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conomie rurale

Numro 320 (novembre-dcembre 2010)


Le dveloppement durable

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Pierre-Marie Bosc, Marie-Hlne Dabat et lodie Matre Dhtel

Quelles politiques de dveloppement


durable au Mali et Madagascar?
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Pierre-Marie Bosc, Marie-Hlne Dabatet lodie Matre Dhtel, Quelles politiques de dveloppement durable
au Mali et Madagascar?, conomie rurale [En ligne],320|novembre-dcembre 2010, mis en ligne le 01
novembre 2012. URL : http://economierurale.revues.org/index2865.html
DOI : en cours d'attribution
diteur : Socit Franaise d'conomie rurale
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Quelles politiques de dveloppement durable


au Mali et Madagascar ?
Pierre-Marie BOSC CIRAD, France, bosc@cirad.fr
Marie-Hlne DABAT CIRAD, Burkina Faso, dabat@cirad.fr
lodie MATRE DHTEL CIRAD, France, elodie.maitredhotel@cirad.fr

Introduction
question du changement institutionnel
de nos jours un objet central
Ldesaconstitue
analyses sur le dveloppement. Nous
tudions dans cet article linsertion du rfrentiel du dveloppement durable dans les
trajectoires des politiques agricoles et rurales
de deux pays du Sud, le Mali et Madagascar, sous langle des changements institutionnels que ce rfrentiel implique dans
les processus de production et de mise en
uvre des politiques publiques. Le dveloppement durable peut tre considr
comme un rfrentiel construit et vhicul
au niveau international, que les pays peuvent
sapproprier en lintgrant aux politiques
nationales. Cest cette appropriation, qui
repose sur des jeux dacteurs particuliers,
que nous nous proposons danalyser. Nous
comparons dans ces deux pays, les formes
particulires dadaptation du rfrentiel du
dveloppement durable, en les situant dans
le temps long des trajectoires des politiques
agricoles et rurales. Nous montrons que
lappropriation du rfrentiel du dveloppement durable a donn lieu une recomposition diffrencie des modes publics
dintervention en milieu rural, et donc que
les politiques de dveloppement durable,
dans les discours comme dans les dispositifs,
y recouvrent des expressions diffrentes.
Nous cherchons analyser les facteurs qui
jouent un rle dans la dtermination de ces
expressions spcifiques.
Trois parties structurent cette tude. Une
premire partie prsente le cadre gnral
de notre analyse, tant du point de vue de la
mthodologie retenue que des approches
mobilises. Dans la deuxime partie, nous
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analysons les trajectoires des politiques agricoles et rurales au Mali et Madagascar


ainsi que les modalits diffrencies dinsertion du rfrentiel du dveloppement
durable. Enfin, la troisime partie avance des
lments explicatifs de ces diffrences par
une analyse des jeux dacteurs.

Analyse comparative des politiques


de dveloppement durable
Notre analyse porte sur la mobilisation et
lappropriation des ides dveloppes au
niveau international sur le dveloppement
durable dans les processus de construction
des politiques nationales. Cette insertion
peut donner lieu la mise en place de politiques nouvelles qui cherchent intgrer
les diffrentes dimensions de la durabilit
mais aussi une modification des politiques
prexistantes. Par politique de dveloppement durable , nous dsignons donc, la
fois, les nouvelles politiques qui se rclameraient directement du dveloppement
durable et les politiques agricoles et rurales
ramnages.
1. Mthodologie comparative retenue

Notre dmarche repose sur la notion de


comparabilit (Sartori, 1994) applique
aux situations malgache et malienne. En
effet, ces deux pays partagent assez de points
communs pour rendre la comparaison
valable et sont marqus par des diffrences
suffisamment perceptibles pour rendre la
comparaison utile. Les caractristiques qui
fondent ces points communs et ces diffrences sont profondment significatives de
leurs modles de dveloppement et de la
structure de leurs secteurs ruraux. Les tudes

RECHERCHES
Pierre-Marie BOSC, Marie-Hlne DABAT, lodie MATRE DHTEL

menes par deux quipes distinctes se rfrent, de faon systmatique et critique,


une mme grille danalyse dans le cadre du
1
projet de recherche Propocid . Aprs avoir
mis en vidence lexistence de divergences
dans les formes que revtent les politiques
de dveloppement durable Madagascar et
au Mali ; ensuite nous cherchons identifier
les facteurs potentiellement explicatifs de ces
divergences2.
Points communs
Dans ces deux pays, lagriculture est un
secteur dactivit dominant qui contribue la
formation du Produit intrieur brut (PIB)
hauteur de 28 % Madagascar et de 37 % au
Mali ; mais elle reprsente 72 % de la population active Madagascar et 79 % au Mali
(donnes FAOSTAT). Lisolement gographique insularit et enclavement est
renforc par la faiblesse de leurs rseaux dinfrastructures de communication. Les productions agricoles vivrires, peu intensifies et
fortement orientes par les demandes internes,
sont peu diversifies ; la vulnrabilit alimentaire est forte, avec un recours structurel au
march international pour combler les dficits.
Les niveaux de productivit sont contraints par
3
la fragilit des ressources naturelles . Les
secteurs agricoles sont engags dans des
processus douverture conomique, notamment dans le cadre de lintgration des
1. Projet ANR-06-PADD-016 Production des politiques autour du dveloppement durable financ par
lAgence nationale de la recherche au titre du
Programme Agriculture et Dveloppement
Durable .
2. Nous renvoyons la mthode des variations concomitantes, dont lintuition a t prsente par John
Stuart Mill (1843) qui propose dinterprter les
variations qui affectent un objet social en les ramenant aux diffrences constates dans le mode daction
de tel ou tel facteur, toutes choses tant gales par
ailleurs (Frognier, 1994).
3. Outre les alas climatiques, la production agricole
doit faire face une dgradation acclre des
ressources naturelles : rosion des sols et dforestation,
dsertification au Mali, rduction de la biodiversit
Madagascar.

marchs rgionaux4. Des zones de productions


agricoles stratgiques ont historiquement
bnfici du soutien direct des politiques
publiques : au Mali les zones sud avec la
production de coton et nord lOffice du
Niger avec la production de riz ; Madagascar les Hautes Terres et le Lac Alaotra
pour la production de riz. Cette concentration
des interventions publiques tend crer des
zones marginales , oublies des politiques.
Ces pays connaissent des processus de dmocratisation politique relativement rcents et les
collectivits territoriales existent depuis peu
de temps. Les niveaux de pauvret sont levs,
ce qui les rend fortement dpendants de laide
extrieure5. Leurs secteurs agricoles sont
importants en termes demploi mais peu
comptitifs. Les voies de diversification
conomique demeurent limites par la faible
attractivit des investissements et la place
dominante de lagriculture dans leur histoire
conomique et sociale.
Des diffrences
Madagascar et le Mali prsentent des divergences structurelles la croise des enjeux
de durabilit. La structuration du monde
paysan est limite Madagascar du fait de
la fragmentation des initiatives collectives
tandis que les organisations de producteurs
maliens contribuent depuis maintenant plus
de quinze ans aux processus dlaboration
des politiques. En outre, si les deux pays
sont confronts des problmatiques de
dgradation environnementale, leurs dotations en capital naturel sont sensiblement
4. Union conomique et montaire Ouest africaine et
Communaut conomique des tats dAfrique de
lOuest dans le cas du Mali ; Common Market for
Eastern and Southern Africa, Southern African Development Community et Commission de lOcan
Indien, dans le cas de Madagascar.
5. Madagascar se situe au 143e rang et le Mali au
173e rang sur 177 pays classs en matire dIndice
de dveloppement humain (IDH-PNUD) et lAide
publique au dveloppement (APD) reprsente 13 %
du PIB Madagascar et 20 % au Mali (World Development Indicators).
CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010 25

Mali, Madagascar : politique de dveloppement durable

Figure 1. Lappropriation du rfrentiel du dveloppement durable par les pays


Rfrentiel
du dveloppement durable

Niveau international

Niveau national

MALI
(histoire, culture)

Jeux dacteurs > rappropriation

R-amnagement
des politiques agricoles
et rurales
Discours
Actions

MADAGASCAR
(histoire, culture)

R-amnagement
des politiques agricoles
et rurales
Discours
Actions
Source : les auteurs

diffrentes : Madagascar dispose dun patrimoine naturel riche6 tandis que les conditions naturelles du Mali en font un pays
aux ressources naturelles fragiles, en dsquilibre cologique et fortement marqu
par la rcurrence des scheresses. Enfin,
restant fortement agricoles, les processus
de diversification conomique diffrent. Au
Mali, lor est le premier secteur dexportation, mais lactivit minire ne gnre pas
deffets dentranement conomique alors
qu Madagascar le textile et les services
rsultent dune volont du Gouvernement
dattirer linvestissement tranger et amorcent une diversification relle, bien que
fragile.
2. Prsentation des approches thoriques
mobilises

Lapproche du transfert politique


Le rfrentiel du dveloppement durable
est considr comme tant exogne aux
pays analyss et nous tudions la faon dont
ils se lapproprient en donnant lieu ou non
la mise en place de politiques de dveloppement durable particulires et/ou un
ramnagement des politiques agricoles et
rurales (figure 1). Pour analyser ces
processus dappropriation, nous mobilisons
6. Biodiversit de la faune et de la flore, fort
primaire, cosystmes littoraux

26 CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010

lapproche du transfert politique, qui accorde


une place centrale lanalyse des jeux dacteurs et dfinit le transfert comme un
processus dans lequel la connaissance
sur les politiques, les arrangements administratifs, les institutions et les ides dun
cadre politique sont utiliss dans la mise en
place de politiques, darrangements administratifs, dinstitutions et dides dun autre
cadre politique (Dolowitz, Marsh 1996).
Le transfert considr ici prsente la particularit de se situer linterface de la sphre
supranationale, o sont discutes et produites
des ides, et de lchelon national, o slaborent les politiques publiques. Les modalits de mise en uvre de ces ides vont
dpendre des contextes nationaux et de jeux
de pouvoirs entre acteurs, ce qui suppose
didentifier les raisons et les acteurs de ce
transfert mais aussi de reprer et dapprcier
limportance de facteurs plus structurels.
Lapproche de la dpendance au sentier
La notion de dpendance au sentier renvoie
lide dun changement graduel, qui se
ferait suivant une mme direction (North,
1990) avec alternance de priodes longues
de changements graduels et de priodes
courtes avec des changements plus radicaux (Denzau, North ; 1994). Les longues
priodes sont celles o le dveloppement

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emprunte un mme sentier ; les courtes


priodes sont celles, au contraire, o un
nouveau sentier peut tre cr. Mahoney
(2001) propose un schma squentiel qui
rend compte la fois des phnomnes de
continuit et des ruptures institutionnelles.
Nous caractriserons ces mcanismes en
nous rfrant Pierson (2000) qui suggre
didentifier les facteurs qui induisent une
certaine continuit des processus politiques.
Pour pouvoir comparer nos situations nous
dcrirons succinctement les trajectoires de
construction et de mise en uvre des politiques agricoles et rurales (sur la priode
longue) et les politiques de dveloppement
durable (sur la priode plus rcente).

Linsertion du dveloppement
durable dans les politiques
1. Construction des politiques agricoles
et rurales sur le temps long

Les deux pays ont connu une priode coloniale entre le dbut du xxe sicle et les
annes 1960 au cours desquelles leur secteur
agricole sera un des principaux enjeux pour
la mtropole qui mettra en uvre des politiques fortement interventionnistes, voire
dirigistes (politiques dirrigation, dintrants,
de prix, de commercialisation, de vulgarisation, dimportation, dexploitation de la
fort). Aprs les indpendances, ces politiques ont t prolonges sous des formes
diverses, avant dtre fortement remises en
question partir des annes 1980 avec lavnement de la priode librale.
Madagascar, une libralisation freine
Ds la fin du XVIIIe sicle, soit avant la colonisation, le roi Andrianampoinimerina
(1787-1810) met lagriculture au centre de
son action politique, par des mesures damnagement des rizires, de rglementations
des systmes dirrigation, dorganisation
du travail collectif, de soutien de linnovation technique, de distribution des terres et
du capital ou encore de leve de limpt
(Abe, 1984). Cette intervention dun pouvoir

central fort se maintient ensuite quelle que


soit lidologie des rgimes qui vont se
succder pendant plus dun sicle : modernisation de ltat sous la royaut jusquen
1896, colonisation et dveloppement de
lagriculture dexportation jusquen 1960,
indpendance et diversification agricole de
1960 1975, rupture socialiste et collectivisation des moyens de production de 1975
1982.
Pendant la priode coloniale, ltat prend
ainsi en charge de grands travaux damnagement hydro-agricoles et impose une politique forestire interventionniste. Cette
dernire exclut les populations de la gestion
locale des ressources naturelles par des
7
mesures conservationnistes . Les politiques
agricoles de ltat colonial ont eu tendance
se maintenir aprs lindpendance. Dans les
annes 1980, la signature et la mise en place
8
des premiers plans dajustement structurel
contraint ltat malgache restreindre son
intervention. Toutefois, subsistera une relative
prise de libert lgard du dogme libral
car la libralisation des filires vivrires na t
que partielle, et ltat rintervient de faon
rcurrente dans le fonctionnement des
marchs. La comprhension de cette rticence libraliser renvoie une longue tradition de rsistance des socits rurales par
rapport au pouvoir central, mais galement
lexistence de pactes administratifs et conomiques entre notables et riziers, et plus largement une position idologique dessence
nationaliste. Ces oppositions et ces conflits
dintrt ont eu pour effet de maintenir les
dysfonctionnements des marchs et de
perturber les efforts dploys pour relancer la
production et les exportations (Durufl, 1988).
La mme capacit de rsistance accompagne
7. la suite du discours des naturalistes Humbert
et Perrier de la Bthie, discours en faveur de la
protection de la Nature et contre lHomme.
8. Entre 1980 et 1986, Madagascar a sign six
accords de confirmation avec le FMI. Les deux
premiers ont t suspendus en cours dexcution en
raison du non-respect des critres de performance ;
les trois suivants sont alls leur terme.
CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010 27

Mali, Madagascar : politique de dveloppement durable

la seconde priode de libralisation en 1996 ;


les gouvernements ayant choisi dintervenir
directement sur les marchs notamment sur les
produits de base.
Le Mali, une libralisation accompagne
Au cours du XIXe sicle en Afrique, des tats
se forment sur la base de groupes sociaux
remplissant des fonctions particulires. Dans
la rgion du Soudan, correspondant au Mali
actuel, le fonctionnement de ltat est celui
dune conomie de contrles et de prlvements plus ou moins forcs. Les premires
incursions du pouvoir colonial peuvent se
prvaloir de logiques comparables travers
lintervention militaire (contrle des territoires), des missions religieuses (contrle
des esprits) et celle des maisons de commerce
(contrle des produits locaux et diffusion
des produits de la mtropole). Ce nest qu
partir du dbut du XXe sicle que la logique de
contrle et de prlvement commencera
tre conteste en France et donnera lieu
de nouvelles orientations en matire de politique conomique coloniale. Au Mali, nous
pouvons ainsi considrer que la mise en place
des premires politiques agricoles sest faite
lors du premier quart du XXe sicle, avec la
mise en place du Plan Sarraut (Sarraut, 1923)
qui marque clairement une rupture dans la
trajectoire de dveloppement malienne (Egg
et al., 2008). Ce plan restera la rfrence
oblige des interventions de ltat colonial
entre 1930 et la fin des annes 1950.
(Marseille, 1984). la suite de lindpendance, les logiques interventionnistes vont
perdurer au Mali jusquaux annes 80
travers le maintien dune conomie nationale administre et ainsi marquer durablement
la fondation des politiques agricoles.
linstar dautres pays, le Mali sengage alors
dans les politiques de libralisation sous
lgide du Fond montaire international
(FMI) et de la Banque mondiale. Les mesures
de politique adoptes rsultent dintenses
ngociations entre cadres maliens et reprsentants des bailleurs de fonds, et peuvent
donc tre considres comme un rel
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compromis institutionnalis, qui va prendre


la forme dun accompagnement de la libralisation des marchs par la mise en place
dinstitutions et de mcanismes de concertations entre acteurs. Ces modalits se retrouvent illustres dans le Programme de restructuration des marchs craliers (PRMC).
Entre 1981 et 2002, les plans dajustement
structurel contribuent redfinir les modalits
de lintervention publique de manire gnrale (services publics et dvaluation en 1994)
et des mesures sectorielles vont toucher
progressivement lagriculture via un intense
processus de ngociation illustr par le cas du
coton dont la privatisation annonce nest
pas encore effective en 2009. Au plan politique, lmergence et la consolidation du
mouvement dmocratique travers la rvolution de 1991 qui met fin au rgime dirigiste
de Moussa Traore (sous la prsidence duquel
la libralisation est engage) accompagne
cette phase de libralisation conomique. De
nouveaux acteurs collectifs mergent et se
renforcent dans les annes 1990 : syndicats et
mouvements paysans participent dsormais
la gouvernance du secteur agricole ; les
collectivits territoriales cres par les lois de
dcentralisation sont dsormais en charge
de la mise en uvre des politiques de dveloppement. Ces changements marquent des
ruptures fondamentales dans le fonctionnement politique et conomique du pays, qui est
en train de passer dun systme centralis et
dirigiste un systme politique pluraliste
avec instauration de contre-pouvoirs, avec
une conomie dont le fonctionnement est
rgul par de nouvelles institutions (Blires
et al., 2007).
Synthse
Dans les deux pays, la priode coloniale a
concid avec un interventionnisme marqu
dans un contexte de division internationale
des productions agricoles opre au sein de
lempire colonial franais. Les politiques
agricoles et rurales des tats indpendants
prolongeront les orientations de la priode
antrieure tout en les situant dans le nouveau

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contexte des tats Nations en construction.


Elles seront toutefois fortement remises en
cause durant la priode librale qui souvre
dans les annes 80. Concernant les marchs
craliers, lhistoire rcente des politiques
publiques des deux pays montre un mouvement vers plus dautonomie des acteurs
privs quaccompagne un souci de rgulation des marchs, en associant notamment
les grands commerants craliers ou les
riziers. Cest le cas du secteur du riz Madagascar et de celui des crales au Mali, deux
secteurs stratgiques pour lesquels ltat
rsiste laisser faire le seul march. Ces
volutions rcentes contribuent redessiner
les rles respectifs de ltat et des acteurs
privs selon des modalits spcifiques rsultant de processus de ngociation.

Insertion
du rfrentiel international
du dveloppement durable
Nous dfinissons le rfrentiel international comme constituant un ensemble
dides et de valeurs, une faon de se reprsenter le fonctionnement de la socit, qui
tend dominer les modles de dveloppement poursuivis et orienter fortement
les choix politiques, en tant vhicul par
les instances internationales et lgitim
par la mobilisation de travaux scientifiques
auxquels les groupes dintrt peuvent se
rfrer pour limposer. Lmergence et la
consolidation du rfrentiel du dveloppement durable au niveau international
sont brivement rappeles dans lencart
suivant.

Construction du rfrentiel du dveloppement durable


au niveau international
Le dveloppement durable est pour la premire fois voqu en 1980 par lUnion internationale pour
la conservation de la nature, mais sa maturation est antrieure. Dans la seconde moiti du
XXe sicle apparaissent, dans les pays dvelopps, les premires proccupations environnementales.
En 1972, le Club de Rome remet en cause le modle de dveloppement conomique poursuivi qui
conduit une sensible dgradation des ressources naturelles : la publication du rapport Halte
la croissance pointe les problmes de viabilit cologique et va donner lieu lorganisation de la
Confrence de Stockholm qui peut tre considre comme le premier Sommet de la Terre . Par
ailleurs, cette mme priode, au problme de viabilit sajoute un problme dquit, avec une
prise de conscience de laugmentation de la pauvret dans les pays en voie de dveloppement.
la fin des annes 80, le dveloppement est donc abord la fois au travers de ses dimensions
conomiques, sociales et environnementales (ide des trois piliers). Le dveloppement durable est,
selon la dfinition propose en 1987 par le rapport Brundtland, un dveloppement qui rpond
aux besoins des gnrations du prsent sans compromettre la capacit des gnrations futures
rpondre aux leurs . Le concept de dveloppement durable va se consolider et tre consacr en 1992,
lors de la Confrence des Nations Unies sur lenvironnement et le dveloppement (CNUED) plus
connue sous lappellation Sommet de la terre (Dclaration de Rio sur lenvironnement et le
dveloppement et adoption de lAgenda 21) : la dfinition Brundtland, alors axe prioritairement
sur la prservation de lenvironnement, sera modifie par la dfinition des trois piliers qui doivent
tre concilis dans une perspective de dveloppement durable. Aux trois piliers et selon les auteurs,
et les courants de pense, des composantes sont progressivement ajoutes et trs diversement prises
en compte comme par exemple les dimensions institutionnelles, culturelles ou encore la question
complexe de la gouvernance. Lmergence de cet enjeu concide avec la monte des processus de
dmocratisation et de participation des acteurs de la socit aux processus politiques. En 2002, le
Sommet mondial pour le dveloppement durable a entrin ces principes par la Dclaration de
Johannesburg .

CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010 29

Mali, Madagascar : politique de dveloppement durable

Des rfrentiels dorigines et de philosophies contrastes, et plus ou moins


compatibles peuvent tre amens
coexister. Peut-on considrer que le rfrentiel du dveloppement durable se surimpose au rfrentiel de la libralisation ou
bien doit-on se questionner sur sa capacit sy substituer ? Les trajectoires des
deux pays sont, cet gard, diffrencies et
clairantes.
1. Madagascar ou la prgnance
de la composante environnementale

Lappropriation du rfrentiel du dveloppement durable est prcoce Madagascar.


Ds 1984, ce pays fait figure de prcurseur
du dveloppement durable, abord initialement sous langle environnemental. Le
pays a adopt ds 1984 une stratgie nationale pour la conservation et le dveloppement durable mais la prise en compte de la
durabilit ne sera effective quau dbut des
annes 1990, avec ladoption dune charte
environnementale et le lancement du Plan
dactions environnementales (PAE) soutenu
par un consortium de bailleurs de fonds
(Banque mondiale, USAID, GTZ...). Trois
agences dexcution sont alors cres pour
le mettre en uvre : lOffice national de
lenvironnement (ONE), lAssociation
nationale des aires protges (ONAP) et
lAssociation nationale dactions environnementales (ANAE). La cration dun
ministre de lEnvironnement viendra
renforcer cette approche sectorielle. Le
PAE malgache est compos de trois
programmes environnementaux dont la
succession rvle les relations entre la politique environnementale et la politique de
dveloppement rural.
Le premier programme (1991-1996) se
caractrise par une dmarche centralise
de la gestion de lenvironnement et des
ressources naturelles : zonage des aires
protges partir de critres scientifiques
sans concertation avec les acteurs locaux
et stigmatisation de lagriculture comme
principale source de dgradation.
30 CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010

Le deuxime programme (1997-2002)


9
relve dune autre philosophie , plus dans
la ligne du rapport Bruntland et des
Agenda 21 locaux, o les diffrents piliers
de la durabilit sont mis en perspective :
planification concerte dcentralise,
gestion communautaire des ressources
naturelles et valorisation de la biodiversit via la promotion dactivits cratrices de revenus. Lapproche cologique
est globale et met en avant lamnagement du territoire comme vecteur de durabilit (Mral, 2008). La cohrence avec la
politique de dveloppement agricole et
rural se renforce lors du lancement du
Plan daction pour le dveloppement rural
10
en 1999 (PADR) . Ces initiatives sinscrivent dans le cadre de la dcentralisation
(1996) et dnotent une appropriation
croissante du rfrentiel du dveloppement durable.
Llection dun nouveau prsident de la
Rpublique en 2002, combine la monte
en puissance au niveau international des
questions environnementales, marque un
retour des approches sectorielles et des
dmarches centralises matrialises dans
le troisime programme environnemental
(2003-2008). Ces orientations du PAE
seront compltes par des mesures en
faveur du paiement des services environnementaux et lannonce dune extension
considrable des superficies en aires protges suite au Sommet de Durban en 2003.

9. Cette phase dlargissement dune vision


jusqualors co-centre peut tre interprte
comme tant lie linfluence du rfrentiel international des annes 1990 et constituant un effet
retardement de la confrence de Rio (lco-centrage
tant davantage dinspiration nationale). De la
mme faon, le retour une vision co-centre
peut tre considr comme rsultant du rfrentiel
international des annes 2000 et constituant un
effet de la confrence de Durban.
10. Fortement appuy lui aussi par la Banque
mondiale au travers du Projet de soutien au dveloppement rural (PSDR).

RECHERCHES
Pierre-Marie BOSC, Marie-Hlne DABAT, lodie MATRE DHTEL

Tableau 1. Les politiques relevant du dveloppement durable Madagascar


Conception
Sectorielle
Intgre
Sectorielle
de la durabilit
1991-1996
1997-2002
2003-2007
Politiques
PAE 1
PAE 2
PAE 3
Aires naturelles (1957) PADR
DSRP
Acteurs
Bailleurs (BM)
Bailleurs (PNUD, FID, Bailleurs (BM)
Agences nationales BM)
Agences nationales
Agences nationales Associations
Groupes locaux
conservationnistes

Approche

Centralise

Dcentralise,
participative

Centralise

Intgre ?
depuis 2008
MAP
Bailleurs
Associations,
ONG
Agences nationales
Secteur priv
Pouvoir locaux
Dcentralise ?
Source : les auteurs

Le dveloppement durable perd alors de sa


substance puisque le dveloppement rural
est relgu au second plan.
Cependant, linscription rcente du dveloppement durable comme axe politique
structurant du Madagascar action plan
(MAP, 2006), vite lcueil de leur ancrage
sectoriel environnement et pourrait
bien modifier les modes dlaboration des
politiques sectorielles11.
Ainsi, la dmarche du dveloppement
durable Madagascar a t porte par le
secteur de lenvironnement. Dune part,
lagriculture na pas t lude car les politiques forestires et de protection de la
nature se sont positionnes en rfrence par
rapport une agriculture rsiduelle dans
ces espaces (exclusion, intgration, tolrance aux abords...). Dautre part, le pays a
connu plusieurs gnrations de politiques de
dveloppement rural qui montrent progressivement une attention particulire aux questions de durabilit. Si pendant des dcennies
lintensification tait la rfrence centrale, on
sest progressivement orient vers la gestion
sociale de leau, des approches territoriales
et lutilisation de techniques agro-cologiques . Ces volutions dnotent une
volont de prendre en charge de faon
concomitante les aspects conomiques,
11. Rdig avant la crise politique qui voit en 2009
le dpart du prsident Ravalomanana.

sociaux et cologiques du dveloppement


agricole. Enfin, linstar dautres pays, lobjectif de rduction de la pauvret fait son
entre dans la politique gnrale de ltat
malgache en 2002 (Document stratgique de
rduction de la Pauvret, DSRP), puis son
remplacement par le MAP en 2008, qui
envisage des rformes acclres et mieux
coordonnes pour initier une croissance
rapide, rduire la pauvret et sassurer que
le pays se dveloppe en rponse aux dfis de
la mondialisation 12.
La rappropriation du rfrentiel du dveloppement durable dans les politiques nationales semble se caractriser actuellement
par une volont de rupture avec les pratiques
sectorielles de laction publique, focalises
sur lenvironnement (tableau 1). La traduction en action publique reste incertaine.
2. Mali, prgnance des composantes
conomiques et sociales

Au Mali, linsertion du rfrentiel du dveloppement durable dans les politiques nationales sest faite plus tardivement et selon
des modalits diffrentes. Toutefois, rappelons que la proccupation pour un envi12. Le MAP inclut huit engagements : (1) gouvernement responsable ; (2) infrastructures relies ;
(3) transformation de lducation ; (4) dveloppement rural et rvolution verte ; (5) sant, planification familiale, et lutte contre le VIH/SIDA ; (6)
conomie forte croissance ; (7) lenvironnement ;
(8) solidarit nationale.
CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010 31

Mali, Madagascar : politique de dveloppement durable

ronnement fragile et soumis de forts alas


climatiques engendrant une inscurit
alimentaire endmique qui remonte la
grande scheresse des annes 1972-1973.
Le dveloppement durable est abord au
Mali par des actions sectorielles, au travers
de ses composantes environnementales
(plans de lutte contre la dsertification
annes 1975-1980, lois sur la gestion des
ressources naturelles annes 1985-1995) et
sociales (cadres stratgiques de rduction de
la pauvret partir des annes 2000). Au
Mali, plus qu Madagascar, on note un
dcalage entre les discours et les actions
relevant du dveloppement durable. Ainsi,
certainement dans une volont daffichage
et une recherche de lgitimit sur la scne
internationale, le pays a sign prs dune
trentaine de conventions internationales se
rfrant au dveloppement durable et depuis
2002 les textes faisant rfrence au dveloppement durable, foisonnent. Les responsables administratifs maliens voquent un
verdissement des textes politiques
(Gabas et al., 2008). Les politiques se
construisent dans des cadres stratgiques qui
insistent particulirement sur les dimensions conomiques et sociales auxquelles est
ajoute une dimension environnementale. Si
lon obtient un affichage en terme de durabilit, trs peu dactions mises en place
peuvent ce jour tre considres comme
relevant du dveloppement durable et lanalyse historique des interventions publiques
permet de soutenir la thse dune mergence spare de chacun des trois piliers du
dveloppement durable.
Les annes 1970 voient merger les questions environnementales comme une priorit du fait des scheresses, de la vulnrabilit des socits rurales aux alas
climatiques, mais galement de problmes
avrs drosion des sols limitant le
potentiel productif. La question de la
scurit alimentaire se trouve projete au
cur des proccupations internationales.
Des crises climatiques mergent de
32 CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010

nouvelles formes dintervention qui


combinent plus quelles nopposent
secteur public et secteur priv travers
une mobilisation des socits civiles au
Nord. Ces mouvements ont soutenu lapprentissage de laction collective et ont
contribu prparer les changements
dmocratiques des annes 1990. Dans
cette priode, le Mali, avec huit autres
tats africains, cre le Comit inter-tats
de lutte contre la scheresse au Sahel
(CILSS) dont les actions vont sorienter
vers la lutte contre la dsertification, et
tre fortement appuyes par certains
bailleurs de fonds. Ces proccupations
ne touchent pas que les zones septentrionales rputes plus vulnrables aux alas
climatiques mais concernent aussi les
zones sud, o se concentre depuis lindpendance le dveloppement du coton.
Il ne sagit pas, dans ces zones, de
rpondre uniquement lala climatique
mais de se proccuper de manire globale
du maintien des capacits productives
des zones cotonnires. Cette question est
rcurrente et interroge srieusement le
modle technique en vigueur (Bosc et
Hanak-Freud, 1995). En effet, ds 1986
un important projet de lutte anti-rosive
est mis en place avec comme objectif le
maintien du potentiel productif du coton
(Baffes et Baghdadli, 2007). Lenvironnement, qui apparat dans la constitution
malienne en 1992 est de plus en plus
considre : en 1995 est labore une loi
de Gestion de ressources naturelles
(GRN) qui reconnat officiellement et
promeut lexistence de pratiques coutumires anciennes.
Les annes 1990 sont celles de lmergence
du thme de lutte contre la pauvret, qui
sinstalle dans le discours politique la suite
du Consensus de Washington . Les
actions de lutte contre la pauvret vont
constituer un point de passage oblig des
politiques maliennes et vont sinsrer dans
le cadre de la dfinition des Objectifs du

RECHERCHES
Pierre-Marie BOSC, Marie-Hlne DABAT, lodie MATRE DHTEL

Tableau 2. Les politiques relevant du dveloppement durable au Mali


Conception de
la durabilit
Politiques

Acteurs

Approches

Sectorielle, avant 2006


Environnemental
Social
CILSS
CSLP
Loi GRN
PDES
CSDR
CILSS
CSA
Bailleurs (coopration
Bailleurs (coopration
bilatrale europenne)
multilatrale)
Centralise

Intgre
depuis 2006
LOA

CNOP
Associations, ONG
Bailleurs (BM, AFD)
Administrations
Dcentralise
Participative
Source : les auteurs

millnaire pour le dveloppement (OMD).


La recherche de la scurit alimentaire reste
la toile de fond des politiques. La cration en
2004, du Commissariat la scurit alimentaire (CSA) marque cependant la volont du
Gouvernement malien de prendre ses
distances par rapport aux bailleurs (rupture
de laccord sur le PRMC) et affirme ainsi
une certaine reprise en main des politiques
dans une optique de souverainet nationale
(Egg et al., op. cit.)
La question de la durabilit conomique se
pose nouveau pour le coton, qui fait vivre
plus de 30 % de la population malienne, et
dont lavenir est fortement compromis. Dans
le contexte de la crise du coton vont se
mettre en place des projets de financement
de coton biologique et quitable. Si les
proccupations environnementales et
sociales sont prsentes, le problme de la
rentabilit conomique reste pos.
Bien que le Mali ait ratifi les grandes
conventions internationales se rfrant au
dveloppement durable, allant mme jusqu
crer des bureaux chargs de suivre ces
conventions, la conception du dveloppement durable qui ressort des textes officiels
met davantage laccent sur les aspects
conomiques et sociaux du dveloppement,
au travers essentiellement de la lutte contre
la pauvret qui est la proccupation majeure
tant des autorits nationales que des princi-

paux bailleurs (Gabas et al., op. cit.). Les


textes officiels actuels, comme par exemple
ceux du Projet pour le dveloppement
conomique et social (PDES) ou de la Loi
dorientation agricole (LOA) ou de la
Consultation sectorielle de dveloppement
rural (CSDR) tendent allier les dimensions sociales et conomiques du dveloppement. Si lintgration entre les trois
dimensions du dveloppement durable
commence apparatre dans les textes politiques, leur traduction intgre et oprationnelle fait encore dfaut (tableau 2).
Jusqu prsent, le dveloppement
durable a toujours fait lobjet au Mali dune
approche segmente, la situation est dautant
plus marque que les bailleurs de fonds,
trs prsents, sinscrivent dans des axes
sectoriels et que les structures administratives restent assez cloisonnes. Il ne faut
toutefois pas ngliger la difficult quil y a
laborer une politique intgre de dveloppement durable prenant en compte ces
trois piliers ou coordonner des politiques
segmentes, en situation de dpendance
financire vis--vis des bailleurs de fonds.
2. Synthse

Dans les deux cas, linsertion du rfrentiel


du dveloppement durable est fortement lie
la prsence des bailleurs de fonds et donne
lieu des volutions chaotiques, tirailles,
souvent peu coordonnes et ntant pas
mme de donner lieu ni une refonte des
CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010 33

Mali, Madagascar : politique de dveloppement durable

politiques agricoles et rurales ni la mise en


place de politiques intgres. Les actions
relevant du dveloppement durable restent
avant tout sectorielles, avec une accentuation
marque sur lenvironnemental Madagascar
et sur le social au Mali, et une tendance la
segmentation et au cloisonnement des actions
mises en place. Malgr des intentions affiches, les deux pays se trouvent confronts
aux difficults de mettre en place des politiques cohrentes de dveloppement
13
durable . Cette difficult est accrue, dans
les deux pays, par limportance du jeu des
bailleurs de fonds dans les processus politiques. Au-del de ces points de ressemblance, linsertion du rfrentiel du dveloppement durable dans les politiques
maliennes et malgaches diffre sensiblement,
et notamment du point de vue de la temporalit du transfert, du contenu du transfert et
de la faon dapprhender la durabilit.
Si lon prend comme critre de comparaison lapparition du vocable de la durabilit dans les textes politiques, linsertion du
rfrentiel du dveloppement durable sest
faite de manire plus prcoce Madagascar
quau Mali, sans pour autant donner lieu
une inflexion prenne des politiques agricoles et rurales ou la mise en place dune
politique de dveloppement durable qui
fasse rfrence aux trois piliers de manire
intgre. Si lon prend comme critre la
mise en place dactions concernant les piliers
de la durabilit, il est plus difficile de diffrencier les deux pays, qui se caractrisent par
une antriorit des actions environnementales (bien que motives par des enjeux
diffrents) par rapport lapparition du
discours sur la durabilit.
Dans le cas du Mali, il semblerait que le
transfert se soit limit aux objectifs gnraux
des politiques de dveloppement durable
13. Sauf entre 1997 et 2002 Madagascar o il y a
eu des tentatives dintgration des diffrentes
composantes de la durabilit et convergence, sur le
terrain, des actions de dveloppement durable et de
dveloppement rural.

34 CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010

(affichage dune volont dobtenir un dveloppement conomique qui soit viable et


vivable) alors que le transfert a galement
concern les instruments de ces politiques
Madagascar (mise en place doutils utiliss
dans dautres contextes, comme par exemple
le PAE ou le paiement des services environnementaux). De ce fait, le dcalage entre
le discours affich et les actions entreprises
est plus grand au Mali qu Madagascar.
Dans le cas du Mali, le transfert correspond
une recherche de lgitimit sur la scne
internationale et parfois mme une conditionnalit des bailleurs de fonds internationaux (transfert coercitif). Dans le cas de
Madagascar le transfert est davantage volontaire, et li une proccupation du Gouvernement de gnrer des actions respectueuses
de lenvironnement, ce qui peut sexpliquer, dune part, par lexceptionnelle
richesse de ressources naturelles (ces
ressources tant menaces dans leur biodiversit), dautre part, par la prsence de
cadres administratifs et dexperts malgaches
dans le fonctionnement des communauts
pistmiques internationales.
La faon dont le dveloppement durable
est peru constitue un point intressant de
comparaison entre le Mali et Madagascar.
Laccent est port davantage sur lenvironnemental Madagascar et sur le social au
Mali. Par ailleurs, e dveloppement durable
est souvent apprhend comme tant en lien
avec le dveloppement agricole et rural alors
quil est plutt dconnect du secteur rural
Madagascar. Par exemple, lintgration dune
dimension environnementale dans les politiques doit tre loccasion de maintenir un
potentiel productif au Mali, en restant sur
des considrations de production agricole,
alors qu Madagascar domine lopportunit
de valoriser une richesse naturelle. Ces faons
daborder le dveloppement durable renvoient
en partie des milieux cologiques diffrents. Les milieux fragiliss et dsquilibrs
au Mali poussent le pays protger son agriculture de conditions naturelles sensibles pour
maintenir un potentiel productif. linverse,

RECHERCHES
Pierre-Marie BOSC, Marie-Hlne DABAT, lodie MATRE DHTEL

Tableau 3. Dissemblances des politiques de dveloppement durable au Mali et Madagascar


Temporalit du transfert
Contenu du transfert

Madagascar
Prcoce (1984)
Instruments de politique

Mali
Tardive (2002)
Objectifs gnraux

Faible
Volontaire

Important
Coercitif

Environnementale
Faible

Socio-conomique
Important

Dcalage entre discours et actions


Type de transfert
Perception de la durabilit
Focalisation sur dimension(s)
Lien durabilit/dveloppement rural

Source : les auteurs

les milieux cologiques sont riches Madagascar, ce qui permet au pays de valoriser son
potentiel naturel au-del de lagriculture
(cotourisme14, services environnementaux,
MDP...).

Les jeux dacteurs


lments explicatifs des diffrences
observes
Dans cette partie, nous proposons des
lments dexplication des diffrences de
formes des politiques de dveloppement
durable au Mali et Madagascar par une
analyse comparative des jeux dacteurs qui
conduisent leur laboration et leur mise
en uvre (tableau 3).
1. Le jeu des intrts des acteurs
des politiques

Les bailleurs de fonds


Dans les deux pays, la prsence des bailleurs
implique une certaine complexit des
processus politiques accrue par lirruption du
rfrentiel du dveloppement durable. En
effet, la construction des politiques
publiques dpend de lexistence de financements extrieurs : les gouvernements dfinissent leurs politiques par rapport des
cadres stratgiques souvent imposs par les
bailleurs car le respect de ces orientations
constitue une conditionnalit des financements. Il y a donc une difficult inhrente
14. Dveloppement du concept bush and beach
cher au ministre de lEnvironnement.

la situation de dpendance pour laborer


des politiques et lintgration des objectifs
du dveloppement durable aux politiques
constitue en quelque sorte une difficult
supplmentaire15. Cette difficult est toutefois moindre Madagascar, du fait dune
certaine mancipation du Gouvernement
malgache vis--vis des bailleurs traditionnels
(France et tats-Unis), et dune volont de
diversification vers dautres bailleurs (Asie).
Cependant, au Mali la rupture du
Programme de restructuration des marchs
craliers traduit une recherche dautonomie
du Gouvernement.
Milieu associatif, milieu intellectuel
Madagascar, le milieu associatif conservationniste est particulirement actif et
influent depuis la priode coloniale, ce qui
explique en partie que le dveloppement
durable ait t assimil dans un premier
temps une prennisation des actions de
conservation et quil y ait dconnexion,
voire mme opposition, entre les secteurs de
lagriculture (registre nourricier) et de lenvironnement (registre conservationniste).
Cette orientation sur lenvironnement est
accrue par la reconnaissance dont bnficient
les experts nationaux et certains cadres techniques administratifs (et notamment du
ministre de lEnvironnement) auprs des
15. On peut considrer que la difficult va croissante
de la construction des politiques agricoles, celle
des politiques de dveloppement rural, celle des
politiques de dveloppement durable.
CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010 35

Mali, Madagascar : politique de dveloppement durable

dcideurs politiques et des communauts


pistmiques internationales dans lesquelles
ils sont insrs.
Organisations du monde paysan
Le Mali se caractrise quant lui par un
niveau de structuration du monde paysan
plus lev qu Madagascar. En 2005,
dimportantes concertations paysannes ont
donn naissance la Loi dorientation agricole (LOA), qui a pour but affich de
promouvoir une agriculture durable . Il
semblerait que les producteurs et leurs
organisations, reprsents au niveau
national par la Coordination nationale des
organisations paysannes se soient empars
du rfrentiel du dveloppement durable
pour orienter le jeu politique vers la dfense
de la production agricole. Dans leur stratgie, ils ont bnfici de lappui des
bailleurs de fonds pour lesquels la lutte
contre la pauvret en milieu rural reste la
priorit des interventions.
2. Le poids du pass

Ltude sur le temps long des trajectoires


des politiques malgaches et maliennes, met
en vidence des lments explicatifs des
formes revtues par les politiques de dveloppement durable. Ces lments renvoient
lexistence et au maintien dasymtries de
pouvoir, des effets de coordination et
des dynamiques lentes dvolution des
mentalits.
Asymtries de pouvoir
Nous venons de voir que les relations entre
bailleurs et gouvernements faonnaient le
droulement des jeux politiques. Lempreinte des bailleurs reste primordiale au
Mali, ce qui explique partiellement que le
Gouvernement multiplie les affichages en
terme de dveloppement durable (volont de
faire bonne figure sur la scne internationale)
sans que cela ne corresponde rellement
une priorit de dveloppement ni que cela ne
donne lieu des actions. Les relations entre
gouvernements et reprsentants de la socit
36 CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010

civile sont galement marques par lexistence dasymtries de pouvoir qui ont
tendance se maintenir, et qui expliquent
par exemple lattention privilgie que reoivent les conservationnistes Madagascar
depuis la priode coloniale (emprunt dun
mme sentier) et les producteurs agricoles au
Mali depuis la rvolution de 1991, significative dun basculement du rapport de force
en faveur des classes populaires (rupture
institutionnelle, cration dun nouveau
sentier).
Effets de coordination
Madagascar se caractrise par une tradition ancienne dintervention publique en
milieu rural ayant accompagn la construction de ltat malgache. Les premires politiques agricoles et environnementales ont
t mises en place ds le XVIIIe sicle. Les
mesures environnementales ont vite acquis
une certaine autonomie, ce qui peut expliquer que la dimension environnementale
occupe aujourdhui une place primordiale
dans les politiques malgaches de dveloppement durable mais aussi que la durabilit
ne soit pas conue comme tant en lien
direct avec le dveloppement agricole et
rural. Il est moins coteux au Gouvernement malgache de concevoir le dveloppement durable comme relevant principalement du domaine environnemental que
de chercher refondre les politiques environnementales et agricoles.
Au Mali, nous avons vu que les interventions publiques en milieu rural, plus
rcentes, avaient toujours t orientes prfrentiellement vers les secteurs stratgiques
que sont la production de riz et de coton. Par
ailleurs, la question environnementale sest
structure partir dun problme de diminution du potentiel productif agricole. La
prise en compte de ces deux lments lis
aux trajectoires permet de mieux
comprendre quau Mali le dveloppement
durable soit abord au travers du dveloppement agricole et rural et soit en lien direct
avec la production primaire.

RECHERCHES
Pierre-Marie BOSC, Marie-Hlne DABAT, lodie MATRE DHTEL

volution lente des mentalits


Lvolution lente des mentalits des acteurs
relve dune logique de dpendance au
sentier. Les dcideurs politiques et les
cadres administratifs continuent concevoir les politiques comme relevant essentiellement dinterventions sectorielles et
de fait la mise en place dune politique
intgre de dveloppement durable savre
impossible. Ceci renvoie en partie aux
trajectoires de lintervention publique en
milieu rural et une lente volution des
faons de percevoir ces interventions
(visions sectorielles hrites du pass de
lintervention).

Conclusion
Linsertion du rfrentiel du dveloppement durable dans les politiques malgaches
et maliennes rpond des processus complexes, dans lesquels sexpriment une multitude dacteurs et dintrts. Mthodologiquement, lexercice danalyse de cette
insertion est rendu encore plus difficile
par le caractre mouvant du rfrentiel
international qui volue en mme temps
quil influence les rfrentiels nationaux.
Nous avons cherch dcrypter quelque
peu cette complexit par lanalyse des
jeux dacteurs cls. Notre analyse montre
que le dveloppement durable est apprhend en lien direct avec le dveloppement agricole et rural au Mali, alors quil
est raisonn en relative dconnexion des
thmatiques agricoles et rurales Madagascar. Nous mettons aussi en vidence
la difficult mettre en place une politique qui intgre de manire cohrente les
trois piliers du dveloppement durable et
en cela, les situations de ces pays ne diffrent gure des pays dvelopps. Les
orientations stratgiques rcentes des deux
pays marquent la volont dlaborer une
politique cohrente de dveloppement
durable : la loi dOrientation agricole du
Mali et le Madagascar action plan. Dans
les deux cas cependant, lincertitude reste

quand la cohrence effective des politiques : lenjeu Madagascar porte sur


llaboration de politiques sectorielles qui
soient en mesure de dcliner le MAP ;
lenjeu au Mali porte sur llaboration de
politiques agricoles dans le cadre de la
LOA qui soient capables de davantage
intgrer les enjeux sociaux et environnementaux. Il est sans doute trop tt pour
prendre la mesure des effets de ces ramnagements rcents de politiques en termes
deffectivit. Toutefois, la prise en compte
des enjeux lis la dcentralisation devrait
permettre de rintroduire la question du
dveloppement durable sous un autre
angle, celui de sa mise en uvre au niveau
local. Sil est difficile voire impossible
de construire au niveau national une politique cohrente de dveloppement durable,
le jeu des acteurs locaux, en prise directe
avec les problmes sociaux et environnementaux concrets, peut tre un moyen de
prendre en compte les diffrentes dimensions de la durabilit de manire plus intgre. On est cependant en droit de se
demander si les politiques de dveloppement rural durable sont orientes vers les
bons leviers de dveloppement dans ces
deux pays. Les enjeux de durabilit de
lagriculture Madagascar sont troitement connects au traitement qui sera
donn aux problmatiques drosion et de
fertilit des sols qui ne sont pas pour autant
au cur des politiques de dveloppement
durable ; tandis que les crales sches
nont pas fait lobjet de toutes les attentions
des politiques agricoles au Mali en comparaison du riz irrigu et du coton, alors
que la crise alimentaire actuelle montre
toute la gravit de les avoir ngliges.
Nous remercions Johny Egg, Jean-Franois Blires
et Philippe Mral pour les prcieux lments
quils ont apports cet article, par leurs connaissances respectives des terrains Mali et Madagascar (NDA).
CONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DCEMBRE 2010 37

Mali, Madagascar : politique de dveloppement durable

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