RPA 2014 Synthese Tome I-1 PDF

COUR DES COMPTES Le rapport public annuel
2014
Synthses
Les observations
Les finances publiques Les politiques publiques La gestion publique
Tome I
es synthses sont destines faciliter la lecture et lutilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les rponses des administrations et autres organismes intresss sont insres dans le rapport.
g Avertissement
Introduction
Le rapport annuel de la Cour de discipline budgtaire et financire est annex ces trois tomes. Ces 19 textes sont regroups en trois parties :
Le prsent fascicule rassemble les synthses des 19 textes qui composent le tome I Les observations . - premire partie : les finances publiques (1) ; - troisime partie : la gestion publique (8).
- deuxime partie : les politiques publiques (10) ;
Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes
- le tome III prsente, de faon synthtique, les activits de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes durant lanne 2013.
- le tome II est consacr aux suites donnes par les administrations, collectivits et autres organismes contrls aux observations et recommandations formules les annes prcdentes ;
- le tome I, constitu de deux volumes (I-1 et I-2), expose les observations et recommandations tires dune slection de contrles, denqutes et dvaluations raliss en 2013 par la Cour, les chambres rgionales et territoriales des comptes, ou conjointement par Cour et les chambres rgionales et territoriales ;
Le rapport public annuel 2014 de la Cour des comptes comprend trois tomes, dont seuls les deux premiers font lobjet de synthses :
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Sommaire
Synthses du tome I
Premire partie - Les finances publiques
Chapitre I - Agriculture
Les observations
Deuxime partie - Les politiques publiques
La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014) .8
1 La coopration franco-britannique en matire de porte-avions : une perte nette pour les finances publiques franaises . . . . . . . . . . .20 Chapitre III - ducation et jeunesse
2 Le transport spatial : une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 1 Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 Chapitre IV - Sant et cohsion sociale
2 Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 La sant des personnes dtenues : des progrs encore indispensables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 2 La fiscalit lie au handicap : un empilement de mesures sans cohrence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39 1
2 Les SAFER : les drives dun outil de politique damnagement agricole et rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 Chapitre II - Dfense et espace
1 La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
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Sommaire
3 La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences Chapitre V - Tourisme sociales : une politique refonder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
Troisime partie - La gestion publique

Chapitre I - Ltat
Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut . . . . . . . . . . . .46
1 Les missions fiscales de la Douane : un rle et une organisation repenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52 3 Les prises de participation publique : une opration mal conduite dans le secteur de larmement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 1 Chapitre II - Les collectivits territoriales
2 Le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et son rseau : un modle obsolte, une rforme indispensable . . . . . . . . . . .54
Les subventions alloues aux associations par la rgion de ProvenceAlpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-du-Rhne : la ncessaire matrise des risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Les Voies ferres du Dauphin : lchec de la transformation dune rgie dpartementale des transports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 La CIPAV (Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des professions librales) : une gestion dsordonne, un service aux assurs dplorable . . . . . . . . . . . . . . .70 La Cinmathque franaise : une renaissance et de nouveaux enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74
Chapitre III - Les organismes de protection sociale
Chapitre IV - Les organismes privs subventionns Chapitre V - Les partenariats public-priv
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Les partenariats public-priv du plan Hpital 2007 : une procdure mal matrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78
Les finances publiques

La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014)
Premire partie
Cour des comptes La situation densemble des finances publiques

( fin janvier 2014)
En 2013, une rduction des dficits, effectif et structurel, plus lente que prvu
0,8 point attendu par rapport la programmation. La rduction du dficit structurel a aussi t plus lente que prvu, du fait de la rvision la baisse de llasticit des recettes. Malgr un effort structurel (1,7 point de PIB) dune ampleur ingale dans le pass, qui a port principalement sur les prlvements obligatoires, les dficits effectif et structurel de 2013 sont ainsi suprieurs dun point de PIB ceux inscrits dans la loi de programmation. Ils auraient t plus faibles de 0,2 point de PIB si les dpenses publiques avaient augment comme il tait prvu en avril 2013 dans le programme de stabilit. Le retard sest accentu par rapport la trajectoire de retour vers lquilibre. Les dficits effectif et structurel de 2013 restent suprieurs aux moyennes de lUnion europenne et de la zone euro.
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Les premires informations communiques par le Gouvernement sur lexcution du budget de ltat en 2013, qui nont pas encore t expertises par la Cour, font apparaitre un dficit suprieur celui qui tait attendu. Le dficit des administrations publiques dans leur ensemble pourrait donc tre suprieur 4,1 % du PIB. Cependant, dimportantes incertitudes subsistent sur le compte complet des administrations publiques qui ne sera publi par lINSEE que fin mars 2014. Lanalyse de la Cour sappuie donc sur le compte pour 2013 associ la loi de finances pour 2014 qui prvoit un dficit de 4,1 % du PIB. La rduction du dficit public effectif, de 4,8 % du PIB en 2012 4,1 % prvu en 2013, a t deux fois moins importante que celle fixe par la loi de programmation des finances publiques de dcembre 2012 (0,7 point au lieu de 1,5). Les rvisions la baisse de la prvision de croissance du PIB, dune part, et de la prvision dlasticit des recettes publiques au PIB, dautre part, expliquent, chacune pour moiti, cet cart de
En 2014, un objectif de rduction des dficits dont la ralisation est incertaine
De 2013 2014, le Gouvernement prvoit une rduction du dficit effectif de 4,1 % prvu ce jour 3,6 % du PIB
et une rduction du dficit structurel de 2,6 1,7 % du PIB. Le Haut Conseil des finances publiques a considr que la prvision de croissance du PIB (0,9 %) tait plausible mais que le scnario macroconomique du Gouvernement prsentait des lments de fragilit, notamment pour ce qui concerne lvolution de lemploi. Les prvisions de croissance du produit de limpt sur les socits, de limpt sur le revenu et des prlvements sur la masse salariale qui ont t tablies par le Gouvernement sur la base de cette prvision de croissance du PIB apparaissent trop favorables. Llasticit globale des recettes publiques pourrait ainsi tre plus faible que prvu (1,0) conduisant une perte de recettes possible de 2 4 Md. Les mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires inscrites dans les projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2014 ainsi que dans des textes antrieurs (taxe sur les poids lourds) auront un rendement infrieur de 1 2 Md celui qui tait attendu en septembre dernier, du fait des amendements apports ces projets de loi, de la suspension de la mise en uvre de la taxe sur les poids lourds et des dcisions du Conseil constitutionnel. Compte-tenu de lvolution tendancielle des dpenses publiques, telle quelle est estime par le Gouvernement, les conomies ncessaires pour que la croissance des dpenses publiques en volume soit limi-
Des efforts supplmentaires consentir de 2015 2017
La loi de programmation prvoit datteindre lquilibre structurel des comptes publics en 2016. Cette
te 0,4 %, comme annonc en septembre, slvent environ 15 Md. Les conomies dont le contenu est dtaill par les projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale sont plus importantes que les annes prcdentes. Compte-tenu des dpenses nouvelles, elles devraient nanmoins tre insuffisantes pour limiter la croissance des dpenses publiques 0,4 % en volume. Des annulations de crdits seront donc ncessaires en cours de gestion pour atteindre cet objectif et raliser leffort structurel prvu pour 2014 (0,9 point de PIB) qui porte essentiellement sur les dpenses. Il nexiste, en outre, aucune marge de scurit pour faire face des dpenses imprvues comme il en survient pratiquement chaque anne. Au total, la rvision la baisse de llasticit des recettes et du produit des mesures nouvelles pourrait se traduire par des dficits effectif et structurel suprieurs de 3 6 Md ceux prvus par le Gouvernement, sauf si les dpenses publiques de 2014 sont revues la baisse pour un mme montant. La dette publique continuera crotre en 2014 et dpassera 2 000 Md la fin de lanne.
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chance na pas t modifie par le Conseil de lUnion europenne malgr le report 2015 de lobjectif dun dficit effectif ramen 3 % du PIB. Compte-tenu du retard pris par rapport la trajectoire de soldes structurels de la loi de programmation (1,0 point de PIB en 2013 et 0,6 point en 2014), leffort structurel ncessaire en 2015 et 2016 est plus lev que prvu par la loi de programmation et reprsentera encore 0,7 point de PIB chacune de ces deux annes. Pour raliser cet effort en 2015 et 2016 en le faisant porter entirement sur les dpenses, puis pour diminuer le taux des prlvements obligatoires en 2017, comme le prvoit le Gouvernement, le
cumul des conomies ncessaires sur la priode 2015-2017 dpasse 50 Md. Il sera encore plus important si les objectifs de matrise des dpenses et de rduction du dficit pour 2014 ne sont pas atteints et si la croissance potentielle est revue la baisse. Bien que leur ampleur soit sans prcdent, ces conomies, qui correspondent une lgre augmentation en volume de la dpense publique, apparaissent possibles sans remettre en cause la qualit des services publics et lefficacit de la redistribution. Leur ralisation exige une mobilisation et une action rsolue de lensemble des autorits publiques.
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Les politiques publiques
Deuxime partie
Agriculture
1 - La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture
Chapitre I
2 - Les SAFER : les drives dun outil de politique damnagement agricole et rural
Cour des comptes La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture
commune (PAC), laissant pratiquement de ct larboriculture et le marachage. Les contaminants dans les vgtaux, notamment les mtaux lourds, ne font pas lobjet dun plan de contrle du ministre de lagriculture. Les contrles dans les tablissements de production et de transformation de denres dorigine animale (134 335 tablissements) et dans les tablissements de remise directe (371 631) ont diminu de 17 % entre 2009 et 2012. Dans les abattoirs, la France peine se conformer aux exigences europennes en matire de contrle. Les contrles destination des denres dorigine animale provenant dautres pays de lUnion europenne, qui conduisent relever de nombreuses non-conformits (25 % pour les produits base de viande, 21 % pour le lait cru et les produits base de lait), sont peu nombreux et ne sont pas mis en uvre dans certains dpartements.
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Sagissant des vgtaux, les contrles relatifs lutilisation des produits phytosanitaires par les agriculteurs restent trs faibles (taux de contrle de 1,2 %) mme si ces contrles ont progress, passant de 600 par an en 2005 6 500 en 2011. Ils interviennent quasi exclusivement chez les demandeurs daide au titre de la politique agricole
Des contrles trop peu nombreux
La politique de scurit sanitaire de lalimentation concerne lensemble des actions concourant sassurer de lhygine et de linnocuit des denres alimentaires, dorigine animale ou vgtale. Elle comprend les mesures qui contribuent la qualit de la production primaire (vgtaux non transforms et animaux destins la consommation), de la transformation des denres, de leur transport et de leur distribution. En France, plusieurs administrations sont charges de mettre en uvre cette politique, principalement le ministre de lagriculture (direction gnrale de lalimentation), objet du prsent texte, et le ministre de lconomie (direction gnrale de la consommation, de la concurrence et de la rpression des fraudes) ainsi que leurs services territoriaux.
Les textes europens ont confi aux professionnels eux-mmes la responsabilit de mettre en place un systme de matrise de la scurit des aliments comprenant notamment des auto-contrles,
Lencadrement des autocontrles renforcer
La scurit sanitaire de lalimentation
tandis que les tats membres sont chargs dun contrle de second niveau. Les dispositions rglementaires qui permettraient de mieux rguler les autocontrles raliss par les professionnels nont pas t prises. Ds lors, les auto-contrles sont de qualit variable et les nonconformits ne sont pas ncessairement portes la connaissance des services de ltat.
Des non-conformits nombreuses aux suites insuffisamment contraignantes
prendre les arrts prvus par les textes pour obliger les laboratoires transmettre aux services de ltat les rsultats non conformes sur les denres alimentaires ds lors que ces nonconformits prsentent un risque pour la sant publique ; appliquer plus largement les dispositions de larticle L. 202-3 du code rural et de la pche maritime prvoyant la possibilit de soumettre les laboratoires ralisant des analyses d'autocontrle une procdure de reconnaissance de qualification par le ministre de l'agriculture ;
La Cour formule les recommandations suivantes :
sassurer du ciblage des contrles sur les professionnels les plus risque, de la qualit des inspections (respect des procdures, observation des points incontournables, notation approprie, etc.) et du caractre appropri des suites qui leur sont donnes (suites plus nombreuses et plus contraignantes) ; pour les vgtaux, tendre lanalyse de risque aux silos, aux zones risque et aux contaminants et renforcer les contrles raliss au titre du Paquet hygine ; renforcer les contrles destination pour les produits dorigine animale en provenance de lUnion europenne.
Recommandations
Les contrles raliss par le ministre de lagriculture mettent en vidence un important taux de non-conformits,
suprieur 50 % pour les contrles relatifs lutilisation de produits phytosanitaires chez les agriculteurs. Pour les inpections valides dans les tablissements, une non-conformit moyenne a t constate dans 38 % des cas et une non-conformit majeure dans 7 % des cas en 2012. Or les suites donnes aux nonconformits sont peu nombreuses et insuffisamment contraignantes. Elles varient fortement dun dpartement lautre sans raison apparente Enfin, la France nutilise pas suffisamment les possibilits prvues par les textes europens de rpercuter le cot des inspections sur les professionnels.
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Cour des comptes Les SAFER : les drives dun outil de politique damnage ment agricole et rural
en milieu rural y compris sur des activits non agricoles. Cette volution sest accompagne de relations plus troites avec les collectivits territoriales. Le dveloppement de ces relations apparat toutefois ingal sur le territoire. Par ailleurs, un rle plus important est attendu dans le domaine forestier.
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Deux lments ont fortement pes sur lactivit des SAFER : la fin de la priode des grands remembrements et la rduction du march des terres agricoles sous leffet de lurbanisation et de lartificialisation des sols : la part des terres agricoles est passe de 62 % du territoire national en 1960 51,4 % en 2010. Le champ daction des SAFER sest progressivement largi. Dans le mme temps, leur droit de premption tait tendu, dabord, lensemble du march rural, puis, dans le cadre des politiques de lenvironnement. Les SAFER sont ainsi devenues des oprateurs fonciers
Llargissement du champ daction des SAFER
Les 26 socits pour lamnagement foncier et rural (SAFER) sont des socits anonymes cres au dbut des annes 1960 pour acheter et revendre des terres agricoles et des siges dexploitation en utilisant, si besoin, un droit de premption qui leur est accord par la loi. Elles emploient 986 salaris. Elles ont acquis, en 2012, 9 700 biens reprsentant 86 600 hectares pour une valeur totale de 1,1 Md.
Les oprations de substitution , qui permettent un changement de proprit sans achat des biens par la SAFER, ont pris une place de plus en plus prpondrante comme mode dintervention sur le march (en 2012, 68 % des surfaces et 78 % en valeur). Une telle volution nest pas sans lien avec la large extension de lexemption des droits denregistrement, dont bnficient les SAFER, aux oprations de substitution (en 1999) et aux ventes de tous biens ruraux (en 2000) qui reprsente un avantage fiscal de 65 M support essentiellement par les collectivits locales. Les seules oprations de substitution ont bnfici
Un recentrage indispensable des SAFER sur leurs missions
Les SAFER
quant elles, en 2012, dun avantage fiscal qui slve 42 M. Cet avantage fiscal concerne de plus en plus des oprations relatives des biens ruraux btis alors quil avait pour but de permettre dintervenir pour des motifs dintrt public et notamment de favoriser linstallation des jeunes agriculteurs. Or cette dernire ne reprsente plus aujourdhui que moins du tiers des activits de rtrocession des SAFER.
Un nombre croissant de pratiques et de montages juridiques, gnralement raliss des fins doptimisation fiscale, peut conduire faire chec la mission de transparence du march foncier rural qui incombe aux SAFER. Ces types de transaction devraient tre dclars aux SAFER. Les statistiques dactivit des SAFER restent parcellaires et difficiles interprter. La mise en place dune comptabilt analytique, qui identifie le cot de chaque activit, permettrait aux SAFER damliorer la qualit de leur pilotage. Enfin, louverture des instances des SAFER dautres acteurs que le monde agricole devrait se poursuivre. Les indispensables relations avec les rgions et les services rgionaux de ltat ncessitent que le ressort des SAFER corresponde celui de rgions ou dinter-rgions.
Amliorer la transparence de lactivit des SAFER
Deux structures coexistent au niveau national : la Fdration nationale des SAFER (FNSafer) et Terres dEurope-SCAFR. Elles sont assez fortement imbriques avec des responsables communs, des activits parfois similaires et des personnels trs proches. La situation de ces deux entits doit tre clarifie en confiant la premire les responsabilits dune tte de rseau et, la seconde, le rle unique de porteur de capitaux. Les reprsentants de ltat sont faiblement impliqus, en particulier au niveau des conseils dadministration. Le suivi des plans pluriannuels dactivit reste donc lacunaire. Un renforcement du contrle de ltat sur les stratgies foncires conduites par les SAFER est ncessaire. Enfin, la procdure dattribution des subventions de ltat (3,99 M en 2012) apparat particulirement lourde et devrait tre simplifie en prenant plus en compte les difficults dun territoire ou le respect des priorits des politiques agricoles fixes par ltat. Ce dernier devrait, par ailleurs, rgler rapidement la situation du remboursement de lchance 2010 de lavance consentie la SCAFR (1,5 M).
Un rseau matriser
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Les SAFER
Recommandations
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rserver lexemption des droits denregistrement aux oprations qui relvent des missions dintrt gnral exerces par les SAFER ; recouvrer lchance de 2010 de lavance consentie par ltat ; assurer la transparence des dcisions prises dans les SAFER ; prvoir un plan pluriannuel dactivit 2015-2020 de chaque SAFER, dvelopper le partenariat avec les collectivits territoriales, en fonction des
Ces constatations conduisent la Cour formuler les recommandations suivantes :
priorits de la politique agricole de ltat ; procder au regroupement des SAFER pour que leur ressort corresponde, pour le moins, celui des rgions administratives et rduire le nombre des implantations locales ; mettre en place une comptabilit analytique ; clarifier la rpartition des rles entre la FNSAFER et la socit SCAFR, en regroupant les tudes et le conseil aux SAFER dans la fdration.
Dfense et espace
1 - La coopration franco-britannique en matire de porte-avions : une perte nette pour les finances publiques franaises
Chapitre II
2 - Le transport spatial : une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots
Cour des comptes La coopration franco britannique en matire de porteavions : une perte nette pour les finances publiques franaises
Un mmorandum dentente de mars 2006 a dfini des modalits de coopration dsquilibres au dtriment de la France
La France avait initialement, depuis 1980, envisag de se doter de deux porte-avions, mais un seul, le Charles de Gaulle, a t construit et admis au service actif en 2001, tandis que le projet dun second porte-avions a t report plusieurs reprises pour des raisons essentiellement budgtaires. Le rapprochement franco-britannique en matire de dfense offrait, au dbut des annes 2000, de nouvelles perspectives de coopration dans le domaine de larmement : partir de 2002, des changes de haut niveau ont port plus spcifiquement sur la coopration bilatrale en matire de porteavions, et les deux pays ont annonc le 18 novembre 2004, lors du sommet de Lancaster House, leur volont de cooprer dans la construction de trois porteavions deux pour le Royaume-Uni et un pour la France.
Un projet national relanc dans le cadre franco-britannique
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Le mmorandum sign en 2006 ne reposait pas sur une relle coopration, mais sur un accs payant de la France aux rsultats des tudes britanniques. Les deux parties sengageaient, en effet, dvelopper la dfinition dtaille de la partie commune du design sur la base des travaux britanniques. Elles envisageaient, le cas chant, didentifier des possibilits dapprovisionnement group de certains articles dlments communs aux porte-avions franais et britannique, afin de gnrer des bnfices et des conomies pour les deux parties , mais sans que cela ne constitue un engagement. En pratique, le seul engagement concernait la France qui, en contrepartie de laccs aux tudes britanniques, devait sacquitter dun ticket dentre pour un montant de 103 M (112 M constants 2013).
La coopration francobritannique en matire de porteavions
Ainsi conu, le mmorandum dentente franco-britannique ne constituait pas une convention de coopration sur un projet industriel commun, mais un simple achat sur tagre par la France au Royaume-Uni de certaines tudes.
Plusieurs raisons pouvaient laisser penser, avant mme la signature du mmorandum, quaucun projet industriel commun ne pouvait tre mis en uvre. Dune part, sur la base des travaux engags par les Britanniques, il tait clair que les calendriers de dveloppement des deux pays ne pouvaient pas concorder. Dautre part, techniquement, les approches des deux pays divergeaient sensiblement, notamment en matire dinstallation daviation (choix des aronefs et de leur mode de dcollage/atterrissage). En outre, les Britanniques avaient mis en place une politique dachat reposant sur le choix dun rseau de prestataires nationaux (preferred suppliers), incompatible avec lapplication du volet facultatif du mmorandum portant sur les possibilits dachats industriels communs.
Une absence de projet industriel commun
Enfin, la stratgie de rorganisation industrielle au Royaume-Uni avait conduit le ministre de la dfense britannique annoncer, ds dcembre 2005, la rpartition de la construction des deux porte-avions au sein des chantiers navals britanniques. Dans ces conditions, la France navait dautre choix que de renoncer un partage de la construction industrielle avec les britanniques.
Outre le ticket dentre ouvrant lquipe franaise laccs aux tudes anglaises, deux marchs, pour un montant de 102 M, ont t directement lis au processus de coopration. Or les tudes acquises en contrepartie sont dsormais caduques, puisque le programme de second porte-avions franais a t suspendu en 2008, avant dtre abandonn dans le livre Blanc de la dfense de 2013. En fin de compte, cette coopration sest traduite par un cot de 196 M (214 M constants 2013) pour les finances publiques, sans contrepartie, puisque la France a constat quelle ne pouvait pas donner suite cette coopration.
Une dpense assume en pure perte par la France
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La coopration francobritannique en matire de porteavions
Conclusion
La Cour ne mconnait pas lintrt potentiel des cooprations en matire darmement en priode de restrictions budgtaires, dans la mesure o leur finalit est de partager les cots de dveloppement tout en garantissant aux tats participants un juste partage des retombes industrielles. La russite de telles collaborations exige toutefois que plusieurs conditions soient runies : des objectifs techniques suffisamment proches, des calendriers en phase et lacceptation dun partage effectif et rationnel de la charge des tudes et de la fabrication. Dans le cas du mmorandum de 2006, compte tenu des positions publiquement prises par les autorits britanniques, aucune de ces conditions ne pouvait tre remplie, et cela mme ds avant lacceptation de laccord. La signature dun engagement coteux pour la France, par le ministre de la dfense, ne peut, dans ces conditions, sexpliquer que par lespoir illusoire de sanctuariser un projet condamn par les contraintes budgtaires nationales, en ladossant une coopration franco-britannique emblmatique.
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Cour des comptes Le transport spatial : une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots
Le budget de la France contribue cet ensemble, travers lAgence spatiale europenne ou directement travers le CNES, hauteur, en moyenne sur ces dix dernires annes, denviron 500 M par an.
LEurope bnficie aujourdhui, avec lAgence spatiale europenne (ASE), dune capacit autonome de transport spatial reposant sur : - un port spatial disposant dune situation gographique exceptionnelle le Centre spatial guyanais (CSG), gr par le Centre national dtudes spatiales (CNES), et dont la France supporte prs de 80 % des cots ; - trois lanceurs un lanceur lourd (Ariane 5, dont le dveloppement et le soutien lexploitation sont financs prs de 60 % par le France), un lanceur moyen (Soyouz, dont les vols commerciaux sont effectus du centre spatial guyanais depuis fin 2011, partir dinstallations finances 80 % par la France), et un petit lanceur (Vega, dont le dveloppement est principalement financ par lItalie, mais avec une participation franaise de lordre de 20 %) ; - une socit dexploitation franaise, Arianespace, dont le premier actionnaire est le CNES ; - quelques industriels de premier plan, aux premiers rangs desquels figurent la socit franco-allemande Astrium (groupe EADS) et la socit franaise SAFRAN.
Le transport spatial en Europe
Depuis plusieurs annes, lapparition de concurrents sur le march des lancements commerciaux (satellites de tlcommunications), et les besoins dits institutionnels de lancement des administrations et agences publiques europennes (observation civile ou militaire de la terre, observation de lunivers, golocalisation, etc.) ne ncessitant que rarement le recours un lanceur lourd tel quAriane 5 pose la question de lavenir de la filire Ariane. Depuis 2005, les lancements commerciaux sont dficitaires (chaque tir dAriane 5, sur les dix dernires annes, a cot en moyenne environ 15 M au contribuable franais), et une grande partie des besoins institutionnels europens de transport spatial est assure par le lanceur russe Soyouz. La ncessit de procder des lancements doubles (du fait du cot et de la capacit demport dAriane 5) pour les satellites de tlcommunications constitue de plus
Dvelopper un lanceur europen moins cher
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Le transport spatial : une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots
en plus un handicap commercial face la concurrence, notamment de lAmricain Space X, qui commence capter une partie stratgique de ce march. Les principaux pays concerns, et notamment la France, lAllemagne et lItalie, saccordent depuis plusieurs annes pour reconnatre quil est dune part, impratif dassurer un quilibre de lexploitation pour les vols commerciaux dArianespace, et dautre part, souhaitable de disposer terme dun lanceur europen adapt aux missions institutionnelles. Cependant, lors de la dernire confrence ministrielle de lespace, fin 2012, aucun consensus na pu tre obtenu sur la faon de parvenir satisfaire ce double objectif. La France proposait de dvelopper rapidement un lanceur modulable , apte succder Ariane 5 pour les vols commerciaux et Soyouz pour les tirs institutionnels. Ariane 6, dans cette perspective, prsenterait une version haute (capacit de placer 6 tonnes en orbite gostationnaire) et une version basse, quivalente de Soyouz. LAllemagne estimait, de son ct, quil serait au contraire prfrable de faire voluer Ariane 5 vers le haut , en augmentant sa capacit, et en la dotant dun tage rallumable (projet dit Ariane 5 midlife evolution ou Ariane 5ME ) ; LItalie, de son ct, entendait rserver ses capacits de financement au lan-
ceur Vega, tout en marquant un intrt pour la proposition franaise, du fait que la prminence de la propulsion solide pouvait offrir des synergies industrielles entre les composants de Vega et dAriane 6. La confrence ministrielle de 2012 na pas tranch. Il a t dcid que le choix entre Ariane 5ME et Ariane 6 serait report la confrence ministrielle de lespace qui doit se tenir fin 2014.
Les options possibles
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La Cour avait mis en doute, dans le cadre dun rfr adress au Premier ministre dbut 2013, la cohrence des options prises par la France. En effet, notre pays semblait prt investir, travers Ariane 6, la fois dans un concurrent direct de Soyouz, alors que la France venait de consacrer prs de 500 M pour en rendre lexploitation possible partir du Centre spatial guyanais, et dans une option de prolongation dAriane 5 incompatible avec le dveloppement rapide dAriane 6. Depuis lors, du ct franais, la situation a sensiblement volu dans le sens dune plus grande cohrence : le concept initial dun lanceur modulable a t abandonn au profit dun lanceur simple dune capacit environ deux fois moindre quAriane 5 cette configuration devrait permettre la fois dviter une concurrence frontale avec Soyouz Kourou, de dgager terme Arianespace de la contrainte du vol dou-
Mieux rentabiliser le port spatial de Kourou
Le transport spatial : une ambition stratgique, une priorit la baisse des cots
ble pour les tirs commerciaux, et, pour les besoins europens, de disposer dun lanceur adapt aux charges utiles institutionnelles les plus lourdes. Deux incertitudes subsistent cependant. La premire porte sur le cot des tirs dAriane 6. compte tenu des niveaux de la concurrence (et du cours du dollar amricain, devise de rfrence du transport spatial), le seuil de 70 M, soit prs de deux fois moins que le cot dAriane 5 lanceur lanc (cest--dire du lanceur sec sorti dusine auquel sajoutent les diffrentes prestations du transport spatial) ne doit pas tre franchi. Cela implique une forte simplification du dispositif industriel de production des lanceurs, actuellement trs morcel, du fait de la rgle du juste retour industriel qui sapplique pour les programmes de lAgence spatiale europenne. Pour parvenir ce rsultat,
Deux incertitudes
Recommandations
donner la priorit la rduction des cots dans la rflexion commune sur lavenir de la filire Ariane et son adaptation aux besoins institutionnels et commerciaux ;
La Cour formule les deux recommandations suivantes :
dans la mesure o lUnion europenne est devenue un utilisateur institutionnel important de Soyouz et de Vega, sattacher obtenir de lUnion une participation accrue au financement des infrastructures correspondantes.
lAgence spatiale europenne a lanc un appel doffres europen ouvert, sur la base de la nouvelle configuration dAriane 6, indpendamment des souscriptions des tats-membres. Les prochains mois montreront si ce processus est viable et produit bien les effets de simplification industrielle et de rduction des cots escompts. La deuxime incertitude porte sur la convergence de vue entre les principaux partenaires, notamment lAllemagne (sur le calendrier de dveloppement dAriane 6) et, dans une moindre mesure, la Russie (sur le cot auquel sont livrs les lanceurs Soyouz Kourou, et plus gnralement, sur la volont de poursuivre la coopration avec lEurope). Enfin, les rsultats dpendent des dcisions que prendra le prochain conseil ministriel de lAgence spatiale europenne, fin 2014, notamment quant au sort rserv loption Ariane 5ME, dont dpend le calendrier de dveloppement dAriane 6.
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ducation et jeunesse
1 - Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale 2 - Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser
Chapitre III
Cour des comptes Des internats dexcellence ceux de la russite : la conduite chaotique dune politique ducative et sociale
tion pdagogique, destin modifier loffre scolaire et port par le seul ministre de lducation nationale, et un outil au service dune ambition plus large englobant les politiques de la ville, de la jeunesse et de lutte contre les exclusions et relevant dun cadre interministriel. Cette imprcision a laiss aux autorits acadmiques et aux chefs dtablissement une grande latitude de recrutement. Si celle-ci a permis une adaptation des besoins locaux, elle a entran une grande htrognit des publics accueillis pour des motifs le plus souvent lis des contingences matrielles et budgtaires. La diversit des formes dtablissements a nui la lisibilit nationale du programme dinvestissements, la confusion atteignant un sommet avec les places recycles ou labellises dans des internats existants. Le fait que ltat intervienne de manire unilatrale pour la cration des premiers internats trs onreux, dans le champ dune comptence dcentralise, a ajout cette confusion.
Depuis 1990, les gouvernements successifs cherchent revitaliser linternat. En 2008, la cration dinternats dexcellence exprimentaux (Sourdun, (Seine-et-Marne) et Montpellier), volet du plan Espoirs Banlieues , tmoigne de cette politique volontariste. En 2010, affichant une forte ambition avec la cration de 20 000 places en internats dexcellence (12 000 places dans des tablissements spcifiques crs cet effet, et 8 000 places labellises dans des internats existants), ce dispositif est dot dun budget de 400 M, financ par le programme des investissements davenir (PIA) sous lautorit du commissaire gnral linvestissement (GGI) et gr par lANRU. ce jour, les contributions des collectivits territoriales ont port le montant du plan initial plus de 600 M.
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Ds lorigine, ni les publics viss ni les rsultats scolaires attendus nont t dfinis de faon lisible et homogne entre les dcideurs publics. Il ny a pas eu darbitrage clair entre une politique conue comme un instrument voca-
Des orientations initiales imprcises et jamais corriges
Des internats dexcellence ceux de la russite
Si lANRU sest efforce de remplir lobjectif quantitatif fix, notamment en rentrant dans le cadre normal des comptences dcentralises, la cohrence densemble des projets a fait dfaut. Des places dinternat existantes ont t cres pour des raisons loignes des objectifs pdagogiques et sociaux qui auraient d fonder la dcision : optimisation dinfrastructures publiques sousemployes, obtention de financements dtat pour des projets de collectivits territoriales dj dcids au titre de leur propre programmation. La vigueur de la programmation immobilire par loprateur de ltat na pas non plus t accompagne dun effort quivalent de cadrage des moyens de fonctionnement des tablissements, notamment pdagogiques, par le ministre de lducation nationale. Ces moyens sont rests contingents et ingaux, aucune norme nationale nayant t donne. Il et t pourtant normal que prvoyant laccueil de 20 000 internes dans des conditions nouvelles, les moyens correspondant soient cerns et prvus. In fine, la fragilit des modes de financement de laccompagnement pdagogique et ducatif des internats dexcellence pose le problme de la crdibilit mme de la politique conduite.
Une gnralisation rapide au dtriment des moyens pdagogiques
Malgr ces dfaillances dans la conduite de cette politique, des rsultats sont perceptibles : apprciations positives des internes, modernisation du parc public des internats, enrichissement des pratiques pdagogiques et ducatives des internats dexcellence, retour
Des acquis positifs prserver
Le processus dvaluation, inhrent une politique exprimentale, a t clat. Le fait de centrer sur le premier tablissement cr (Sourdun en Seineet-Marne) une valuation trs coteuse, selon des modalits peu consensuelles entre les acteurs publics, a entran la prolifration des valuations. Elles nont jamais t coordonnes par le ministre de lducation nationale dont les services, chargs de lvaluation des politiques ducatives, ont t totalement absents. Sans doute les rgles que se sont fixes les programmes dinvestissements davenir ont-elles conduit llaboration dune mthodologie densemble qui a contribu rationaliser les initiatives existantes. Mais ce processus dvaluation densemble na pas commenc. Ladministration na pu donc fonder sa position que sur des valuations parcellaires dont la valeur est limite. De faon constante, maintes dcisions ont t prises sans que le rsultat des valuations en cours soit disponible.
Un processus valuatif clat limpact faible
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de lintrt des familles, des collectivits locales et des acteurs de laction sociale pour ce dispositif comme instrument supplmentaire dinsertion de la jeunesse en difficult.
Alors que 8 000 places restent ouvrir au titre du premier programme des investissements davenir qui court pour sa ralisation effective jusquen 2020, la poursuite de la politique de revitalisation de loffre dinternats publics a t confirme dans la loi de finances pour 2014 (150 M pour 6 000 places). Ds lors, la cohrence de la conduite de la politique publique aurait gagn disposer dun degr davancement accru
Des clarifications ncessaires la poursuite du programme sous lappellation internats de la russite
du premier programme pour dcider de lampleur du second, voire conditionner le dbut dexcution du second lachvement du premier ou tout le moins, un bilan partag du premier volet. Par ailleurs, la politique des internats dexcellence, puis de la russite, entranera lengagement de 550 M de crdits dtat pour la construction ou la modernisation dquipements immobiliers destins au cycle secondaire de scolarit, placs sous la responsabilit des rgions et des dpartements, et pour des tablissements qui sont leur proprit. La rcurrence de budgets dinvestissements consquents dans des domaines, qui relvent dautres personnes publiques et qui nont jamais t partags depuis les premires lois de dcentralisation, suscite ainsi de nombreuses interrogations de principe.
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Recommandations
transformer le statut des deux tablissements publics nationaux de Sourdun et de Montpellier en tablissements publics locaux denseignement ; densifier les capacits daccueil des principaux tablissements investissements constants ; renforcer limplication du ministre de lducation nationale dans les procdures dvaluation du programme des investissements davenir ; dvelopper le partage des expriences et innovations pdagogiques et ducatives entre les acteurs de terrain ;
En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
pour les investissements venir, dans la charte en cours dlaboration, slectionner quelques formats types dinternat et prciser les critres de recrutement ; abandonner le concept de places labellises ; rendre rapidement les arbitrages budgtaires lis la rduction des concours du fonds dexprimentation pour la jeunesse et de lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances ; normer et arbitrer en consquence les dotations en moyens pdagogiques et ducatifs des internats, correspondant lobjectif final de 18 000 places supplmentaires en internats dexcellence et de la russite.
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Cour des comptes Le service civique : une ambition forte, une monte en charge matriser
Le taux de rupture important (un quart des contrats sont rompus avant terme) et les risques de substitution lemploi appellent galement la vigilance. Enfin, lagence na pas conduit de rflexion sur la place de lengagement de service civique ltranger, aujourdhui marginale, notamment au regard des autres formes de volontariat international.
Le service civique, cr par la loi du 10 mars 2010, a succd au service civil volontaire, pour les jeunes de 16 25 ans voulant s'engager en faveur dun projet collectif d'intrt gnral auprs de personnes morales agres. Gr par lAgence du service civique, il sest rapidement dvelopp : 6 000 jeunes se sont engags en 2010 et prs de 20 000 en 2012 pour un cot total de 133 M pour ltat. En 2013, une dclration est attendue avec 19 000 nouvelles entres, mais lobjectif est de parvenir 100 000 jeunes engags en 2017.
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Si le service civique rencontre aujourdhui ladhsion des jeunes et des associations qui y participent, des progrs doivent tre raliss pour atteindre les objectifs fixs par la loi en termes de mixit sociale. Par ailleurs, le service civique est souvent peru par ses bnficiaires comme un outil dinsertion, ct dautres dispositifs (stages, contrats dalternance, garantie-jeunes, emplois davenir, contrats de gnration, etc.). Or ses rsultats en la matire sont relativiser.
Des premiers rsultats consolider
Dans le contexte dune monte en charge programme du service civique, la question se pose de la capacit faire merger 100 000 missions de qualit chaque anne. Les gisements de missions nouvelles se trouvent dans des secteurs (la sant et le sport) et dans des catgories de structures (petites associations et collectivits territoriales) o les risques de substitution lemploi sont importants. Une vigilance accrue devra donc tre exerce dans linstruction des dossiers et le contrle des projets relevant de nouvelles missions. Un dveloppement de la formation des tuteurs pour faire connatre les spcificits du service civique et un renfor-
Une attention porter la qualit des missions
Le service civique
cement de la formation civique et citoyenne des jeunes sont indispensables.
Lagence doit mieux conduire lanimation territoriale du service civique en amliorant larticulation avec les services dconcentrs du ministre de la jeunesse et des sports. Elle sappuie sur un petit nombre de rseaux associatifs puissants qui ont largement contribu au succs de la phase de dmarrage. Une diversification devrait dsormais passer par la recherche active de nouveaux partenaires, notamment les collectivits territoriales qui ignorent largement le dispositif. De plus, le recours massif lintermdiation peut prsenter des risques, quil sagit de rduire. Lagence doit aussi concevoir et mettre en uvre une relle stratgie de contrle adapte aux besoins. Ainsi, le rythme de monte en charge du service civique dans les annes venir doit tre corrl au renforcement du contrle de la qualit des missions. Enfin, sur le terrain, une meilleure coordination des services chargs des dispositifs en faveur de la jeunesse doit tre recherche afin de veiller une bonne articulation entre le service civique et les autres instruments en faveur de lemploi ou de linsertion des jeunes.
Un pilotage densemble amliorer
Laugmentation programme du nombre de jeunes en service civique sesquisse dans un cadre contraint. La soutenabilit budgtaire du dispositif ncessite que des arbitrages soient raliss, la fois sur le rythme de monte en charge et sur les crdits allous au service civique, puisque la prise en charge de 100 000 jeunes, dans les conditions actuelles de financement par ltat, dpasserait les crdits allous aujourdhui la mission. ce titre, les tensions budgtaires ont dj conduit, en 2013, un calibrage prvisionnel de la dure des missions son niveau minimum, soit six mois, ce qui nest pas optimal pour tous les volontaires. En outre, le nouveau mode de dcompte pour 2014 (nombre de jeunes effectuant en tout ou partie leur volontariat sur lanne, et non plus uniquement les nouveaux entrants dans le dispositif) conduit une rvision non transparente la baisse des objectifs quantitatifs. Une rflexion devrait tre mene sur la possibilit de rduire le cot unitaire du service civique. La fixation dune indemnit forfaitaire dun montant infrieur pour les missions temps partiel pourrait tre examine (chaque volontaire peroit aujourdhui une indemnit mensuelle nette de 467,34 , ou 573,72 sur critres sociaux, que sa mission soit de 24 heures ou de 35 heures hebdomadaires).
Un cot matriser
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Le service civique
Il apparat, en outre, que ltat assume presque intgralement la charge du cot complet du service civique, contrairement ce qui se passe en Allemagne par exemple. Une rflexion devrait tre conduite pour que les structures daccueil qui le peuvent prennent leur juste part du cot du service civique.
En dfinitive, il est souhaitable que lagence sinscrive dans une dmarche de dveloppement qualitatif du dispositif en veillant la promotion de missions de qualit accessibles tous et distinctes dun emploi salari, tout en maitrisant le cot unitaire des contrats.
Recommandations
retenir un rythme de monte en charge du service civique compatible avec la matrise du risque de substitution lemploi induit par la multiplication des missions ; fixer des objectifs annuels en termes de nombre de contrats conclus et non pas de contrats en vigueur et procder aux arbitrages indispensables pour assurer ladquation entre les objectifs et les moyens budgtaires ;
En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
rduire le cot unitaire pour ltat des contrats de service civique, le cas chant, par le versement dune indemnit rduite pour les missions temps partiel et par la suppression de la subvention alloue aux associations au titre du tutorat ; fixer des objectifs prcis de mixit sociale aux organismes accueillant un grand nombre de volontaires.
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Sant et cohsion sociale

1 - La sant des personnes dtenues : des progrs encore indispensables
Chapitre IV
2 - La fiscalit lie au handicap : un empilement de mesures sans cohrence
3 - La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : une politique refonder
Cour des comptes

La sant des personnes dtenues : des progrs encore indispensables
fortes disparits, en particulier pour certaines spcialits mdicales, comme notamment la psychiatrie, du fait des volutions de la dmographie mdicale, de lingale rpartition territoriale des professionnels de sant et du manque d'attractivit de l'exercice mdical en dtention. La mise niveau des locaux et des systmes informatiques ainsi que le recours la tlmdecine restent encore insuffisants. Les capacits d'hospitalisation somatique, renforces par la construction au sein mme des hpitaux de 235 chambres scurises et de 9 units hospitalires interrgionales scurises, apparaissent paradoxalement sousutilises. Le nombre limit descortes disponibles, les conditions d'hospitalisation ainsi que l'insuffisante coordination des units sanitaires, des tablissements de sant et du personnel pnitentiaire concourent cet tat de fait. Outre le manque de personnel psychiatrique dans les prisons, les capacits dhospitalisation des personnes dtenues atteintes de troubles mentaux sont trs limites : seules 7 des 17 units hospitalires spcialement amnages prvues par la loi du 9 septembre 2002 sont ouvertes en 2013. L'hospitalisation la demande du reprsentant de ltat dans un tablissement psychiatrique ne comportant pas dunit spcialise demeure ainsi le principal mode dhospitalisation
Les personnes dtenues, qui taient prs de 68 000 en 2013, prsentent dimportants besoins de sant lis notamment une prvalence plus leve des conduites addictives, des maladies infectieuses et surtout des pathologies caractre psychiatrique que dans la population gnrale. La loi du 18 janvier 1994 relative la sant publique et la protection sociale a profondment rform leur prise en charge sanitaire en la transfrant de l'administration pnitentiaire des quipes mdicales rattaches des tablissements de sant. Vingt ans aprs ladoption de ce texte, et alors que s'achve un plan dactions stratgiques 2010-2014 visant remdier certaines insuffisances persistantes, la Cour et les chambres rgionales des comptes ont cherch apprcier les progrs que ce dispositif a permis de raliser et les difficults qui demeurent.
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En dpit d'un quasi-doublement des personnels de sant intervenant dans les units sanitaires implantes dans chaque tablissement pnitentiaire, l'offre de soins somatiques reste marque par de
Des offres de soins somatiques et psychiatriques encore incompltes
La sant des personnes dtenues
dans des conditions qui nassurent pas une prise en charge satisfaisante des personnes dtenues (placement en chambre d'isolement ou unit pour malades difficiles, sortie acclre du patient dtenu).
Les obstacles une prise en charge globale des personnes dtenues ncessitant des soins tiennent au niveau trs variable de la coopration des diffrents acteurs (personnels pnitentiaire et de sant, services pnitentiaires d'insertion et de probation, magistrats, services mdico-sociaux, organismes de scurit sociale, professionnels libraux et tablissements de sant, etc.), en particulier la fin de l'incarcration o les risques de rupture de soins sont les plus importants. La protection sociale des personnes dtenues nest de plus pas toujours effective du fait de problmes daffiliation, douverture ou de reprise des droits sociaux. Malgr des progrs, toute dmarche de sant reste trop souvent dpendante des conditions mme de la dtention (enfermement, violence, inactivit, rupture des liens familiaux, carences en matire d'hygine, surpopulation carcrale, etc.). Les rgles de fonctionnement et de scurit au sein des prisons peuvent rendre difficile l'accs aux soins lintrieur mme des tablissements et conduire porter atteinte au secret mdical, comme le souligne rgulire-
Des obstacles persistants une prise en charge globale
Dpasser les difficults constates suppose dorganiser une politique de sant publique la hauteur des enjeux. Or la stratgie nationale manque encore de relais, la mobilisation des agences rgionales de sant, pourtant explicitement charges cet gard dune responsabilit dvaluation des besoins et de dfinition de loffre de soins en milieu pnitentiaire, tant trs ingale. Les volets relatifs aux soins aux dtenus des schmas rgionaux dorganisation sanitaire sont souvent imprcis ; le travail de coordination avec les acteurs locaux peu dvelopp. Seule la moiti des commissions rgionales sant/justice, pourtant cres en 2008, tait institue en 2012. Par ailleurs, en l'absence quasi-totale d'volution des mcanismes de financement dfinis en 1994, la majeure partie de la charge financire lie aux soins des dtenus a t transfre de l'tat l'assurance maladie : alors que ltat assumait 76 % de leffort financier, cette part ne slve plus qu 31 %. Les circuits
Une politique de sant publique organiser comme telle
ment le contrleur gnral des lieux de privation de libert. Laccs des dtenus aux soins dispenss lextrieur est subordonn la disponibilit des quipes pnitentiaires et des forces de lordre pour assurer leur extraction et leur garde. Les suspensions et les amnagements de peines pour raisons mdicales restent marginales.
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La sant des personnes dtenues
financiers mis en place apparaissent au demeurant sources de lourdeur et de dysfonctionnement. Une redfinition des modalits de financement est ncessaire qui devrait passer a minima par une revalorisation rgulire du montant de la cotisation verse par l'tat lACOSS pour chaque dtenu et par une globalisation des relations financires entre l'tat et l'assurance maladie. Le bien-fond dune inclusion des personnes dtenues dans le champ de la CMU et de la
CMU-C pourrait tre examin ds lors que ces dispositifs sont galement financs par la solidarit nationale. Lamlioration de la prise en charge sanitaire des personnes dtenues doit, enfin, sinscrire dans une vritable dmarche de sant publique reposant, comme cest notamment le cas au Royaume-Uni, sur un suivi pidmiologique de la population carcrale et sur des indicateurs de rsultat et non plus uniquement de moyens.
Recommandations
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identifier, dans la prochaine loi de sant publique, les objectifs de sant publique propres la population dtenue, reposant sur des indicateurs de rsultat aliments par un suivi pidmiologique rgulier ; renforcer l'offre de soins, prioritairement psychiatriques, en acclrant la modernisation des lieux et des modalits dexercice des quipes mdicales, le cas chant, par mobilisation complmentaire de crdits de lassurance maladie, et en assurant une meilleure homognit des conditions de prise en charge ; amliorer l'accessibilit aux soins par la gnralisation de proto-
La Cour et les chambres rgionales des comptes formulent les recommandations suivantes :
coles cadres entre quipes mdicales et administration pnitentiaire en fonction des meilleures pratiques de coopration constates, et inscrire la prise en charge des personnes dtenues dans un vritable parcours de soins allant au-del de la leve dcrou ; renforcer le rle des agences rgionales de sant comme pivots de la politique de sant des personnes dtenues, en particulier, en veillant la gnralisation effective des commissions rgionales sant/justice ; redfinir les modalits de financement des soins aux personnes dtenues, notamment en examinant lventualit de leur inclusion dans le champ de la couverture maladie universelle et de la couverture maladie universelle complmentaire.
Cour des comptes

La fiscalit lie au handicap : un empilement de mesures sans cohrence
Les mesures fiscales en faveur des personnes handicapes sont nombreuses et disperses
Le primtre du handicap demeure difficile cerner ; malgr la clarification apporte par la loi du 11 fvrier 2005, la dfinition du handicap reste fluctuante en fonction de son origine ou de lapprciation de sa gravit. La lgislation fiscale mle le plus souvent sans distinction personnes handicapes, personnes ges dpendantes et parfois mme personnes valides. Limportance du public concern constitue galement un lment dincertitude ; en se limitant aux bnficiaires titre principal dune pension ou dune allocation lie au handicap, on peut estimer que la population handicape reprsentait en 2011 environ 4,7 millions de personnes. La fiscalit constitue le second mode dintervention de ltat, aprs le financement dallocations sur crdits budgtaires ; mais le cot des mesures fiscales accordes, dont lordre de grandeur pourrait se situer entre 3,5 et 4 Md, ne figure pas dans les comptes nationaux. La question se pose donc de limpact rel de ce dispositif fiscal, de sa capacit satisfaire les besoins des personnes handicapes et de sa contribution la ralisation de la politique publique en faveur du handicap.
Leur prsentation dans les documents budgtaires nest pourtant que partielle : sur 64 mesures dallgement recenses dans le code gnral des impts, seulement 37, disperses entre un grand nombre de programmes budgtaires, sont rpertories comme dpenses fiscales dans le projet de loi de finances. La majorit de ces mesures englobe personnes ges de condition modeste, personnes dpendantes et handicapes, ou sinscrit comme un lment dune politique plus large. Cette prsentation ne permet pas dapprhender dans leur globalit les moyens mobiliss dans le cadre de la politique du handicap. Elle rend peu comprhensible la fiscalit en faveur des personnes handicapes, qui concerne, par ailleurs, une grande varit dimpts trs diffrents.
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La fiscalit lie au handicap
Rsultat dun empilement historique de mesures disparates, le dispositif fiscal na pas t rexamin pour tenir compte notamment des objectifs et des priorits fixs par la loi du 11 fvrier 2005 relative au handicap. Mesures fiscales, allocations et niches sociales interviennent dans le mme champ sans que leur cohrence et leur complmentarit soient vritablement assures. Elles sarticulent mal entre elles ; certaines, parfois assez proches par leur objet, peuvent ainsi noncer des conditions diffrentes de handicap.
Le dispositif fiscal est dconnect de la politique du handicap
Le dispositif fiscal prend en considration davantage lorigine du handicap que son degr de gravit, et tient insuffisamment compte des revenus des personnes concernes. Il peut introduire, voire renforcer, des ingalits de revenu entre les personnes handicapes ellesmmes. Il en est ainsi dans de nombreux cas, entre des personnes prsentant un degr de handicap comparable, ou entre des handicaps de niveaux de revenu diffrents.
En sappuyant le plus souvent sur les dcisions de reconnaissance du handicap, le code gnral des impts reproduit les ingalits selon lorigine administrative du handicap (handicap stricto sensu, invalidit civile, invalidit militaire, accidents du travail et maladie professionnelle) et selon les dpartements o la dcision a t prise.
La fiscalit est un vecteur dingalit entre les personnes handicapes
Les contribuables tirant un bnfice rel des mesures fiscales sont en nombre limit et souvent surestim. Leffet cumulatif de celles-ci est trompeur ; en ralit peu de contribuables peuvent bnficier de lensemble des mesures prvues, notamment en matire dimpt sur le revenu. Le cot rel des avantages fiscaux accords nest pas vritablement connu, pas plus que ses consquences sur laccs aux prestations sociales, son incidence sur le revenu des personnes handicapes ou le service rendu au regard de leurs besoins en terme dinsertion, de mobilit et de maintien domicile.
Les effets de la fiscalit en faveur des personnes handicapes ne sont pas apprhends
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La fiscalit lie au handicap
Recommandations
mieux apprhender le nombre et la situation des personnes handicapes, notamment en amliorant la connaissance de leurs revenus par les enqutes de l'INSEE et de la direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques du ministre charg des affaires sociales ; rationaliser la prsentation des dpenses fiscales participant la politique en faveur des personnes handicapes, notamment par leur regroupement au sein du programme 157 et une meilleure articulation de leur prsentation avec celles des dpenses budgtaires relevant de la mme politique ; fiabiliser et complter les estimations existantes de faon mesurer l'impact global des mesures fiscales, tant en termes de bnficiaires que de cot ; actualiser priodiquement les listes de matriels concerns (appareillages, quipements du logement, etc.) selon les volutions techniques ;
procder un rexamen d'ensemble des mesures fiscales et sociales dans le but d'amliorer leur articulation (suppression des doublons, incohrences et complexits inutiles ; renforcement des complmentarits ; prise en compte des effets sur les disparits de revenus entre personnes handicapes), en rvisant en priorit : - les mesures portant sur la compensation du handicap : en particulier, la prestation de compensation du handicap, les exonrations de charges et les dpenses fiscales visant le mme objectif (majoration du plafond des dpenses pour les emplois domicile, dduction au titre de l'quipement de la rsidence, etc.) ; - les nombreuses aides l'accessibilit : fiscales, sociales (prestation de compensation du handicap, notamment) ou autres (prime l'amlioration des logements locatifs, notamment); - les diffrentes mesures fiscales relatives la transmission du patrimoine.
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Cour des comptes

La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : une politique refonder
qu un peu plus de 300 foyers, sur les quelque 700 foyers existants. Les retards rsultent essentiellement de la longueur des processus de concertation. Limplication des collectivits territoriales, notamment dans lidentification des nouvelles emprises foncires, est dterminante bien quingale.
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Les rnovations effectues ont amlior la qualit de vie des rsidents. Entre 2008 et 2012, prs de 7 000 chambres trs petites (moins de 7,5 m) ou lits multiples ont t supprimes et prs de 10 000 logements dau moins 12 m, majoritairement avec leurs propres sanitaires et cuisine, ont t crs. Toutefois, aprs seize ans de mise en uvre, ces amliorations nont bnfici
Des amliorations relles, mais en nombre trs limit
Construits pour lessentiel entre 1968 et 1975 pour rpondre aux besoins temporaires de travailleurs trangers venus en France sans famille, les foyers de travailleurs migrants accueillaient encore 110 000 rsidents fin 2012. La dgradation progressive des btiments a justifi le lancement, en 1997, dun plan de transformation impliquant une pluralit de financeurs, dont ltat, les collectivits locales et Action logement. Ce plan prvoyait, dune part, la rnovation immobilire des foyers vtustes et dautre part, leur transformation en rsidences sociales afin doffrir un logement temporaire aux personnes qui prouvent des difficults accder un logement indpendant ou sy maintenir.
Le suivi du plan de rnovation, confi la commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI) est dfaillant, quil sagisse de lanalyse des besoins, de ltablissement des priorits ou du constat des ralisations. Il nexiste pas de liste fiable et hirarchise des foyers rnover. La CILPI recense les projets valids, mais ne suit pas leur mise en uvre ni leur achvement. Les travaux programms sur la priode 1997-2012 ont reprsent un effort de 1,57 Md. Au rythme actuel et compte tenu de laugmentation tendancielle des cots, un investissement de 3,4 Md tal sur 20 ans serait encore ncessaire. Une analyse actualise et rigoureuse des besoins de rnovation, un recentrage du plan sur les situations les plus urgentes ainsi quune redfinition des modalits de pilotage apparaissent indispensables.
Un pilotage dfaillant
La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales
La rotation des rsidents est faible : son taux avoisine les 15 %-18 %. Les freins la diversification sont varis. Les principaux dentre eux sont lexception faite, pour les rsidents logs dans le foyer avant transformation, au principe du logement temporaire attach la rsidence sociale, le trs faible reste charge sur la redevance pour les bas revenus et labsence dalternatives en zone tendue de logement. La diversification des publics va de pair avec un accroissement de leur vulnrabilit, ce qui implique que les gestionnaires dveloppent leur capacit daccompagnement social. Or la gestion locative sociale, pour laquelle les gestionnaires reoivent une aide publique ingalement rpartie, ne peut pas se substituer la mission de prise en charge globale dvolue aux travailleurs sociaux de secteurs. Plus de 40 % des occupants des foyers, rsidents traditionnels qui ont vieilli sur place, ont plus de 60 ans. Cela engendre des contraintes : au-del des rticences habituelles, des difficults spcifiques de nature culturelle et financire freinent leur orientation vers les
Les difficults de la transformation en rsidence sociale
tablissements dhbergement de personnes ges dpendantes. Ainsi, pour accrotre les possibilits de maintien domicile, une adaptation de lhabitat, gnratrice de surcots, et un dveloppement de laccompagnement social sont ncessaires.
Les problmes crs par la suroccupation et la prsence dactivits relevant de lconomie informelle , bien qulimins au moment de la transformation dun foyer, peuvent rapparatre terme. Limportance des augmentations de redevances suite aux travaux, la pratique des allers-retours entre la France et le pays dorigine des rsidents retraits, qui laisse des logements vides, ou encore le caractre forfaitaire de la redevance, qui ne permet pas aux gestionnaires de rpercuter la hausse actuelle du cot des charges, peuvent fragiliser lquilibre conomique des rsidences. Lensemble de ces difficults de transformation des foyers en rsidences sociales tmoigne dun pilotage nglig du volet social de la politique.
Des risques de gestion matriser
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La transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales
Recommandations
renforcer le pilotage interministriel de la politique de transformation des foyers de travailleurs migrants en rsidences sociales : - en responsabilisant un ministre en tant que chef de file ; - en associant davantage les gestionnaires de foyers la dfinition et au suivi de la politique ; revoir les objectifs du plan de transformation des foyers, en ciblant les priorits : - en termes de besoins de rnovation des foyers encore pleinement occups o subsistent des conditions de logement indignes ou inadaptes ; - en termes de transformation des foyers non seulement en rsidences sociales, mais aussi en toute autre structure daccueil et dhbergement ;
actualiser et approfondir la connaissance des publics accueillis dans les foyers transforms et de leurs besoins ; prvoir explicitement le caractre temporaire du sjour dans les nouveaux contrats doccupation tant en foyer quen rsidence sociale ; encourager, par des mesures daccompagnement, laccs au logement ordinaire des rsidents qui le souhaitent ; faciliter la gestion locative sociale en clarifiant et en harmonisant les conditions de son financement au regard des besoins sociaux des rsidents.
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Chapitre V Tourisme
Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut
Cour des comptes Le tourisme en outremer : un indispensable sursaut

Au-del dun rebond rcent, le tourisme en outre-mer est en crise depuis le dbut des annes 2000, alors mme quil reprsente une chance pour les conomies insulaires doutre-mer, confrontes un chmage lev (entre 20 et 30 % selon les territoires). Alors quil contribue lconomie locale et lemploi de manire non ngligeable, le tourisme en outre-mer subit depuis une dcennie une dsaffection dautant plus proccupante que les destinations concurrentes sont trs dynamiques. Les crises sociales lies la chert de la vie comme aux Antilles et les crises sanitaires (chikungunya) La Runion nexpliquent pas elles seules les mauvais rsultats de loutre-mer franais. ques par un tourisme de masse et La Runion hsite entre un dveloppement du tourisme balnaire ou de nature. Les comits de tourisme dveloppent des stratgies propres, parfois en contradiction avec celles des collectivits. Les atouts, comme la richesse du patrimoine culturel et naturel, sont insuffisamment valoriss et la coordination avec les autres acteurs publics et privs est dfaillante, particulirement pour lamnagement des sites touristiques.
Un secteur en crise
Un manque de dynamisme des autorits locales
Les collectivits (rgion ou Pays en Polynsie franaise) principalement charges du tourisme nont pas su dfinir et impulser une politique innovante. Les stratgies touristiques reposent sur des plans de dveloppement souvent anciens sans dmarche rellement dynamique. Les Antilles restent encore mar-
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Les rgions et la Polynsie Franaise peinent agir sur les trois facteurs qui font le succs dune politique touristique : - la promotion de la destination : elle est la fois trop privilgie et mal oriente. Elle reste dpendante de la clientle franaise, et illustre un manque de professionnalisme. De nouvelles initiatives comme les les Vanille La Runion ou les contrats de destination aux Antilles restent encore handicapes par des fragilits oprationnelles ; - laccs aux les franaises : il est rendu plus difficile par des exigences spcifiques de visa qui nexistent pas dans les les voisines concurrentes. Peu de lignes ariennes rgulires assurent une liaison dune ville europenne autre
Des actions publiques inefficaces
Le tourisme en outremer
que Paris. Lobligation, avec la plupart des compagnies, de changer daroport est un autre inconvnient. Les prix des billets calculs selon la mthode du yield management (en fonction du taux de remplissage) peuvent atteindre un niveau dissuasif ; - loffre htelire : en baisse ces dernires annes, elle ne pourra tre suffisante pour faire face une augmenta-
tion substantielle des flux touristiques et corrlativement du trafic arien. Sa qualit ne correspond pas toujours la demande. Les aides existantes nentrainent pas les rsultats esprs. Globalement, les dispositifs daide sont peu lisibles et les mesures de dfiscalisation natteignent pas leur but.
Recommandations
Pour les collectictivits :
laborer un plan stratgique, actualis, fond sur une observation du secteur, fixant des orientations priorises moyen terme ; demander aux comits du tourisme de raliser un plan dactions oprationnelles dans le cadre dun schma de dveloppement du tourisme et des loisirs ; exercer une coordination effective des interventions des diffrents acteurs publics et privs, tout particulirement dans le champ relatif aux amnagements touristiques et aux activits de nature ; dvelopper une politique de formation et de sensibilisation des professionnels et de la population afin de
simplifier et stabiliser les dispositifs rgionaux daides aux investissements hteliers et les inscrire dans le cadre dun guichet unique ; renforcer la coordination sur les disponibilits foncires et laborer une stratgie sur les friches existantes ; dfinir durablement des thmatiques et des pays cibles prioritaires et valuer les rsultats obtenus. supprimer les dfiscalisations Girardin en faveur des investissements productifs et les remplacer par dautres modes dintervention, moins coteux pour le budget de ltat et plus efficaces.
Pour ltat :
La Cour et les chambres rgionales et territoriales recommandent :
mieux rpondre aux attentes de la clientle internationale ;
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La gestion publique
Troisime partie
Chapitre I Ltat
1 - Les missions fiscales de la Douane : un rle et une organisation repenser
2 - Le Centre national de documentation pdagogique (CNDP)et son rseau : un modle obsolte, une rforme indispensable 3 - Les prises de participation publique : une opration mal conduite dans le secteur de larmement
Paralllement ses missions de rgulation des changes internationaux, de protection des citoyens et des consommateurs contre les marchandises dangereuses et interdites, la Douane exerce en matire fiscale la gestion de plus de 70 taxes indirectes, reprsentant un produit annuel de lordre de 68 Md, portant principalement sur des marchandises (tabacs, alcools, produits ptroliers) lnergie, les dchets, les substances polluantes et les moyens de transport. Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes
Cour des comptes Les missions fiscales de la Douane : un rle et une organisation repenser
Les impts grs par la Douane constituent un ensemble composite et insuffisamment efficace
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De nombreuses taxes dont le produit est rduit se caractrisent par de mdiocres performances et dans certains cas, des cots de gestion manifestement disproportionns. La plupart des taxes sont encore gres par des structures trop nombreuses, trop disperses et insuffisamment spcialises. Il conviendrait de procder des regroupements pour permettre la Douane de disposer dunits de gestion plus efficaces regroupant une expertise apte administrer des fiscalits complexes. La sparation de la gestion administrative et des tches de contrle des taxes est encore insuffisante et conduit
En matire vitivinicole, la Douane assume des tches qui vont trs au-del des besoins de ses missions fiscales. Certains impts comme la taxe sur les manifestations sportives, plusieurs catgories de droits de ports ou la taxe sur les maisons et cercles de jeux, devraient tre confis dautres autorits. Certaines fiscalits obsoltes, comme les taxes sur les farines et les crales ou la taxe sur les appareils automatiques, devraient tre supprimes et remplaces.
Plusieurs missions aujourdhui assumes par la Douane dans le cadre ou en marge de ses missions fiscales devraient tre reconsidres
disperser les capacits de contrle au dtriment de lefficacit. En matire dinformatisation, la Douane a pris un retard significatif quil conviendrait de rattraper, notamment pour amliorer le service rendu lusager et rduire les cots.
Il conviendrait dinstaurer lautoliquidation de la TVA limportation
Le paiement au moment du ddouanement de la TVA due sur les biens provenant de lextrieur de lUnion euro-
Les missions fiscales de la Douane
Recommandations
Concernant ses missions :
penne prsente des inconvnients pour les entreprises et a des consquences dfavorables sur lattractivit des plateformes portuaires et aroportuaires franaises. Son remplacement par lautoliquidation, qui est le mode de paiement de droit commun de la TVA limportation simpose. Il implique linterconnexion des applications informatiques
de la Douane et de la DGFiP, ce qui permettrait, par ailleurs, de lutter plus efficacement contre la fraude. Lexistence en France de deux rseaux de recouvrement des impts et taxes, celui de la DGFiP et celui de la Douane est aujourdhui inadapte aux volutions de la gestion comptable publique.
transfrer la profession viticole la collecte des informations non fiscales et au ministre charg de lagriculture le suivi du potentiel de production viticole ; rexaminer le bien-fond des taxes sur les farines et les crales et relever due concurrence les autres taxes affectes aux organismes bnficiaires ; substituer une amende contraventionnelle la taxe sur les appareils automatiques et un crdit dimpt aux remboursements de taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE) ; transfrer la gestion : - des droits de port aux autorits portuaires ; - de la taxe sur les manifestations sportives aux communes ; - de la taxe sur les maisons et cercles de jeux la direction gnrale des finances publiques (DGFiP).
mettre en place lauto-liquidation pour la TVA limportation et, cette fin, interconnecter les systmes dinformation de la Douane et de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) ; regrouper la fonction de recouvrement au sein de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP).
Concernant le recouvrement :
acclrer la diminution du nombre des implantations territoriales ; gnraliser et rendre terme obligatoires pour les redevables professionnels la tldclaration et le tlpaiement de toutes les taxes gres par la Douane ; sparer les fonctions de gestion et de contrle et regrouper les fonctions de contrle au niveau interrgional ; crer un guichet unique pour le droit de francisation et limmatriculation des navires ;
Concernant sa gestion :
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Cour des comptes Le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) et son rseau : un modle obsolte, une rforme indispensable
gogique. La diffusion par voie numrique reste trs marginale. Le chiffre daffaires a ainsi baiss de 23 % depuis 2006. Le rseau de commercialisation du CNDP est surdimensionn. Les 122 points de vente, dont la moiti ralise un chiffre daffaires infrieur 18 000 et un seul de plus de 1 M, sont structurellement dficitaires et ne correspondent pas aux nouveaux modes de diffusion documentaire. Le CNDP met aussi disposition ses publications dans 133 mdiathques et 233 points relais, dont la frquentation nest pas recense depuis 2009. cette date, la majorit des mdiathques comportait moins de 1 000 inscrits. Or points de vente et mdiathques emploient 31 % des effectifs. Le dveloppement rapide de nouveaux modes de diffusion et de commercialisation fait perdre une grande part de son utilit ce vaste maillage. Sa restructuration drastique, voire sa suppression pour la commercialisation, doit tre envisage, librant ainsi des marges de redploiement pour dvelopper une offre de prestations et de services pdagogiques adapte au service public du-
Une inadaptation des ressources pdagogiques aux besoins et aux volutions du systme ducatif
Le Centre national de documentation pdagogique (CNDP) forme avec les centres rgionaux de documentation pdagogique (CRDP) un rseau de 31 tablissements publics administratifs nationaux, appel SCRN (Services culture, ditions, ressources pour lducation nationale). Ce rseau dispose en 2013 dun budget de 135,7 M (dont 92 M de dotation de ltat) et emploie 1 918 agents. Il a pour mission de mettre disposition des enseignants des ressources et services pdagogiques ncessaires lexercice de leur mtier.
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Les choix de publication (57 collections et 17 revues pour 547 000 exemplaires en 2012) sont rarement faits partir dune valuation des besoins des enseignants. Les quelques enqutes de satisfaction qui existent montrent que mme la revue la plus connue ne recueille pas leur assentiment et nest pas considre comme un support pda-
Le Centre national de documentation pdagogique et son rseau

catif numrique et aux besoins des nouvelles coles suprieures du professorat et de lducation (SP). une simple agence de moyens rpondant des commandes ponctuelles, dautre part, les projets dtablissement labors par lorganisme depuis 2008 nont pas dbouch sur un contrat pluriannuel dobjectifs et de performance avec le ministre de lducation nationale. Pourtant, la part des dotations de ltat dans les recettes a augment de faon trs significative ; pour le CNDP, elle a progress de 60 % en 2006 76 % en 2012, pour les CRDP, de 62 % 68 % . Cette hausse aurait d tre limite en labsence dune vision stratgique claire. Laudit de modernisation sur ldition publique, ralis en mars 2007, avait prconis une remise en cause radicale du dispositif ddition de la documentation pdagogique, et voqu, comme scnario, la suppression du rseau. Aucune suite na t donne ces prconisations. Six ans plus tard, la loi dorientation et de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique rend indispensable la rforme du CNDP et des CRDP, sauf compromettre, brve chance, leur existence. Les prconisations de la Cour demanderont un accompagnement fort des personnels du rseau, dont les mtiers sont appels voluer, ainsi que des rectorats, dont lenvironnement est appel changer.
La tutuelle ministrielle confronte des choix stratgiques
La tutelle stratgique a t dfaillante : dune part, les ministres, et principalement celui de lducation nationale, ont considr le CNDP comme
Les 31 centres rgionaux, qui forment ce rseau public, totalisent environ 180 lieux daccueil, non recenss de manire fiable et non pilots par le CNDP, faute dun systme dinformation centralis. Leur gestion administrative mobilise 36 % de leurs effectifs, occups dans une forte proportion lauto-administration du rseau. Le pilotage des activits par le CNDP bute sur lautonomie des autres tablissements. Ainsi, loffre ditoriale relve toujours des dcisions de 31 comits ditoriaux. Les efforts de mutualisation entrepris par le CNDP, qui sont rels, ne peuvent produire, dans le cadre juridique actuel, des effets de simplification, dharmonisation et dconomies significatifs.
Une organisation complexe et onreuse
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Le Centre national de documentation pdagogique et son rseau
Recommandations
dfinir une offre ditoriale selon les besoins des enseignants ; supprimer le rseau de distribution et reconfigurer celui des mdiathques ; revoir les missions et les statuts des activits rattaches au CNDP ; unifier le rseau au sein dun tablissement public administratif national unique ; rduire fortement le nombre dimplantations du rseau ;
mettre en place une comptabilit analytique de chaque activit ; laborer sur ces bases un contrat dobjectifs et de performance.
dfaut den repenser les missions et lorganisation, logique dans laquelle sinscrivent les prsentes recommandations de la Cour, la question de la suppression du rseau form par le CNDP et les CRDP pourrait de nouveau tre dactualit brve chance en raison des besoins financer pour le service public du numrique ducatif.
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Durant lt 2011, sur la base des indications fournies par les cabinets de conseil consults, SOFIRED et GIATIndustries ont mis des rserves sur ce projet, notamment du fait de linsuffisance des informations sur la situation
Une prise de dcision confuse
En 2011, deux entreprises publiques du secteur de la dfense, lindustriel GIAT Industries (armements terrestres) et la socit financire SOFIRED (accompagnement des restructurations de la dfense), et leurs autorits de tutelle (ministre de lconomie et des finances et ministre de la dfense) ont t approches par un petit groupe industriel alsacien, Manurhin, dont le principal actionnaire tait la socit Thannberger, spcialis dans la fabrication doutillages pour la production de munitions, principalement tourne vers lexportation, et employant environ 130 personnes prs de Mulhouse, afin de laider rsoudre de graves difficults de financement. Faisant tat dune demande manant du cabinet du Premier ministre, les services de la direction du Trsor ont invit les deux entreprises publiques tudier lventualit dune intervention en fonds propres, sous forme de prt participatif.
Les prises de participation publique : une opration mal conduite dans le secteur de larmement
Cour des comptes
financire relle du petit groupe industriel, tant en ce qui concerne la socit holding que ses diverses filiales franaises et trangres. Malgr ces rserves, les prsidents des deux groupes ont soumis, chacun son conseil dadministration, une proposition de souscrire une recomposition du capital, hauteur de 2 M chacune : cette opration devait avoir pour effet, compte tenu de lintervention simultane de partenaires privs, principalement slovaques et subsidiairement allemands, de constituer un bloc public reprsentant environ 47 % du capital de la PME, plaant indirectement ltat en position de premier actionnaire de Manurhin. Face cette proposition, les reprsentants de ltat aux deux conseils dadministration nont pas adopt une position commune : les administrateurs issus du ministre de la dfense ont vot en faveur de la proposition, tandis que ceux du ministre de lconomie et des finances se sont abstenus ou ont vot contre. Cest finalement grce aux votes des administrateurs indpendants ou reprsentant le personnel que la proposition a obtenu une majorit dans les deux entreprises publiques, un arrt interministriel venant entriner cette dcision, en autorisant la prise de participation.
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Les prises de participation publique
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Du fait de dsaccords persistants non seulement au sein des administrations de tutelle mais galement entre les managements de GIAT Industries (qui restait trs rserv) et de SOFIRED (favorable lintervention), la ngociation dun pacte dactionnaire (term sheet) avec les partenaires privs sest rvle dsquilibre au dtriment de ltat : face la socit slovaque Delta Defence, qui, de son ct, avait apport 3 M, le dispositif de gouvernance marginalisait fortement ltat, pourtant principal actionnaire du groupe recapitalis. En effet, aux termes de ce pacte, le pouvoir de gestion tait plac exclusivement entre les mains des partenaires privs, au sein dun directoire domin par les reprsentants de lactionnaire slovaque, tandis quun conseil de surveillance, dans lequel les reprsentants des actionnaires publics taient minoritaires, tait suppos disposer de pouvoirs dinformation tendus sur la gestion. Ce dispositif na pas bien fonctionn : le conseil de surveillance, dans lequel taient reprsents les actionnaires publics, na pu obtenir les informations quil demandait au directoire. Celui-ci faisait galement obstruction un audit financier du groupe, ainsi qu une tentative de rapprochement avec le partenaire allemand prsent au capital.
Une entre au capital difficile
Les apports en capital ont t effectus dbut 2012.
Une partie de lapport en capital a t immdiatement consomme hauteur denviron 804 000 par des frais imputs sur la prime dmission. Ces charges correspondaient pour partie des frais daudit et davocats (pour environ 300 000 ), tandis que divers honoraires (environ 500 000 ) taient verss des prestataires externes. linstigation de GIAT Industries, peu aprs laugmentation de capital, le comit daudit de Manurhin a demand, en avril 2012, ses commissaires aux comptes de procder un examen des honoraires verss divers prestataires pour assister lentreprise dans la recherche de partenaires et dans la restructuration corrlative du groupe. Le rapport porte sur la priode du 1er janvier 2011 au 31 mars 2012. Il montre que, durant cette priode, dix socits de conseil ont t rmunres par Manurhin au titre de ces oprations, pour un montant total de 1,2 M. Ce montant ninclut pas environ 300 000 imputs sur la prime dmission et qui, correspondant des prestations lgales, auraient, en toute hypothse, d tre prlevs sur lapport en capital des nouveaux partenaires. Compte tenu de la petite taille de lentreprise, un certain nombre de travaux techniques ne pouvaient tre raliss que par des prestataires externes, mais leur montant cumul naurait pas d excder quelques dizaines de milliers deuros.
Lintervention coteuse de plusieurs socits de conseil
Les prises de participation publique
Conclusion
Rtrospectivement, il apparat que, ds lors que le principe dun soutien public au rtablissement de la situation financire de Manurhin tait acquis, ltat aurait d : tions diffrentes, opportunit ou non dassocier, ds ce stade, un partenaire tranger peu connu, etc.) ;
- examiner rapidement les diverses options lui permettant dapporter son concours selon les modalits les mieux adaptes (participation sous forme de capital ou de prt participatif, utilisation dun vecteur unique plutt que de plusieurs partenaires publics aux voca-
- imposer un arbitrage interministriel formel et clair, pour viter que ne subsistent, au sein de ses propres services et entre ses propres reprsentants, des dissensions, affaiblissant sa capacit dfendre ses intrts propres et ceux de Manurhin, qui perdurent aujourdhui.
Mi-2013, une rupture est intervenue entre, dune part, le bloc dactionnaires publics et la socit Thannberger, et, dautre part, Delta Defence. Il tait notamment reproch aux membres du directoire reprsentant ce derniers, de ne pas rpondre aux demandes dinformation de la socit daudit commandite par GIAT Industries et SOFIRED. Les deux actionnaires publics ont obtenu le 11 octobre 2013, au sein du conseil de surveillance, une majorit pour destituer le directoire qui tait entre les mains de Delta Defence.
Une marginalisation des partenaires publics tardivement remise en cause
Un nouveau directoire a pu tre constitu de faon offrir de meilleures garanties de transparence lensemble des actionnaires de Manurhin. Linvestisseur slovaque a contest en justice la validit de cette dcision mais sa contestation a t rejete par le tribunal de grande instance de Mulhouse, statuant en rfr, le 14 janvier 2014. Quelle que soit lissue, favorable ou dfavorable, des tentatives de protection des intrts du groupe Manurhin, menes sous limpulsion des actionnaires publics depuis lautomne 2013, la Cour relve que ltat sest engag dans cette opration dans des conditions ambigus et contestables.
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Les collectivits territoriales

1 - Les subventions alloues aux associations par la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-du-Rhne : la ncessaire matrise des risques
Chapitre II
2 - Les Voies ferres du Dauphin : lchec de la transformation dune rgie dpartementale de transports
Cour des comptes Les subventions alloues aux associations par la rgion de ProvenceAlpesCte dAzur et le dpartement des Bouches duRhne : la ncessaire matrise des risques
tissant un mode de slection correctement document et scuris. Les justificatifs demands aux associations sont insuffisants et mal exploits. Linformation des commissions dlus est lacunaire. Des circuits de dcision parallles, en partie officieux, ont pu se substituer aux procdures dinstruction par les services.
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Sollicites par de nombreuses associations de toute taille, intervenant dans des secteurs varis, pour des oprations rcurrentes ou ponctuelles, les collectivits concernes nont pas dfini de critres prcis de slection des demandes. La formulation trs gnrale des objectifs qui sous-tendent leurs interventions laisse une grande autonomie aux services chargs, dans chaque secteur, de lattribution des subventions. Celle-ci se fait selon une logique de guichets, les collectivits nayant pas mis en place des modalits dinstruction garan-
Un processus de slection des demandes de subventions mal encadr
La chambre rgionale des comptes de Provence-Alpes-Cte dAzur sest attache apprcier lefficacit des procdures mises en place par la rgion de Provence-Alpes-Cte dAzur et le dpartement des Bouches-du-Rhne afin damliorer leur matrise des risques spcifiques quentraine le versement de subventions aux associations.
Les modalits dattribution des subventions retenues par les deux collectivits induisent des risques juridiques et conomiques. Sur le plan juridique, lobligation de signer avec lassociation une convention ds lors que la subvention dpasse 23 000 est parfois mconnue. Il en va de mme en ce qui concerne le respect des rgles applicables en matire daides publiques et de mise en concurrence, lorsque les activits subventionnes sapparentent en ralit des prestations de service.
Des attributions irrgulires ou inefficientes
Les subventions alloues aux associations par la rgion de ProvenceAlpesCte dAzur et le dpartement des BouchesduRhne
Sur le plan conomique, il nest pas rare de constater, si lon cumule les aides publiques reues, des surfinancements que les collectivits auraient d dtecter. Des associations partenaires ont ainsi sollicit la rgion et le dpartement pour des actions identiques.
Lamlioration du suivi des subventions accordes passe par un renforcement du contenu des conventions, qui est souvent insuffisamment prcis, mais aussi par lutilisation des outils dores et dj mis la disposition des collectivits dans le cadre de ces conventions. La clause prvoyant le remboursement de la subvention en cas de non-justification de son emploi devrait ainsi tre plus frquemment utilise. De mme, le respect des obligations lgales qui simposent aux associations en matire de tenue et de production de comptes et de comptes rendus financiers est ingalement contrl par les
Un suivi amliorer par le renforcement des contrles et de laudit interne
collectivits. Les associations recevant des subventions suprieures 153 000 sont ainsi soumises lobligation de dsignation dun commissaire aux comptes. La chambre rgionale des comptes a cependant relev que les services instructeurs faisaient preuve, lgard des associations, dun niveau dexigence insuffisant en ce qui concerne la production des documents prvus par la rglementation. Par ailleurs, les rapports dactivit sont trop souvent inconsistants alors quils constituent un support indispensable lorganisation dchanges objectifs et documents entre les associations et la collectivit qui les finance. La ncessaire amlioration du suivi des subventions accordes impose plus globalement un dveloppement des contrles et de laudit interne. Les deux collectivits ont pris des mesures en ce sens mais celles-ci restent perfectibles. Les audits conduits ne permettent pas toujours une identification suffisante des risques et nont que des effets limits sur le contrle interne des procdures.
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Les subventions alloues aux associations par la rgion de ProvenceAlpesCte dAzur et le dpartement des BouchesduRhne
Recommandations
procder llaboration dune cartographie des risques du circuit dattribution et de suivi des subventions ; mettre en place des procdures formalises dinstruction des demandes de subventions prcisant les critres de slection, les informations utiles et les contrles effectuer, et assurant la traabilit de ces contrles chaque tape de la procdure ; dvelopper la formation des personnels des services instructeurs en matire didentification des risques, de
la lumire de ces constatations, la Cour et la chambre rgionale des comptes formulent, pour les deux collectivits concernes, les recommandations suivantes :
contrle interne et danalyse des donnes financires ; assurer le respect de lobligation de conventionnement pour les subventions suprieures 23 000 et en abaisser, le cas chant, le seuil, au regard des caractristiques du secteur ; prciser dans les conventions lobjet des subventions, les modalits de compte rendu de leur emploi et les critres de leur valuation. Prvoir des sanctions de la non-application des engagements contractuels, et les mettre effectivement en uvre avant la reconduction dune subvention ; dfinir prcisment les missions et les responsabilits du service daudit interne, conformment aux principes dune charte de laudit interne.
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Les Voies ferres du Dauphin : lchec de la transformation dune rgie dpartementale de transports
Car Postal, partir de 2010, a dstabilis la SEM Voies ferres du Dauphin qui a perdu, en 2011, le lot de lagglomration grenobloise comprenant quatre lignes express considres comme les seules rentables. La perte de ce march rsulte dun dfaut de comptitivit li des cots salariaux trop levs, hrits en partie de lancienne rgie. Ses consquences ont dautant plus pes sur lentreprise quelle na pas su diversifier son portefeuille de clients. Il en est ainsi rsult une dgradation rapide de sa situation financire le rsultat dexploitation est devenu ngatif en 2011 (- 1,2 M ) - laquelle la direction a tard ragir.
Cour des comptes
Une adaptation manque louverture du march la concurrence
Louverture du march la concurrence et larrive dun nouvel acteur,
Le dpartement a conclu avec Kolis un pacte dactionnaires qui, en assurant ce dernier dtre lactionnaire industriel exclusif de la SEM, expose le dpartement se trouver seul, indfiniment responsable du passif de lentreprise en cas de dfaillance. Or paralllement, le contrat dassistance technique, conclu entre la SEM et Kolis linitiative du dpartement, na pas permis de redresser la comptitivit
Une impasse particulirement coteuse pour le dpartement
La socit dconomie mixte (SEM) des Voies ferres du Dauphin est lun des principaux oprateurs de transports interurbains par autocars en Isre. Elle est ne en 2006 de la transformation de la rgie dpartementale du mme nom, dont la situation financire stait fortement dgrade. Ce changement de statut devait permettre de rtablir la comptitivit de lentreprise et de diversifier son portefeuille clients. Le dpartement de lIsre, actionnaire majoritaire de la SEM avec 80 % des parts, a donc fait appel un partenaire industriel, Kolis qui dtient une participation de 15 % et qui est galement titulaire dun contrat dassistance technique. Il ressort du contrle de la chambre rgionale des comptes, ralis en 2012, que la SEM na pas russi sadapter son nouvel environnement concurrentiel et que le dpartement porte une responsabilit majeure dans cette situation en raison des contraintes de gestion auxquelles il a soumis la SEM.
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Les Voies ferres du Dauphin
Une ncessaire inflexion stratgique pour sortir de la crise
de lentreprise, et sest rvl dautant plus coteux quil inclut implicitement une marge destine rmunrer lapport en capital de Kolis, en lieu et place de dividendes. En 2011, le dpartement a mis en place, avec les Voies ferres du Dauphin, une charte de partenariat destine renforcer son contrle. Mais en confrant au prsident du conseil gnral un droit dvocation de presque toutes les dcisions de gestion, ladite charte a port atteinte lautonomie de gestion de la socit. Dans ce contexte, le dpartement a t appel sauver la SEM du dpt de bilan en apportant de nouvelles liquidits et en sengageant, conjointement avec Kolis, procder de nouvelles augmentations en capital. Aux termes du plan de redressement valid par le dpartement au printemps 2013, le dpartement devrait avoir investi prs de 15 M dans la SEM, lhorizon 2015. Paralllement, le comit des chefs des services financiers, prsid par le directeur dpartemental des finances publiques, a accord la SEM des dlais de paiement de crances publiques.
recapitalisation dont il sapprte assumer lessentiel du cot. Il aurait, en effet, pu cder ses titres un industriel, aprs avoir engag une procdure collective, de faon forcer les actionnaires minoritaires constater la perte de valeur de leur participation. Le dpartement de lIsre na pas su grer la contradiction dans laquelle il sest lui-mme plac. En effet, en tant quautorit organisatrice des transports, il a russi contenir lvolution de son budget transports en suscitant une plus grande concurrence, mais en tant quactionnaire majoritaire de la SEM, il a largement contribu lchec de son adaptation aux nouvelles conditions du march. En dfinitive, lintrt financier de lactionnaire industriel de rfrence la russite de lentreprise demeure faible, et sa responsabilit insuffisamment engage en cas de difficults, pour permettre un redressement durable de lentreprise. Le dpartement doit donc envisager, soit dopter pour une socit publique locale, soit de cder une part plus importante du capital de la socit lactionnaire industriel de rfrence, soit une privatisation totale.
La Cour estime que le dpartement disposait dune solution alternative la
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Les Voies ferres du Dauphin
Recommandations
mettre en place court terme un plan de redressement de la socit dconomie mixte, incluant bien une restructuration du passif et un inflchissement des contraintes de gestion imposes par les principaux actionnaires ; revoir le contrat dassistance technique conclu avec Kolis, tant dans son contenu que dans ses modalits de rmunration et de suivi, pour que soient introduites des obligations
La Cour et la chambre rgionale des comptes formulent les recommandations suivantes destination de la socit dconomie mixte des Voies ferrs du Dauphin et du dpartement de lIsre :
de moyens et de rsultats opposables, assorties de pnalits en cas de nonralisation des objectifs ; carter de la charte de partenariat les dispositions qui retirent aux organes de contrle les prrogatives qui leur reviennent ; plus gnralement, mettre en cohrence le statut du ou des oprateurs avec le degr de contrle que le dpartement souhaite exercer, avec trois options : le maintien dune socit dconomie mixte avec une participation significativement plus importante du coactionnaire industriel de rfrence, la cration dune socit publique locale, ou la privatisation de lactuelle socit dconomie mixte.
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Les organismes de protection sociale

La CIPAV (caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse des profession librales) : une gestion dsordonne, un service aux assurs dplorable
Chapitre III
Cour des comptes La CIPAV (caisse interprofession nelle de prvoyance et dassu rance vieillesse des professions librales) : une gestion dsordonne, un service aux assurs dplorable
La CIPAV est la plus importante des dix caisses rattaches la Caisse nationale dassurance vieillesse des professions librales. Elle gre le rgime de base, pour le compte de cette dernire, et administre les rgimes de retraite complmentaire et dinvalidit-dcs dun professionnel libral sur deux, soit 550 000 affilis dont 250 000 auto-entrepreneurs, reprsentant plus de trois cents professions. accroissement du nombre des cotisants, a t en particulier mdiocre et peu transparente : le placement de ces fonds, destins garantir le paiement des retraites des assurs, a dgag une rentabilit annuelle moyenne nettement plus faible que lvolution des indices de rfrence des actions et des obligations. Une direction financire na t cre quen 2010. Jusquen 2010 la commission des placements de la CIPAV navait aucune dlgation du conseil dadministration et ce nest quen 2009 quun code de dontologie pourtant obligatoire a t adopt. Cette situation a favoris le non-respect des rgles lmentaires de rpartition des risques. Ainsi, la CIPAV a confi pendant des dcennies, et jusquen 2012, au mme gestionnaire de portefeuille, plus des trois quarts des sommes placer. Fin 2012, il dtenait encore 37 % de lencours total. La gestion du patrimoine dimmeubles de bureaux a t tout aussi dficiente et se caractrise par une faible rentabilit, en raison en particulier du recours des mandataires peu contrls et dun mauvais suivi des impays. La
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La CIPAV a form depuis 1959 le groupe Berri avec trois autres caisses en vue de mutualiser ses moyens avec les leurs. Afin dviter lhgmonie de la CIPAV qui reprsente les trois quarts des assurs concerns, lautonomie dcisionnelle de chaque caisse a t prserve, crant une gouvernance floue au dtriment de la stabilit des quipes dirigeantes et de lefficacit des fonctions mutualises. La gestion des rserves de la CIPAV (2,1 Md en 2012), en forte augmentation sous leffet notamment du rapide
Une gestion particulirement dsordonne
La CIPAV
Des dysfonctionnements majeurs affectent la gestion par la CIPAV de ses assurs tous les stades : affiliation, calcul et recouvrement des cotisations, liquidation des pensions. Au 1er janvier 2011, a t mise en place une procdure unique daffiliation des travailleurs indpendants (artisans, commerants, professions librales), dont le rgime social des indpendants (RSI) est le matre duvre. La CIPAV
Un service aux assurs dplorable
CIPAV a achet avec dautres caisses, en 2008, pour 95 M un immeuble en tat futur dachvement dans le but dy installer son sige avant dtre contraint den acheter un second (150 M) pour des raisons durgence et de laisser le premier vacant pendant plus dun an. Le groupe Berri manifeste aussi un refus dlibr dappliquer les rgles de la commande publique qui lui sont pourtant opposables. En 2012, plus de 82 % des dpenses nont ainsi pas t engages dans le cadre dune concurrence formalise. Enfin, la modernisation du systme dinformation, entreprise en 2004, nest toujours pas acheve, malgr des dpenses (24 M) prs de dix fois suprieures lestimation initiale (2,5 M), en raison en particulier de labsence de formalisation de la matrise douvrage et de structuration dune direction des systmes dinformation jusquen 2008. La sensible dgradation de la productivit des agents de la CIPAV nest pas sans lien avec ces difficults.
refuse cependant de se rfrer au rpertoire des professions librales tabli par le RSI. Elle continue dutiliser une liste empirique sur le fondement de laquelle elle conteste les dcisions de celui-ci, ce qui provoque de nombreux rejets de dossiers et un grand dsordre dans les fichiers. Des milliers de personnes relevant du RSI ou ayant cess leur activit sont affilies la CIPAV. linverse, des professionnels libraux, galement nombreux, lui chappent. Le recouvrement des cotisations et donc le suivi des droits pension des assurs sen trouvent fortement dgrads. La mauvaise qualit du fichier des cotisants et la connaissance insuffisante des revenus servant dassiette aux cotisations entranent un nombre lev de taxations doffice dont un quart concerne des assurs du RSI. Le circuit des paiements effectus par les redevables nest pas assur avec toutes les conditions de scurit requises : plusieurs dtournements ont eu lieu. En dpit du recours coteux un huissier centralisateur, les dbiteurs ne sont pas srieusement poursuivis. Ainsi, alors que le dlai de prescription est de trois ans, la CIPAV na notifi aucune contrainte de 2007 2009 ni en 2011 et 2012. En 2011, plus de 38 000 redevables ont chapp toute action en recouvrement. La liquidation des pensions est tout aussi mdiocre. Dune part, la caisse verse les premiers arrrages avec dimportants retards, alors mme que ses assurs disposent de revenus trs htrognes. En 2012, moins dun dossier de
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La CIPAV
pension de droit direct ou de rversion sur deux a donn lieu un paiement lchance normale, ce pourcentage natteignant que 15 % pour les polypensionns. Dautre part, le contrle avant et aprs paiement de leur liquidation est trs insuffisant, alors mme que lampleur des anomalies quil permet nanmoins de dtecter atteste du caractre indispensable de son renforcement. Ces dysfonctionnements suscitent un mcontentement dautant plus vif des assurs quils ont de grandes difficults joindre la caisse : les deux plateformes dont celle-ci sest dote ne parSynthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes
Recommandations
viennent traiter en moyenne quun appel sur quatre. La CIPAV refuse, par ailleurs, dintgrer les auto-entrepreneurs qui exercent une profession librale. Aucun sige ne leur est rserv au conseil dadministration. Les trois quarts dentre eux ont t carts du scrutin de renouvellement de cette instance en juillet 2011. Plus gravement, jusquen 2013, la caisse nenregistrait mme pas leurs droits. La CIPAV minore au demeurant ces derniers en labsence de tout fondement lgal, avec pour corollaire de limiter galement la part de cotisations que ltat doit verser en leur faveur.
nommer un administrateur provisoire en cas de dfaut de mise en uvre, sans dlai, par la CIPAV, dun plan de redressement de sa gestion, assorti dun calendrier prcis et dobjectifs de rsultats ; respecter strictement la procdure daffiliation unique applicable aux travailleurs indpendants ;
prendre en compte, de manire exhaustive et rapide, les droits acquis par les assurs au titre des cotisations verses, en veillant notamment rtablir les droits des auto-entrepreneurs ; imposer lensemble des caisses de retraite des professions librales de recruter leurs directeurs et agents comptables parmi les agents de direction de la scurit sociale ; engager la fusion des caisses du groupe Berri ou, dfaut, instituer une union de caisses.
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Les organismes privs subventionns
Chapitre IV
La Cinmathque franaise : une renaissance et de nouveaux enjeux
Cour des comptes

La Cinmathque franaise : une renaissance et de nouveaux enjeux
La Cinmathque franaise est une association but non lucratif qui est soumise au contrle facultatif de la Cour. Ds sa cration en 1936, elle a eu pour but de collecter des films anciens afin de les montrer au public. Elle sest galement donn pour objectif de recueillir des objets et des documents ayant trait lhistoire du cinma. Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes Le contrle des comptes et de la gestion depuis 2006 a fait apparatre que linstallation de cette association dans les locaux de lancien American Center Bercy lui a permis de mettre en uvre un projet ambitieux de dveloppement, en contrepartie de leffort dinvestissement initial important de ltat, ce dernier ayant acquis et ramnag ce btiment pour un montant global de 57,5 M. La Cinmathque a engag un processus de modernisation de sa gestion. Elle a cherch dvelopper ses ressources propres, tout en matrisant ses dpenses. Elle a mis en place un suivi renforc des procdures de gestion et sest dote doutils permettant dapprcier les cots et les rsultats de ses diffrentes activits. Sagissant de la gestion des collections, elle a clarifi sa stratgie en matire denrichissement. Grce une offre culturelle diversifie, elle a bnfici dune hausse continue de sa frquentation, avec plus de 720 000 entres en 2012. Ces rsultats sont le fruit dune stratgie qui a vis largir le public, notamment en ciblant et en fidlisant les jeunes gnrations.
Un renouveau russi
Des exigences pour lavenir
Au-del de ces russites, la Cinmathque est aujourdhui confronte de nouveaux enjeux auxquels elle doit faire face, en relation avec sa tutelle, pour prenniser son dveloppement. Il sagit dassurer dans la dure le stockage des collections, de tirer les consquences, sur le plan de la conservation patrimoniale, du dveloppement du support numrique, de favoriser des partenariats avec les autres cinmathques franaises et trangres, de clarifier les relations avec les pouvoirs publics, enfin dengager une rflexion sur le cadre statutaire et la stratgie future de la Cinmathque.
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La Cinmathque franaise
Recommandations
poursuivre la mise en uvre dun contrle interne et dune comptabilit analytique permettant notam-
Sagissant de la gestion des moyens :
signer avec ltat un contrat de performance fixant les objectifs de la Cinmathque franaise, notamment pour les partenariats avec les autres cinmathques franaises et trangres ; tudier les scnarios possibles pour mieux articuler la Cinmathque franaise avec les archives franaises du film.
Sagissant de la gouvernance de la Cinmathque franaise :
ment de suivre le rsultat financier de chaque activit ; poursuivre le dveloppement des ressources propres et mieux matriser les dpenses de fonctionnement et de rmunration ; rduire les cots de stockage des collections en examinant les mutualisations possibles avec les archives franaises du film.
inclure dans les conventions de restauration de films signes avec les ayants droit une obligation de dpt de garantie ou une participation forfaitaire aux dpenses induites.
Sagissant des activits patrimoniales :
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Les partenariats public-priv

Les partenariats public-priv du plan Hpital 2007 : une procdure mal matrise
Chapitre V
Cour des comptes

Les partenariats publicpriv du plan hpital 2007 : une procdure mal matrise
Lessentiel des oprations immobilires engages, de 2003 2007, dans le cadre du plan Hpital 2007 a t conduit selon la procdure de matrise douvrage publique et financ par lemprunt. Toutefois, linitiative du ministre de la sant, un nombre limit dtablissements a eu recours la forme alors nouvelle du partenariat public-priv (PPP). Vingt-quatre oprations ont t ainsi ralises, pour un investissement de 613 M sur un total dinvestissements raliss dans le cadre de ce plan de 15,9 Md. La Cour et les chambres rgionales des comptes en ont dress un premier bilan mthodologique. tantes. En particulier, lanalyse des consquences financires du choix de la procdure du partenariat public-priv a souvent t carte des tudes pralables, dautant plus facilement quelle ntait pas rglementairement obligatoire. La conviction dun accroissement de lactivit hospitalire et de laugmentation des recettes en dcoulant du fait de lintroduction, dans le mme temps, dune tarification lactivit, poussait au demeurant les responsables en ignorer les risques financiers. La taille, trs souvent limite, des tablissements hospitaliers engags dans les partenariats ne leur a pas permis de disposer en leur sein dquipes suffisamment outilles pour laborer un programme fonctionnel prcisment finalis et mme de pouvoir matriser, dans tous leurs aspects souvent trs complexes, la ngociation du contrat et le suivi de son excution. La mission dappui cre leur intention ne pouvait les accompagner in situ et a dabord eu pour objectif de publier des guides mthodologiques parvenus souvent trop tardivement. La diversit des oprations retenues a ajout lisolement de chacun des tablissements.
Des procdures engages de faon prcipite
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Les directeurs des agences rgionales dhospitalisation ont reu en 2002 une instruction ministrielle les invitant proposer chacun au moins un projet dinvestissement conduit en PPP. Sous cette contrainte, les rflexions pralables lengagement dun investissement et au choix de la procdure pour le raliser nont pas t suffisamment approfondies, voire parfois ont t inexis-
Les partenariats publicpriv du plan hpital 2007
Les partenariats public-priv hospitaliers conclus dans le cadre du plan Hpital 2007 ont contribu lacclration de la modernisation des quipements hospitaliers sans toutefois viter les cueils souvent constats pour les oprations ayant bnfici des aides financires de ce plan : tendance au surdimensionnement, effort inabouti de rationalisation des activits et insuffisante attention aux volutions de la prise en charge des patients. La volont de raliser rapidement les investissements, la slection prcipite doprations souvent dj en attente de financement,
Des rsultats contrasts
Les tudes pralables la dfinition de lopration, au choix de la procdure de ralisation et aux capacits financires de ltablissement sont obligatoires depuis 2004 et font lobjet dun examen par un organisme expert depuis la mme anne. La prise en compte des consquences financires des partenariats public-priv dans les documents comptables et budgtaires des tablissements de sant na t organise qu compter dun arrt du 16 dcembre 2010. La notion defficience conomique a t introduite par un dcret du 29 avril 2010 mme si elle devait tre prise en compte dans le processus dvaluation pralable ds 2008.
Un encadrement juridique, comptable et financier construit progressivement
linexprience des ngociateurs publics lapplication dune lgislation nouvelle et la faiblesse dun accompagnement peu structur sont autant de facteurs qui ont conduit la signature des contrats trop frquemment dsquilibrs au profit des preneurs privs, comme lillustre en particulier lexemple de la construction du centre hospitalier Sud francilien. Pour autant, la plupart de ces oprations ont t livres dans les temps prvus malgr des modifications de programme en cours de chantier dans une majorit dentre elles. Des solutions innovantes sur le plan technique, dans laccueil des patients ou dans les conditions de travail des personnels ont t parfois apportes au-del des prescriptions du cahier des charges et du programme fonctionnel dans plusieurs oprations, montrant ainsi lintrt de la formule du dialogue comptitif. Le recours au PPP a pu, dans certaines situations o la tutelle rgionale sest fortement implique, faciliter des mutualisations entre tablissements publics et tablissements privs, mme si un partage des risques mal ngoci a parfois t lorigine de dboires. En tout tat de cause, il est dsormais besoin dune doctrine claire sur lusage de cette procdure permettant une slection plus rigoureuse des oprations pouvant faire lobjet dun PPP - les premiers retours dexprience semblant montrer que ces procdures sont plus faciles adopter pour des ralisations logistiques que pour des locaux de soins. La ncessit depuis 2012 dune autori-
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Les partenariats publicpriv du plan hpital 2007
sation ministrielle pour recourir ce type de procdure et la mise en place, dbut 2013, du comit interministriel de la performance et de la modernisation de loffre de soins, charge de valider les projets dinvestissement lorsquune aide nationale est demande,
vont en ce sens. La relance annonce de linvestissement hospitalier, hauteur de 45 Md en dix ans, suppose toutefois un net renforcement de laccompagnement des tablissements et des capacits dexpertise des agences rgionales de sant.
Recommandations
amliorer les capacits de lagence nationale dappui la performance des tablissements de sant et mdico-sociaux (ANAP) produire des guides mthodologiques fondes sur une analyse des bonnes pratiques et laborer des analyses comparatives indpendantes et lui donner mission daccompagner les tablissements in situ au cours des ngociations ;
La Cour et les chambres rgionales des comptes formulent les recommandations suivantes :
renforcer les comptences techniques, juridiques et financires des agences rgionales de sant (ARS) pour leur permettre de mieux apprcier la pertinence des projets de partenariat public-priv et le suivi de leur excution ; inciter les tablissements engageant une opration en partenariat public-priv se doter dune structure de projet stable pour prparer le programme fonctionnel, ngocier le contrat et en suivre la ralisation.
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COUR DES COMPTES Le rapport public annuel

- deuxime partie : les politiques publiques (10) ;

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Deuxime partie - Les politiques publiques

La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014) .8

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1 La scurit sanitaire de lalimentation : linsuffisance des contrles du ministre de lagriculture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

Troisime partie - La gestion publique

Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut . . . . . . . . . . . .46

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Chapitre III - Les organismes de protection sociale

Chapitre IV - Les organismes privs subventionns Chapitre V - Les partenariats public-priv

Les finances publiques

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En 2014, un objectif de rduction des dficits dont la ralisation est incertaine

La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2014)

Des efforts supplmentaires consentir de 2015 2017

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Des non-conformits nombreuses aux suites insuffisamment contraignantes

La Cour formule les recommandations suivantes :

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Llargissement du champ daction des SAFER

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Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes

Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes

Ces constatations conduisent la Cour formuler les recommandations suivantes :

Un projet national relanc dans le cadre franco-britannique

Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes

La coopration francobritannique en matire de porteavions

Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes

Une absence de projet industriel commun

Une dpense assume en pure perte par la France

La coopration francobritannique en matire de porteavions

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Le transport spatial en Europe

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Les options possibles

Mieux rentabiliser le port spatial de Kourou

La Cour formule les deux recommandations suivantes :

Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes

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Des orientations initiales imprcises et jamais corriges

Des internats dexcellence ceux de la russite

Une gnralisation rapide au dtriment des moyens pdagogiques

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Synthses du Rapport public annuel de la Cour des com ptes

Un processus valuatif clat limpact faible

Des internats dexcellence ceux de la russite

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Des clarifications ncessaires la poursuite du programme sous lappellation internats de la russite

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