceptibles dtre rgularises (ibid.).

En dernire analyse, le Conseil a adress, le 2-5, ses dlgus une note en vue de prserver la dignit et la sincrit du vote , en cas dattitude ostentatoire ou dsobligeante dlecteurs. Sur ce fondement, les oprations de vote de la commune de Villemagne (Aude) seront annules le 8-5 (p. 9084) (v. lection prsidentielle). Saisine. Conformment lopinion doctrinale, le recours devant le juge constitutionnel ressortit la catgorie des actes politiques (R. Chapus) ou actes de gouvernement insusceptibles dtre accueillis par le juge administratif (Conseil dtat, ordonnance de rfr, 7-11-2001, Tabaka). Juste retour des choses, aprs lacceptation du recours pour excs de pouvoir en matire de dlgalisation (art. 37, al. 2 C) (cette Chronique, n 93, p. 254). V. Collectivits territoriales. lection prsidentielle. Liberts publiques. Loi. Validation lgislative.

CONSEIL CONOMIQUE ET SOCIAL


Audition. La section des affaires sociales, runie le 17-4 (p. 6713), a entendu M. Mlenchon, ministre dlgu lEnseignement professionnel. Prsidence. M. Dermagne a t renouvel dans ses fonctions, le 26-2 (cette Chronique, n 92, p. 220). Il sest dclar favorable ce que la reprsentation de la socit civile puisse avoir le premier mot sur les projets de loi (Les chos, 27-2). V. Loi.

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CONSEIL DES MINISTRES


Composition. V. Gouvernement.

CONSEIL SUPRIEUR DE LA MAGISTRATURE


Avis. Conformment la pratique observe, la garde des Sceaux a entrin lavis mis par la formation disciplinaire du parquet propos de laffaire des disparues de lYonne. lection des magistrats des cours et des tribunaux. En application de la LO du 5-2-1994 modifie (cette Chronique, n 100, p. 201), le dcret 2002-442 du 2-4 (p. 5804) modifie celui du 9-3-1994, la suite du changement de mode de scrutin opr. Lattribution des siges aux listes bloques ayant atteint le seuil de reprsentativit de 5 % des suffrages exprims, sopre dornavant la RP, suivant le systme des PFR (nouvel art. 24 et 30-1). Fonctionnement. Au titre de laction disciplinaire, lautorit qui saisit la formation comptente adresse son prsident tous les documents fondant cette poursuite. La garde des Sceaux adresse celui-ci le dossier personnel du magistrat mis en cause (nouvel art. 42 du dcret du 9-3-1994, rdaction du dcret 2002-442 du 2-4) (p. 5804). Le magistrat cit et son conseil peuvent prendre connaissance la Cour de cassation des pices dont la communication est prvue (nouvel art. 43).

toires des institutions de la Ve Rpublique, Documents pour servir lhistoire de llaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. IV, Commentaires sur la Constitution (1958-1959), La Documentation franaise 2001 ; J. Bougrab, Aux origines de la Constitution de la IVe Rpublique, Dalloz, 2002 ; J.-M. Jeanneney, Que vive la Constitution de la Ve Rpublique !, Arla, 2002 ; M. Verpeaux, Le rfrendum local et la Constitution , CCC, n 12, p. 124 ; E. Zoller, Des usages de la Constitution en France et aux tatsUnis , Esprit, janvier 2002, p. 99.
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Commission des archives constitutionnelles de la Ve Rpublique. Le dcret 2002-581 du 25-4 (p. 7488) en porte cration. Cette commission recense et assure, dans le respect de la loi du 3-11979, la publication des archives publiques et prives intressant lapplication de la Constitution du 4-101958 . Prside par le vice-prsident du Conseil dtat, elle comprend des membres de droit et des personnalits qualifies. Le comit national charg de la publication des travaux prparatoires des institutions de la Ve Rpublique (dcret du 8-6-1984) cesse dexister (cette Chronique, n 31, p. 179). V. Rpublique. Rvision de la Constitution.

CONTENTIEUX LECTORAL
Bibliographie. R. Ghevontian, Observations sous CC, 14 mars 2001, Hauchemaille, CE, sect., 14 septembre 2001, Marini, et 20 septembre 2001, Hauchemaille et Marini , RFDC, 2001, p. 775 ; J.-M. Duval, La sanction des

CONSTITUTION
Bibliographie. Comit national charg de la publication des travaux prpara-

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comportements irrguliers relevs au cours des oprations lectorales , ibid., p. 825 ; Ph. Terneyre, CE, 28 dcembre 2001, Meyet, RFDA, 2002, p. 186. lection aux fonctions de maire. Conformment la doctrine Jospin (cette Chronique, n 98, p. 182), M. Bartolone na pas brigu ces fonctions. loccasion dun nouvel arrt Meyet, le Conseil dtat a estim, le 28-12-2001 (RFDA, 2002, p. 186) quaucune disposition lgislative ou rglementaire nimpose au candidat tte de liste de se prsenter comme candidat llection de maire, dautant que les motifs de la renonciation chappent son contrle. V. lection prsidentielle.

Lapplicabilit des normes communautaires en droit interne (dossier), RFDA, 2002, p. 1 ; Les traits de Rome, Maastricht, Amsterdam et Nice , La Documentation franaise, 2002 ; LUnion europenne : une dmocratie diffuse ? , RFSP, n spcial, dcembre 2001. Citoyennet europenne. Le dcret 2002-701 du 29-4 (p. 8160) dtermine les modalits de la protection des citoyens de lUnion europenne par les reprsentations diplomatiques et consulaires de la France. V. Liberts publiques. Loi de finances. Parlement.

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DROIT CONSTITUTIONNEL COUR DES COMPTES


Bibliographie. J.-P. Duprat, Les nouveaux enjeux du contrle exerc par la Cour des comptes , RFFP, n 77, mars 2002, p. 71. Assistants. Le dcret 2002-370 du 14-3 (p. 5001) cre des emplois dassistants de la Cour des comptes. Ceux-ci collaborent, sous la responsabilit des magistrats et des rapporteurs extrieurs, aux contrles et enqutes (nouvel art. R 112-25 du code des juridictions financires). Bibliographie. Ph. Lauvaux, Destins du prsidentialisme, PUF, coll. Bhmoth , 2002.

DYARCHIE
Bibliographie. A Fontaine, Les charmes fans de la cohabitation , Le Monde, 27-3 ; S. Kauffmann, Cohabitation : cinq ans de combat sans merci , ibid., 8-5. I. Ordre interne. Si le souci de mnager la cohabitation a paru inspirer les vux du chef de ltat, comme le comportement du Premier ministre (dont la presse a publi le 9-1 une photographie le montrant la main sur lpaule de M. Chirac, tous deux hilares), lapproche de llection prsidentielle a conduit M. Jospin prciser sa probable candidature : le 27-1, il se dclarait devant les cadres du

DROIT COMMUNAUTAIRE
Bibliographie. R. Dehousse (dir.), Une constitution pour lEurope ?, Presses de Science Po, 2002 ; L. Dubouis et Cl. Blumann, Droit matriel de lUnion europenne, Montchrestien, 2e d., 2001 ;

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parti socialiste disponible pour les rendez-vous venir , laissant ses partisans le soin de critiquer son adversaire. Les rumeurs entourant le retour en France de Didier Schuller amenrent M. Jupp accuser, le 2-2, le parti socialiste de mener une campagne ordurire autour des affaires , tandis que M. Moscovici rpliquait que la droite a peur de la vrit . Mais M. Chirac prit les devants en annonant sa candidature en Avignon le 11-2 tout en gardant une posture prsidentielle : Lorsquil sagit des intrts de la France [] il ny a jamais eu et il ny aura pas, jusquau dernier jour de nos mandats, de polmiques, de difficults, de choses qui seraient contraires la dignit et aux intrts suprieurs de notre pays. Mais le 19, il dcrivit une France gagne par linscurit et la peur. Le lendemain, le 20, M. Jospin annona son tour sa candidature pour prsider autrement : dans une dclaration envoye par fax lAFP, il affirmait que le prsident de la Rpublique doit prsenter un projet au pays, prendre des engagements et les respecter. Il faut un prsident actif, qui donne les grandes orientations et travaille leur mise en uvre avec le gouvernement , et il revint sur ce thme le 21 sur France 2 : Cette ide dune prsidence qui assume vritablement son rle est absolument essentielle. Donc, je veux une prsidence restaure, o le prsident ne se tient pas en retrait, o il ne dlgue pas son pouvoir, un peu comme cela a t fait sous M. Jupp, ou bien cinq ans aprs pendant la cohabitation. Devant le congrs extraordinaire du PS qui linvestit le 24, il se fit plus explicite : Deux ans de prsidence infidle, cinq ans de prsidence passive font sept ans de prsidence conteste. Pendant deux ans,

Jacques Chirac a dlgu le pouvoir un Premier ministre qui a fait une politique contraire [ ses engagements], et, depuis 1997, il a t le reprsentant dune prsidence presque protocolaire, inactive mais critique. Strasbourg, le 6-3, le chef de ltat rpliqua en affirmant que le gouvernement actuel porte une lourde responsabilit dans linscurit, ajoutant que la navet invoque par le Premier ministre le 3 TF1 ntait pas une excuse mais une faute . La polmique devait prendre un tour encore plus personnel lorsque M. Jospin confia le 1-3 quil trouvait le prsident vieilli, fatigu, gagn par lusure du pouvoir , ce qui amena lintress voquer le dlit de sale gueule et faire allusion la culture du candidat socialiste , le 11-3 sur France 2. propos du statut pnal du chef de ltat, il dclara quil demanderait aux plus grands constitutionnalistes de lui faire des propositions en vue dune rvision constitutionnelle. Sur le plan des rapports institutionnels, on notera que le ministre de lAgriculture na pas accompagn le chef de ltat linauguration de lExposition agricole (pour un prcdent analogue en 1988 : cette Chronique, n 88, p. 108). la suite des attentats contre les synagogues, le prsident a tlphon au directeur de cabinet du Premier ministre et au ministre de lIntrieur au sujet des mesures envisages par le gouvernement (Le Monde 3-4). Les runions du conseil des ministres eurent lieu rgulirement pendant la campagne, mais celle du Conseil suprieur de la magistrature, convoqu le 5-4 llyse, fut reporte aprs llection. pilogue : M. Chirac dclara au dernier conseil des ministres, le 24-4, que chacun dans nos fonctions, nous nous sommes efforcs dassurer le

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bon fonctionnement des institutions au service de la France , tandis que M. Jospin remercia ses ministres pour le travail accompli , et le chef de ltat pour la faon courtoise et simple avec laquelle il a prsid le conseil. M. Chirac leur adressa ses salutations rpublicaines . II. Ordre externe. Les cohabitants se sont rendus Berlin, le 4-2, dans le cadre dun nouveau dner formel, puis au conseil europen de Barcelone les 15 et 16-3, aprs leur entre en lice dans la comptition lectorale (Le Monde, 6-2, 17 et 18-3). En vue de dgager une position commune, comme laccoutume, ce dernier conseil avait t prpar en conseil restreint, le 13-3 (BQ, 13-3). Au demeurant, M. Chirac, ds lannonce de sa candidature llyse, le 11-2, avait affirm TF1 : Faites-moi confiance, galement au Premier ministre. Quand il sagit des intrts de la France, des valeurs quelle dfend, lorsque nous devons porter sa voix lextrieur, il ny a jamais eu et il ny aura pas jusquau dernier jour de mon mandat de polmiques, de difficults, de choses qui seraient contraires la dignit et lintrt suprieur de notre pays (ibid., 13-2). Dans les mmes conditions, des troupes franaises ont t dpches Kaboul dans le cadre de la force internationale dassistance la scurit (Le Figaro, 3-1). Des avions embarqus sur le Charles-de-Gaulle ont particip, pour la premire fois, les 3 et 4-3, des frappes contre des objectifs dsigns par le commandement amricain (Le Monde, 6 et 10/11-3). Le ministre de la Dfense indique, cet gard, le nombre de militaires et les missions engags en Afghanistan (AN, Q, p. 2360). MM. Chirac et Jospin ont assist une messe dhommage, le 29-1, Paris,

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lancien prsident sngalais Lopold Sdar Senghor, dcd le mois prcdent (Le Monde, 31-1). Le chef de ltat sest rendu au sommet de lONU, runi Monterrey (Mexique), sur le financement du dveloppement, le 21-3. Cependant M. Josselin, ministre de la Coopration, y avait reprsent le gouvernement la veille (ibid., 21 et 22-3). Nous avons beaucoup aid le prsident de la Rpublique dans la reprsentation de la France ltranger, observera M. Jospin sur France 3, le 30-1. Parce que le ministre des Affaires trangres, Hubert Vdrine, le ministre de la Dfense, Alain Richard, qui finalement a fait la rforme que Jacques Chirac avait propose en 1995 de la professionnalisation des armes, ont t, avec moimme, dans les dbats europens o jtais aux cts du chef de ltat (ibid., 31-1). V. Gouvernement. Premier ministre. Prsident de la Rpublique.

LECTION PRSIDENTIELLE
Bibliographie. P. Brchon (dir.), Les lections prsidentielles en France, La Documentation franaise, 2002 ; O. Duhamel et J.-N. Jeanneney, Prsidentielles, les surprises de lhistoire, Seuil, 2002 ; P. Fraisseix, Propos iconoclastes sur lavenir de llection du prsident de la Rpublique au suffrage universel direct , RDP, 2001, p. 1749 ; S. Lamouroux, lections prsidentielles 2002 : nouveauts et perspectives contentieuses , PA, 12-3 ; G. Courtois, Prsidentielle, la campagne floue , ibid., 23-3 ; J. Jaffr, Prsidentielle, malaise de llecteur , ibid., 6-3, et La monte des extrmes , 19-4 ; O. Duhamel,

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Limplosion prsidentielle , ibid., 20-4 ; S. July, La fracture politique , Libration, 23-4. Campagne. Ds le 5-2, le CSA avait relev les manquements au principe dquit affrent la pr-campagne (cette Chronique, n 101, p. 138) : Les temps dantenne et de parole les plus significatifs ont concern les candidats disposant de la plus forte notorit (La Lettre du CSA, n 148, p. 13). Derechef, le 5-3, il devait observer que le traitement de la campagne ne doit pas sinscrire lexcs dans une logique danticipation du second tour (ibid., n 149, p. 18). Sous ce rapport, M. Chevnement devait adresser, le 6-3, une lettre au prsident du Conseil constitutionnel, lui demandant de mettre un terme une situation digne du Second Empire et de ses candidats officiels (Le Monde, 8-3). Dans le cadre de la campagne officielle, lgalit a t en revanche respecte (dcisions du CSA des 5 et 26-4). Pour la premire fois, dimposantes manifestations ont t organises notamment le 1er-5, la veille du second tour de llection qui, bien des aspects, a revtu un aspect rfrendaire pour la dfense de la dmocratie et de la Rpublique qui lui est consubstantielle, en raction la candidature de M. Le Pen. De mme, aucun dbat ne sera organis, dans le cadre du second tour, M. Chirac layant refus le 23-4 (Le Monde, 25-4). Candidats. Si 33 personnes staient faites connatre au Conseil constitutionnel en dsignant un mandataire ou en constituant une association de financement (Le Monde, 10/11-3), une liste de 16 candidats devait tre arrte, en dfinitive, le 4-4 (p. 5999). Un 17e candidat,

M. Miguet, avait tenu des propos publics exagrs sur le nombre des prsentations : Il tait fort loin du compte , rvlera M. Guna lors de la confrence de presse du mme jour. En revanche, MM. Pasqua et Lalonde nont pu runir les signatures ncessaires (Le Monde, 4-4). Diverses observations peuvent tre formules : le chiffre sans prcdent de candidats (16 dont 4 femmes). En dehors du prsident de la Rpublique en exercice, taient en lice : 5 candidats issus des rangs de la gauche plurielle (le cas de M. Chevnement pouvant tre discut), 4 de la droite parlementaire, un reprsentant des chasseurs, 2 de lextrme droite et 3 de lextrme gauche. Le chiffre sans prcdent des prsentateurs (17 815) a t lorigine dune interprtation raisonnable du Conseil. Outre le fait quil ait accept, en labsence dune prohibition, quun candidat puisse tre son propre parrain (M. Le Pen et Mme Boutin, p. 6276 et 6288), il a examin avec bienveillance, la rgularit des formulaires. Seuls 190 dentre eux (1 %) ont t carts, au terme dune procdure transparente (v. Conseil constitutionnel), tant et si bien quaucun candidat na pu franchir le seuil des 500 signatures ni, linverse, le faire passer sous ce seuil. Bref, cette position est donc reste neutre sur le nombre comme sur lidentit des candidats retenus (communiqu de presse du 4-4). Ultrieurement, le Conseil a affich dans ses locaux lintgralit des prsentations entre le 11 et le 16-4. Chronologie 15-2 Dcret 2002-2004 relatif la composition et au sige de la CNC (p. 3117). 18-2 Dcret 2002-224 fixant au 26-2 la date de lenvoi par lautorit admi-

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nistrative des formulaires de prsentation dun candidat (p. 3364). Dcret 2002-243 modifiant le dcret 2001-213 du 8-3-2001 et relatif aux modalits particulires dorganisation outre-mer de llection (p. 3480). Dcision du CC portant nomination de ses dlgus chargs de suivre sur place les oprations lectorales (p. 3566). Dcision du CC portant nomination de ses dlgus chargs de suivre outre-mer les oprations lectorales (p. 4486), modifie par la dcision du 21-3 (p. 5250). Arrt du vice-prsident du Conseil dtat relatif la dsignation de rapporteurs prs la CNC (p. 4589). Dcision 2002-110 du 12-3 du CSA relatif aux conditions de production, de programmation et de diffusion des missions relatives la campagne officielle pour le premier tour de scrutin (p. 4742). Dcision du CC arrtant la liste des candidats (p. 5999). Dcision 2002-201 du CSA fixant la dure des missions relatives la campagne officielle pour chaque candidat en vue du premier tour de scrutin sur les radios et tlvisions du secteur public (p. 6173). Dcision 2002-202 du CSA fixant les dates et ordre de passage des missions (p. 6174). Dclaration de situation patrimoniale de M. Jacques Chirac (p. 6080). Liste des citoyens ayant prsent les candidats llection prsidentielle (p. 6263). Premier tour de scrutin. Dclaration du CC relative aux rsultats du premier tour de scrutin (p. 7369).

25-4 Dcision du CC relative la liste des candidats habilits se prsenter au second tour de llection (p. 7487). 26-4 Dcision 2002-329 du CSA fixant la dure des missions relatives la campagne officielle pour chaque candidat en vue du second tour de scrutin (p. 7695). Dcision 2002-230 du CSA fixant les dates et ordre de passage des missions de ladite campagne officielle (p. 7696). 30-4 Recommandation du CSA lensemble des services de tlvision et de radio (p. 8023). 5-5 Second tour : M. Jacques Chirac, prsident rlu pour un quinquennat. 8-5 Proclamation des rsultats par le CC (p. 9084) et dclaration de situation patrimoniale de M. Jacques Chirac (p. 9092). 16-5 Crmonie dinstallation au Palais de llyse. 17-5 Dbut du quinquennat de M. Jacques Chirac. Contentieux des actes prparatoires. La dcision du Conseil constitutionnel du 4-4 (p. 5999) arrtant la liste des candidats llection prsidentielle a t lorigine de rclamations. Conformment larticle 58 du dcret du 8-3-2001 (cette Chronique, n 98, p. 179) ce droit est ouvert toute personne ayant fait lobjet de prsentation . Tel ntait pas le cas des rclamants (7-4, Hauchemaille, p. 6361, 9-5, Bidalou, p. 9095) ; ou qui allgue avoir t lobjet par voie de presse de graves attaques destines dissuader les prsentations (7-4, Cheminade, p. 6360) ou qui conteste la prsence de MM. Chirac et Jospin qui se seraient entendus, selon une allgation, pour

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exclure du dbat les questions de dfense (7-4, Matagne, p. 6360). En dernire analyse, doit tre galement rejete la rclamation reprochant aux mdias davoir insuffisamment fait tat dune candidature (7-4, Larrouturou, p. 6361). Contentieux des actes prparatoires (suite). Conformment sa jurisprudence (14-3-2001, Hauchemaille, cette Chronique, n 98, p. 174), le juge constitutionnel, par une dcision du 15-4 (Hauchemaille, Meyet et Cazeaux, p. 6864), a rejet les requtes qui linvitaient statuer exceptionnellement avant la proclamation de llection, en raison de la mission gnrale que lui confre larticle 58 C. Le Conseil a jug que les dcrets dfrs (vote des Franais tablis hors de France, envoi par ladministration de formulaire aux prsentateurs de candidat) ne remplissaient pas les conditions exiges. Par mimtisme avec la procdure affrente au recours pour excs de pouvoir, M. Meyet demandait, en outre, lannulation de la dcision implicite ne du silence gard par le Conseil, sur sa demande dabrogation du dcret du 14-10-1976, notamment sur le vote des expatris (p. 6864). Le Conseil a t appel, le 15-4, repousser une autre requte de M. Meyet (p. 6865), dirige contre le dcret du 13-2-2002, portant convocation des lecteurs en vue de llection prsidentielle. Ce dernier sanalyse en une mesure dapplication de larticle 7 C, aux termes duquel le scrutin est ouvert sur convocation du gouvernement et non en une mesure dapplication du dcret du 14-10-1976 susmentionn, dont la lgalit tait mise en cause. Dans une ultime dcision du 9-5, le Conseil a rejet des demandes statuer avant la proclamation de llection (Association

Dclic, Fler et Hauchemaille, id.) ds lors que les conditions exceptionnelles de son intervention ntaient pas runies (p. 9095). Dignit du scrutin . De manire indite, le Conseil constitutionnel a adress, le 2-5, une note sur son site lattention de ses dlgus propos de manifestations extrieures du vote ; certains lecteurs tant tents de lui donner un aspect ostentatoire, voire dsobligeant. Car voter nest pas manifester mais, loppos, afficher la srnit du peuple souverain. Ces comportements, contraires au secret du suffrage (art. 3 C et art. L 59 du code lectoral), sont sanctionns pnalement (art. L 113) et portent atteinte la dignit du vote . Le Conseil, saisi par le prfet de lAude (art. 30 du dcret du 8-3-2001), annulera sur ce fondement indit les rsultats de la commune de Villemagne (infra) (v. Libration, 2-5). Libre expression du vote. En cho au communiqu de la CNC dat du 29-4 qui avait exprim sa rprobation pour les dbordements observs le 21-4 ; des chanes de tlvision faisant allusion aux rsultats du premier tour avant la fermeture des bureaux de vote, lune dentre elles appelant mme sopposer M. Le Pen ; le CSA a adress une recommandation, le 30-4 (p. 8023). Les mdias ont t appels, en vue du second tour et des futures lections lgislatives, diffuser ce message : Afin de maintenir la libre expression du vote de chaque citoyen, la loi interdit de diffuser tout rsultat ou estimation avant 20 heures (Le Monde, 3-5). Remboursement de frais exposs. Une prime dassurance peut prendre en

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compte le risque dun score infrieur 5 % des suffrages exprims : M. Chevnement a souscrit une assurance, loppos de M. Hue (Le Monde, 25-4). Rsultats du premier tour. Le CC a proclam le 24-4 (p. 7369) les rsultats du scrutin du 21-4, aprs avoir procd un certain nombre de rectifications, comme lhabitude (cette Chronique, n 74, p. 210). En vue de la sincrit du vote, les rsultats de bureaux ont t annuls : dfaut de contrle didentit des lecteurs en dpit des observations du dlgu dun candidat Bouc-Bel-Air (Bouchesdu-Rhne) ; discordances importantes et inexpliques entre les chiffres du procs-verbal et ceux des feuilles de dpouillement Saint-Herblain (LoireAtlantique) ; opposition, pressions et

menaces du prsident et des assesseurs dun bureau de vote du XIIIe arrondissement de Paris lencontre dun dlgu du Conseil constitutives dune entrave lexercice du contrle de celuici et dpouillement des votes irrgulier, de nature favoriser les fraudes au Cannet-des-Maures (Var). Au-del du fait quaucun candidat nait recueilli la majorit absolue des suffrages exprims, lhistoire de la Rpublique retiendra la non-qualification de M. Jospin et llimination de la gauche, comme en 1969, pour la seconde fois. Rsultats du second tour. Le CC a proclam M. Jacques Chirac, prsident de la Rpublique compter du 17-5 0 heure (sances des 6, 7 et 8-5, p. 9084) et publi sa situation patrimoniale (p. 9092).

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Voix lecteurs inscrits Votants Suffrages exprims Majorit absolue M. Bruno Mgret Mme Corinne Lepage M. Daniel Gluckstein M. Franois Bayrou M. Jacques Chirac M. Jean-Marie Le Pen Mme Christiane Taubira M. Jean Saint-Josse M. Nol Mamre M. Lionel Jospin Mme Christine Boutin M. Robert Hue M. Jean-Pierre Chevnement M. Alain Madelin Mme Arlette Laguiller M. Olivier Besancenot 41 194 689 29 495 733 28 498 471 14 249 236 667 026 535 837 132 686 1 949 170 5 665 855 4 804 713 660 447 1 204 689 1 495 724 4 610 113 339 112 960 480 1 518 528 1 113 484 1 630 045 1 210 562

% 71,60

2,34 1,88 0,47 6,84 19,88 16,86 2,32 4,33 5,25 16,18 1,19 3,37 5,33 3,91 5,72 4,25

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La caractristique rfrendaire de llection et la dure nouvelle du mandat simposent naturellement la rflexion. nouveau, le Conseil a procd lannulation doprations de vote : dispositif symbolique de dcontamination au voisinage du bureau de vote Villemagne, sur recours du prfet de lAude et organisation dun simulacre de vote en faveur dun candidat ne figurant pas au second tour, incompatibles avec la dignit du scrutin ; discordances importantes et non justifies propos de bulletins blancs et nuls, causes dannulation inexpliques Bastia et Furiani (Haute-Corse) ; dpouillement irrgulier Mettray (Indre-et-Loire) ; absence de contrle didentit Mazingarbe (Pasde-Calais) et absence de contrle didentit et non passage par lisoloir Erstein (Bas-Rhin). En revanche, les rclamations dlecteurs parvenues directement au Conseil ont t frappes dirrecevabilit, en mconnaissance de larticle 30 du dcret du 8-3-2001.
Voix lecteurs inscrits Votants Suffrages exprims Majorit absolue M Jacques Chirac M. Jean-Marie Le Pen 41 191 169 32 832 295 31 062 988 15 531 495 25 537 956 5 525 032 % 79,71

municipales des 11 et 18 mars 2001, Presses de Science Po, 2002. lections territoriales. Les lections de lassemble territoriale des les Walliset-Futuna se sont droules le 10-3 (Le Monde, 12-3).

LECTIONS LGISLATIVES
Plafond des dpenses. Le dcret 2002350 du 14-3 portant majoration du plafond des dpenses lectorales pour llection des dputs (JO, 15-3) multiplie ce plafond par le coefficient 1,12. V. Prsident de la Rpublique.

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ENGAGEMENT INTERNATIONAL
Coopration avec la Cour pnale internationale. La loi 2002-268 du 26-2 (p. 3684) modifie le code de procdure pnale en vue de lapplication du statut de la CPI sign le 18-7-1998 (nouveau titre 1er du livre IV). Sur ces entrefaites, ladite Cour est devenue une ralit, le 11-4, la 60e ratification du trait ayant t recueillie (Le Monde, 5-4). V. Parlement.

82,21 17,79

GOUVERNEMENT
V. Conseil constitutionnel. Premier ministre. Prsident de la Rpublique. Sondages. Bibliographie. L. Jaume, La rhabilitation de la fonction gouvernementale dans la Constitution de 1958 , Esprit, janvier 2002, p. 86. Attribution de drapeaux. Le dcret 2002-313 du 26-2 fixe lattribution dun drapeau au ministre de lIntrieur,

LECTIONS
Bibliographie. B. Dolez et A. Laurent (dir.), Le Vote des villes. Les lections

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police nationale (p. 4219). La mme dmarche a t tendue au ministre de la Justice, administration pnitentiaire (dcret 2002-557 du 22-4) (p. 7289). Commission interministrielle. Le dcret 2002-633 du 26-4 (p. 7785) institue une commission de coordination des contrles portant sur les oprations cofinances par les fonds structurels europens. Composition. Ultime remaniement du gouvernement Jospin, le 16e (cette Chronique, n 101, p. 139), le dcret du 25-2 (p. 3584) met en terme, sur sa demande, aux fonctions de M. Glavany, ministre de lAgriculture et de la Pche, nomm directeur de campagne de M. Jospin. M. Patriat lui succde, et M. Pierret le remplace, son tour, en qualit de ministre dlgu lIndustrie, aux petites et moyennes entreprises, au commerce, lartisanat et la consommation. MM. Fabius et Moscovici sont demeurs, en revanche, au gouvernement, en dpit de leur participation active llection prsidentielle (BQ, 28-2). Dmission du gouvernement Jospin. Ainsi quil lavait annonc le 21-4, lissue du premier tour de llection prsidentielle, M. Jospin a remis la dmission de son gouvernement, le 6-5, au chef de ltat, en se conformant la tradition rpublicaine, au lendemain de lexpression du pouvoir de suffrage (Le Monde, 23-4 et 8-5). Outre un record de longvit (cinq ans, un mois prs) (cette Chronique, n 83, p. 193), ce gouvernement peut tre regard aussi comme le premier gouvernement de lgislature de la Ve Rpublique, dont la responsabilit, tel nagure celui de M. Jupp, a jou

devant le suffrage universel, selon la loi de la logique majoritaire (ibid., n 83, p. 198). Nomination du gouvernement Raffarin I. Le prsident de la Rpublique a nomm, sur proposition de M. Raffarin, les membres du gouvernement (dcret du 7-5, p. 9052). Le 28e gouvernement de la Ve Rpublique, ou le 2e du premier mandat de M. Chirac prsente diverses caractristiques (v. tableau ci-aprs). I. Gouvernement de mission , selon lexpression du chef de ltat, et plus encore gouvernement prsidentiel, il comprend 27 membres (RPR, UDF et DL), soit : 15 ministres, 6 ministres dlgus et 6 secrtaires dtat ; 21 dentre eux assument pour la premire fois cette fonction ; renouvellement rimant avec rajeunissement. On compte dans ses rangs 6 femmes (3 ministres et 3 secrtaires dtat) : Mme Alliot-Marie accde au ministre rgalien de la Dfense, de manire indite. Cependant, en 1984, Mme Avice avait t nomme secrtaire dtat la Dfense dans le gouvernement Fabius (cette Chronique, n 32, p. 174). Mme Safi, dpute europenne, devient secrtaire dtat. Cest la premire personne, issue de limmigration algrienne, accder ce poste de responsabilit. En dehors du Premier ministre, trois autres snateurs y figurent : M. Delevoye (Pas-de-Calais) (RPR) la Fonction publique et MM. Lambert (Orne) (UC), prsident de la commission des Finances, et Darcos (Dordogne) (RPR), respectivement ministre dlgu au Budget et lEnseignement secondaire. Mais le plus grand nombre (5) demeure celui du gouvernement Debr en 1959. Reste lappel 7 non-parlementaires venus des services de llyse (M. de

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C OMPOSITION PREMIER MINISTRE Jean-Pierre Raffarin (DL)

DU GOUVERNEMENT

MINISTRES Nicolas Sarkozy, Intrieur, Scurit intrieure et Liberts locales (RPR) Franois Fillon, Affaires sociales, Travail et Solidarit (RPR) Dominique Perben, Justice, garde des Sceaux (RPR) Dominique Galouzeau de Villepin, Affaires trangres, Coopration et Francophonie (sans tiquette, SE) Michle Alliot-Marie, Dfense et Anciens combattants (RPR) Luc Ferry, Jeunesse, ducation nationale et Recherche (SE) Francis Mer, conomie, Finances et Industrie (SE) Gilles de Robien, quipement, Transports, Logement, Tourisme et Mer (UDF) Roselyne Bachelot-Narquin, cologie et Dveloppement durable (RPR) Jean-Franois Matti, Sant, Famille et Personnes handicapes (DL) Herv Gaymard, Agriculture, Alimentation, Pche et Affaires rurales (RPR) Jean-Jacques Aillagon, Culture et Communication (RPR) Jean-Paul Delevoye, Fonction publique, Rforme de ltat et Amnagement du territoire (RPR) Brigitte Girardin, Outre-mer (SE) Jean-Franois Lamour, Sports (SE) MINISTRES DLGUS Alain Lambert, au Budget auprs du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie (UDF) Patrick Devedjian, aux Liberts locales auprs du ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et des Liberts locales (RPR) Renaud Donnedieu de Vabres, aux Affaires europennes auprs du ministre des Affaires trangres, de la Coopration et de la Francophonie (UDF) Xavier Darcos, lEnseignement scolaire auprs du ministre de la Jeunesse, de lducation nationale et de la Recherche (app. RPR) Franois Loos, lEnseignement suprieur et la Recherche auprs du ministre de la Jeunesse, de lducation nationale et de la Recherche (UDF-Rad) Jean-Louis Borloo, la Ville auprs du ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarit (UDF) SECRTAIRES DTAT Jean-Franois Cop, aux Relations avec le Parlement, porte-parole du gouvernement, auprs du Premier ministre (RPR) Mme Tokia Safi, au Dveloppement durable auprs de la ministre de lcologie et du Dveloppement durable (DL) Mme Dominique Versini, la Lutte contre la prcarit et lexclusion auprs du ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarit (RPR) Renaud Dutreil, aux Petites et Moyennes Entreprises, au Commerce, lArtisanat et aux Professions librales auprs du ministre de lconomie, des Finances et de lIndsutrie (UDF) Nicole Ameline, la Mer auprs du ministre de lquipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer (DL) Dominique Bussereau, aux Transports auprs du ministre de lquipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer (DL)
Source : Bulletin quotidien.

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Villepin, ancien secrtaire gnral ; Mme Girardin et M. Lamour, anciens conseillers techniques) ; de luniversit (notre collgue, Luc Ferry) ; du patronat (M. Mer, la rue de Bercy, ce qui est exceptionnel) et du domaine culturel (M. Aillagon) et social (Mme Versini). II. loppos de la tradition observe depuis la formation du 3e gouvernement Mauroy, en 1983 (cette Chronique, n 26, p. 171), la qualit de ministre nest plus lie ncessairement celle de participant au Conseil des ministres, en dpit du visa aux articles 8 et 9 C. Autrement dit, les secrtaires dtat sont appels dsormais y siger normalement. III. Outre le recours une dnomination extensive des structures, on relvera lexistence dun ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et des Liberts locales. Une nouvelle dnomination apparat avec le ministre de lcologie et du Dveloppement durable. LAmnagement du territoire est rattach la Fonction publique. La Jeunesse et la Recherche rejoignent lducation nationale, cependant lEnseignement scolaire et lEnseignement suprieur sont dlgus. IV. En ce qui concerne la reprsentation gographique, elle se prsente sous la forme dun grand arc ouest de Valenciennes Saint-Jean-de-Luz, complte par quelques points dancrage lest, de Strasbourg Marseille, indpendamment de lle-de-France (Le Figaro, 9-5). V. Le Premier ministre sest appliqu lui-mme la doctrine Jospin, en dmissionnant de ses fonctions de prsident du Conseil rgional de Poitou-Charentes, le

8-5 (Le Figaro, 9-5). Ses ministres ne pourront que limiter, dautant que le chef de ltat y est acquis.

HABILITATION LGISLATIVE
Concl. S. Boissard, sous CE, 26-112001, Association Libert, Information, Sant, RFDA, 2002, p. 65 ; Chr. Maugu, CE, 24-10-2001, Gouvernement de la Polynsie franaise, ibid., p. 73 (le contentieux des ordonnances de codification). V. Collectivits territoriales. Loi. Pouvoir rglementaire.

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IMMUNITS PARLEMENTAIRES
Inviolabilit. La cour dappel de Paris a confirm la relaxe (cette Chronique, n 98, p. 184) de M. Paul Vergs, snateur (CRC) de la Runion, poursuivi pour faux et usage de faux (Bulletin quotidien, 17-1). M. Bernard Charles, dput (RCV) du Lot, a t condamn le 17-1 par le tribunal correctionnel de Cahors une amende de 15 000 euros pour prise illgale dintrt (BQ, 18-1). M. Robert Gaia, dput (S) du Var a t condamn le 21-1 par le tribunal correctionnel de Toulon six mois de prison avec sursis et 3 000 euros damende pour complicit de recel de dlit davantage (BQ, 22-1). La cour dappel de Lyon a confirm le 23-1 la condamnation de M. Henri Chabert, dput (RPR) du Rhne, un an de prison avec sursis et deux ans dinligibilit pour recel dabus de biens sociaux (cette Chronique, n 98, p. 184 et BQ 24-1). M. Jean-Michel Baylet, snateur de Tarn-et-Garonne, a t condamn six

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mois de prison avec sursis et 15 000 euros damende par le tribunal correctionnel de Toulouse pour des travaux effectus son domicile et pays par le quotidien La Dpche du midi dont il est prsidentdirecteur gnral (BQ, 25-1). V. Parlementaire.

A. Dorsner-Dolivet, Loi sur les sectes , D, 2002, p. 1086 ; M. Gobert, Handicap et dmocratie. De larrt la loi Perruche , Commentaire, n 97, 2002, p. 29 ; M. Rouyer, Du MLF la parit : itinraires du fminisme franais , Universalia, 2002, p. 115. Concl. S. Boissard, sous CE, 28-72000, EA (mesures dinternement doffice dans un tablissement psychiatrique), RFDA, 2001, p. 1239. Droit un procs quitable. Une fois encore, la France a t condamne Strasbourg, le 21-3, pour avoir men une procdure trop longue lencontre de deux militants basques (Le Monde, 24/25-2). Droit au respect de la vie prive et familiale. Par un arrt Frett c. France, dat du 26-2, la Cour de Strasbourg a estim que larticle 8 CEDH ntait pas mconnu en cas de refus dadoption dun enfant par un homosexuel. Droit des enfants. Les lois du 26-2 (2002-271 et 2002-272) (p. 3688) autorisent la ratification des protocoles facultatifs la convention de New York, signs le 25-5-2000, relatifs aux droits de lenfant impliqu dans les conflits arms ; la vente, la prostitution et la pornographie les mettant en scne. Droits des malades. La loi 2002-303 du 4-3 (p. 4118) consacre la dmocratie sanitaire , en gnral, et des droits de la personne , en particulier (nouveau chapitre prliminaire du code de la sant publique). De ce point de vue, il est fait rfrence au droit fondamental la protection de la sant (art. L 1110-1 du code) lorigine du faisceau de droits sui-

IRRECEVABILIT FINANCIERE
Proposition de loi. lissue de la discussion gnrale de la proposition de loi de B. Accoyer visant ddommager les commerants de proximit et artisans pour le passage leuro, inscrite le 17-1 la niche du RPR, le secrtaire dtat aux petites et moyennes entreprises a oppos larticle 40 C que le bureau de la commission des finances, immdiatement runi (cette Chronique, n 101, p. 140), a dclar applicable, ce qui a provoqu une polmique (p. 631).

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LIBERTS PUBLIQUES
Bibliographie. Cour de cassation, Les Liberts, rapport 2001, La Documentation franaise ; M. Delmas-Marty et Cl. Lucas de Leyssac (dir.), Liberts et Droits fondamentaux, Le Seuil, coll. Points , n 328, 2e d., 2002 ; D. Schnapper, La Dmocratie providentielle. Essai sur lgalit contemporaine, Gallimard, 2002 ; J. AndriantSimbazovina, Lenrichissement mutuel de la protection des droits fondamentaux au niveau europen et au niveau national. Vers un contrle de fondamentalit ? , RFDA, 2002, p. 124 ; G. Gonzalez, Le protocole additionnel n 12 la CEDH portant interdiction gnrale de discrimination , ibid., p. 113 ;

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vants : la personne malade a droit au respect de sa dignit (art. L 1110-2) ; celui de sa vie prive et au secret des informations la concernant (art. L 1110-4) ; toute personne a le droit dtre informe sur son tat de sant (art. L 1111-2) et a accs lensemble des informations concernant sa sant (art. L 1111-7 ) (v. PA, 13 et 14-3). Droits sociaux. Aprs dclaration de conformit du CC (2001-455 DC) la loi de modernisation sociale (2002-73) a t promulgue le 17-1 (p. 1008) (infra).
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dernier a estim que la reprsentation quilibre entre les femmes et les hommes dans la composition dun jury ressortit un objectif , qui ne saurait prvaloir, au sens de larticle 6 de la Dclaration de 1789, sur les comptences et les aptitudes (2001-455 DC, cons. 115). Dans cette perspective, la loi 2002-304 du 4-3 (p. 4159) relative au nom de famille autorise, conformment au principe de non-discrimination (art. 14 de la CEDH) ladjonction en seconde position du nom de lautre parent (nouvel art. 311-22 du code civil). Libert daller et venir. Les modalits du regroupement familial des trangers sont dtermines par les dcrets 2002559 et 2002-561 du 17-4 sagissant respectivement des les Wallis-et-Futuna et de la Polynsie franaise (p. 7290 et 7292), en application de lordonnance du 26-4-2000. Dans le mme ordre de fait, lordonnance 2002-388 du 20-3 (p. 5170) dtermine les conditions dentre et de sjour des trangers en Nouvelle-Caldonie. Celles des ressortissants de lUnion europenne ont t fixes en Polynsie franaise (dcret 2002-820 du 3-5) (p. 8747), aux les Wallis-et-Futuna (dcret 2002-821) (p. 8748) et Mayotte (dcret 2002-822) (p. 8750). Libert daller et venir (suite). Le dcret 2002-887 du 3-5 (p. 9027), pris en application de la loi du 21-1-1995 modifie (cette Chronique, n 101, p. 143) dtermine les modalits de certains rassemblements festifs caractre musical. Libert de communication. Mme FlryHrard a t nomme membre du CSA par le prsident du Snat, le 5-4 (p. 6079), la suite de la dmission de

galit. Selon le Conseil constitutionnel, larticle 6 de la dclaration de 1789 sentend non seulement devant la loi, mais encore devant les dlibrations des assembles locales (2001-455 DC, cons.117). Les snateurs contestaient larticle 52 de la loi relative la Corse au motif quil prvoit une aide de ltat aux employeurs de main-duvre agricole de lle redevables de cotisations patronales au titre des exercices antrieurs au 1er janvier 1999. Le Conseil avait censur une disposition voisine concernant lapurement de ces dettes dans sa dcision 441 DC du 28-12-2000 (cette Chronique, n 97, p. 166), mais cette fois les employeurs ne sont pas exonrs et les mesures envisages se fondent sur des critres objectifs en rapport avec un but dintrt gnral (le redressement de lagriculture corse) qui faisaient alors dfaut, ce qui permet la dcision 454 DC dcarter le grief datteinte au principe dgalit (cons. 33 et 34). galit des sexes. Dans la perspective ouverte par le Conseil constitutionnel, le 19-6-2001 (Statut de la magistrature, cette Chronique, n 100, p. 211), ce

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Mme Langlois-Glandier pour raisons personnelles (Le Monde, 28 et 29-3) (cette Chronique, n 98, p. 185). Libert dentreprendre. Fidle sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel a censur, au motif quelle tait draisonnable, ou abusive, si lon prfre, la nouvelle dfinition du licenciement conomique, retenue par larticle 107 de la loi de modernisation sociale (2001-455 DC). En lespce, le droit pour chacun dobtenir un emploi (5e alina du prambule de la Constitution de 1946) implique que le lgislateur puisse apporter des limitations la libert dentreprendre (art. 4 de la Dclaration de 1789), mais la condition, selon la formule consacre, qu il nen rsulte pas datteinte disproportionne au regard de lobjectif poursuivi (cette Chronique, n 101, p. 142). Or, relve le Conseil, le cumul des contraintes pesant sur la gestion de lentreprise aboutit au rsultat que celle-ci ne peut licencier que si sa prennit est en cause . En un mot, le lgislateur a port la libert dentreprise une atteinte manifestement excessive au regard de lobjectif du maintien de lemploi (v. CCC, n 12, 2002, p. 25). Parit (art. 3 C). Les lections municipales de mars 2001 Case-Pilote (Martinique) ont t annules par le Conseil dtat, le 25-3, pour non-respect de ce principe constitutionnel (BQ, 26-3) (cette Chronique, n 98, p. 186). Prsomption dinnocence. La loi 2002307 du 4-3 (p. 4169) complte la loi Guigou du 15-6-2000 (cette Chronique, n 95, p. 191), sagissant notamment des modalits de la garde vue et de la dtention provisoire.

Principe de solidarit nationale. Larticle 1er de la loi 2002-303 du 4-3 (p. 4118) sinscrit en faux contre larrt Perruche rendu par la Cour de cassation : nul ne peut se prvaloir dun prjudice du seul fait de sa naissance . Privatisation. Des dispositions ont concern : la Socit des autoroutes du sud de la France (dcret 2002-326 du 8-3) (p. 4683) ; une participation de ltat au capital de la socit Renault (arrts des 28-3 et 2-4) (p. 5565 et 5792) et la cession dune participation financire de France Tlvision Entreprise TF1 (arrt du 19-3) (p. 5409) (cette Chronique, n 97, p. 162). Protection diplomatique des citoyens de lUnion europenne. V. Droit communautaire. Protection des fonctionnaires. V. Rpublique. Sauvegarde de la dignit de la personne humaine. Le devoir dinformation du mdecin vis--vis de son patient trouve son fondement dans lexigence de respect de [ce] principe constitutionnel a jug la Cour de cassation (civ. 1re), le 9-10-2001 (PA, 13-3). Par voie danalogie, sest prsente la restitution lAfrique du Sud de la dpouille mortelle de Saartjie Baartman ( la Vnus hottentote ). Si une loi ntait pas ncessaire au plan strictement juridique , ainsi que la relev M. Schwartzenberg lAssemble nationale, le 21-2 (p. 1719), la dignit de la personne humaine nautorisait certainement pas le recours au pouvoir rglementaire (cette Chronique, n 30, p. 176). En consquence, la loi 2002-323 du 6-3 (p. 4265) a t promulgue.

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LOI
Bibliographie. Conseil dtat, Publication et Entre en vigueur des lois et de certains actes administratifs, La Documentation franaise, 2001 ; S. Lamouroux, La codification ou la dmocratisation du droit , RFDC, 2001, p. 801 ; V. Lasserre-Kiesow, La comprhensibilit des lois laube du XXIe sicle , D, 2002, p. 1157 ; D. Truchet, La jurisprudence Perruche nest plus , AJDA, 2002, p. 273.
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Devoirs du lgislateur. Le Conseil constitutionnel, la faveur dun considrant de principe, qui se relie la dfinition du devoir dtat incombant aux pouvoirs publics (22 mai 1985, Abolition de la peine de mort, cette Chronique, n 35, p. 184) a synthtis le rle du lgislateur (2001-455 DC, Modernisation sociale) : Il [lui] appartient dexercer pleinement la comptence que lui confie larticle 34 C ; [] il doit, dans lexercice de cette comptence, respecter les principes et rgles de valeur constitutionnelle et veiller ce que le respect en soit assur par les autorits administratives et juridictionnelles charges dappliquer la loi [] cet gard, le principe de clart de la loi, qui dcoule de larticle 34 C, et lobjectif de valeur constitutionnelle dintelligibilit de la loi, qui dcoule des articles 4, 5, 6 et 16 de la Dclaration de 1789, lui imposent, afin de prmunir les sujets de droit contre une interprtation contraire la Constitution ou contre le risque darbitraire, dadopter des dispositions suffisamment prcises et des formules non quivoques (cette Chronique, n 101, p. 146). Domaine. V. Liberts publiques.

Exprimentations hasardeuses. Si le III du nouvel article L.4424-2 du code gnral des collectivits territoriales introduit par la loi relative la Corse prvoit la possibilit pour lAssemble de Corse de prsenter des propositions dadaptation des dispositions lgislatives qui lui sont applicables, il ne sagit, estime la dcision 454 DC, que de vux, et ces dispositions ne transfrent par elles-mmes, cette collectivit, aucune matire relevant du domaine de la loi (cons. 17). En revanche, il nen va pas de mme du IV dudit article, qui prvoit que lAssemble de Corse peut demander au gouvernement que le lgislateur lui ouvre la possibilit de procder des exprimentations comportant le cas chant des drogations aux rgles en vigueur . Or le lgislateur ne saurait dlguer sa comptence dans un cas non prvu par la Constitution (comme celui de son article 38), ft-ce titre exprimental, drogatoire et limit dans le temps . Ds lors, cette disposition intervient dans un domaine qui ne relve que de la Constitution et elle lui est donc contraire. Le mcanisme censur avait t inspir par le 9e considrant de la dcision 93-322 DC du 28-7-1993, Loi relative aux tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel (cette Chronique, n 68, p. 175), qui posait toutefois des conditions trs strictes de telles exprimentations drogatoires et ne les envisageait que dans le domaine spcifique de lenseignement suprieur. V. Collectivits territoriales. Pouvoir rglementaire. Rpublique. Interprtation. Avec la mme veine pdagogique, la dcision prcite 2001455 DC, complte la vision : Il revient

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au Conseil constitutionnel de procder linterprtation des dispositions dune loi qui lui est dfre dans la mesure o cette interprtation est ncessaire lapprciation de sa constitutionnalit ; [] il appartient aux autorits administratives et juridictionnelles comptentes dappliquer la loi, le cas chant, sous les rserves que le Conseil constitutionnel a pu tre conduit formuler pour en admettre la conformit la Constitution. Promulgation. La naissance de la loi 2002-92 du 22-1 relative la Corse a t accompagne de manire inhabituelle par des communiqus de llyse et de Matignon (Le Monde, 24-1). V. Conseil constitutionnel. Collectivits territoriales. Pouvoir rglementaire.

MM. Vdrine et Moscovici le seront, leur tour, propos de la vente darmes lAngola (affaire Falcone) les 21-3 et 2-4 (Le Monde, 23-3 et 12-4) (cette Chronique, n 100, p. 205). Participation aux manifestations du 1er mai. Passant outre au souhait exprim par M. Jospin, le 24-4, lors du dernier djeuner du gouvernement, car ce nest pas votre rle comme ministres (Le Monde, 26-4), Mmes Guigou et Buffet ainsi que MM. Bartolone et Kouchner ont dfil Paris (ibid., 3-5). M. Mlenchon avait particip, le 27-4, la manifestation organise Paris contre le Front national. V. Dyarchie. Gouvernement. Premier ministre. Prsident de la Rpublique.

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LOI DE FINANCES
Bibliographie. L. Tallineau, La loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances , RFDA, 2001, p. 1205 ; Ph. Juen, Lautorisation parlementaire dans la loi organique relative aux lois de finances : rforme ou continuit , PA, 25 et 26-2.

PARLEMENT
Bibliographie. Bilan de la XIe lgislature, Premier ministre-Service dinformation du gouvernement, 2002 ; L. Levoyer, LInfluence du droit communautaire sur le pouvoir financier du Parlement franais, LGDJ, 2002. Dlgations parlementaires. Les prsidents des dlgations de lUnion europenne de lAssemble nationale, M. Barrau (S), et du Snat, M. Haenel (RPR), ont t dsigns par le prsident de leur assemble respective pour siger la Convention sur la rforme des institutions europennes (BQ, 18-1). V. Assemble nationale. Commission. Loi. Snat.

LOI ORGANIQUE
V. Validation lgislative.

MINISTRES
Auditions. Aprs autorisation du Conseil des ministres, le 30-1 (Le Monde, 2-2), M. Glavany a t entendu en qualit de tmoin, le 22-2, dans laffaire Destrade (ibid., 24/25-2).

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PARLEMENTAIRES
Dchance ajourne. La garde des Sceaux a omis de saisir le Conseil constitutionnel pour quil prononce la dchance de M. Gremetz, dput (C) de la Somme, dont la condamnation deux ans dinligibilit pour violences commises lors dune crmonie officielle est devenue dfinitive la suite du rejet de son pourvoi par la Cour de cassation le 27-6-2001 (cette Chronique n 99, p. 210). Mais cette condamnation entrane la radiation des listes lectorales et M. Gremetz ayant rclam sa rinscription, la Cour de cassation a prcis le 21-3 que ni le recours en grce, ni la saisine de la Cour europenne des droits de lhomme, ni la requte en exclusion de la mention dune condamnation au casier judidaire, ni la saisine de la commission de rvision des condamnation pnales nentranent la suspension de ladite condamnation (BQ 27-3). Le Conseil constitutionnel avait statu dans le mme sens dans sa dcision du 20-9-2001 constatant la dchance de L.-F. de Rocca-Serra, snateur (RI) de Corse-du-Sud, dont la condamnation tait devenue dfinitive le 30-5-2001 et dont le garde des Sceaux, alors plus diligent, lavait saisi le 4-9-2001 (cette Chronique, n 100, p. 206).

PARTIS POLITIQUES
Bibliographie. J.-L. Bauer, Le Centrisme sous la Ve Rpublique, thse science politique, Paris-I, 2002 ; M. Verpeaux, Le financement des partis politiques, la loi nationale et lEurope ( propos de larrt du Conseil dtat, 8-12-2000, Parti nationaliste basque ERI-PNB) , RFDA, 2002, p. 59. Comptes. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a publi les comptes des partis et groupements politiques pour lexercice 2000 (JO, 4-4). Sur les 208 partis tenus de dposer leurs comptes, la CCFP en a reu 186, dont 180 jugs conformes. Financement public. Le dcret 2002174 du 11-2 (10 du 13) maintient 80 264 408 euros (526 500 000 F) le montant de laide publique. La premire fraction est rpartie entre 23 partis ayant prsent des candidats dans au moins 50 circonscriptions aux lections de 1997 et 21 partis OM, la seconde fraction lest entre les 21 partis reprsents au Parlement. Ces chiffres sont sans changement par rapport lan dernier (cette Chronique, n 98, p. 190).

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POUVOIR RGLEMENTAIRE PARLEMENTAIRES EN MISSION


Nomination. M. Liberti, dput (Hrault, 7e) (C), a t nomm auprs du ministre de lquipement par un dcret du 25-1 (p. 1812), au terme de la XIe lgislature (cette Chronique, n 101, p. 145). Transfert limit. Selon une dmarche analogue celle adopte en matire lgislative (v. Loi), la dcision 454 DC constate que la possibilit, prvue pour lAssemble de Corse par le I de larticle L 4424-2 du code gnral des collectivits territoriales, de prsenter des propositions dadaptation de dispositions rglementaires, nopre par elle-mme

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aucun transfert cette collectivit de matire relevant du domaine rglementaire (cons.9). Le Conseil ne censure pas en revanche le II dudit article qui prvoit que, pour la mise en uvre des comptences qui lui sont dvolues, la collectivit de Corse peut demander tre habilite par le lgislateur fixer des rgles adaptes aux spcificits de lle, sauf lorsque est en cause lexercice dune libert individuelle ou dun droit fondamental. Larticle 72 C permet en effet au lgislateur de confier une catgorie de collectivits territoriales le soin de dfinir certaines modalits dapplication dune loi, mais le principe de libre administration ne saurait conduire ce que les garanties des liberts publiques dpendent des dcisions des collectivits territoriales. Le II de larticle L 4454-2 est donc conforme, sous la rserve que le pouvoir rglementaire dont dispose la collectivit de Corse ne peut sexercer en dehors du cadre des comptences qui lui sont dvolues par la loi et quil ne saurait mettre en cause le pouvoir rglementaire dexcution des lois confi au Premier ministre par larticle 21 C (cette Chronique, n 101, p. 146). V. Collectivits territoriales, Loi. Rpublique.

PREMIER MINISTRE
Bibliographie. L. Jospin, Le Temps de rpondre, Stock, 2002. Collaborateurs. Divers membres du cabinet ont cess leur fonction afin de rejoindre latelier de campagne de M. Jospin, candidat llection prsidentielle (arrt du 25-2) (p. 3631). Dmission. la manire de M. Jupp, en 1997, M. Jospin a annonc sa dmission au soir du premier tour de llection prsidentielle (cette Chronique, n 83, p. 198), avant de la prsenter officiellement au chef de ltat le 6-5 (p. 9021). Accueilli cette fois-ci par le secrtaire gnral de llyse, M. Jospin sera raccompagn par M. Chirac. Happy end de la cohabitation, somme toute ! Fonds spciaux. Fidle ses engagements (cette Chronique, n 100, p. 207), M. Jospin a revers quelques heures avant sa dmission, le 6-5, au Trsor public le solde de ces fonds (2,76 millions deuros) mis la disposition de Matignon (Le Figaro, 7-5). Loi malfique du genre ? Pour la troisime fois, un Premier ministre en exercice a chou dans son dessein de devenir chef de ltat, aprs MM. Chirac en 1988 et Balladur en 1995. Pis encore, M. Jospin sera limin lissue du premier tour par M. Le Pen (Le Monde, 23-4). Nomination. M. Jean-Pierre Raffarin, snateur de la Vienne (UREI), prsident du conseil rgional de PoitouCharentes, a t nomm cette fonction, par dcret du 6-5 (p. 9021). Cest le 16e Premier ministre de la Ve Rpublique (cette Chronique, n 83, p. 198), et le 2e

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POUVOIRS PUBLICS
Bibliographie. J.-P. Camby, Intrim, supplance et dlgation , RDP, 2001, p. 1605 ; D. de Bchillon, Le gouvernement des juges : une question dissoudre , D, 2002, p. 973 (v. Loi).

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du premier mandat de M. Chirac. Il est le second snateur a accder lhtel de Matignon sous la Ve Rpublique, aprs Michel Debr, le 8-1-1959 ; 17, dont deux inamovibles (J. Simon et P. Tirard), lavaient t sous le rgime de 1875 (v. Service de la sance du Snat, 14-5). M. Pierre Steinmetz, prfet, a t nomm directeur du cabinet (arrt du 6-5) (p. 9030). Rgie davance. Par arrt du 27-2 (p. 3983), il est institu auprs du cabinet du Premier ministre une rgie pour le paiement des dpenses lies aux dplacements du Premier ministre et des agents qui laccompagnent. Rsidence secondaire prive. Ds lannonce dune enqute prliminaire par le parquet de La Rochelle, la suite du dpt dune plainte, M. Jospin a ragi, par un communiqu, le 17-1, prcisant le financement de sa maison dArs-enR (Charente-Maritime) (Le Monde, 18 et 19-1). Laffaire devait tre classe sans suite, le 5-2, par le procureur de la Rpublique (ibid., 7-2). Responsable de la Dfense nationale. La commission consultative du secret de la Dfense nationale a mis, le 24-1 (200201), un avis favorable la dclassification partielle dune note relative la libration, en 1995, de deux pilotes franais tombs en Bosnie. En revanche, elle a oppos un refus concernant dautres aspects de laffaire Falcone (p. 4551). (Cette Chronique, n 101, p. 148). Services. Un dcret 2002-95 du 23-1 (p. 1601) cre auprs du Premier ministre, un comit interministriel des Archives de France. Le groupement interministriel de contrle, charg des

interceptions de scurit, a t vis par le dcret 2002-497 du 12-4 (p. 6521). V. Dyarchie. Gouvernement. Prsident de la Rpublique.

PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE
Bibliographie. M.-A. Cohendet, Le Prsident de la Rpublique, Dalloz, coll. Connaissance du droit , 2002 ; Ph. Ardant, Un prsident : pour quoi faire ? , Mlanges Jean Waline, 2002, p. 3 ; H. Portelli, Lvolution de la fonction prsidentielle , Regards sur lactualit, n 277, La Documentation franaise, janvier 2002, p. 3. Sur le statut pnal du chef de ltat : D. Chagnollaud, RDP, 2001, p. 1613 ; X. Prtot, ibid., p. 1625 ; O. Jouanjan et P. Wachsmann, RFDA, 2001, p. 1169 ; O. Beaud, ibid., p. 1187 ; G. Drago, RA, novembre 2001, p. 637 ; F. Hamon, Revue de science criminelle, janvier 2002, p. 59 ; D. G. Lavroff, RPP, janvier 2002, p. 96 ; Ch. Debbasch, D, 2002, p. 237 ; J. Pradel, ibid., p. 674. Collaborateurs. La candidature de M. Chirac llection prsidentielle a t lorigine de la cessation de fonctions de certains dentre eux : Mmes Claude Chirac et Sanson, MM. Grand dEsnon, Mana, Glepin (arrt du 18-2) (p. 3175) et Niquet (arrt du 11-3) (p. 4504). Ceux-ci devaient rejoindre le quartier gnral de sa campagne, puis retourner llyse (arrt du 6-5) (p. 9022). M. de Villepin, secrtaire gnral de la prsidence, a t nomm ministre des Affaires trangres dans le gouvernement Raffarin (dcret du 7-5) (p. 9052). M. Philippe Bas, secrtaire adjoint, le remplace cette fonction (arrt du 8-5) (p. 9093).

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Deux conseillers techniques, Mme Girardin et M. Lamour, entrent leur tour au gouvernement. Quant Mme Lhritier, chef du cabinet prsidentiel, elle a refus de dfrer une convocation de la police judiciaire et demand le report de son audition aprs llection prsidentielle (Le Monde, 10-4). Chef des armes. Une fois encore (cette Chronique, n 101, p. 149), le prsident de la Rpublique a rappel que lobservation des lois, la discipline et une disponibilit sans limites sont les principes fondamentaux de la fonction militaire , en recevant le 4-1 les vux des armes au Palais de llyse (Le Monde, 6/7-1). Le dcret 2001-702 du 29-4 (p. 8164) a cr une inspection des armements nuclaires place sous lautorit directe du prsident de la Rpublique, prsident du conseil de dfense. Dcision. Par dcret du chef de ltat, en date du 26-3 (p. 5409), le transfert des cendres dAlexandre Dumas au Panthon a t autorise. Flotte arienne. Deux Airbus militaires ont t amnags pour le service du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre (Le Monde, 16-3). Irresponsabilit. Conformment la jurisprudence Breisacher de la Cour de cassation (cette Chronique, n 101, p. 150), la chambre de linstruction de la cour de Paris a jug irrecevable, le 7-3, la demande daudition de M. Chirac, en qualit de tmoin assist, dans laffaire des faux lecteurs du IIIe arrondissement (Le Monde 8-3) (v. Transparence). Mandat. M. Chirac a t rlu, le 5-5, par le score de 82,21 % des suffrages

exprims. Cest le troisime prsident aprs le gnral de Gaulle et Franois Mitterrand a tre reconduit dans ses fonctions, sous la Ve Rpublique ; lgal de celui-ci deux fois au suffrage universel, mais pour une dure quinquennale (art. 6 C). La passion . Au dsir de M. Jospin (cette Chronique, n 101, p. 148), le prsident prfre la passion lorigine de sa candidature un nouveau mandat. TF1, le 11-2, il a affirm : Ce qui manime, cest la passion. Jaime la France et les Franais (Le Figaro, 12-2).
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Pour la cohrence institutionnelle. TF1, le 2-5, le prsident Chirac a annonc : Je mimpliquerai dans les lgislatives. [] Il faudra que les Franais soient cohrents avec euxmmes. [] Jai fait des propositions pour tous les Franais, il faut que jaie une majorit et je mengagerai personnellement (Le Figaro, 3-5). Saisine du Conseil constitutionnel. V. Conseil constitutionnel. Supplance. Retenu par la campagne lectorale, M. Chirac a t reprsent par le prsident du Snat, le 9-4, aux obsques de la reine-mre Elizabeth Londres ; sa conjointe tant prsente (Le Figaro, 10-4). Sur la dissolution de 1997. TF1, le 11-2, le chef de ltat est revenu sur sa dcision. partir de linstant o la France ne remplissait pas les critres dadmission leuro, jai bien vu que la contestation existait, que les Franais comprenaient mal. partir de l, il y a une exigence dmocratique, ctait de faire appel aux Franais. Cest la raison

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pour laquelle jai dissous lAssemble nationale (Le Figaro, 12-2). Visite. Pour la premire fois depuis son inauguration, en 1926, par Gaston Doumergue, un prsident en exercice sest rendu la Grande Mosque de Paris, le 9-4 (Le Figaro, 10-4). Vux. ladresse du Conseil constitutionnel, le 3-1, le chef de ltat a dclar : Il est impratif que lordre rpublicain soit respect. Votre jurisprudence en a fait, juste titre, un objectif valeur constitutionnelle (Le Monde, 5-1). Devant les corps constitus, le 7-1, le prsident a plaid pour un tat renforc dans son autorit et garant de la scurit des Franais [] Nous avons besoin dune ambition pour ltat, un tat relgitim, renforc dans son autorit, un tat gardien de lunit et de la cohsion de la nation, un tat garant de la scurit des Franais (ibid., 9-1) (cette Chronique, n 100, p. 198). Tulle (Corrze), le 12-1, il a appel un sursaut national autour des principes de solidarit et de respect (Le Monde, 15-1). V. Dyarchie. lection prsidentielle. Gouvernement. Premier ministre.

rpublicaine et orientation dmocrate , Commentaire, n 97 p. 5 ; Y. Mny, La double mort de la Ve Rpublique , Le Monde, 24-4 ; J.-L. Bourlanges, La Rpublique schizophrne , ibid., 26-4. Lacit. Le Premier ministre et les reprsentants de lglise catholique sont convenus, la suite de la rencontre du 12-2, de formaliser leurs relations par des runions rgulires (BQ, 13-2). Langue corse. Larticle 7 de la loi relative la Corse, qui prvoit lenseignement de la langue corse dans le cadre de lhoraire normal des coles maternelles et lmentaires de lle, a fait lobjet dune rserve de la dcision 454 DC du 17-1 : cet enseignement ne saurait revtir pour autant un caractre obligatoire ni pour les lves, ni pour les enseignants ; il ne saurait non plus avoir pour effet de soustraire les lves aux droits et obligations applicables lensemble des usagers des tablissements qui assurent le service public de lenseignement ou sont associs celui-ci . En consquence, larticle 7 nest pas contraire au principe dgalit, sous rserve que lenseignement de la langue corse revte, tant dans son principe que dans ses modalits de mise en uvre, un caractre facultatif , prcision que le lgislateur avait vit dexpliciter (cons. 24 et 25) V. Collectivits territoriales, Loi, Pouvoir rglementaire. Langues rgionales ou minoritaires. Le ministre de la Culture en dresse la liste (AN, Q, p. 2095). Ordres nationaux. Un membre de la Lgion dhonneur a la possibilit de remettre, selon la pratique observe

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RFRENDUM
Bibliographie. Ph. Terneyre, sous CE, 19 octobre 2001, Meyet, RFDA, 2001, p. 1334.

RPUBLIQUE
Bibliographie. O. Duhamel et Ph. Mchet (dir.), Ltat de lopinion, Seuil, 2002 ; La VIe Rpublique , RDP, n spcial, 2002 ; A. Lancelot, Tradition

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depuis 1963, grade au moins gal, des insignes de lOrdre du Mrite. Cette mesure tablit, selon la garde des Sceaux, non une relation de vassalit du second ordre par rapport au premier mais un lien naturel de complmentarit entre les deux ordres nationaux franais (AN, Q, p. 2040). Continuit et responsabilit de ltat. Le Conseil dtat a partag, le 12-4, par moiti le montant des condamnations civiles prononces lencontre de M. Papon, pour faute de service, dans la dportation de juifs (cette Chronique, n 86, p. 187). Le rtablissement de la lgalit rpublicaine (art. 3 de lord. du 9-8-1944) constatant la nullit de tous les actes discriminatoires de lautorit de fait se disant Gouvernement de ltat franais nayant pas eu pour effet de crer un rgime dirresponsabilit de la puissance publique . V. Prsident de la Rpublique.

Le Monde, 28-3 ; J.-J. Queyranne, La rforme ne peut sarrter aux portes du Snat , ibid., 13-4 ; Snat, service de la sance, Les 42 ans du Snat de la Rpublique, 1959-2001 , 2002 ; Statistiques sur lanne civile 2001, 2002. Ajournement des travaux. lunisson de lAssemble nationale, le Snat a suspendu ses travaux en sance publique, le 22-2 (p. 1771) (cette Chronique, n 101, p. 145). En revanche, ceux des commissions et des dlgations se sont poursuivis. Rglement du jardin de Luxembourg. Il a t fix par un arrt du prsident et des questeurs en date du 17-4 (p. 8263) (cette Chronique, n 101, p. 8263). Sance exceptionnelle . La Haute Assemble a rendu un hommage solennel Victor Hugo, le 20-2, loccasion du bicentenaire de sa naissance. Le prsident Poncelet et les reprsentants des groupes se sont exprims, tandis quune pensionnaire de la Comdie-Franaise donnait lecture de textes de lillustre crivain (Supplment aux Dbats parlementaires du 20-2). V. Gouvernement. Premier ministre.
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RVISION DE LA CONSTITUTION
Apposition du sceau de la Rpublique. loccasion de la Journe internationale de la femme, le 8-3, la garde des Sceaux a scell, en prsence du Premier ministre et de ses collgues fminines du gouvernement, la LC du 8-7-1999 relative la parit entre les femmes et les hommes en matire de mandats lectoraux et de fonctions lectives (cette Chronique, n 92, p. 231) (Les Annonces de la Seine, 11-3).

SONDAGES
Bibliographie. Chr. Alleaume, Publications et commentaires des sondages pr-lectoraux : requiem pour une loi mal vieillie , PA, 12-2 ; J.-M. Galabert, Il existe une relle ncessit labsence de sondages la veille et le jour du scrutin , PA, 10-4 ; P. Mbongo, La nouvelle rglementation des sondages politiques , D, 2002, p. 963 ; D. Reyni,

SNAT
Bibliographie. Chr. Poncelet, M. Jospin, que voulez-vous faire du Snat ? ,

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Sondages : une loi pour rien ? , Le Figaro, 17-1, et Une loi qui cre de nouvelles discriminations , ibid., 5-2 ; R. Cayrol, Sondages et regrets , Le Monde, 26-4 ; M. Verpeaux, Des avantages de la dualit de juridictions : observations sur larrt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 4-9 2001, Amaury, RFDC, 2001, p. 793 ; Rapport de la commission des sondages (lections municipales de 2001), ibid. ; J.-M. Lecli, Je ne dis pas merci au lgislateur , ibid. ; J.-P. Camby, Sondages, libert dexpression et lection , ibid. ; M. Gautier, Le lgislateur, la libert dexpression et la diffusion des sondages dopinion : une occasion manque ? , ibid. Commission des sondages. Le dcret du 27-3 (JO, 28-3) porte nomination des membres, parmi lesquels figurent dsormais deux personnalits qualifies, notre collgue Christian Bidgaray et Mme . Dupoirier, directrice de recherche au Centre dtudes de la vie politique franaise. Contentieux. Des lecteurs ont assign, en rfr, les principaux instituts de sondages, le 30-4, devant le prsident du TGI de Paris, en demandant pour le second tour du scrutin prsidentiel que les intentions de vote soient accompagnes dune mention appelant la prudence. Ils ont t dbouts (Libration, 2-5). Mise en garde. La commission des sondages a soulign, le 16-4, les limites de fiabilit affrentes aux sondages dintention de vote qui ne sont qu un simple instrument danalyse de lopinion publique et non un outil de prvision des rsultats lectoraux . Les procds de redressement pratiqus par les instituts

sanalysent, selon M. Galabert, comme des lissages des rsultats en vue dattnuer des fluctuations importantes dun sondage un autre. La commission a galement prcis tre intervenue de plus en plus frquemment depuis quelques semaines auprs des instituts (BQ, 17-4). Toutefois, les principales chanes de tlvision ne jugeront pas utiles de diffuser cette recommandation. Rforme de la loi de 1977. Lintervention du lgislateur tait devenue ncessaire pour sortir de la situation confuse cre par larrt Amaury de la Cour de cassation (cette Chronique, n 101, p. 154). La loi 2002-214 du 19-2 modifiant la loi 77-808 du 19-7-1977 relative la publication et la diffusion de certains sondages dopinion (JO, 20-2), outre quelle apporte diverses prcisions et complte la composition de la commission des sondages (voir ci-dessus), rduit linterdiction de publication pendant la semaine prcdant le scrutin la veille et au jour de celui-ci. Sont galement prcises les conditions de diffusion des mises au point de la commission des sondages concernant les sondages intervenus dans les deux mois prcdant le scrutin.

TRANSPARENCE
Dclaration de patrimoine. En application du 4e alina du I de larticle 3 de la LO 62-1292 du 6-11-1962 relative llection du prsident de la Rpublique au suffrage universel, le Conseil constitutionnel a publi au JO du 6-4 la dclaration de situation patrimoniale du chef de ltat la fin de son mandat. La dclaration du prsident rlu a t publie au JO du 10-5.

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VALIDATION LGISLATIVE
LO portant validation de limpt foncier sur les proprit bties en Polynsie franaise. La vigilance du Conseil constitutionnel (99-425 DC du 29-12-1999, cette Chronique, n 93, p. 261) ne se dment pas : le contrle resserr auquel il se livre a t lorigine de la validation partielle de cette LO concernant la seule priode 2000-2001, lexclusion de celle allant de 1992 1999 qui ne prsentait pas un intrt gnral suffisant (dcision 2002-458 DC, note J.-. Schoettl, PA, 19-2). V. Conseil constitutionnel. Loi.

Vote lectronique. Aprs autorisation de la CNIL, des lecteurs se sont prts cette exprience Mrignac (Gironde), Vanduvre-ls-Nancy (Meurthe-etMoselle) et Paris (XVIIIe arrondissement), dans des kiosques lectroniques ou par Internet (Le Monde, 19-4). Mais, en thorie, ce vote nest pas autoris lheure actuelle, au motif quil mconnat les principes de confidentialit et de sincrit du vote, estime le ministre de lIntrieur. Ce type de procd permettrait ventuellement de faire voter des lecteurs fictifs (AN, Q, p. 343). Vote par procuration. Une circulaire du 8-3 rappelle les dispositions applicables aux lecteurs ayant quitt leur rsidence habituelle pour prendre des vacances (p. 6113). La garde des Sceaux indique quen application de larticle L 71-9e du code lectoral, les personnes places en dtention provisoire et les dtenus purgeant une peine nentranant pas une incapacit lectorale ont la facult dexercer leur droit de vote par procuration (AN, Q, p. 1919). V. lection prsidentielle.
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VOTE
Bibliographie. Chr. Dor, Le vote lectronique simmisce dans les lections , Le Figaro, 3-5 ; S. Foucart et S. Mandart, Le vote lectronique peut-il rduire labstentionnisme ? , Le Monde, 24-4. Dignit. V. Conseil constitutionnel. lection prsidentielle.

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SUMMARIES

JEAN-MARC BERLIRE Between Blank Pages and Legends: A Corps Without Memory How is it possible to build a republican police force, entertaining clear and transparent relationships with the public, the authorities and society, while denying it scientific access to its own memory? How is it possible to provide police officers with the resources and the basis for a cool-headed reflexion about their responsibilities, while presenting them with the distorting mirror of a manipulated, Manichean and falsified history? Being deprived of memory and of access to past fundamental and clarifying experiences leads inevitably to the devastation of amnesia. The police force, democracy and society can only benefit from a lucid analysis and knowledge of a history cleared of its myths.

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ALAIN BAUER The Tasks of the Police and the Transformation of Delinquency The social conflicts in the police and the gendarmerie at the end of 2001 have revealed the existence of several crises in the field of domestic security. First, a cultural crisis which turned into a social crisis leading the gendarmerie to express its discontent through public demonstrations for the first time in its history. Second, a social crisis, rapidly becoming a structural crisis, undermining the national police force. Third, a diversity of crises which touch magistrates, the prison administration, and customs officers. The entire security chain is therefore affected by
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major and concomitant troubles. The National Police lives between mythology and reality, without facing or trying to analyze the real nature of crime or to take its mutation into account. Insecurity is no longer just an obsessive fear. Its lived experience complements and relativizes the known statistics. On the other hand, since 1972, the French penal system has drawn the consequences of the enormous number of litigations which are submerging the courts (bad checks, driving offenses). Since then, the law has been weakened through an accumulation of measures such as decriminalization, fines, closing without judgment, alternative or palliative sentences. The time has come to save the public security forces.

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ANDR-MICHEL VENTRE The Police Forces in France The French domestic security system is highly diversified. Contrary to what most people believe the national police and the national gendarmerie are not the only existing forces. There are many other structures, either public or private, which contribute to such an essential mission for democracy. The development of this complex edifice is quite recent, although it is based on very old institutions. However, given the anarchical development of this edifice, it has become necessary to harmonize its various structures and to rationalize the doctrines which monitor their action in order to achieve the degree of security the French people are demanding. The resources exist, men (and women) are available, yet the real security needs are underestimated, because it is not part of our culture to collect and measure them in order to deal with them.

BLANDINE FROMENT Controlling the Police Given the constraining institutional framework within which they operate, policemen whose job presents numerous risks and temptations may, on occasion, be held responsible for their actions at a disciplinary, criminal or quasi-criminal level, whenever they are engaged in a judicial inquiry. The activity of the traditional services of control is an example of this supervision. The judicial authority has also been granted additional powers of control. But the limits of this controlling power have been

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exposed and therefore additional forms of control have been introduced in the recent period, such as the creation of an independent national commission of deontology of the security forces. The purely disciplinary approach of rights and duties is being gradually replaced by a deontological approach based on the search for a greater professionalism.

P I E R R E A N T O N M AT T E I Training the Police The national police is a complex administration with a centralized structure and particularly difficult tasks. It is currently undergoing a period of major transformation, with the creation of a neighborhood police force which aims to deal more efficiently with the large-scale development of petty delinquency. In this perspective, the initial training of the police has been totally overhauled since 1999, and an ambitious program of continuous education has been launched. However the heavy operational constraints which affect the national police require a long-term effort before training becomes part of its culture.

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MILE PREZ The European Police This article draws a comparative picture of the police forces of the European Union member states, as well as an original comparison between the police forces of the European Union and of the United States of America. Although the notions of police force and domestic security do not have the same meaning in the various countries of the European Union, although the forces and their mission are different, a better knowledge of the institutions of the member states and of the forces entrusted with the security of their citizens is a way of strengthening that security through a pooling together of experiences, practice or even resources.

MICHEL RICHARDOT Interpol, Europol International police cooperation, an essential strategy to fight organized crime under its various forms, has naturally produced international

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organizations which have achieved significant results. The oldest such organization, OICP-Interpol, headquartered in France, includes practically all the countries of the world. It must imperatively adapt itself to the constraints of the modern world. This is all the more necessary since it now faces competition from the European Office of Police (Europol) which, after a difficult beginning in the 1990s, has enlarged its area of competency and in the near future should become an essential operational service, a sort of clearinghouse for the fight against criminal organizations whose influence is often underestimated. Interpol and Europol may represent a solution provided the two organizations pool their resources against crime and avoid useless competition.

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JEAN-JACQUES GLEIZAL The Judge and the Policeman The relationships between judges and policemen are governed by law, but they cannot be properly understood without a sociological approach which illustrates their tensions and their complementary nature. Being both involved today in the numerous fields of security policies, the justice and the police must cooperate more than ever in order to guarantee a good functioning of the penal chain, in particular at the local community level.

GUY FOUGIER The impossible Reform of the Police The national police was created by an Act passed by the Vichy government on April 23, 1941. Its formation was completed by the incorporation of the Parisian municipal police force by a July 9, 1966 Act of parliament. Despite its youth, the police has experimented numerous reforms. Various measures aiming to motivate the personnel, to improve their training, and to valorize the profession have been introduced. Provisions extending and diversifying the fight against delinquency have been implemented. A better definition of the areas of territorial competency of the police and the gendarmerie have been envisaged, as well as a coordination of the action of the national and municipal police units. The relationship between the police and the justice system have been clarified. Nevertheless, in the recent period, delinquency has increased slowly but steadily. The reduction of the

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working week seems to frustrate many reforms, although, compared to its European neighbors, France has the highest policemen/inhabitants ratio. This indicates that, in order for the reform goals to be achieved, an absolute consistency must exist between the various measures introduced, otherwise they will be useless.

CHRONICLES

CARLOS-MIGUEL PIMENTEL The Empty Sanctuary: Separation of Powers as Juridical Superstition?


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P I E R R E A S T I , D O M I N I Q U E B R E I L L AT AND CLINE HISCOCK-LAGEOT Foreign Notes (January 1st-march 31, 2002)

P I E R R E AV R I L A N D J E A N G I C Q U E L French Constitutional Chronicle (January 1st-march 31, 2002)

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POUVOIRS , SEPTEMBRE 2002

ISSN 0152-0768

ISBN 2-02-053676-5

CPPAP 59-303

RALISATION : CURSIVES PARIS. IMPRESSION : NORMANDIE ROTO IMPRESSION S.A. LONRAI. DPT LGAL : SEPTEMBRE 2002. N 53676 (02-0000).