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finances publiques

David BRUSSELLE
Directeur départemental du Trésor. A exercé les fonctions d’auditeur au sein de la Direction générale
de la Comptabilité publique (Trésorerie générale du Nord-Pas-de-Calais puis Mission d’audit, d’évaluation et de contrôle).
Est aujourd’hui, au sein d’ADETEF, responsable de plusieurs projets d’accompagnement de l’Administration marocaine ;
coordonne notamment, auprès du secrétaire général du Ministère des Finances marocain,
les travaux des experts français relatifs à la réforme de la gestion publique.

La modernisation budgétaire au Maroc :
un exemple de progressivité et de pragmatisme
omme de nombreux pays, le Maroc a engagé depuis plusieurs années un processus de réno-

C vation profonde de ses modes de gestion et de contrôle des finances publiques qui s’inscrit
dans le cadre de la stratégie de réforme de l’Administration publique et constitue l’une des
priorités du Gouvernement.
Initiée en 2001, cette réforme en profondeur concerne progressivement l’ensemble des départements
ministériels et s’étend à la fonction publique, au système budgétaire de l’Etat et s’inscrit dans le cadre
d’un mouvement renforcé de déconcentration.
Cette stratégie vise à améliorer les performances de l’Administration, tout en assurant la viabilité du cadre
macroéconomique et à rehausser la qualité des prestations fournies par l’Administration.
La réforme de la gestion et du contrôle des finances publiques repose sur quatre chantiers majeurs de
modernisation qui constituent un ensemble cohérent, pragmatique et progressif.

dotations budgétaires, à renforcer la déconcentration budgé-
LES CHANTIERS DE LA RÉFORME taire, à améliorer la programmation, l’exécution et le contrôle de
la dépense publique et à simplifier les procédures budgétaires ;
Pour mener à bien cette réforme d’ampleur, le ministère de – la contractualisation. Elle vise à promouvoir la culture de l’enga-
l’Economie et des Finances a donc décidé d’engager, sous la gement entre les administrations centrales et leurs services décon-
coordination du secrétariat général, quatre chantiers de trans- centrés à travers plusieurs supports : la redistribution des respon-
formation majeurs mobilisant plusieurs directions et un nombre sabilités vers les échelons déconcentrés, le renforcement de la
croissant d’ordonnateurs : cohérence et de la coordination entre les échelons centraux et
déconcentrés, l’introduction d’un nouvel outil de gestion, la mise
. Le rapprochement des structures de la trésorerie générale en place progressive d’une fonction de contrôle de gestion ;
du Royaume et du contrôle général des engagements de
– le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT). Il permet d’éta-
dépenses de l’Etat, et l’évolution du contrôle d’exécution de la
blir des projections des différentes dépenses de l’Etat, y compris
dépense. Ce chantier, piloté par la trésorerie générale du
la masse salariale et les charges de fonctionnement courant des
Royaume, vise à :
administrations, sur une période de trois ans.
– harmoniser et optimiser le contrôle d’exécution de la dépense
et mettre en place un dispositif de contrôle modulé de la dépense . L’évolution des métiers de l’audit et de l’inspection. Ce chan-
en fonction des enjeux et des risques. Ce dispositif repose sur tier, piloté par l’Inspection générale des Finances, a vocation à
l’évaluation faite, dans le cadre d’un audit de capacité de ges- permettre de faire émerger de nouvelles modalités d’exercice du
tion, par l’Inspection générale des Finances, du niveau maturité contrôle a posteriori en développant la fonction d’audit.
des ordonnateurs à prendre en charge dans le cadre d’un Plus spécifiquement, ce chantier repose sur quatre actions
contrôle interne effectif et efficace les points de contrôle prévus majeures :
par la réglementation ; – audit et certification de la capacité de gestion des ordonna-
– générer des synergies et réduire le coût du contrôle d’exécution teurs : mettre en place et entretenir un dispositif d’évaluation des
exercé par le ministère des Finances et de la Privatisation ; ordonnateurs : ressources, outils et modalités d’audit et de certi-
– faire converger les systèmes d’information et les rendre cohé- fication, montée en charge des dispositifs de contrôle interne...) ;
rents et interfaçables avec ceux des ordonnateurs. – contrôle de régularité dans une logique d’audit : consolider au
sein du ministère des Finances et de la Privatisation et en coordina-
. La poursuite de la réforme budgétaire : ce chantier, piloté par tion avec les acteurs externes (Cour des comptes, Parlement) le
la Direction du Budget, repose sur trois composantes majeures : dispositif de contrôle de régularité a posteriori dans une logique
– la globalisation des crédits. Elle vise à octroyer une plus grande d’audit : généralisation des pratiques d’audit comptable (échantil-
autonomie aux services gestionnaires dans l’utilisation de leurs lonnage, assurance raisonnable de la régularité des opérations...) ;

736 No 10 - Octobre 2008 -

Ses objectifs sont multiples : La contractualisation – octroyer une plus grande autonomie aux services gestionnaires La contractualisation. – un diagnostic de la gestion budgétaire de sept ministères dont .. de paragraphes cohérents. guides. piloté par la trésorerie générale du Royaume. pratiques. blir un lien entre les crédits alloués à l’action. les actions d’accompagnement mises en place par la d’échanges dédiés aux ordonnateurs : le Forum de la perfor. la réforme budgétaire concerne l’ensemble rapport annuel de performance destiné à faire apparaître pour du processus budgétaire. ture budgétaire. in fine. pour garantir une montée en charge effective et irréversible de la logique de performance et. Il accompagner les services ordonnateurs dans l’ensemble des convient de noter que cette restructuration se fait à environne- domaines de la réforme de façon à garantir une montée en ment législatif constant. tenant compte des capacités des gestionnaires. Le renforcement de la capacité de gestion des ordonnateurs. performance. bonnes et les résultats visés et attendus de l’utilisation de ces crédits. dans les limites prévues par les arrêtés de globalisation. et se veut progressive. . La définition d’objectifs d’indicateurs chiffrés permettant d’éta- l’objectif a été d’identifier au sein et avec les départements minis. manuels. assurance raisonnable sur la fiabilité des informa- tions données par les indicateurs de performance. . L’intérêt essentiel de ces indicateurs d’objectifs et de résultats est tion pour les zones de fragilité observées. Cette mutualisation s’appuie sur la mise en place d’un espace Toutefois. à accompagner l’administration marocaine dans accroît progressivement la responsabilisation des gestionnaires ce processus de réforme. programme ou activité tériels les points forts (outils techniques. couverture médicale. de la logique de résultats et de la culture de rendre compte.Octobre 2008 737 . notamment l’Inspection générale ministérielle complété par un audit de au niveau déconcentré. pilotage. pauvreté. les méthodes conditions d’éligibilité requises : de travail et les modes de gouvernance de l’Inspection générale des Finances aux nouveaux métiers d’audit et d’inspection. par l’Inspection générale des Finances et l’Inspection générale Cette nouvelle approche budgétaire repose sur trois axes majeurs : ministérielle. Il s’est agi d’identifier de donner à chaque ministère. et du développement des instruments bud. ADETEF et les experts de nos deux ministères ont contribué acti- vement depuis 2005. des crédits délégués S’inscrivant dans le cadre des réformes structurelles (lutte contre la et non consommés. notamment au niveau de la nomencla- charge effective et sécurisée de la réforme au sein des ministères. à travers trois de ces quatre chantiers de L’adoption de cette nouvelle démarche de gestion des crédits transformation.No 10 . gétaires permettant d’orienter le contrôle vers la performance. la quasi-totalité des départements ministériels avaient signé conjointement avec le ministère de l’Economie et – adaptation de l’Inspection générale des Finances à l’évolution des des Finances leur arrêté de globalisation après avoir satisfait aux métiers d’audit et d’inspection : adapter l’organisation. au Gouvernement ainsi qu’au Parlement. participative et chaque programme les écarts entre prévision et exécution rela- volontariste. duisant un mode de gestion nouveau entre l’administration – renforcer la déconcentration budgétaire . reporting) et les besoins de renforcement des capacités de ges. Un des enseignements majeurs en la matière réside dans une cité de gestion qui repose notamment sur la mise en œuvre d’un certaine inflation du nombre d’indicateurs de la part des minis- plan de formation complet et d’un processus de mutualisation tères et une encore trop faible définition d’indicateurs de perfor- des outils et bonnes pratiques identifiées en phase de diagnostic. dans un premier temps. aux modi- LA MODERNISATION BUDGÉTAIRE fications nécessaires dans l’utilisation des moyens mis à leur dis- position afin d’adapter leurs projets et programmes aux objectifs AU CŒUR DE LA RÉFORME de développement économique et social. basé sur l’amélioration des . à la performance des opérations de dépense . vise à d’un programme. constitue un corollaire indissociable de la globalisation par la suppression du visa du ministère des Finances et de la des crédits en tant qu’outil de modernisation de la program- Privatisation sur les virements de crédits entre lignes d’un même mation et de l’exécution de la dépense publique.. DES FINANCES PUBLIQUES Cette réforme permet également aux services déconcentrés de procéder au redéploiement. généralisation de la scolarité). organisation efficiente. d’un projet. davantage vers les résultats et le contrôle des performances. difficultés naturelles de démarrage d’une réforme qui s’inscrit dans le long terme. notamment nateurs. des services déconcentrés en matière de prise de décisions admi- nistrative et financière puisqu’ils ont la possibilité de procéder. évaluer les La globalisation des crédits performances de chaque ministère. Constituant une nouveauté pour les équipes dirigeantes des La globalisation des crédits s’inscrit dans le cadre de la nouvelle ministères. mance au profit des indicateurs de moyens ou d’activité. Direction du Budget permettront progressivement de gommer les mance conçu pour se dérouler sur une durée de trois années. méthodes de travail. destinés chacun d’eux à la réalisation Ce chantier. centrale et ses services extérieurs. ce qui a pu générer certaines difficultés de Ce chantier a reposé sur deux étapes majeures : regroupement des dépenses d’un même programme ou projet . performance conduit conjointement. l’exécution et le contrôle de la un dispositif de mesure des objectifs de performance chez les dépense publique . de la modernisation de l’administration à travers le renforcement de . – l’élaboration d’un plan d’action de renforcement de la capa. de la Ces RAP ministériels devront faire l’objet d’une validation par responsabilisation et de l’autonomie des gestionnaires. ordonnateurs : mise en place d’une méthodologie d’audit de – simplifier les procédures budgétaires. A l’été 2008. La restructuration de la « morasse » budgétaire (fonctionne- ment et investissement) du ministère concerné en vue de disposer . tives à l’année N – 1 et annoncer pour chaque programme les objectifs à viser pour la préparation du PLF de l’année N + 1 dans Les objectifs de cette réforme s’articulent autour du développement une perspective triennale. il est à noter que l’élaboration des rapports annuels de approche budgétaire qui tend à améliorer l’efficacité de la dépense performance connaît un développement inégal d’un départe- publique et de la réforme de la gestion publique pour l’orienter ment ministériel à l’autre. contrôle interne de tous les ordonnateurs à s’autocontrôler pour l’exécution et le contrôle de la dépense publique d’une manière assurer une maîtrise satisfaisante des risques liés à la régularité et plus efficace et plus efficiente. à leur initiative. des outils de gestion et de contrôle leur permettant tout élément susceptible de renforcer l’aptitude du dispositif de chacun en ce qui le concerne de procéder à la programmation. finances publiques – évaluation de la performance : mettre en place et entretenir – améliorer la programmation. qui concerne un nombre croissant d’ordon- dans l’utilisation de leurs dotations budgétaires. et ce en intro- paragraphe . L’engagement de rendre compte à travers l’élaboration d’un la déconcentration. ou d’une action homogène.

les impératifs de préservation des équilibres fon- – l’introduction d’un nouvel outil de gestion reposant sur des damentaux et de maîtrise du déficit budgétaire. Il ne s’agit plus de confiner les services loppé. – l’élaboration d’un canevas-type de contrat qui précise notam. enjeux de politique publique (éducation. d’une part. Mis en place dans plusieurs ministères. dans tous les ministères. éva- lités de suivi et d’exécution du contrat . ses modalités et son processus CONCLUSION : de mise en œuvre ainsi qu’un schéma général d’élaboration des PERSPECTIVES DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE contrats entre l’administration centrale et ses services extérieurs . d’efficacité et de transparence. tion du Budget fera de ce projet l’une de ses grandes priorités sième pilier de la nouvelle approche budgétaire. – l’élaboration d’un guide méthodologique de la « contractuali- sation » qui précise ses objectifs. les objectifs de développement sectoriel des administrations centrale et déconcentrée . faire apparaître l’effort budgétaire du Gouvernement et sa répar- tition sur les différentes régions du Royaume. préparé annuellement. d’autre part. les parties concernées. les engagements de l’administration centrale en matière d’attribu. Le cadre de dépenses à moyen terme le ministère de l’Economie et des Finances a estimé que le temps de la réforme de la loi organique était désormais venu. perspective pluriannuelle afin : dement.. plu- – l’élaboration de la circulaire du Premier ministre du 25 décembre sieurs actions de sensibilisation et de formation ont été mises en 2001 relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécu. La Direc- Le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) constitue le troi. et. de l’impact sur le budget des chocs exogènes (sécheresse. notamment en matière d’investissements secto. riels et d’actions à réaliser ainsi que d’objectifs à atteindre. France a d’abord fait évoluer sa loi organique en 2001 avant rence et une plus large diffusion de l’information financière et toute expérimentation. objectifs. Face aux demandes des ordonnateurs de disposer d’un cadre budgétaire plus adapté aux enjeux de la gestion par programme. allocations intrasectorielles avec les stratégies sectorielles et amé- liorer la prévisibilité dans la gestion des programmes. programmes. et la loi – l’établissement par l’administration centrale d’une lettre de de finances. une meilleure visibilité aux départements ministériels en services déconcentrés . pour les années 2008 et 2009. établit des projections des diffé- humains. à la lumière de l’évolution des ressources budgé- d’actions en concertation entre l’administration centrale et ses taires. alors que la sentation budgétaire en vue d’assurer une plus grande transpa. 738 No 10 . – la redistribution des responsabilités vers les échelons déconcen. les engagements des ser. • le renforcement de l’efficacité de l’allocation intersectorielle des ressources. objectifs et des moyens dans un cadre budgétaire triennal et partant renforcer le processus de déconcentration des crédits. de soutenabilité du cadre macro-économique.. santé. cours – la mise en place d’un système de contrôle de gestion permet. d’autre part. le CDMT vise : trés de l’Administration . en fonction des priorités arrêtées par le Gouvernement et – la détermination par chaque service déconcentré de ses du niveau de performance des programmes d’action proposés. Les réformes engagées au Maroc dans le domaine des finances ment le contexte général et local qui caractérise l’élaboration publiques montrent à l’importance de l’articulation entre les dudit contrat. à des degrés tion des ressources publiques et une meilleure visibilité sur l’évo- toutefois divers. Pour la concrétisation de sa mise en œuvre les mesures suivantes ont été prises : Pour accompagner les ministères dans ce nouveau dispositif. indicateurs. luation). En tenant compte des objectifs préalablement définis . • le renforcement de la discipline budgétaire globale en conci- – le renforcement de la cohérence et la coordination de l’action liant entre. lution des dépenses publiques et leur compatibilité avec l’objectif de maîtrise du déficit budgétaire . sont établies par ministère sous forme de CDMT sectoriels et détaillés blissement par les services déconcentrés de rapports périodiques par programme d’action en vue de s’assurer de la cohérence des d’activité et de tableaux de bord. objectifs et plan d’action . la modernité du cadre et des outils budgétaires.. engagements réciproques entre administrations centrales et • le développement des capacités d’anticipation et de mesure déconcentrées . d’un guide méthodologique du CDMT. • l’amélioration de la performance des réalisations budgétaires – la discussion et finalisation du budget-programme et plans en donnant. le CDMT est un instrument de programmation triennal déconcentrés dans un rôle d’exécutant mais d’adapter les glissant permettant de placer la gestion budgétaire dans une modes de gestion budgétaires aux nouvelles exigences de ren. transports. – la conclusion de contrats objectifs-moyens entre les administra- tions centrales et leurs services déconcentrés fixant les moyens Le CDMT. – d’assurer une meilleure prédictibilité et flexibilité dans l’alloca- La démarche de contractualisation a été engagée. matériels et budgétaires mis à la disposition des services rentes dépenses de l’Etat y compris celles afférentes à la masse déconcentrés et les engagements de ces derniers en terme salariale et les charges de fonctionnement courant des administra- d’objectifs à atteindre et mesurés par des indicateurs chiffrés tions sur une période de trois ans. changer le cadre juridique dans un premier temps. le Maroc a choisi un chemin différent de celui de la France : réformer de façon pragmatique et expérimentale sans – l’introduction en 2006 de la dimension régionale dans la pré.. et destiné à être déve- centration budgétaire. en assurant le lien entre le Plan de développement éco- Sa mise en œuvre se fait en six étapes et selon un schéma précis : nomique et social et les politiques sectorielles.finances publiques performances et le renforcement de l’autonomie et de la décon. des objectifs fixés. Même si les orientations et la philosophie sont inspirées des mêmes tions à déconcentrer et de crédits à déléguer ainsi que les moda.) et d’identification des raisons des écarts tant d’évaluer de manière plus efficace et efficiente la réalisation par rapport aux prévisions.) et vices extérieurs. matière de programmation budgétaire pluriannuelle favorisant – l’élaboration du budget du ministère par consolidation des ainsi la mise en œuvre du dispositif de contractualisation des budgets-programmes des différents services déconcentrés . notamment à travers l’éta. et en favorisant la réallocation des res- cadrage stratégique notifiée aux services déconcentrés . place par la Direction du Budget avec notamment l’élaboration tion du budget de l’Etat au cadre de la déconcentration . A cet effet. concepts (performance. Son dispositif vise notamment : – de renforcer le lien entre les stratégies sectorielles et le budget.Octobre 2008 - . lesdites projections – l’évaluation et suivi des réalisations. des produits pétroliers. d’une part. et les programmes des réformes engagées par le Gouvernement – la diffusion de la culture de rendre compte et du reporting . sources.