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LE PROJET DE NOUVELLE CONSTITUTION : ENTRE AUDACE ET PRUDENCE Norddin HENNANI, Docteur en droit public

N des aspirations populaires plus de dmocratie, justice et libert, le vent de rvolte, qui secoue les tats du Maghreb et, dune manire gnrale, une grande partie du monde arabo-musulman depuis limmolation par le feu en dcembre 2010 de Mohamed Bouazizi, jeune chmeur tunisien, suite la confiscation de certains de ses biens par les autorits tatiques, na pas pargn le Royaume du Maroc. En effet, depuis le dbut de lanne, le vent du changement souffle sur le Maroc, un vent principalement provoqu par la jeunesse marocaine inspire par les rvolutions tunisienne et gyptienne. Portes par le Mouvement du 20 fvrier compos majoritairement de jeunes qui souffrent de la pauvret, les revendications tendant la dmocratisation du rgime, llargissement de la sphre des droits et liberts fondamentales et lradication de maux tels que la corruption qui gangrnent la socit marocaine, semblent avoir t entendues par le Roi Mohammed VI comme en tmoigne Son discours adress la Nation le 9 mars 2011. Dans ce discours intervenu dans la foule de la chute des Prsidents Ben Ali et Moubarak, le Souverain a annonc une rforme constitutionnelle globale fonde, entre autres, sur La consolidation de ltat de droit et des institutions, llargissement du champ des liberts individuelles et collectives.et les mcanismes de moralisation de la vie publique Le monarque a confi la rdaction du nouveau texte constitutionnel la Commission consultative de rvision de la Constitution (CCRC) installe le 10 mars 2011, prside par le professeur Abdeltif Menouni et comprenant 19 membres nomms par le Roi. Charge dlaborer la nouvelle Loi fondamentale marocaine en sollicitant lavis des partis politiques, des syndicats et du milieu associatif, la cration de la CCRC a suscit des critiques de la part de certains acteurs politiques (partis dextrme gauche) et de la socit civile (Mouvement du 20 fvrier) qui ont dnonc son dficit de lgitimit dmocratique. Contrairement au principe dmocratique qui veut quune Constitution soit tablie par le peuple ou ses reprsentants lus dans le cadre dune assemble constituante, la CCRC a fix les nouvelles rgles du jeu politique et remis, le 10 juin 2011, au Souverain le projet de Constitution cens moderniser ltat marocain. Dans Son discours du 17 juin 2011, le Roi Mohammed VI a dvoil les grandes orientations de la future Norme des normes du Royaume tout en explicitant les apports de cette rforme constitutionnelle majeure. Le projet de nouvelle Constitution qui sera soumis rfrendum le 1er juillet 2011 comporte 180 articles (contre 108 dans la Constitution actuelle) spars en 13 titres et prcds dun prambule dont la consistance nest en rien comparable avec celle du prambule du texte constitutionnel de 1996. Le

prambule rdig par les membres de la CCRC sinscrit dans une logique de rupture avec le prcdent pour au moins deux raisons. Dabord parce quil consacre la richesse de lidentit marocaine qui tait jusqualors constitutionnellement limite ses dimensions musulmane, maghrbine et africaine. Plus prcisment, il proclame la pluralit de lidentit marocaine (composantes arabo-islamique, amazighe et saharo-hassanie) qui sest nourrie et enrichie de ses affluents africain, andalou, hbraque et mditerranen . Ensuite parce que le recours aux dispositions du prambule du projet de Constitution de 2011 permet de clarifier deux points de droit que le prambule actuel ne peut trancher. La lecture du prambule du projet enseigne, en effet, que ses crivains ont entendu reconnatre sa normativit puisquil contient, la diffrence du prambule de sa devancire, la disposition selon laquelle il fait partie intgrante de la prsente constitution . Lincertitude quant lopposabilit au lgislateur du prambule de la Constitution est leve : il constitue une rgle constitutionnelle au respect de laquelle les pouvoirs publics sont tenus dans lexercice de leurs comptences. Bien plus, si le prambule de la Constitution de 1996 fait rfrence au droit international, force est de constater quil ne rglemente pas expressment la question des rapports entre lordre interne et lordre international. Certes la disposition selon laquelle le Royaume du Maroc souscrit aux principes, droits et obligations dcoulant des Chartes des organismes internationaux donne penser que le pouvoir constituant nest pas hostile au principe de la primaut du droit international sur le droit interne. Soucieux sans doute de rduire les tensions entre le droit international des droits de lHomme et le systme juridique marocain, la Commission prside par le professeur Menouni a dcid dintroduire dans le prambule du nouveau texte constitutionnel une mention accordant aux conventions internationales ratifies par ltat marocain la primaut sur le droit interne. Dune manire gnrale, le prambule du projet de Constitution de 2011 ne bouleverse pas vraiment lquilibre recherch entre attachement aux principes de la tradition constitutionnelle et volont de souvrir aux structures modernes de ltat. Le noyau dur de lhritage constitutionnel marocain est, en effet, conserv : le caractre islamique de ltat marocain est protg ( tat musulmancomposantes arabo-islamiqueprminence accorde la religion musulmane dans ce rfrentiel nationalappartenance la Oumma arabo-islamique ), le principe monarchique est proclam (lexpression Royaume du Maroc est cite 4 reprises, lois du Royaume ) et la notion dintgrit territoriale est solennise (tat attach son intgrit territoriale , tat totalement souverain ). Ces dispositions se combinent avec celles issues du modle politique dinspiration occidentale qui traduisent la volont du Royaume du Maroc de construire un tat de droit dmocratique fond sur les principes de participation, de pluralisme et de bonne gouvernance o tous jouissent de la scurit, de la libert, de lgalit des chances, du respect de leur dignit et de la justice sociale .

Lexamen du texte stricto sensu du projet de nouvelle Constitution permet de parvenir la conclusion que la dmarche des membres de la CCRC a t motive par le double souci de consolider ltat de droit et de construire une monarchie parlementaire. CONSOLIDER L !TAT DE DROIT Appel de ses vux par le Roi Mohammed VI loccasion de Son discours du 9 mars 2011, le renforcement de ltat de droit se manifeste travers plusieurs dispositions du projet de Constitution qui affirment lide de suprmatie constitutionnelle, enrichissent le catalogue des droits et liberts, valorisent la figure du citoyen et confrent un statut lopposition parlementaire. Pour autant, laudace rformatrice impulse par le Souverain trouve ses limites dans le refus dinstituer un contrle de la constitutionnalit des actes royaux. Il nest pas rare dassimiler ltat de droit ltat constitutionnel, en ce sens que ltat de droit est souvent dfini comme un tat o la marge de manuvre normative des pouvoirs publics et la latitude daction des particuliers sont encadres par la Constitution. Les acteurs du processus constituant de 2011 ont rendu un hommage particulier cette notion comme le prouvent les articles 6 et 37 du nouveau texte constitutionnel qui respectivement consacre le principe de constitutionnalit et dispose que Tous les citoyens et les citoyennes doivent respecter la Constitution . Et si lon constate que la cration des partis politiques (article 7), des organisations syndicales des salaris, des chambres professionnelles, des organisations professionnelles des employeurs (article 8) ainsi que lexercice de leurs activits doivent se faire dans le respect de la Constitution, on ne peut qutre convaincu de lattachement de la CCRC lide de suprmatie constitutionnelle. Conscient sans doute de la dimension faiblement protectrice de la Constitution sociale marocaine, le Constituant a ralis un saut qualitatif en matire de droits et liberts en gravant dans le marbre constitutionnel des dispositions relatives aux droits de lHomme qui, jusqualors, navaient jamais fait lobjet dune reconnaissance constitutionnelle. Insres dans le titre II du projet de Constitution intitul Liberts et droits fondamentaux juste avant celui ddi linstitution monarchique (lordre des titres enclin penser que les articles lis aux droits et liberts seraient, dans lesprit des rdacteurs du projet de nouvelle Constitution, plus importants que ceux intressant le pouvoir monarchique), ces dispositions garantissent, entre autres, le droit la vie (article 20), affirment linterdiction de la torture et des traitements inhumains et dgradants (article 22), protgent le droit la sret (article 23) et le droit au respect de la vie prive (article 24). Ces droits et liberts fondamentales qui constituent le standard minimum en matire de droits humains sont complts par des droits de la seconde gnration numrs larticle 31 de la future loi Fondamentale du Royaume (droit la

sant, droit au travail, droit un logement dcent). Il convient galement de souligner que le principe constitutionnel dgalit, initialement limit au domaine politique, a dsormais un caractre conomique, social, culturel et environnemental (article 19). Pierre angulaire de ltat de droit, le citoyen sest vu reconnatre plusieurs prrogatives lui permettant sinon de peser sur le processus dcisionnel, du moins de participer la gestion des affaires publiques. Plus exactement, larticle 14 du projet de nouvelle Constitution qui attribue aux citoyens le droit de prsenter des propositions en matire lgislative, larticle 15 qui leur confre le droit de prsenter des ptitions aux pouvoirs publics et larticle 133 qui les habilite saisir indirectement la Cour constitutionnelle (article 133) contribuent la naissance de la dmocratie des gouverns propre amliorer le contrle de laction des gouvernants par le peuple. Le souci de faire du citoyen un majeur constitutionnel est confort par larticle 27 qui disposent que Les citoyennes et les citoyens ont le droit daccder linformation dtenue par ladministration publique, les instituions lues et les organismes investis dune mission de service public . Un vritable tat de droit ne sappuie pas sur le rgne de la majorit mais sur une collaboration quilibre entre cette dernire et lopposition parlementaire. Les membres de la CCRC ont concrtis cette ide en renforant le statut constitutionnel de lopposition qui bnficie dune srie de droits lui permettant de sacquitter convenablement de ses missions affrentes au travail parlementaire et la vie politique (article 10) et qui est une composante essentielle des deux Chambres (article 60). A la lumire de tout ce qui prcde, luvre constituante de 2011 reprsente une srieuse avance dans ldification dun tat de droit au Maroc. Elle constitue manifestement un progrs par rapport aux Constitutions prcdentes, en ce quelle comble un certain nombre de leurs lacunes. Pour autant, le propos gagnerait tre nuanc dans la mesure o les crivains du projet de nouvelle Constitution nont pas pleinement intrioris lide de suprmatie constitutionnelle. Pour sen convaincre, il suffit, par exemple, de constater que les actes royaux bnficient toujours dune prsomption de constitutionnalit. En dautres termes, tout Dahir de nature lgislative ne pourrait tre contrl et, le cas chant, annul par la Cour constitutionnelle (qui succde au Conseil constitutionnel) en raison de limmunit dont jouit ce type dacte. Ainsi, lorientation privilgie par les titulaires du pouvoir constituant est pour le moins regrettable, en ce quelle corne le principe de constitutionnalit. Autant le projet de Constitution tmoigne de la volont de ses auteurs de consolider ltat de droit, autant il atteste de leur souci de construire une monarchie parlementaire.

CONSTRUIRE UNE "ONARCHIE PARLE"ENTAIRE


Contrairement au texte constitutionnel de 1996, larticle premier du projet de Constitution prcise le caractre parlementaire de la monarchie marocaine

( Le Maroc est une monarchie constitutionnelle, dmocratique, parlementaire et sociale ). La monarchie parlementaire peut tre dfinie comme un rgime politique dans lequel le Premier ministre, la tte du gouvernement uniquement responsable devant le parlement, est le centre dimpulsion de lexcutif tandis que le monarque doit se contenter dune fonction symbolique de reprsentation. Si les membres du CCRC ont entam la construction de ce mode de gouvernement dun tat en minorant les prrogatives du Roi et en majorant celles dont peut se prvaloir le Premier ministre, ils ne lont, en ralit, pas acheve. Le texte qui sera soumis rfrendum le 1er juillet 2011 et pour lequel le Roi a appel voter oui rduit le champ dapplication des pouvoirs dvolus linstitution monarchique. Le projet de nouvelle Constitution supprime le pouvoir discrtionnaire du Souverain en matire de nomination du Premier ministre puisquil est oblig de le choisir au sein du parti politique arriv en tte des lections des membres de la Chambre des reprsentants (article 47). Si la Constitution en vigueur autorise le Roi rvoquer librement les membres de lquipe gouvernementale, le nouveau texte constitutionnel subordonne lexercice de cette prrogative la condition de consulter le Chef du gouvernement (article 47). Enfin, il semblerait que la Commission installe le 10 mars 2011 ait dcid de limiter le primtre dintervention du monarque lorsque ce dernier agit en qualit de Commandeur des croyants. Cest, en tout cas, ce qui ressort de larticle 41 (deuxime alina) du projet de nouvelle Constitution qui dispose que le Roi exerce par dahirs les prrogatives religieuses inhrentes linstitution dImarat Al Mouminine qui lui sont confres de manire exclusive par le prsent article . Il en rsulte que le Souverain ne saurait valablement sappuyer sur son statut de Commandeur des croyants pour simmiscer dans la sphre politique. Labaissement du pouvoir monarchique sest opr au bnfice du Premier ministre dont le poids a t srieusement renforc. En effet, la Constitution de 2011 amliore son statut (il porte dsormais le titre de Chef du Gouvernement ), consolide son autorit (Politiquement responsable devant la Chambre des reprsentants (articles 103 et 105), le Gouvernement, qui exerce le pouvoir excutif, est sous lautorit (et non plus sous la responsabilit) du Chef du Gouvernement, article 89 ; Les ministres accomplissent les missions qui lui sont confies par le Chef du Gouvernement, article 93, deuxime alina) et lui confre de nouvelles prrogatives (pouvoir de dissoudre la Chambre des reprsentants, article 104 ; pouvoir de nommer aux emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des tablissements et entreprises publics, article 91). Si lon ajoute que le Chef du Gouvernement prside le Conseil de Gouvernement dont lune des missions est de fixer la politique gnrale de ltat (article 92), il est possible de soutenir quil serait le matre du pouvoir excutif. La tentation est grande dadmettre, au terme de ces dveloppements, que

les 19 membres de la CCRC auraient jet les bases dune monarchie parlementaire. Mais un examen attentif du projet de nouvelle Constitution montre quils ne sont pas alls au bout de leur logique. Loin davoir ralis leffacement du Souverain, la future Loi fondamentale a, au contraire, maintenu le principe selon lequel Au Maroc, le Roi rgne et gouverne . Il conserve un certain nombre de prrogatives lui permettant dexercer une influence sur les pouvoirs excutif (nomination/rvocation du Chef du Gouvernement et des autres ministres ; Prsidence du Conseil des ministres (article 48) ; lgislatif (demande de nouvelle lecture de tout projet ou proposition de loi (article 95) ; pouvoir de dissoudre les deux Chambres (article 96) ; transmission la Cour constitutionnelle dune loi vote et non encore promulgue (article 132, troisime alina)) et judiciaire (droit de grce (article 58) ; prsidence du Conseil Suprieur du Conseil Judiciaire (article 115)). Chef suprme des Forces Armes Royales (article 53), le Roi peut se saisir des pouvoirs exceptionnels en temps de crise (article 59). Bien plus, le Roi garde son statut d Amir Al Mouminine , ce qui va emporter des consquences importantes. Dabord parce quune telle qualit fonde la soumission au pouvoir monarchique : un musulman doit, en principe, obissance au Commandeur des croyants. Ensuite parce quelle lui permet de se placer au-dessus de la Constitution. En dfinitive, les acteurs du processus constituant de 2011 ont su combiner audace et prudence pour rdiger la nouvelle Charte fondamentale du Royaume. Laudace rside dans la limitation de la prpondrance royale (par la rduction des prrogatives du Souverain), laltration dune partie de la souverainet nationale (par la reconnaissance de la primaut du droit international sur le droit interne) et la marche vers un rgime parlementaire (par la valorisation du Chef du Gouvernement et de son quipe gouvernementale). La prudence, qui est lie au souci de prserver la spcificit de la monarchie marocaine, se caractrise par la rception limite du modle politique dinspiration occidentale. Quoi quil en soit, toute rflexion sur le projet de nouvelle Constitution gagnerait sinspirer des propos du Roi Mohammed VI : Toute Constitution quel quen soit le degr de perfection, ne saurait constituer une fin en soi. Elle est plutt un moyen dinstaurer des institutions dmocratiques (Discours du 17 juin 2011).