finances publiques

David BRUSSELLE
Directeur dpartemental du Trsor. A exerc les fonctions dauditeur au sein de la Direction gnrale
de la Comptabilit publique (Trsorerie gnrale du Nord-Pas-de-Calais puis Mission daudit, dvaluation et de contrle).
Est aujourdhui, au sein dADETEF, responsable de plusieurs projets daccompagnement de lAdministration marocaine ;
coordonne notamment, auprs du secrtaire gnral du Ministre des Finances marocain,
les travaux des experts franais relatifs la rforme de la gestion publique.

La modernisation budgtaire au Maroc :

un exemple de progressivit et de pragmatisme
omme de nombreux pays, le Maroc a engag depuis plusieurs annes un processus de rno-

C vation profonde de ses modes de gestion et de contrle des finances publiques qui sinscrit
dans le cadre de la stratgie de rforme de lAdministration publique et constitue lune des
priorits du Gouvernement.
Initie en 2001, cette rforme en profondeur concerne progressivement lensemble des dpartements
ministriels et stend la fonction publique, au systme budgtaire de lEtat et sinscrit dans le cadre
dun mouvement renforc de dconcentration.
Cette stratgie vise amliorer les performances de lAdministration, tout en assurant la viabilit du cadre
macroconomique et rehausser la qualit des prestations fournies par lAdministration.
La rforme de la gestion et du contrle des finances publiques repose sur quatre chantiers majeurs de
modernisation qui constituent un ensemble cohrent, pragmatique et progressif.

dotations budgtaires, renforcer la dconcentration budg-

LES CHANTIERS DE LA RFORME
Pour mener bien cette rforme dampleur, le ministre de
lEconomie et des Finances a donc dcid dengager, sous la
coordination du secrtariat gnral, quatre chantiers de trans-
formation majeurs mobilisant plusieurs directions et un nombre
croissant dordonnateurs :
. Le rapprochement des structures de la trsorerie gnrale
du Royaume et du contrle gnral des engagements de
dpenses de lEtat, et lvolution du contrle dexcution de la
dpense. Ce chantier, pilot par la trsorerie gnrale du
Royaume, vise :
harmoniser et optimiser le contrle dexcution de la dpense
et mettre en place un dispositif de contrle modul de la dpense
en fonction des enjeux et des risques. Ce dispositif repose sur
lvaluation faite, dans le cadre dun audit de capacit de ges-
tion, par lInspection gnrale des Finances, du niveau maturit
des ordonnateurs prendre en charge dans le cadre dun
contrle interne effectif et efficace les points de contrle prvus
par la rglementation ;
gnrer des synergies et rduire le cot du contrle dexcution
exerc par le ministre des Finances et de la Privatisation ;
faire converger les systmes dinformation et les rendre coh-
rents et interfaables avec ceux des ordonnateurs.
. La poursuite de la rforme budgtaire : ce chantier, pilot par
la Direction du Budget, repose sur trois composantes majeures :
la globalisation des crdits. Elle vise octroyer une plus grande
autonomie aux services gestionnaires dans lutilisation de leurs
taire, amliorer la programmation, lexcution et le contrle de
la dpense publique et simplifier les procdures budgtaires ;
la contractualisation. Elle vise promouvoir la culture de lenga-
gement entre les administrations centrales et leurs services dcon-
centrs travers plusieurs supports : la redistribution des respon-
sabilits vers les chelons dconcentrs, le renforcement de la
cohrence et de la coordination entre les chelons centraux et
dconcentrs, lintroduction dun nouvel outil de gestion, la mise
en place progressive dune fonction de contrle de gestion ;
le cadre de dpenses moyen terme (CDMT). Il permet dta-
blir des projections des diffrentes dpenses de lEtat, y compris
la masse salariale et les charges de fonctionnement courant des
administrations, sur une priode de trois ans.
. Lvolution des mtiers de laudit et de linspection. Ce chan-
tier, pilot par lInspection gnrale des Finances, a vocation
permettre de faire merger de nouvelles modalits dexercice du
contrle a posteriori en dveloppant la fonction daudit.
Plus spcifiquement, ce chantier repose sur quatre actions
majeures :
audit et certification de la capacit de gestion des ordonna-
teurs : mettre en place et entretenir un dispositif dvaluation des
ordonnateurs : ressources, outils et modalits daudit et de certi-
fication, monte en charge des dispositifs de contrle interne...) ;
contrle de rgularit dans une logique daudit : consolider au
sein du ministre des Finances et de la Privatisation et en coordina-
tion avec les acteurs externes (Cour des comptes, Parlement) le
dispositif de contrle de rgularit a posteriori dans une logique
daudit : gnralisation des pratiques daudit comptable (chantil-
lonnage, assurance raisonnable de la rgularit des oprations...) ;

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valuation de la performance : mettre en place et entretenir
un dispositif de mesure des objectifs de performance chez les
ordonnateurs : mise en place dune mthodologie daudit de
performance, assurance raisonnable sur la fiabilit des informa-
tions donnes par les indicateurs de performance... ;
adaptation de lInspection gnrale des Finances lvolution des
mtiers daudit et dinspection : adapter lorganisation, les mthodes
de travail et les modes de gouvernance de lInspection gnrale
des Finances aux nouveaux mtiers daudit et dinspection.
. Le renforcement de la capacit de gestion des ordonnateurs.
Ce chantier, pilot par la trsorerie gnrale du Royaume, vise
accompagner les services ordonnateurs dans lensemble des
domaines de la rforme de faon garantir une monte en
charge effective et scurise de la rforme au sein des ministres.
Ce chantier a repos sur deux tapes majeures :
un diagnostic de la gestion budgtaire de sept ministres dont
lobjectif a t didentifier au sein et avec les dpartements minis-
triels les points forts (outils techniques, manuels, guides, bonnes
pratiques, mthodes de travail, organisation efficiente, pilotage,
reporting) et les besoins de renforcement des capacits de ges-
tion pour les zones de fragilit observes. Il sest agi didentifier
tout lment susceptible de renforcer laptitude du dispositif de
contrle interne de tous les ordonnateurs sautocontrler pour
assurer une matrise satisfaisante des risques lis la rgularit et
la performance des oprations de dpense ;
llaboration dun plan daction de renforcement de la capa-
cit de gestion qui repose notamment sur la mise en uvre dun
plan de formation complet et dun processus de mutualisation
des outils et bonnes pratiques identifies en phase de diagnostic.
Cette mutualisation sappuie sur la mise en place dun espace
dchanges ddis aux ordonnateurs : le Forum de la perfor-
mance conu pour se drouler sur une dure de trois annes.
ADETEF et les experts de nos deux ministres ont contribu acti-
vement depuis 2005, travers trois de ces quatre chantiers de
transformation, accompagner ladministration marocaine dans
ce processus de rforme.
LA MODERNISATION BUDGTAIRE
AU CUR DE LA RFORME
DES FINANCES PUBLIQUES
Sinscrivant dans le cadre des rformes structurelles (lutte contre la
pauvret, couverture mdicale, gnralisation de la scolarit), de
la modernisation de ladministration travers le renforcement de
la dconcentration, la rforme budgtaire concerne lensemble
du processus budgtaire, et se veut progressive, participative et
volontariste, tenant compte des capacits des gestionnaires.
Les objectifs de cette rforme sarticulent autour du dveloppement
de la logique de rsultats et de la culture de rendre compte, de la
responsabilisation et de lautonomie des gestionnaires, notamment
au niveau dconcentr, et du dveloppement des instruments bud-
gtaires permettant dorienter le contrle vers la performance.
Cette nouvelle approche budgtaire repose sur trois axes majeurs :
La globalisation des crdits
La globalisation des crdits sinscrit dans le cadre de la nouvelle
approche budgtaire qui tend amliorer lefficacit de la dpense
publique et de la rforme de la gestion publique pour lorienter
davantage vers les rsultats et le contrle des performances.
Ses objectifs sont multiples :
octroyer une plus grande autonomie aux services gestionnaires
dans lutilisation de leurs dotations budgtaires, notamment
par la suppression du visa du ministre des Finances et de la
Privatisation sur les virements de crdits entre lignes dun mme
paragraphe ;
renforcer la dconcentration budgtaire ;
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finances publiques
amliorer la programmation, lexcution et le contrle de la
dpense publique ;
simplifier les procdures budgtaires.
A lt 2008, la quasi-totalit des dpartements ministriels
avaient sign conjointement avec le ministre de lEconomie et
des Finances leur arrt de globalisation aprs avoir satisfait aux
conditions dligibilit requises :
. La restructuration de la morasse budgtaire (fonctionne-
ment et investissement) du ministre concern en vue de disposer
de paragraphes cohrents, destins chacun deux la ralisation
dun programme, dun projet, ou dune action homogne. Il
convient de noter que cette restructuration se fait environne-
ment lgislatif constant, notamment au niveau de la nomencla-
ture budgtaire, ce qui a pu gnrer certaines difficults de
regroupement des dpenses dun mme programme ou projet ;
. La dfinition dobjectifs dindicateurs chiffrs permettant dta-
blir un lien entre les crdits allous laction, programme ou activit
et les rsultats viss et attendus de lutilisation de ces crdits.
Lintrt essentiel de ces indicateurs dobjectifs et de rsultats est
de donner chaque ministre, au Gouvernement ainsi quau
Parlement, des outils de gestion et de contrle leur permettant
chacun en ce qui le concerne de procder la programmation,
lexcution et le contrle de la dpense publique dune manire
plus efficace et plus efficiente.
Un des enseignements majeurs en la matire rside dans une
certaine inflation du nombre dindicateurs de la part des minis-
tres et une encore trop faible dfinition dindicateurs de perfor-
mance au profit des indicateurs de moyens ou dactivit.
Toutefois, les actions daccompagnement mises en place par la
Direction du Budget permettront progressivement de gommer les
difficults naturelles de dmarrage dune rforme qui sinscrit
dans le long terme.
Ladoption de cette nouvelle dmarche de gestion des crdits
accrot progressivement la responsabilisation des gestionnaires
des services dconcentrs en matire de prise de dcisions admi-
nistrative et financire puisquils ont la possibilit de procder,
dans les limites prvues par les arrts de globalisation, aux modi-
fications ncessaires dans lutilisation des moyens mis leur dis-
position afin dadapter leurs projets et programmes aux objectifs
de dveloppement conomique et social.
Cette rforme permet galement aux services dconcentrs de
procder au redploiement, leur initiative, des crdits dlgus
et non consomms.
. Lengagement de rendre compte travers llaboration dun
rapport annuel de performance destin faire apparatre pour
chaque programme les carts entre prvision et excution rela-
tives lanne N 1 et annoncer pour chaque programme les
objectifs viser pour la prparation du PLF de lanne N + 1 dans
une perspective triennale.
Ces RAP ministriels devront faire lobjet dune validation par
lInspection gnrale ministrielle complt par un audit de
performance conduit conjointement, dans un premier temps,
par lInspection gnrale des Finances et lInspection gnrale
ministrielle, pour garantir une monte en charge effective et
irrversible de la logique de performance et, in fine, valuer les
performances de chaque ministre.
Constituant une nouveaut pour les quipes dirigeantes des
ministres, il est noter que llaboration des rapports annuels de
performance connat un dveloppement ingal dun dparte-
ment ministriel lautre.
La contractualisation
La contractualisation, qui concerne un nombre croissant dordon-
nateurs, constitue un corollaire indissociable de la globalisation
des crdits en tant quoutil de modernisation de la program-
mation et de lexcution de la dpense publique, et ce en intro-
duisant un mode de gestion nouveau entre ladministration
centrale et ses services extrieurs, bas sur lamlioration des
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finances publiques
performances et le renforcement de lautonomie et de la dcon-
centration budgtaire. Il ne sagit plus de confiner les services
dconcentrs dans un rle dexcutant mais dadapter les
modes de gestion budgtaires aux nouvelles exigences de ren-
dement, defficacit et de transparence.
La dmarche de contractualisation a t engage, des degrs
toutefois divers, dans tous les ministres.
Son dispositif vise notamment :
la redistribution des responsabilits vers les chelons dconcen-
trs de lAdministration ;
le renforcement de la cohrence et la coordination de laction
des administrations centrale et dconcentre ;
la diffusion de la culture de rendre compte et du reporting ;
lintroduction dun nouvel outil de gestion reposant sur des
engagements rciproques entre administrations centrales et
dconcentres ;
la mise en place dun systme de contrle de gestion permet-
tant dvaluer de manire plus efficace et efficiente la ralisation
des objectifs fixs.
Sa mise en uvre se fait en six tapes et selon un schma prcis :
ltablissement par ladministration centrale dune lettre de
cadrage stratgique notifie aux services dconcentrs ;
la dtermination par chaque service dconcentr de ses
objectifs et plan daction ;
la discussion et finalisation du budget-programme et plans
dactions en concertation entre ladministration centrale et ses
services dconcentrs ;
llaboration du budget du ministre par consolidation des
budgets-programmes des diffrents services dconcentrs ;
la conclusion de contrats objectifs-moyens entre les administra-
tions centrales et leurs services dconcentrs fixant les moyens
humains, matriels et budgtaires mis la disposition des services
dconcentrs et les engagements de ces derniers en terme
dobjectifs atteindre et mesurs par des indicateurs chiffrs
pralablement dfinis ;
lvaluation et suivi des ralisations, notamment travers lta-
blissement par les services dconcentrs de rapports priodiques
dactivit et de tableaux de bord.
Pour la concrtisation de sa mise en uvre les mesures suivantes
ont t prises :
llaboration de la circulaire du Premier ministre du 25 dcembre
2001 relative ladaptation de la programmation et de lexcu-
tion du budget de lEtat au cadre de la dconcentration ;
llaboration dun guide mthodologique de la contractuali-
sation qui prcise ses objectifs, ses modalits et son processus
de mise en uvre ainsi quun schma gnral dlaboration des
contrats entre ladministration centrale et ses services extrieurs ;
llaboration dun canevas-type de contrat qui prcise notam-
ment le contexte gnral et local qui caractrise llaboration
dudit contrat, les parties concernes, les engagements des ser-
vices extrieurs, notamment en matire dinvestissements secto-
riels et dactions raliser ainsi que dobjectifs atteindre, les
engagements de ladministration centrale en matire dattribu-
tions dconcentrer et de crdits dlguer ainsi que les moda-
lits de suivi et dexcution du contrat ;
lintroduction en 2006 de la dimension rgionale dans la pr-
sentation budgtaire en vue dassurer une plus grande transpa-
rence et une plus large diffusion de linformation financire et
faire apparatre leffort budgtaire du Gouvernement et sa rpar-
tition sur les diffrentes rgions du Royaume.
Le cadre de dpenses moyen terme
Le cadre de dpenses moyen terme (CDMT) constitue le troi-
sime pilier de la nouvelle approche budgtaire.
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Mis en place dans plusieurs ministres, et destin tre dve-
lopp, le CDMT est un instrument de programmation triennal
glissant permettant de placer la gestion budgtaire dans une
perspective pluriannuelle afin :
dassurer une meilleure prdictibilit et flexibilit dans lalloca-
tion des ressources publiques et une meilleure visibilit sur lvo-
lution des dpenses publiques et leur compatibilit avec lobjectif
de matrise du dficit budgtaire ;
de renforcer le lien entre les stratgies sectorielles et le budget.
A cet effet, le CDMT vise :
le renforcement de la discipline budgtaire globale en conci-
liant entre, dune part, les objectifs de dveloppement sectoriel
et les programmes des rformes engages par le Gouvernement
et, dautre part, les impratifs de prservation des quilibres fon-
damentaux et de matrise du dficit budgtaire,
le dveloppement des capacits danticipation et de mesure
de limpact sur le budget des chocs exognes (scheresse, cours
des produits ptroliers...) et didentification des raisons des carts
par rapport aux prvisions,
le renforcement de lefficacit de lallocation intersectorielle des
ressources, en assurant le lien entre le Plan de dveloppement co-
nomique et social et les politiques sectorielles, dune part, et la loi
de finances, dautre part, et en favorisant la rallocation des res-
sources, en fonction des priorits arrtes par le Gouvernement et
du niveau de performance des programmes daction proposs,
lamlioration de la performance des ralisations budgtaires
en donnant, la lumire de lvolution des ressources budg-
taires, une meilleure visibilit aux dpartements ministriels en
matire de programmation budgtaire pluriannuelle favorisant
ainsi la mise en uvre du dispositif de contractualisation des
objectifs et des moyens dans un cadre budgtaire triennal et
partant renforcer le processus de dconcentration des crdits.
Le CDMT, prpar annuellement, tablit des projections des diff-
rentes dpenses de lEtat y compris celles affrentes la masse
salariale et les charges de fonctionnement courant des administra-
tions sur une priode de trois ans. En tenant compte des objectifs
de soutenabilit du cadre macro-conomique, lesdites projections
sont tablies par ministre sous forme de CDMT sectoriels et dtaills
par programme daction en vue de sassurer de la cohrence des
allocations intrasectorielles avec les stratgies sectorielles et am-
liorer la prvisibilit dans la gestion des programmes.
Pour accompagner les ministres dans ce nouveau dispositif, plu-
sieurs actions de sensibilisation et de formation ont t mises en
place par la Direction du Budget avec notamment llaboration
dun guide mthodologique du CDMT.
CONCLUSION :
PERSPECTIVES DE LA RFORME BUDGTAIRE
Les rformes engages au Maroc dans le domaine des finances
publiques montrent limportance de larticulation entre les
enjeux de politique publique (ducation, sant, transports...) et
la modernit du cadre et des outils budgtaires.
Mme si les orientations et la philosophie sont inspires des mmes
concepts (performance, programmes, objectifs, indicateurs, va-
luation), le Maroc a choisi un chemin diffrent de celui de la
France : rformer de faon pragmatique et exprimentale sans
changer le cadre juridique dans un premier temps, alors que la
France a dabord fait voluer sa loi organique en 2001 avant
toute exprimentation.
Face aux demandes des ordonnateurs de disposer dun cadre
budgtaire plus adapt aux enjeux de la gestion par programme,
le ministre de lEconomie et des Finances a estim que le temps
de la rforme de la loi organique tait dsormais venu. La Direc-
tion du Budget fera de ce projet lune de ses grandes priorits
pour les annes 2008 et 2009.
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