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2008-2010
Sous la direction de :
M. Francis KERN
Professeur
Universit Louis Pasteur, Strasbourg
REMERCIEMENTS
Jexprime mes plus vifs remerciements au Professeur Francis KERN pour son soutien
et pour lorientation permanente quil a su donner ce mmoire.
SOMMAIRE
Introduction..
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1.2 Les raisons du refus de la Fdration de Russie de signer le trait sur la Charte
europenne de lnergie et ses consquences
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55
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2.2 La prise de position par lOCDE sur le dveloppement de la politique antimonopole en Russie...
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74
Conclusion
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Bibliographie.
81
Annexes
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INTRODUCTION
La Russie qui sest engage dans les annes 1990 sur la voie des rformes librales, a
russi aprs dix ans de transformations progressives mettre en place des mcanismes du
march libre et crer ex nihilo le principe concurrentiel du fonctionnement de lconomie
nationale. La premire tape de cette transformation de lconomie sovitique a t la
suppression de la proprit publique, une forme de monopolisme dEtat, par le moyen des
privatisations massives des industries. Cependant, les principes de libre concurrence et de
libert dentreprise adopts par la socit russe, coexistent actuellement avec le phnomne
des monopoles naturels qui sont une sorte de vestige du pass sovitique. Ces monopoles
naturels exercent leur activit dans les domaines conomiques dits stratgiques , savoir
dans lindustrie des ressources nergtiques, dans les communications ou dans le transport
ferroviaire. Le fait que les monopoles naturels sont propritaires des rseaux spcifiques
leurs activits, explique leur raison dtre : lexploitation de lunique rseau cre des
conomies dchelle, mme si cette situation reprsente une entrave la libre concurrence.
Ces gigantesques compagnies, telles que Gazprom, Unified Energy System (RAO
UES) ou les Chemins de Fer de la Russie, qui ont hrit leurs actifs substantiels de leurs
prcurseurs de lpoque sovitique, ne sont privatises que partiellement. LEtat garde la
mainmise sur leurs activits, projets de dveloppement et politique tarifaire.
Le gant gazier Gazprom qui bnficie de sa position dun monopole naturel dans la
sphre dextraction, de transformation, de transport et de stockage du gaz naturel, nchappe
pas la rgulation dEtat. Sa position monopolistique dans le domaine dexportation du gaz
en dehors du territoire de la CEI fix par la loi fdrale, lui permet de jouer un rle de
transmetteur de la politique officielle de la Fdration de Russie dans le dialogue nergtique
avec lUnion europenne et le reste du monde.
Sur le march des ressources nergtiques, la Russie reste un partenaire
incontournable. Avec un stock de 47,6 milliards de m, la Russie possde quelque 30,5% des
ressources mondiales de gaz naturel ce qui la positionne comme le plus grand producteur
mondial de gaz et le plus grand exportateur1. Aujourdhui, 150 milliards de m de gaz naturel
sont imports annuellement de Russie, soit 27% de la consommation en gaz de lUnion
1
La premire partie du mmoire donne un aperu de la mise en place dans les annes
1990 de la politique de soutien la concurrence et de rglementation par lEtat des monopoles
naturels. Le lgislateur russe entame un travail de grande envergure qui consiste crer un
environnement lgale favorable la concurrence et rpondant aux principes du march libre.
Une srie de lois fdrales anti-monopoles introduisent dans le langage conomique et
politique les notions de position dominante ou de concurrence dloyale auparavant
inconnues. Cette premire partie vise expliquer le mcanisme administratif et lgal dploy
par lEtat russe pour effectuer le contrle et la rglementation des compagnies bnficiant de
la position dun monopole naturel. Elle donne des prcisions sur le fonctionnement de
lorgane rgulateur anti-monopole et explique des articulations de sa fonction avec des
activits dun des plus importants monopoles naturels russes, Gazprom.
La deuxime partie sinterroge sur le positionnement de la Fdration de Russie sur
le plan dapprovisionnement en gaz naturel et de dialogue nergtique par rapports ses
partenaires occidentaux. Elle analyse les dimensions politique et conomique que la partie
russe donne cette coopration. En effet, depuis des annes, la Russie cherche intgrer la
communaut conomique europenne et mondiale sans pour autant abandonner ses principes
de gestion des monopoles naturels, notamment, dans le domaine gazier. Il existe plusieurs
dcalages entre les principes de libre concurrence prns par la Commission europenne et les
monopoles nergtiques en Russie qui demeurent le pr carr de lEtat. Cette deuxime partie
dmontre dans quelle mesure ces sujets sensibles reprsentent un obstacle lventuelle
adhsion de la Fdration de Russie lOrganisation mondiale du commerce (OMC) et
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE).
Dans les diffrents pays, les problmes des conflits sociopolitiques et conomiques
lis aux activits des monopoles ont t rsolu de manires diffrentes. Aux Etats-Unis, en
rponse aux abus du pouvoir conomique, les lois sociales antitrust ont t adoptes dont la
premire est la loi Sherman de 1890. Cette loi a protg des intrts des petits et moyens
propritaires.
LOBANOVSKI P., Problemy antimonopolnoi politiki Rossii na sovremennom etape , Nalogi. Investitsii.
Kapital, 2005, no 1, 2, 3, p. 41-42.
4
LOBANOVSKI P.L., Problemy antimonopolnoi politiki Rossii na sovremennom etape , Nalogi. Investitsii.
Kapital, 2005, no 1, 2, 3, p. 44.
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11
monopole russe a adopt les principes fondamentaux antitrust labors par le lgislateur nordamricain. Le premier acte lgislatif russe est la Loi de la RSFSR no 948-1 du 22.03.1991
De la concurrence et de la limitation de lactivit monopoliste sur les marchs 7 qui deux
ans avant ladoption de la Constitution de la Fdration de Russie a dfini le soutien de la
concurrence en tant qulment incontournable du dveloppement conomique de la Russie.
Actuellement, la rgulation des processus de march en Russie est soumise la
politique fdrale cohrente et renforce par les garanties constitutionnelles du soutien de
linitiative entrepreneuriale licite et de la concurrence. Les garanties prvues larticle 8 de la
Constitution de la Fdration de Russie ont une importance prpondrante. Cet article fait
partie du chapitre 1 de la Constitution qui reprsente le fondement de lordre constitutionnel
de tout le systme lgislatif russe. Cet article garantit :
o l'unit de l'espace conomique ;
o la libre circulation des biens, services et moyens financiers ;
o le soutien de la concurrence, la libert de l'activit conomique.
SAJINA M., TCHIBRIKOV G., Ekonomicheskaia teoria, Outchebnik dlia vouzov, 2me dition, Moscou,
Norma, 2005, p. 150-151.
10
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Puisque le soutien de la concurrence loyale est dfini comme un des principes fondamentaux
des relations conomiques et appartient aux fondements constitutionnels de la Fdration de
Russie, aucune norme juridique indpendamment de lacte normatif qui linstaure ne doit
contredire ce principe.
Il peut paratre quavec ladoption des actes lgislatifs au niveau fdral qui traitent la
concurrence comme un lment incontournable de la structure conomique de la socit russe,
toutes les conditions ncessaires pour son bon dveloppement sont cres. Cependant, aprs
un certain temps aprs le dbut des rformes, est apparue une tendance contraire lesprit de
ces rformes, autrement dit, un retour la monopolisation des marchs.
Les dfauts de conception et de stratgie du systme de la rgulation lgislative de la
concurrence deviennent plus visibles grce lanalyse de la rgulation des domaines contigus.
A ces derniers appartiennent prcisment des relations Etat entreprise dans les domaines :
o du soutien dEtat aux PME ;
o du soutient dEtat aux investissements ;
o des appels doffres publics.11
Les objectifs principaux de la lgislation sur les appels doffres publics et municipaux,
sur le soutien des PME et sur les investissements vont dans le sens de la lgislation antimonopole puisque tous ces domaines sont appels stimuler le dveloppement de linitiative
entrepreneuriale licite, assurer aux acteurs conomiques laccs gal aux ressources du
budget dEtat, de contribuer la lutte contre la corruption. Cependant, en pratique, cause des
lacunes lgislatives, le silence des lois sur certaines situations ou bien la mauvaise lisibilit
des lois concernant les sujets de ces normes juridiques arrivent trouver des chappatoires et
tourner la situation leur profit.
Ainsi, le cadre lgislatif des marchs publics qui offre ses organisateurs des pouvoirs
discrtionnaires larges. Il leur permet galement dlaborer un dossier de consultation des
entreprises (DSE) qui donnerait la prfrence aux soumissionnaires pralablement identifis
par ladministration. De cette manire, les organisateurs des marchs publics augmentent la
concentration conomique, la soutiennent avec les deniers publics en contribuant la
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12
ALEKSEEV S.V., Marketingovoe pravo Rossii, Outchebnik dlia vouzov, Moscou, Norma, 2004, p. 417-418.
13
http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/sme_definition/sme_user_guide.pdf
14
OVETCHKINE A., Pravovoe regulirovanie tovarnogo rynka, Moscou, Sirine, 2002, p. 42-43.
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sous le nom Small Business Act pour lEurope15 est-elle un exemple tudier par le
lgislateur russe.
De larges pouvoirs de ladministration rgionale en matire de dfinition du
dveloppement conomique du territoire lui permettent daccorder des avantages dans le
cadre de la politique du soutien des investissements. Ces privilges sont accords en fonction
du volume rel ou prsum de production fournie. Ainsi, le lgislateur rgional est-il enclin
soutenir les producteurs qui ont un potentiel conomique important en cartant de fait des
PME. A son tour, le soutien de grandes entreprises et, en mme temps, la discrimination de
ses concurrents plus faibles , comme nous avons dj not, favorise une tendance vers la
monopolisation des marchs.
Une tendance encore plus alarmante se manifeste dans le secteur de la gestion du
logement. Le rglement en cette matire est une tche prioritaire qui appartient aux
collectivits territoriales compte tenu de son importance sociale.
Le parc locatif municipal et la gestion du logement en Russie demeure sous le contrle de
lEtat qui nagit pas en bon manager. La qualit mdiocre du logement, de linfrastructure et
des services, la majoration des normes de consommation, le pillage des moyens budgtaires,
du combustible et du matriel constituent lhritage du monopole sovitique. Dans ces
conditions, il a t ncessaire dentamer en 1992 une rforme structurelle de ce domaine qui
permettrait de changer le mcanisme de son fonctionnement, de le rendre attractif pour des
investisseurs et des fournisseurs privs et douvrir ainsi la voie la concurrence entre eux.
Le Prsident de la Fdration de Russie Vladimir Poutine a soulign des enjeux suivants :
Le but principal de cette rforme est lamlioration des services avec la
diminution simultane des frais inhrents. Uniquement une telle approche
peut enlever des craintes de nos citoyens que toute la rforme du logement
se rsumera seulement laugmentation des tarifs Le monopolisme dans
le secteur du logement noffre pas aux citoyens une possibilit de choisir sur
le march un complexe ncessaire de services communaux et locatifs. Je
voudrais rappeler que lobjectif de laugmentation des tarifs nest
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15
Discours annuel du Prsident de la Fdration de Russie devant Vladimir POUTINE lAssemble fdrale en
avril 2002.
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GRYZLOV B., Reforma JKKh : posmotrim pravde v glaza , Moscou, Vedomosti, no 42 (1323) du
11.03.2005.
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march ce qui entrave, son tour, la possibilit dune concurrence, entrane laugmentation
des prix et dautres consquences ngatives.
La politique conomique de la Russie comporte un caractre contradictoire car, dun
ct, lEtat garantit lunicit des rgimes entrepreneuriaux sur tout son territoire, et de lautre
ct, il laisse le soin de raliser ces garanties aux pouvoirs locaux et municipaux. LEtat
dclare son soutien la concurrence et en mme temps instaure sur certains marchs les
rgimes juridiques qui lgitiment sa limitation, comme nous avons vu dans le cas du march
des boissons alcoolises19.
Ce qui prcde dmontre la dficience du systme de rglementation dEtat de
lconomie nationale. Il reprsente le cercle vicieux dans lequel lefficacit des
institutions publiques dpend de lexistence des ressources, en premier lieu, des ressources
financires qui font dfaut cause de linanit de ces institutions, comme dans le cas du
systme des services communaux. Il nest possible de rompre ce cercle vicieux quen
crant un march libre civilis qui nest pas imaginable sans le soutien de la concurrence.
Actuellement, lEtat russe est confront au problme li lmergence de nouveaux
monopoles suite la vague de privatisations des annes 1990. Ces privatisations de lpoque
post-sovitique ont permis de dmanteler lconomie planifie et en finir avec le
monopolisme dEtat. Cependant, la Fdration de Russie actuelle est confronte un objectif
encore plus compliqu et ambitieux, celui du dmembrement de nouveaux monopoles privs.
Afin dassurer le bon dveloppement de ce processus, merge la nouvelle lgislation antimonopole.
La loi fdrale Sur la protection de la concurrence de 200620 tablit que la
lgislation anti-monopole est compose de dispositifs de la Constitution de la Fdration de
Russie, du Code Civil de la Fdration de Russie, de la loi en question et dautres lois
fdrales prvues par son article 3. Il convient dy attribuer la loi fdrale Sur le leasing 21.
Cette base lgislative a servi de fondement llaboration du systme des organes
anti-monopoles.
19
GOUBINE E., LAKHNO P., Predprinimatelskoe pravo Rossiiskoi federatsii, Moscou, Iourist, 2006, p. 460461.
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Lintroduction de lconomie de march en Russie a mis les acteurs publics devant des
dilemmes importants : pour introduire la libert de concurrence, suffit-il de sappuyer sur le
march ou faut-il au contraire adopter des lois rgulatrices de la concurrence ? Si ladoption
de telles lois est choisie, que doivent alors tre leur contenu et la mcanique de leur mise en
uvre ? La Russie a opt pour la politique de concurrence et, subsquemment, des lois de
concurrence. Afin de donner plus de cohrence ces actions dans le domaine de concurrence,
le gouvernement russe cre lorgane rgulateur auquel incombe, entre autres, le contrle du
fonctionnement des monopoles naturels.
La lgislation russe dfinit le monopole naturel comme
ltat du march o la satisfaction de la demande est plus efficace dans les
conditions dabsence de la concurrence en raison des particularits
technologiques de lindustrie cause de la dcroissance substantielle des
frais dans la mesure de laugmentation des volumes de production .22
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structures conomique23. Cette dcision est une preuve convaincante des intentions de lEtat
russe dabandonner la politique du plan qui sest discrdite durant des annes du socialisme,
et de se tourner vers le march libre. Ce nouveau maillon du pouvoir excutif a commenc
son activit en automne 1990. Cependant, le Rglement du Comit a t adopt par lOukase
du Prsident de la Fdration de Russie seulement en mois daot 1992, prcd par la
guerre entre les branches lgislative et excutive du pouvoir pour la prrogative de
nommer le chef de lorgane anti-monopole. Cest le Prsident de la Fdration de Russie, le
reprsentant suprme du pouvoir excutif, soutenu par la Cour constitutionnelle de la
Fdration de Russie qui remporte la victoire.
Conformment la dcision du Conseil des Ministres de la RSFSR no 515 du 8
octobre 199124, durant la priode du mois doctobre 1991 au mois de mars 1992, les
dpartements territoriaux on t cres dans toutes les entits de la Fdration de Russie. Ainsi,
le systme fdral des organes anti-monopoles a-t-il t constitu.
Le principe de lindpendance des organes anti-monopoles du pouvoir des sujets de la
Fdration de Russie et de leur subordination uniquement au Comit anti-monopole fdral
renforcent leur statut particulier. Les dispositifs de la loi de la Fdration de Russie no 948-1
du 22 mars 1991 Sur la concurrence et la limitation de lactivit monopoliste sur les
marchs de marchandises 25 dfinissent les modalits de dsignation des chefs des
dpartements territoriaux et, ce qui est important, le financement de leur activit du budget
fdral. De surcrot, seulement en labsence de telle dpendance la ralisation des tches du
Comit anti-monopole est devenue possible, tout dabord, la rpression des pratiques
anticoncurrentielles adoptes par les organes du pouvoir dEtat et des collectivits
territoriales. Nanmoins, la conservation de cette indpendance de facto demeure pour les
dpartements territoriaux un objectif primordial.
Lorgane fdral amen traduire la politique concurrentielle, a t cr au moment
o la lgislation anti-monopole en Russie faisait dfaut. Les fonctionnaires appartenant au
corps du Comit anti-monopole dEtat ont particip dune manire active llaboration des
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projets des lois, tout dabord, de la loi sur la concurrence qui constitue le fondement de la
politique anti-monopole russe26.
La politique anti-monopoliste des annes 1990 a le caractre dune politique
proconcurrentielle. La premire priorit de cette priode post-sovitique est la cration des
conditions ncessaires pour le dveloppement de la concurrence qui suppose la dstatisation
de lconomie, autrement dit, la liquidation du monopole dEtat. La deuxime priorit de cette
politique est la cration du march libre et la relance des marchs de marchandises
endommags par des annes de lconomie de plan. La politique anti-monopoliste peut tre
alors dfinie comme une composante du programme complexe dEtat qui, moyennant le large
spectre dinnovations politiques et conomiques, cre le climat de concurrence et rprime des
formes non autorises du monopolisme (avant tout, les distorsions de la concurrence suite
lintervention des organes publics), perfectionne et rgularise les monopoles naturels
indispensables.
Les prmisses significatives de la mise en uvre de la politique proconcurrentielle
sont les suivantes :
o changements politiques suite au dmantlement du rgime politique totalitaire de
lUnion sovitique et sa transformation en un Etat dmocratique libral ;
o liquidation du monopole dEtat sur la proprit, privatisation, mise ne place et
dveloppement de la proprit prive, mergence de lentrepreneuriat et des pratiques
du march libre ;
o lgalisation dans la Constitution des nouvelles politiques conomiques librales de
march, conscration lgislative de lgalit de toutes formes de proprit, lgalisation
de lentrepreneuriat, adoption de lensemble des lois de march qui rglementaient
des relations conomiques inexistantes en Russie avant les annes 1990 ;
o volution de la mentalit des citoyens par rapport la libert dentreprendre, ducation
de la mentalit du propritaire.
En 1995, avec ladoption de la loi fdrale no 147-FZ du 17 aot 1995 Sur les
monopoles naturels qui prvoit la cration des services fdraux spciaux du pouvoir
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excutif pour la rgulation et le contrle des monopoles naturels dans les domaines du
transport, des communications et de lnergie, la structure et le fonctionnement du Comit
anti-monopole ont subi des changements. En mme temps, le contrle dEtat du respect des
normes lgislatives anti-monopoles par les monopoles naturels restait entre les mains du
Comit fdral anti-monopole et de ses dpartements territoriaux conformment la loi Sur
la concurrence .
Aprs huit ans de son existence, le Comit fdral a t transform en 1998 en un
Ministre. Le renforcement de son statut a pour consquences llargissement de ses
fonctions, ainsi que de ses pouvoirs. Conformment lOukase du Prsident de la Fdration
de Russie no 1142 du 22 septembre 1998 Sur la structure des organes fdraux du pouvoir
excutif 27, le nouveau Ministre de la politique anti-monopole et du soutien de
lentrepreneuriat acquit les fonctions des structures supprimes, telles que le Comit antimonopole dEtat de la Fdration de Russie, des Services fdraux de Russie du rglement
des monopoles naturels dans les domaines du transport et de la communication et du Comit
dEtat de la Fdration de Russie pour le soutien et le dveloppement des PME. Comme
lOukase le dit :
effectuer le transfert des fonctions vu la ncessit de renforcer le soutien
dEtat au dveloppement de lentrepreneuriat, surtout des PME .
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ministres dans le cadre de la rforme administrative. Le Ministre de la politique antimonopole et du soutien de lentrepreneuriat se transforme en Service fdral anti-monopole
(FAS).
A la diffrence des autres services fdraux voqus dans cet Oukase et dpendant du
Gouvernement de la Fdration de Russie, le FAS ne relve daucun ministre fdral ce qui
tmoigne de son statut singulier dans la structure du pouvoir. De surcrot, lorgane fdral
anti-monopole ne rpond pas objectivement la dfinition du service fdral, mais plutt
celle du ministre de par ltendue de ses comptences et pouvoirs.
LOukase traduit le projet du pouvoir fdral de dfinir les diffrences et de dlimiter
ces organes, tels que le ministre, le service et lagence fdraux, selon les fonctions
attribues. La diffrence principale entre un ministre fdral et un service fdral est le fait
que le premier est
et le second
30
Idem.
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Loi fdrale no 147-FZ du 17.08.1995 Sur les monopoles naturels , article 10.
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ainsi que du FAS en font partie. Cette composition de la direction suppose une coordination
de lactivit de deux Services fdraux en question dans le domaine des monopoles naturels.
Le Rglement confie au Service fdral des tarifs des fonctions du contrle, ainsi que des
pouvoirs punitifs relatifs aux infractions la lgislation de la Fdration de Russie en matire
de dfinition des prix et des tarifs dans le domaine des monopoles naturels. Ainsi, le FAS est
il investi dans les fonctions de contrle et de surveillance et dot du pouvoir de rgulation
des monopoles naturels dans la partie de dsignation des consommateurs les plus vulnrables
bnficiant du service minimum garanti, ce qui est ralisable uniquement en tandem avec le
Service fdral des tarifs.
36
24
Le FAS tablit :
o des conclusions sur leffet produit sur le march intrieur russe et sur la concurrence
des mesures de protection, compensatoires ou anti-dumping ;
o des conclusions sur lexistence ou, le cas chant, sur labsence de limitation de la
concurrence sur le march des marchandises suite lintroduction, la modification ou
lannulation des tarifs douaniers ;
o des ordonnances dont les destinataires sont les organisations but lucratif et non
lucratif, par les organes fdraux du pouvoir excutif, ceux des sujets de la Fdration
de Russie et des collectivits territoriales, des personnes physiques y compris des
entrepreneurs individuels ;
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27
La fixation dun prix maximal ou minimal en tant quune des formes dutilisation
dloyale de la position dominante, est largement utilise par les entreprises russes en situation
de monopole. Le prix monopolistique maximal est fix par un agent conomique bnficiant
de sa position dominante afin de compenser ses dpenses non justifies causes par
lutilisation insuffisante des moyens de production ou afin dobtenir le bnfice
supplmentaire grce la baisse de la qualit du produit.
Larticle 6 de la loi fdrale Sur la protection de la concurrence 38 dfinit le prix
monopolistique maximal comme un prix de marchandise fix par lacteur conomique
bnficiant dune position dominante sur le march. Selon la lgislation russe, ce prix est
suprieur au prix sur le march similaire pour la mme priode et pour les mmes volumes de
marchandises fix par les acteurs conomiques non-monopolistes, ne bnficiant pas dune
position dominante et dont les acheteurs ne font pas partie du mme holding.
En mme temps, ce prix est suprieur aux ressources ncessaires la production et la
ralisation de ce type de marchandise, et correspond un niveau de rentabilit injustifi.
De mme manire, le lgislateur russe qualifie en tant que monopolistique un prix
minimal sil est infrieur celui fix par les agents conomiques en situation de nonmonopoles pour leurs acheteurs qui ne font pas partie du mme holding. Tout comme dans
lhypothse du prix monopolistique maximal, la loi prvoit une condition pour la dfinition du
prix minimal : il doit demeurer infrieur au montant des dpenses dployes la cration et
la ralisation de la marchandise.
38
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29
conomistes russes. Cet intrt croissant tmoigne de la nature des changements survenus
dans lconomie russe durant la priode de mise en place du march libre.
Selon lopinion des certains conomistes, laugmentation de la concentration de la
production mne invitablement vers la monopolisation des marchs de services et de
marchandises travers la concentration des volumes des ventes par un nombre restreint de
producteurs. Ces agents conomiques se dotent ainsi dun pouvoir sur le march et dun
pouvoir conomique en gnral.
Cependant, ce point de vue nous parat excessivement catgorique. Certes, la
concentration de la production aboutit dans certains cas lmergence des monopoles, mais
seulement dans certaines conditions. Il existe effectivement un lien entre la concentration et le
monopolisme, mais il nest pas pour autant si catgorique. Outre la gnration des conomies
dchelle et laugmentation des capacits dinvestissement des producteurs concentrs, la
concentration peut produire ainsi un effet bnfique pour la branche industrielle entire et
contribuer au progrs social.
La concentration est un des possibles prmices de lapparition du monopole et, par
consquent, tombe dans le domaine de rgulation dEtat des distorsions de la concurrence.
Lorgane rgulateur anti-monopole sintresse la concentration en tant quune des raisons du
renforcement de la position dominante des agents conomiques et de la limitation de la
concurrence sur les marchs concerns. La loi fdrale Sur la concurrence confre aux
organes anti-monopoles, le contrle dEtat sur les diffrents types de concentrations et la
prvention de lmergence des structures monopolistiques.
Les mesures de rtorsion prvues par la lgislation russe, visent uniquement les
accords ou les activits des agents conomiques dont les consquences ngatives pour la
concurrence sont plus importantes que lventuel bnfice social de la concentration. Ceci est
li au fait que, en labsence des barrires pour accder aux marchs, la concentration, dans la
majorit des cas, ne reprsente pas le danger vis--vis de la concurrence. Ce sont les
30
oprations de fusion et toutes les oprations de croissance externe qui donne un pouvoir la
firme sur le march.
Les organes anti-monopoles russes sintressent tout particulirement aux fusions qui
font partie des concentrations. Les fusions, selon la thorie conomique russe, se divisent en
trois catgories :
o horizontales ;
o verticales ;
o conglomrats
Une fusion horizontale implique une runification des organisations concurrentes
exerant sur le mme march. Ceci provoque laugmentation de la part du march contrle
par un agent conomique. Cette mesure mne la croissance de son rle conomique. Ainsi,
la concentration horizontale reprsente-t-elle un risque majeur pour le libre jeu de la
concurrence, mais, en mme temps, elle a pour effet daugmenter lefficience du secteur
concentr.
Les fusions verticales consistent en une runification dorganisations qui assurent les
diffrents stades du mme procs technologique de production des marchandises et leur
ralisation.
Les fusions du type conglomrat visent gnralement des organisations appartenant
des branches dindustrie diffrentes ou installes dans des rgions distinctes.
Outre la prohibition des accords entachant le principe de libre concurrence et dabus
de position dominante, lorgane fdral anti-monopole dploie des mesures de contrle de la
concentration conomique. Les possibles raisons de son apparition sont les suivantes :
o en tant que rsultat des fusions, de la rorganisation ou dune cration des entreprises ;
o quand existent des conditions favorables pour un groupe dentreprises de mener une
politique coordonne. Conformment la loi fdrale Sur la concurrence et sur la
limitation de lactivit monopoliste sur les marchs , si lentreprise atteint un certain
seuil du volume doprations, elle est contrainte dobtenir laccord de lorgane antimonopole pour poursuivre ses activits (le contrle ex ante) ou bien len informer (le
contrle ex post).
31
Dans ces trois cas, laccord pralable de lorgane anti-monopole est exig lorsque la
valeur totale des actifs des participants la transaction est suprieure lquivalent de 100
000 salaires minimaux, ou bien au moins un des participants la transaction figure sur la liste
dentreprises en situation de monopole dont la part de march dpasse 35%, ou bien
lacqureur est un groupe de personnes morales ou physiques qui contrle lactivit de
lentreprise cde.
La notion de groupe de personnes, nouvelle dans la lgislation anti-monopole russe,
concrtise la nature des rapports entre la socit mre et sa filiale, cest--dire, lors du
contrle des transactions, lorgane anti-monopole examine les donnes non seulement des
40
En 2009, ce montant correspond 433 millions de roubles, soit approximativement 9,4 millions deuros.
41
En 2009, ce montant correspond 216,5 millions de roubles, soit approximativement 4,7 millions deuros.
32
parties qui participent directement la transaction, mais aussi des organisations qui contrlent
lacqureur, ou bien sont soumises son contrle.
La lgislation anti-monopole russe nautorise pas les oprations ou les transactions qui
conduisent au renforcement ventuel de la position dominante dune entreprise, si les
consquences ngatives anticoncurrentielles ne sont pas compenses par laugmentation de sa
comptitivit sur le march intrieur et international. Pour cette raison, ce type de contrle ne
reprsente pas un obstacle pour lintgration des socits russes dans le tissu comptitif
international.
En gnral, la fonction de contrle de lorgane anti-monopole russe souffre de sa
faible efficacit. Le manque de concertation entre le FAS et des ministres pose un problme
de cohrence de la politique anti-monopole au niveau fdral. Lobtention de renseignements
par le FAS en provenance des ministres se rvle assez problmatique. Les accords entre le
FAS et le Service public des impts restent en ralit sans effet. Les tribunaux peinent
dployer les dispositions du Code pnal selon lequel la personne responsable des distorsions
monopolistes de la concurrence encourt une peine de prison comprise entre 2 et 7 ans. Ce
dispositif du Code pnal nest pas utilis du fait que les entrepreneurs ne sont pas disposs
dposer plainte et cooprer avec des organes judiciaires, tandis que le FAS nappuie pas
suffisamment les actions en justice.
malhonnte, tandis que les actes non conformes aux principes de raison ou de justice
signifient un comportement injustifi et non opportun, illogique ou bien dmesur. Il
convient de prciser que les normes dhonntet et de justice dans le domaine de la
concurrence ne sont que le reflet des principes sociologiques, conomiques, moraux et
thiques de la socit. Ces principes peuvent se diffrencier en fonction du pays o ils sont
dployes, ou mme lintrieur dun mme pays. En outre, ces principes peuvent voluer
avec le temps. Mais pour autant, ce phnomne ne signifie pas que la notion de la concurrence
dloyale est peu efficace pour lapprciation objective des comportements dloyaux,
cependant, difficile valuer.
Le critre principal de la dfinition de la dloyaut dun acteur conomique est
constitu par la norme lgislative. En effet, le libre fonctionnement des mcanismes de la
concurrence (mme si cette libert absolue est purement thorique) peut rguler les
comportements dloyaux des entrepreneurs, puisque le consommateur disposant de son libre
arbitre, conserve la possibilit de faire son choix en faveur de tels ou tels marchandises,
travaux ou services fournis par des concurrents honntes. Nanmoins, avec la complication de
la situation conomique, ce rle rgulateur du consommateur devient moins signifiant, car
souvent, il ne dispose pas des moyens de ragir dune manire approprie face au
comportement dloyal des fournisseurs ; il lui est parfois impossible didentifier un tel
comportement. Cest dailleurs, le consommateur qui a le plus besoin dtre protg contre les
consquences des distorsions de la concurrence. Le contrle sur les comportements dloyaux
et leur prvention relvent du domaine dintrt public, dont le gardien est lEtat.
Ainsi, les normes juridiques de la loi Sur la concurrence dans le domaine de la
concurrence dloyale ont-elles un triple objectif :
o protection des intrts des concurrents ;
o protection des intrts et des droits du consommateur ;
o sauvegarde de la concurrence dans lintrt gnral.
En pratique, cela signifie que des faits prsums de la concurrence dloyale doivent tre
tablis et qualifis en fonction des intrts de tous les acteurs conomiques qui participent aux
transactions sur le march. Le trait commun de tous les comportements dloyaux est constitu
par la tentative dun acteur conomique dobtenir un avantage, non pas en augmentant la
qualit de sa production, mais en dnigrant ses concurrents ou bien moyennant les actes
induisant le consommateur en erreur.
34
35
VARLAMOVA A., Estestvennye monopolii : ponyatie, olichie ot smehnyx institoutov, problema pravovogo
regoulirovaniya , Moscou, Zakonodatelstvo, 2006, no4, p.31-32.
37
opteront probablement pour la rduction des frais plutt que pour la hausse des tarifs, car cette
dernire mesure est susceptible des sanctions du FAS.
Par ailleurs, lefficacit du contrle des tarifs par les mcanismes du march libre peut
tre confirme non seulement par la rduction des frais engags par lEtat relatifs la
rvision et au contrle constants des tarifs, mais aussi avec le financement des autorits
responsables pour cette rgulation.
Les principaux dfauts de la rgulation des tarifs selon les principes du march libre
relvent des lacunes de la lgislation anti-monopole en vigueur. Il convient de prciser que
ces dfauts naffectent pas uniquement des monopoles naturels en tant quobjets du contrle
anti-monopole, mais aussi dautres secteurs de lconomie. Il savre donc ncessaire de
perfectionner la globalit de la lgislation sur la concurrence, y compris son volet qui rgit
lactivit des monopoles naturels.
Les monopoles naturels, quant eux, se trouvent dans une situation ambigu.
Dune part, le systme centralis de dfinition des tarifs rduit certains problmes. Ils
nassument pas de responsabilit dans le cas dune hausse des tarifs. Les entreprises en
situation de monopole sont pratiquement assures contre les investissements risque car les
charges en rsultant seront de fait inclues dans les tarifs qui seront supports au final par le
consommateur. En outre, les monopoles ne sont pas confronts la ncessit de rduire les
charges dune manire drastique dans lhypothse dune dtrioration de la conjoncture
conomique, comme, par exemple, dans le cadre de la crise financire.
Dautre part, il existe quelques contraintes majeures. Le contrle administratif ne
permet pas aux monopoles naturels de construire librement la stratgie de leur dveloppement
long terme.
La responsabilit devant lorgane de contrle dans le cas de rgulation par le march
libre constitue un dsavantage. Le contrle et la rgulation demeurent, sauf que les exigences
de lorgane du contrle public se rvlent plus transparentes et plus prvisibles. Par ailleurs,
mme si lentreprise en situation de monopole est sanctionne par lorgane de contrle, il
dispose toujours du recours de porter ce diffrend devant le tribunal.
En mme temps, la suppression de la rgulation par lEtat pourrait constituer un
avantage pour lconomie nationale du fait que les monopoles naturels seront ainsi confronts
38
43
39
2.2.2 La cration dune liste des usagers prioritaires et la dfinition du niveau minimal de leur
approvisionnement et du registre des entreprises monopolistes
Lune des mthodes spcifiques dployes par lorgane anti-monopole FAS consiste
tablir une liste des consommateurs qui bnficient du service obligatoire et prioritaire, ou
dun niveau minimal obligatoire dapprovisionnement dans lhypothse dune dfaillance du
monopole naturel.
Lutilisation de cette mthode de rgulation est prconfigure par la nature des
monopoles naturels. Leur production est par excellence une ressource rare ou proche de la
disparition totale, par exemple, lpuisement des gisements du gaz ou bien la diminution des
volumes de son extraction. Cette distorsion de loffre permet aux monopoles naturels de
raliser une production de manire slective au profit de tels ou tels acheteurs, et en priver
ainsi certains autres consommateurs. Dans cette hypothse, lingrence de lEtat est ncessaire
afin de protger les intrts de tous les consommateurs.
Paralllement, le FAS dresse un registre des entreprises reconnues en tant que
monopoles. Les services du FAS effectuent une veille rgulire de ltat des marchs afin
dinclure ou au contraire dexclure de nouvelles entreprises de cette liste, en fonction des
rsultats de leur investigation. Le principal critre de linscription dune entreprise sur
ce
registre est constitu par sa part de march. Dans lhypothse o cette part est suprieure
35% du march, lentreprise est qualifie de monopole. Lobjectif de cette mesure est doffrir
lorgane rgulateur une information explicite sur les acteurs conomiques de poids et
damliorer ainsi le contrle anti-monopole.
Les entreprises, producteur unique de telle ou telle marchandise sur le march
intrieur, sont automatiquement inscrites sur la liste des monopoles. Le nombre dentreprises
susceptibles dtre inscrites sur la liste du FAS dpend des limites du march des
marchandises. Les organes anti-monopoles identifient les entreprises qui disposent dun
pouvoir important uniquement dans les domaines stratgiques de lconomie nationale, du fait
de leur vocation structurante et socialement importante.
40
Cependant, linscription dune entreprise sur la liste du FAS ne signifie pas pour
autant lattribution automatique du statut de monopole et le dploiement des mesures
restrictives de la part de lorgane rgulateur. Lexistence de grandes entreprises qui
fournissent une production unique ne signifie pas pour autant quelles abusent de leur position
dominante. De surcrot, leur activit monopolistique est peu probable si ltat du march se
caractrise par la rduction de la demande, par de la diminution de la solvabilit des clients
potentiels ou par le manque de ressources ncessaires pour le dveloppement de la
production. La dfinition du comportement monopolistique dune entreprise et des mesures
sanctionnant labus de position dominante est fournie par les articles de 5 8 de la loi fdrale
Sur la concurrence . La mme loi interdit la dfinition extensive de la notion de
monopole .
44
45
41
Lindustrie gazire est un des rares domaines de lconomie russe qui a pu conserver
les volumes de sa production durant ces dernires annes. Gazprom assure lui seul prs de
8% du PIB de la Fdration de Russie et presque 25% de recettes fiscales du budget
fdral.47
Dans les conditions de crise mondiale actuelle, Gazprom ne renonce pas ses projets
dinvestissement et sengage ne pas rduire son financement en 2009. Le volume gnral
dinvestissements saccrotra en 2009 de 12% par rapport 2008, soit de 822 milliards de
roubles (17,9 milliards deuros) 920 milliards de roubles (20 milliards deuros)48.
Le projet phare de Gazprom est lexploitation de nouveaux gisements de la presqule
Yamal49. Le monopoliste a pour projet de construire 6 nouveaux branchements de gazoduc
avec une capacit de transport de 300 milliards de m par an. Rappelons que les richesses de
Yamal comptent 11 gisements de gaz et 15 gisements de ptrole. Le volume gnral de gaz de
ces gisements slve 104,4 billions m.
Les programmes dinvestissements de grande envergure des compagnies semipubliques reprsentent un des principaux instruments du soutien de lconomie nationale par
lEtat et une importante mesure anti-crise en matire de relance de la croissance.
En tant que monopoliste minent, Gazprom jouit de sa situation de lobbyiste auprs du
gouvernement de la Fdration de Russie puisque, en quelque sorte, il est une structure
publique. Sa position de force lui ouvre laccs aux gisements les plus prometteurs. Le soutien
de lEtat lui assure lissue favorable des ngociations au niveau international. La compagnie a
assez de poids politique et conomique pour influencer les amendements en matire de
lgislation fiscale.
46
47
KOUPRIANOV S., Otvet Gazproma : kritika effektivna, kogda ona obosnovana , Voprossy Ekonomiki,
2006, no 3, p. 104-110.
48
49
Une vaste pninsule de 120 000 km2 avanant sur environ 700 km dans l'ocan Arctique depuis la Sibrie
occidentale.
43
En contrepartie, Gazprom est parfois amen raliser des projets dsavantageux, de cration
dinfrastructure rsultant dune commande dEtat.
Dans la consommation intrieure, la fraction la plus importante (deux tiers environ)
correspond la production de chaleur et dlectricit. Lindustrie et la clientle rsidentielle
absorbent environ 18% de la consommation intrieure chacune. Gazprom vend directement le
gaz des consommateurs industriels et des centrales lectriques mais, dans le secteur
rsidentiel, le gaz est vendu des prix rglements des distributeurs locaux qui le revendent
aux mnages.
Gazprom exporte le gaz vers 32 pays. La loi Sur lexport du gaz 50 octroie
Gazprom le droit exclusif de commercialiser le gaz russe ltranger. Dautres producteurs de
gaz naturel nont pas la possibilit dexporter leur production. Dun point de vue officiel,
cette mesure, qui ainsi limite laccs au march international aux fournisseurs dloyaux,
rpond la ncessit dassurer la stabilit de la fourniture du gaz. Rappelons que lEtat russe
dtient la majorit du capital de Gazprom. Conformment la loi fdrale Sur la
distribution de gaz 51, la partie du capital de Gazprom appartenant lEtat ne peut pas tre
infrieure 50% + 1 action. Durant les annes 1990, lors de la phase de privatisation active,
lEtat a perdu le contrle du capital de Gazprom. Cest seulement en 2004, que lEtat a repris
son contrle.
Environ 38% du gaz russe est export par Gazprom. Les pays de lEurope centrale et
orientale, tels que la Lituanie, la Slovaquie et la Bulgarie, dpendent 80%, voire 100%, des
approvisionnements russes52. Les exportations destination de lEurope, qui ne reprsentent
que 25% du volume de gaz vendu par Gazprom, reprsentent toutefois 73% de ses recettes
dclares au titre des ventes de gaz.
Gazprom nest pas seulement une puissance conomique qui bnfice dune position
dominante sur le march de gaz. Cest un monopole naturel qui appartient majoritairement
lEtat russe. De ce fait, Gazprom joue un rle de bras arm du Kremlin lors des
ngociations nergtiques entre la Russie et lUnion europenne, jouant la carte des priorits
dEtat souvent au dtriment de ses propres intrts commerciaux.
50
51
52
44
45
46
jusqu 2020 53. Ce document fait ltat des lieux des capacits et des volumes de lindustrie
dextraction des ressources naturelles, fait lvaluation des perspectives de leur
dveloppement lhorizon de lanne 2020 et trace le schma de la stratgie dintgration de
lindustrie nergtique russe dans lensemble des marchs international et, notamment,
europen.
En 2000, La Commission europenne a abord les questions principales lies la
croissance continue de la dpendance nergtique europenne, telles que les dfis lis au
changement climatique et au march intrieur de l'nergie, actions sur l'offre ou sur la
demande de ressources nergtiques, place des nergies renouvelables et du nuclaire. Elle
publie le Livre vert du 29 novembre 2000 Vers une stratgie europenne de scurit
d'approvisionnement 54 qui dfinit les priorits communes pour les Etats membres de
lUnion europenne pour la priode 2000-2030.
La ncessit de telle prospective politique et conomique long terme est dicte par la
dure prolonge du cycle dinvestissement dans les secteurs dconomie ayant trait la
production, au transport, la transformation et la consommation de lnergie. Des
changements structuraux prvus pour le secteur nergtique, qui se caractrise par son inertie
conomique relative, peuvent induire
demeurant, le but de la politique nergtique est dmettre dun signal fort afin de montrer la
direction
53
COM(2000) 769.
47
les 30 prochaines annes de 35-40%55. Une forte interdpendance sest dveloppe puisque
dans le domaine nergtique, plus de 40 % des importations europennes de gaz, et un
cinquime des importations de ptrole, sont actuellement fournies par la Russie. A linverse,
prs de 70 % des exportations russes dhydrocarbures sont destination de lUnion
europenne56.
Le potentiel nergtique de la Fdration de Russie, au contraire, est excdentaire. La
Russie dispose dun niveau suffisant de ressources propres en ptrole, gaz, houille et uranium
pour satisfaire long terme la demande intrieure dnergie et pour assurer les volumes
considrables destins lexport. Dailleurs, llargissement probable de lUnion europenne
dans sa version EU-30 ne changerait rien son statut dimportateur majeur de ressources
nergtiques. Les nouveaux Etats membres prsums57, lexception de Norvge, sont
dpendants dans la mme mesure des approvisionnements de provenance extra europenne.
Cette diffrence cardinale des situations gopolitiques prdfinit la diffrence des
politiques nergtiques de lUnion europenne et de la Russie. Pour lEurope, la gestion des
risques lis la scurit des approvisionnements en gaz revt une importance majeure. En
revanche, lobjectif de la Fdration de Russie est de jouer un rle dexportateur minent des
principales ressources nergtiques, tout en comblant la demande sur le march interne et en
exportant le gaz en dehors de la CEI aux tarifs plus levs qui permettent de dgager une
marge commerciale plus importante.
Cependant, une telle diffrence entre les objectifs respectifs de la politique nergtique
cre un terrain propice la coopration dans les domaines de la gestion des ressources
nergtiques entre la Russie et lUnion europenne. La Russie peut et doit jouer un rle positif
dans la diminution des risques dune dpendance nergtique de lEurope. LUE-30, sans
doute, maintiendra sa position de consommateur majeur des ressources nergtiques et, en
premier lieu, du gaz russe. Les dcisions systmiques destines assurer lintgration
nergtique et commerciale de la Russie et des pays membres de lUnion europenne sur le
fondement de la minimalisation des risques lis aux exportations pour les uns et aux
55
COM(2000) 769.
56
Idem.
57
La Croatie, autres pays des Balkans occidentaux (lAlbanie, la Bosnie-Herzgovine, le Montngro, la Serbie,
et le Kosovo), lIslande.
48
importations pour les autres, peuvent ventuellement rpondre aux objectifs des politiques
nergtiques convergentes.
Une des composantes importantes des stratgies nergtiques est la gestion de la
demande nergtique, savoir lefficacit et les conomies dnergie. Premirement, elle
reprsente un instrument efficace daugmentation de la comptitivit des conomies
respectives de la Fdration de Russie et de lUnion europenne. Plus lefficience nergtique
de lconomie est performante, moins de ressources sont ncessaires pour la cration du
produit national, et plus les investissements sont rentables.
Deuximement, la rduction de la demande en nergie jusqu un niveau plus rationnel
est en soi une source de ressources supplmentaires. Ainsi, la cration du systme
conomique qui se caractriserait par son efficience nergtique valable autant pour la Russie
que pour lUnion europenne, est un objectif qui correspond aux intrts de ces deux acteurs
conomiques indpendamment de leurs modalits dapprovisionnement nergtique.
La politique de la formation des marchs nergtiques efficaces, tant en Russie quen
Europe, est li dans une large mesure leur libralisation. Ces mesures supposent louverture
de ces marchs, autrefois lapanage des acteurs de grande taille et des entreprises en situation
de monopole naturel, un nombre dacteurs plus importants, ainsi que la cration de
conditions pour le dveloppement de la concurrence dans le domaine de production et de
transport dnergie. Le niveau insuffisant de la concurrence sur les marchs nergtiques
russe et europen cre des obstacles structuraux pour le meilleur dveloppement conomique
et empche lutilisation efficace des ressources nergtiques. Ainsi, la libralisation des
marchs de lnergie et le soutien de la concurrence sont des lments cls des stratgies
nergtiques de la Russie et de lUnion europenne. Leur mise en uvre est un prmice de
lharmonisation ventuelle et ncessaire des conditions du commerce intrieur des ressources
nergtiques, et tout particulirement de gaz. Ce dveloppement est ncessaire pour
lenvisageable intgration commerciale de deux espaces conomiques, russe et europen.
Pour rsumer, les deux documents doctrinaux, le Livre vert europen et les
Dispositions principales de la stratgie nergtique de la Russie , se rejoignent sur
plusieurs points portant sur le dveloppement nergtique :
49
o malgr les diffrences de leurs objectifs dicts par ltat du potentiel nergtique, les
stratgies conomiques dans le domaine dapprovisionnement de lnergie posent un
fondement dune coopration sur la base dune rpartition du travail lchelle
internationale ;
o les mthodes et les instruments de laugmentation defficacit nergtique des
conomies respectives de la Russie et de lUnion europenne, ainsi que la rgulation
de la demande et des mesures dconomies de lnergie, sont proches du point de vue
de leurs approches idologique et organisationnel. Ils peuvent produire un effet
maximal grce aux changes rguliers des expriences et des mthodes ;
o la synchronisation des politiques de libralisation des marchs nergtiques,
lharmonisation des conditions du commerce international et la construction de
linfrastructure nergtique commune incluant des gazoducs internationaux rpondent
aux intrts mutuels dans le domaine de rduction des frais et laugmentation de la
rentabilit des infrastructures et des transactions ;
o les deux programmes prvoient la stimulation des mesures cologiques qui portent sur
la diminution de leffet nfaste du secteur nergtique sur lenvironnement et sur la
rduction des rejets du gaz effet de serre ;
o enfin, la politique de minimisation des risques de dpendance nergtique de lUnion
europenne de son fournisseur russe, doit tre fonde sur la recherche des solutions
mutuellement profitables pour les producteurs de lnergie et de leurs consommateurs.
Cette approche correspond aux projets russes dlargir la liste de ses clients europens
et daugmenter les volumes dhydrocarbures exports dans les pays europens.
Il convient de mentionner un sujet important soulev dans le Livre vert Vers une
stratgie europenne de scurit d'approvisionnement . Dans le contexte de recherches des
dcisions afin de minimiser le risque de dpendance nergtique, le lgislateur europen
exprime une certaine proccupation lie une part importante de la Russie dans le domaine
dapprovisionnement
nergtique
dans
la
structure
dimportations
europennes
50
il devrait dpasser 65% en 2030. La dpendance lgard des importations de gaz passera de
67% actuellement 84% en 203058.
Nanmoins, la stratgie nergtique de lEurope conduit au constat quune garantie
dapprovisionnement fiable et stable ne suppose pas la maximisation de lautosuffisance
nergtique ou bien la minimisation de la dpendance. Laccent est mis sur la minimisation
des risques inhrents cette dpendance. Il convient de prciser cet gard que la stratgie
nergtique europenne ne prvoit pas des mesures destines rduire la croissance des
importations du gaz de provenance de la Russie. Au contraire, lEurope voit une solution
optimale dans la cration des conditions dapprovisionnement en gaz russe, favorables pour
lEurope, qui supposent la fiabilit et la continuit de lapprovisionnement, la politique
tarifaire juste et le respect des principes de la concurrence loyale. Le Livre vert relve que la
dpendance de limportation des hydrocarbures est une consquence normale des changes
commerciaux rciproques, et que les risques qui en dcoulent peuvent tre rduits par la voie
de ngociations entre les producteurs et les consommateurs des ressources nergtiques.
Leader mondial des ventes de gaz, la Russie peut dicter ou au moins influencer les
tarifs appliqus ses exportations en rduisant ou en augmentant les volumes du gaz export.
Cette situation ne peut pas ne pas provoquer la mfiance des Europens. La Russie, est-elle
nanmoins un fournisseur fiable des hydrocarbures et, en premier lieu, du gaz naturel ?
Lapprovisionnement constant et ininterrompu des ressources nergtiques de
provenance de la Russie na pas t un sujet dinquitude au temps de lUnion sovitique et
ne menaait pas la scurit nergtique europenne. Aprs le dmantlement de lURSS, qui
tait un fournisseur fiable mme durant la guerre froide , la dpendance des pays
europens du gaz russe, et surtout des nouveaux membres
de lUnion europenne, a
58
CHEVALIER J.-M., PERCEBOIS J., Gaz et lectricit : un dfi pour lEurope et pour la France, Paris, La
documentation franaise, 2008, p. 134.
51
La Charte de lnergie est une notion qui comprend au moins trois volets.
Premirement, ce terme runit plusieurs documents juridiques qui rglementent lactivit
internationale dans le domaine nergtique. Deuximement, avec le concept de la Charte de
lnergie est lie insparablement lorganisation intergouvernementale traitant des questions
dnergie et disposant dun organe de direction et dun secrtariat. Enfin, troisimement, le
mcanisme de coopration entre les pays dans le domaine nergtique est communment
appel le processus de la Charte de lnergie.
Le document fondateur de ce processus est la Charte europenne de lnergie signe le
17 dcembre 1991 La Haye. Cinquante et un Etats, notamment la Russie, ont adopt la
Charte qui est devenue une dclaration politique dans laquelle les Etats de lEurope de louest
et de lest ont manifest leur volont de cooprer dans le domaine de lnergie. Afin de
donner une valeur juridique contraignante laccord, le 17 dcembre 1994, tous les tats
signataires de laccord, sauf les tats-Unis et le Canada, ont sign le Trait sur la Charte de
52
trouve Bruxelles. La Charte nest plus strictement europenne, certains pays asiatiques y ont
adhr. A lheure actuelle la Charte de lnergie se compose des Etats Membres de lUnion
europenne et des Etats candidats, de tous les autres Etats des Balkans, des membres de la
Communaut des Etats Indpendants (CEI) ainsi que du Japon et de la Suisse. Parmi les pays
de la CEI, la Russie et la Bilorussie nont pas encore ratifi le Trait ; ils lappliquent
cependant provisoirement. 22 pays et 10 organisations internationales ont statut
dobservateur.
La Charte contient le Protocole spcial en matire du transit et dchanges. En tant que
membre, chaque Etat sengage appliquer les rgles de lOMC (par exemple, nondiscrimination, transparence) en matire dchanges dnergie. Cet engagement vaut
galement pour les pays non-membres de lOMC. La plupart des pays membres de la Charte
sont candidats lOMC. Le thme des changes dlectricit et de gaz est particulirement
intressant dans le cadre de la Charte de lnergie. Dans ce domaine, la Charte est en train
dlaborer des analyses substantielles. Le trait sur la Charge de l'nergie est un accord
juridiquement contraignant qui tablit un cadre juridique permettant de promouvoir la
coopration long terme dans le domaine de l'nergie en se basant sur les principes formuls
dans la Charte. Les principales dispositions du Trait concernent la protection des
investissements, lapplication des rgles de lOMC pour le commerce des matires et produits
nergtiques, en dautres termes la libralisation des prix, linterdiction dinterrompre ou
dinterdire le flux de matires premires ou de transit en cas de litige, ainsi que des procdures
trs rigoureuses de rglement de conflits entre tats membres. Le trait oblige notamment les
parties faciliter le transit des matires et produits nergtiques sans distinction quant
l'origine, la destination ou la proprit de ces derniers. Le document appelle en outre
n'imposer aucun retard, restriction ou taxe draisonnables. Chaque pays contractant reconnait
que le transit des produits nergtiques est une condition primordiale pour la libralisation du
commerce des produits nergtiques, y compris des hydrocarbures. Le transit doit tre
effectu dans les conditions qui assurent la rentabilit de ce commerce et rpondent aux
exigences cologiques.
Le trait porte sur les mcanismes de rsolution des diffrends internationaux. Chacun
de ces mcanismes juridiques rgit des litiges relatifs lobjet spcifique du trait. Deux
formes de rsolution obligatoire des diffrends sont
54
1.2.2 La Charte europenne de lnergie ne rpond pas pleinement aux intrts nationaux de
la Fdration de Russie
Selon la Russie qui campe sur ses positions de principe concernant la perspective de la
signature du trait sur la Charte de lnergie, la scurit nergtique est la protection du pays
contre les menaces la rgularit de lapprovisionnement en hydrocarbures et en autres types
dnergie. Il existe plusieurs types de telles menaces qui sont dfinis par des facteurs
gopolitiques, macroconomiques et conjoncturels, tant intrieurs quextrieurs, ainsi que par
ltat du secteur nergtique du pays.
La doctrine de la diplomatie nergtique russe a adopt la notion de scurit
nergtique donne par les participants du sommet G8 Saint-Ptersbourg en 2006. Pour la
partie prenante russe, elle se rsume en cinq problmatiques :
o augmentation de la transparence, de la prvisibilit et de la stabilit des marchs
nergtiques ;
o amlioration du climat dinvestissements dans la sphre nergtique ;
o augmentation de lefficience et des conomies nergtiques ;
o diversification de lapprovisionnement en nergie, garantie de la scurit de
linfrastructure nergtique ;
o solution des problmes du changement climatique.
55
dveloppement des gisements gaziers, une possibilit de planifier des travaux dj engags ou
bien envisags, de calculer la puissance et surtout linsuffisance des systmes de transport du
gaz. Ces contrats long terme permettent de mieux planifier les recettes budgtaires
escomptes cet effet.
Ainsi, selon la position officielle russe, en labsence de la responsabilisation
contractuelle du fournisseur et de lacheteur, il nen va pas de la scurit nergtique.
Depuis 1994, o la Russie a sign le trait sur la Charte de lnergie, lagenda de la
Douma, chambre basse du parlement russe, ne contient pas la question de ratification de ce
trait. Ce refus tacite de ratification dun des plus grands producteurs des hydrocarbures ne
permet pas de considrer la Charte comme un document du droit international de plein
exercice permettant de crer des rgles du jeu claires et harmonisant le march nergtique de
lEurope.
La Fdration de Russie met au moins trois rserves sur la ratification du trait sur la
Charte de lnergie. Cette position officielle a t prsente en 2006 aux participants de la
Confrence nergtique Berlin par le Prsident adjoint de la Direction de Gazprom
Alexandre Medvedev59 :
o lors de la cration de la Charte, lUnion europenne y a introduit un dispositif sur
lorganisation de lintgration conomique rgionale des changes dhydrocarbures.
Plus prcisment, lUnion europenne est considre comme un sujet intgr de la
Charte, sans frontires intrieures. Par consquent, plusieurs pays de lUnion
europenne chappent aux dispositifs du Protocole spcial en matire du transit et
dchanges, car le pays de transit, selon la Charte, est un pays o le transit des
ressources nergtiques traverse deux frontires. Pour la partie russe, cette situation est
inacceptable puisquelle cre des conditions de la rupture dgalit par rapport la
Russie, car cette dernire, du point de vue de la Charte, est un pays de transit pour le
gaz de provenance dAsie. Au demeurant, certaines contraintes de la Charte savre
valables pour la Russie et non valables pour lUnion europenne.
o Pour la Russie, le problme du transit des ressources nergtiques est plus important
que pour nimporte quel pays fournisseur et signataire de la Charte. Si le part du
transit dans le commerce de gaz des Pays-Bas slve 24%, de Norvge 32%,
59
57
dAlgrie 55%, en Russie ce chiffre atteint 95%. Les gazoducs russes traversent le
territoire de 14 pays60. De surcrot, la Russie, elle-mme, est un pays de transit. Cette
situation gopolitique explique lintrt qui est port par la partie russe, et surtout par
Gazprom, ltat de ngociations sur ce sujet. La pierre dachoppement de ces
ngociations est le droit de "premier refus" ne permettrait pas d'octroyer un
fournisseur qui a dj accs au gazoduc des avantages en signant un nouveau contrat.
Ce dispositif nest pas profitable Gazprom qui est, dans la plupart des cas, le matre
duvre de lexploitation des gisements et de la construction des gazoducs de par sa
position dominante sur le march. Il est logique que Gazprom souhaite conserver sa
prminence en matire daccs aux puissances du transit de gaz.
o L'tablissement des tarifs du transit exclusivement au moyen d'appels d'offres ne
rpond pas aux intrts de lconomie russe car ce mcanisme invoque le problme
dgalit des tarifs de transit du gaz destin la consommation lintrieur de la
Russie et lexportation. La Russie prne le systme des tarifs du transit du gaz fond
sur le calcul des frais dinvestissement plus des frais dexploitation major dun
bnfice raisonnable.
Les dispositions de la Charte avec lesquelles la Russie n'est pas d'accord sont des
dispositions de base et donc elles ne sauraient tre corriges par des supplments. Cela veut
dire que les principales dispositions de la Charte, trois au moins, doivent tre revues compte
tenu des intrts de la Russie en tant que plus grand producteur d'nergie et pays de transit
important.
La Fdration de Russie est prte laborer une nouvelle convention avec lUnion
europenne en matire de coopration dans le domaine nergtique. Elle remplacera la Charte
europenne de lnergie qui nest pas favorable aux fournisseurs russes et, tout dabord,
Gazprom qui sinvestit dans le lobbying anti-Charte.
Au mois de fvrier 2009, le vice-prsident de la Douma Valery Yazev a propos de runir en
juillet 2009 le forum international des producteurs, des consommateurs et des transitaires des
ressources nergtiques61. Laccent sera mis sur le commerce international du gaz.
60
61
58
Auparavant, le vice-prsident Yazev avait dj soulev la question de cration dun tel forum
sur la base de lONU, mais cette ide navait pas trouv de partisans. Cette fois-ci, le projet
ambitieux de Moscou a des chances de se raliser car aprs le sommet Russie-UE KhantyMansiysk en 2007 et Nice en 2008, il est devenu dsormais clair que la Russie na pas
intention de ratifier la Charte europenne de lnergie. Cependant, lUnion europenne a
besoin dun document qui pourrait fixer dans le droit international des droits et obligations
des participants du dialogue nergtique.
Globalement, Moscou refuse de ratifier la Charte car ce document porte prjudice aux
intrts de Gazprom. Ainsi, la Charte lui prconise douvrir laccs ses gazoducs aux
compagnies europennes, mais ne lui offre aucune contrepartie sur le march europen et ne
lui donne pas accs au consommateur europen final.
En plein milieu da la dernire guerre de gaz entre la Russie et lUkraine au dbut
2009, le prsident russe Dmitri Medvedev a dclar que Moscou navait pas besoin de la
Charte de lnergie, mais dun autre document qui pourrait rgulariser des rapports des
fournisseurs et des consommateurs. Selon Medvedev, lors de cette dernire crise nergtique,
Selon le quotidien russe Kommersant , dbut fvrier 2009, Bruxelles s'est mis
d'accord avec Moscou sur les conditions d'un compromis ventuel. Afin datteindre ce
compromis, la Russie a propos de crer un nouvel accord nergtique que la Commission
europenne jug acceptable sous rserve que soient maintenus tous les points principaux de
la Charte63.
Lorganisation des travaux relatifs la prparation du Forum nergtique euroasiatique a t confie au vice-prsident de la Douma et un des lobbyistes gaziers les plus
62
63
59
puissants Valery Yazev64. Selon lui, le nouveau projet devrait runir les acteurs des marchs
gazier, ptrolier, houiller et lectrique. Le secteur gazier pourrait tre reprsent par Gazprom
et des compagnies nationales gazires du Turkmnistan, du Kazakhstan, de l'Ouzbkistan et
d'autres pays, le transit par Naftogaz d'Ukraine, Beltransgaz, Europolgaz etc., et les
consommateurs par E.ON Ruhrgas, OMV, ENI, Total et GDF Suez.
Le lobby gazier russe, constitu grosso modo de Gazprom et de ses filiales et
reprsent la Douma par Valery Yazev, a t lorigine de linitiative de cration auprs de
lONU dun forum de discussion pour les producteurs, les consommateurs et des transitaires
des ressources nergtiques. Cependant, cette initiative na pas t soutenue par lUnion
europenne, fidle la continuit du dialogue dans le cadre de la Charte de lnergie.
Le milieu gazier russe ne nie pas que ce nouveau forum doit concrtiser ltat actuel de
la demande et de loffre et ainsi acclrer la ralisation de tels projets internationaux de
Gazprom que le Nord Stream, le South Stream, Chtokmann et d'autres.
Le projet de la cration de ce forum international sinscrit dans une srie des
dmarches dans le domaine du commerce des ressources nergtique o la Russie, reprsente
par Gazprom, cherche jouer le rle principal et donner le la aux ngociations tarifaires
au niveau international. En effet, depuis quelques annes, la Fdration de Russie dploie les
efforts considrables pour devenir une sorte de fdrateur des grands producteurs du gaz
naturel. Le projet de la cration de lAlliance internationale des organisations nationales non
gouvernementales du gaz (en abrviation russe, MANNGO), initi en 2007, avait pour
objectif de fdrer les producteurs et de transitaires des pays comme Bilorussie, Kazakhstan,
Ouzbkistan, Tadjikistan, Turkmnistan, Ukraine et Moldavie sous la houlette de la
Fdration de Russie. La perspective de ladhsion de lIran pourrait promettre la cration
dun cartel qui contrlerait une partie considrable de ressources mondiales du gaz et, par
consquent, des tarifs et lacquisition des actifs de linfrastructure gazire. Dans cette
perspective, lOMC et lOCDE ont exprim leur dsaccord avec la cration de ce cartel
nergtique.
Nanmoins, ce projet dans le cadre du CEI a pein voir le jour et a cd sa place a un
autre projet fdrateur linstar de lOPEP, mais en matire gazire. Les pays membres du
64
Outre ses fonctions du vice-prsident de la Douma, il est membre du Comit de la Douma pour lnergie et
occupe par ailleurs le poste du Prsident de la Socit gazire russe.
60
Forum des pays exportateurs de gaz (FPEG), runis Moscou, ont approuv en dcembre
2008 les statuts de l'organisation et se sont mis d'accord pour coordonner leurs efforts sur
plusieurs axes, dont les changes d'information au sujet des prvisions et des programmes
d'investissement, les relations avec les pays consommateurs, la mise en uvre de nouvelles
technologies, et le dveloppement de la production de gaz naturel liqufi. Cependant, la
partie russe insiste sur le fait que cette organisation n'est pas un cartel et ne doit pas tre
confondue avec l'OPEP65. Le but n'est pas de fixer un quota de production et les membres du
FPEG ont insist sur ce point66. La Fdration de Russie, contrairement ses attentes, na pas
russi obtenir le contrle sur la nouvelle structure en proposant dinstaller le sige de la
nouvelle organisation Saint-Ptersbourg, ville natale de Vladimir Poutine. Les participants
du FPEG ont vot pour sa fondation Doha, capitale du Qatar.
A loccasion du Sommet de G20 qui a eu place en avril 2009 Londres, la Russie a
prsent son nouveau concept de la coopration internationale en matire nergtique. Le
document qui sintitule Une approche conceptuelle une nouvelle base lgale de la
coopration internationale dans le domaine nergtique : objectifs et principes 67, annonce la
ncessit de la refonte globale du cadre lgal de ces changes et labandon de la Charte de
lnergie. La Russie officielle ritre lassurance de sa fidlit aux principes du commerce
international de gaz sur le fondement des contrats long terme qui permettent de scuriser les
investissements dans le dveloppement des nouveaux gisements de ptrole et de gaz naturel.
Lactivit lgislative europenne vient de contrecarrer certains projets russes.
Quelques jours aprs la publication du nouveau concept russe en matire nergtique, le 22
avril 2009, le Parlement europen a adopt le troisime paquet nergie , le plan de
libralisation du march nergtique de lEurope. Le paquet comprend les textes suivants:
o
66
Le Figaro du 23.12.2008.
67
Publi
sur
le
site
officiel
du
Prsident
http://www.kremlin.ru/eng/text/docs/2009/04/215305.shtml
de
la
Fdration
de
Russie,
61
Depuis son engagement sur la voie du march libre dans les annes 1990, la Russie a
russi crer les bases solides du partenariat stratgique avec lOccident et lancer des
projets prometteurs dans le domaine conomique et commercial. La Russie, avec son
important potentiel dans de nombreux domaines, ne peut pas tre exclue des processus
conomiques mondiaux. D'o son aspiration rejoindre l'OMC et participer l'laboration
des rgles qui rgissent le commerce mondial.
L'Organisation de coopration et de dveloppement conomiques runit actuellement
30 pays industrialiss. La Russie a dpos une demande d'adhsion l'OCDE en 1996 et a
68
Communiqu de presse du Parlement europen Marchs du gaz et de l'lectricit : libraliser et protger les
consommateurs du 22.04.2009, rfrence no.: 20090421IPR54056.
62
troitement coopr avec elle pendant plus de dix ans. Le 16 mai 2007, l'issue d'une runion
de deux jours de l'OCDE Paris, elle a t invite engager des ngociations sur son entre
au sein de cette organisation.
Les questions du dialogue nergtique et la place de Gazprom dans son
dveloppement constituent un volet important des ngociations relatives ladhsion de la
Russie lOMC et lOCDE et son intgration dans le tissu conomique europen et
mondial.
Prvue l'origine pour 1998, l'adhsion est sans cesse reporte. Ladministration du
prsident Vladimir Poutine, en place depuis 2000, a fait de la question de ladhsion lOMC
une affaire de principe l'un des objectifs les plus importants de son programme conomique
63
prsidentiel69. Sur le plan interne, ces retards s'expliquent d'abord par la division des milieux
d'affaires et politiques russes. Les plus optimistes, c'est--dire les autorits russes elles-mmes
et leurs allis du lobby puissant des grandes industries nationales, estiment que l'adhsion
l'OMC stimulera la restructuration de l'conomie russe et la rendra plus concurrentielle. En
revanche, les reprsentants des secteurs de lconomie peu concurrentiels craignent des
consquences nfastes si les ngociations mnent l'limination ou la diminution des
barrires tarifaires et une ouverture trop grande au capital tranger. Sur le plan externe, les
ngociations bilatrales sont ralenties par certaines exigences que mme les partisans russes
de l'OMC jugent inacceptables, comme c'est le cas pour la diffrence entre les prix intrieurs
de l'nergie et ceux qui sont pratiqus pour l'exportation.
Depuis les annes 1990, o la Russie, libre et libralise, a choisi de construire le
march libre, elle ne pouvait plus se contenter de son isolationnisme sur le plan conomique.
Il lui est impossible de dvelopper avec succs les liens conomiques et commerciaux avec
des partenaires trangers, surtout dans le contexte de la globalisation des processus
conomiques qui montent de plus en plus en puissance. Dans la perspective stratgique long
terme, la ncessit pour la Fdration de Russie dadopter les rgles commerciales et les
normes juridiques dployes par les acteurs conomiques les plus importants, est vidente.
Les arguments principaux des partisans de ladhsion de la Russie lOMC sont les
suivants :
o la Russie peut pntrer de nouveaux marchs des services et des marchandises ;
o les barrires tarifaires ainsi que non tarifaires qui freinent le commerce international
seront supprims ;
o
69
POUTINE V., Tchelnstvo v VTO instrument zachtchity interessov Rossii na mirovykh rynkakh
(Lintgration lOMC : un instrument de dfense des intrts de la Russie sur les marchs mondiaux), discours
annuel au Conseil de la Fdration, 2002, www.kremlin.ru
64
70
71
65
Lors de ces ngociations, lUnion europenne ne perdait jamais de vue ses propres
intrts dans la sphre nergtique. Fin 2001, lUnion europenne a exig, en tant que
condition pour ladhsion, lunification des prix intrieurs et extrieurs des ressources
nergtiques russes et, en premier lieu, du gaz naturel. Cette exigence a t ainsi argumente
par la partie europenne :
o conformment larticle XVII des accords du GATT de 1994, les entreprises
publiques qui prennent part aux changes commerciaux internationaux, dont Gazprom
fait partie, doivent prendre leurs dcisions conomiques uniquement sur le fondement
de leur ventuel bnfice commercial. Selon lavis de lUnion europenne, ltat
actuel o le gaz naturel est vendu sur le march intrieur aux prix infrieurs ceux qui
sont appliqus aux exportations, dmontre sa non-conformit larticle GATT cit cidessus ;
o lexistence des prix des ressources nergtiques artificiellement bas signifient les
subventions de lindustrie russe par lEtat qui ne paie pas le prix du march. Cette
situation nest pas conforme aux normes de lOMC ;
o selon les ngociateurs europens, suite la formation des prix qui chappe aux rgles
du march libre, les hydrocarbures russes sont vendus ltranger aux prix qui sont
plus bas que le prix normal de march ce qui peut tre considr comme dumping ;
o la suppression des subventions des hydrocarbures sera bnfique pour lconomie
russe car cette mesure peut assurer une distribution des ressources plus efficace et
stimulera des investissements dans le secteur nergtique russe.72
72
DYNNIKOVA O., O sootvetstvii razlichii v tsenakh prirodnogo gaza dlia otechestvennykh i inostrannykh
potrebitelei normam VTO, Moscou, NP Ekonomicheskaya ekspertnaya grouppa , 2002.
66
Comme le dit lhistoire, la partie russe na pas accept ces arguments, ainsi que les
revendications europennes concernant la suppression du monopole de Gazprom en matire
dexportation du gaz naturel. Le dveloppement ultrieur des ngociations sur les conditions
dchanges dans la sphre nergtique a pris une tournure envisage par la Fdration de
Russie et na pas suivi le schma europen qui prvoyait la baisse des prix du gaz.
La stratgie des ngociateurs russes rpondait aux intrts du gant gazier. Le
gouvernement de la Fdration de Russie traduit la politique qui permet deffectuer
lapprovisionnement en gaz naturel des consommateurs industriels intrieurs aux prix qui
assurent le remboursement des frais des producteurs et des distributeurs, ainsi que le bnfice
raisonnable. Ce principe nest pas valable pour conditions de vente du gaz aux mnages qui
sont subventionnes presque intgralement par lEtat.
La doctrine conomique russe dans le secteur nergtique et celui des monopoles
naturels nergtiques se rsume en argumentaire suivant :
o la notion dconomie de march ne prvoit pas lexistence dune concurrence parfaite
sur tous les types de march. Souvent, les marchs sont touchs par un certain degr
de monopolisation en fonction de leur nature comme, par exemple, le march gazier.
La situation de monopole implique la rgulation dEtat par moyen de discrimination
tarifaire afin de protger des consommateurs vulnrables.
Il est vident que le gant gazier russe est capable dinfluence des prix du gaz naturels,
tant intrieurs que mondiaux. Il est difficile dimaginer quune compagnie dont le but
est le bnfice vendra sa production aux prix du march concurrentiel, cest--dire,
avec un profit moyen. La politique du gouvernement russe qui cherche rgulariser
les prix sur les marchs monopolistique se prsente alors comme rationnelle et
rpondant aux principes de lconomie librale. Au demeurant, en labsence du
march concurrentiel intrieur, tout prix qui offre lentreprise en situation de
monopole un bnfice, ne peut pas tre considr comme un prix non libre (cependant,
il convient de noter que cette approche des pouvoirs publics russes est errone car le
march ntant pas concurrentiel donc il ny a pas de prix libre).
Le comportement conomique de Gazprom demeure rationnel dans la mesure o il
satisfait la demande du consommateur intrieur aux prix partiellement rglements par
lEtat et trouve un quilibre tarifaire pour sa production destine lexport. A
67
linverse, cette stratgie risquerait de causer des pertes en raison de la baisse des prix
du gaz au niveau mondial quil pourrait provoquer.
Par consquent, la diffrence entre les tarifs intrieur et extrieur pratiqus par
Gazprom ne peut pas servir de preuve que sa politique tarifaire est dicte par un autre
argument que le bnfice commercial.
o Les rgles de lOMC prohibent les subsides qui sont octroyes aux entreprises par
lEtat si leur production est destine lexportation, soit lEtat impose lutilisation des
matires premires produites localement. Il est vident que mme si la rglementation
des prix intrieurs du gaz par lEtat est considre comme subside, elle ne peut pas
tre considre comme prohibe au vue des normes de lOMC car elle est octroye
aux producteurs sans favoriser certains parmi eux.
o Larticle VI des accords du GATT de 1994 donne une dfinition du dumping, cest-dire, de lexportation aux prix infrieurs aux prix normaux. Il est convenu que la
marchandise est exporte aux prix infrieurs aux prix du march si le prix dexport est
infrieur au prix pour le consommateur intrieur. Puisque le grief des ngociateurs
europens et le niveau bas des prix sur le march intrieur, il parait douteux que cette
situation tarifaire puisse contribuer la formation des prix dumping lexport.
o Larticle III des accords du GATT dispose que les pays qui dploient le contrle
administratif des prix intrieurs doivent prendre en compte le fait que ses mesures
peuvent porter prjudice leurs partenaires commerciaux et entreprendre des mesures
afin de minimiser ce prjudice.
Il convient de prciser que la croissance des tarifs intrieurs sur les ressources
nergtiques pourrait avoir un effet nfaste pour lconomie nationale. En raison de
ltat obsolte de certaines industries et des conditions climatiques, lindustrie russe se
voit beaucoup plus nergivore que ses analogues europens. Par consquent, les tarifs
intrieurs influencent considrablement la rentabilit des entreprises russes et leur
comptitivit au niveau international. Le systme de rglementation des tarifs dploy
par le gouvernement russe galement prend en compte non seulement la norme du
bnfice raisonnable pour lentreprise en situation de monopole, mais aussi limpact
sur lenvironnement qui augmente avec la baisse des tarifs en labsence dincitation
aux conomies dnergie. Par consquent, lEtat rgularise les tarifs intrieurs du gaz
naturel en tenant compte des effets conomiques court et long terme.
68
Russie OMC: laccord UE-Russie rapproche la Russie de ladhsion lOMC - Bruxelles, 21 mai 2004,
http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/countries/russia/pr210504_fr.htm
74
69
spciale de lEtat que les oprations export-import effectues par les organisations
commerciales publiques sont fondes uniquement sur les principes commerciaux. LOMC a
droit deffectuer les vrifications et la veille ncessaires.
La Russie ne reconnait pas le fait que Gazprom soit une organisation commerciale
publique malgr le fait que sa situation de monopole dexportation est fixe par la loi fdrale
Sur lapprovisionnement en gaz . Cette question freine les pourparlers car elle relve plutt
du domaine politique que du domaine purement conomique et demande lexpression de la
volont politique par le gouvernement russe.
Les conflits sur la scne internationale des ses dernires annes qui touchent davantage
des relations de la Russie avec les ex-rpubliques sovitiques tels que les tensions avec
lEstonie, la guerre de gaz avec lUkraine et le conflit arm avec la Gorgie,
compromettent galement ses relations avec lUnion europenne et les Etats-Unis. Ces deux
importants acteurs sur le plan politique et conomique ont une norme capacit de
nuisance en question de la future adhsion de la Russie lOMC et lOCDE.
La Russie a t accus par la communaut internationale davoir utilis son arme
gazire afin de faire pression sur ses partenaires et voisins afin daboutir ses fins
politiques. Suite aux vnements conflictuels, la Gorgie et lUkraine, membres de lOMC,
semblent vouloir utiliser leur droit de veto dans la question de ladmission de la Russie.
La riposte de la part des Etats-Unis a suivi immdiatement aprs le dclenchement des
hostilits en Gorgie sur le territoire de lOsstie du Sud. Le 18 septembre 2008, la secrtaire
d'Etat amricaine Condoleezza Rice a accus la Russie d'tre de plus en plus "autoritaire" et
"agressive", appelant les europens l'unit pour l'empcher de "tirer un quelconque bnfice
de son agression" en Gorgie75. Selon elle, la candidature de la Russie l'Organisation
mondiale du commerce est maintenant remise en cause. Son adhsion l'Organisation pour la
coopration et le dveloppement conomiques l'est aussi. Ces accusations fortes de la part de
Condoleezza Rice auraient d logiquement tre suivies par une annonce de possibles mesures
svres visant la Russie. La secrtaire d'Etat s'est cependant borne dire que Moscou avait
"dj pay pour ses actions", en repoussant la perspective de son adhsion l'OMC laquelle
sopposaient dsormais les Etats-Unis et la Gorgie.
75
70
2.2 La prise de position par lOCDE sur le dveloppement de la politique antimonopole en Russie
76
77
71
2.2.1 Les vellits de la Russie de rejoindre le club conomique des puissances mondiales
La Russie compte parmi les dix premiers pays mondiaux en termes de PIB. L'adhsion
de la Russie l'OCDE sera une tape importante de son intgration dans le systme
conomique mondial, du renforcement de ses positions sur le plan international et un levier
efficient de la mise en uvre des rformes conomiques et politiques. Ladhsion lOCDE
permettra la Fdration de Russie de participer aux changes dexprience avec les pays
membres dans tous les domaines de comptences de lOCDE parmi lesquels comptent les
investissements et le commerce international, la rforme administrative, la corruption, le
systme fiscal, lanalyse et le pronostic conomiques, les questions des ressources
nergtiques, lagriculture et lducation. LOCDE reprsente par ailleurs un forum
international au sein duquel naissent les projets des conventions internationales multilatrales.
La Russie daujourdhui partage pleinement les objectifs de cette organisation
internationale qui vise la croissance stable et permanente du PIB, de lemploi et du niveau
de vie dans les pays membres, ainsi qu lassistance au dveloppement conomique des pays
non membres. Outre ces objectifs, lOCDE proclame sa fidlit au projet du dveloppement
du commerce mondial selon les principes galitaires et non discriminatoires.
LOCDE analyse et fait le pronostic du dveloppement socio-conomique des pays
membres et de lconomie mondiale en gnral en se focalisant sur des questions de la
rgulation de lconomie nationale par lEtat. Sur ce fondement, lOCDE effectue le travail de
recherches et rdactionnel sur les projets des conventions internationales et met des
recommandations destines aux gouvernements des pays membres et pays candidats
ladhsion en matire de la politique conomique.
La Russie sest porte candidate ladhsion en 1996 au moment o son conomie na
pas t reconnue comme conomie de march et son rgime politique souffrait de drives
antidmocratiques. Pendant les treize ans qui ont suivi cette dcision, les experts russes
pauls par les experts internationaux de lOCDE ont effectu un travail considrable portant
sur les rformes de la lgislation russe en matire dconomie suivant les recommandations de
lOCDE dans les domaines du droit commercial, anti-monopole, dinvestissement. LOCDE a
apport son expertise : plusieurs tudes de lconomie russe ont vu le jour78. Le rsultat
78
72
de continuer des
changes sur les questions de rglementation publique de lconomie ce qui reprsente une
pratique normale des pays membres. Ainsi, outre lexpertise internationale, la Russie
bnficiera dun accs la formation de lapproche commune la solution des problmes
actuels de lconomie mondiale et la ralisation de la politique cohrente en tenant compte
des intrts de la Russie. Cette participation sera sans doute un pas vers lintgration plus
acheve de la Russie dans le systme conomique mondial.
Lautre avantage que la Russie voit dans sa future adhsion est le fait que les pays
membres de lOCDE en raison des standards levs de leur politique conomique sont
considrs comme des conomies fiables et favorables aux investissements ce qui stimule la
croissance. Cette perspective a dj demand et exige davantage danalyser et rformer la
lgislation russe afin de la rapprocher aux critres adopts par lOCDE. Les normes de
lOCDE admettent certaines drogations qui sont ngocies au cas par cas avec le pays
candidat ladhsion. Ce mcanisme permet aux nouveaux entrants dassurer la prise en
compte de leurs spcificits nationales et la protection de leurs intrts au moment de la prise
des engagements.
Depuis le mois de mai 2007, la Russie est devenue candidate officielle et suit un
scnario de ladhsion selon lequel les autorits russes ont t destinataires dun plan de
droulement des ngociations qui porte le nom de feuille de route 80.
Ce processus
comprend deux volets, technique et politique. Lobjectif des ngociations sur le plan
technique qui se droulent au sein des comits thmatiques de lOCDE, est dassurer la
conformit de la lgislation russe aux exigences qui dcoulent des normes de lOCDE.
79
Examens de l'OCDE de la rforme de la rglementation. Russie : tablir des rgles pour le march, Paris,
OCDE, 2005.
80
http://www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/LinkToFrench/NT0000486E/$FILE/JT03237384.PDF
73
LOCDE prvoit un mcanisme de rsolution des problmes sur le plan politique qui
se posent entre les Etats membres et la Russie. LOCDE se rserve le droit dvoquer, en
particulier, le respect par le pays candidat les principes de la libre concurrence, de la
dmocratie, de lEtat de droit, ainsi que dautres questions qui peuvent tre souleves
linitiative des pays membres intresss.
LOCDE et lOMC, tant toutes les deux des organisations internationales
conomiques, poursuivent des objectifs diffrents. A la diffrence de lOMC, lactivit de
lOCDE ne vise pas llaboration des engagements, mais a un caractre plutt analytique et
cherche laborer des recommandations. Cependant, dans certains domaines conomiques,
par exemple, des investissements, du commerce et des services la teneur de leurs activits se
rapproche. Pour la Russie, ce fait signifie que ses engagements pris lors des ngociations avec
lOMC seront pris en compte par les organes de lOCDE81.
Ces deux organisations ont pour but le dveloppement de lconomie mondiale par un
processus de libralisation, par la suppression progressive des limitations dans la sphre du
commerce international, par la transparence et la primaut des lois. Lors des travaux
prparatifs ladhsion lOMC entrepris ce dernier temps, la Russie a considrablement
rform sa lgislation et la pratique de lapplication des lois ce qui a cre un terrain favorable
pour son adhsion lOCDE.
81
Impact of Russias WTO Accession on Economic and Trade Implications of WTO Accession, Paris, OCDE,
2004.
82
74
Une question essentielle, pour lconomie russe, est celle de savoir sil convient ou
non de procder la sparation structurelle de Gazprom. LOCDE a prconis de stimuler la
concurrence en divisant en deux corps distincts lextraction du gaz et de son transport. La
concurrence devrait augmenter naturellement avec louverture aux investissements dans la
construction de nouveaux gazoducs par des compagnies autres que Gazprom.
La sparation des actifs du holding Gazprom relatifs ses activits en dehors de
lindustrie gazire telles que les mdias, les institutions financires et dassurance,
contribuerait la meilleure transparence des dpenses du holding et rendrait plus transparent
le principe des subventions croises dont bnficie Gazprom ce qui permet de brider la
croissance des prix intrieurs du gaz.
Le rapport de l'OCDE de 200683 exprime ses inquitudes quant la prsence
grandissante de l'Etat actionnaire en Russie dans l'ensemble des secteurs jugs "stratgiques",
et y voit une menace la croissance conomique. L'organisation voque notamment le secteur
du gaz tenu par Gazprom. La prsence grandissante de l'tat actionnaire doit tre considre
comme un recul , observe l'OCDE dans son Etude conomique de la Russie en 2006.
L'OCDE note une nette tendance l'expansion de l'tat actionnaire et des interventions
directes dans des secteurs stratgiques comme le gaz, le ptrole, l'aviation, les quipements de
production d'lectricit, l'automobile et la finance . Elle juge particulirement proccupant
(...) l'apptit apparemment insatiable du monopole gazier public Gazprom pour l'acquisition
de nouveaux actifs, souvent aux dpens d'un recentrage sur son cur de mtier . Mais le
bilan de l'tat en tant que propritaire de socits industrielles et financires est mdiocre ,
met en garde l'OCDE. Et en l'absence de restructuration du secteur, le maintien de la
production gazire russe est de plus en plus incertain , alors que Gazprom est critiqu pour la
faible modernisation de son rseau. La gouvernance de beaucoup d'entreprises contrles
par l'tat reste problmatique , note l'OCDE, qui souligne le problme de l'ingrence
tatique dans ces socits et leur peu de transparence.
L'organisation avait galement invit le monopole gazier d'tat Gazprom acclrer
lexploitation de ses rserves afin de satisfaire simultanment ses exigences domestiques et
la demande europenne en hausse.
83
75
Actuellement, les experts russes poursuivent leur collaboration avec leurs collgues de
lOCDE conformment la feuille de route labore lors de la signature en 2007 de la
convention entre la Russie et lOCDE.
76
CONCLUSION
Etant une superpuissance nergtique , la Russie rserve une place part aux
questions de rgulation des monopoles naturels qui produisent et commercialisent des
ressources nergtiques. En effet, la majeure partie des recettes budgtaires de la Fdration
de Russie proviennent des ventes du gaz naturel ltranger. La mainmise de lEtat sur
lactivit du gant gazier russe Gazprom se rvle tre une garantie du contrle public sur ce
monopole naturel qui dtient et administre la principale richesse du pays.
La politique de contrle et de rglementation des monopoles a fait ses dbuts dans les
annes 1990, au moment de la libralisation de lconomie et de la mise en place des
conditions concurrentielles du march libre. Le lgislateur russe a produit une srie des lois
anti-monopoles et pro-concurrentielles. Ce travail lgislatif continue jusqu ce jour.
Cependant, dans le premier temps, lEtat svertuait dmanteler des monopoles publics
postsovitiques moyennant des larges mesures de privatisation. Dans le deuxime temps de la
rforme, lEtat a pour but de dconcentrer et de sparer en plusieurs units des monopoles
privs ou appartenant partiellement lEtat.
La notion de lgislation anti-monopole russe comprend des normes de droit des
diffrents niveaux et est dpourvue du caractre de foisonnement chaotique :
o Constitution de la Fdration de Russie ;
o Code civil de la Fdration de Russie ;
o lois fdrales Sur les monopoles naturels et Sur la concurrence ;
o autres lois fdrales qui traduisent la politique anti-monopole dans des diffrents
domaines
conomiques,
tels
que
les
marchs
financiers,
lassurance,
les
nomination des responsables des units territoriales de FAS et de leur financement du budget
fdral. Cette configuration des organes rgulateurs permet de raliser de leurs objectifs, et
tout dabord, la rpression du comportement anticoncurrentiel des organes du pouvoir public
et territorial. Mais en ralit, la sauvegarde de lindpendance des organes anti-monopoles
territoriaux demeure souvent improbable et demande le renforcement du contrle de lorgane
fdral.
LEtat russe effectue la rglementation de lactivit des monopoles naturels par des
moyens tarifaires en sappuyant sur FAS en vertu de la loi fdrale Sur les monopoles
naturels . Linstauration des normes tarifaires fixes par des textes lgislatifs est une mesure
de protection des consommateurs les plus vulnrables contre les drives ventuelles des
monopoles et contre labus de la position dominante.
Le dispositif de la loi fdrale Sur lapprovisionnement en gaz qui octroie
Gazprom le monopole sur les exportations du gaz naturel en dehors du territoire de la CEI,
est, en soi, une forme de contrle de lEtat de lactivit commerciale internationale du
monopoliste gazier. Ainsi, Gazprom devient une arme principale du Kremlin dans ses
ngociations avec les partenaires occidentaux. Dailleurs, Gazprom et lEtat russe parlent
dune seule voix lors du dialogue nergtique, et leurs rles dans cette diplomatie
nergtique finissent par se confondre.
Le dialogue nergtique entre la Russie et lEurope ne se passe pas sans difficults. Il
se heurte aux approches contradictoires de ses participants quant louverture des marchs
nergtiques :
o les marchs nergtiques europens aprs voir abandonn le principe monopolistique
se sont ouverts la libre concurrence et la libralisation. Tandis quen Russie, les
exportations de gaz demeurent toujours entre les mains de lEtat et sont confies
Gazprom, leur unique gestionnaire ;
o les oprateurs gaziers europens visent pntrer sur le march intrieur russe afin
davoir
accs
aux
ressources
nergtiques
en
amont
afin
de
scuriser
78
Ces divergences sur des questions de coopration nergtique, ainsi que lattachement
farouche du gouvernement russe la primaut monopolistique de Gazprom en matire
dexportation de gaz, sont des sources dincomprhension et constituent un obstacle pour
lintgration de la Russie dans la communaut conomique europenne et mondiale. Ils
reprsentent un grave frein aux ngociations sur ladhsion de la Russie aux importantes
organisations conomiques, telles que lOMC et lOCDE. En effet, la Russie manifeste sa
vellit de rejoindre ces organisations conomiques internationales et en particulier lOCDE
qui constitue le club des pays riches, mais souhaite tout de mme conserver des avantages et
des privilges dont bnficie Gazprom dans le commerce international pour des raisons
conomiques mais aussi gopolitiques.
Malgr les atermoiements du processus de ces adhsions durant ces dernires annes,
la Russie nabandonne pas ces projets dadhsions et poursuit le dialogue nergtique, mais
insiste sur la refonte de ces principes fondamentaux. Selon la partie russe, la construction du
march nergtique commun doit tre btie sur les principes non-discriminatoires garantissant
la souverainet nergtique de la Russie, avec lutilisation honnte des moyens politiques et
conomiques, dans le cadre du droit international.
La Russie se trouve face un paradoxe, les rgles de libre circulation des capitaux et
de libre change impliqueraient que les firmes occidentales puissent investir librement dans
lexploitation des ressources nergtiques russes. Or ces principes risquent de remettre en
cause la souverainet de lEtat et son influence gopolitique dans les rpubliques de la CEI
comme en tmoignent les tensions en Ukraine, Bilorussie ou Gorgie et dans ses relations
avec lUnion europenne. En fait, la Russie pourrait se caler sur les relations quentretiennent
les membres de lOPEP qui sont propritaires de lexploitation de leurs ressources et vendent
aux firmes multinationales les produits ptroliers. Ces pays, y compris le Venezuela et
lArabie saoudite, exploitent leurs ressources par des socits nationales tout en tant
membres de lOMC. Lautre perspective serait un change crois avec les oprateurs
europens, ces derniers pourraient investir en Russie dans des joint-ventures, mais Gazprom
pourrait entrer dans le capital des oprateurs europens (ENI, Total, GDF-Suez) pour
assurer la distribution du gaz ou des produits ptroliers, mais ce scnario demanderait un
degr dintgration ente les deux entits et terme lentre de la Russie dans lUnion
europenne ce qui nest pas envisageable sur le plan conomique comme gopolitique.
79
80
SOURCES
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comptitive et durable", COM(2006) 105 final, 8 mars 2006
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conomique et social europen et au Comit des rgions "Cration dun march mondial du
carbone", COM(2006)676, 13 novembre 2006
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march intrieur du gaz et de l'lectricit", COM(2006) 841 final, 10 janvier 2007
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Conclusions de la prsidence du Conseil europen des 8 et 9 mars 2007
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2003/55/EC of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 concerning
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Federalnyi zakon no 948-1 du 22.03.1991 O konkurentsii i ogranitchenii
monopolistitcheskoi deyatelnosti na tovarnykh rynkax
Federalnyi zakon no 69-FZ du 31.03.1999 O gazosnabjenii
Federalnyi zakon no 117-FZ du 23.06.1999 O zachtchite konkourentsii na rynke
finansovykh ousloug
Federalnyi zakon no 147-FZ du 17.08.1995 (en redaction du 25.12.2008) O estesvennykh
monopoliyakh
Federalnyi zakon no 164-FZ du 29.10.1998 O lizingue
82
dans
le
domaine
nergtique :
objectifs
et
principes),
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<http://www.kremlin.ru/eng/text/docs/2009/04/215305.shtml>
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2. En anglais
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conclusions, 2006
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S.E.,
Predprinimatelskoe
pravo
(pravovaya
osnova
predprinimatelskoi
III.
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www.enchrter.org
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87
www.oecd.org
www.iea.org
www.eurostat.eu
www.kremlin.ru
www.government.ru
www.fas.gov.ru
www.gks.ru
www.mid.ru
http://g8russia.ru
www.gazprom.ru
http://gazpromquestions.ru
www.gazo.ru
www.ladocumentationfrancaise.fr
www.kommersant.ru
www.vedomosti.ru
www.rbc.ru
www.rian.ru
www.euractiv.com
www.lemonde.fr
www.lefigaro.fr
88
ANNEXE 1
GISEMENT DE YAMAL EXPLORE PAR GAZPROM84
La presqule Yamal est une rgion stratgique en matire de ptrole et de gaz. De nombreux
gisements offshore seront mis en exploitation par Gazprom aprs 2010.
Les extractions de gaz Yamal (lexploitation des gisements dans la mer de Kara dbuteront
partir de 2025) :
84
Anne
2011*
2015
2020
production de gaz (M m)
7,9
75115 135175
2025
2030
200250
310360
www.gazprom.ru
89
ANNEXE 2
Ce gazoduc transporte le gaz naturel en Turquie en passant par la mer Noire sans traverser les
territoires des pays tiers. Le gazoduc Blue Stream compltera le systme existant du transit
travers lUkraine, la Moldavie, la Roumanie et la Bulgarie. En 2006 et 2007, Blue Stream a
transport respectivement 7,5 millions m et 9,5 millions m de gaz naturel.
85
www.gazprom.ru
90
ANNEXE 3
Le gazoduc Nord Stream liera la ville russe de Vyborg situe au bord de la mer Baltique la
rgion de Greifswald en Allemagne. La longueur de ce gazoduc sera de 1 200 km. Prt pour
2011, la premire ligne de Nord Stream aura une capacit de transit de 27,5 milliards de m de
gaz par an. La deuxime ligne qui sera construite vers 2012 transportera 55 milliards m de
gaz par an.
86
www.gazprom.ru
91
ANNEXE 4
La Russie a fourni 42% des importations de gaz naturel de l'UE27
et 32% des importations de ptrole brut en 2005 87
2000
2005
% du total extraUE27
Terajoules
% du total extraUE27
Terajoules
Russie
4 539 709
50
4 952 879
42
Norvge
1 985 231
22
2 642 633
22
Algrie
2 203 075
24
2 256 826
19
429 276
1 972 323
17
9 157 291
100
11 824 661
100
Autres
Extra UE27
2000
milliers de tonnes
2005
% du total extraUE27
milliers de tonnes
% du total extraUE27
Russie
117 700
22
188 000
32
Norvge
114 904
21
97 470
17
65 143
12
60 748
11
Autres
244 259
45
234 118
40
Extra UE27
542 006
100
580 336
100
Arabie saoudite
87
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/6-25102007-BP/FR/6-25102007-BP-FR.PDF
92
ANNEXE 5
Les pays marqus en vert sont les pays signataires du Trait sur la Charte de lnergie et membres de la
Confrence de la Charte de lnergie.
Les pays marqus en bleu sont les observateurs.
MEMBRES DE LA CONFERENCE DE LA CHARTE DE LENERGIE
Albanie, Armnie, Autriche, Australie*, Azerbadjan, Bilorussie*, Belgique, Bosnie et Herzgovine, Bulgarie,
Croatie, Rpublique Tchque , Chypre, Danemark, Estonie, Communauts Europennes , Finlande, France,
Gorgie, Allemagne, Grce, Hongrie, Islande*, Irlande, Italie, Japon, Kazakhstan, Kirghizie, Lituanie,
Liechtenstein, Lettonie, Luxembourg, Malte, Moldavie, Mongolie, Pays-Bas, Norvge*, Pologne, Portugal,
Roumanie, Fdration de Russie*, Slovaquie, Slovnie, Espagne, Sude, Suisse, Tadjikistan, Macdoine,
Turquie, Turkmnistan, Ukraine, Ouzbkistan, Royaume Uni.
* - les pays qui non pas encore ratifi le Trait sur la Charte de lnergie
OBSERVATEURS DE LA CONFERENCE DE LA CHARTE DE LENERGE
Etats: Afghanistan**, Algrie, Bahren, Chine, Canada**, Iran, Core du Sud, Kuwait, Maroc, Niger, Oman,
Pakistan**, Qatar, Arabie Saoudite, Serbie**, Tunisie, mirats Arabes Unis, Les Etats-Unis dAmrique**,
Venezuela.
Organisations internationales: ASEAN, EBRD, IEA, OECD, UN-ECE, World Bank, WTO, CIS Electric Power
Council, BSEC, BASREC.
** - les observateurs qui ont sign la Charte de l'nergie en 1991
88
www.encharter.org
93