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Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat

Guide mthodologique
sur la contractualisation
dans le cadre du contrle de gestion
Prface de Michel SAPIN, ministre de la fonction publique
et de la rforme de lEtat

Guide mthodologique sur la contractualisation

La contractualisation sur des objectifs et des moyens doit devenir le mode


normal de relations entre les diverses structures des administrations centrales,
entre les administrations centrales et les services dconcentrs, entre les
ministres et les tablissements publics placs sous leur tutelle.

En rendant explicites les rsultats attendus, sur une ou plusieurs annes, la


contractualisation donne tout son sens la responsabilit des gestionnaires
publics. En leur confiant, pour atteindre ces objectifs, des moyens globaliss,
elle accrot leur autonomie. Couple avec la gnralisation du contrle de
gestion, elle sinscrit ainsi dans le triptyque dune gestion publique moderne :
responsabilit, autonomie, transparence.

En dveloppant de pair la contractualisation et le contrle de gestion, nous


prfigurons le mode de gestion budgtaire qui sera induit par la rforme de
lordonnance du 2 janvier 1959. Le passage dune logique de moyens une
logique de rsultats est ainsi dclin au niveau de chaque unit budgtaire : de
la mme faon que le Gouvernement rapportera au Parlement non plus
seulement sur lutilisation des crdits vots, mais sur la performance de telle
ou telle politique publique, chaque gestionnaire de crdits publics sera en
mesure de rendre compte de sa gestion, partir dindicateurs prcis et
transparents, au regard des objectifs ngocis dans le cadre dun contrat.

Ladministration de lEtat nest pas dpourvue dexpriences de


contractualisation. Dans le secteur social, les contrats dobjectifs et de gestion
forment une des bases des relations entre lEtat et les caisses de scurit
sociale. La direction gnrale des impts et la direction des relations
conomiques extrieures sont, au sein du ministre de lconomie, des
finances et de lindustrie, dotes dun contrat qui prvoit leurs objectifs et
leurs moyens sur un fondement pluriannuel.

Pour acclrer le pas, le CIRE du 12 octobre dernier a demand chaque


ministre de ngocier en 2001 un contrat dobjectifs et de dveloppement avec
chacun de ses tablissements publics, et dexprimenter une dmarche de
contractualisation assortie de globalisation des moyens avec certains de ses
services dconcentrs. Ce guide, prpar par la Dlgation interministrielle
la rforme de lEtat et la direction du budget, avec le concours de lensemble
des ministres gestionnaires, servira pour cet exercice de rfrence
mthodologique.
Michel SAPIN

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION


SOMMAIRE

SOMMAIRE 3

PRESENTATION DU GUIDE 5

A POURQUOI UN GUIDE METHODOLOGIQUE SUR LA CONTRACTUALISATION

DANS LE CADRE DU CONTRLE DE GESTION ? 5

B LE PLAN DU GUIDE : DES CHAPITRES A UTILISER A DIVERS

MOMENTS DE LELABORATION DUN CONTRAT 9

C COMMENT UTILISER LE GUIDE ? 10

1 - POURQUOI CONTRACTUALISER ? :

FINALITES ET PRINCIPES DE LA CONTRACTUALISATION 12

1A GARANTIR UNE MEILLEURE VISIBILITE DE LACTION PUBLIQUE 12

1B PRIVILEGIER UNE LOGIQUE DE RESULTATS

PLUTT QUUNE LOGIQUE DE MOYENS 13

1C RESPONSABILISER LES ACTEURS 14

1D LE CONTRAT : UN ACTE DE MANAGEMENT 14

2 LES CONDITIONS DELABORATION DUN CONTRAT 16

2A LES PARTIES AU CONTRAT 16

2B UN ETAT DES LIEUX ET UN DIAGNOSTIC PARTAGE 22

2C LES INGREDIENTS DUN BON CONTRAT : 25

DES OBJECTIFS ? 25

DES MOYENS POUR LES ATTEINDRE ? 30

UN CONTRLE DE GESTION POUR ASSURER LE SUIVI DES PRECEDENTS25

2D LE PLAN DACTION 40

2E LE CONTENU TYPE DUN CONTRAT 41

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 3


3 COMMENT ELABORER UN CONTRAT ? : LA PREPARATION DUN CONTRAT 42

3A LES PREALABLES A LA DEMARCHE DELABORATION DU CONTRAT 42

3B LES CONDITIONS DE REUSSITE DE LA NEGOCIATION 45

3C UNE NEGOCIATION GAGNANT-GAGNANT 46

3D LES ETAPES DE LELABORATION DUN CONTRAT 46

4 LA GESTION ET LE SUIVI DU CONTRAT 49

4A LA COMMUNICATION AUTOUR DU CONTRAT 49

4B LE SUIVI ET LEVALUATION DU CONTRAT 51

4C LA DUREE ET LE RENOUVELLEMENT DU CONTRAT 57

ANNEXES 59

ANNEXE 1 : LE CONTRLE DE GESTION AU SERVICE DE LA

CONTRACTUALISATION 60

ANNEXE 2 : LE PILOTAGE DE LA PERFORMANCE :

LES TABLEAUX DE BORD DU CONTRLE DE GESTION 66

ANNEXE 3 : LE CONTRLE DE GESTION DES ORGANISATIONS

DE SERVICE ET DES SERVICES PUBLICS 75

ANNEXE 4 : LA COMPTABILITE ANALYTIQUE AU SERVICE DU CONTRLE

DE GESTION 77

ANNEXE 5 : LES METHODES DE CALCUL DES COUTS AU SERVICE

DU CONTRLE DE GESTION 81

ANNEXE 6 : LA METHODE ABC 87

ANNEXE 7 : LES INDICATEURS DU CONTRLE DE GESTION 89

ANNEXE 8 : GLOSSAIRE 91

ANNEXE 9 : BIBLIOGRAPHIE 96

ANNEXE 10 : LE GROUPE DEXPERTS 101

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 4


INTRODUCTION :

PRESENTATION DU GUIDE

A - Pourquoi un guide mthodologique sur la


contractualisation dans le cadre du contrle de
gestion ?

Dvelopper la contractualisation pour une meilleure


gestion publique

Le contrat a pour rle de matrialiser les engagements rciproques


de deux ou plusieurs parties autour dintrts communs. Il constitue la
fois une rfrence partage et une clarification de ces engagements
rciproques.

Le dveloppement de la dmarche de contractualisation expose dans le


prsent guide a pour but une volution des relations au sein de
ladministration visant plus de responsabilit et defficacit

Tout en permettant dy voir plus clair, le contrat induit une


meilleure connaissance du rle de chaque acteur et des engagements
quil prend. Bien entendu, la dmarche de contractualisation na pas
vocation interfrer avec la rpartition des comptences entre les
diffrents acteurs de lEtat.

Les signataires dun contrat, entre une entit publique (service


dconcentr ou non, tablissement public, entreprise publique) et ses
autorits hirarchiques ou de tutelle, sengagent aprs une ngociation

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lors de laquelle ils se sont mis daccord. Cest l un type de relation
nouveau et porteur damliorations dans tous les secteurs du domaine
public.

Par la signature dun contrat, le responsable de lentit en question


sengage atteindre des objectifs. Dans ses relations avec son ministre
de tutelle ou son responsable hirarchique, il passe ainsi, pour accomplir
sa mission, dune logique de moyens une logique de rsultats,
porteuse de progrs. Cette logique contractuelle permet aussi des
affichages plus lisibles vis vis de lextrieur : le Parlement, les autres
administrations, les mdias, le public.

Le type de contrat concern par ce guide est celui qui est pass
soit entre une autorit hirarchique de lEtat et lun de ses services
(entre administration centrale et services dconcentrs, entre une
direction oprationnelle et une direction fonctionnelle dun
ministre, ), soit entre un tablissement public ou une entreprise
publique et ses tutelles, soit entre un ministre fournisseur de moyens
et un ministre technique. Le choix a t fait de privilgier ce type de
contrat, car il doit tre dvelopp trs largement et trs rapidement et
constitue une voie de progrs considrable pour la gestion publique.

Il est indispensable que le contrat soit crit. Il est destin rester.


Il concrtise de faon prcise et prenne des points importants pour le
service public concern. A ce titre, il constitue le plus souvent un grand
progrs, non seulement parce que, gnralement, ces points ntaient pas
encore crits, mais aussi parce que, mme quand ils ltaient, ils
ntaient pas, le plus souvent, rassembls dans un texte unique et
accessible.

Par ailleurs, la conclusion dun contrat requiert ladhsion de tous


les protagonistes.

Mme sil est dcid de gnraliser largement la dmarche, il y a


longtemps que des contrats sont tablis au sein de ladministration.

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Avec les entreprises publiques, des contrats de programme ont t
tablis entre 1969 et 1974, des contrats dentreprise entre 1978 et 1981,
des contrats de plan partir de 1982. De mme, des contrats de plan
existent entre lEtat et certains tablissements publics depuis les annes
1980.

La dmarche exprimentale des centres de responsabilit a t


lance en 1990. Elle tait matrialise par un vritable contrat de trois
ans entre les centres et leur administration de rattachement. 207 centres
ont ainsi t crs.

Toutes ces dmarches contractuelles ont eu des fortunes diverses.


Certaines ont t des russites prennes, donnant lieu des contrats
successifs se perfectionnant au fil du temps pour la plus grande
satisfaction des parties, dautres ont t des succs sans lendemain, voire
des checs plus ou moins avrs. Le prsent guide vise combler
labsence des bases mthodologiques communes ladministration dont
elles auraient eu besoin au moment o la dmarche contractuelle prend
un nouvel lan.

Depuis une dizaine dannes, un certain nombre de circulaires ont dfini


linstauration de relations contractuelles au sein de ladministration.
Circulaire du Premier ministre en date du 25 janvier 1990 relative au
renouveau du service public : centres de responsabilit (JO n27 du 1er
fvrier 1990). Cette circulaire prvoyait la mise en place de centres de
responsabilit pendant une priode exprimentale de trois ans. Le but annonc
tait d y favoriser les initiatives et dy dvelopper les responsabilits . Au 1er
janvier 1994, 207 centres de responsabilit avaient t crs, 230 dmarches
de projet de service avaient t menes. Pour 161 centres de responsabilit, il
y a eu quantification dobjectifs (dont, pour 150 dentre eux, des objectifs
relatifs lamlioration du service aux usagers).
Circulaire du Premier ministre en date du 26 juillet 1995 relative la
prparation et la mise en uvre de la rforme de lEtat et des services
publics (JO n174 du 28 juillet 1995). Cette circulaire comportait cinq
objectifs prioritaires. Le quatrime, dlguer les responsabilits, indiquait,
comme troisime point : Les relations entre lEtat central et ses oprateurs
devront tre profondment rnoves et instaurait des contrats de service ,
prvus comme une prolongation de la dmarche des centres de responsabilit.

Circulaire du ministre de la Fonction publique, de la rforme de lEtat


et de la dcentralisation et du ministre de lconomie et des finances
du 12 juillet 1996 relative la mise en uvre de la dmarche

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exprimentale des contrats de service (prise en application de la
prcdente).

Circulaire du Premier ministre en date du 3 juin 1998 relative la


prparation des programmes pluriannuels de modernisation des
administrations (JO n131 du 9 juin 1998). Plusieurs points de cette
circulaire ont trait la contractualisation. On peut citer : La mise en uvre de
ce programme, en ce qui concerne les effectifs et les crdits de
fonctionnement, pourra donner lieu une contractualisation prpare en 1999,
pour la priode 2000-2002 [ ] Ces contrats seront conclus avec le ministre
charg du budget et le ministre charg de la fonction publique. Et
galement : Les engagements rciproques entre les administrations centrales
et les services dconcentrs, les services comptence nationale et les
tablissements publics portant sur les crdits de fonctionnement et les
effectifs, les objectifs des services, ainsi que sur le dispositif de comptes rendus
et de mesure des rsultats donneront lieu contractualisation.

Relev de dcision du comit interministriel pour la rforme de lEtat


du 12 octobre 2000 est, quant lui, cit ci-dessous.

Le prsent guide sappuie sur des informations tires de diverses


expriences passes dont certaines ont aliment les exemples insrs
dans le texte.

Le Comit Interministriel la Rforme de lEtat (CIRE) du 12


octobre 2000 a dcid de donner une nouvelle dynamique aux
procdures de contractualisation.

Le relev de dcisions de ce CIRE nonce :

Dvelopper la contractualisation au sein des administrations

Des expriences de contractualisation ont t menes dans de nombreux


dpartements ministriels. Il faut aujourdhui tendre leur gnralisation, afin
de faire du contrat un outil de gestion banalis.
Les exprimentations conduites dans quatre prfectures, qui reposent sur des
allocations budgtaires globales, fongibles et garanties sur plusieurs exercices,
prfigurent le rle des gestionnaires de crdits aprs la rforme. Elles seront
tendues en 2001 dix nouveaux dpartements puis gnralises en fonction
de lvaluation des rsultats.
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Chaque ministre ngociera en 2001, avec chacun de ses tablissements
publics et de ses entreprises publiques, un contrat dobjectifs.
Chaque ministre engagera au cours de lanne 2001 une dmarche de
contractualisation assortie de globalisation des moyens de fonctionnement et
de rmunration avec certains de ses services dconcentrs.

Il est prvu que le prsent guide mthodologique, dont la rdaction


a t dcide lors de ce comit interministriel, ait un rle d appui
mthodologique ces dmarches.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 9


De nombreux termes gravitent autour de la notion de
contractualisation, qui constituent autant de formulations dune mme
dmarche.

Contrat, contrat de plan, contrat dobjectifs, convention dobjectifs,


charte, centre de responsabilits, lettre de mission, lettre dobjectifs, plan
objectifs - moyens, etc. Il est difficile de sy retrouver devant ce
foisonnement de termes et dexpressions. Le glossaire prsent en fin de
volume donne des indications sur les principaux dentre eux. Il convient
de reconnatre que leur dfinition est souvent purement contextuelle :
un moment donn, une nouvelle expression est apparue pour marquer les
progrs raliss par rapport des dmarches antrieures. Ce
foisonnement est en ralit un signe encourageant. Il indique que le sujet
a donn lieu des approches successives servant de socle au
dveloppement vis de la contractualisation.

La contractualisation au sein des services de lEtat.

Sagissant dun document traitant des relations lintrieur dune


mme personne morale, en lespce lEtat, il va de soi quil ne sagit pas
dun vritable contrat au sens juridique du terme. Il nest, au sens strict,
pas crateur de droits et sa mise en uvre ne rsulte que de la bonne
volont des parties .

La principale consquence pratique est que les contrats passs


entre services de lEtat ne dispensent pas du respect des rgles de
comptence, de forme et de procdure, propres laction administrative
traditionnelle. La mention dans un tel contrat de mesures prendre ne
dispense pas de prendre ensuite ces mesures dans les formes juridiques
requises, qui relvent le plus souvent de lacte unilatral, rglementaire
ou individuel.

La contractualisation entre lEtat et un tablissement public.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 10


Les contrats reprsentent la rencontre des volonts de deux
personnes morales distinctes. Le fait que lune assure la tutelle de lautre
ne modifie pas cette analyse. Il sagit donc en principe de vritables
contrats.
Une rserve cependant : en premire analyse, les questions
relatives lorganisation du service (cration de celui-ci, dfinition de sa
mission et de son mode de gestion) ne peuvent relever que de dcisions
unilatrales et non de contrats.

Dans le cas, le plus frquent, o lon a affaire un vritable contrat,


se pose titre subsidiaire la question de la nature de ce contrat,
administratif ou de droit priv. Une analyse exhaustive sur ce point
dpasserait le cadre du prsent guide. Notons simplement que, en
application de la dcision du tribunal des conflits du 21 mars 1983
Union des Assurances de Paris , un contrat conclu entre deux
personnes publiques revt en principe un caractre administratif . Il
sagit cependant dune prsomption simple et la preuve contraire est
admise. En tout tat de cause, la nature du contrat ne dpendra pas de la
qualification que les parties lui auront donne (Tribunal des conflits 9 juin
1986, Fabre).

Une mthodologie qui saffinera au fil des annes.

La dmarche de contractualisation devra saffiner au fur et


mesure de la ngociation de nouveaux contrats. Le guide sera lui aussi
mis jour en bnficiant toujours des expriences les plus rcentes.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 11


B Le plan du guide
Des chapitres utiliser divers moments de
llaboration dun contrat

Aprs lintroduction, le guide sarticule en quatre grandes parties


qui correspondent chacune un aspect diffrent de llaboration ou de la
vie dun contrat. Sa fonction daide-mmoire pourra jouer des moments
diffrents.

La partie 1. concerne la finalit et les principes de la


contractualisation. Elle fournit un pralable dont il est souhaitable que
toutes les parties au contrat soient convaincues avant dentamer une
ngociation.

La partie 2. prsente le contenu et la forme du contrat Indiquant


les lments dun vrai contrat, elle peut servir daide-mmoire au fil de
ltablissement de celui-ci. Elle permet en particulier dviter domettre
des lments importants. Toutes les prconisations ne pourront pas
sappliquer dans 100% des cas et il y aura lieu, chaque fois que ce sera
le cas, de sinterroger sur la raison dune situation diffrente de la
situation commune.

La partie 3. dcrit la dmarche dlaboration dun contrat. Les


indications figurant ici devront, dans la majorit des cas, tre prises en
compte le plus tt possible dans la dmarche. Comment pourrait-on
imaginer un contrat o lun des signataires serait exclusivement
perdant, comme cela sest parfois produit, avec les checs que lon
pouvait en attendre ?

La partie 4. traite de la vie du contrat : son suivi et son


valuation. En effet, mme si la dmarche de ngociation a pu tre
laborieuse, un contrat ne fait que commencer lors de sa signature. Il faut
ensuite le faire vivre pour atteindre les objectifs quil prvoit.

Les annexes font le lien avec le contrle de gestion, composante


indispensable de la contractualisation. Elles apportent quelques repres
de mthode en matire de contrle de gestion et des lments utiles
DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 12
ltablissement dun contrat : glossaire, bibliographie. Les nombreux
documents prsentant par ailleurs le contrle de gestion constituent une
base de rflexion pralable, commencer par le guide dauto-valuation
du contrle de gestion tabli en 2000 sous lgide de la direction du
Budget et de la Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat (DIRE).

C - Comment utiliser le guide ?

Ce guide vise apporter une aide dans tous les cas


dtablissement de contrat au sein de ladministration.

Ainsi, en labsence dexprience de prparation de contrat, il fournit


des lments pour savoir comment engager une dmarche, notamment
dans les parties 1. puis 3. Il livre aussi des exemples et des rfrences
permettant dancrer demble la dmarche sur des bases concrtes.

Mme si lon dispose dune telle exprience ou si lon procde au


renouvellement dun contrat existant, le prsent guide, fond sur des
expriences antrieures multiples, devrait apporter des lments de
progrs dans la prparation des futurs contrats.

Le guide vise en particulier servir daide-mmoire dans cette


opration toujours complexe quest la mise au point dun contrat. Il
devrait permettre dviter doublier des phases ou des lments
essentiels, tout en servant galement de base de langage commune aux
diverses parties dun contrat. A ce titre et dans le cadre de linformation
qui est faire lors de la ngociation et de la signature de celui-l, le guide
pourra tre diffus largement tous les protagonistes afin quils aient une
vision commune de la dmarche et de ses finalits. Il pourra ainsi servir
dsamorcer dventuelles difficults avec des protagonistes
insuffisamment informs.

Dans le cas dtablissement par une administration de contrats


similaires avec un certain nombre de ses services (par exemple avec des
services dconcentrs ayant des comptences semblables sur des

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 13


territoires diffrents), le guide servira doutil d'laboration commun et
partag.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 14


1 POURQUOI CONTRACTUALISER ? :

FINALITES ET PRINCIPES DE LA

CONTRACTUALISATION

1 A Garantir une meilleure visibilit de laction


publique

Un contrat donne de la visibilit sur laction publique.

Lexprience montre quil vaut toujours mieux un bon clairage de


lavenir plutt que des inquitudes irraisonnes.
Pour tablir un contrat, crit et synthtique, chaque acteur doit
sinterroger sur son action, ses buts, ses relations avec son
environnement, cest--dire formuler un vrai projet davenir pour se
donner une meilleure visibilit. Cette dmarche est dautant plus
importante que, dans le cadre dune ngociation, chaque partenaire
bnficie dun effet miroir renvoy par les autres, lobligeant
entendre leurs messages sur sa propre action, sur sa propre attitude. Des
actions de communication interne et externe peuvent tre utilement
menes loccasion de la mise au point dun contrat.

Face la critique communment adresse ladministration de


son manque de transparence, ltablissement de contrats permet
damliorer celle-ci, soit par affichage direct du contrat et du suivi de son
excution, soit par une information plus taye. Le systme de contrle de
gestion associ au contrat joue un rle fondamental cet gard. Cette
amlioration de la transparence bnficie aux relations avec les lus, le

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 15


personnel, le public et les mdias. Elle crdibilise laction de
ladministration.

1B Privilgier une logique de rsultats plutt


quune logique de moyens

La modernisation de la gestion publique prvoit un passage dune


logique de moyens une logique de rsultats l o ce nest pas encore
le cas. En effet, le pilotage dune entit administrative ne peut soptimiser
que si lon a tout dabord explicit les rsultats viss, puis configur les
moyens en consquence, alors que, dans de nombreux cas, les services
en sont encore agir due proportion des moyens dont ils disposent,
faute davoir clairement identifi les rsultats obtenir. Le dveloppement
de la contractualisation relve de cette logique de progrs. La mise au
point dun contrat permet de redonner la premire place latteinte des
rsultats recherchs. Au cas o les rsultats atteindre ne sont pas
encore clairement identifis ou explicits, la prparation du contrat oblige
cette clarification. Elle permet aussi de mettre en lumire les moyens
ncessaires pour lobtenir, en crant les conditions de dialogue entre
ladministration centrale qui dispose de la vision stratgique ncessaire et
le service ou lunit concerne, qui connat les moyens techniques
mettre en uvre.

Le contrat dobjectifs et de moyens de la direction gnrale des impts


2000 - 2002

Llaboration du contrat dobjectifs et de moyens de la D.G.I. a t loccasion de


dpasser une approche trop gnrale de lobjectif d amlioration de la qualit du service
rendu lusager et den clarifier le sens en prcisant la nature des engagements
susceptibles dtre pris par la direction dans le cadre dune dmarche globale de
qualit de service . Ainsi furent dfinis des standards de qualit des relations avec
les usagers : rception sur rendez-vous, pas dappel tlphonique sans suite, envoi des
formulaires domicile, systmatisation des rponses dattente quand une expertise est
ncessaire et leve de lanonymat, aussi bien dans les correspondances que lors de
laccueil physique ou tlphonique . Il fut tabli que tous les services de la direction
respecte(rai)ent intgralement ces cinq standards de qualit en 2002. De mme
lacclration des rponses aux demandes de renseignements et rclamations des

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 16


contribuables , autre composante de la qualit de service de la direction gnrale des
impts, est explicite en recourant des repres concrets des engagements de
ladministration sous forme de normes : les questions simples, cest--dire gnriques
ou de porte gnrale, poses directement sur le site internet du ministre de
lconomie, des finances et de lindustrie, doivent faire lobjet dune rponse en ligne
sous une semaine, sauf pendant la campagne de limpt sur le revenu o ce dlai est
ramen 48 heures ouvrables ( ). En phase administrative, ladministration traitera
plus de 90 % des rclamations dans le dlai dun mois ( ). En phase juridictionnelle,
ladministration visera produire au plus tard dans un dlai de six mois ses mmoires
en rponse aux requtes des contribuables devant les juridictions (quatre mois devant
les cours dappel).

1C Responsabiliser les acteurs

Un acteur se sent plus responsable sil connat prcisment ses


objectifs.

Un acteur est plus responsable sil connat les marges de


manuvre et lautonomie dont il dispose. La responsabilit va de pair
avec une certaine libert daction mais nexonre pas du devoir de rendre
des comptes.

Un acteur est plus responsable sil sest librement engag, mme


si cest lissue dune ngociation difficile. Lors de la ngociation dun
contrat, chaque acteur a la possibilit de discuter tous les points du
contrat et den accepter le contenu librement. La signature dun contrat
implique tous les signataires sur des engagements rciproques, crits et
clairs. Si lun deux ne peut tenir les tenir, le contrat sera rengocier,
chaque acteur tant relev de ses propres engagements tant quun
avenant na pas t sign. Ainsi, lexistence dun tel engagement
commun cre une solidarit nouvelle entre les acteurs.

1D Le contrat : un acte de management

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 17


Ltablissement de contrats est un acte de management
participatif, qui responsabilise ses signataires et associe aux dcisions
le niveau dexcution.

Le management est l ensemble des techniques dorganisation et


de gestion de lentreprise (Dictionnaire des nologismes officiels du
commissariat gnral de la langue franaise). Il est bien clair que
ltablissement dun contrat entre dans ce cadre, ladministration, comme
lentreprise, demandant organisation et gestion. Celui-ci ncessite de
pratiquer le management participatif qui consiste faire intervenir
largement les hommes qui font partie de lentreprise (ou de
ladministration) en leur donnant la responsabilit de leurs actions et en
les associant aux dcisions. Lamlioration de la gestion publique actuelle
passe par le dveloppement de ce genre de management. Ainsi conue, la
ngociation du contrat amliore le dialogue entre protagonistes,
favorisant un droulement fluide jusqu dboucher sur une concrtisation
crite, comprise et accepte par tous. Dans le cadre des contrats au sein
de ladministration, cela conduit une formalisation du dialogue de
gestion, incontournable pour atteindre cette concrtisation. Ds lors,
lexpression dialogue de gestion est entendre dans son sens le plus
complet et non au sens restreint qui a cours dans certains ministres
pour lesquels il se rsume en une rencontre date fixe, en gnral,
annuelle, destine au seul examen de points prcis, en gnral
lattribution des crdits budgtaires.

Ltablissement dun contrat sinscrit dans une dmarche de


progrs. Sa prparation, par lanalyse de la situation quelle suppose, met
en vidence les voies damlioration possibles. Le plan daction ,quant
lui, permet dexpliciter les progrs attendus et quil est possible de
raliser. Au fil de ltablissement de contrats successifs, on mesure
souvent les progrs raliss, ne serait-ce quen comparant les contenus
des engagements rciproques qui deviennent de plus en plus clairs et
prcis.

Une fois le contrat tabli et sign, il constitue la rfrence qui


indique clairement chacun la voie suivre. Dans toute organisation, un

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 18


frein au progrs est souvent constitu par un manque de vision commune
des objectifs atteindre. Disposer dune rfrence crite constitue une
vritable garantie contre de telles difficults. Le contrat, sil a bien t
tabli dans le cadre dune ngociation gagnant gagnant, favorise une
convergence de vue, allant de pair avec la convergence dintrt
recherche. Cette dynamique peut engendrer des gains defficacit
considrables de lensemble du systme.

Le contrat, qui prvoit le suivi de son excution grce au contrle


de gestion fournit les lments pour atteindre les objectifs. Il permet
dtablir les indicateurs utiliss et la priodicit avec laquelle ils seront
rexamins.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 19


2 LES CONDITIONS D'ELABORATION DU
CONTRAT (CONTENU ET FORME DUN
CONTRAT)

2A Les parties au contrat

Juridiquement parlant, les parties au contrat sont ses seuls


signataires. Mais il ne faut pas pour autant exclure tous ceux qui sont
partie prenante dans la ralisation du contrat et qui dtiennent des cls
de sa bonne excution. Par souci de simplification, nous comprendrons
sous le terme parties au contrat , les multiples protagonistes qui,
ntant pas obligatoirement cosignataires, jouent cependant un rle
important dans sa mise en uvre. Ces acteurs diffrent selon le type de
contrat : le ministre du budget, le ministre de la fonction publique et
de la rforme de lEtat, le prfet, le personnel associ directement ou plus
souvent par le biais de ses instances reprsentatives, les lus, les
usagers.

Mme si elles ne sont pas toujours signataires, il y a au moins


trois parties impliques dans un contrat de manire incontournable.

La premire est celle qui dfinit la stratgie gnrale dans


laquelle sinscrit laction et qui est donc intresse aux rsultats
obtenus. Elle peut tre par exemple une autorit hirarchique ou de
tutelle.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 20


La deuxime est lexcutant des objectifs du contrat. Cest le
service , ce terme tant entendu dans un sens trs large de lentit qui
produit les rsultats, mais qui peut tre bien autre chose quun service
au sens administratif du terme (direction, tablissement public,
entreprise publique, etc.). Le contrat bnficie particulirement cette
entit dont il constitue le cadre daction central.

La troisime est celle qui dtient la cl des moyens permettant la


bonne ralisation de ce qui est prvu par le contrat. Dans
ladministration, elle est souvent distincte de la premire et cest
pourquoi il est ncessaire de lindividualiser. Si les moyens financiers sont
souvent essentiels (cette troisime partie au contrat est souvent
constitue par le ministre du budget, la mise en place dautres types de
moyens peut parfois conditionner la ralisation dun contrat. Il peut sagir
par exemple de moyens rglementaires provenant de lvolution de textes.
Dans la premire phase de prparation dun contrat, il est important de
ne pas omettre de reprer la nature de tous les moyens pouvant
conditionner son excution.

Dans ladministration, divers cas de figure peuvent se prsenter.

Dans le cas des contrats entre une administration centrale et ses


services, les deux premires parties au contrat sont clairement identifies
ainsi que les signataires. La troisime, en matire de moyens financiers et
humains, intervient de manire spare, selon que lautorit hirarchique
dispose dj ou non des garanties sur ses moyens propres, lui permettant
de sengager directement sur ce sujet ou lobligeant prendre des
assurances extrieures.
Trois situations peuvent tre prsentes aujourdhui :
Dans le cas o une administration centrale doit engager des
dmarches exprimentales avec quelques services, elle a la possibilit de
sengager sur la mise en place de moyens pluriannuels.
Dans le cas o la mthodologie a t mise au point et quune
gnralisation est envisage, ladministration centrale ne pourra signer
des contrats objectifs-moyens pluriannuels que pour autant quelle aura

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 21


elle mme une vision suffisante de lvolution de son budget. Ceci se
passera normalement par un accord pluriannuel avec le ministre du
budget. Toutefois, afin damorcer une dmarche contractuelle et pour les
ministres qui en sont au dbut de leur rflexion, une premire tape
pourra tre constitue par une contractualisation sur les seuls objectifs,
avec une dfinition annuelle des moyens. Cette phase prliminaire
permettant de rder le systme et de dfinir les concepts et mthodes
adapts au cas concern.
Dans la plupart des cas, ces contrats concernent de nombreux
services prsentant des fonctionnalits analogues (comme les services
dconcentrs dpartementaux ou rgionaux). Ladministration gagnera
alors mettre au point une procdure et un contrat types qui puissent
sappliquer dans tous les cas semblables. Cela pourra se faire en
commenant par laborer avec quelques services des contrats pilotes,
gnraliser ensuite.

Dans tous les cas, lorganisation administrative devra tre prise en


compte, et notamment le rle du prfet pour les services dpartementaux
et rgionaux.

Si les Plans Objectifs - Moyens du ministre de lquipement (POM)) ne sont pas


exactement des contrats, ils en prsentent la plupart des caractristiques, tant tablis
par les services dune part et valids par les instances GEODE o sont reprsentes les
principales directions dadministration centrale sectorielles du ministre. Laction qui a prsid
au dmarrage des POM remonte 1988.
Les orientations stratgiques sont dfinies moyen terme de trois cinq ans. Elles
explicitent, dans le cadre dorientations nationales, un positionnement optimum du service
dconcentr par rapport aux enjeux de dveloppement local et aux besoins exprims par ses
partenaires. Par nature, ce sont gnralement des orientations caractre transversal, cest--
dire qui concernent plusieurs domaines. Elles servent de rfrence dans le cadre des rflexions
par domaine qui conduisent llaboration dorientations spcifiques au domaine.
Les actions stratgiques sont les actions qui sont ncessaires pour concrtiser les
orientations stratgiques, cest--dire les actions sans lesquelles ces orientations risquent de
rester lettre morte. Ces actions impliquent directement les membres du comit de direction en
tant quacteurs ou en tant quorganisateurs du suivi de telles actions au niveau du comit de
direction. Les directions dadministration centrale peuvent galement demander que soient
engages des actions stratgiques. Il sagit dactions pour lesquelles elles souhaitent un suivi
particulirement rigoureux du fait des enjeux qui y sont attachs.
Les modalits de pilotage dfinissent notamment les dmarches que le comit de direction
souhaite mettre en uvre ou impulser au sein des services, cellules et subdivisions, ainsi que le
cadre gnral de la mise en uvre et du suivi du POM.
DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 22
Les fiches domaines - partenaires ont comme objectif de prsenter de manire exhaustive
lensemble des activits du service dconcentr, en mettant en cohrence les objectifs de
production et les moyens ncessaires leur ralisation. Les moyens en personnel sont ici
quantifis.
Le dossier du Plan Objectifs - Moyens qui est soumis la validation des directions
dadministration centrale comporte cinq parties :
un dossier dorientations stratgiques ;
la description des actions stratgiques ;
la prsentation des modalits prvues de pilotage ;
un ensemble de fiches domaines - partenaires, contenant des lments de
prvisions moyen terme ;
un tableau de synthse des volutions des activits et des moyens par domaine.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 23


Le cas des tablissements publics et des entreprises publiques.
Les entreprises publiques sont des entits de droit priv et il existe
plusieurs types dtablissements publics. Ces diffrences ne changent pas
fondamentalement les grandes rgles prsentes ici sur le contenu et
llaboration de contrats avec leur tutelle. Traitant de structures dotes de
la personnalit morale et dun conseil dadministration, les implications
du contrat et les protagonistes de la ngociation peuvent cependant
diffrer lgrement. En particulier, le rle du conseil dadministration,
dans ltablissement et la ngociation du contrat, doit tre prcis, la
fois vis--vis de la direction gnrale, de la tutelle et du personnel. Ce rle
tant clarifi, le conseil dadministration doit avoir un rle moteur ou, au
moins, facilitateur dans la mise sur pied du contrat. Il arrive que le
principe de la contractualisation soit inclus dans les statuts ou les textes
portant organisation de ces tablissements (voir lexemple ci-aprs du
centre national dart et de culture Georges Pompidou. De mme, le rle
de la tutelle ne peut tre aussi directif que pourrait ltre une autorit
hirarchique directe. Par nature, il y a donc dj une large dlgation la
direction de ltablissement.

Dans tous les cas, la mise sur pied dun contrat doit tre loccasion de
clarifier ce que lEtat attend de ltablissement public ou de lentreprise
publique dans laccomplissement de ses missions. Dans certains cas, le
travail de clarification peut conduire constater un dcalage entre une
dfinition rglementaire fige des missions et les besoins actuels,
appelant une volution concomitante des textes rglementaires en cause.

La tutelle dun tablissement public ou dune entreprise publique peut


tre unique ou multiple (comme par exemple la quadruple tutelle de
lagence nationale de valorisation de la recherche : industrie, ducation
nationale, recherche et PME). Dans ce dernier cas, si rien interdit
lorganisme de conclure un contrat avec une seule de ses tutelles, ce ne
peut tre quau dtriment de la visibilit donne par le contrat. Aussi est-il
nettement prfrable de procder ltablissement dun contrat unique
avec lensemble des tutelles, comme cest gnralement le cas. Ce

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 24


contrat unique noubliera pas les ministres nexerant pas une tutelle
directe mais versant une subvention.

La convention dobjectifs et de moyens entre la mutualit sociale agricole

et le ministre de lagriculture et de la pche

La convention dobjectifs et de moyens 1999-2001 conclue entre le ministre de


lagriculture et la mutualit sociale agricole vise renforcer le partenariat dans le
systme de scurit sociale et le dynamisme de sa gestion et valuer les rsultats
obtenus .

Ce renforcement du partenariat passe par un repositionnement des partenaires, la tutelle


choisissant de jouer un rle plus stratgique dans la matrise des dpenses mdicales et
la gestion des risques. En retour, la MSA sengage contribuer de faon oprationnelle
au respect des objectifs nationaux et la mise en uvre, par le biais de son rseau de
caisses dpartementales, dactions de matrise mdicalise des dpenses de sant.

La plus grande responsabilit de gestion que la tutelle souhaite voir assume par la MSA
saccompagne de dmarches de progrs concernant le fonctionnement de son rseau
(quilibre financier, transparence des engagements, volution des structures).

Le statut du centre national dart et de culture Georges - Pompidou prvoit


explicitement ltablissement dun contrat

Larticle 3 du dcret n 2000-931 du 22 septembre 2000 modifiant le dcret n 92-1351


du 24 dcembre 1992 portant statut et organisation du centre national dart et de
culture Georges Pompidou indique en effet :

Art 3.- La politique culturelle du centre, ses activits et ses investissements font lobjet
dun contrat pluriannuel conclu avec le ministre charg de la culture et le ministre
charg du budget. Ce contrat dfinit les objectifs assigns ltablissement et prvoit les
moyens qui doivent lui tre affects.

Larticle 6 prcise :

Le conseil dadministration rgle, par ses dlibrations, les affaires de ltablissement.


A ce titre :
Il approuve le contrat dobjectifs mentionn larticle 3, dont un compte rendu
dexcution lui est prsent chaque anne .

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 25


Le prsent guide pourra tre utilis dans dautres situations comme
certaines lettres dobjectifs et lettres de mission.

Lexprience de globalisation dans les prfectures, amorce en


2000 et tendue dix autres dpartements en 2001, ne suit pas la
procdure dcrite dans le prsent guide : elle ne repose pas sur un
contrat sign entre le ministre de lIntrieur et les prfets, mais sur une
simple circulaire du ministre de lintrieur. Toutefois, elle a fait lobjet de
ngociations entre les partenaires et a donn lieu ltablissement dun
comit de suivi et dvaluation. A ce titre, elle se rapproche fortement
dun processus de contractualisation.

Le rle du personnel dans le bon accomplissement dun contrat ne


doit pas tre sous-estim. La comprhension et ladhsion des
personnels sont des facteurs cls du succs de la dmarche de
contractualisation. Cest pourquoi ils doivent tre associs la dmarche
le plus en amont possible. Cette association doit se faire par les voies
internes ladministration, cest--dire dans le cadre du dialogue interne
de gestion entre les agents et leur hirarchie, et travers les instances
reprsentatives des personnels, grce une information rgulire et
complte des organisations syndicales et la consultation des instances
paritaires. Les modalits de cette association (information et
consultation) seront adaptes suivant le contexte particulier chaque
organisme.

Dune manire gnrale, il convient de sassurer que les


engagements contractuels sont compatibles et cohrents avec
lorganisation administrative de lEtat et avec les autres contrats qui ont
pu tre passs par le service signataire sur le fonctionnement du
service, par exemple avec des collectivits territoriales.

La convention triennale entre le ministre de la jeunesse et des sports et lINJEP

(institut national de la jeunesse et de lducation populaire)

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 26


Cette convention triennale, lie un projet dtablissement labor pralablement par
lINJEP, prcise les rles respectifs des diffrents acteurs de lorganisation pour sa mise
en uvre :

Lquipe de direction, anime par le directeur de linstitut, encouragera la participation


et les initiatives des personnels, tous les niveaux de responsabilit ; la mise en uvre
du projet dtablissement sappuiera sur un dialogue social rgulier, lui-mme favoris
par une amlioration de la communication interne et par une volont de
dcloisonnement .

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 27


2B Un tat des lieux et un diagnostic partags

Un contrat doit dcrire et analyser lactivit en la rapportant aux


finalits du service. Une telle ambition passe par une analyse partage
de la situation de dpart par les diffrentes parties au contrat.

La premire phase dtablissement dun contrat consiste dans


ltablissement dun tat des lieux suivi dun diagnostic, devant faire
lobjet dune approbation partage par toutes les parties au contrat. Dans
le cas o prexistent des contrats, les modalits de suivi qui taient
prvues doivent conduire disposer dau moins une bauche dtat des
lieux, quil convient en gnral daffiner.

Ltablissement dun tat des lieux implique de disposer dun


systme de contrle de gestion. Labsence ventuelle de celui-ci ne doit
pas conduire renoncer la dmarche de contractualisation. Ltat des
lieux commencera par constater cette carence et le premier objectif du
contrat sera de mettre en place un systme de contrle de gestion. Une
certaine vision de lvolution passe est trs utile pour tablir un
contrat qui comporte, par dfinition, une projection dans lavenir.
Connatre lvolution temporelle passe permet de mieux lextrapoler dans
lavenir. Ltat des lieux une fois ralis constituera une rfrence sur
laquelle pourra sappuyer ltablissement du contrat, afin de mettre en
regard le point de dpart et les objectifs viss.

Ltat des lieux doit tre suivi dun diagnostic sur la situation :
forces et faiblesses, difficults prvisibles. Ce diagnostic constitue le point
de dpart du plan daction qui sera ensuite tabli. Il fournit des
indications ncessaires pour lventuelle construction de scnarios.

Enfin, la conservation des contrats doit tre organise, afin de


disposer de la version dfinitive du texte ainsi que des documents

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 28


prparatoires. Le traitement des contrats doit tre prvu dans les chartes
darchivage des units.

La dmarche dlaboration de contrats dobjectifs Rennes

La ville de Rennes a engag, au cours de lanne 2000, une dmarche de contrats


dobjectifs reposant sur le principe dune contractualisation entre chaque directeur (ou
chef de service) et lquipe de direction gnrale des services (le directeur gnral et les
directeurs gnraux adjoints) sur des objectifs et des moyens. Cette contractualisation
reste soumise l'annualit budgtaire : ds lors, si le niveau de moyens mis
disposition du contrat d'objectifs devait tre amend, il en irait ncessairement de mme
de la dfinition des objectifs (rchelonnement, fixation de nouveaux objectifs ...). La
dmarche repose galement sur la participation de l'ensemble des acteurs concerns,
chacun son niveau : agents de la direction, usagers, partenaires internes et externes...
Cette participation intervient dans le cadre de l'tablissement de l'tat des lieux initial et
au moment de l'laboration des plans d'action. La mise en uvre du plan d'action passe
ensuite par la responsabilisation de l'ensemble des niveaux hirarchiques intermdiaires
; les diffrentes actions retenues sont confies des chefs de projet qui bnficient d'une
certaine autonomie dans le cadre prdfini objectif atteindre - moyens mis
disposition - dlais respecter . La vocation de la dmarche est, enfin, dtre
prennise. Elle nest pas conue comme un projet ponctuel, pour une dure donne,
mais comme un cycle de management itratif. La dernire tape dvaluation du contrat
dobjectifs sert de base au diagnostic suivant et permet ainsi de redmarrer le cycle, de
sinterroger sur les missions, les objectifs, les moyens et les modes de fonctionnement
de la direction.

Une dmarche type dlaboration des contrats a t dfinie ; elle comporte six tapes :

! Etape 1 : lancement de la dmarche et communication.

Chaque directeur dfinit au pralable la mthode qui convient le mieux l'entit


concerne, aux problmatiques sous-jacentes, et aux enjeux qu'il pressent. Sont associs
cette dfinition le directeur gnral des services et les directeurs gnraux adjoints
(premier niveau hirarchique). Une fois ces lments dfinis, une communication est
faite aux agents. Il est apparu en effet primordial pour la russite de la dmarche quelle
soit prsente lensemble des personnels et interlocuteurs avant qu'ils ne soient, d'une
manire ou d'une autre, sollicits.

! Etape 2 : ralisation de ltat des lieux et laboration du diagnostic.

Lobjectif de cette tape est davoir une vision globale de la situation de la direction
concerne et des problmes qui se posent. Sa ralisation s'appuie sur de l'analyse
documentaire, sur le recueil des points de vue individuels, en particulier par le biais
d'entretiens, ventuellement par des sances de travail collectives et par la recherche

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 29


d'informations sur des situations analogues dans d'autres organisations Elle peut
galement recourir des enqutes de satisfaction des usagers des prestations servies.

! Etape 3 : validation et restitution du diagnostic.

Cette tape a deux objets : d'une part, prsenter largement le diagnostic et contribuer
ainsi son appropriation ; les dcisions venir sur les volutions en seront d'autant plus
faciles expliquer ; de l'autre, orienter le travail de prparation du contrat d'objectifs par
la slection des axes de progrs pour lesquels des scnarios seront ensuite labors.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 30


! Etape 4 : laboration de scnarios de propositions.

Sur la base des axes de progrs retenus, la recherche de solutions associe largement les
acteurs concerns (cadres, agents, partenaires...) pour formuler diffrents scnarios
d'amlioration sous forme de couples objectifs - moyens. Des niveaux d'exigence
diffrents en termes d'objectifs entranent alors des besoins en moyens diffrents, de
mme des plannings de ralisation plus ou moins courts ncessitent le recours des
moyens diffrents, donc des cots diffrents. Les couples objectifs - moyens conservent
cette tape une certaine marge d'incertitude sans que cela obre la possibilit de
choix. C'est cette tape que l'aspect participatif de la dmarche est le plus marqu afin
de s'assurer de l'oprationalit des solutions envisages.

! Etape 5 : choix des scnarios et mise au point dun plan daction.

Le directeur consulte sa hirarchie en vue de slectionner les scnarios devant tre


intgrs au plan d'actions dfinitif. Il lui revient ensuite de finaliser le plan d'actions par
approfondissement et consolidation des scnarios retenus sur chacun des axes de
progrs. Les planning et budget dfinitifs sont alors arrts ainsi que la rpartition des
tches pour la mise en uvre du plan d'action.

! Etape 6 : finalisation et communication du contrat dobjectifs.

La proposition de plan daction est ensuite examine et valide aux diffrents niveaux
hirarchiques : directeur gnral des services, directions gnrales adjointes, lus
dlgus en charge du secteur concern par le contrat. Une fois finalis et valid, le plan
daction a valeur de contrat. Une communication sur ce contrat dobjectifs, ses
modalits de mise en oeuvre et ses modes dvaluation est, enfin, ralise.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 31


2 - C Les ingrdients dun bon contrat : des objectifs,
des moyens pour les atteindre, un contrle de gestion
pour assurer le suivi des prcdents.

Les objectifs

La rdaction dun contrat requiert une identification


claire des objectifs atteindre

Le premier lment dun contrat est constitu par la dfinition des


objectifs atteindre. Cette dfinition doit tre claire :

- les objectifs dun contrat doivent sinscrire dans la mise en uvre


dune politique publique, en vitant un double cueil : un dmarrage trop
lent rsultant de la ncessit dexpliciter les finalits de la politique
publique dans laquelle sinscrit le contrat ou, au contraire, un processus
trop prcipit de contractualisation sans objectifs clairs ;

- pour dfinir les objectifs, il est ncessaire de procder une analyse


de la segmentation des activits pour distinguer les entits homognes
sur le plan oprationnel. Cette opration est un pralable essentiel, sans
lequel il ne sera pas possible de clarifier les objectifs ;

- le souci de concision dans la formulation des objectifs est un facteur


de clart ; des objectifs demandant des pages pour tre dfinis sont
suspects ;

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 32


- des objectifs clairs le sont pour lensemble des acteurs concerns par
le contrat, commencer par les deux contractants signataires du contrat.
De plus, le contrat ayant une vertu daffichage, il doit tre lisible par
dautres protagonistes : lus, usagers, personnel, grand public suivant les
cas. Pour sen assurer, il est ncessaire de le soumettre en amont des
preuves de relecture et de questions - rponses avec les acteurs
concerns.

Le contrat dobjectifs entre la SONACOTRA et lEtat (1999-2004)

La SONACOTRA est aujourdhui confronte une forte rduction de ses possibilits


de dveloppement, en raison de capacits financires restreintes face une
croissance constante des besoins de ses publics.

Le contrat sign avec lEtat a pour ambition de fixer les orientations stratgiques de
ltablissement : celles-ci concernent la fois lvolution ncessaire des produits
offerts et ladaptation conduire en termes dorganisation et de fonctionnement
internes.

Certes, les enjeux et les missions de ltablissement sont dfinis dans la convention.
Mais ces dveloppements gnraux ne saccompagnent pas dobjectifs
oprationnels ; de mme, aucune orientation daction concrte et aucun indicateur
de rsultat attendu ne sont prciss. Ainsi, en ce qui concerne lamlioration de
lorganisation et du fonctionnement interne de ltablissement, la convention formule
les problmes poss auxquels il conviendra dapporter des solutions durant
lexcution du contrat, mais aucune piste concrte de progrs sur lesquels les
partenaires sengageraient.

La convention dobjectifs et de gestion 2000-2003 entre la caisse nationale de

lassurance maladie des travailleurs salaris et lEtat

Dans sa convention dobjectifs et de gestion passe avec lEtat, la CNAMTS se donne


diffrents objectifs de qualit concrets et valuables en continu et en diffr. Ces
objectifs visent placer lusager au cur de ses proccupations, en dveloppant les
points suivants :
. passer du service rendu au service attendu (travail sur les dlais et sur laccueil
notamment) ;
. sengager publiquement sur la qualit de service et rendre publics les rsultats
(dmarche qualit dcline au niveau local) ;
. assurer un niveau constant de qualit de service en toute priode (dveloppement
doutils multimdias nouveaux, en particulier) ;

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 33


. diversifier les services de proximit en fonction des attentes des diffrentes
catgories dutilisateurs (assurs, professionnels de sant, employeurs).

Les objectifs doivent cadrer avec les missions de lorganisme qui


contracte, si celles-ci sont explicites dans des textes (par exemple, le
dcret portant cration dun tablissement public). Sil y a dcalage, il y a
lieu de se demander pourquoi et dagir en consquence. Soit les objectifs
ne sont pas du ressort du contractant et ils sont donc carter, soit, le
plus souvent, les missions ont volu sans que les textes les dfinissant
naient t actualiss. La prparation du contrat cre alors des conditions
propices pour procder cette actualisation.

Les objectifs sinscrivent dans une dure du contrat quil faut tout
dabord prciser. Dans les exemples examins, la dure des contrats
varie de deux cinq ans. Ces dures correspondent au type dactivit vis
par le contrat. Des activits sinscrivant dans le long terme sans cycle
particulier gagnent avoir une dure de contrat plus longue que celles qui
voluent trs vite ou sinscrivent dans le court terme. Quand lactivit
prsente un cycle rgulier, cas assez rare, les contractants ont intrt
faire concider la dure du contrat avec celle de ce cycle.

Les objectifs doivent inclure le plus possible des objectifs finaux...

Les objectifs finaux sont souvent difficiles expliciter, surtout en ce qui


concerne ladministration, et tout particulirement pour les
administrations rgaliennes. Comment quantifier ou objectiver
lamlioration du bien-tre, de la scurit ou de la culture des citoyens ?
Cette difficult nempche pas de sefforcer de les prciser au mieux,
quitte les dcliner ensuite en objectifs intermdiaires, qui peuvent tre
mieux suivis. Deux cueils doivent tre vits :

"#un contrat contenant seulement comme objectifs des orientations


gnrales tenant lieu dobjectifs finaux a peu de chance dtre
oprant ; on ne peut mesurer sils sont atteints ;

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 34


"#un contrat ne contenant que des objectifs intermdiaires oubliant les
finalits ultimes peut prsenter un risque. Ces objectifs ne sauraient
qutre temporaires et doivent tre redfinis au fil du temps (au fil
des contrats successifs par exemple).

Cest bien lun des intrts de la mise en place dun contrat que
dobliger mieux prciser les objectifs finaux. Cette tape est essentielle
pour la prparation des contrats.

Un objectif final : le civisme fiscal dans le contrat dobjectifs et de moyens


de la DGI pour la priode 2000-2003

Dans la convention de la DGI, la promotion dun haut degr de civisme fiscal est un
objectif final renvoyant au respect de la philosophie du systme dclaratif . L objectif
est datteindre un meilleur niveau daccomplissement volontaire de leurs obligations
fiscales par les contribuables . Dans le contrat, les rsultats atteints dans cette
promotion du civisme fiscal sont prciss :

Indicateur Rsultat 1998 Rsultat 1999 Objectif 2002


Taux de respect spontan des chances 87,7 % 88,2 % 90 %
dclaratives en matire de TVA
Taux de respect spontan des chances n.d. 94,7 % 96 %
dclaratives en matire dimpt sur le revenu
Coefficient de paiement lchance 96,2 % 96 % 96,7 97,5 %

mais pas uniquement finaux.

La qualit du service rendu est galement un point important.


Inclure des objectifs de qualit est un point essentiel, quils constituent
ou non des objectifs finaux.
Une fois les objectifs prciss, cest lefficience pour les atteindre
quil convient de rechercher, dans un souci dconomie des deniers
publics. Un contrat doit afficher des objectifs defficience.

Un exemple dobjectifs defficience : les dispositions du contrat dobjectifs 2000 entre

la direction dpartementale de lEquipement et le Conseil gnral en Cte-dOr

Dans le cadre de son contrat dobjectifs, la DDE de la Cte-dOr sengage notamment


assurer un niveau de service dentretien du rseau routier permettant de garantir la
scurit des usagers et de prserver le patrimoine routier . Ces objectifs finaux sont
DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 35
ensuite dclins en objectifs defficience : avec un budget dentretien et dexploitation,
confi aux subdivisions et devant faire lobjet dun bilan semestriel adress au Conseil
gnral, la DDE sengage, par exemple, raliser :
- pour le rseau de niveau F1, une passe dentretien (fauchage de laccotement
jusquau foss ou la naissance du talus), suivi dune passe dentretien gnralis
(fauchage de lensemble du domaine public) et dune passe dentretien ;
- pour le rseau de niveau F2, une passe de scurit (fauchage sur 1m 1,50m de
large), une passe dentretien et une passe dentretien gnralis .
Lorsque les objectifs sont qualitatifs, il est important de fixer un
chancier de ralisation.

Les objectifs de ladministration rgalienne ne sont pas toujours


aisment chiffrables. Ds lors des objectifs qualitatifs sont souvent les
bienvenus. Lchancier des objectifs atteindre doit tre dtermin. La
date laquelle ils doivent tre atteints nest pas ncessairement celle de
la fin du contrat.

En toute rigueur, il ne saurait y avoir de priorit entre les divers


objectifs.

Un contrat est conu de manire tre respect entirement par ses


signataires et doit contenir des objectifs clairs et prcis. Il doit prciser
les moyens permettant datteindre tous les objectifs, sans instaurer un
ordre de priorit entre ceux-ci.

En pratique, il peut paratre ncessaire, pour mobiliser les acteurs du


contrat, daccorder une priorit particulire un objectif. Il sagit l du
rle de communication que peut jouer le contrat, vis--vis des agents, des
usagers, des lus. Il est bien entendu quun objectif nest pas prioritaire
intrinsquement : il lest par rapport dautres.

Cette dmarche permet galement dindiquer quelle attitude adopter


en cas dvnements imprvus en cours de contrat :

"#lments de base pour la ngociation dun avenant ;


"#que faire en cas de pnurie de moyens et avant toute rengociation ;
"#que faire en cas de drapage sur latteinte des objectifs et avant
lanalyse de la situation de crise et la rengociation qui simposeront
de toute faon ;

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 36


"#que faire de plus en cas de rsultats meilleurs que ceux initialement
prvus.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 37


Les moyens

Pour atteindre des objectifs, il faut des moyens

Le renforcement de lautonomie de gestion


Avant daborder lexpos relatif au bon niveau de moyens pour atteindre
les objectifs, il convient dexaminer les modalits de renforcement de
lautonomie de gestion. Sans ncessairement modifier les rgles
budgtaires et comptables actuelles, il sagit daccrotre les marges de
manuvre dont bnficient les services, essentiellement au stade de la
prparation de leur budget annuel mais aussi de la gestion de leurs
moyens en cours danne. Cest la dmarche mise en place en 1996 pour
les contrats de service.

La dtermination des moyens ncessaires pour atteindre les objectifs


fait partie du contrat. Ltablissement dun contrat vise responsabiliser
les gestionnaires, engags par sa signature. Il est ncessaire que les
moyens soient prciss pour la dure correspondante. Dans le cas
contraire, le contrat perdrait son sens pour le contractant.

Les moyens ne sont pas uniquement des crdits ou du personnel. Il


peut sagir, suivant les cas, de possibilits rglementaires, du maintien
dun certain contexte local, national ou international, dune possibilit de
coopration avec dautres services ou organismes.

Mais indiquer les moyens ne veut pas dire que le dveloppement de


la contractualisation implique des contrats moyens constants ou
croissants.. En effet ltablissement dun contrat donne loccasion de

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 38


sinterroger sur le calibrage des moyens adapts pour atteindre les
objectifs et peut remettre en cause un certain immobilisme. La rdaction
du contrat ou sa ngociation donne loccasion dune vritable dialectique
sur le couple moyens - objectifs : faut-il rduire les objectifs pour
sadapter aux moyens disponibles ? Mettre des moyens supplmentaires
pour des objectifs plus ambitieux ? Privilgier certains objectifs
prioritaires peu gourmands en moyens et rduire certains autres plus
gourmands et moins importants ? Toutes ces questions doivent
normalement se poser. Parmi les objectifs du contrat, il faut rechercher
des gains defficience. Cela implique que lallocation de moyens soit
rexamine loccasion de la ngociation du contrat.

Cest aussi loccasion de se poser la question de la nature des


moyens ncessaires. Comment prvoir dans un contrat des agents, des
dotations budgtaires pour atteindre un objectif, si celui-ci est en fait
conditionn par le vote dune loi ? Le vrai moyen est alors le vote de la
loi. Les autres aspects (tenue de lobjectif, personnel, crdits) ne peuvent
faire lobjet que dengagements conditionnels.

Les ressources alloues dans le cadre dun contrat peuvent aussi tre des moyens de

communication : lexemple du contrat dobjectifs 1995-1998 entre lagence de

lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) et lEtat

Afin davoir une action structurante, dviter la dispersion et de mieux faire connatre et
apprcier ses interventions, lADEME consacrera ses moyens financiers dintervention
un nombre limit dactions juges les plus pertinentes. Les diffrents programmes de
lADEME peuvent, si ncessaire, comporter un volet information - sensibilisation destin
valoriser et diffuser leurs rsultats. La pratique des appels publics propositions
sera largement utilise et un indicateur sera mis en place pour assurer le suivi des
crdits ainsi utiliss. Les orientations gnrales de ces appels propositions seront
dfinies en accord avec les ministres de tutelle .

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 39


Les moyens dun contrat de service entre la direction dpartementale de lquipement

des Hauts-de-Seine et la direction du personnel et des services du ministre de


lquipement

Dans le cadre de son contrat de service (1994-1997), la DDE des Hauts-de-Seine


bnficiait dun budget global comportant ses emplois exprims en nombre total
demplois et en cot budgtaire, ainsi que ses dotations budgtaires relatives au
fonctionnement courant et aux vacations. Chaque anne, partir dun budget
prvisionnel qui lui est confirm par ladministration centrale, la DDE tablit un budget
dtaill, proposant une rpartition des moyens entre les crdits de fonctionnement et les
emplois budgtaires. Aprs notification du budget par la direction dadministration
centrale, 80% des crdits allous sont dlgus avant le 15 janvier ; le solde de 20%
ltant avant le 15 septembre de lanne. Au terme de lexercice, les efforts dconomies
par rapport au budget notifi sont recycls au sein de la DDE sous forme de retours
collectifs. Ces clauses contractuelles relatives aux moyens budgtaires et humains sont
compltes par des engagements plus qualitatifs relatifs aux procdures dinformation et
dassociation du personnel la prparation du budget du service, la formation des
agents et laccueil des nouveaux arrivants.

Toutes les facettes des moyens financiers doivent tre passes en


revue : volution des ressources publiques et des ressources
commerciales, matrise des dpenses, affectation des gains defficience et
des bnfices, etc. Une valuation des risques et alas possibles est
ncessaire (par exemple, en ce qui concerne les recettes commerciales ou
les rsultats financiers).

Si les moyens prvus au contrat ne sont pas disponibles en phase de


ralisation, le contrat doit tre rengoci ou complt par
ltablissement dun avenant. Cette adaptation fait partie de la vie
normale dun contrat.

A partir du moment o le contrat est sign, il engage totalement ses


signataires. Certes, au cours de la mise en uvre dun contrat, la

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 40


situation peut voluer. Des vnements extrieurs peuvent conduire ne
pas disposer des moyens prvus, les redployer sur dautres secteurs
ou changer les objectifs. Mais, dans ces cas, il y a lieu de rengocier le
contrat ou de lui prparer un avenant.

Lexprience montre que le rsultat technique ne savre en gnral


pas trs diffrent de celui produit par un non-respect unilatral du
contrat. Il est pourtant fondamentalement diffrent dans les
consquences qui en dcoulent sur lexcution des tches dans le secteur
considr. En effet au lieu de recourir une occultation de la dmarche,
qui aurait pour effet de dmotiver les acteurs du contrat, une
rengociation de ce dernier permet dafficher clairement que certaines de
ses clauses ne peuvent tre tenues et quun avenant sera tabli suivant
une procdure analogue celle de llaboration du contrat, mais allge
(voir le chapitre concernant les procdures dtablissement des contrats).

Lorsque les contractants dvient par rapport aux objectifs, il est aussi
ncessaire danalyser la situation et, le cas chant, de rengocier le
contrat, qui intgre dans la plupart des cas des clauses de suivi et de
rendez-vous une certaine chance. Il est recommand que soit indiqu
dans quel cas il y aura avenant ou rengociation.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 41


Le contrle de gestion
Sengager sur des objectifs ou sur des moyens a peu
de signification si les contractants ne savent pas
suivre ce qui se passe rellement.

Signer un contrat prsente un intrt rduit si les contractants ne se


sont pas dots des outils pour suivre la progression vers les objectifs et, le
moment venu, vrifier quils sont atteints. Il en va de mme pour les
moyens. Seul un vritable contrle de gestion permet un tel pilotage. Sa
mise en place pralable, ou ds le dmarrage de la ralisation du contrat,
est imprative.

Cependant, sil ny a quun embryon de contrle de gestion,


ltablissement dun contrat peut tre une motivation supplmentaire et
dcisive pour mettre en place un contrle de gestion solide. Dans certains
cas, il est donc possible dtablir des contrats sans contrle de gestion
pralable, pourvu que la mise en place du contrle de gestion apparaisse
comme la premire priorit dans le libell du contrat. Le suivi du contrat
se fait alors partir des rsultats fournis par le systme de contrle de
gestion, complt ventuellement par des contrles internes ou externes
de la fiabilit du systme.

Les indicateurs de suivi de la convention dobjectifs et de gestion 2000-2003


entre la CNAMTS et lEtat

La convention entre lEtat et lassurance maladie fixe, pour les annes 2000-2003, des
objectifs de qualit et de modernisation, au service des assurs et des partenaires de la
caisse. Lensemble de ces objectifs constitue le projet de branche de lassurance
maladie. Dans tous les domaines de cette convention dobjectifs et de gestion , des
indicateurs de performance ont t dfinis. La CNAMTS doit sassurer de lappropriation
par le rseau des caisses de ces indicateurs dans le rseau et de la fiabilit et de
lhomognit des donnes quelles doivent transmettre. Le suivi donne lieu des
remontes rapides et cibles sur quelques indicateurs cls, afin de nourrir un tableau de
bord mensuel, et une publication annuelle des rsultats des performances des caisses
dans tous les domaines. Lvaluation est faite par les signataires locaux de la convention

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 42


(caisses et services dconcentrs). Un rendez-vous annuel au niveau national et la
production dun bilan dtape annuel sont prvus.

La dmarche de connaissance des cots et dvaluation des gains de productivit dans

le cadre du contrat dobjectifs et de moyens de la DGI pour la priode 2000 - 2002

Dans le cadre de son contrat dobjectifs et de moyens, la direction gnrale des impts
sest engage moderniser ses systmes dinformation budgtaire et comptable et
suivre lvolution de sa productivit .

Mieux connatre les cots pour mieux clairer les dcisions : la DGI tablira chaque
anne compter de 2001 :

- un bilan des conditions dexcution de la dpense, tabli sur le plan national et celui
de chaque service. Pour ltablissement de ce bilan, les cots des missions supports
seront rpartis au bnfice des services utilisateurs ;
- un budget prvisionnel global de chaque service oprationnel ;
- une analyse du cot de chacune de ses missions, de chacun des impts et de leur
volution ;
- une analyse du cot des procdures particulirement lourdes afin de contribuer
leur allgement

Ces analyses seront compltes par un approfondissement des comparaisons


internationales engages depuis 1998.

Ce dveloppement du contrle de gestion global de la direction gnrale des impts doit


saccompagner de la poursuite de la modernisation du management de ses services.
Dans la continuit de laction entreprise cet gard depuis 1990 pour rnover en
profondeur ses mthodes, la direction gnrale des impts sengage dvelopper les
outils :

- de mesure de la performance de ses actions, notamment sur le plan de la qualit de


service (cf. article 1er) ;
- de gestion participative par objectif et de contractualisation interne, afin de favoriser la
prise de responsabilit et le dialogue professionnel au sein des quipes de direction .

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 43


Lun des trois volets prcdents est parfois absent de
certains contrats

Soit il est rellement absent, et le contrat prsente une fragilit


certaine car au moins lun de ses signataires a pris des engagements quil
nest pas sr de pouvoir tenir. Il est permis de penser que ce contractant
na pas encore totalement assimil la notion de responsabilisation.

Soit il est sous-jacent pour diverses raisons :

- les moyens sont absents car ils sont implicites ; des contextes
politiques ou syndicaux impliquent parfois que le niveau des moyens
constitue temporairement un pralable ; il est alors possible de faire un
contrat qui nvoquera pas explicitement la question des moyens ; les
objectifs du contrat seront alors ajusts sur ce niveau de moyens ; il est
cependant prudent dvoquer le sujet pendant la ngociation du contrat,
pour faire le choix explicite de ne pas mettre ce volet dans le contrat, et
pour essayer didentifier le caractre prenne ou non de cette situation ;

- les objectifs sont absents car ils sont implicites dans des cas plus
rares, il peut paratre souhaitable dtablir un contrat avec une entit dont
les tches sont supposes connues de tous ; le contrat ne comportera
alors pas dobjectifs car ceux-ci sont implicites ; il ne peut cependant
sagir l que dune situation dangereuse et donc temporaire qui enlve
beaucoup dintrt au contrat.

ministre de lintrieur : le cas de lexprience de globalisation dans les prfectures

Mme sil ne sagit pas dun contrat proprement parler puisque cette exprience a t
mise en place par une circulaire du ministre de lintrieur, elle se rapproche fortement
de la dmarche contractuelle par bien des aspects : action ngocie, responsabilisation,
etc.

La mise en place de cette opration ne comporte pas rellement de prcision sur les
objectifs, car ceux-ci sont dj inscrits dans divers textes rglementaires qui rgissent le
fonctionnement de ladministration sur le plan dpartemental. Nous voyons ici un
exemple de ngociation qui na pas inclus de rflexion particulire sur les objectifs, non
par carence de connaissance de ceux-ci mais par connaissance pralable de tous les
acteurs sur le sujet. Il nen reste pas moins quavoir explicit ce point, et peut-tre cit
DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 44
les textes rglementaires concerns, aurait fait gagner encore un peu plus dans la
clarification apporte par cette dmarche, mais aurait ncessit une dfinition
interministrielle des objectifs applicables au niveau local qui nest pour linstant pas
disponible.

Un contrat peut se rengocier ou faire lobjet dun


avenant
Il sagit l de la vie normale du contrat

Un contrat doit comprendre des clauses dvolution qui vitent


davoir rengocier tout propos, ce qui fait perdre du temps et affaiblit
la valeur exemplaire de la procdure. Sous cette rserve, les contractants
tablissent un avenant quand :

- les moyens ne sont pas en place et cette situation nuit latteinte


des objectifs ; logiquement, lavenant conduira une situation
intermdiaire entre deux extrmes qui peuvent tre valables dans certains
cas : rduire les objectifs proportion des moyens disponibles ou mettre
des moyens complmentaires pour latteinte de tous les objectifs (dans
cette hypothse, les objectifs defficience ne seront certainement pas
atteints) ; des cas dviants pourront se prsenter, lorsque les
contractants profitent de la ngociation de lavenant pour recadrer les
objectifs, la stratgie globale ayant volu ; de toute faon, il peut tre
utile de profiter de cette occasion pour regarder sil ny a pas des
amliorations des procdures techniques permettant de minimiser le
dcalage ;

- les moyens de suivi (fournis par le contrle de gestion) indiquent


que les objectifs ne seront pas atteints ; il y a alors matire un examen
plus approfondi quune simple ngociation davenant ; en effet, cette
situation peut mettre en cause le contrat proprement dit : sil ny a pas eu
dvnement nouveau gnant latteinte des objectifs, cela signifie que les
contractants se sont tromps dans lvaluation des moyens ncessaires
pour les atteindre ; les procdures qui ont conduit cette valuation, et

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 45


qui peuvent tre communes avec le contrle de gestion en place, nont
pas donn des rsultats corrects ; quand cet examen de fond a t
ralis, il peut y avoir tablissement dun avenant (mais souvent il y aura
surtout des volutions de gestion interne) ;

- les objectifs changent (changement de la stratgie, de la volont


politique, des priorits), impliquant une explicitation par avenant.

Le suivi de l'excution du contrat dobjectifs et de moyens de la DGI

Dans le contrat de la DGI, il est prvu quun point sera effectu annuellement et
quune rvision des termes de l'accord interviendra cette occasion dans trois cas de
figure :

- l adoption de nouvelles mesures de nature faire voluer de manire trs


significative les charges de la direction gnrale des impts ;

- l intgration au budget de la direction gnrale des impts du cot des agents sous
statut d'administration centrale travaillant pour elle et actuellement rmunrs sur les
crdits de la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration ;

- la modification du taux ou de l'assiette des cotisations patronales de scurit


sociale .

Par ailleurs, la direction gnrale des impts sengage fournir tous les lments
dinformation permettant de juger de la ralisation des objectifs dfinis au prsent
contrat et poursuivre le dveloppement dinstruments de contrle de gestion
permettant un suivi rgulier et dtaill de la dpense. Dans l'hypothse o certains
objectifs ne seraient pas atteints, elle sengage conduire les tudes ncessaires pour en
identifier les raisons et fournir ces donnes lappui des indicateurs de rsultats .

Il est enfin prvu que la mise en uvre du contrat fasse l'objet d'un audit annuel par
l'inspection gnrale des finances et d'un suivi conjoint avec la direction du personnel, de
la modernisation et de l'administration.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 46


La dmarche contractuelle recherche plus lefficacit
que la perfection

Quand bien mme les contractants ne renonceraient pas la


recherche dune hypothtique perfection en la matire, il peut arriver que
la ngociation et ltablissement dun contrat, entre des protagonistes qui
nont pas encore pratiqu cet exercice, prsentent des carences, dont il y
aura lieu de veiller ce quelles ne produisent pas de rgressions. Mais
sous cette rserve, lapport que constitue la dmarche contractuelle,
coupl avec le fait que lexprience dun premier contrat permet
damliorer les suivants, justifie pleinement leffort accompli.

Les contrats de plan successifs de linstitut gographique national (IGN)


Une volution nette dans le sens de lamlioration au fil des contrats

Un contrat qui a contraint la mise en place dun contrle de gestion moderne

LIGN (Institut Gographique National) a bnfici de trois contrats de plan successifs.


Le premier dentre eux (1985-1988) ne contenait pratiquement aucun objectif chiffr.
Les rares objectifs qui contenaient des valeurs numriques (gain de productivit de 3%
par an) ne comportaient aucune indication sur la manire de les mesurer, alors mme
quil nexistait pratiquement pas de contrle de gestion et seulement un embryon de
comptabilit analytique. Ce contrat a t assez peu suivi deffet, sauf pour en engendrer
un nouveau. Les tutelles et la direction ayant pris conscience du peu defficacit de ce
premier contrat en ngocirent un deuxime (1989-1992) qui impliquait la mise en place
dune comptabilit analytique et dun systme de contrle de gestion trs dtaills.
Lvolution se voit dans le contenu du troisime contrat de plan (1993-1997). Celui-ci
commence par faire le point de lexcution du contrat prcdent en analysant les
rsultats chiffrs et les causes de leur valeur : rsultats financiers, chiffre daffaires
commercial, productivit, monte en charge des bases de donnes, ce qui montre que,
depuis le premier contrat, on sest dot des outils permettant le suivi fin des indicateurs
correspondants. Le troisime contrat de plan continue en prcisant des objectifs chiffrs
et les mthodes comptables pour les estimer.
Dans ce cas particulier, on peut aussi bien constater lvolution des contrats vers une
clart et une prcision de plus en plus grandes, que lvolution concomitante du contrle
de gestion, comme de la comptabilit budgtaire et analytique. Il est vrai que le fait

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 47


davoir insr dans le contrat des mesures en faveur du personnel indexes sur les
rsultats obtenus vis--vis des objectifs du contrat a motiv aussi bien le personnel et
son encadrement que les tutelles pour mettre en place un systme de mesure
incontestable, de faon viter tout risque de controverse sur lapplication de ces
mesures.

2D Le plan daction

Il est ncessaire que les parties au contrat dcrivent comment


elles envisagent de parvenir aux objectifs fixs. Ltat des lieux situe le
point de dpart, reconnu par tous. La dfinition des objectifs indique les
points darrive. Pour garantir une cohrence entre ces extrmes, les
grandes lignes suivre durant lexcution du contrat doivent tre
connues : cest lobjet du plan daction.

Labsence de plan daction risque de faire natre un doute sur la


volont ou la capacit relle d'un contractant atteindre ses objectifs.
En tant que moyen dont se dote le chef dunit oprationnelle pour
atteindre les objectifs qui lui sont assigns, le plan daction prsente un
certain nombre de caractristiques du contrat.

Tout dabord, sinscrivant dans le cadre dune prospective, il ne


doit pas paralyser par son excs de prcision le pilotage ultrieur, alors
quune prcision maximale est rechercher lors de la dfinition des
objectifs. En effet, la souplesse du plan daction permet ladaptation
ultrieure de laction au contexte, toujours volutif.

Il nest pas obligatoirement contractuel. En effet, il sagit dabord


dune garantie que doit prsenter le responsable dunit oprationnelle,
vis--vis de toutes les parties au contrat Le plan daction peut
ventuellement avoir valeur contractuelle sil traduit des choix dont
dcoule le contenu du contrat et qui dterminent en partie la mise en
uvre des moyens.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 48


Tout comme le contrat, le plan daction est un outil de visibilit. Il
peut ainsi aider renforcer le cadrage du contrat et de sa procdure de
suivi. Pour tablir cette projection dans lavenir quest le plan daction, il
est possible de btir des scnarios qui doivent prvoir les moyens
ncessaires pour atteindre les objectifs. Ceux-ci doivent alors inclure une
valuation des risques et des alas possibles.

Dans certains contextes, le plan daction peut tre considr


comme inutile, particulirement quand les contractants disposent dj
doutils et de procdures de pilotage bien rods.

2E Contenu type dun contrat

Il ne saurait y avoir de schma intangible dtablissement ou de


contenu dun contrat. Cependant, il est possible de fournir le canevas type
suivant :

- une prsentation succincte du contexte gnral


- ltat des lieux
- le rfrentiel (segmentation des activits,
systme de contrle de gestion, etc.)
- les objectifs atteindre
- la rfrence au plan daction
- les moyens pour y aboutir
- la procdure de suivi de lexcution du contrat
- les clauses de rvision
- les sanctions
- des annexes (contrats prcdents ou autres
lments de rfrence, textes rglementaires
cadrant laction, le cas chant, le plan
daction)

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 49


3 COMMENT ELABORER UN CONTRAT ? :

LA PREPARATION DUN CONTRAT

3A Les pralables la dmarche dlaboration


du contrat

Premier pralable : disposer ou se doter dun contrle de gestion.

Pour dfinir les objectifs et suivre lexcution du contrat, il est


indispensable dtre dot ou dengager simultanment la dmarche visant
se doter dun systme de contrle de gestion.

Celui-ci est ncessaire pour tablir ltat des lieux. De faon logique,
la motivation des parties pour ltablissement dun contrat cre la

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 50


dynamique pour la mise en place du systme de contrle de gestion qui
nexistait pas encore. Lexistence dun systme de contrle de gestion est
ncessaire galement pour assurer le suivi de lexcution du contrat (cf.
chapitre 4).

Deuxime pralable : bien identifier les parties au contrat.


Cet aspect (abord au 2-A) revt une importance particulire. Il est
essentiel dimpliquer ds le dbut de la dmarche tous les acteurs
concerns pour faciliter lobtention du consensus. Il va de soi quau moins
un des protagonistes doit avoir une volont de contracter fonde sur un
intrt le faire et quil doit faire partager cette volont aux autres
parties.

Associer tous les partenaires :

lexemple de llaboration du contrat de plan entre lEtat et la rgion Aquitaine

Dans certaines dmarches contractuelles, la recherche dun large partenariat conduit


ouvrir trs largement la concertation, comme le montre lexemple de la prparation en
1999 du Contrat de plan conclu avec lEtat pour la priode 2000-2006 par le conseil
rgional dAquitaine. Dans cette perspective, la rgion a en effet mis en place une
dmarche partenariale, la confrence Aquitaine . Conue comme un outil au service de
la stratgie rgionale, elle tait compose de 60 membres rpartis au sein de 4 collges
:

- un collge des lus rgionaux constitu de 18 membres ;


- un collge reprsentant le monde socio-professionnel, compos de 18 membres
dsigns par le conseil conomique et social rgional ;
- un collge des collectivits locales, form de 18 reprsentants issus des dpartements,
de la communaut urbaine de Bordeaux et des six principales agglomrations (Agen,
Arcachon, Bayonne-Anglet-Biarritz, Mont de Marsan, Pau et Prigueux) ;
- un collge runissant 6 personnalits qualifies (sciences, culture, industrie...),
dsignes par le prsident du conseil rgional, aprs avis du conseil conomique et
social.

Dix-huit ateliers ont t chargs dexaminer les grands enjeux rgionaux. Ces ateliers
taient thmatiques (jeunesse et sport, ducation, formation, culture, information et
communication, infrastructures et transports, ), sectoriels (dveloppement industriel,
dveloppement agricole, fort et filire bois, tourisme et loisirs, ) et territoriaux (zones
rurales et pays, zones urbaines et politique de la ville, montagne, littoral). Ces ateliers
taient ouverts aux membres du conseil rgional, du conseil conomique et social, des
collectivits locales et des services de lEtat, ainsi qu toute personne susceptible

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 51


dapporter une expertise particulire. Ils se sont runis sur quatre mois (de dcembre 98
mars 99).

Ces travaux permirent dlaborer un schma rgional damnagement et de


dveloppement du territoire , document de prospective lhorizon 2015, et de prparer
ainsi la ngociation avec lEtat pour la mise au point du contrat de plan, qui traduit les
grandes orientations retenues dans le schma rgional et comprend un volet territorial
qui servira de cadre aux contrats dagglomration et de pays. A noter que cette
dmarche donna lieu, en outre, la signature dun pacte Aquitain , outil de mise en
cohrence des politiques dveloppes par la rgion avec lensemble de ses partenaires
(autres rgions, dpartements, agglomrations, organismes consulaires...).

Troisime pralable : un cadrage avec la direction du budget est


ncessaire, puisque le contrat doit prciser les moyens utiliss.

Le cas des contrats entre une administration centrale et ses


services dconcentrs. Lorsquun ministre labore un contrat avec ses
services dconcentrs en sauto-assurant sur ses enveloppes, parce que
lampleur modeste du champ du contrat le lui permet, lintervention de la
direction du budget nest pas indispensable. Le contrat est alors gr
directement par le ministre. Lorsque le ministre prpare un contrat
avec ses services dconcentrs, qui emporte des consquences
significatives en matire de procdure de gestion budgtaire ou
dengagement de moyens en personnel sur plusieurs annes, la direction
du budget (ainsi que le ministre de la fonction publique et de la rforme
de lEtat) est partie prenante. Elle procde un cadrage gnral qui
permet de vrifier que les engagements que prvoit le contrat (ou
lensemble des contrats dun ministre) nexcdent pas ce qui est
possible, compte tenu des possibilits budgtaires, dfinies notamment
par les lois de finances. Il est de la responsabilit du ministre concern
de sinsrer dans ce cadrage gnral lorsquil ngocie des contrats avec

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 52


ses services dconcentrs. Il doit faire preuve de prudence dans la
garantie des moyens quil entend donner au del dune seule anne,
puisque le budget de lEtat obit actuellement au principe de lannualit
budgtaire. Si le ministre veut contractualiser une garantie de moyens
sur plusieurs annes, il lui appartient de ne le faire que pour un nombre
limit de ses services.

Le cas des contrats avec les tablissements publics et entreprises


publiques sous tutelle. Lorsque la direction du budget exerce la tutelle
budgtaire de lEtat, elle est partie au contrat. Lorsquelle nexerce pas
formellement ou directement la tutelle budgtaire sur ltablissement ou
lentreprise publique, mme sil elle nen est pas cosignataire, il est
souhaitable quelle soit associe llaboration du contrat.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 53


3B Les conditions de russite de la ngociation

La russite du contrat passe tout dabord par ladhsion des


acteurs la dmarche.

Ainsi, il est primordial que ltat des lieux et le diagnostic soient


partags et que se soient exprimes les attentes de toutes les parties
contractantes afin de favoriser une ngociation de type gagnant. Il
convient en outre de communiquer sur la dmarche et son contenu le plus
en amont possible : information, appropriation, lgitimit, gains
attendre pour chacune des parties et lensemble de la structure.

Le projet territorial de lEtat (PTE) : un mode de ngociation collectif pour un nouveau

management des services de lEtat sur le terrain

Tous les dpartements de France auront vu en 2000 les services de lEtat se doter dun
projet territorial. Ces projets ne constituent pas proprement parler des contrats.
Cependant, la dmarche dlaboration suivie dans certaines prfectures a constitu une
innovation intressante au sein des services de lEtat.
Llaboration des projets territoriaux devait reposer, dans chaque dpartement, sur une
rflexion sur les besoins dadaptation de leurs actions aux caractristiques du territoire
et les priorits correspondantes. A cette fin, il tait demand aux prfets de mettre en
uvre une dmarche collective, avec une implication forte des services dconcentrs de
lEtat, en remettant en cause un management trop fond sur les seules qualits et
comptences du premier fonctionnaire de lEtat dans le dpartement. Les dmarches
dlaboration des projets ont permis de susciter dans certains dpartements une relle
dynamique collective et lidentification claire de grandes priorits pour lEtat. Dans
dautres cas, cependant, on a constat une certaine difficult hirarchiser les objectifs
de manire suffisamment prcise, ce qui a parfois nuit la dynamique du projet. A
terme, il sagit dun levier fort dvolution pour les services de lEtat : il fournit en effet la
possibilit lchelon dconcentr de substituer aux impulsions mcaniques venues des
services centraux une logique gagnant gagnant partir dune analyse territoriale
claire et concerte.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 54


3C Une ngociation gagnant gagnant

Le contrat mnage les intrts des parties la condition que


chacune dentre elles soit motive pour laboutissement de la ngociation
et de lexcution du contrat.

La recherche dun minimum de satisfaction vis--vis des attentes


de toutes les parties, caractrise la ngociation gagnant - gagnant . Il
convient dentendre par gain un ou des avantages qui peuvent tre de
nature diffrente dun gain financier : visibilit accrue et scurisante,
image amliore, satisfaction dun meilleur service rendu, travail
simplifi, gain de temps, amlioration des relations avec le public,
diminution des tensions internes, meilleure matrise de la situation. De
plus, se sentir gagnant fait appel des mcanismes dordre
psychologique. Ainsi, une des parties pourra se sentir plus ou moins
gagnante suivant le processus de communication et de ngociation mis en
uvre, qui aura pourtant abouti un mme rsultat.

3D Les tapes de llaboration du contrat

Il ne saurait y avoir de schma type universel de contrat ou de


procdure dtablissement de contrat.

Cependant, il est souhaitable de procder une homognisation


(standardisation) lorsque le contexte permet dimaginer des contrats
similaires avec un nombre lev de services. Ainsi, un ministre
contractant avec lensemble de ses services dpartementaux ne
rinventera ni la dmarche ni le plan du contrat pour chaque
dpartement. Ltablissement dun ou de quelques premiers contrats
pilotes aide fortement. Il permet dexprimenter une procdure qui sera
gnralise.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 55


En application des dcisions du comit interministriel pour la
rforme de lEtat du 12 octobre 2000, il incombe aux ministres de
prendre linitiative de la contractualisation avec les tablissements publics
et entreprises publiques sous leur tutelle et certains de leurs services
dconcentrs.

Lordre dans lequel sera mene la ngociation revt une


importance trop souvent sous-estime. Il convient dassocier trs en
amont le personnel et les bailleurs de moyens, particulirement la
direction du budget. Dans le cas dun organisme dot dun conseil
dadministration (tablissement public ou entreprise publique), il peut
tre ncessaire de clarifier le rle de celui-ci, si ce nest dj fait dans un
texte, car plusieurs des parties y sont reprsentes (tutelles, budget,
personnel). Il convient dtre attentif mnager la susceptibilit de
chaque protagoniste, chacun souhaitant tre consult en premier, sans
que cela soit bien entendu possible.

Une fois amorce, la dmarche de ngociation et dtablissement


du contrat doit tre adapte aux diffrentes situations. Elle peut tre soit
progressive, soit fonde sur un projet propos par lun des acteurs du
contrat, qui sera adapt de manire itrative au fil de la ngociation. Il
est galement possible (et souvent recommand), partir de ltat des
lieux, de btir des scnarios fonds sur des hypothses dobjectifs et de
moyens, qui alimenteront ensuite la ngociation. Il est toujours important
dexpliciter la mthode retenue.

Il ne faut jamais perdre de vue que lon est dans un processus de


ngociation qui veut que les contractants partent de points de vue plus
ou moins loigns pour arriver un accord pour lequel chacun a fait des
concessions.

Un autre point essentiel rside dans linformation et la


communication qui laccompagne. Ce point doit tre particulirement
soign pendant llaboration du contrat. En effet la communication,
suivant le soin apport sa forme comme son contenu, peut mobiliser

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 56


ou bloquer. Il est donc essentiel dviter que ne sinstaure un climat de
secret ou de dsinformation dont la dcouverte (quasi inluctable)
savrerait extrmement dommageable. Llaboration dun contrat peut
ncessiter des formations, notamment en matire de contrle de gestion,
dtat des lieux, de diagnostic et de plan daction.

Il est toujours possible davoir recours des consultants lors de


ltablissement dun contrat, sauf trouver de laide dans
ladministration, et dans ce cas lextrieur des structures concernes
par le contrat. Le consultant ne saurait se substituer lun des
ngociateurs et dcider sa place des concessions faire ou ne pas
faire. De mme, il est important que le choix de ce type daide extrieure
soit entrin par toutes les parties au contrat, sous peine de risquer de la
voir cristalliser des antagonismes prjudiciables lensemble de
lopration. Sous ces rserves, une telle intervention extrieure peut
prsenter une garantie dobjectivit bnfique la mise en uvre du
contrat.

Le contrat dobjectifs de linstitut universitaire de formation des matres (IUFM) de

lAcadmie de GRENOBLE

Le contrat dobjectifs qui lie l'Acadmie de Grenoble, reprsente par son recteur, et
l'institut universitaire de formation des matres de l'Acadmie de Grenoble, reprsent
par son directeur, repose sur le principe de llaboration dun " plan acadmique de
formation " annuel.
Le processus dlaboration de ce plan est dfini par le contrat dobjectifs :
- Dfinition des priorits : le recteur dfinit les priorits acadmiques en fonction des
priorits nationales. Il s'appuie pour cela sur les expertises et les lments fournis
par ses conseillers et les corps d'inspection, par le directeur de l'IUFM et ses
collaborateurs, sur les avis des conseils acadmiques et dpartementaux de la
formation continue et ceux manant des personnels et de leurs reprsentants ainsi
que sur les recommandations du conseil d'orientation . Il labore alors une lettre
dfinissant les axes de priorits et le cadrage gnral du plan annuel de formation ;
- Analyse des besoins : l'analyse des besoins se construit et s'enrichit partir des
priorits acadmiques, en prenant en compte des besoins de l'employeur prciss
par le recteur, des besoins exprims par les tablissements et par les coles ou
groupements d'coles qui produisent un projet de formation continue de leur
personnel, des besoins exprims par le directeur de l'IUFM ;
- Elaboration du cahier des charges : un cahier des charges du projet acadmique de
formation est prpar par le recteur ; il comprend les objectifs prioritaires

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 57


atteindre, les types de public concerns, le rythme de ralisation et les moyens
correspondants ;
- Elaboration du projet acadmique de formation : le travail d'laboration du projet
acadmique de formation partir de la commande transmise par le recteur est un
travail d'ingnierie de formation. Il est conduit sous la responsabilit du directeur de
l'IUFM, principalement par les groupes d'ingnierie de formation, en liaison avec les
dpartements de l'IUFM ; il. prcise le descriptif dtaill de l'ensemble des actions
de formation proposes par l'IUFM en rponse la commande du recteur ;
- Elaboration du plan acadmique de formation : un avant-projet est remis au recteur
pour avis ; aprs une phase d'ajustement, le projet acadmique de formation est
tabli conjointement par le recteur et le directeur de l'IUFM ; le recteur soumet
l'ensemble du projet acadmique de formation aux instances acadmiques de
concertation ; les inspecteurs d'Acadmie soumettent le volet dpartemental du plan
acadmique de formation aux instances de concertation dpartementales ; le projet
arrt par le recteur constitue le Plan acadmique de formation ; il en assure la
publication et la diffusion, avec le relais des inspections acadmiques pour le
premier degr .

4 - La gestion et le suivi du contrat

4A La communication autour du contrat

Le contrat doit tre connu par ses acteurs.

La communication intervient deux moments principaux : lors de


llaboration du contrat et aprs sa signature. Il est essentiel que le
personnel soit inform du contenu du contrat ds sa signature. Ensuite,
lexistence du contrat et la ncessit de lappliquer scrupuleusement ne
doivent pas sestomper au fil du temps chez ceux qui lappliquent.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 58


Lexistence du contrat puis sa mise en uvre sont valorisants pour le
service concern. Il y a donc lieu dorganiser galement une
communication en direction de lextrieur : lus, usagers, mdias,
organismes partenaires, organismes pairs, autres entits administratives.
Bien entendu, cela est valable sous rserve de problmes de
confidentialit (cas relativement rare), sachant quil ne saurait y avoir
dans un contrat de clause secrte vis--vis dune quelconque partie au
contrat. En revanche, des prcautions pour une non-dissmination de
certaines informations peuvent tre respecter dans des secteurs
nvralgiques comme, par exemple, celui de la dfense. Il peut tre
souhaitable de faire appel des professionnels pour laborer la stratgie
de communication.

La communication interne et externe des projets territoriaux de lEtat

Mme si les projets territoriaux de lEtat (PTE) dans les dpartements ne sont pas de
vritables contrats entre services extrieurs de lEtat, il nen demeure pas moins que
leur laboration a donn lieu, sous lautorit des prfets, des dmarches de quasi-
contractualisation autour dobjectifs territoriaux partags. Les dispositions de ces projets
en matire de communication constituent notamment, dans plusieurs dpartements, une
initiative intressante. Plusieurs formes dinformation et de communication internes et
externes ont t prvues :
- en interne : une information caractre interministriel lattention de tous les agents
des services de lEtat afin de rompre les cloisonnements et de leur donner une vision
globale de lavancement du projet territorial, des actions entreprises et de leurs
rsultats ;
- en externe : un mode de communication plus dynamique et plus unitaire, traduisant
galement une capacit mieux anticiper lvnement.
La communication du PTE constitue ainsi un levier pour expliquer ce que fait lEtat dans
le dpartement, pour prsenter lavancement du projet, pour montrer que cela
avance , un moyen pour mobiliser les services et les partenaires de lEtat, mais aussi un
outil pour lvaluation des actions, de leur efficacit, de leur pertinence et de leur
impact .

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 59


La structure de gestion de la charte dobjectifs et du contrat de rivire de lOurthe (69)

La charte dobjectifs et le contrat de rivire de lOurthe dans le dpartement du Rhne


comportent plusieurs volets daction : la qualit de leau, les inondations, la circulation
sur le cours deau, le tourisme, le patrimoine,... Ces deux documents contractuels
runissent de nombreux partenaires parmi lesquels figurent plusieurs services de lEtat
et des collectivits locales riveraines, notamment. Leur mise en uvre a ncessit la
constitution dune structure ad-hoc, comprenant :
- un comit de rivire, qui est l'organe de reprsentation des intrts en prsence, de
rflexion, de concertation, de dcision et d'excution du contrat de rivire ;
- un bureau du comit de rivire, constitu d'une dlgation des membres du comit
de rivire. Il est l'organe de gestion du contrat et fixe le programme de la cellule
permanente en fonction des objectifs dcids par le comit ;
- une association dont le conseil dadministration assure la gestion financire du
contrat et dcide de l'engagement du personnel ;
- une cellule permanente, comprenant une coordonnatrice de projet et un responsable
de l'information et de la sensibilisation ;
- des groupes de travail, vritables chevilles ouvrires du contrat de rivire. Ils sont
constitus des membres du comit de rivire intresss par la problmatique tudie.
Sur base des donnes fournies par la cellule permanente, ils ont pour mission de
rechercher les solutions permettant de remdier aux problmes rencontrs ;
- des groupes de rflexion, constitus d'habitants des diffrentes communes.

4B Le suivi et l'valuation du contrat

Le contrat doit prvoir la manire dont toutes ses clauses seront


suivies : instances de suivi, rythme, procdure en cas de dcrochement,
en mentionnant les outils de contrle de gestion qui permettront de suivre
sa bonne excution. Dans ce cadre, un compte rendu annuel dexcution
du contrat est souvent prvu.

Les moyens pour assurer ce suivi doivent tre clairement identifis.


Ils ne sauraient tre hors de proportion avec les objectifs poursuivis et les
moyens prvus par le contrat. Un contrat doit aussi conduire des gains
defficience, qui ne sauraient tre annihils par une croissance
disproportionne des moyens de suivi et de gestion.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 60


Les contractants peuvent sassurer de la mise en place des outils de
suivi adquats ds quils en auront besoin, cest--dire trs peu de temps
aprs la signature.

Le diagnostic plan daction la direction gnrale des impts

Le diagnostic plan daction, en vigueur la direction gnrale des impts, ne vise pas
spcifiquement le suivi de contrats. Nanmoins il constitue un exemple intressant de
suivi dobjectifs et dindicateurs.
Aux diffrents niveaux de lencadrement de la DGI, fonctionne depuis quelques annes la
logique DPA : diagnostic plan daction. Le principe est simple :
Chaque responsable aussi bien le responsable dun centre des impts que le
directeur des services fiscaux dispose dindicateurs lui donnant une bonne
visibilit sur son environnement et son activit avec la possibilit de comparer avec
la situation dautres services quivalents en termes de taille et dactivit ;
Sur la base de ces indicateurs, le responsable conduit avec son quipe un diagnostic,
propose et ngocie des objectifs avec son responsable hirarchique, puis dcline un
plan daction ;
En fin de priode il recommence : valuation de latteinte des objectifs, diagnostic et
nouvelle ngociation.
Cette mcanique permet dadapter le service public aux ralits dun territoire, dune
population et de leur volution et donc dviter dtablir les mmes priorits dans les
Alpes de Haute-Provence et dans le Pas-de-Calais. Le dispositif est complt par un
mode de dialogue spcifique entre le niveau dpartemental et le niveau central : deux
ans aprs avoir fait un diagnostic et discut les objectifs avec le directeur gnral,
chaque directeur monte Paris pour lvaluation, accompagn de son quipe de
direction, pour mener une analyse des rsultats. La premire vertu de lexercice est
constitue par le dfi que ce dernier reprsente pour une quipe qui, anticipant
lchange avec le directeur gnral, se sentira dautant plus comptable des rsultats.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 61


Le contrat commence quand il est sign

Certains objectifs sont rythms sur une priode donne. Par


exemple, il est courant davoir un objectif de gain defficience annuel en
pourcentage ou, pour un tablissement public ou une entreprise publique,
un objectif de rsultat comptable annuel. Le contrat comporte galement
des clauses de compte rendu sur latteinte de ses objectifs ou dexamen
de la situation des dates donnes. De mme, les clauses de moyens
sont souvent fixes sur un rythme annuel. Lensemble de ces lments
doit pouvoir faire lobjet de comptes rendus aliments par le systme de
contrle de gestion (en liaison avec la comptabilit budgtaire dans de
nombreux cas, par exemple celui voqu ci-dessus dun objectif de
rsultat comptable annuel). Des seuils dalerte sont souvent prciss dont
il faut sassurer quils ne soient pas dpasss.

La mise en uvre du contrat au quotidien doit tre organise.

Pour sassurer que le contrat continue de vivre, indpendamment


des vnements particuliers, il est fortement recommand que les
documents de fonctionnement interne du service (notes de service)
fassent explicitement rfrence au contrat, chaque fois que son
excution est concerne.

Lvaluation de lexcution du contrat peut soprer en deux


temps :

- le compte rendu dexcution est rdig par le service gestionnaire. Il


sarticule en deux parties :
. il examine quels sont les rsultats obtenus par rapport aux
objectifs fixs, en utilisant la grille danalyse suivante : impact
socio-conomique, qualit de service rendu lusager, efficience
du service ;

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 62


. il traite de la consommation des moyens par rapport au
contenu du contrat ;

- laudit interne ou externe : cest le contrle de la hirarchie ou de la


tutelle, ralis par un auditeur indpendant, non plac sous lautorit
du service en cause (par exemple, inspections gnrales des
ministres). Cet audit porte sur deux aspects :
. les rsultats obtenus : il en tudie limpact, la qualit et
lefficience ;
. la qualit des outils de gestion, en particulier la performance
du contrle de gestion mis en place

Lvaluation du droulement du contrat de progrs entre lEtat et lassociation

nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

Larticle 14 du contrat de progrs de lAFPA dispose qu un comit d'valuation,


prsid par une personnalit indpendante, sera constitu pour valuer le droulement
du contrat, sa ralisation par les parties signataires et la ralisation des objectifs fixs. Il
pourra galement formuler des recommandations pour l'avenir . Il sera assist par une
commission technique, constitue d'experts dsigns par les deux parties pour
rassembler et analyser les lments ncessaires au suivi du contrat et accompagner le
comit dvaluation dans les travaux de rdaction de ses rapports : le comit doit en
effet produire un rapport mi-parcours, soit en 2001, et un rapport final l'issue de la
priode couverte par le contrat.

Il est, en outre, prvu que le comit d'valuation pourra faire procder des enqutes
particulires susceptibles d'clairer l'valuation du droulement et de la ralisation du
contrat. Ces enqutes pourront tre la fois qualitatives et quantitatives. Les moyens
ncessaires la ralisation des travaux d'enqute, du moins jusqu'au rapport
intermdiaire, seront dfinis et rservs par les parties signataires, au moment de la
constitution du comit .

La dmarche de gestion du contrat dobjectifs et de moyens de la DGI pour la priode


2000 - 2002

Larticle 7 du contrat stipule qu un point sera effectu annuellement sur l'excution du


contrat . La direction gnrale sengage fournir tous les lments dinformation
permettant de juger de la ralisation des objectifs dfinis au prsent contrat et
poursuivre le dveloppement dinstruments de contrle de gestion permettant un suivi

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 63


rgulier et dtaill de la dpense . Si certains objectifs ntaient pas atteints, des tudes
pourraient tre conduites pour en identifier les raisons. Il est, par ailleurs, indiqu que la
mise en uvre du contrat fera l'objet d'un audit annuel par l'inspection gnrale des
finances et d'un suivi conjoint avec la direction du personnel, de la modernisation et de
l'administration .

Les sanctions

Au terme sanction est souvent associe une connotation


ngative qui ne correspond qu une partie de son sens. Il est ncessaire
de rappeler en pralable que ce terme peut avoir des implications
positives ou ngatives suivant les cas, cest pourquoi il sera utilis ici. En
revanche, lors de la ngociation dun contrat, il est prfrable de pratiquer
le concept, mais dviter le mot en le remplaant par des expressions
adaptes au contexte afin de se garder dventuels rflexes
psychologiques ngatifs. Cela tant, un principe fondamental du contrat
pose que le degr datteinte des objectifs doit induire des effets sur les
diffrentes parties au contrat, et tout particulirement sur celles qui sont
en charge de son excution. Dans tous les cas, le volet sanctions doit
avoir t tudi lors de la ngociation du contrat, en anticipant sur une
gestion quitable des gains comme des dfauts de gain. Les
contractants doivent savoir quelles sanctions positives ou ngatives
rsulteront de latteinte ou du dpassement des objectifs ou, linverse,
du non-respect de ceux-ci.

La nature des sanctions sera variable selon les cas. Un clairage


complmentaire est donn sur ce sujet au paragraphe 3-C, notamment
sur le fait quil existe dautres types de sanctions, positives ou ngatives,
que les sanctions financires. Ces sanctions ne doivent pas aller
lencontre des buts recherchs. Ainsi, la rduction des moyens nest
gnralement pas une sanction adapte lorsquun objectif, mme
fondamental, nest pas atteint.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 64


Les avantages lis la bonne ralisation des objectifs doivent
sapprcier au cas par cas. Dans la rdaction du contrat, il convient donc
de limiter le champ des sanctions positives la seule entit contractante
et dviter ainsi un risque de gnralisation injustifie des services non
concerns par le contrat.

Un exemple de sanctions positives : les dispositions relatives aux agents dans le


contrat dobjectifs et de moyens de la DGI pour 2000 - 2002

FAIRE BENEFICIER LES AGENTS DE LA MODERNISATION DE LA DGI , tel est le titre de larticle 4
du contrat de la DGI qui prvoit notamment :
- que lamnagement et la rduction du temps de travail doivent constituer la fois
une avance sociale et une voie de progrs dans la qualit du service rendu aux
usagers et quil sagit donc de mettre en uvre lamnagement et la rduction
du temps de travail en associant amlioration de la situation des agents en matire
de temps libre et organisation collective rnove du travail ;
- que les rgimes indemnitaires des agents seront scuriss ( application tous des
rgles de droit commun en matire de rmunration et de rgles fiscales ;
maintien par corps et par grade du niveau actuel moyen de rmunration ;
garantie du maintien titre individuel du niveau des rmunrations actuellement
verses ) ;
- que la mise disposition de chacun des agents sur son poste de travail dun accs
lIntranet permettra de faciliter et de dvelopper la communication et les liaisons
entre les services ;
- que la simplification du compte fiscal sera conduite de manire bnficier
pleinement aux agents. A cette fin, le projet sattachera les dcharger des tches
faible valeur ajoute et dvelopper leurs moyens daccs aux informations afin
damliorer significativement les conditions dexercice de leurs mtiers ;
- que la direction gnrale des impts valorisera mieux leffort de formation quelle
fournit au bnfice de chaque agent et de chaque service, grce un meilleur
quilibre entre les actions de formation et l'valuation de leur impact ;
- que des actions de reconnaissance des efforts entrepris par ses agents seront
ralises et quune large place sera faite, dans le repyramidage des effectifs , aux
voies de promotion interne ;

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 65


- etc.

Un exemple de sanctions ngatives : les sanctions prvues

au contrat tripartite national de lhospitalisation prive

Les conventions avec les tablissements dhospitalisation prive reposent sur un suivi de
leur activit donnant lieu la production de donnes statistiques transmises pour
validation l'agence rgionale de l'hospitalisation comptente et aux caisses
dassurance-maladie. Les tablissements de sant sont rmunrs sur la base de la
production de ces lments dactivit.
Le contrat national prvoit deux types de sanctions : des sanctions financires et des
sanctions juridiques.
Des sanctions financires peuvent tre prononces pour dpassement de capacit :
lorsquun tablissement d'hospitalisation avec hbergement se trouve en situation de
dpassement du taux d'occupation maximum pour une ou plusieurs des disciplines ( )
qu'il est autoris exercer, il est passible d'une mesure de rcupration financire .
Larticle 27 du contrat dcrit de manire trs prcise les conditions de calcul des
dpassements et les modalits des sanctions dont sont passibles les tablissements.
Des sanctions juridiques sont galement possibles en cas de manquement grave ou
rpt de la part d'une des parties contractantes aux obligations lgislatives ou
rglementaires ou mises sa charge dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens .
Chaque partie a la facult de dnoncer unilatralement le contrat d'objectifs. La
rsiliation peut tre provisoire ou dfinitive, selon la gravit de l'atteinte aux clauses
contractuelles. Dans ce cas, ( ) la partie qui dnonce le contrat signifie son intention
l'autre partie par lettre recommande avec accus de rception, en donnant les motifs
prcis sur lesquels est fonde sa dcision et en cas de suspension provisoire, la dure de
cette interruption. La dcision est applicable l'issue du dlai de trois mois compter
du retour de l'accus de rception. Les organismes d'assurance maladie sont informs
dans les meilleurs dlais de la dnonciation provisoire ou dfinitive du contrat (article
29).

La rvision du contrat

La rvision du contrat ou la ngociation dun avenant font partie


intgrante de la vie du contrat, qui comporte des clauses de rvision. Une
des parties peut demander une rvision si elle estime que des vnements
le ncessitent (par exemple, volutions du contexte extrieur demandant
soit la rvision des objectifs, soit une volution des moyens).

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 66


Le risque est alors pour les contractants de prendre lhabitude de
rengocier chaque micro - vnement, au dtriment de la mise en
uvre. Le contrat doit avoir t conu de manire suffisamment
astucieuse pour que la plupart des vnements faisant partie du champ
des possibles et ne changeant pas substantiellement le contenu du
contrat soient pris en compte sans rengociation, ou avec des accords
minimes nayant pas la solennit dune rengociation.

La rengociation du contrat ntant pas une opration aise, les


clauses de rvision doivent faire lobjet dune attention particulire pour
que leur application garde un caractre limitatif.

Rengocier ne simpose pas si ni le contenu ni latteinte des


objectifs ne sont remis en cause. Par exemple, pourquoi rengocier si les
moyens ne sont pas disponibles la hauteur prvue, mais que les
objectifs sont en passe dtre atteints ? Il conviendra simplement de
constater un gain defficience porter au crdit du service, avec les
ventuelles sanctions positives affrentes.

Il ny a pas lieu de rengocier des volets du contrat qui ne sont


pas concerns par les vnements ayant entran la rengociation. Cet
avertissement mrite attention, la tentation tant grande den profiter
pour procder des amliorations dont la possibilit est apparue lors de
la vie du contrat. Or cette manipulation est trs nfaste. Dune part la
porte du contrat que les divers acteurs staient appropris pour un
contenu et une dure donns, sen trouve attnue. Dautre part cela
risque fort dallonger la rengociation qui mrite au contraire dtre
mene rapidement et bien pour ne pas perturber durablement la vie du
contrat.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 67


Modalits de rvision du contrat de progrs entre lEtat et lassociation pour la
formation professionnelle des adultes (AFPA)

Le contrat de progrs de lAFPA a t conclu le 28 janvier 1999 pour une priode allant
du 1er janvier 1999 au 31 dcembre 2003. Son article 15 prvoit qu en cas
d'vnement dont l'importance serait de nature affecter de faon trs notable
l'excution du prsent contrat, l'une ou l'autre des parties pourra demander sa rvision
par avenant. Cette clause pourra jouer notamment en cas de modification de la nature
des missions ou des tches confies l'AFPA par dcision de lEtat ou par accord des
partenaires sociaux impliquant l'AFPA aprs accord de lEtat .

4C La dure et le renouvellement du contrat

La dure des contrats est variable suivant les contextes. Le type de


contrat dont il est question dans le prsent guide contenant en principe
des objectifs de progrs ne saurait tre renouvelable par tacite
reconduction. Si la conclusion dun nouveau contrat est souhaite
lexpiration du premier, mieux vaut entamer sa prparation suffisamment
en amont. En effet, une phase transitoire entre deux contrats est
prjudiciable car elle conduit entrer dans un processus instable
susceptible de menacer lacquis de la contractualisation prcdente.

Lancien contrat et le suivi de son excution font partie de ltat


des lieux du nouveau. Cet tat des lieux doit dcouler du systme de
contrle de gestion utilis pour le pilotage lors du prcdent contrat. En
outre, lexcution du premier contrat met normalement en vidence des
possibilits damlioration pour le suivant.

Sengager dans un nouveau processus de contractualisation


lissue dune premire exprience illustre la russite de cette
dmarche. Le processus gagnant - gagnant a fonctionn : les
diffrentes parties veulent lapprofondir et lenrichir.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 68


Le renouvellement des contrats entre les tablissements
dhospitalisation prive, lEtat et les caisses dassurance - maladie

Les contrats prvoient qu leur terme une demande de renouvellement doit tre
dpose par les tablissements dhospitalisation auprs de l'agence rgionale de
l'hospitalisation un an avant leur chance. En cas d'absence de rponse huit mois
avant l'chance, le contrat est rput renouvel par tacite reconduction. Les parties
signataires peuvent tout moment dcider en commun accord de mettre fin au
contrat. Elles signent dans ce cas un avenant de rsiliation dont la date d'effet ne
pourra tre fixe au plus tt qu' l'expiration du dlai de trois mois compter de la
signature de cet avenant (article 30).

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 69


ANNEXES

ANNEXE 1 : LE CONTRLE DE GESTION AU SERVICE DE LA


CONTRACTUALISATION

ANNEXE 2 : LE PILOTAGE DE LA PERFORMANCE : LES TABLEAUX DE


BORD DU CONTRLE DE GESTION

ANNEXE 3 : LE CONTRLE DE GESTION DES ORGANISATIONS DE


SERVICE ET DES SERVICES PUBLICS

ANNEXE 4: LA COMPTABILITE ANALYTIQUE AU SERVICE DU


CONTRLE DE GESTION

ANNEXE 5 : LES METHODES DE CALCUL DES COUTS AU SERVICE DU


CONTRLE DE GESTION

ANNEXE 6 : LA METHODE ABC

ANNEXE 7 : LES INDICATEURS DU CONTRLE DE GESTION

ANNEXE 8 : GLOSSAIRE

ANNEXE 9 : BIBLIOGRAPHIE

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 70


ANNEXE 10 : LE GROUPE DEXPERTS

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 71


ANNEXE 1 : Le contrle de gestion au service de la
contractualisation

Le contrle de gestion est un des outils essentiels facilitant la


contractualisation. La comptabilit analytique est lun des outils
permettant dalimenter les tableaux de bord du contrle de gestion. Les
annexes qui suivent sont destines donner quelques repres ncessaires
tous ceux qui vont entreprendre la prparation de contrats. Elles ne les
dispensent pas dapprofondir ces sujets mais doivent leur donner les
pistes ncessaires pour dmarrer cet approfondissement.

1 La dfinition du contrle de gestion adopte par le groupe de travail


interministriel amlioration de la gestion publique

Dans le cadre de ses travaux, le groupe interministriel


amlioration de la gestion publique a propos en 2000 une dfinition du
contrle de gestion :

Le contrle de gestion est un systme de pilotage mis en uvre par un


responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les
moyens engags y compris les ressources humaines et soit lactivit
dveloppe, soit les rsultats obtenus, dans le cadre dtermin par une
dmarche stratgique pralable ayant fix des orientations. Le champ du
contrle de gestion a donc deux niveaux dapplication diffrents (lun ou lautre,
ou les deux) :

- rapprochements des moyens et des activits ;


- rapprochements des moyens et des rsultats ;

en vue dassurer la meilleure adquation possible entre ces diffrents


lments, si possible en fixant des objectifs en termes dactivits et de rsultats
qui dclinent les orientations stratgiques.

Le contrle de gestion rsulte dune dmarche essentiellement interne visant


assurer une meilleure matrise des moyens humains, financiers et matriels des

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 72


services au regard de leurs missions. Instrument orient vers le progrs, il
sexerce en continu, en amont et en aval de laction. Son bon fonctionnement
implique la participation active de chaque niveau de responsabilit dans le
service et une appropriation par lensemble des agents.

Le contrle de gestion sappuie sur un systme dinformation dfini de faon


stable mais volutive, orient vers la prise de dcisions, adapt son utilisation
oprationnelle et articule sur la ralit des activits et des processus de
travail. Son alimentation doit naturellement ressortir aux systmes normaux de
gestion.

Le contrle de gestion implique dtablir une nomenclature des activits. Il faut


dfinir, par champ dactivit, des indicateurs de mesure constituant un tableau
de bord. Le contrle de gestion doit reposer sur un dispositif de dialogue de
gestion cohrent avec la ralit du partage des responsabilits et sappuyant
sur ces tableaux de bord.

Dans une logique de transparence, le contrle de gestion permet de mettre en


commun des lments de comparaison entre activits de nature analogue.
Cette dmarche de comparaison amne dfinir des critres de performance,
cest--dire des normes par rapport auxquelles les responsables dactivit
peuvent se situer pour mesurer leur propre performance et dfinir leurs objectifs
de progrs qui sont lexpression quantifie des buts atteindre.

La mise en place dun systme de contrle de gestion est progressive :

- laboration concerte dun nombre limit dindicateurs chiffrs


sappliquant dans le cadre dune segmentation dactivits
homognes ;
- utilisation de ces indicateurs au sein dun systme de gestion
permettant un pilotage stratgique des services par la fixation
dobjectifs et ladquation des moyens aux enjeux ;
- valuation en cours dexercice et a posteriori de la dmarche de
gestion, prise de mesures correctrices (sur les objectifs, les activits

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 73


et les moyens) et ventuellement application de sanctions positives
ou ngatives .

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 74


2 Lvolution temporelle du contrle de gestion : du suivi de gestion au
pilotage de la performance globale

Orient vers la procdure budgtaire et les suivis financiers, le


contrle de gestion est devenu lun des leviers du pilotage des
organisations, tendu vers lefficacit cest--dire latteinte des rsultats,
dans un contexte de plus grande autonomie des acteurs. Ds lors, le
contrle de gestion nest plus assimilable un strict contrle budgtaire
et comptable (contrle surveillance) : il sintresse la performance
globale, autrement dit lensemble des facteurs du succs ou de lchec
des stratgies daction mises en place pour atteindre les rsultats
attendus (contrle matrise, ou contrle pilotage).

Le contrle de gestion inclut de plus en plus, notamment dans les


services et en particulier dans le secteur public, des outils de pilotage
pluriannuel tels les plans stratgiques dclins en plans daction annuels,
des techniques de suivi de projets moyen terme et, dans les tableaux de
bord, de plus en plus dindicateurs non financiers. Cette volution a t
facilite par la technologie des systmes dinformation de gestion.

Diffrents outils ont marqu cette volution et sont tous valides,


condition de bien en connatre les objectifs et les limites :

Ltablissement du budget : cest une prvision chiffre de recettes et


de dpenses, qui aboutit un rsultat prvisionnel. Il sert organiser
lactivit et permet, grce au suivi de gestion, de prendre en cours de
gestion dventuelles dcisions dajustement.

Le suivi de gestion : cest la collecte et lanalyse dinformations


quantitatives de gestion ; ce suivi, ralis gnralement mois par mois,
et comportant notamment une comparaison avec le budget, alimente
les divers tats de gestion tablis en cours danne. Il comporte des
donnes comptables, mais aussi des informations extra comptables
(volumes, dlais, effectifs, etc ). La notion de reporting est, quant

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 75


elle, lie lexistence de plusieurs niveaux dintgration dans
lorganisation : il sagit dun outil de remonte pour la hirarchie
dinformations en provenance des units oprationnelles.

Le tableau de bord : Cest un outil de pilotage de lactivit dune


unit : il a pour vocation dalerter sur dventuelles drives de
lactivit. Contrairement au suivi de gestion, qui peut comprendre de
trs nombreux items diffrents, un tableau de bord sera focalis sur un
nombre limit dindicateurs (six douze), jugs pertinents par lunit
en fonction de son contexte, de ses conditions dexploitation et de ses
objectifs. Le tableau de bord est essentiellement destin au
responsable dunit et son quipe. Dans une organisation complexe
comprenant plusieurs niveaux hirarchiques, il est souhaitable de
disposer dun systme le plus cohrent possible de tableaux de bord,
pour favoriser le dialogue de gestion tous les niveaux, mme si les
indicateurs figurant dans le tableau de bord dune autorit
hirarchique (n+1) nont sauf exception aucune raison dtre
constitus de lagrgation des tableaux de bord des autorits
hirarchiques de niveau (n). En effet, les indicateurs pertinents ne sont
pas ncessairement les mmes pour ces deux agents publics (cf, sur
ce point, C. MENDOZA, F. GIRAUD, M.H. DELMOND et H. LNING,
Tableaux de bord pour managers, Guide de gestion, Groupe Revue
Fiduciaire, Paris, 1999).

Ces diffrents outils du contrle de gestion nont de sens que sils sont
utiliss pour nourrir un dialogue de gestion afin danalyser les carts entre
prvision et ralisation et prendre en temps utile les actions correctrices
ncessaires.

La performance globale dune organisation rside dans loptimisation


de la valeur nette quelle cre et dpend de la nature des objectifs
(logique de rsultats) et de la qualit des moyens mobiliss pour atteindre
ces objectifs (logique de moyens) (cf J.-L. MALO, J.-C. MATHE, Lessentiel
du contrle de gestion, Les ditions dorganisation, Paris, 2000).
Plusieurs mthodes dapproche de cette performance globale ont t

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 76


proposes : parmi elles figure le tableau de bord prospectif ( Balanced
Scorecard ) qui vient complter, sur le plan stratgique, les tableaux de
bord de gestion qui constituent loutil cl du contrle de gestion. Pour P.
LORINO (Comptes et rcits de la performance Le pilotage de
lentreprise, Les ditions dorganisation, Paris, 1995), privilgier la
performance conduit substituer au contrle des ressources et des cots
un pilotage de la cration de valeur , cest--dire des activits et des
processus. Il sagit ds lors de sintresser lvolution des cots des
activits qui contribuent la cration de la valeur : ce sera la fonction de
systmes de type ABC ( Activity Based Costing ).

Orient vers le pilotage de la performance, le contrle de gestion


permet dassurer un suivi des activits et des processus.

3 Le contrle de gestion et la contractualisation

Un contrat qui fixe des objectifs, dfinit une stratgie daction (plan
daction) et mobilise des moyens adapts ne garantit pas des rsultats
conformes aux objectifs. Il doit tre complt par le contrle de gestion
qui permet de faire face aux difficults rencontres dans sa mise en
uvre. Le contrle de gestion est indispensable toute dmarche de
contractualisation pour deux raisons principales :

- il permet de renforcer le rle du matre douvrage


(ladministration centrale de lEtat, dans le prsent guide)

a) en disposant dindicateurs dvaluation en rapport avec les


objectifs atteindre et les moyens mettre en uvre, tels quils
sont dfinis dans le contrat,
b) en assurant un suivi rgulier de la mise en uvre du contrat
grce une remonte rgulire dinformations consolides de la
part des services dconcentrs ou des tablissements et
entreprises publics.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 77


- il favorise la responsabilisation du matre duvre (services
dconcentrs et organismes sous tutelle)

a) en proposant un suivi sur lessentiel, qui laisse des marges de


manuvre sur les modes de mise en uvre des moyens allous
par objectif (leviers defficience),
b) en favorisant la mise en place dun pilotage efficace.

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 78


Dans cette perspective, le contrle de gestion fait appel des
systmes de pilotage de la performance (construction et suivi opratoire
des tableaux de bords) et danalyse des cots, qui constituent de
vritables supports de management de la contractualisation. Ces
systmes de contrle supposent que soient dfinis :

- les objectifs du contrat autour desquels sorganise lactivit des


cocontractants ;
- un instrument de mesure et de contrle des carts, qui permette
de situer lactivit par rapport aux objectifs contractuels ;
- les modalits de conception et de mise en uvre des actions
correctrices ncessaires pour redresser la situation lorsque
lcart par rapport lobjectif prvu est considr comme trop
important.

MISSIONS OBJECTIFS

CONTRAT

Contrle de gestion Suivi


valuation
contractuell

Mesure de la
performance

DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 79


DIRE - GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 80
ANNEXE 2 : Le pilotage de la performance : les
tableaux de bord du contrle de gestion

Le pilotage dune organisation, dune activit ou dun processus


ncessite une mise en forme slective de linformation pour contrler les
volutions ou les carts et pouvoir prendre plus facilement des dcisions
dajustement ou de rorientation de laction. Loutil principal de ce
pilotage est le tableau de bord.

Un tableau de bord est un systme dindicateurs : il peut tre utilis


pour valuer la stratgie mise en uvre (tableaux de bord du pilotage
stratgique) ou pour assurer le suivi dune unit au sein de lorganisation,
dune activit ou dun processus (tableaux de gestion).

1 Les tableaux de bord du pilotage stratgique

La mthode du tableau de bord prospectif ( Balanced Scorecard )


permet de construire un systme de pilotage de la performance

Principes de la mthode

Cette approche a pour objet de mettre en lumire une reprsentation


de la performance globale permettant de guider et dvaluer une
stratgie. Pour R.S. KAPLAN et D.P. NORTON, les indicateurs financiers
ne sont pas suffisants (Le tableau de bord prospectif, Les ditions
dorganisation, Paris, 1997). Un tableau de bord utile au pilotage
stratgique doit, au contraire, rendre compte des diffrentes dimensions
de la performance : au-del de laxe financier (le rendement), il doit
comporter un axe clients ou usagers (la satisfaction), un axe processus
(linnovation, la production, ) et un axe de lapprentissage
organisationnel (les procdures, les systmes).

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 81


Le tableau de bord prospectif ( Balanced Scorecard ) se fonde sur
trois types danalyses :

- celle des dterminants de la performance, travers des


indicateurs financiers ou non (rentabilit, satisfaction, ), qui
permettront de rendre compte de la stratgie retenue ;
- celle des liens de causalit qui explicitent cette stratgie ;
- celle des rsultats, mesurs dans lentreprise en termes
financiers.

Intrts et limites de la mthode

Le tableau de bord prospectif a pour principal intrt de chercher


relier la stratgie tous les chelons de lorganisation. En ce sens, la
mthode constitue un moyen de pilotage global de la performance
travers la mise en place dun vritable tableau de bord de pilotage. Elle
prsente lintrt de ne pas se contenter dindicateurs de rsultat qui ne
peuvent, eux seuls, reflter lenchanement des causes des rsultats
obtenus.

Cette mthode exige que la stratgie soit explicite et partage tous


les niveaux de lorganisation. Par ailleurs, lambition de couvrir
lensemble des lments de la stratgie de lorganisation risque de se
traduire par une approche un peu fourre-tout et donc difficilement
lisible et exploitable.

Dans ladministration, le tableau de bord prospectif se fonde sur


une mthode un peu rigide, rarement adapte en totalit au contexte. En
revanche, son fil directeur, et notamment les axes danalyse, constitue
une base qui peu largement alimenter la dmarche de mise en uvre
dun tableau de bord.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 82


Pour perfectionner le tableau de bord prospectif , divers auteurs
(C. MENDOZA et R. ZRIHEN, Du balanced scorecard au tableau de
pilotage, LExpansion management review, n.95, dc. 1999, pp. 102
110 ; L. EDVINSSON, M. MALONE, Le capital immatriel de lentreprise,
Maxima Laurent du Mesnil Editeur, Paris, 1999) ont propos diverses
volutions. Ces approches prsentent dautant plus dintrt pour
ladministration que certaines visent btir le tableau de bord stratgique
dune organisation partir de son capital immatriel, et notamment
humain.

On citera, par exemple, la mthode du navigateur dans laquelle


les indicateurs sont rpartis en cinq axes :

. financier
. clients (transposable en usagers )
. processus
. renouvellement et dveloppement humain (comptences, aptitudes,
capacit dinnovation).

2 Llaboration et lexploitation dun tableau de bord

Les phases de llaboration et de lexploitation dun tableau de bord


peuvent tre rsumes de la manire suivante :

- dfinition de lobjectif ;
- conception des indicateurs pertinents ;
- dfinition du mode de recueil des donnes indiquant le mode de
calcul des indicateurs et permettant leur alimentation avec la
priodicit souhaite ;
- fixation dun niveau cible pour chaque indicateur.

Pour construire le tableau de bord le plus adapt un contrat, il


convient de commencer par identifier les objectifs oprationnels que
chaque partie contractante veut et doit suivre. La dmarche inverse,
consistant partir de ce que le systme dinformation est capable de
suivre, revient se concentrer sur les donnes directement disponibles

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 83


dans lorganisation au dtriment de la pertinence des informations. Cette
recherche des objectifs traiter dans les tableaux de bord doit se faire
dans le cadre dune rflexion concerte entre parties contractantes, en ne
conservant quun nombre limit dindicateurs En effet, on ne peut mettre
dans un tableau de bord toutes les activits contenues dans un contrat :
un excs de clignotants peut masquer linformation rellement utile pour
le pilotage, la gestion ou la planification du contrat.

Le recours plusieurs types dindicateurs doit tre envisag (cf


Annexe 7 de ce guide prsentant une typologie des diffrents types
dindicateurs).

Quelques repres de mthode peuvent tre proposs pour raliser le


choix de ces indicateurs :

FICHE DE CONSTRUCTION DUN INDICATEUR

CHAMP Cest le domaine de mesure de lindicateur.

La dfinition des objectifs permet danticiper et de prvoir


OBJECTIFS
lengagement contractuel.

BESOIN
Il convient de sassurer que linformation dont on a
DINFORMATIO
besoin pour nourrir lindicateur est accessible. Il faut en
N
outre matriser les sources dinformation afin de les fiabiliser
ET DE
et, si possible, les automatiser.
SOURCES
DEFINITION DE Cest la combinaison des informations qui sexprime le
LINDICATEUR plus souvent en un ratio, une moyenne ou un pourcentage.

REPRESENTAT La reprsentation de lindicateur dpend de sa nature :


ION elle peut tre chiffre, visuelle, graphique ou qualitative.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 84


DESTINATAIRE Le contrat doit identifier les destinataires du tableau de
S bord et dfinir leurs besoins, sur le fond et la forme.

Dfini strictement, le calendrier dtablissement du


PERIODICITE tableau de bord doit permettre une production dinformation
rgulire et adapte aux besoins de suivi du contrat.

Il importe de prvoir qui fait quoi pour collecter et


COLLECTE
transmettre linformation.

Il peut tre utile de dfinir a priori un seuil dalerte qui


SEUIL pourra tre quantifi ou qualitatif. Il est un lment important
de lengagement rciproque des parties au contrat.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 85


En rsum, dix rgles pour la mise en place dun tableau de bord
peuvent tre proposes :

1 - tre pragmatique ; outil indispensable tant pour le pilotage que pour la


conduite du changement, le tableau de bord doit tre facile raliser.
Prvoir une monte en charge progressive. Mieux vaut adopter la mthode
exprimentale et faire toutes les itrations qui permettent damliorer la
version 0 du tableau de bord, plutt que dattendre de disposer de toutes
les informations pour dmarrer

2 -slectionner les indicateurs utiles au pilotage dynamique plutt qu


lobservation statique a posteriori.

3 -privilgier des indicateurs homognes et qui mettent en vidence les


progrs faire.

4 -partir des oprations , puisque cest l que se ralise lessentiel de


la performance, et construire le tableau de bord de manire ascendante,
tout en agrgeant et en laguant au fur et mesure pour ne conserver que
lessentiel, cest--dire ce sur quoi le destinataire peut avoir une influence.

5 -pour assurer la matrise dune activit, un bon tableau de bord doit


remplir trois fonctions :
- lalerte, rapide, sur les anomalies dceles ;
- laide au dialogue pour lanalyse et la recherche dventuelles
actions correctrices ;
- la mise disposition partage dune information cohrente,
synthtique et vrifie sur les performances et le fonctionnement de
lorganisation.

6 -composer le tableau de bord partir des principaux indicateurs


comptables et extra comptables, complts dun bref commentaire sur
les faits saillants de la priode.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 86


7 -composer le tableau de bord avec des indicateurs de rsultat ; ceux-ci
devront tre synthtiques et constitueront bien sr la rfrence ultime
pour la mesure des performances (rsultats / objectifs). Mais ils sont
passifs, car mesurs a posteriori et non explicatifs parce quils ne
permettent pas de remonter aux causes. Aussi faut-il complter le
tableau de bord avec des indicateurs portant sur les variables daction
qui sont susceptibles de dterminer ces rsultats. Lexemple ci-aprs dun
tableau de bord dune arogare met en vidence ces deux niveaux
dindicateurs.

8 -prsenter, si possible, le tableau de bord sous forme graphique, pour


mettre en vidence, au premier coup dil, des carts par rapport un
objectif, un budget ou une moyenne.

9 -bien dfinir chaque indicateur. Il convient ensuite de veiller au respect


scrupuleux de ces dfinitions pour pouvoir agrger linformation.

10 -saisir les informations au plus prs de leur source pour garantir leur
qualit.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 87


EXEMPLE : EXTRAIT DUN TABLEAU DE BORD ACCUEIL / INFORMATION DANS UNE AEROGARE

Mission Objectifs Indicateurs de rsultat Indicateurs associs aux Frquence


variables daction

Assurer la Assurer la fiabilit des Taux de disponibilit des Dlai dintervention Mensuel
satisfaction quipements ascenseurs Dlai de remise en tat
des clients Taux de disponibilit des
escalators
Qualit mesure et qualit Items de lenqute Trimestre
perue trimestrielle
Assurer la qualit des Cot direct sous-traitance Indice de qualit Mensuel
prestations (nettoyage) / nombre de
passagers
Matriser le cot des Cot direct sous-traitance Bonus, malus Mensuel
prestations (recyclage des chariots) /
nombre de passagers
Cot direct personnel / nombre Mensuel
de passagers

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATIONAnnexes 88


Mission Objectifs Indicateurs de rsultat Indicateurs associs aux Frquence
variables daction

Fournir Rpondre Taux de satisfaction Type dinformation et volume Trimestriel


linformation Nombre de rclamations sur traits par les htesses (pour Mensuel
demande les renseignements analyse par causes)
ou attendue tlphoniques Taux de rponses pour les Mensuel
par les RT
clients Rpondre vite Temps moyen dattente Nombre dappels / effectif Mensuel
(Rponses Type) (heure de pointe) (RT)
Temps douverture des Mensuel
postes
Contrler Cot total direct (agents Nombre dhtesses / nombre Trimestriel
commerciaux) de passagers

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATIONAnnexes 89


ANNEXE 3 : Le contrle de gestion des organisations
de service et des services publics

Les organisations prestataires de service prsentent, selon Vronique


MALLERET, des caractristiques spcifiques qui ont un effet sur les
conditions de dveloppement des dmarches de contrle de gestion en
leur sein (cf V. MALLERET, Le contrle de gestion des services in H.
LNING, Y. PESQUEUX, Le contrle de gestion, Dunod, Paris, 1998).

En effet, lactivit de ces organisations repose tout dabord sur la


mise en uvre de prestations discrtionnaires . La prestation est
immatrielle ; elle est ralise par des personnels en contact avec les
clients qui participent la production du service rendu. Ces organisations
fonctionnent gnralement en rseau (de points de contact) charg de
mettre en uvre des systmes complexes (techniques mais aussi
relationnels) de production de la valeur.

Lensemble de ces caractristiques fait que les modles traditionnels


savrent peu adapts, ds lors quils ncessitent de dcouper lactivit en
sous-ensembles reprsentant chacun une cause claire de consommation
de ressources.

Lune des solutions proposes est dviter de rechercher un niveau


trop fin dactivits homognes, mais didentifier des units duvre de
rfrence , reprsentatives de lactivit de centres de responsabilit (cf
concernant les tablissements hospitaliers : Y. MERLIERE, R. KIEFFER, Le
contrle de gestion de lhpital, Masson, Paris, 1997). Il sagit ensuite de
dfinir des groupes dactivits, de calculer un cot moyen de lunit
duvre de rfrence par groupe, pour parvenir construire une mesure
de lactivit globale en affectant le nombre dunits duvre de chaque
groupe dun coefficient correspondant au prix relatif qui sy rattache. Par
exemple, pour le nettoyage des surfaces dans un hpital, lunit duvre
de rfrence sera le mtre carr nettoy, dont le prix moyen sera affect
dun coefficient exprimant la frquence, la difficult et lintensit du

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 91


nettoyage selon des groupes homognes qui seront les diffrents types de
surfaces au sein de ltablissement (blocs opratoires, hall dentre,
chambres, parking, etc ). Autre exemple : dans certaines villes, le plan
de propret pourra prvoir des frquences de nettoyage diffrentes selon
les rues, les quartiers et les vnements planifis tels que marchs,
cortges, manifestations sportives.

On pourra galement se reporter aux travaux de Patrick GIBERT qui


a mis en vidence des facteurs de spcificit des organisations publiques.
Il a ainsi commenc prciser dans quelle mesure il est possible de
transposer aux administrations publiques des systmes de contrle de
gestion dvelopps dans le secteur priv (P. GIBERT, Management public,
management de la puissance publique, Politiques et Management Public,
vol. 4, n. 2, 1986, pp. 89-124)

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 92


ANNEXE 4 : La comptabilit analytique au service du
contrle de gestion

La comptabilit gnrale ventile les charges par nature (achats,


personnel, consommables ), tandis que la comptabilit analytique les
ventile par destinations (produits, activits, entits). Cette dernire se
prte donc tout particulirement lalimentation dun systme de
contrle de gestion qui vise aider le pilotage de lorganisation vers
latteinte des rsultats.

Deux exemples rcents dapplication de la comptabilit analytique


dans le secteur parapublic illustrent bien toute la diffrence avec la
comptabilit gnrale :

Aroports de Paris : un arrt du 29 dcembre 1998 du ministre


de lquipement, des transports et du logement a dfini les
infrastructures centralises dassistance en escale des aroports de
ParisOrly et RoissyCharles de Gaulle. La gestion de ces infrastructures
centralises est confie Aroports de Paris tandis que les autres
installations sont mises disposition des prestataires de services
adjudicataires des marchs dassistance en escale. Pour le traitement
des bagages, par exemple, il a donc fallu ventiler les cots, pour chaque
opration et chaque installation au long du processus, pour que ADP, les
sous-traitants et les entreprises adjudicataires puissent facturer leurs
prestations respectives aux compagnies ariennes.

IPSN (institut de protection et de sret nuclaire) : la question


pose tait double : comment justifier le cot des essais raliss sur les
racteurs Phbus et Cabri aux yeux des commanditaires (dont la direction
de la sret des installations nuclaires) ? Comment rduire le cot de ces
essais ? Rpondre ces questions supposait dtre en mesure de chiffrer
les cots par opration et par entit (services, laboratoires, chelon sret
etc.) afin de localiser les gisements damlioration. Une matrice
danalyse, assez simple mais adapte aux besoins des utilisateurs pour
piloter leur activit, a donc t labore par itrations successives.
DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 93
Cette matrice distingue plusieurs catgories de cots :

Cots fixes , pour les activits incompressibles, prvisibles,


normes ;

Cots variables pour les activits compressibles, les alas et


les
activits optionnelles eux-mmes ventils en :
. cots spcifiques un essai,
. cots rcurrents sur une srie dessais,
. cots de maintien des ressources en condition
oprationnelle,
. cots des nouveaux programmes .

Cette analyse suggre la fois damnager lorganisation, pour


permettre par exemple dajuster en continu charge et capacit, et de
rduire le cot de certaines oprations, en particulier par la rutilisation
de matriel, lanticipation, la capitalisation de lexprience, etc.

La comptabilit analytique apporte un certain nombre dlments


complmentaires, utiles pour le contrle de gestion, que la comptabilit
gnrale ne fournit pas.

La ventilation des charges quelle ralise permet daccder la


valeur et lvolution des cots des tches retenues comme unit
danalyse. Cest ainsi que la ventilation des cots de personnel ou de
matriel non plus suivant les catgories de personnel ou de matriel mais
suivant les tches auxquelles ils contribuent permet daccder une
estimation prcise des cots de celles-ci.

Pour les personnels comme pour les matriels, cette ventilation se


fait le plus souvent au travers de dcomptes plus ou moins sophistiqus
des temps passs. Les temps en question sont ensuite valoriss grce
des taux moyens par unit de temps (heure, jour, mois ). Pour les
personnels, il pourra par exemple sagir des taux catgoriels tablis pour

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 94


une anne donne et une catgorie dfinir de faon plus ou moins fine
suivant la prcision recherche. Pour les matriels, il pourra sagir dun
cot par unit de temps (horaire ou journalier) calcul en connaissant le
taux moyen dutilisation du matriel, son cot damortissement et, sur
lanne, son cot de maintenance, le cot des matires premires quil
consomme, etc. Suivant les rsultats recherchs, on pourra se contenter
de valorisations assez frustes (imputation du personnel par mois pour un
personnel occup une tche unique) ou beaucoup plus sophistiques
(tablissement de dclarations de temps horaires, pour le personnel
comme pour le matriel).

Les lignes prcdentes ne sont destines qu fournir une


information trs gnrale lusage de ceux qui auraient se proccuper
de la mise en place dun systme de comptabilit analytique, dans le
cadre du dmarrage dun nouveau contrat. Ils devront bien entendu se
doter des informations ncessaires, suivre des formations et sentourer de
tous les conseils utiles pour une telle tche et quune annexe un guide
sur la contractualisation ne saurait prsenter en dtail. Bien dautres
lments que ceux cits ci-dessus peuvent ainsi tre pris en compte, tels
lvolution des diffrents types de stocks (matire premire, en-cours,
produits finis) pour ne citer queux.

En revanche, on aurait tort de croire que ce type de mthode est


rserv au secteur priv. Pour sen convaincre, il suffit de penser
quelques exemples parmi bien dautres :

- celui des tablissements publics et des entreprises publiques


qui font lobjet dune dcision de contractualisation du CIRE du 12
octobre 2000 ;

- cas de lingnirie publique pour laquelle des directives


europennes impliquent de facto destimer les cots ;

- cas de bien des administrations, enfin, pour lesquelles


lestimation du cot dune opration lmentaire et la

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 95


connaissance de son volution peuvent prsenter un intrt
vident et tre parfois accessibles par la mise en place dun
systme de comptabilit analytique assez simple.

En dehors des variantes techniques voques ci-dessus, les


diffrentes mthodes passes en revue dans la suite se distinguent
essentiellement par des modes de dcoupage diffrents utiliss pour la
ventilation des cots.

Une autre distinction pratique importante entre la comptabilit


gnrale et la comptabilit analytique rside dans laspect temporel. La
comptabilit gnrale a une contrainte majeure qui est lie lannualit
budgtaire (mme dans le secteur priv o elle doit tout dabord fournir
les lments du rsultat annuel). La comptabilit analytique peut
aisment fournir des rsultats consolids, estimatifs certes, mais un
rythme mensuel et dans un dlai assez bref aprs lachvement du mois
considr. Cest l un aspect essentiel quand il sagit dalimenter un
systme de pilotage par le biais du contrle de gestion.

Le cas des directions rgionales de laction sanitaire et sociale (DRASS)


peut tre pris en exemple. Ces directions hbergent des activits assez
diffrentes dpidmiologie, dintervention, dhmo-vigilance, ct de
services plus administratifs ; une dmarche de comptabilit analytique
permet de rpartir les cots entre les services en fonction de leur
utilisation relle ; cest le sens de loutil GLB (gestion locale budgtaire)
dvelopp dans les services dconcentrs du ministre de lemploi et de
la solidarit.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 96


ANNEXE 5 : Les mthodes de calcul des cots au
service du contrle de gestion

Parmi les mthodes de calcul des cots susceptibles dtre les plus
utiles des dmarches de contrle de gestion, mritent dtre voques :

- la mthode de calcul des cots complets ;


- celles des cots partiels (cots directs et direct costing );
- la mthode des cots standards et lanalyse des carts.

1 - La mthode des cots complets

Principes de la mthode

Le cot complet dun service est constitu de cots directs, cest


dire de cots que lon peut affecter une activit, une prestation ou un
produit sans ambigut ni rpartition, et galement de cots indirects,
que lon impute laide de cls de rpartition.

Repres mthodologiques

Limputation des charges un produit ne pose pas de difficults


particulires lorsque celles-ci se rapportent directement au produit
(comme une facture de matires premires ou une fiche de relev de
temps). Lexercice devient plus dlicat pour des charges se rapportant
plusieurs produits. Une rpartition par centres ou
sections danalyse , puis une imputation du montant de ces centres
ou sections aux diffrents produits, selon une rgle dfinir, est alors
envisageable. Ainsi, un centre danalyse sapparente une sorte de
compartiment dans lequel sont runis des lments de charges
homognes se rapportant une unit commune ( unit duvre ), pour
permettre ensuite leur affectation diffrents produits.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 97


Concrtement, un centre danalyse correspond le plus souvent
une fonction ou une partie de fonction (la gestion du personnel est un
exemple de fonction ; la formation, un exemple de partie de fonction). On
peut distinguer ainsi les centres danalyse oprationnels et les centres de
structure (administration, communication, ) ; les centres oprationnels
sont considrs comme auxiliaires ou principaux selon que les charges
quils reprsentent sont affectables en partie ou en quasi - totalit des
produits.

Une fois identifis ces diffrents niveaux daffectation des charges,


une phase de rpartition secondaire peut tre effectue en
cascades jusquaux produits, sur la base des units duvre.

Intrts et limites de la mthode

Le calcul dun cot complet a plusieurs utilits : il permet, tout


dabord, une valuation de lvolution des cots dune prestation dans le
temps ainsi quune comparaison avec les cots de revient dactivits
semblables. Souvent utilise pour dterminer des prix de vente, la
mthode rpond au besoin simple de connaissance des cots. Elle permet
de ne pas omettre la prise en compte des charges et elle simplifie et rend
plus lisible une analyse des cots par service.

La mthode savre cependant trs lourde lorsquil y a une grande


multiplication des centres dactivits, rendant complexes les calculs
dimputation. Elle repose sur des procds assez arbitraires en recourant
des cls de rpartition. De plus, elle suppose une sparation franche
entre les tches oprationnelles et les tches fonctionnelles, ce qui est
loin dtre toujours la ralit, notamment dans les administrations. A
lissue de cette cascade dimputations, les acteurs nont plus toujours une
vision claire des rsultats de leur propre action dans leur primtre de
responsabilit.

2 - Les mthodes de calcul des cots partiels ( direct costing et cots


directs)

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 98


La mthode des cots partiels consiste naffecter des produits
ou prestations quune partie des charges de lorganisation, en centrant
lanalyse sur la contribution de ces dernires au rsultat. Deux mthodes
peuvent tre utilises : celle des cots variables ( direct costing ) et
celle des cots directs.

La mthode des cots variables ( direct costing )

Cette mthode repose sur la distinction de cots fixes (lis


principalement aux charges de structures raffectes, indpendantes des
services raliss) et de cots variables (proportionnels au volume et la
qualit des services produits). Elle ncessite la dfinition dune unit
commune de mesure de lactivit lie des objectifs contractuels. Cette
mthode est destine des organisations aux services ou entits
fortement responsabiliss sur la gestion autonome de leurs moyens
matriels, humains et financiers. La part des moyens mutualiss
raffects doit, si possible, reprsenter une partie marginale dans le
fonctionnement des services.

Pour ce faire, on procde de la manire suivante : les charges


incorporables sont rparties en charges variables et en charges fixes ;
puis, les premires sont affectes aux produits ou activits soit
directement, soit par lintermdiaire de centres danalyse . Dans une
variante plus volue de cette mthode, une part des charges fixes ou
structurelles (celles propres une activit) est galement impute.

Dans le secteur marchand, la mthode des cots variables permet


principalement :

- de dterminer de manire fiable le point mort, cest--dire le


niveau dactivit pour lequel les cots sont couverts par les
produits ;

- de mettre laccent sur la couverture des frais fixes laide


des contributions apportes par les diffrents produits ;

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 99


- de mieux contrler les cots en permettant de comparer les
cots rels des objectifs pour un mme niveau dactivit ;

- didentifier en tant que tels et donc de piloter lvolution des


cots structurels ;

- deffectuer des comparaisons entre plusieurs priodes au


sein de la mme activit.

De plus, la distinction entre cots fixes et cots variables savre


souvent alatoire, surtout dans les administrations pour lesquelles le
fonctionnement est fortement dpendant de lutilisation de moyens
globaux non affects (cots indirects importants).

Cette mthode peut cependant prsenter un grand intrt dans les


administrations dans la mesure o lon peut sparer cots fixes et cots
variables. Si tel est le cas, elle permet en effet un pilotage spar des
deux, ce qui correspond au fait quils sont souvent dpendants dautorits
hirarchiques diffrentes (sparation entre units support et units
oprationnelles ).

La mthode des cots directs

Les charges indirectes sont rparties en deux blocs : celles dont la


rpartition par produits peut tre faite sur la base dune troite
corrlation avec lunit duvre de la production (elles sont ainsi
assimilables des charges directes) et celles dont la rpartition ne peut
tre effectue qu partir de critres contractuels .

Lintrt de cette mthode est de faire lconomie dune rpartition


souvent longue et subjective. Son emploi se justifie, selon le plan
comptable, quand les cots des centres danalyse, susceptibles dtre
imputs sans ambigut, sont plus importants que les autres.

La mthode des cots directs parat bien adapte aux services


administratifs dbutant dans ce type de dmarches car cest celle qui

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 100


suppose le moins de technicit pour les agents appels la mettre en
uvre.

Il faut veiller nanmoins ce que les conventions soient claires pour


tous de faon ce que des comparaisons entre services ou activits
soient possibles et ne soient pas fausses par la prise en compte de
catgories de cots diffrentes dun service ou dune activit lautre.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 101


3 - La mthode des cots standards et lanalyse des carts

Avec cette mthode, il sagit de comparer un cot rellement


support par une activit un cot pr-tabli et considr comme une
norme (ou un standard ). Elle permet ainsi de mesurer la capacit
atteindre un objectif pr-dtermin, en valuant la diffrence entre le cot
rel obtenu et le cot standard attendu. Plusieurs types de cots
standards sont utilisables :

- le cot historique, autrement dit celui de la priode coule ;


- le cot thorique, tabli sur la base de la meilleure utilisation
possible des facteurs de production de lorganisation (J .
BOURDIN, Contrle de gestion, Dalloz, Paris, 1979) ;
- le cot normal, calcul en fonction de prvisions (cot
historique gains defficience envisags) ;
- pour mmoire seulement (car ce mode de dtermination na
gure dapplication dans le cadre des contrats viss par ce
guide), on peut encore citer le cot - cible ( target cost )
tabli en fonction de la concurrence, partir dune analyse de
la propension payer du march et de lobjectif de marge que
lon se fixe.

Le choix du cot standard de rfrence dpend de proccupations


managriales internes : il doit inciter une mobilisation interne en fixant
un objectif certes ambitieux, mais reprsentant une ambition raliste,
susceptible dtre atteinte.

Cette mthode fournit aux dcideurs des repres utiles pour


apprcier comment les oprateurs matrisent laction, entrevoir comment
le rsultat pourra tre obtenu , mais aussi quels seront le niveau de
ressources consommes et le rsultat de lexercice. Pourtant, lapproche
par les cots standards nest pas sans dfaut : imposer une norme
conduit parfois provoquer des rsistances internes ; de plus, il est
souvent dlicat de trouver un juste milieu entre des standards trop
rigides, qui ne reflteraient pas les changements de lenvironnement, et
DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 102
des standards trop flexibles, qui ne permettraient pas de mesurer
lvolution de la performance.

Cette mthode, couramment pratique dans lindustrie, a un sens


quand il faut respecter un prix de revient pour rester comptitif ou
profitable par rapport un prix de march impos. Elle ne parat donc
pas, en premire approche, devoir tre recommande dans
ladministration, sauf cas trs particulier.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 103


ANNEXE 6 : La mthode ABC ( Activity Based
Costing )

Privilgier la performance conduit substituer au contrle des


ressources et des cots un pilotage de la cration de valeur , cest--
dire des activits et des processus (P. LORINO, Comptes et rcits de la
performance Le pilotage stratgique de lentreprise, Les ditions
dorganisation, Paris, 1995). Il sagit ds lors de sintresser lvolution
des cots des activits qui contribuent la cration de la valeur : telle est
la fonction de la mthode ABC ( Activity Based Costing ).

Principes de la mthode

Lapproche ABC ( Activity Based Costing ) permet de dterminer le


niveau des charges affecter une activit , en partant de la logique
selon laquelle un produit ou un service consomme des activits qui, elles-
mmes, consomment des ressources.

La notion dactivit est ici dfinie comme une "combinaison de


personnes, de technologies, de matires premires, de mthodes et
denvironnements, qui permet dobtenir un service donn". Ainsi, par
exemple le traitement dun dossier dallocation lusager est une
activit comme celle du traitement du courrier . Pour P. LORINO,
lactivit est un ensemble de tches lmentaires ralises par un ou
plusieurs agents, faisant appel des savoir-faire homognes et
permettant de fournir un output (produit, service) partir d inputs
(informations, travail, machines, etc.).

Intrts et limites de la mthode

La mthode ABC met laccent sur la ncessit de rester au plus prs


du processus rel de production dun bien ou dun service, en cherchant

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 104


suivre ce dernier la trace . Elle met galement en vidence le
caractre global de lorganisation, oriente vers la production de rsultats
en contribuant rduire la distinction entre services productifs et non
productifs.

Dans sa mise en uvre, la mthode a galement un grand intrt :


elle ncessite un diagnostic pralable de lorganisation et du
fonctionnement de lentreprise.

Enfin, elle permet de rpartir les charges indirectes et de mieux


valuer le cot de produits ou de prestations de service. En sintressant
aux activits, elle permet de mettre en lumire certaines initiatives
secondaires qui sont sources de cot. Elle conduit reconnatre comme
variables des charges qui, sinon, sont assimiles des charges fixes, et
rendre possible un suivi par units duvre qui rend les dmarches
dlaboration de budget plus pertinentes.

La mthode ABC comporte, cependant, quelques inconvnients : elle


suppose de disposer de donnes prcises sur des activits qui ne font pas
ncessairement dhabitude lobjet de comptages physiques. De mme,
elle conduit des rpartitions de temps de travail individuel entre
activits diffrentes qui ne sont pas toujours trs aises oprer, cest
notamment le cas dans le domaine administratif. Enfin, la mthode ABC
reste trs fortement appuye sur la structure organisationnelle dune
entit et non sur les processus et projets.

Telle quelle est, cette mthode peut prsenter un intrt certain


pour ladministration. Par contre, contrairement au direct costing et
aux cots directs voqus prcdemment, elle peut conduire
confondre dans un mme cot des tches lmentaires qui, nayant pas la
mme dpendance hirarchique, ne ressortissent pas au mme pilotage
(tches oprationnelles et tches support , par exemple). Il faut
donc lappliquer avec discernement, l o elle est adapte.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 105


ANNEXE 7 : les indicateurs du contrle de gestion

Le rapport du groupe de travail interministriel amlioration de la


gestion publique sur le contrle de gestion et la contractualisation dans
ladministration franaise (aot 2000) comporte une typologie des
indicateurs dans le contrle de gestion des administrations (pp. 55 56
du rapport). La prsente annexe reproduit les lments de dfinition
proposs par ce groupe :

ELEMENTS DE TYPOLOGIE DES INDICATEURS


DANS LE CONTROLE DE GESTION DES ADMINISTRATIONS

La prsente typologie est ordonne sur le fondement des lments de contexte,


qui simposent au service utilisateur dindicateurs, pour aller jusquaux
consquences de laction de celui-ci, en passant par lanalyse de son activit
propre. Elle part des attentes de lusager et aboutit la mesure de sa
satisfaction. Les indicateurs se construisent dans le cadre dune dmarche de
pilotage (cibles/moyens/mesures de ralisation) constitutive du contrle de
gestion ; ils puisent les lments de mesure dans un systme dinformation.
Les indicateurs dans la liste ci-dessous sont des indicateurs de performance.

1- indicateurs denvironnement : caractrisent le contexte daction du


service.
- Indicateurs de prfrences : expriment les attentes de lusager du service.
- Indicateurs de situation : caractrisent le milieu physique, humain et socio-
conomique du service.

2- indicateurs de moyens : traduisent la disponibilit, laffectation ou la


consommation de moyens humains, matriels ou financiers pour une activit
du service ; peuvent par ratio mesurer lallocation des moyens aux agents ou au
milieu.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 106


3- indicateurs dactivit et de production : traduisent lactivit des agents
ou la production matrielle du service, qui expriment des rsultats
intermdiaires de laction de ce service.

4- indicateurs de rsultats finals : expriment lefficacit socio-


conomique de laction du service.
- Indicateurs dimpact : traduisent des aspects de lvolution de
lenvironnement qui sont considrs comme assez directement imputables
laction du service.
- Indicateurs deffet : indiquent des aspects de lvolution de
lenvironnement qui ne sont quen partie imputables laction du service,
car ils dpendent aussi notablement dautres facteurs que le service ne
matrise pas.

5- indicateurs defficience : traduisent le rapport entre les ralisations


obtenues et les moyens consacrs laction du service.

6- indicateurs defficacit : les indicateurs de rsultats intermdiaires ou


finals, de qualit, voire defficience, doivent dans une dmarche de contrle de
gestion recevoir une valeur cible qui dcline lobjectif recherch. Le rapport
entre les ralisations obtenues et la cible fixe mesure lefficacit.

7- indicateurs de qualit : traduisent les conditions dans lesquelles a lieu


laction du service.
- Indicateurs de process : mesurent la conformit des modes de
fonctionnement du service son rfrentiel daction, ce qui renvoie la
notion de norme distingue de la cible.
- Indicateurs de satisfaction : mesurent vis--vis de laction du service la
satisfaction du destinataire de la production ou celle du personnel ou celle
du fournisseur.

Laffectation dun indicateur un type donn dpend essentiellement des


objectifs stratgiques du service utilisateur, un mme indicateur pouvant pour
un autre service relever dun autre type. La mesure dun indicateur peut tre
directement quantitative ou rsulter dun classement qualitatif ; elle peut tre

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 107


une valeur absolue ou un ratio.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 108


ANNEXE 8 : Glossaire

Allocation de ressources : Choix daffectation de moyens pour atteindre des


objectifs dtermins.

Budget : Prvision de dpenses et de recettes pour un exercice.

Centre danalyse : Unit comptable servant analyser des lments de


charges indirectes avant leur imputation au cot de produits. Lanalyse
peut conduire une affectation des charges pouvant tre directement
rattaches aux centres (charges semi-directes) ou une cession de
prestations entre centres.

Centre de responsabilit : Unit que l'on constitue en vue d'exercer un


meilleur contrle et d'assurer une rpartition approprie des
responsabilits grce un amnagement des comptes qui permet de
connatre soit les charges propres seulement (centre de cots), soit les
charges, le chiffre d'affaires et le profit (centre de profit), soit le rapport
entre le profit et le capital utilis (centre d'investissement).

Comptabilit analytique : Comptabilit dont l'objet est d'une part de


connatre, de calculer, de classer et d'enregistrer les cots des activits
de production et de distribution de biens et de services de l'entit et
d'autre part d'tablir des prvisions de charges et de produits (par
exemple cots prtablis et budgets d'exploitation), d'en constater la
ralisation et d'expliquer les carts qui en rsultent .

Contractualisation : Processus par lequel les parties vont ngocier les


diffrentes dimensions excutives dun contrat (qualit de la prestation,
quantit, prix, dlais, etc.).

Contrat : Accord librement conclu entre des parties qui s'engagent de


manire rciproque.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 109


Contrle de gestion : voir la dfinition emprunte aux propositions du
groupe interministriel amlioration de la gestion publique , figurant en
Annexe 1 du prsent guide.

Cot : Charge ou somme de charges correspondant un moyen


dexploitation ou produit. Ce cot peut tre dfini a priori [cot prtabli]
ou a posteriori [cot constat]. On distingue plusieurs types de cots (les
dfinitions proposes ci-dessous sont empruntes au guide dauto-
valuation du contrle de gestion lusage des administrations publiques
de lEtat, ministre de lconomie et des finances, direction du budget,
aot 2000)

- cot fixe : il est support par la collectivit du fait mme de son


existence et indpendamment du volume de son activit (ex :
frais de direction gnrale, de secrtariat, etc.) ;
- cot variable : cest un cot dont le montant varie en fonction
du niveau dactivit ralis (ex : matires premires, frais du
personnel de production, etc.) ;
- cot direct : cest un cot imputable de manire simple un
produit ou un service ;
- cot indirect : cest un cot sans relation simple ou immdiate
avec le produit ou le service (ex : cot de la formation
professionnelle) ;
- cot complet : cest la somme des cots directs et indirects ;
- cot marginal : cest le cot li une unit supplmentaire
produite ;
- cot standard : cest la norme laquelle on se rfre pour
tablir les comparaisons.

Dlgation : Systme par lequel une entit dispose de pouvoirs dlgus


par un chelon hirarchique suprieur. Dans le cas dune organisation de
travail, on ne parlera de dcentralisation ou de dlgation que si les
responsables des diffrentes units locales peuvent exercer un pouvoir de
dcision vritable.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 110


Dmarche bottom-up : Approche de la base au sommet utilise pour
dfinir un processus confrant un pouvoir dinitiative un niveau
local/dconcentr.

Dmarche top-down : Dmarche inverse de la prcdente, dans laquelle


les initiatives sont formules et diffuses du haut vers le bas .

Diagnostic partag : Analyse diagnostique labore de manire


participative, et valide par lensemble des acteurs concerns dans
lorganisation.

Direction par objectifs (D.P.O) : Mode de direction bas sur la formulation


dobjectifs raliser. La D.P.O ncessite la dcomposition des objectifs
globaux de lentreprise en objectifs spcifiques par unit. Quand les
objectifs et les moyens allous sont ngocis entre lunit et sa hirarchie,
on parle alors de direction participative par objectifs (D.P.P.O).

Efficacit : Rapport entre les ralisations obtenues et les objectifs fixs ; la


mesure de l'efficacit se fait, en principe, par l'valuation quantitative des
produits concrets / accomplissements au regard d'un ensemble de
critres prtablis ou d'un objectif.

Efficience : Rapport entre les ralisations et les dpenses engages ou,


d'une manire gnrale, entre les ralisations obtenues et les moyens mis
en uvre ; lefficience repose sur une maximisation des outputs et des
outcomes pour un niveau donn de ressources ou sur la minimisation
des inputs pour une certaine quantit et/ou une certaine qualit d'
outputs et d outcomes .

EIS : L Executive Information System (EIS) est un mode dinformatisation


du systme de tableaux de bord de contrle de gestion. Cet outil propos
par plusieurs diteurs (Business Objects, Cognos, Comshare, notamment)
a pour objet de rechercher dans des bases de donnes linformation et de
la mettre disposition sous des formes dynamiques et interactives.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 111


Associ un systme dinformation intgr, lEIS peut prendre en charge
travers diffrents modules lensemble des besoins danalyse des fins
de contrle de gestion. En gnral, un EIS se compose de plusieurs
applications :

- une application de gestion de documents (rcupration de


donnes ; gestion automatique des mises jour ; organisation et
mise en valeur de linformation : crans, couleur,
graphiques, ) ;
- une application de recherches approfondies ;
- une messagerie et un calendrier lectroniques, etc.

LEIS est avant tout un systme de suivi global pour les directions
gnrales ou les siges dorganisations mais il peut devenir un outil de
pilotage usage des responsables oprationnels. Outil de communication,
il peut, paradoxalement, tre un frein aux relations et changes
interpersonnels, lorsque par des fonctions de zoom il permet aux
dirigeants de consulter la situation de telle ou telle unit subordonne.

Etat des lieux : Mise plat dune situation prenant en compte lensemble
des variables permettant de caractriser une situation.

Gagnant gagnant : Qualifie le rsultat d'une ngociation favorable


chacune des parties.

Indicateurs de contrle de gestion (cf la dfinition propose Annexe 7)

Input : un input ou intrant est une ressource, le moyen


ncessaire une activit.

Matrise douvrage et matrise duvre : La matrise douvrage dsigne la


situation du commanditaire dune prestation excute par un matre
doeuvre. La matrise duvre est la situation de responsabilit dans la
ralisation dun projet ou dune opration, suivant un cahier des charges
dtermin par un commanditaire.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 112


Management : Ensemble des techniques dorganisation et de gestion dune
organisation.

Management participatif : Dmarche managriale reposant sur lassociation


des acteurs internes aux processus de dcision.

Objectif : But tabli pour lactivit dune organisation ou dune unit. Un


objectif de moyen dsigne le niveau et la qualit des moyens mettre en
uvre pour atteindre le rsultat fix ; lobjectif de rsultat est la cible
atteindre pour le rsultat de lorganisation : rsultat intermdiaire
(activit, production) ou rsultat final (impact, effet).

Output et outcome : un output est le rsultat intermdiaire (ou


oprationnel) dune activit ; un outcome est le rsultat final (ou
impact).

Parties au contrat : ce sont, juridiquement parlant, les signataires


contractants. Mais, au sens du prsent guide, elles dsignent les
multiples protagonistes qui, ntant pas obligatoirement cosignataires,
jouent cependant un rle important dans la mise en uvre du contrat.

Plan daction : Dfinition des objectifs atteindre, de la rpartition des


responsabilits et des moyens mettre en uvre, pendant une priode
dtermine.

Reporting : Document informatif prsentant les indicateurs ncessaires


au suivi dune action ou dun projet.

Rvision du contrat : Processus de modification des termes dun contrat


qui aboutit un avenant ce dernier. La rvision dun contrat ne peut tre
ralise que par lensemble des parties signataires.

Stratgie : Art de management qui consiste dterminer les voies


dengagement dune organisation pour que celle-ci atteigne ses objectifs

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 113


en tenant compte de ses atouts internes mais aussi de ses handicaps et
des caractristiques de son environnement.

Tableau de bord : slection dindicateurs pour grer ladquation


objectif/ralisation (voir dfinition en Annexe 7 du prsent guide).

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 114


ANNEXE 9 : Bibliographie

Quelques commentaires ont t ports sur des ouvrages ou des


documents qui peuvent constituer une bonne base dinitiation aux sujets
concerns.

Le contrle de gestion dans le secteur public

ALECIAN S., AERTS J.-P., Les systmes de pilotage dans les


services publics, Editions d'organisation, Paris, 1996

CHARPENTIER M., GRANDJEAN P., Secteur public et contrle


de gestion, Pratiques, enjeux et limites, Editions
d'organisation, Paris, 1998
Ouvrage rcent, qui met en perspective l'ensemble des techniques
d'analyse comptable, et pose bien avantages et limites au regard de la
spcificit publique.

DUPUIS J., Le contrle de gestion dans les organisations


publiques, P.UF., Paris, 1991
Pour lauteur, devant les enjeux de louverture sur leur
environnement et leurs contraintes budgtaires, les organisations
publiques doivent recourir des techniques modernes de gestion ; mais
transposer les mthodes du priv serait un leurre. Aprs avoir dfini ce
que peut tre un contrle de gestion adapt au secteur public, il prsente
la bote outils du contrle de gestion pour les services publics. Complt
de cas concrets, le livre propose des pistes de mthode oprationnelle
pour introduire contrle budgtaire, comptabilit de gestion, indicateurs
et tableaux de bord dans le pilotage de laction publique. Il nest
cependant pas un livre de recettes mais a pour ambition de proposer des
mthodes de travail.

GIBERT P., Le contrle de gestion dans les organisations


publiques, Les ditions dorganisation, Paris, 1980

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 115


Lauteur esquisse, dabord, une problmatique de contrle de
gestion dans les administrations : dans quelle mesure la transposition de
ce qui se fait dans le secteur priv est-elle concevable et opportune ? Dans
quelle mesure au contraire une dmarche spcifique ladministration
doit-elle tre envisage ? Puis, il analyse le problme de la rpartition des
tches, des rles, des comptences et traite ainsi de la dlimitation des
centres de responsabilit au sein des organisations publiques. Il tudie,
enfin, les outils quantitatifs du contrle de gestion.

MERLIERE Y., KIEFFER R., Le contrle de gestion de lhpital,


Masson, Paris, 1997

Le contrle de gestion

BESCOS P.-L., DOBLER P., MENDOZA C., NAULLEAU G.,


GIRAUD F., LERVILLE-ANGER V., Contrle de gestion et
management, Montchrestien, Paris, 1995

BESCOS P.L., MENDOZA C., Le management de la


performance, Malesherbes, Paris, 1994

BOISVERT H., La comptabilit du management : cots,


dcisions, gestion, Editions du renouveau pdagogique Inc.,
Montral, 1995

BOUQUIN H., Le contrle de gestion, PUF, Paris, 1992

BOUQUIN H., Les fondements du contrle de gestion , Que


sais-je ? , PUF, Paris, 1999

BOURDIN J., Contrle de gestion, Dalloz, Paris, 1979

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 116


BURLAUD A., SIMON C., Analyse des cots et contrle de
gestion, Vuibert, Paris 1981

BURLAUD A., SIMON C., Comptabilit de gestion, Vuibert,


Paris, 1993

CORFMAT D., HELLUY A., BARON Ph., La mutation du


contrle de gestion, Les ditions dorganisation, Collection
DFCG, Paris, 2000

EDVINSSON L., MALONE M., Le capital immatriel de


lentreprise, Maxima Laurent du Mesnil Editeur, Paris, 1999

GERVAIS M., Contrle de gestion, Economica, Paris, 7me


dition, 2000
Manuel pour tudiants en gestion et lves dcoles suprieures de
gestion, ce livre est aussi destin aux chefs et cadres dentreprise et aux
contrleurs de gestion. Louvrage se propose de recenser et danalyser les
diffrents instruments qui permettent de matriser laction des
organisations dans un contexte dincertitude. La clart des
dveloppements, lextrme actualit de ses rfrences et la multiplicit
des exemples illustrant les diffrentes mthodes de la comptabilit
analytique et du contrle de gestion en font un livre de rfrence.

GUEDJ N., Le contrle de gestion pour amliorer la


performance de l'entreprise, Editions d'organisation,
Paris,1996

Harvard Business Review, Les systmes de mesure de la


performance, Les ditions dorganisation, Paris, novembre
1999

KAPLAN R. S., NORTON D. P., Le tableau de bord prospectif,


Pilotage stratgique, les 4 axes du succs (The Balanced
scoreboard), Editions d'organisation, Paris, 1998

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 117


LORINO P., Comptes et rcits de la performance. Le pilotage
stratgique de lentreprise, Les ditions dorganisation,
Paris, 1995

MALLERET V., Le contrle de gestion des services in


LOHNING H., PESQUEUX Y., Le contrle de gestion, Dunod,
Paris, 1998

MALO J.-L., MATHE J.-C., Lessentiel du contrle de gestion,


Les ditions dorganisation, Paris, 2000
Le propos de cet ouvrage est, tout dabord, de rappeler les bases
du contrle de gestion et de montrer les points forts mais aussi les limites
des techniques classiques de contrle budgtaire. Ensuite, les auteurs
dveloppent une dmarche cohrente mlant approches classiques et
innovations, passant de la simple tude du fonctionnement dun systme
de contrle au changement organisationnel. Ils traitent, enfin, du
problme de limplantation dun systme de contrle.

MENDOZA C., GIRAUD F., DELMOND M.-H., LNING H.,


Tableaux de bord pour managers, Guide de gestion, Groupe
revue fiduciaire, 1999

MENDOZA C., ZRIHEN R., Du balance scorecard au tableau de


pilotage, in Lexpansion management review, n95, dc.1999

SAVALL H., ZARDET V., Le nouveau contrle de gestion -


mthodes des cots cachs/performances caches, Editions
comptables Malesherbes, Paris,1992

SELMER C., Concevoir un tableau de bord - Outil de contrle,


de pilotage et d'aide la dcision, Dunod, Paris, 1998

Le management

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 118


BONIS L., Le management comme direction dacteurs :
matriser la dynamique humaine de lentreprise, CLET, Paris,
1990

Les projets de service, La documentation franaise, cahiers


du renouveau, Paris, 1990

MORIN P., LAVALLEE E., Le manager lcoute du sociologue,


Les ditions dorganisation, Paris, 2000 (Prix
McKinsey/LExpansion 2000 du meilleur livre de
management)
Ce dernier ouvrage de lun des meilleurs spcialistes de la
sociologie des organisations applique au management traite de la
manire de conduire le changement dans les organisations complexes que
sont les entreprises et les administrations. Contractualisation,
diagnostic partag , systme dacteurs sont autant de concepts
magistralement prsents en recourant de nombreux exemples et qui
clairent nombre de recommandations dveloppes dans le prsent
guide.

Le management public

ABATE B., La nouvelle gestion publique, LGDJ, collection


finances publiques , Paris, mai 2000

Doter la France de sa nouvelle constitution financire. Un


pralable la rforme de lEtat, Les rapports du Snat, n. 37
2000-2001

FORTIN Y. (sous la direction de), La contractualisation dans


le secteur public des pays industrialiss depuis 1980,
LHarmattan, Paris, 1999

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 119


GIBERT P., Management public, management de la puissance
publique, in Politiques et management public, vol 4, n2,
Paris 1986

GUYON C. et coll., Moderniser les services publics : mission


possible (guide mthodologique pour la conduite du
changement dans les services publics), Les ditions
d'organisation, Paris, 1998
Ouvrage rcent, articul autour de tmoignages, dont celui dun
contrleur gnral des armes sur le contrle de gestion au ministre de
la dfense.

HUSSENOT P., La gestion publique par objectifs, Les ditions


dorganisation, Paris, 1983

PETITBON F., Le guide du manager public, Les Editions


dorganisation, Paris, 2000

Services publics : sengager sur la qualit du service - Guide


mthodologique, ministre de la fonction publique et de la
rforme de lEtat, Paris, fvrier 2001

TROSA S., Quand lEtat sengage, la dmarche contractuelle,


Les ditions dorganisation, Paris, 1999

ANNEXE 10 : Le groupe dexperts

Les noms des membres du groupe dexperts qui a labor le prsent


guide sous la coordination de la DIRE (Dlgation interministrielle la
rforme de lEtat), figurent page suivante.

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 120


DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 121
GROUPE DEXPERTS POUR LE GUIDE METHODOLOGIQUE SUR LA CONTRACTUALISATION

MINISTRE ADRESSE TL. / FAX. MAIL

ANTOINE Isabelle Ministre de lquipement, des transports et du Tour Pascal B pice 23 39 01 40 81 64 02 isabelle.antoine@equipement.gouv.fr

logement 92055 PARIS LA DEFENSE 01 40 81 64 20


Direction des affaires financires et de ladministration

gnrale

BECK Franois Ministre de lconomie, des finances et de 139, rue de Bercy 01 53 18 72 86 francois.beck@dpmafinances.gouv.fr

lindustrie Tldoc 327 01 53 18 97 63


Direction du personnel, de la modernisation et de 75572 PARIS CEDEX 12

ladministration

BNARD Sabine Ministre de la fonction publique et de la rforme 72, rue de Varenne 01 42 75 83 84 s.benard@dire.pm.gouv.fr

de lEtat 75700 PARIS SP 07 01 42 75 83 85


Dlgation interministrielle la rforme de lEtat

DRESSAYRE IDRH 15, rue de la Baume 01 56 69 79 31 pdressayre@idrh.fr

Philippe 75008 PARIS 01 56.69 79 01

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 122


LE BLANC Victor Ministre de lconomie, des finances et de 86, alle de Bercy Hall E Tldoc 01 53 18 02 59 victor.leblanc@dgi.finances.gouv.fr

lindustrie 928 01 53 18 95 10
Direction gnrale des impts 75572 PARIS CEDEX 12

LECOEUR Martin Ministre de lconomie, des finances et de 139 rue de Bercy 01 53 18 17 98 martin.lecoeur@budget.finances.gouv.fr
lindustrie Direction du budget 75572 PARIS CEDEX 12 01 53 44 67 48
MOREL Jean-Claude Ministre de lconomie, des finances et de 139, rue de Bercy 01 53 18 70 34 jean-
lindustrie Direction du budget 75572 PARIS CEDEX 12 01 53 18 71 39 claude.morel@budget.finances.gouv.fr
OZWALD Richard Ministre de la jeunesse et des sports 78, rue Olivier de Serres 01 40 45 97 57 richard.ozwald@jeunesse-sports.gouv.fr
DPA 7 75015 PARIS 01 40 45 95 12
ROURE Bernard Ministre de la dfense 24, bd Victor 01 45 52 31 03 gmg@emaa.air.dfense.gouv.fr
75015 PARIS 01 45 52 31 96
SENEZE Frdric Ministre de lducation nationale 110, rue de Grenelle 75357 PARIS 01 55 55 24 22 frederic.seneze@education.gouv.fr
07 SP 01 55 55 37 13

DIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE LA CONTRACTUALISATION 123