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FINANCES PUBLIQUES

CHAPITRE INTRODUCTIF

I. Cadrage gnral

Pourquoi sintresser plus particulirement la Loi de Finances ? Cest un cadrage qui va conduire
aborder la question des finances publiques sous langle du droit budgtaire. Cest un point de vue
juridique, et limit. Pourquoi limit ? Les finances publiques nous conduisent nous installer dans le
champs de la socit. Les interactions entre les FP et les autres acteurs simposent et sont sur-abondantes.

A. Une pluralit de champs disciplinaires

Les FP nouent par exemple de nombreuses interactions avec lhistoire. Il faut par exemple penser
au paralllisme la conqute budgtaire et la monte en force du parlementarisme. Le R-U en est un
exemple frappant, tant il est vrai que le Parlement a commenc exister au moment o il sagissait de rgler
des questions des finances. On peut faire le mme parallle dans le cadre de lhistoire franaise avec les
Etats gnraux, qui trouvaient leur place dans le cadre de leve dimpts, et la Rvolution. Mais ah, les
malheureux, qui ont compos en histoire sur un sujet de finances publiques !a a du valoir, un 3.
La science politique intresse aussi les finances publiques. Il y a bien une idologie dans les finances
publiques. Aujourdhui nous sommes bien dans un systme de libralisme et de contrle de lquilibre. On
pourrait aussi envisager la contribution des finances publiques aux politiques publiques. Mais on ne sen
occupera pas non plus. *Regard plein de nostalgie : Jai fais ma thse la dessus, mais je suis un juriste
maintenant.* > Je tai aim comme je te quiiiite. Le budget est avant tout le budget de lEtat : cest
donc travers de la personne publique administrative que lon peut le mieux percevoir les enjeux de la
matire.
Nous pourrions aussi envisager la question des FP dans le champs de lconomie. Nous avons par
exemple pu parler (ou pas) des mcanismes dquilibre contra-cyclique du budget, des stabilisateurs
automatiques. L encore, nous resterons dans le cosmtique introductif.
De mme, il y a un champs en sociologie de la question, qui sintresse aux acteurs des finances
publiques : fonctionnaires, entreprises, etc.
Mme ide avec la psychologie et leffet dviction par exemple. On espre provoquer des
comportements travers certains mcanismes de finances publiques. Rle important de la confiance dans
lconomie.

B. Pourquoi alors choisir une approche juridique et laquelle?

Dabord parce que le monsieur il est juriste. Ensuite parce quon a des raisons positives de le faire, parce que
le droit public est le droit de la puissance publique.

Quelle approche ? On pourrait envisager daborder le droit comptable dans notre raisonnement.
Cependant, ce quon appelle comptabilit publique est de plus en plus format sur le moule de la
compatibilit gnrale, des entreprises, patrimoniale, qui prvoit des amortissements, etc. De mme, il
pourrait tre possible denvisager les mcanismes de contrles. La Cour des Comptes elle mme suis cette
mcanique de la comptabilisation. Le champs du droit public pourrait lui aussi tre financ, puisquon trouve
les financements dans lemprunt. Or lemprunt public est de moins en moins public. On pourrait donc
largir le champs du raisonnement dautres champs juridique que celui du droit public.

Quelle lgitimit pour le droit public ? Les finances publiques sont dabord et avant tout les
finances de la puissance publique. Or, si celle ci ne se limite pas lEtat, a des spcificits et un droit qui
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lui sont propres, qui par cette identit lgitime une approche fonde sur le droit budgtaire public. On a
des mcanismes par exemple propres au droit fiscal, qui sont dans le mme temps exorbitants : par exemple
le titre excutoire dans le recouvrement de limpt. On a aussi des spcificits propres la puissance
publique dans le champs des finances publiques. Cest le cas de la prescription quadriennale, qui exonre la
puissance publique de ses dettes du fait de lcoulement du temps. Il y a aussi un rapport trs troit entre la
question financire et la souverainet de la personne publique. Si on songe lapproche internationale de la
question fiscale, les conventions fiscales internationales font lobjet de trs pres ngociations. Il y a un
enjeu de souverainet trs important, cest notamment ce qui rend la question de lharmonisation fiscale
entre les Etats membres si difficiles.

Mme si vous ntes pas daccord, essayez quand mme de me montrer que vous avez compris. Cest moi
qui parle et qui note

C. Quel droit public ?

Quand on aborde la question juridiques des finances publiques, on retrouve 3 compartiments :


* Finances locales
* Finances sociales
* Finances europennes

Les finances de lEtat ne reprsentent que 30% des finances publiques. Mais faute de temps, nous
nous en contenterons. Cela renvoie deux grands champs du droit public : le droit constitutionnel et le droit
administratif.

1. Le droit constitutionnel

Il encadre tout le processus dadoption de la loi de finance. Larticle 14 de la DDHC fonde le consentement
limpt. Larticle 15 de la DDHC font par ailleurs le contrle de lusage de limpt par les administrations.
Dimensions prparation et excution des FP. Il y a aussi un certain nombre darticles incontournables.
* Larticle 34 dlimite le champs des comptences lgislatives de dfinition des finances publiques.
Prcision sur la loi de finance, et organisation de limportance hirarchique entre les finances de lEtat et les
finances des collectivits, qui vient relativiser lautonomie des collectivits locales voque larticle 72.
* Larticle 40 prcise de manire trs contraignante le pouvoir damendement parlementaires, qui ne
peuvent tre admis dans le champs de la loi de finance sils ont pour objet daugmenter une dpense ou de
diminuer les ressources par rapport au projet du gouvernement.
* Larticle 47 procde aussi de ce parlementarisme rationalis, avec lencadrement temporel de la
procdure dadoption de la loi de finance.

Cest dailleurs rversible. La Constitution impose et dfinit un cadre. Mais les mcanismes financiers eux-
mmes influent sur lquilibre institutionnel voulu par la Constitution. Dans le champs des finances
publiques, on a une place prpondrante reconnue la collgialit, au niveau des ministres. Elle na
habituellement pas tant de raison de se manifester dans ladministration. Il y a aussi une forme de hirarchie
qui ne dit pas son nom au sein de lexcutif, avec la place prpondrante de Bercy face aux autres
ministres. Le ministre des finances est le seul pouvoir dterminer le montant des recettes. Dichotomie
entre ministres des finances et de lconomie et ceux considrs comme dpensiers.

2. Le droit administratif

Il est prsent dans notre raisonnement. Tout dabord, toutes les dcisions sont prises par le moyen dactes
administratifs. Mais il faut bien se reprsenter que la prparation comme lexcution du budget passe par
des mcanismes administratif, par des fonctionnaires. Avec l aussi une sparation entre les agents, qui ont
tous une identit administratives, mais qui seront soit comptables soit ordonnateurs.

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3. Le droit europen

Il imprime une contrainte particulirement forte nos finances publiques. Cest ce quon appelle de faon
gnrale le Pacte de Stabilitet de croissance, qui puise ses racines dans le sommet de Dublin de 1996,
consacr par Amsterdam en 1997. In fine, le rglement 1466-97, du 7 juillet 97. Cela vient en adjonction
dune part du trait de Maastricht, avec larticle 126 TFUE, avec un dficit public infrieur 3% et une
dette publique moins de 60%. Ne pas oublier les Grandes Orientations des Politiques Economiques
(GOPE), diffuses par des orientations du Conseil des Ministres rgulirement aux Etats Membres, et ce
mme avant la mise en place du rglement de 1997.

Cela distribue laction entre :



* un volet prventif, qui assigne chaque Etat de prsenter tous les autres un programme de
stabilit. Cela doit prvenir un stade prcoce des dficits qui pourraient draper. Le programme de stabilit
est prsenter par les EM tous les ans, mme sil sinscrit dans une dynamiques pluri-annuelle. Il comprend
dabord un objectif budgtaire moyen terme que fixe et se fixe lEtat, avec des ajustements annuels faire,
pour que lobjectif soit le plus raliste possible. Il faut aussi dfinir le cadre macro-conomique, et prciser
des hypothses, envisager des volutions et calculer leur incidence en terme conomique. Depuis 2011, il y a
une actualisation annuelle contraignante. Avant mme que le Parlement franais ne soit saisi du projet, les
institutions disposent dun droit de regard. En effet, valuation par la Commission et le Comit Economique
et Financier, qui se penchent sur la justesse des hypothses, la vracit, et qui le cas chant formulent des
recommandations.

* un volet correctif qui institue une vritable procdure de redressement, avec de potentielles
sanctions. En excution, on a aussi une procdure de surveillance qui sest mise en place. Une marge de
tolrance a t fix de + 0,5% en PIB par rapport la ligne trace. Si on dpasse cette marge, il y a aura des
mcanismes de sanction. Dabord des avertissements. Puis un mois aprs, en cas dabsence de raction, on
passe des recommandations, qui impose une mise en oeuvre dans les 6 mois. En labsence de mesure pour
rectifier, il y a possibilit de sanctions financires, sous la forme notamment de dpt consign, qui peut
atteindre 0,2% du PIB de lEtat contrevenant.

Ce pacte a t depuis 2005 sujet deux modifications majeures :



* En 2005 : le 27 juin 2005, dcision du Conseil Europen dans le sens de lassouplissement. On
estim que 0,5% tait une marge trop troite. On a autoris des carts jusque 1% du PIB. De plus, les
rformes peuvent dsormais saccompagner dcarts temporaires, condition quun programme de
compensation soient prvus. Les critres de convergence ne doive pas sinterprter comme des critres fixes.
Ils doivent sapprcier tendanciellement : on apprcie les efforts substantiels raliss par les Etats pour
sapprocher de objectifs.
Le 6 pack, 5 rglements et une directive sont porteurs de nouveaut majeures :
- nouvelle apprciation des dpenses publiques. On lie la croissance des dpenses publiques
laugmentation des recettes.
- On introduit aussi le niveau de dette publique pour dclencher la procdure corrective.

* En 2012, Trait sur la stratgie la coordination et la gouvernance, le Pacte budgtaire. On
souhaite dvelopper une rgle dor, qui soit consacr. Aprs un premier chec de constitutionnalisation
de la rgle sous le mandat de N. Sarkozy, le projet de loi constitutionnelle adopte en 2011 a consacr une
reconnaissance constitutionnelle de cette rgle via une loi cadre pluri-annuelle. On y a aussi intgr un
volet croissance la demande F. Hollande.

Par ailleurs les finances europennes sont consquentes. Elles reprsentent 155 milliards deuros de
dpenses. Le volet recettes est lui aussi important. En effet, ce sont les EM qui contribuent aux recettes de
lUnion, mme dans le cadre des ressources propres. Cela est voqu par les prlvements sur recettes sur
le budget de lEtat hauteur de 21 milliards, aux cts du prlvement sur recette pour les collectivits
territoriales.

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D. Les dpenses de lEtat et les dpenses publiques

On occulte cependant jusque prsent la relativit des dpenses de lEtat dans les dpenses publiques. Les
finances publiques reprsentent 55% du PIB, de 2230 milliards deuros, soit environ 1230 milliards
deuros.
* En masse, on a un volume de dpenses de lEtat de 375 milliards deuros pour 2016 (17% du
PIB).
* Il y a 220 milliards pour les collectivits locales. (10% du PIB)
* Le reste, 620 milliards, reprsentent les dpenses sociales. Assurance Maladie, retraite, retraite
complmentaire, assurance chmage, scu (29% du PIB).

Section 1 - Dfinitions

Les catgories financires vont bien au del des seules recettes et dpenses. Par exemple lquilibre,
le solde

1. Les recettes

A. Approche gnrales des recettes

Larticle quilibre est lun des dernier article de la premire partie de la loi de Finances. La seconde partie
dtaille les missions, engagements, etc. Il sagit pour lanne 2016 de larticle 2016. Si lon prend cet
quilibre, on voit quil y a beaucoup plus de recettes portes que sur le document remis. Les recettes nettes
apparaissent de 301 milliards deuros. Mais ce montant est trompeur. Dans larticule dquilibre de la PLF,
ce nest pas 301 milliards que lon voit apparaitre, mais 386 milliards.

Face ces 301 milliards de recettes nettes, on a 365 milliards de dpenses, do un dficit de 72 milliards,
avec deux milliards qui se baladent. La diffrence de 2 milliards provient dun jeu dcriture qui vient
sintercaler entre le total des dpenses budgtis et les soldes de compte non budgtis, les budgets annexes
et comptes spciaux. Les excdents sur ces comptes spciaux et budgets annexes font baisser le dficit.

Toutes les recettes qui apparaissent dans les 301 milliards ne sont pas uniquement des recettes fiscales. Les
recettes nettes budgtises ne proviennent pas uniquement des impts. Il y a des recettes non fiscales : ce
sont des contreparties de services ou prestations rendus, des versements faits au prorata de redevances
accomplies (par exemple revenus des forets domaniales). Les recettes non fiscales ne concourent cependant
qu hauteur de 15,7 milliards.

Revenons la diffrence entre 301 milliards et 375 milliards. On a une dperdition de lordre de 100
milliards, qui sont en partie compens par les recettes non-fiscales. On a 385 de recettes brutes. Si on enlve
100 milliards on est 286 milliards. Plus les 15 milliards de recettes non-fiscales, on revient 301 milliards.
Les 100 milliards correspondent des remboursements et de dgrvements. On a deux natures de
diminution.

* Dans les remboursements : on a les restitution qui sont faites la suite de mcanismes fiscaux, par
exemple de crdits dimpts (incitatif comme transition nergtique, crance CARIBAC (?) etc) ou de
crdits de TVA, etc.

* Les dgrvements : des moins payer en impts, on autorise des allgements fiscaux. Cela peut
tre gnr par des rclamations, dgrvement suite contentieux. Le dgrvement peut aussi tre doffice,
quand ladministration se rend compte quelle a fait une erreur. Un autre mcanisme est li aux collectivits
locales. Celles ci peroivent des impts locaux. Ces impts sont collects par lEtat, et vots pour leurs taux
et la politique gnrales dassiette par les CT. Or des dgrvements sont consentis et pris en charge,
compenss par lEtat.

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Sans les remboursements et dgrvement on serait largement excdentaire, on serait 386 milliards brut par
rapport aux 375 milliards de dpenses. 301 milliards nettes. Nous avons alors 74 - 2 milliards solde
excdentaire des budgets annexes = 72 milliards de dficit.

Mais les 301 milliards ne sont pas encore le montant exact de ce qui correspond aux dpenses de lEtat. Dans
les 301 milliards de recettes, une partie est dj impacte en moins. Cet abaissement reprsente 71,5
milliards. Cet abaissement sont un prlvement sur recette. Les recettes ne vont pas servir aux dpenses de
lEtat pour au moins 71,5 milliards. Cela correspond lalimentation du budget de lUnion (21 milliards et
des brouettes) et des collectivits territoriales. En effet, lEtat fait des dotations aux CT pour alimenter leur
budget, hauteur environ de 50 milliards deuros.

301 milliards ne sont donc pas suffisants pour lEtat. Les dpenses de fonctionnement des ministres sont
de 220 milliards. Mais lEtat alimente dautres caisses que ses caisses propres, Union et CT, et doit tenir
compte de sa politique de dgrvements et remboursements.

B. Dfinitions

Les principaux impts :


* 72 milliards dimpts sur le revenu
* 145 milliards de TVA
* 33 milliards dimpts sur les socits

> Leffort fiscal dans limpt direct est principalement sur les mnages, plus que sur les entreprises. Cela est
cependant voulu, cest une dcision politique de la prsidence actuelle. En 2011, on tait 51 milliards de
rendement de limpt sur le revenu. On tait 58 milliards pour les personnes physiques, on passe 72.

> Le plus gros contributeur est quand mme la TVA, prs de 50% des recettes fiscales nettes. On a coutume
de dire que cet impt nest pas socialement juste, puisquil na aucune dimension progressive.

On a deux autres moteurs dalimentation des recettes fiscales :


* la TICPE, (Taxe intrieure sur les produits de consommations sur les produits nergtiques) : 15,6
milliards.
* les autres recettes fiscales, qui apparaissent pour 20,5 milliards.

1. lIRPP (impt sur le revenus et les personnes physiques)

Limpt sur les personnes, ou impt sur le revenu > 72,3 milliards. Cest limpt qui correspond
lide de justice sociale. Cest un impt progressif, catgoriel, et familiaris.

a. Un impt progressif : cela correspond la liquidation : calcul de limpt, base multiplie par un
taux. Quand un impt est progressif, on vise le taux qui multiplie la base. Le taux appliqu nest vraiment un
taux, mais plutt un barme. Lide est dappliquer le barme de manire progressive, gradue. On
commence par diviser la base ou revenu imposable en tranches. Il y a cinq tranche, pyramides. On applique
ensuite un taux chaque branche, qui va croissant dans la pyramide des tranches du revenu imposable. On a
taux 0, de 0%, pour les revenus annuels infrieurs 9690 annuels. Ensuite une tranche premire tranche
qui va jusque 27600, avec un taux 14%. La tranche suivante est frappe de 31%, puis 41% et 50%.
Cest normalement une garantie de justice sociale, corrle aux revenus.

La barme a t retouch deux niveaux. Dune part on a enfin tenu compte de linflation : il faut dsormais
avoir un peu plus de revenus pour entrer dans la premire branche, on a index le barme.

b. Un impt catgoriel : cela renvoie la base. Dans un foyer fiscal, on a un seul ou plusieurs
revenus. Dans une seule personne a parfois plusieurs revenus. Limpt sur le revenu tient compte de toutes
les catgories de revenus que peut toucher une personne physique.

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8 grandes catgories de revenus :
- Traitements et salaires
- Revenus fonciers
- Les revenus de capitaux mobiliers (portefeuille daction, parts sociales, etc.)
- Rmunration de dirigeants de SARL notamment qui ont un rgime spcial et constituent une catgorie
part
- Les plus-values ralises par un particulier par exemple lors de la session dun bien immobilier. On tient
compte de lge, et on revalorise le prix dachat de ce montant pour compenser la dgradation du bien.
On peut aussi avoir des revenus de capitaux mobiliers, en cas de vente de titres avec plus-value.
- Les bnfices industriels et commerciaux : ce que font les artisans par exemple
- Les bnfices agricoles
- Les bnfices non commerciaux, ceux raliss par les professions librales principalement.

> On cumule par somme algbrique au titre dune anne tous les revenus perus par un foyer fiscal, cela
correspond la base. On dit quil est cdulaire, il agrge les diffrentes sources de revenus fiscaux. Un
dficit sur un revenu (en revenu immobilier ou pour des artisans par exemple) impact le revenu global. Si
lon a pas assez de revenu pour absorber le dficit de lanne, on a le droit deffectuer un report sur lanne
suivante pendant 6 ans. Limputation du dficit foncier est plafonn hauteur de 10 700 .

c. Un impt familiaris : on est dans une logique de foyer fiscal. Il y a 37 millions de foyers fiscaux
en France. La composition du foyer tient compte non seulement de la situation familiale (clibataire, veuf,
divorc, etc.) mais aussi des personnes charge (pas seulement les enfants, cela peut tre des majeurs ou des
ascendants). Cela ne signifie pas quil y a 37 millions de contribuables. Seuls 17,6 millions de foyers fiscaux
payer limpt en 2015. Plus de la moiti des foyers fiscaux ne paient pas lIRPP. Et sur les 17,6 millions,
une partie va payer moins. Pas le prof.
Lintrt est le mcanisme de quotient familial, cest un revenu par part qui va tre pris en compte. Plus on a
de part dans le foyer, moins on a de parts imposables. Le quotient familial est une division qui se fait en
tenant compte du nombre de composante du foyer. Une personne seule dispose dune part. Deux personnes :
deux parts. Puis des demi-part pour les personnes charges, jusque une part entire pour le 3me enfant. Le
foyer fiscal gnre alors un certain nombre de parts. Le revenu imposable est alors divis par le quotient
familial, est cest le rsultat qui est pris en compte pour lapplication du barme. Pour un mme revenu fiscal,
on peut donc avoir des impts qui varient beaucoup.

d. Un impt direct : il est directement dclar par la personne qui peroit les revenus. On le fait dans
un tableau, la dclaration. Il est direct aussi car recouvr par voie de rle, liste gnrale de tous les
contribuables et de tous les impts pays par les contribuables, dont on envoie une partie aux particuliers,
lavis dimposition.

2. Limpt sur les socits : il est pass de 46 33 milliards de rendements (crdits


dimpts, etc).

Il intresse des personnes morales. Toutes ? Certaines y chappent, comme les associations par exemple,
suivant des critres de non-lucrativit. Certaines formes de socit y chappent aussi, quand elles ont une
activit civile plus que commerciales. Les SARL ne sont pas toujours imposes par le IS : celle dites de
famille par exemple ne sont pas automatiquement lIS.

a. Un impt proportionnel : application dun taux une base. Le taux na plus de barme, mais fixe
et non familiaris. Le taux applicable aujourdhui est celui de 33%-1/3. Mais il ne sapplique pas tous les
entreprises. Les petites entreprisses bnficient dun taux rduit de 15%. Certains structures en fonction de la
nature des revenus galement. Le taux est nominal de 33,33% est appel baisser partir de 2017. Il va
progressivement passer 28%, dici 2020.

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b. Un impt gnral : il frappe de manire globale le bnfice. Le problme est de dfinir le
bnfice. On part du rsultat comptable, que lon trouve dans le tableau de compte de rsultat des entreprises,
qui fait la diffrence entre produit et charge. Cela donne un dficit, un excdent, ou un rsultat nul. On
retrouve ce compte de rsultat au passif du bilan. Ce nest pas a qui est le bnfice. Le bnfice exige un
retraitement du rsultat comptable. Exemple : le comptable tient compte de la dprciation des biens
dactifs : lamortissement. Les biens immobiliss sont des enrichissements de lentreprise, ce sont des actifs
qui enrichissent la patrimoine de lentreprise. On na pas le droit de passer des immobilisation en charge. Par
contre, on peut appliquer une dprciation de charge pour lamortir : cest lamortissement, une faction du
bnfice que lon considre comme impact par la dprciation. Par exemple, on sait quune machine va
durer 10 ans, on peut amortir de 1/10 tous les ans. Mais le droit fiscal pose des rgles prcises. Il apporte des
choses diffrentes dans la comptabilisation. On peut aussi penser aux provisions, constatation anticipe dune
charge. Il y a aussi le report dficitaire, qui est illimit depuis 2005.
On doit donc retraiter tout cela, pour arriver au rsultat fiscal, qui nest pas le rsultat comptable, qui va
pouvoir tre major ou minor. On obtient alors la base, que lon multiplie par le taux, et on obtient limpt.
Mais ici, on peut encore faire jouer les crdits dimpts. Cest ce qui alimente les remboursements et les
dgrvements.

c. Un impt pay par acomptes prvisionnels : on ne reoit pas un avis dimposition, on paie par
anticipation puis une rgularisation intervient.

3. La TVA

Cest un impt indirect. Il nest pas directement dclar sur la source de limpt. Invent en 1954 en France.
En 1966, elle est gnralise en France. Garantie dune neutralit, non pas sociale, puisquelle frappe tout le
monde sans tenir compte de la situation. Mais neutre conomiquement. Elle ne porte pas prjudice au produit
entre la phase de production et la mise en commercialisation du bien dans son circuit. Avant, il y a ravir dj
une impt sur la consommation du produit, mais chaque phase de vie du produit, il tait impact. La TVA
autorise chaque oprateur conomique, tout en dclarant limpt sur ses affaires, diminuer de limpt d
sur les ventes, limpt sur lachat des matires premires ou du bien de vente. La TVA ne frappe que le
bnfice, la VA, la marge.
Dans un circuit conomique hyper-simplifi, on a au regard de la TVA trois natures doprateurs :
* un fournisseur, en dbut de chaine : redevable de la TVA, montant hors taxe et TTC.
* un revendeur : reoit la facture, va revendre, avec une TVA suprieure et un montant TTC
suprieur aussi.
* un client / consommateur : on achte avec tous les ajouts de marge et TVA. On est assujetti la
TVA, mais on ne la dclare pas.
Fiscalement, le vendeur reproduit ses ventes dans le 1/3 suprieur de la dclaration et TVA - la TVA paye
lachat dans le tiers infrieur pour obtenir ce quil doit aux impts. Si un mois il ne vend pas, il a tout de
mme pay de la TVA lachat au fournisseur, il est dans une situation crditrice. Au bout de 3 mois, on peut
avoir un remboursement de crdit. TVA collecte - TVA dductible = TVA nette payer. Trois grands taux
sont appliqus : 5,5 ; 10 et 15%. En ralit, il y a plus de 3 taux. Certains sont spciaux selon les rgions, par
exemple en Corse, ou selon les produits. Cest un impt 100% dclaratifs. Lassiette de limpt dpend
totalement des redevables, qui effectuent eux-mme le calcul.

Cest un impt, qui outre le fait quil rapporte beaucoup (144 milliards), est indolore. Il nest pas
immdiatement peru par les contribuables. Il est dilu sur une chaine, et support par un consommateur
final qui ne se rend pas compte du financement apport. Il frappe de manire aveugle tous les consommateurs
sans aucune considration particularise. Pour cette raison, il subit quelques critiques, comme impt injuste.
Autre critique, cet impt nourrit un important phnomne de fraude fiscale. Certains agents nont pas hsit
gonfler leurs factures dachat avec des factures fictives, au moyen de taxis, ce qui augmente les impts
dductibles en moins de la TVA collecte. Cela diminue limpt, et peur aller jusquau remboursement de
TVA. La dlocalisation de acteurs permet alors une dilution de la traabilit. On estime le manque gagner
pour le budget de lUE prs de 22 milliards deuros sur les 145 milliards de budget de lUE.

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4. Les autres impts

Ils renvoient deux grands ordres de recettes fiscales.

a. La fiscalit cologique : travers la TICPE, Taxe Intrieure sur la Consommation des Produits
Energtiques, ancienne TIPP, qui reprsente 15,6 milliards. En ralit 25 milliards, car 10 milliards sont
directement allous aux rgions et dpartements. Cest une taxe trs ancienne. Cest une taxe ramification,
pour le gaz naturel par exemple avec la TICGN. Lide renvoie larchtype de limpt indirect, qui pse sur
la consommation, les systmes des accises (?). Taxes qui impactent un certain nombre de produits caractre
dangereux ou nocifs (alcool, tabac) et nergtique polluants pour tous les produits mettant du CO2. Le tarif
est appliqu par volume et non pas valeur vnale de marchandise. Le tarif est de 22 par tonne, cest ce
quon appelle la part carbone. Cest considr comme une taxe caractre cologique, qui a vocation a
viter a surproduction de produits polluants.
Dautres taxes cologiques ont la particularit dtre dites affectes, para-fiscale, adosse des
objectifs prcis dont les produits servent une destination prcise. On ne les voit pas apparaitre sur le budget
de lEtat, en raison du principe de non-affectation (driv du principe duniversalit budgtaire). On peut
penser la TGAP, qui touche toutes les substances polluantes (chrome, zinc, plomb, etc.). Dans la logique
mme du principe pollueur-payeur ce concentrent sur un certain nombre dinstallations classes (producteurs
phytopharmaceutiques, phytosanitaires, etc.). On peut aussi penser par exemple la taxe sur les vhicules de
socit.
Il faut aussi ne pas oublier la part incitative de la fiscalit cologique. Par exemple le crdit dimpt
transition nergtique ou le crdit dimpt dveloppement durable, qui impactent ngativement le budget de
lEtat. On a aussi en projet des exonrations, par exemple pout la mthanisation agricole, de recyclage des
dchets, etc. En revanche, on abandonne dans la loi de finance 2016 dautres incitations fiscales, comme
celles accompagnants les propritaires des zones Natura 2000.

b. Les autres recettes fiscales :


- LISF qui reprsentant environ 5 milliards pour 300 000 contribuables, avec certaines exonrations
possibles. Lanne 2015 a t la plus fructueuse, notamment grce une srie de repentis.
- La taxe sur les salaires : elle vient en compensation de la TVA dans certains activits qui nen
paient pas. Par exemple les banques, le secteur hospitalier, le secteur associatif, etc.
- Les droits denregistrements : droits trs anciens, voire archaques, indirect, qui frappent non pas
une activit conomique ou un produit, mais la rdaction des actes juridiques. Lacte peut tre par exemple
une vente dimmeuble. Le droit de mutation titre onreux (ou en franais vente de limmeuble) est frapp
dune taxe. Cela reprsente prs de 20 milliards par ans de rendements.
- Taxe dhabitation, taxe foncire, CET, etc.

C. Actualit des questions de politique fiscale

Nous sommes aujourdhui dans un cadre de grande contrainte, eu gard de la norme de 2014, le programme
dconomie de 50 milliards deuros. On veut retrouver une norme plus en adquation avec les critres de
convergence. On veut ramener le dficit de 3,6% du PIB 3%. 50 milliards dconomie touchent bien sur les
dpenses et les allgements. Mais on a aussi la volont daccompagner ce programme dconomie sur les
dpenses par des baisses cibles des impts. Cela se lit deux niveaux : entreprises et mnages. Il y a un
programme de cration de 500 000 emplois envisag.

a. La baisse intressant les entreprises : cela se traduit essentiellement par des crdits dimpt. Mais il y a
aussi des allgements de cotisations sociales : 4,5 milliards pour les URSAF. On a aussi supprim un certain
nombre de cotisation supplmentaires comme la C3S : manque gagner d1 milliard dici 2017. Fin aussi de
la contribution exceptionnelle sur les trs grosses socits : 2,5 milliards de perte. Baisse aussi du taux
nominal de lIS. Crdit dimpt comptitivit emploi pour 18,5 milliards. Suppression dfinitive de limpt
forfaitaire annuel. Tout cela additionn fait 33 milliards. Dautres avantages mritent dtre signals. Un
premier dispositif intresse les socits, le sur-amortissement, qui bnficie aux PME qui investissent dans la
robotisation. Un amortissement est le constat comptable de la dprcation de la valeur dun actif. Aussi un
rgime dallgement pour les jeunes entreprises innovantes.
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b. La baisse intressant les mnages : cibler des baisses sur le revenu des personnes physiques a t lun des
mots dordre de la loi de finance de 2016. Seuls 8 millions de foyers fiscaux seront impacts sur les 37
millions de foyers fiscaux et les 17 millions de contributeurs lIRPP. Cela reprsente 2 milliards
dallgements.
- Le premier lment de baisse est la r-indexation du barme sur linflation, alors que la barme
a t pendant longtemps gel (cela gelait les tranches dentre dans les barmes).
- Deuxime pilier : la revalorisation de la dcote. La dcote est un crtement. Un crtement est
un rabot fiscal. Cela signifie que les premiers entrants sur lIRPP, qui paieront pour la premire fois, pour ne
pas les dcourager, verront leur impt dcot. Cela reprsente 200 pour un clibataire. On a rehauss les
seuils dapplicabilit de la dcote.
- Troisime pilier : la revalorisation du plafond, ou dplafonnement du quotient familial, (on
plafonne pour les Duchennois et pas pour les Groseilles ). Le dplafonnement permet de rehausser un peu
le seuil.
> 9 millions de foyers fiscaux de lIRPP vont devoir supporter les 2 milliards de baisse et les 2 milliards de
rendements supplmentaires attendus de lIRPP, soit environ 500 de plus.

2. Les dpenses

On ne va voluer que les dpenses de lEtat, et pas de toutes les dpenses publiques. On va parler des 17%
du PIB qui reprsentent les dpenses budgtises. Elles reprsentent 374 milliards deuros. Cest un paquet
qui reprend des prconisations europennes. LUE a impos une norme largie pour tenir compte de toutes
les dpenses. Avec une norme largie, on prend en compte non seulement les dpenses ncessaires pour le
fonctionnement de lEtat, mais aussi les prlvements sur lEtat sur recettes intgrs dans une conception
largie de la dpense. On ajoute aussi tout ce qui est service de la dette, et ce que lEtat paie pour les
pensions aux fonctionnaires. On ajoute aussi les taxes affectes. On passe de 221 milliards ncessaires pour
faire fonctionner lEtat 374 milliards dans la logique dlargissement. Cela permet davoir un talon pour
comparer les Etats. On a aussi la volont europenne de surveiller la progression des dpenses.
On rsonne soit en volume soit en valeur (qui tient compte de linflation). On sest aperu que si en valeur la
progression des dpenses tait inquitante, en valeur cela avait peu chang. Assez rapidement on sest mis
daccord pour prendre en compte linflation, et donc prendre en compte le volume. En 2003 a t fix la
norme zro volume. Ctait uniquement les dpenses de lEtat en dehors de tous les remboursements,
dgrvements et charge de la dette, et on voulait que cela reste infrieur au taux dinflation. La loi de finance
de 2008 a largis les dpenses de lEtat. La loi de finance de 2011 a ajout la norme zro valeur. La
variation des dpenses de lEtat avec Zro valeur , hors charge de la dette et pension, doivent tre
stabilises en valeur, zro si possible. Vient se coupler llment plus traditionnel de zro volume, qui
touche les dpenses gnrales, la charge de la dette, et le CAS : la variation des dpenses doit rester
infrieure linflation.

A. Dfinitions

Les dpenses aujourd'hui ne ressemblent plus ce qui tait auparavant, avec lapplication de la LOLF depuis
2006 (Loi organique sur les Loi de Finance), qui a remplac une ordonnance de 1959. Dsormais, on doit
fixer les objectifs de dpenses : les dpenses sont prsentes par destination, et non plus par nature.
Cependant, les appellations ont chang mais les faits sont ttus. Certains logiques demeurent. Passs les
premiers temps de la LOLF on se rend compte que les vieux principes perdurent.

1. La catgories prtendument obsoltes

a. Lopposition caractre dfinitif et caractre temporaire : Cette dichotomie apparaissait pertinente et


visualisable dans lancien budget. Certaines dpenses taient caractre dfinitif, dites au dessus de la ligne,
et dautres appelaient des contreparties et taient rentable (temporaires), au dessous de la ligne dquilibre.
La ligne se trouve dans larticle dquilibre. Opposition entre des services dpensiers et des services
rentables. Il y avait un message, qui tait symbolis par le tableau situ dans larticle dquilibre, article qui
terminait la premire partie de la loi de finance. Auparavant, les comptes spciaux taient les principaux
acteurs des dpenses temporaires, dans une logique davance et non pas de comptes perdus. Dsormais, ces
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dpenses caractre temporaires sont intgrs la norme largie, alors que lon raisonnait en terme de norme
restreinte pour voir ce que lEtat coute en terme de fonctionnement. Il faut cependant garder en tte cette
dichotomie qui fait toujours sen aujourdhui.

b. Dpenses ordinaires et dpenses en capital : Les dpenses en capital sont les dpenses dinvestissement.
Les dpenses ordinaires taient principalement les dpenses de fonctionnement et les interventions (aides et
subventions sociales), sans entrer dans une logique de constitution dactifs. LEtat au fil des ans
apparaissaient en rgression en terme de dpenses de capital, notamment au dtriment des collectivits
locales. On retrouve nanmoins aujourdhui un certain nombre dlments pertinents dans la prsentation des
dpenses. Les dpenses ordinaires taient auparavant ventiles en 5 titres. Aujourdhui, on a encore ces 5
titres que lon trouve au sein des projets annuels de performance.
Les dpenses en capital ont t intgres dans les dpenses de fonctionnement, travers la banalisation des
autorisations dengagements et des crdits de paiements. On ne parle plus aujourdhui dune spcificit des
dpenses dinvestissement. Autrefois, seules les dpenses en capital pouvait faire la distinction autorisations
dengagements et crdits de paiements. Aujourdhui, cela a t banalis. Concrtement, les dpenses sont
apprcies sur un cadre pluri-annuel qui saffranchit de lannualit budgtaire, et sont galement mesurs en
fonction de la tranche annuelle de crdits allous. On distingue une autorisation dengagement qui est pluri-
annuelle, du crdit de paiement qui est annuel. Dsormais que cela a t banalis, la distinction dpenses
ordinaires et dpenses de capital fait moins de sens. Mais il y a une permanence des dclinaisons en titre
dans les dpenses ordinaires et de capital.

c. La dichotomie service vot et mesures nouvelles : les services vots regroupant la masse mal plus
importante budgtaire, dans la logique de la reproduction budgtaire.
* Services vots : minium de dotation jug indispensables par le gouvernement pour excuter le SP
dans les conditions approuves par le Parlement les annes prcdentes. Besoins minima des SP pour
fonctionner. Reprendre ce quon avait utilis en crdit lanne prcdente pour se dire que lon aura au moins
besoin de cela pour fonctionner.
* Mesures nouvelles : apport de la loi de finance vote au regard des services vots, toutes les
modifications apportes au primtre du budget par la loi de finance nouvelle. Seules les mesures nouvelles
taient la marge de manoeuvre du gouvernement en terme daction budgtaire. Ces mesures nouvelles
faisaient lobjet dune prsentation et dun vote dtaills.

> Cela tourne le dos la performance, logique de rplique. Pas de modernisation des
pratique attendre. Cela a t modifi de part la logique de performance port par la LOLF. On ne trouve
plus au coeur de la loi de finance cette appellation.

Mais si elle a t remplace par la distinction mission-programme-action, un vote par mission, on a


nanmoins une logique de reproduction qui perdure :
* Dune part au niveau mme de la procdure dadoption. Deux articles : art.47-4 de la
Constitution et art.45 -2 de la LOLF : en cas dimpossibilit pour le Parlement de voter dans les dlais la loi
de finances, le projet de loi de Finance est mis en oeuvre par le gouvernement par un projet de loi spcial, qui
lautorise lever limpt et prendre un certain nombre de crdits applicables aux services vots.
* Dautre part : dans la logique de prparation, on constate que lon part sur une feuille de route
qui est semblable celle qui prvalait avant la LOLF. On est toujours dans la logique dun budget de
reconduction.

2. Les nouvelles rpartitions, la distinction mission-programme-action

La LOLF (Loi Organique sur les Lois Financires), vote en aout 2001 est le fruit dun travail parlementaire
important pour mettre en oeuvre une nouvelle charte financire. Cependant, ses nouveauts ne sont pas aussi
flagrantes quelles paraissent. Elle tourne le dos une logique qui tait celle du prcdent texte, ordonnance
de 1959. La LOLF a tourn le dos cette ordonnance en promouvant deux aspects.
* Le premier est finaliste, quoi sert la dpense. Le but est de faire en sorte que le budget rponde
des politiques suivies, que lon passe dune logique/ dun budget de moyen, une logique de rsultats.
* Autre logique, celle de la performance, qui comprend une logique de contrle, qui vient en
contre-point de la logique finaliste et des moyens donns aux politiques.
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1. La logique finaliste recoupe 3 lments :

* une autre prsentation des dpenses, non plus fonde sur la classification des dpenses en fonction
des administrations ministrielle, dans une logique structurelle. On lui prfre une logique par destination :
les politiques publiques envisages comme but atteindre dirigent les engagements de crdits. Rompre avec
la logique juridique pour une logique fonctionnelle. Cela ouvre notamment le champs linter-ministrialit.
La dpense va tre caractrise par le terme de missions, qui peuvent regrouper plusieurs ministres et
plusieurs programmes ministriels. Cf article 7 de la LOLF. Une mission est une ensemble de programme
concourant une politique publique dfinie. Un programme est un regroupement dactions cohrent, en vue
de satisfaire une politique publique dfinie, la mission. Le regroupement en missions a un impact important
sur le pouvoir des parlementaires, largi.

* pour que la vise, le but atteindre dans une mission, puisse tre garanti, un autre principe a t
pos par le LOLF. Le but est daccroitre lefficacit des programmes, et que le rsultat attendre soit plus
important que les ressources. On a mis en place le principe de fongibilit, de transformabilit, des
allocations et attributions, lintrieur mme dun programme. Possibilit reconnue au responsable du
programme de rebattre la donne de la distribution des crdits entre les diffrents titres. On va retrouver les
distinctions de la rpartition des dpenses au sein des programmes en titres. Un seul titre ne peut subir la
moindre transformation, celui des dpenses de personnel, que lon ne peut majorer. Les autorisations
dengament sont gales au crdit de paiement pour ce titre de manire intangible.

* Logique de globalisation : cela se traduit par deux types de mesures. Tout dabord, on banalise,
exceptes les dpenses de personnels, lengagement pluri-annuel. Une autorisation dengagement est vote,
et lintrieur de cette autorisation on vote les crdits de paiements. Permet de faire en sorte que lon ait une
logique excution annuelle et une logique dengagement pluri-annuelle.
On a par ailleurs renforc la distinction entre crdits valuatifs et limitatifs. On a envisag de manire trs
prcise ce qui pouvait ne pas relever de la prvision prcise. Un crdit limitatif doit connaitre un
plafonnement. Dautres crdits peuvent tre valus et dpasss en cas de besoin.

2. En contrepartie, la LOLF a mis en place un moyen de mesurer les efforts accomplis par les gestionnaires
de programmes. On doit pouvoir contrler, do lide de performance. La performance nest pas une
logique de rentabilit. La performance repose sur deux ides.
* dune part lefficacit, qui se mesure par lcart entre les rsultats obtenus et le rsultat obtenu.
* dautre part, lefficience, qui se mesure par lcart entre les moyens mis en place et les rsultats.
Cette logique de performance repose sur des indicateurs. On va les trouver dans des documents budgtaires,
le projet annuel de performance, ou PAP. On trouve larticle 7 de la LOLF une allusion directe la
performance des rsultats attendus faisant lobjet d'une valuation.

Tout cela a conduit modifier les documents annexes de la loi de finances pour les rendre compatibles avec
la ncessit de contrle. Un autre lment va dans le mme sens : on a limit les virements et les reports de
crdit. Sous lempire de lordonnance de 59, on pouvait reconduire les crdits pour les crdits vots mais non
excuts. De la mme manire, les virements de crdits ont fait lobjet de la mme restriction. Les articles 12
et 15 prcisent les possibilits de reporter ou virer les crdits un autre programme. Cela va aussi dans la
sens de la performance de la prvision.

3. Cette LOLF a t prsente comme innovante par rapport 59. Toutefois le programme nest pas si
novateur que cela. La LOLF apparait plus comme hritire de pratiques dj prsentes.
Sur laspect finaliste, ce nest pas en aout 2001 que la nomenclature juridique a fait lobjet dune
critique. La notion de destination, de reprsentation des dpenses par objectifs avaient connue deux
prcdent. On avait dj mis en place un budget fonctionnel. Au tournant de la deuxime moiti des 90s,
soucis de mettre en place une nomenclature de manire trs fine, qui permettait de prciser la destination de
la dpense, avec ladjonction des agrgats budgtaires.
Sur le terrain de la performance, on a pas attendu la LOLF. Sur le terrain de lefficacit, on avait dj
de long temps mis en place des documents permettant de suivre lefficacit des dpenses, dans une approche
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transversale, cf les jaunes budgtaires. Sur le terrain de lefficience, les parlementaires ntaient pas
dpossds du pouvoir de contrle, travers par exemple loutil du dbat dorientation budgtaire mis en
place ds 1996.

Dans une logique gestionnaire, la responsabilit des gestionnaires avaient dj t mise en place, travers
plusieurs institutions. Par exemple les contrats dobjectifs et de moyens qui existent depuis 1986. De la
mme manire, le contrle staient considrablement renforc depuis les 80s entre ordonnateurs et
comptables, dans une logique de refonte de la comptabilit publique.

> Ce cadre nouveau de la dpense dEtat nest pas une rvolution. Tout au plus la conscration de
principes dj prsents, fonds sur des critiques anciennes.

B. Prsentation de lactualit des dpenses de lEtat : approche quantitative des dpenses

Dpenses publiques 55,5% du PIB.

La dpense de lEtat sapprcie en volution. Aujourdhui a on une double norme : zro valeur et zro
volume. Zro volume est plus importante que zro valeur. Dpense en volume, e.a par rapport linflation. A
primtre et format constant, on respecte bien le zro valeur pour le PLF 2016 282,5 milliards pour la LFI de
2015, 279,6 milliards pour la LFI de 2016.
Les dpenses de lEtat, 383 milliards, sont loin des 55% du PIB. Que lon prenne le zro valeur et le zro
volume, on est sur une tendance baissire si on raisonne primtre constant. Cette baisse nest pas le fruit
du hasard. Si lon raisonne en valeur, brut, il peut sembler quil y ait une hausse : environ 5 milliards de
plus par an.

Il ne faut pas confondre dpenses publiques et dpenses de lEtat. La fiscalit, les prlvements fiscaux de
lEtat nont rien voir avec les prlvements obligatoires. Ils ne reprsentent que 13,5% du PIB et non pas
44% du PIB.

La baisse est le fruit dune politique, un programme de rduction des dpenses de lEtat mis en place en 2013
et 2014. Le programme est trs ambitieux et porte sur 50 milliards dconomies. La rgulation des finances
publiques passant essentiellement par ce programme. Cela doit en parallle conduire des baisses dimpts
cibles. En 2014, il y avait dj eu un programme ambitieux annonc de 15 milliards deuros dconomie.
lEtat devait rduire de 9 milliards ses dpenses, dont plus de 2 milliards sur les dpenses de fonctionnement.
La rduction est aussi supporte par les CT, avec la baisse des dotations de 3 milliards, avec le Pacte de
Confiance et Stabilit. Enfin troisime contributeur : la dpense sociale. 3 milliards de la caisse dassurance
maladie, 2 milliards sur les retraites, 1 milliards sur les allocations familiales.

En 2015, poursuite et amplification du programme, on envisageait 21 milliards dconomie notamment li au


fait que la baisse de linflation a impact la rentabilit des mesures. Efforts de 7,7 milliards par lEtat, dont
plus de 3 milliards sur la masse salariale. Les dpenses sociales, on en attendant 9,7 milliards dconomie.
Enfin les CT taient appeles contribuer hauteur de 3,7 milliards. On a peu en raliser seulement 18
milliards.

Le programme de 2016 est accru par ce manque gagner de 2015, on a report 1 milliards. Le programme
dconomie de 2016 est de 16 milliards, dont 5 milliards dconomie sur les dpenses de lEtat. 3,5 milliards
en moins pour les concours de lEtat au CT. Rductions aussi pour les prestations sociales : baisse des
allocations familiale, effet de la rforme des retraites de 2014, etc.

Sujet : la croissance des dpenses de lEtat, remise en perspective co.

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Les mission du budget de lEtat

Si on additionne les dpenses de missions, on obtient pas les 383 milliards de dpense de lEtat, on obtient
les 220 milliards. Concernant les missions, il y a des postes plus importants que dautres.
* Le poste dducation national et recherche / enseignement suprieur reprsente le premier poste
avec 72 milliards.
* Deuxime poste, scurit et dfense, seul poste connaitre une augmentation de poste avec
lducation nationale en 2016, 42 milliards.
* Troisime poste : 37 milliards de dpenses sociales.

Section 2 - Enjeux

Les dynamiques dquilibre budgtaire et dendettement conditionnent les recettes et les dpenses
prsentes. Le dficit cumul conduit un endettement de plus en plus fort, ce qui conduit jouer sur le
solde de la dette.

A. Lquilibre budgtaire et le dficit budgtaire



Cela nous conduit aborder le dficit. Le dficit na pris sa forme critique qu partir du dbut des 80s, car
gnrant un solde ngatif trs lev quil a fallu financer par un endettement de plus en plus fort. Il a fallu
passer dune logique daggravation du dficit sa contention, par la rigueur et lempirisme.

1. Lvolution du dogme de lquilibre budgtaire

Le dficit n'a pas toujours eu cette ampleur. Il a pris sa forme critique au dbut des annes 1980, gnrant un
solde ngatif qu'il faut financer par endettement. On est pass d'une logique d'admission et d'encouragement
du dficit une logique de contention du dficit pour finir par une forme d'empirisme rigoureux. On a affaire
une logique courte vue aujourd'hui qui subit plus qu'elle ne suit le dficit.

Avant 1981/2, la question du dficit tait camoufle par la thorie de l'impasse budgtaire, consistant faire
appel des mcanismes de dissimulation: comptes spciaux du Trsor mettant comme dpenses caractre
temporaire des dpenses qui auraient d apparatre dans le dficit. La IVe rpublique y a normment eu
recours. Le dficit apparent n'avait rien voir avec le dficit rel. L'ordonnance de 1959 a essay de
rationaliser ces pratiques en limitant les comptes spciaux du Trsor pour rentrer dans une logique
d'orthodoxie porte par VGE: quilibre des soldes qui n'a pas empch le vote du budget en dficit. En
1976, avec l'arrive de Barre ( la fois PM et ministre des finances), on passe du rejet du dficit son
admission, condition qu'il soit matris. Cela inaugure une tendance l'admission, un changement de
paradigme avec cette affirmation du caractre invitable du dsquilibre. Avec l'arrive de la gauche au
pouvoir, la question du dficit est pose clairement : revendication de la ncessit du dficit pour la
croissance conomique (logique keynsienne/marxiste) nationalisations, dficits systmatiques pour
relancer la croissance par consommation Le dficit n'a plus rien de matris. Le taux d'inflation est tel,
ainsi que le dsquilibre de la balance commerciale, qu'une raction voit le jour en 1984: diminution des
dpenses (plutt qu'augmentation des impts). Cette tendance privilgier la diminution des dpenses
prvaut toujours aujourd'hui pour tenter de rtablir les comptes.

Le Plan Delors provoque le retour de Chirac Matignon en 1986. Cela concide avec une priode d'embellie
sur le plan de la croissance: une certaine insouciance budgtaire voit le jour, un empirisme budgtaire est
consacr. Cela dbouche sur une perte abyssale de recettes au moment du retournement de conjoncture en
1991 (- 100 milliards de francs de recettes). A partir de 1993, une rigueur est porte par Balladur, se
traduisant par un programme de privatisations censes remettre les comptes flots (pas trs efficace) et une
vague de dbudgtisation/dsengagement de ltat en transfrant des SP des entreprises prives: cration
de socits d'conomie mixte, dlgations Paralllement, on a un programme de soutien l'emploi et la

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consommation financ par l'emprunt Balladur 6 %. Mais un effet d'viction s'est produit avec une
augmentation de l'pargne des mnages, provoquant l'chec du plan de relance.

En 1995, Jupp reprend les commandes et fait un diagnostic dsastreux de la priode de son prdcesseur
(calamiteux) et tente de restaurer les comptes publics. Un audit du dficit est ralis en LFI de 1995: il
passe de 275 milliards 322 milliards de francs (loi rectificative de finance = rvaluation). Un programme
de restrictions des dpenses voit le jour jusqu'en 1997: contrle strict des dpenses + hausse des recettes
fiscales (+ 1 point de TVA: 19,6 20,6%, hausse de l'impt sur les socits avec des surtaxes, remise en
cause d'avantages fiscaux) qui permet de contenir le dficit en valeur.

L'lment europen va venir apporter des contraintes supplmentaires poussant au ncessaire rtablissement
des comptes. Le retour de la gauche au pouvoir en 1997 ne modifie par radicalement la voie poursuivie par
Jupp. En 1999, un phnomne de cagnotte budgtaire se met en place: on anticipe des rentres fiscales
moindre que la ralit. Par consquent, le gouvernement va rduire la pression fiscale en repassant la TVA
19,6% et en baissant la taxe professionnelle (rforme Strauss-Kahn qui supprime la part salariale).
Raffarin poursuit la politique de son prdcesseur mais la conjoncture conomique est moins favorable: les
dficits repartent la hausse alors mme que Chirac s'tait fait rlire sur la promesse de baisses d'impts.
Une volution 0 est envisage entre 2005 et 2006 mais n'est pas respecte. On continue restreindre les
dpenses tout en baissant les impts. Jusqu' 2007, les finances publiques drapent en raison du maintien de
cette politique dans une conjoncture conomique dgrade.

Avec l'arrive de Sarkozy, on poursuit la matrise des dpenses/baisses d'impts mais la virulence de la crise
de 2008 provoque une hausse des dpenses et une hausse des impts partir de 2010. Hollande prvoit
l'augmentation du barme de l'impt sur le revenu, le relvement des taux de TVA. Mais ce programme ne
dure pas: c'est la stabilisation via les dpenses qui doit mener l'effort de rtablissement des comptes. C'est un
retour une forme d'orthodoxie qui ne dit pas son nom, de manire classique: on baisse les dpenses sans
vraiment augmenter les impts.

B . La dette: les techniques de refinancement et de gestion active de la dette

En 1980, l'endettement tait 20% du PIB (100 milliards d'euros) contre 96,5% aujourd'hui. Le drapage
commence en 1985: 30% du PIB (210 milliards d'euros) et devient manifeste en 1995: 55% du PIB (680
milliards). En 2005, on est 67% (1150 milliards) et 83% en 2010 (1600 milliards), 96,5% en 2015 (2200
milliards).
La dette est lie la question budgtaire: elle est alimente 80% par ltat et pas par les collectivits
territoriales ou les caisses de scurit sociale. Le dficit explique cet endettement croissant. Le dficit
primaire s'value avant service de la dette, en faisant abstraction du paiement des intrts de la dette. Mais
ltat peut chapper aux consquences de sa mauvaise gestion par le report/transport de dficit budgtaire au
Trsor: il fait supporter sa gestion par un endettement. Cette facult lui permet de repartir zro tous les ans,
avec la contrepartie de l'endettement.
C'est dans ce cadre que nat la doctrine de la gestion active de la dette: agence France-Trsor. Cela se traduit
par des instruments et initiatives dvelopps partir de 1986: entre sur le march financier ngociation
de la dette et mission de dette chaque anne pour financer l'amortissement des anciens emprunts (100
milliards). Un surplus d'mission est d au dficit/transport du dficit (le reste). Au total, on a besoin de 150
200 milliards d'emprunts, diffrents taux sur lesquels on joue. L'ide est d'avoir une dette ngociable pour
rengocier les titres de dette des taux plus avantageux.

Les obligations assimilables du Trsor: elles sont les supports des titres d'emprunts. Assimilable signifie
que l'on peut emprunter plusieurs fois partir d'une obligation, des taux plus avantageux (sans nouvelle
mission). Cela emprunte aux techniques anglo-saxonnes de refinancement (swaps ou change sur les taux).
Par ces techniques, on doit trouver les taux les plus avantageux.
Ces techniques encouragent l'appel l'emprunt.

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La notion de loi de finances

Aujourd'hui, le budget en est rduit une dimension purement comptable: prsentation, description des
dpenses. Il n'a pas la mme ampleur que l'acte juridique qu'est la loi de finances. Une loi de finances n'est
pas une loi comme les autres: elle a pour seule ambition d'tre temporelle et pas de transformer durablement
l'ordonnancement juridique. Cela amne certains auteurs dnier la loi de finances son caractre juridique
du fait de sa porte limite dans le temps, avec une autorit du lgislateur limite au temps de l'excution de
la loi. C'est donc un acte juridique atypique.
Le budget n'est qu'une sous-partie interne la loi de finances, correspondant la dimension comptable et
descriptive. Or, jusqu'au dbut du XXe sicle, on ne parlait que de budget, qui tait beaucoup plus large
(concept revenu du RU au XIXe sicle).

Quel contenu va-t-on imputer cette loi de finances?

Le domaine obligatoire de la LF vise une srie de mesures qui doivent obligatoirement et systmatiquement
se trouver en loi de finances (et pas ailleurs): autorisation de lever l'impt (autorisation de percevoir),
fixation des grandes catgories de dpenses (missions), l'article d'quilibre ou solde budgtaire, les
oprations d'emprunts, les plafonds de dpense, certains comptes spciaux...

Il y a plusieurs lois de finance: loi initiale, rectificative, de financement

Le domaine exclusif est un domaine de rattachement obligatoire mais pas systmatique: certaines questions
ne se posent pas tous les ans. En font partie les rformes intressant l'information et le contrle du Parlement
sur la gestion des finances publiques, la responsabilit des agents publics en charge de la gestion des fonds
publics (comptables), les affectations comptables des diffrentes lignes de crdit
Toute modification de la loi de finance ne peut s'envisager que dans une autre loi de finance: loi de finance
rectificative si la modification se fait dans le cadre annuel

Le domaine partag comprend des dispositions fiscales (loi de finances, loi ordinaire). Cela n'a rien voir
avec les cavaliers budgtaires: ce sont les dispositions extra-financires dans les lois de finance (passager
clandestin: mesure de libert de la presse hberge dans une loi de finances).

Le domaine de rattachement

Qu'est-ce qu'on entend par mesure budgtaire ? Quel critre permet de rattacher la loi de finances ?
Comment dlimiter son primtre pertinent?
En ralit, on n'a pas de critre dcisif permettant de le dire. Il n'y a pas d'unit du critre ni d'unit
budgtaire. On a longtemps pens que la loi de finances devait reflter tous les actes incidence financire de
ltat. Or il n'en est rien: les procds de dbudgtisation sont frquents. Le Conseil Constitutionnel a
essay de ragir pour viter d'utiliser de manire variable le primtre de la loi de finances.
Dans une dcision du 29 dcembre 1994, il a cr la notion de dpense budgtaire par nature sans la
dfinir. Ce concept est demeur lettre morte.
La Cour des Comptes a voulu lutter contre ces variations de primtre en nonant dans des rapports publics
les pratiques de dbudgtisation (DSP) portant atteinte l'unit et aux principes gouvernant le SP. Ces
ractions n'ont pas abouti recentrer ou prciser de manire fiable le critre de rattachement.

Le critre est donc extrmement flou et nourrit des critiques sur le phnomne de dbudgtisation.

Le format de la loi de finances

L'volution est rattachable la LOLF vote le 1er aot 2001. La 1re LF adopte en format LOLF est celle de
2006.

Quels sont les apports majeurs de la LOLF?

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d'un budget de moyens un budget de rsultats

On abandonne la prsentation des dpenses par chapitre et par nature pour une prsentation par destination:
pour quelle politique publique est engage la dpense? On a une nouvelle nomenclature.
On a galement davantage de souplesse dans l'excution, mme si on a un vote. Les gestionnaires des
diffrents programmes disposent de marge manuvre permettant d'affecter d'autres destinations les
crdits selon les besoins. C'est le principe de fongibilit.
Auparavant, les dpenses taient dans un cadre troit d'annualit. Dsormais, on va banaliser la logique de
pluriannualit de l'engagement de la dpense : toutes les dpenses sont formules en autorisation
d'engagement/crdit de paiement. Elles sont votes en fonction de plafonds d'engagement pluriannuels.

transparence

On a un surcrot de prrogatives des parlementaires en matire d'information. Les parlementaires ne


reoivent plus la loi de finances au seul moment de l'adoption (3 derniers mois de l'anne) mais ont une
information prliminaire donne par le dbat d'orientation budgtaire (ou dbat d'orientation des finances
publiques), par des rapports (rapport conomique, social et financier requrant un avis des parlementaires),
par une association parlementaire, par les questions des commissions qui peuvent intervenir pour modifier
l'laboration de la loi de finances.
La LOLF confre aux parlementaires un droit de regard sur les charges de trsorerie : on associe les
parlementaires au contrle de la politique d'emprunt public avec sollicitation systmatique de l'avis du
Parlement.
Le droit d'amendement a aussi t largi par la LOLF: il tait enferm par l'ordonnance de 1959 dans un
cadre trs troit. L'article 40 de la Constitution interdit l'augmentation des dpenses ou la diminution des
ressources comme consquence d'un amendement. La LOLF fixe un plafond permettant aux parlementaires
d'oprer toutes les compensations qu'il souhaite: ce plafond est la mission l'intrieur de l'enveloppe,
toutes les rpartitions faites sont amendables, en faisant jouer les compensations entre programmes, sans
remettre en cause la mission en elle-mme.

Sur le terrain du contrle, la commission des finances dispose de pouvoirs d'investigations accrus par la
LOLF avant le vote du budget et aprs sa mise en excution, avec des procdures de rfr.

Assiette = une base * un taux

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CHAPITRE 1. LA PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

Comment s'labore la loi de finances: quels principes/mthodes? Par qui? Quel calendrier?

Dans la mise en uvre des procdures, on s'aperoit que des tensions et antagonismes entre les acteurs se
produisent, le tout dans un timing trs serr. Le texte final rsultant de ce processus est complexe et rvle
ces tensions. Un certain nombre d'asprits apparaissent dans le cheminement procdural.
Les principes et mthodes d'valuation sont assortis d'exceptions et l'objet d'un certain nombre d'volutions.
Ce n'est pas fig ou stabilis et peut faire natre un certain nombre de blocages, d'incomprhensions
inattendus.

SECTION 1. PRINCIPES ET METHODES

A. Mthodes dvaluation

Ces mthodes ont volu. On va voquer successivement les charges puis les recettes. Il faut cependant
garder en tte la simultanit de ces mthodes.

1. Les mthodes intressant les charges (dpenses)

a. La mthode traditionnelle des services vots

Traditionnellement on avait la mthode dite des services vots, qui consistait reprendre le budget
prvisionnel de lanne prcdente, et de tenir compte de tout ce qui avait t ncessaire pour mettre en
oeuvre ce budget, en plus de ce qui tait prvu. La notion de service vot a fait lobjet de critiques trs
fortes. Cette logique de moyen a t abolie au profit dune logique de rsultat. Elle nen est pas moins encore
prsente au coeur des mthodes.
Aujourdhui, elle est cantonne, titre dexception, au cadre de larticle 45 de la LOLF. Il sagit dune
procdure durgence qui peut intervenir quand la loi de finance ne peut pas tre promulgue (soit parce
que lon a pas t assez rapide dans le dpt du budget, soit en rfrence larticle 62 de la Constitution
quand la loi de finance a t dfre la censure de Conseil Constitutionnel avec pour consquence
dempcher sa promulgation).

On retrouve dans la prparation mme des documents de la loi de finance une logique se rapprochant des
services vots. Dans lesquisse, on fait appel au budget de reconduction, e.a le dernier exercice budgtaire.

b. Dsormais, une mthode dynamique oriente sur les rsultats

Aujourdhui, on est dans une logique volontairement dynamique, oriente vers des rsultats, des actions
entreprendre, ou des nouvelles politiques mener. Cette logique nest pas en soi indite. On a une rfrence
ancienne, appele dans les annes 60 la rationalisation des choix budgtaires (RCB), inspire de la
mthode amricaine mise en place au Pentagone dans les annes 60 (PPBS). Cette mthode consiste une
approche dynamique des dpenses, au coeur du Projet Annuel de Performance . Cela se traduit
concrtement par une valuation de chaque programme (partie de la mission) travers les diffrentes
actions , dclinaison la plus fine de la politique publique suivie. Exemple : un programme relve
essentiellement du Ministre de lIntrieur, comporte plusieurs actions : une va consister amliorer
lquipement des policiers, une autre diminuer les chiffres de la dlinquance, etc. On va dfinir des
objectifs, valuer par des indicateurs, eux-mmes lis dautres principes. Par exemple, la justification au
premier euro.

Il va y avoir une dcomposition de chaque action au sein dun programme en trois lments :
- une dfinition trs gnrale de la stratgie, lobjectif atteindre prsent par chaque chef de
programme.
- les objectifs relvent de trois sous-catgorie :

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- le premier niveau intresse le citoyen, appel efficacit du programme. Cela vise
dfinir une atteinte socitale.
- le deuxime niveau concerne lapproche qualitative de laction. La qualit renvoie
davantage aux dlais et aux garanties offertes. Cest davantage lusager que le citoyen qui est vis.
- Le troisime niveau est celui de lefficience, celui du cout conomique, rapport entre les
moyens mettre en place pour atteindre les objectifs attendus.
- Enfin, les indicateurs, envisagent lobjectif atteindre et les moyens de contrle sur le rsultat. Les
indicateurs doivent tre concrets et vrifiables, de manire chiffre et prcise, et font lobjet de redfinition
annuelles, selon les rsultats du rapport annuel de performance, qui suit lexcution de la loi de finance.

2. Les mthodes intressant les recettes

Les impts ont galement connu une volution, mais plus ancienne. Depuis la fin de la WW2, on est dans un
systme dit dvaluation directe des ressources.

La mthode traditionnelle se faisait dans la logique de reconduction, dite mthode de la pnultime anne.
Elle consistait prendre les recettes ayant t recouvres au cours du dernier exercice ouvrs. Ce systme
avait linconvnient dtre trs alatoire. Cela pouvait fonctionner dans les priodes de grande stabilit
conomique. On avait dj pens amliorer cette mthode avec la mthode dite des tantimes de
majoration , qui consistait mettre en place une moyenne sur 5 ans pour essayer de compenser la
conjoncture. Mais ce systme faisait lobjet de nombreuses critiques, ds 1938.

La mthode directe, actuelle, consiste suivre au plus prs la conjoncture. Cette mthode se veut trs
empirique. Cette mthode se veut tre trs prcise, rompant avec lapproche globale des tantimes. On
raisonne ligne par ligne, ou dfaut en grandes masses : on distingue impts directs et indirects. Les impts
indirects ont une lasticit beaucoup plus grande la conjoncture. On value lassiette de chaque impt,
notamment au moyen des prvisions donnes par lINSEE. On applique ensuite chaque impt les taux et
barmes en vigueur adopts dans la nouvelle lgislation fiscale. On arrive ainsi une approche du rendement
thorique de chaque impt. Cela nest que thorique, le recouvrement pourra tre diffrent. On doit tre aussi
volutif que possible dans la prsentation des recettes : la fascicule commence par prsenter un volet bilan
puis un volet prvisions.

B. Les principes budgtaires

Ces principes, sils semblent clairs premire vue, sont rem ralit sujets de nombreuses exceptions et
amnagement, et sont donc assez relatifs.

1. Le principe de larticle 1 de la LOLF : le principe dannualit budgtaire

a. Principes du principe

Le vote est annuel. Cela signifie que la loi de finance pour tout une anne, mais uniquement pour une anne.
Cette loi ne sinscrit pas dans la permanence, mais vise une anne pour tre excute. Or, il ny a jamais une
seule loi de finance pour une anne. Il y a par exemple les lois de finances rectificatives de fin danne. Par
ailleurs, les disposition de la LOLF peuvent valoir pour plus dun an, avec les mcanismes de report de
crdit. Le cadre annuel ne sest pas toujours impos ; rien ne le justifie dans labsolu.

Lexcution du budget est galement annuelle. Si par exemple on ne parvient pas excuter une dpense
dans le cadre annuel, il nest en principe pas possible de le reconduire. Le mcanisme du report de crdit
permet cependant de reporter le crdit en le dispensant dun rexamen.

La question se pose aussi du rattachement : quel budget se rattache la dpense ? On t longtemps dans une
logique dexercice, qui conduisait des choses aberrantes. Cela conduisait des carts importants entre les
lois de rglements et la fin des exercices budgtaires. La Vme Rpublique sest rallie une logique de
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gestion. On parle de gestion amnage. On rattache la dpense en fonction de lexcution de sa ralisation (si
par exemple une dpense devait tre effectue en 2015 mais est effectu en 2016, on la rattache au budget de
2016).

Il y a des avantages cette annualit. Sur le plan dmocratique, cela permet un contrle beaucoup plus
srieux et ais du Parlement sur lexcution. Par ailleurs, les services en charge de lexcution seront plus
rigoureux dans les dpenses. Economiquement, cela permet dtre calqu sur le fonctionnement des
entreprises.

Cela a cependant des inconvnients. Le temps de travail des parlementaires est extrmement rduit. Ils nont
que peu de temps pour vrifier lexercice budgtaire et llaborer. Par ailleurs, la conjoncture sapprcie
davantage de manire pluri-annuelle quannuelle. On a donc mis en place des lois pluri-annuelle.

b. Amnagements au principe

- Lamnagement au vote

Le vote en lui mme fait lobjet damnagement dans la mesure o lon a des votes infra-annuels. On a des
petites lois de finances qui vont venir lintrieur mme de la LOLF modifier pour quelques mois la donne.
Ces votes infra-annuels sont retrouvs y compris en procdure durgence. Par exemple la technique des
douzimes provisoires.
Autre technique infra-annuelle, celle du collectif budgtaire, la loi de finance dite rectificative. Cela peut
rpondre plusieurs mobiles. En cas de changement de majorit par exemple, utilise comme sorte de bilan,
daudit. Cela peut aussi venir en appui de certaines rformes ponctuelles. Enfin ces lois de finance
rectificatives peuvent permettre de valider lgislativement des initiatives budgtaires rglementaires, prises
par le gouvernement pour faire face des urgences ou des imprvus. Cest lobjet des dcret davance
qui ne prennent valeur quavec la loi de finance rectificative. Ces dcrets davance renvoient aux crdits dits
valuatifs provisionnels et aux crdits limitatifs.
- Les crdits valuatifs sont vots sans prcisions notamment quant aux termes annuels o ces
dpenses sont susceptibles dintervenir. Cela concerne des dpenses imprvisibles ou accidentelles. Par
exemple, on sait quil va y avoir une rvaluation du traitement des fonctionnaires.
- Les crdits limitatifs sont utiliss dans le cadre dune urgence dclare.
Ces dcrets davance requiert tous un formalisme trs important.

Il y a aussi des votes supra-annuels pour des raisons dvolution de la conjoncture. Cela est aussi li aux
exigences europennes. Nous sommes aujourdhui dans le cadre des nouvelles loi de programmation, qui
rsultent de la rvision constitutionnelles du 23 juillet 2008. Elles sont destines programmer, dans une
logique pluri-annuelle, les dpenses et les recettes. La premire a t vote en 2010 jusquen 2014. Une
seconde loi a cependant t vote en 2012.
On a adoss ces lois des budgets triennaux qui ont pour but de donner un contenu budgtaire ces lois de
programmation pluri-annuelle, avec une traduction comptable prcise, ces lois. Cela sert de cadre de
raisonnement chaque loi de finance annuelle. Il ne faut pas confondre ces lois avec dautres loi pluri-
annuelles qui visent des objectifs diffrents. Par exemple les lois dorientation militaire. Autre exemple, la loi
organique sur la programmation et le gouvernance des finances publiques du 17 dcembre 2012.

Il y a une banalisation dans la dichotomie entre autorisation dengagement et autorisation de paiement. On a


une banalisation de lautorisation dengagement pluri-annuel. Une dpense peut perte autorise dans son
engagement pour plus dune anne. On distingue lautorisation, qui peut tre pluriannuelle de lexcution qui
doit tre annuelle. Article 15 de la LOLF.

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- Lamnagement lexcution annuelle

Le premier amnagement est la priode complmentaire. Cela permet une facilit de gestion aux services
chargs dexcuter. On arrive pas toujours excuter les dpenses votes dans lanne, par manque de temps
ou par dlais entre devis, dblocage des fonds, etc. Une priode complmentaire est donc autorise pour
permettre, dans une logique comptable, darrter les comptes au moment pertinent et dexcuter des
oprations envisages avant le 31 dcembre en dbordant dune vingtaine de jours en janvier. Cf Article 28
de la LOLF. La Cour des Comptes a demand la suppression de cette priode supplmentaire. On a donc mis
en place un systme trs strict dencadrement informatique.

Le report de crdit est nonc larticle 15 al. 2 de la LOLF : les crdits de paiement disponibles pour un
programme la fin dune anne peuvent tre reports. La technique des reports de crdits est ancienne et a
dj fait lobjet de nombreuses critiques. Certains sont subis et accepts. Cela pose problme quand cela est
fait intentionnellement, les reports de crdits voulus, qui taient des mcanismes dapprovisionnement
assez suspects. Lalina 3 pose les limites poses. Les crdits initiaux ne peuvent tre reports pour plus de
3%.

2. Le principe dunit budgtaire

a. Principes

Cf article 6 de la LOLF : le budget dcrit pour une annelensemble des dpenses et recettes budgtaires
de lEtat. Toutes les charges sont rputes tres dcrites par un seul document. Ce principe est rappel
larticle 32 de la LOLF.

Lintrt est que cela permet de faciliter le contrle du Parlement. Par ailleurs, cela doit aussi permettre de
donner une image aussi raliste que possible des flux en recette et dpense.

Cela est cependant toujours difficile de voter et prparer dans le mme temps un document de cette ampleur.
On a aussi des oprations trs htrognes runies au sein dun mme document.

b. Amnagements

* Formel : cela conduit faonner des petits budgets au sein du grand budget pour rpondre la spcificit
de laction de lEtat. Cela renvoie deux grandes familles de particularits, mises en forme par la LOLF.
Dune part les budget annexe, de lautre les comptes spciaux. Ce sont des amnagements au principe
dunit dans la mesure o ils sortent du budget gnral. Ce des documents en annexe, qui font lobjet dun
suivi particulier avec des rgles de suivi trs particulires. Ils font lobjet dun suivi particulier.

- les budgets annexes : ils ne sont plus aussi nombreux quavant et sont rduits aujourdhui deux
catgories. Ils ont t maintenant cependant, cf. art. 18 LOLF. On a affaire des services de lEtat qui
mritent un suivi part et un assouplissement des rgles. Ils ne sont pas dots de la personnalit morale, ce
ne sont pas des services indpendants. Dans la logique de la LOLF, ils renvoient des mcanismes de
prsentation ordinaires : un budget annexe par mission, lintrieur de laquelle on retrouve une
spcialisation par programme. Un vote spcifique est nanmoins ncessaire pour chaque budget annexe. LEs
deux budgets annexes sont le contrle arien et publication et information administrative. On utilisait cette
technique de compatibilit pour des activits qui ne correspondaient pas aux missions traditionnelles de
lEtat. Un assouplissement et une autonomie de gestion ont t reconnus ces budgets annexes. Ce sont en
gnral des redevances qui viennent alimenter ces budgets. Lide est de maintenir tout de mme un contrle
parlementaire. Ils respectent donc un certain nombre dobligations : ils sont prsents en AECP (autorisation
engagement / crdit de paiement), avec une section oprations courantes et oprations en capital. On a
dsormais une prsentation qui permet dtablir les flux au sein des budgets annexes. Il y a aussi une
possibilit dtablir une passerelle avec le budget gnral.

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- Les comptes spciaux : ils avaient t lorgane crs pour retracer des mouvements de fond
provisoire, oprations temporaires. On envisageait une contrepartie, et avait permis de camoufler des
oprations douteuses au regard parlementaire. Ces comptes pouvaient tre ouverts par voie parlementaire.
Cela avait permis de camoufler une partie du dficit (cf. thorie de limpasse). La Vme Rpublique les a
rduits de moiti, en passant environ 200, et en supprimant la cration par voie parlementaire. En thorie,
impossibilit de report. La LOLF, dans son article 19 maintient les comptes spciaux. La LOLF a rduit 4
catgories les comptes spciaux, avec une distinction trs nette pour une catgorie :
* Les comptes daffectation spciale : cette catgorie est un peu part. Elle renvoie
uniquement des oprations caractre dfinitif. Ces comptes ne peuvent comprendre certaines dpenses
comme celles de personnel, et sont prsents par programme et sont grs comme les comptes de caractres
financiers du budget gnral. On affecte des recettes des buts prcis. Cela renvoie des politiques
particulires, notamment visant fair exister le principe de pollueur-payeur, dont les revenus sont ensuite
affects des politiques spciales. On peut aussi affecter des recettes des mobiles particuliers, comme la
scurit routire : elle est ici finance par les radars, amendes, etc. Le compte de gestion du patrimoine
immobilier de lEtat est aussi un compte daffectation spcial.

Les autres comptes peuvent fonctionner avec une autorisation de dcouvert, et fonctionner avec un solde
dbiteur plus important que le crdit. On autorise aussi la prsentation en solde de ces comptes, chaque
compte pouvant aussi tre assimil une mission spcifique. Leur contenu est prcis des articles 21 24 de
la LOLF :
* Les comptes de commerce : ils visent essentiellement des oprations de nature industrielle
et commerciale effectues par les services de lEtat. Par exemple les comptes de rgie industrielle des
tablissements pnitentiaires. Aussi les oprations spciales du domaine de la proprit publique source de
revenue. Cela concerne aussi les comptes de gestion de la dette de lEtat.

* Les comptes dopration montaire : opration sur les changes de devise, de fabrication de
monnaie. Ils intressent aussi les oprations dintermdiation avec le FMI.

* Les comptes de concours financier : essentiellement tous les comptes davance. Les impts
locaux, collects sur le tard, sont avancs par lEtat aux CT. Il y a aussi les comptes davance laudiovisuel.
On y trouve aussi les comptes de prt de lEtat franais aux Etats trangers. Cela reprsente environ 100
milliards deuros.

* Matriels : le budget ne peut contenir toutes les actions et dpenses. Il y aussi des dpenses accomplies par
des collaborateurs et vecteurs qui ne sont pas comptabiliss dans le budget de lEtat. Il y a des mcanismes
multiples lis la dbudgtisation. Pour cette raison cela napparait pas dans les comptes. Le niveau
matriels intresse les formes de dbudgtisation qui ont accompagn la dcentralisation. Cest une forme
de dmembrement budgtaire qui chappe au contrle parlementaire. Cest aussi le cas du budget de la
scurit sociale, la CSG alimentant par exemple le budget des caisses. Les drogations au principes dunit
sont toujours importantes.

3. Principe duniversalit : il snonce travers les rgles de non affectation et de produit brut.
- produit brut : il ne doit pas y avoir de contraction entre les recettes et les dpenses. On ne
prsente pas en solde.
- principe de non affectation : on affecte pas une recette spcifique une dpense
spcifique.

Lobjectif est de garantir la transparence, le contrle parlementaire. On ne peut pas faire de contraction, on
prsente tout en flux, ce qui permet le suivi.

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Deux grands catgories dexception : les fonds de concours et les rtablissent de crdit. Il y a aussi les
budgets annexes et les comptes spciaux qui y drogent.

- les fonds de concours : ce sont des fonds qui sont le produit de concours, dassociation, de produits
publics et privs, au service dune action particulire. La LOLF a maintenu les fonds de concours mais
prcis leur rgime. Elle a fait en sorte que lon puisse les suivre dans le budget gnral. Plusieurs principes
sont rappels : ils doivent tre utilis conformment la volont des personnes qui versent les fonds ; les
recettes portes au budget gnral doivent figurer au budget gnral ; on a aussi une prsentation des
dpenses qui doit tre conforme la nomenclature. Ce sont des crdits ouverts par arrts du ministre des
finances. Ces fonds ont connu un certain nombre de dtournement, pour se transformer en fonds de
concours par assimilation. La LOLF a donc encadr ces comptes. Elle a donc fix les rgles pour ces fonds
de concours par assimilation. Tout dabord elle les a rebaptis en fonds dattribution de produit. Ils sont en
gnral le recule des recettes caractre non fiscal provenant de la rmunration de revenus rendus par les
ministres. Les comptes spciaux rtribuent les personnels.

- Le rtablissement de crdit : il renvoie deux natures doprations. Tout dabord les sommes qui
proviennent de cessions de biens entre services de lEtat. Il y a aussi les restitutions qui sont faites pour les
sommes indment verses.

4. Principe de spcialit budgtaire : ce principe nintresse que les dpenses. Cette rgle
conduisant dtailler les dpenses par nature. Cela donnait une vision peu claire de lobjectif poursuivi. Avec
la LOLF, on a rnov la prsentation, par destination et non plus par nature. Pour chaque programme
on a une mesure de la performance (PAP). Ce principe des consquence sur les modalits dadoption. Cette
rgle contraint la fois la prparation du projet et son vote. Les parlementaires votent une fois par mission.
Cela a aussi des consquences sur les amendements : on ne peut pas faire des compensation dune mission
lautre, mais lintrieur dune mission il peut y avoir des transferts entre programmes.

Cette rgle est assujettie des amnagements :


* on a des budgets qui ne sont pas spcialiss. Les budgets de pouvoirs publics bnficient de
dotations budgtaires spcifiques, et ont la main sur la gestion de ces budgets. Cela est un gage
dindpendance. Ils reprsentent une annexe spcifique au projet de loi de finances, et ont surtout une
mission qui leur est propre, qui ne reproduit pas les rgles qui sont loeuvre dans la prsentation du budget
gnral.
* les fonds spciaux (diffrents des comptes spciaux) : ils ont pendant longtemps eu mauvaise
rputation. Par exemple les caisses noires des partis. La loi de finance de 2002 a rform les comptes
spciaux, qui ne doivent plus avoir de caractre secret. Ils doivent tre distingus par nature. Les fonds
spciaux dvolus aux services secrets restent secrets, mais sont contrls a posteriori par une commission
parlementaire. Les autres fonds spciaux sont rintgrs dans le droit commun de la comptabilit publique :
complments de revenus, etc.

* Les virements de crdit : ils permettent de modifier la spcialisation dun crdit un programme
( ne pas confondre avec la fongibilit qui seffectue au sein mme dun programme). Virement dun
programme un autre. Un montant qui a t spcialis sur un programme va se retrouv spcialis sur un
autre programme. La LOLF a limit cette possibilit de virement de crdit.

5. Le principe de sincrit budgtaire : tre sincre dans lavenir est plutt compliqu, bien plus
que la sincrit comptable qui seffectue au regard du pass. Dans sa dcision de dcembre 1994, le Cons.
Cons. stait prononc sur un droit de contrler la sincrit de la prsentation de la loi de finance. Il existe un
dlit de faux bilan dans le code de commerce, dont drive le principe de sincrit. Le Cons. Cons. aura
reconnu ds 1994 ce principe, en rfrence ce principe comptable, mais na jamais t conduit dclar
inconstitutionnelle une loi de finance sur ce fondement. Il faudrait une erreur manifeste dapprciation.
La LOLF a consacr ce principe larticle 32. Elle considre que cette sincrit sapplique la fois au suivi
comptable mais aussi lexcution budgtaire et au document de prvision (art. 27, 31, 32). Il sattache la
prvision, la prospective, aux procdures. Pour cette exigence de prsentation de la loi finance, on est dans
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un registre restreint : compte tenu des informations disponibles et des prvisions raisonnables. On est en
revanche plus strict lorsquon demande des comptes rguliers, donnant une image fidle du patrimoine.
Le Cons. Cons. a prcis les choses. Il a tendu le principe de sincrit tous les documents annexes, de
cadrage. On a affaire un principe qui contient un certain nombre de limites : on sattache un document
prvisionnel, on est forcment moins rigoureux ; il y a aussi une dimension politique ne pas occulter.
Certaines dimensions du budget chappent la sincrit. Par exemple, lide de performance de la dpense
na rien voir avec la sincrit cela relve dune logique diffrente.

SECTION 2 - LE MODE OPERATOIRE

Les rgles de prparation du budget ne sont pas oublier. Mais on va voir surtout des personnes convoques
dans ce champs.

I. Les auteurs du projet de loi de finance

Tout cela slabore dabord et avant au sein de lexcutif. Do son nom, projet de loi. La LOLF identifie
sans problme les auteurs de ce budget sous lautorit du PM, le ministre charg des finances prpare
(art.38 de la LOLF).

A. Le premier ministre

Il est garant, pivot, de la politique gouvernemental (art.20 de la C). Il est normal quil soit minima
inform. Mais comme il dirige laction du gouvernement, il a aussi un rle actif. A deux moments cls il est
charg dintervenir :
* au moment de dfinir les orientations gnrales du budget, au moment de la phase desquisse, en
produisant la lettre de cadrage (en janvier)
* en plein milieu de la prparation, (en juin) avant que cela ne soit finalis, pour fixer les plafonds
par programme et par mission par les lettres de plafond. Cela suppose un certain nombre darbitrage.

B. Le gouvernement en formation collgiale

Les projets de loi de finance sont dlibrs en Conseil des Ministres. Il intervient 3 tapes :
* Dbut janvier pour arrter collgialement le calendrier.
* Au mois de mars, le sminaire, fair dbuter un certain nombre de confrence qui marque le dbut
dchanges entre Bercy et les autres ministres. Un avant-projet de loi de finance est remis au gouvernement.
On est sorti de lesquisse pour tre dans la matrice des futurs arbitrages et servira rpondre aux
questionnements des futurs parlementaires.
* A la mi-septembre, le projet de loi de finance doit tre arrt par le Conseil des Ministres.


C. Le prsident de la Rpublique

Son rle a volu. De Gaulle sy intressait peu. Mais les choses ont volu. Avec le mandat de Pompidou,
remise en selle du prsident de la Rpublique dans les questions budgtaires. VGE, ministre des finances
ses dbuts, en arrivant lElyse eu la volont de poursuivre dans cette voie. Il a t stopp par la dcision
de Chirac, qui a conduit R. Barre prendre la succession et endosser Matignon et le ministre de
lconomie et des finances. Mitterrand ne sintressait pas aux questions conomiques. Cela sest confirm
la faveur des cohabitations. Un rquilibrage a t envisag avec N. Sarkozy et F. Hollande, qui ont fix des
orientations majeures en terme budgtaires.

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D. Le Ministre des finances

Sous ce vocable, il faut placer plusieurs personnes. Cela dsigne la galaxie de Bercy. Aujourdhui on parle de
ministres financiers. On a dun ct le ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique ; de lautre
celui des finances et des comptes publics, avec un rle important du directeur du budget. Chaque ministre a
des secrtaires dEtat associs. Dautres services apportent leur contribution cette feuille de route. Cest un
document de prvision. Il y a des services spcialiss dans la prvision. Cest un budget fait de recettes, les
services fiscaux sont donc mobiliss. LINSEE va aussi permettre le cadrage budgtaire. Il y a aussi les
services du Trsor qui apportent leur expertise dans les questions financires.
6 services sont identifier parmi des directions gnrales er dEtat-major : ils fonctionnent Bercy avec des
administrateurs civils, sans services extrieurs en gnral :
* DG du Trsor
* DG des douanes (donnes importantes pour le commerce extrieur notamment)
* DG de lINSEE

* DG du budget : pivot de la prparation de loi de finance. Elle se compose de 250 agents environs,
la plupart administrateurs civils de grade A +. Elle est subdivise en 8 sous-directions. Attributaire de
grandes missions :
> le contrle et la gestion de la dpense publique (donner un sens la dpense publique), essentiellement
base sur 3 outils :
- un outil informatique (ACCORD)
- un relai avec les services en charge de la dpense (donne chaque ordonnateur des feuilles de
route)
- un outil danalyse de la dpense dans une perspective comparatiste et pluri-annuelle
> une mission financire, essentiellement de tutelle auprs des ministres. Elle est charge de surveiller
lexcution financire de la loi de finance. Par exemple prsence dun reprsentant de la direction du budget
dans les ngociations salariales. Tutelle sur les EP, sur les caisses de scu. Participation aux comits des
finances locales. Tous les arrts ministriels ayant une influence financire doivent tre viss.
> La prparation du budget : la mission concerne aussi lexcution et ladoption, mme si lessentiel du
temps est consacr la prparation. Cette prparation commence par un exercice de prvision, dit de
cadrage au cours duquel se met en place lesquisse. Cela se traduit par un exercice de programmation
moyen terme, avec un budget triennal ; mais aussi un budget prparatoire fond sur le budget dit de
reconduction, tel quil vient dtre excut. Cette DG est aussi une instance de direction, de dbat
interministriel, notamment entre les ministres dits dpensiers et le ministre du budget, en vue darbitrer et
de pouvoir arrter les enveloppes. Le directeur du budget assiste le ministre des finances pendant la
prsentation devant la reprsentation nationale. La DG du budget doit aussi publier mensuellement des avis
sur lexcution du budget et actualiser les prvisions.

* DG des finances publiques (autrement dit les services fiscaux) : service des collectivits locales,
service de la gestion focale, service budget et performance, service France Domaine qui sintresse
la gestion du domaine public, service de la lgislation fiscale (non directement sous lautorit de cette DG
mais en troite collaboration).

* DG de la concurrence et de la rpression des fraudes

Il y a aussi une direction des affaires juridiques : service de lassiette des impts, expertise juridique,
contentieux, etc. Il faut aussi tenir compte du rle de linspection gnrale des finances, ainsi que du contrle
budgtaire et comptable ministriel, et du TRACFIN (contrle de la fraude fiscale, du blanchiment dargent,
etc.)

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II. Le calendrier budgtaire

Cest un calendrier qui a fait lobjet dune refonte en plusieurs tapes. Ds la fin des 90s, on avait prouv le
besoin de rnover le calendrier. Une fois la LOLF en place, la cadre na plus tellement volu. La seule
refonte importante est une rforme de 2008, pour donner une assise plus concrte la pluri-annualit,
prenant corps travers le budget triennal. On est parti dun chec des prcdents calendriers qui
commenaient beaucoup trop tard. On voulait aussi rnover le calendrier, car le prcdant portait sur des
points trop techniques, et laissait trop peu de place au dbat politique entre ministre et trop peu de place la
transparence vis vis du Parlement.

Aujourdhui, le processus se dploie en 4 tapes. Il commence en n-2 : la prparation du budget pour 2017 a
commenc fin 2015.
- Cela commence en dcembre, jusque fin janvier : laboration du budget prparatoire.
- La phase des confrence commence en dbut fvrier et sachve en avril.
- A partir de mai jusque fin juin, une phase darbitrage en vue de finaliser les plafonds de dpenses
autorises.
- Enfin une phase de juillet septembre pour la finalisation : confection des documents et ralisation
des contrles de fin de parcours.

La phase de prparation du budget : on part du budget de reconduction, qui est le bilan dexcution du
dernier budget. On reprend cette feuille de route et on lactualise. On va prparer essentiellement lesquisse
et la prparation pluri-annuelle. 3 documents vont merger de cette phase :
* le programme pluri-annuel de dpenses publiques notifi Bruxelles
* la note de programmation stratgique ou esquisse de la loi de finance
* la lettre de cadrage du PM.

La phase des confrences : Deux grands protagonistes : les ministres dpensiers vs. le ministre des
finances. Deux grands types de dbats cohabitent dans cette phase :
* dabord des dbats techniques qui ouvrent le bal, dans lesquels les ministres financiers dlguent
des agents pour rgler les aspects financiers qui nappellent pas dorientation de politique publique.
* puis en mars dbutent les confrences politiques, de performance dune part, dorientation de
lautre, qui permettent des discussions de nature politique. On travaille souvent sur la base du rapport annuel
de performance.

La phase darbitrage : les lettres plafonds rendues par le PM fixent fin juin les arbitrages sur les points de
divergence.
* On commence par une confrence de rpartition, qui permet de faire le point sur les divergences.
Cela se termine par la rdaction dune note, qui permet dtablir ministre par ministre un arbitrage
* une confrence de restitution, pour prciser ce que seront les lettres-plafonds, qui arrivent ensuite.
En parallle, le dbat dorientation de finances publiques ouvert au Parlement permet une premire
association des parlementaires la prparation du PLF. Ils se saisissent du texte : le gouvernement vient
prsenter sa stratgie et les grandes orientations.

La phase de finalisation : toutes les problmatiques darbitrage sont rgles prcdemment. le DG budget
ne prend pas de vacances et finalise la rdaction dun certain nombre de rapports; projet annuel de
performance est termin fin juillet. Enfin on procde en marge dultime arbitrage entre la DG budget et les
ministres dpensiers, mais uniquement sur des questions techniques. Il faut aussi rpondre au volumineux
pour le ministres financiers de rpondre aux questionnaires. En septembre, le PLF est soumis au Conseil
dEtat, qui fait un examen la fois en section des finances, et par lassemble gnrale (formation non
contentieuse administrative).
Mi-septembre, le texte est adopt en Conseil des Ministres. Cest la dernire manifestation de la collgialit ;
le budget va tre prsent dans la deuxime quinzaine de septembre en Commission des finances et par un
dossier de presse qui communique le projet. Le PLF et le budget triennal sont vritablement dposs le 1er
octobre au Parlement.

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III. Les documents

Il y a dune part la loi de finance, mais aussi une srie dannexes.

A. La loi de finance

Elle comporte environ 150 pages. Pour lanne 2016, on a 172 articles. Il y a aussi une quarantaine de page
dexpos gnral des motifs. Dans cet expos des motifs, on retrouve ce qui intresse le cadrage, les
conditions de lquilibre. Ensuite viennent les articles, rparties en deux parties. Deux titres dans la premire
partie, 4 titres dans la seconde.
Il y a aussi des tats, tableaux chiffrs, qui viennent sajouter en fin de textes, qui viennent donner des
prcisions sur les articles. Attention, ce ne sont pas des annexes.

La premire partie est lquilibre gnral de lquilibre financier



* Le premier de ses titres sattache aux ressources et dtaille les recettes. On dfinit le cadre lgal des
recettes. Cela est sous-tendu par deux choses : le droit de collecter limpt, ce qui est lobjet dun 1. impts
et ressources autoriss, avec dabord lautorisation de percevoir limpt, puis un cadre gnral dans lequel
va sintgrer la nouvelle lgislation fiscale. Ensuite viennent des exposs sur des catgories de ressources
particulires, avec 4 volets : dune part les affectataires que sont les collectivits locales (ressources
transfres, ressources affectes comme dotation globales de fonctionnement, pacte de responsabilit Etat-
collectivit), les tiers (agences, EP bnficiaires de ressources affectes), les budgets annexes des comptes
spciaux, les prlvement sur recette au titre de lUE.

* le second titre sattache aux dispositions relatives lquilibre. Il se rsume un article unique :
quilibre gnral du budget. Outre lquilibre gnral du budget, on trouve aussi les oprations de trsorerie,
et les plafonds dautorisation demploi.

La seconde partie voque les dpenses Moyens des politiques et disposition spciales

* Le premier titre sur les autorisations budgtaires : on raisonne en plafonds, sans prcisions
dtailles (voir le PAP). On retrouve aussi es crdits des diffrentes missions, et les autorisations de
dcouvert.
* Le titre deux : les autorisation budgtaire concernant les plafonds budgtaire demploi, deffectif.
* Le titre 3 sur les reports de crdits
* Le titre 4 sur les dispositions permanentes : disposition fiscales et dautres dispositions, qui ont un
caractre financier.

B. Les annexes

Certains doivent tre dposs en mme temps que la loi de finance, dautres ne sont pas soumis au dlai de
dpt.
* les annexes soumises obligation de dpt ou annexes obligatoires
Elles se rattachent des rapports :
- rapport sur la situation conomique, sociale et financire de la nation. Perspective en 4 ans.
Logique dinformation lUE
- le rapport sur lvaluation de voies et de moyens : concerne les prvisions de recettes partir de
lvaluation direct des recettes.

* Les rapports non soumis au dlai de dpt : ils contiennent essentiellement les jaunes
budgtaires, prpars essentiellement la demande des parlementaires via les questionnaires. Une trentaine
de rapports, de couleur jaune. Les plus fameux concernent lUE, un autre pour leffort financier de lEtat aux
collectivit, etc. Depuis larticle 52 de m LOLF, on a aussi un rapport consacr au prlvements obligatoires,
pour mesurer lincidence de la fiscalisation des recettes de la scu.
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* Le PAP (Projet Annuel de Performance) ou bleu budgtaire, prvu larticle 51-5 de la LOLF :
il dveloppe tous les moyens allous une politique publique. Un PAP par programme. Il donne le dtail des
missions. Il donne une ventilation des crdits par programme et action, et donne les critres attendus par
atteindre la performance.

C. La nomenclature

La refonte de cette nomenclature est intervenue par vague. Dans la 2nde moiti des 90s, artifice comptable
pour donner une certaine finalit de la dpense. La LOLF a systmatis cette prsentation par finalit des
dpenses par programmes et actions. Lexcution budgtaire a une nomenclature spciale, qui fait apparaitre
les diffrents titres (fongibilit).

Chaque programme regroupe plusieurs lments. Il fait dabord lobjet dune prsentation gnrale. Ensuite
les objectifs sont prsents, on donne le tableau dindicateurs des rsultats. Autre aspect important : on doit
justifier au premier euro. On a aussi une traduction pour chaque programme des consquences en terme
demplois. On a aussi une prsentation chiffre, avec prsence des couts associs galement. Cela permet de
mesurer le poids exact en terme de cout de laction envisage. Cette prsentation est largie aux dpenses
fiscales, notamment en terme dimpts ngatifs (exonrations).

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CHAPITRE 2. LADOPTION DU BUDGET

Le Parlement est au coeur de ladoption du budget en vue de confrer une autorisation budgtaire portant sur
les recettes dpenses budgtises. Cest la rgle de lantriorit : le Parlement doit accorder lautorisation
budgtaire pour que lexcution dbute.

Deux temps dans la prsentation aux parlementaires et ladoption.

I. Ltendue des comptences du Parlement

Il y a une importance de lhistoire. Historiquement, la comptence lgislative du Parlement en matire


budgtaire concide avec lexpansion de la dmocratisation des rgimes. Cela est manifeste dans lhistoire du
R-U : la comptence a commenc dans le droit fiscal, le droit de consentir limpt, avant de recevoir une
comptence budgtaire. En France, un peu la mme chose. La DDHC en 1789 reconnat dabord la
comptence fiscale (article 14), ce nest quensuite sous la IIIme Rpublique que se mettra en place la
comptence budgtaire sous tous les volets. Ce nest que sous la IVme Rpublique que lon trouvera la
codification de la comptence budgtaire.

Sous la Vme Rpublique, la comptence budgtaire apparait sous deux articles :


* larticle 34 dfinit deux niveaux de comptence financire du Parlement : une comptence large, la
off ose les rgles, qui intresse les finances de lEtat ; et une ligne de comptences qui renvoie des grands
principes.

En ce qui concerne la comptence large, on met le Parlement sous une certaine surveillance. Mme si la
comptence est large, dautres articles enserrent cette comptence par des moyens accords au
gouvernement.
* travers larticle 41, le gouvernement peut renvoyer au Conseil Constitutionnel des propositions
qui empiteraient sur son domaine.
* lArticle 61 al. 2 permet de dfrer des projets de loi au CC en urgence (statut sous 8 jours).
* larticle 37 al. 2 permet la d-lgalisation de lois intervenant dans le champ de larticle 37.
* selon larticle 34 al.3, la comptence large ne vaut pas pour les collectivits locales. Cela interdit
de laisser une comptence fiscale aux CT.
* Larticle 34 al. 5 renvoyant au financement de la scu les lois de financements de la scu [] fixe
les objectifs de dpense. On ne parle plus de plafonds, mais de prvisions de recettes et dobjectifs de
dpense. On sort du cadre de comptence dvolues au Parlement sur le terrain du budget.

Ds que lon sort de la personne de lEtat ( i.e CT, scurit sociale), la comptence de lEtat nest plus la
mme.

* Larticle 40 (droit damendement reconnu aux parlementaires) : on est dans le cadre dun parlementarisme
rationalis, avec la volont dviter le recours abusifs aux amendements. On interdit daugmenter les
dpenses ou de diminuer les impts (ressources) par voie damendement au texte. Par ailleurs dans
lordonnance de 1959 (remplace par la LOLF) dispositif qui interdisait quasiment lamendement, ctait une
forme dexception.

Par rapport ce dispositif, il y a dabord eu des ractions qui ont fais jour. Face ce mode dencadrement,
les moyens de raction sont peu nombreux :
- la rduction indicative des crdits. Rduction symbolique sur un certain nombres de points.
- les transferts de crdit dun programme lautre qui peuvent ponctuellement mettre le
gouvernement dans lembarras.
- refus de discuter le budget, souvent brandi, mais jamais mis en oeuvre.

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Cadre contraignant, mais une pratique a permis un assouplissement. Il faut distinguer :

* la pratique institutionnelle : relecture de larticle 40.

- On a utilis le pluriel employ par le constituant pour le volet ressources, pour en
infrer quil y avait le possibilit de faire des amendements de compensation. On peut autrement dit tolrs
des amendements qui diminuerait une ressource publique si une autre ou des autres sont remontes pour faire
compensation. Linterprtation de larticle 40 par le Conseil Constitutionnel : on se place du point de vue du
droit existant au moment o le projet est mis en discussion. On peut donc toujours revoir la baisse des
propositions de baisse dimpts. Possibilit de mise en oeuvre damendants de compensation. On peut
concevoir une diminution dune recette si on compense dans un autre amendement par une augmentation des
ressources. Tout dpend aussi du rfrentiel : texte existant, texte en examen ? Un consensus a merg pour
se rfrer au texte existant. En dautres termes, les dputs peuvent refuser toute augmentation dimpts : on
se rfre non pas au texte en discussion mais au droit existant.

- Au niveau des dpenses, cette technique du pluriel tait non applicable, dpense au
singulier. On est dans une logique de rfrence aux dpenses plus quune rfrence au droit existant.
Finalement les amendements de compensation ont fini par simposer au regard des conomies de dpenses.
Cest le texte existant qui a fini par triompher. Il ny a pas le droit daugmenter les dpenses. Mais puisquon
se rfre au droit existant et non au projet, on peut aller contre une conomie de dpenses propose par le
gouvernement.

On a aussi utilis la technique de la rserve parlementaire : dotation qui permet aux parlementaires
daugmenter un peu programme ou une mission. La LOFL elle-mme a aussi largement largi le cadre de
lamendement, qui ne se limite pas un programme. La dpense doit sapprcier au niveau de la mission, de
la dotation gnrale de la mission. On peut augmenter un programme tant que lon ne touche pas
lenveloppe gnrale de la mission.

La Constitution ne favorise pas le travail parlementaire, mme si des ractions ont vu le jour.

II. La procdure dadoption

Il faut envisager laffaire sous deux aspects :


* ladoption est dabord un dbat : lun en sance plnire, un autre en commission.
* les votes, objets eux aussi dun encadrement procdural strict

Ce cadre strict tient dabord un timing trs serr. Les parlementaires disposent de 70 jours pour examiner
adopter le budget, celui ci devant tre mis en excution partir du 1er janvier. Ce dlai est fix par la
Constitution et repris par la LOLF.

A. Le temps du dbat : une discussion en deux temps

1. Un temps confidentiel : les commissions des finances (une par chambre)

Les commissions des finances existent depuis longtemps. Elles avaient une importance quelles ont perdu.
On commenait lexamen par le contre-projet de la commission des finances. Sous la Vme, cest le projet de
loi de finance du gouvernement qui fait lobjet dun examen. Pour autant, la discussion publique commence
par un expos du rapporteur gnral de la commission des finances. La commission des finances concernent
un rle important, renforc depuis la LOLF.

Traditionnellement, deux personnages sont particulirement importants : le prsident et le rapporteur


gnral.
Longtemps, le prsident na eu quun rle mineur dans la commission des finances sous la Vme. Il a
vu ses prrogatives saccroitre depuis la LOLF. Il a repris de lascendant sur le rapporteur gnral, avec
aujourdhui une situation dquilibre. Dautant plus renforc que sous Sarkozy sest mis en place la tradition
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de donner la prsidence un parlementaire dopposition. Il a aussi une possibilit daction pour vrifier que
lon est pas dans une situation dinexcution avec un pouvoir dinvestigation.

Le rapporteur gnral reste un technicien trs important. Il produit 3 rapports importants :


- le rapport gnral
- rapport sur la premire partie de la LF
- rapport sur la deuxime partie de la LF
Il y a aussi des rapports spciaux sur des points plus prcis, qui viennent clairer les parlementaires sur des
points techniques.

Il y a au coeur du travail de la Commission un soucis dinformer les parlementaires, mais aussi de contrler
que lexcution budgtaire corresponde aux voeux parlementaires. Il y a donc un travail dexplication mais
aussi de filtrage des amendements.

Cela est rparti dans 4 articles de la LOLF.



- le volet information : articles 48 et 49 de la LOLF. Larticle 48 assigne un rle la Commission
des finances de prcision et dinformation au cours de la dernire priode de session ordinaire. Le rapporteur
gnral et ses rapporteurs spciaux peuvent accder une premire mouture de lannexe de projet de la LF.
Cela permet de confirmer le dbat ds fin avril-mai, avant mme que le projet de loi de finance soit livr. Les
parlementaires peuvent poser leurs questions en direction des ministres. Les questionnaires au gouvernement
sont adresss au nom du gouvernement. La LOLF a apport une prcision importante dans larticle 49 : les
ministres sont requis de rpondre dans un dlai franc de 8 jours avant le dbut des dbats, i.e du dpt de
projet de LF sur le bureau des assembles.

- Sur le volet excution / contrle : les articles 57 et 58 accroissent les prrogatives de la


commission. Une possibilit dinvestigation lui est reconnue. Elle opre son valuation de la bonne
excution de la LF, confirme aux voeux des parlementaires. Ces investigations sont facilits que ces
documents sont obligatoirement transmissibles au nom du Pdt ou du RG (art.57). Larticle 58 oblige la Cour
des Comptes dapporter son concours la Commission, mais aussi raliser toute enqute sur place qui
pourra tre demande par la Commission.

2. Un temps public : la discussion en sance

En thorie la discussion est publique et plnire, mais se limite quelques prsent mesure de la discussion
du texte. Larticle 40 de la LOLF porte sur les dlais requis pour la discussion en sance. Il traduit la
prsance de lexcutif et sa maitrise de lagenda. Cela tient dabord au cadre contraint, assign chaque
assemble. Obligation dexaminer le texte en premire lecture pour lAN en 40 jours, et le Snat 20 jours. En
thorie, cela devrait tre successif. Cela ne laisse que 10 jours rsoudre les dsaccords. En pratique, les textes
sont dposs simultanment sur les bureaux des 2 assembles. Le gouvernement dispose de la possibilit de
saisir le Snat si lAN ne sest pas exprime dans les 40 jours (fronde parlementaire).

Si le Parlement ne respecte pas le dlai de 70 jours, le gouvernement peut de-saisir le Parlement du projet, et
de le mettre en vigueur par ordonnance aux termes de larticle 47 de la Constitution. Par ailleurs, si lAN ne
se prononce pas au bout de 40 jours, le gouvernement peut saisir le Snat, et lui demander dexaminer le
texte au regard des seuls amendements valids par le gouvernement. Mais le processus de navettes
parlementaires permet la plupart du temps aux assembles de se mettre daccord.

Le dcoupage de la discussion se fait de manire invariable. On commence par un expos du RG, sur PLF.
Ensuite intervient le ministre des finances et des comptes publics, pour rappeler le contexte et le cadrage. Le
travail de dbat technique est anim par le ministre dlgu au budget assist de son directeur au budget, qui
prsente les vritables lignes du projet de loi de finance. Un dbat souvre lissu de cette phase de
prsentation, qui dure 2-3 jours. Ensuite, on entre vritablement dans lexamen. On examine et vote la
premire partie, avec larticle dquilibre, avant denvisager la seconde. La deuxime partie donne lieu un
change entre les ministres et les parlementaires, chaque ministre venant dfendre son budget. Cet examen
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en premire lecture va durer 60 jours. La deuxime lecture interviendra dans un cadre plus contraint. Comme
elle na pour objet dexaminer que les points nayant pas donn lieu adoption identiques entre les
assembles, on a auparavant fait la travail pour sassurer quils ne soient pas trop nombreux.

Pendant toutes ces tapes, il y un contrle du gouvernement sur la discussion. Il peut refuser tout
amendement qui contreviendrait lesprit de larticle 40. Ce travail de contrle est affect par les
commission de finance. Larticle 44 al.2 permet aussi de refuser toute amendement qui na pas t
pralablement discut en commission ( amendement surprise ). Dans larticle 44 al. 3, sur le vote
bloqu qui permet au gouvernement de demander au Parlement sexprimer sur tout ou partie du texte sur
les amendements quil aura lui mme propos.

B. Le temps du vote

Le vote a lui aussi des contraintes. Tout dabord, les parlementaires nont pas sexprimer par vote sur
tous les aspects du PLF. Le nombre de vote a t considrablement rduit : de lordre 300 votes sous la
IVme ; rduction sous lordonnance de 59 ; rduit encore par la LOLF a 50-60. Un vote par mission, avec
une 30taine de mission. Un vote sur larticle dquilibre. Un vote sur chacun des deux prlvements sur
recette (CT et Europe). Un vote par budget annexe, mais aujourdhui plus que deux budgets annexes. Un
vote par compte spcial. Un vote pour les ressources et charges de trsorerie. Un vote pour es autorisation
demploi. Avec la rgle aussi de lantriorit : ncessit de votre la premire partie de la LF avant de passer
la deuxime.

Autre contrainte, elles tiennent aussi au fait que le texte doit tre adopt de manire identique :
mcanismes de navette et de commission mixte paritaire. Si aprs 60 jours pas daccord au sein du
Parlement, on met en place les commissions mixtes paritaires. Lobjectif est de se mettre daccord sur des
termes identiques pour tous les articles qui nauraient pas fais lobjet dun vote en des termes identiques.

Le gouvernement peut intervenir pendant cette phase :


- larticle 45 lui permet de demander lAN de statuer dfinitivement en labsence daccord avec le
Snat au sein de la CMP.
- larticle 47 al.4 de la Constitution autorise le gouvernement, aprs avoir obtenu laccord du
Parlement, de percevoir limpt et douvrir des crdits sur la base des crdits vots.

Il y a aussi un certain nombre de procdures extra-ordinaires la disposition du gouvernement, pour


mettre en place un cadre contraignant pour finir lexamen parlementaire.
- larticle 47 de la Constitution donne la possibilit de mettre ben vigueur la LF par ordonnance en
cas de non respect du dlai de 70 jours par le Parlement.
- larticle 49 al. 3, en labsence de motion de censure on considre quil y a une confiance, le budget
est rput adopt.

Tout cela nous amne conclure que lautorisation parlementaire est dune porte limite, avec des limites
techniques mais aussi politiques. En politique, limites institutionnelles qui donne un certain ascendant
lexcutif, associ au phnomne majoritaire. Sous la Vme Rpublique, 3 facteurs dvolution permettent de
nuancer cette approche pessimiste :
1. Une raction a fait jour rapidement, via la possibilit de saisine du Cons. Cons dans le cadre des
projets de loi de finance depuis 1974 de manire systmatique. Le Cons. Cons en a profit pour statuer
sur le champs des comptences parlementaires, notamment en largissant le droit damendement.
2. Laugmentation des prrogatives des commissions, par la pratique, puis par la LOLF.
3. Le caractre ambivalent du phnomne majoritaire. Il constitue aussi une forme de chantage
auprs de lexcutif, qui doit composer un peu ses bases parlementaires.

Tout cela converge dans un dispositif qui termine compltement par la promulgation, hypostase (?). Il faut un
dcret, et lon repasse la main lexcutif. Cest le dcret de rpartition. Cest la phase ultime de ladoption.
La loi a t vote, promulgue et elle est mise en application par le dcret de rpartition. Il semble lui aussi
donner la main lexcutif.
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Le dcret de promulgation ne peut senvisager quaprs promulgation de la LF. Le dcret porte la fois sur la
rpartition des crdits et sur la fixation par programme des crdits. Le dcret de rparation na pas seulement
pour objet de rpartir entre missions et programmes, mais aussi de fixer les dpenses de personnel.

Cela relve de lexcutif, pour autant le gouvernement nest pas libre. Le PLF comprend une annexe, le PAP
ou bleu par mission. Cest une annexe explicative qui dtaille par mission la rpartition. Or, ces PAP lient le
gouvernement. Ils font lobjet dun vote, et ne peuvent pas autoriser le gouvernement reprendre la main (cf
art. 44 de la LOLF).

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SECONDE PARTIE. EXECUTION ET CONTROLE DE LA LOI DE FINANCE

CHAPITRE 1. LEXECUTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE

SECTION 1 - EXECUTION ADMINISTRATIVE

Elle procde dune certaine discipline impose aux acteurs, qui leur interdit de se mler de fonds
manipuler, alors quils nont quun pouvoir de dcision. Cela converge dans le principe de sparation des
ordonnateurs et des comptables.

A. Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables

Cest un trs ancien principe, dont on trouve lexpression dans des textes multiples, actualiss par la LOLF.
Il a t form dans une ordonnance du 14 septembre 1822, et une loi du 10 aout 1922. Le dcret du 29
septembre 1962 dans son article 20 consacre cette sparation. Enfin, la LOLF a reconfigur ce principe,
notamment avec le principe de fongibilit accord aux ordonnateurs ; et pour les comptables reconfiguration
au regard dune logique de performance. Cela vise sparer deux phases de lexcution du budget. Une
phase administrative qui prend une dcision, et une phase comptable qui consiste liquider la dpense.

Ce principe porte en germe la ncessit de distinguer deux corps : ceux qui dcident et ceux qui excutent.

* les ordonnateurs ont en thorie la plnitude du pouvoir dcision : ils dcident du moment de
lopration, du type dopration, le montant de lopration. Dans la limite du plafond fix par la loi de
finance. Larticle 5 du dcret de de 62 dispose que les ordonnateurs prescrivent lexcution des recettes et
des dpenses. Larticle 7 de la LOLF prcise quils ont aussi la possibilit de re-dployer les crdits, une
fongibilit, lexception des dpenses de personnel. Il y a des ordonnateurs principaux et secondaires. Les
ordonnateurs principaux ne sont pas forcment ce qui ont le plus de pouvoir. Les ordonnateurs principaux
sont les excutifs locaux, les secondaires les prfets. Le secondaire doit sapprcier dans une logique de
dconcentration. Les ordonnateurs principaux sont aussi au niveau central les ministres ou les directeurs
gnraux, tous comme les directeurs dEP nationaux.

Ces ordonnateurs, principaux ou secondaires, endossent des responsabilits trs lourdes. Tout dabord
financire. Si par exemple ils oublient une phase essentielle, commettent une faute, cela relvera de la Cour
de discipline budgtaire et financire ou de la Cour des Comptes (par exemple cas dune gestion de fait,
ordonnateur qui manipule). La responsabilit peut aussi se dployer sous un angle disciplinaire : la plupart
sur des emplois jectables. Sous un angle pnal galement aussi, sur le terrain de la voie de fait, pouvant
dboucher sur lincrimination de forfaiture. Enfin une responsabilit plus politique, notamment pour les
excutifs locaux, via les chambres rgionales des comptes dans lexamen de la gestion.

B. Les techniques dexcution

Les techniques intressant les dpenses

Pour les dpenses, la sparation ordonnateur/comptable (hors cas d'exceptions) s'illustre avec :
une phase administrative
une phase comptable

Pendant la phase administrative, on a un triple stade respecter :


1. L'engagement de la dpense : l'ordonnateur doit viser une commande publique (march) avec un
devis pralable, un projet prcis, un contrat ou un march L'engagement est donc adoss un
document (gnralement un bon de commande). L'engagement ncessite une motivation contenue
dans la note d'engagement de la dpense. La dcision d'engagement en elle-mme ne peut se faire
qu'aprs visa (= contrle) apport par le CBCM.

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2.
3. La liquidation : on value le montant mettre en paiement sur la base des factures donnes par
l'oprateur conomique agissant dans le cadre de la commande. On constate le service accompli.
Cette phase n'est pas assujettie au contrle du CBCM : le calcul du montant et la constatation du
service sont le travail propre de l'ordonnateur.
4.
5. L'ordonnancement : c'est l'ordre de payer formul par l'ordonnateur l'attention du comptable. Le
visa du CBCM est obligatoire. On envoie un titre destination du crancier pour qu'il puisse se faire
payer auprs du comptable.

Pendant la phase comptable, deux oprations successives :


1. le paiement : ce n'est pas une opration de manipulation de fonds. Le comptable reoit l'ordre de
payer de l'ordonnateur et va contrler tous les justificatifs qui doivent tre apports en appui de
l'ordre de payer (devis, factures mais aussi visas). C'est une opration de vrification du travail du
CBCM
2.
3. le dcaissement : c'est le virement de l'argent sur le compte du crancier muni du titre de paiement.

Si une opration de dpense rencontre des obstacles (pice manquante), le comptable le signale
l'ordonnateur, qui peut passer outre par un ordre de rquisition qui permet de mener l'opration terme. Cet
ordre de rquisition est plus difficile donner si le vice concerne le visa du CBCM (car il faut l'accord du
ministre).

Les techniques intressant les recettes

Il faut distinguer impt direct et impt indirect. Pour les impts directs perus par voie de rle, la
distinction est nette (entre assiette et recouvrement). Pour les impts indirects, tout se droule dans un seul
service.

La tenue de la comptabilit : les sujtions du comptable

Cette mission est spcifique au contrle. La comptabilit est tenue la fois par le comptable et l'ordonnateur.
Traditionnellement, un double rle est assign la comptabilit :
Dcrire : on vise la transcription des diffrentes phases en vue du suivi des oprations et du contrle
de leur rgularit.
La comptabilit des comptables, dite de gestion, consiste saisir quotidiennement les critures
traduisant les mouvements entre les diffrents comptes. Les comptables effectuent des
centralisations ou agrgations, au niveau dpartemental et ministriel. Une situation mensuelle de
ltat rsulte de ces centralisations d'critures (Situation Mensuelle Budgtaire ou SMB) et une
situation annuelle (Compte gnral de ltat ou CGE).

La comptabilit tenue par l'ordonnateur est la comptabilit administrative. Elle doit tre valide et
certifie par le CBCM. Elle ne retrace pas les flux mais les logiques d'engagement, de dcision et
d'ordonnancement. On centralise galement la comptabilit de tous les ordonnateurs secondaires.

Informer : On est plus dans le champ de la prospective, de la prvision et de l'valuation et moins
dans celui du contrle. Une apprciation des flux se fait au travers de plusieurs documents : une
centralisation est mene par le CBCM. La LOLF a reconfigur ces comptes d'information. On a la
fois une logique de bilan et de rsultat : cette systmatisation de l'appel la comptabilit-information
relve d'une triple logique :
1. mieux informer les parlementaires
2. mieux informer les responsables de programmes
3. vrifier que la performance de la dpense publique est luvre
4. Les documents sont dtaills aux articles 27 30 de la LOLF. Trois natures de documents
comptables sont envisags(inspirs de la comptabilit d'entreprise) :
5.
comptabilit budgtaire : elle correspond la comptabilit de description traditionnelle,
centralisant la comptabilit de gestion et administrative.

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comptabilit gnrale : on y retrouve un compte de rsultat charg d'tablir les tableaux des
dpenses (charges), des recettes (produits) et de solde de l'conomie (solde intermdiaire de
gestion). On a ensuite un bilan qui doit mentionner la totalit des actifs (droits = avoirs, actifs) et du
passif (obligations = ensemble des dettes),

comptabilit analytique : elle vise analyser la rentabilit d'une action, le cot d'une politique
publique, d'une structure partir des donnes de la comptabilit budgtaire.

La LOLF a apport des prcisions sur les gestionnaires, les comptables, les responsables de programme en
mettant en place un dispositif : PAP, indicateurs qui donnent les objectifs des diffrentes oprations
programmes.
Pour les responsables de programme, c'est essentiellement le PAP et le RAP qui remplissent cette
fonction.
Au niveau dconcentr (pour les responsables de programme et l'ordonnateur secondaire), ce sont les
budgets oprationnels de programme (BOP).
Au niveau des services comptables, ce sont les units oprationnelles qui rassemblent toutes les donnes
ncessaires au service comptable.

Deux natures de mission sont assignes l'articulation ordonnateur/comptable :


les comptables deviennent des auxiliaires l'action des ordonnateurs (rle d'expertise) et sont
prsents dans les instances de dcision (pour accompagner les dcisions prises par le CA).
Coordination des actions entre ordonnateur et service comptable pour lisser les mises en paiement et
viter les retards de paiement. Cela fonctionne aussi dans l'autre sens : traque renforce des payeurs
rcalcitrants dans le versement des impts.

Section 2. L'excution financire

On a frquemment des situations de ds-ajustement entre recettes et dpenses : le recouvrement des impts
ne se fait pas au mme moment que les dpenses (TVA mensuelle, avances sur les impts locaux par ltat
pour les collectivits). Ces situations ncessitent des oprations de trsorerie, autrement dit un financement
pour payer les partenaires et faire face aux avances.
Le vote d'un dficit budgtaire chaque anne appelle naturellement un financement, d'autant plus
indispensable que la rgle du transport du dficit est impose. Le budget n'assure que le service de la dette
mais ne prend pas en charge le dficit d'excution de l'anne prcdente. Il faut combler cela.

L'excution financire est assure par une constellation que l'on appelle Trsor. Cela ne se rduit pas la
direction du Trsor et regroupe un ensemble d'oprateurs qui concourent aux oprations de trsorerie. On a
pu dire que le Trsor n'a aucune existence puisqu'il regroupe plusieurs entits distinctes.

I. Les composantes du Trsor

La direction gnrale du Trsor Bercy

Appele DG du Trsor Public jusqu'en 2004. Elle date du dbut du XIXe sicle. Elle renvoie trois services
majeurs :
services du financement de l'conomie : il est en charge du contrle des entreprises publiques et des
grandes entreprises prives. Il exerce aussi sa tutelle sur la Bourse et les marchs financiers.
services des affaires multilatrales et du dveloppement international : il est charg des relations
avec les tats trangers et OI (tablissement de protocoles...)
service de politique macroconomique et de politique publique : essentiellement des missions
statistiques, il concourt l'information et la prvision.

Cette direction d'tat-major du trsor n'est pas dcentralise. Elle regroupe 300 350 agents. Elle a une
action essentielle sur le terrain des quilibres financiers et du contrle.

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Le CBCM (contrle budgtaire et comptable ministriel)

Les correspondants du Trsor

Cette expression date du dcret du 29 dcembre 1962 (rglement de la comptabilit publique). Un


correspondant est un bailleur de fonds qui collabore l'excution financire. On y retrouve cinq catgories :
1. collectivits locales
2. EP
3. budgets annexes : leur solde positif est revers au budget gnral.
4. La Caisse des dpts et consignations : organisme financier datant de 1816. Elle avait t cre pour
rassembler tous les cautionnements des comptables publics. Elle participe l'investissement public et
intervient sur le march financier. Elle dtient entre 6 et 8 % de la capitalisation boursire. Elle
refinance le Crdit Agricole. Ses ressources proviennent des fonds d'pargne collects par les caisses
d'pargne, des bureaux des postes. Une commission parlementaire de surveillance assure le contrle
de la Caisse des dpts.
5. particuliers : comptes courants auprs du Trsor public.

En marge de ces correspondants, la Banque de France mrite mention. Fonde en 1800, elle tait alors
dpendante de ltat : elle a t nationalise en 1945. Une loi du 31 dcembre 1993 lui a confr
l'indpendance. Par consquent, les concours de la Banque de France au Trsor sont thoriquement interdits.
En ralit, les dcouverts existent et sont maintenus.

II. Les fonctions du Trsor : elles relvent de deux grandes natures.



- Les fonctions classiques
- Renvoient dabord une mission de surveillance : suivre lvolution des liquidits dont
lEtat a besoin. Etablissement de situation rgulires, journalires et hebdomadaires (situation rsume des
oprations du trsor).
- Une fonction dajustement : viter les dcalages infra-annuel entre les dpenses et les
recettes. Procder au financement des dficits cumuls.

- La fonction de banquier :
- Le Trsor peut faire des avances, consentir des prts (entreprises publiques) de manire
directe ou indirecte (se porte alors caution).
- Une autre approche renvoie au march financier. Il fait lobjet dun contrle par divers
canaux de la part du Trsor. Un canal rglementaire via la fiction du cadre lgal dans lequel le march
financier volue. Un contrle de la rgularit des oprations est aussi effectue. La caisse des dpts et
consignations possde une masse critique de participation et peut intervenir directement pour influencer les
taux dintrt).

III. Les ressources

Cela comprend les dpts qui sont faits par les diffrentes correspondant du Trsor. Cest lquivalent de la
trsorier courante, des disponibilits accessibles au Trsor. Les bons du Trsor permettent aussi des emprunts
court terme. Lemprunt public concourt la dette. Au fil des annes, les bons en compte courant sont
devenus ngociables.

A. Lemprunt

Sa nature est celle du contrat. Il implique une rciprocit entre les prteurs et lemprunter (lEtat). Cet
engagement contractuel est assorti de contrepartie. Cest un contrat dadhsion : il nest pas possible de
ngocier les termes du contrat. Les contreparties sont la possibilit de rcuprer le capital prt et surtout le
remboursement dun intrt.

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Quelles sont les techniques propres lemprunt public ?
Il faut dabord obtenir une autorisation demprunter, lmission. Elle est apporte tous les ans en loi de
Finances. Un deuxime stade est plus technique : la souscription, manire dont on va placer auprs des
prteurs lemprunt. Le procd de souscription prend la forme de ladjudication. Aujourdhui, la vente se fait
auprs des banques par le truchement des spcialistes en bons du Trsor, institutions financires autorises
effectuer cet achat. Les banques vont essayer de revendre et placer ces titres aprs dune srie de personne.
Le tout est de mettre en contact les investisseurs sur un march primaire. Le placement se fait dabord par la
mise en contact de ces spcialiste en vente du Trsor (SVT) au moyen de ladjudication. Principe qui
consiste acheter un prix qui fait lobjet dun prix propos. Ceux qui proposent les meilleurs prix sont
servis les premiers. Les titres sont rpartis de cette manire sur le march primaire.

On a des exigences en liquidit : dlai imparti. Le placement et le versement se jouent en quelques jours. Le
roses des acheteurs que sont les SVT est de participer aux adjudications puis de placer les valeurs du Trsor
auprs des diffrents oprateurs ou interlocuteurs (rachat ou syndication). Les SVT doivent assurer la
liquidit sur le march secondaire : on cote les titres et on en fait une monnaie dchange des transactions
entre les banques, les SVT et un certain nombre dacheteurs sur le march, qui schangent des taux dintrt
sur le march secondaire. Le but est de rduire au maximum la dure de vie des taux (taux courts) qui
assurent la liquidit sur le march. On est dans une logique de ractivation permanente des changes :
gestion active de la dette.

Certaines contreparties tiennent aux avantages :


1. Lindexation : garantie de la conservation du capital prt pour le prteur : protection face
linflation. Les emprunts publics sont donc indexs : les obligations assimilables du Trsor (OAP) sont toutes
indexes de cette manire.
2. Insaisissabilit des crances publiques
3. Avantages fiscaux
4. Le remboursement ne se fait pas selon la technique de lamortissement (i.e prlvement mensuel).
Du fait de la gestion active de la dette et de la re-ngociation sur le march secondaire, on rembourse par
remboursement intgral des missions, par chances massives (avec rachat de titre .. mcanisme de
refinancement par r-emprunt un taux normalement plus avantageux, remboursement par anticipation).

La dette publique :

La dette publique nest pas la dette de lEtat. La dette publique rassemble dautres entits que lEtat.
Aujourd'hui encours de 2096,9 milliards deuros. Elle contient pour une bonne part la dette de lEtat : 1661
milliards, des administrations centrales, et organismes divers dadministration centrale (ODAC). Mais nest
pas que celle ci. Les APUL (administrations publiques locales) hauteur de 196 milliards. La scurit sociale
pour 296 milliards.

Cest une dette brute, tous les avoirs dont les personnes publiques peuvent disposer, participation, titres,
placement, dpt montaire, etc. ne sont pas pris en compte pour diminuer la dette. On ne tient pas non plus
compte des prts effectus entre administrations publiques.

Les 1661 milliards reprsentent lensemble des besoins de financement de lEtat. Il existe deux types de
dettes :
- une est ngociable : OAT, bons du Trsor, obligations assimilables, etc.
- une dette non ngociable : dette de lEtat vis--vis des correspondants du trsor

La gestion de la dette :

La gestion active de la dette passe par des instruments qui doivent dune part assurer lapprovisionnement en
liquidit de lEtat. Ces instruments doivent tre mobilisables facilement. Une autre attente satisfaire est la
transparence demande par les investisseurs. Pour cela, on a dfinit un cadre standardis. De trois types :

- Dette LT : OAT. Les OAT sont des titres qui ont une maturit de 7 50 ans. Ils sont mis par
adjudication, mais par un procd qui facilitent leur reconversion, lassimilation. On ne cr pas de nouveaux
titres mais on duplique ces titres par assimilation par rattachement de titres ceux qui existent dj sur une
ligne-mre .

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- dette CT : Bons du Trsor et BTF ( taux fixe). Les BTAN ( intrt annuel) ont de 2 5 ans de
maturit. Les BTF ont un maximum de un an de maturit. Ils servent dans les cas de fluctuations infra-
annuelle de trsorier imprvues.

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CHAPITRE 2. LE CONTROLE DE LEXECUTION DE LA LF

SECTION 1 - LE CONTROLE DES ORDONNATEURS ET COMPTABLES

I. Le contrle sur les comptables

A. Effectu par une juridiction

Il renvoie au juge des comptes. La Cour des comptes est une juridiction financire compose de magistrats.
Elle est dans une position particulire, puisquelle ne relve pas de lordre administratif, mais nen relve pas
moins en cassation du CE. La Cour se divise entre le sige et le parquet (procureur + 3 avocats gnraux).

Sur la plan des attributions : double attributions.


- juger les comptes des comptables. Approche objective : jugement des comptes et non des
comportements. On observe avant tout les comptes des comptables principaux mais aussi les comptes des
comptables relevant des CRTC (chambre rgionale) en appel. La Cour des comptes est donc une juridiction
de premier ressort pour les comptables ne relevant pas dune autre juridiction et en appel pour les autres.

La procdure est inquisitoire : dsignation dun rapporteur charg de procder aux changes de mmoires et
conclusions. Un rapport est communiqu au procureur, puis contre-rapport. Cependant la Cour des Comptes
est saisi de manire particulire : les comptables, par lenvoi des liasses comptables, saisissent
automatiquement les juridictions.

La Cour des Comptes a trois possibilits aprs examen dun compte :


- compte rgulier : la Cour des Comptes prononce la dcharge
- diffrence entre la caisse du comptable et ce quil devrait y avoir : larrt de dcharge rendu dclare
que le comptable est en avance, ou en dfaut (manque de ressources). Dans le cas du dcalage ngatif, des
observations et des injonctions sont adresses au comptables, auxquelles il doit rpondre. Un arrt dfinitif
rendu ensuite signale quil doit de largent la caisse. Il peut faire appel de la dcision. Une action en
responsabilit contre le comptable peut tre engage : responsabilit personnelle, pnale, etc.

La Cour de comptes peut aussi tre rpressive, et imposer des sanctions financires. Cela intresse un certain
nombre de cas de figure :
- production tardive de liasse comptable (amende)
- amende inflige aux ordonnateurs, qui peuvent oublier le principe de sparation des comptables et
ordonnateurs.

Dautres missions dvolues la CdC : contrle budgtaire, certification des comptes de lEtat, travail
consultatif, etc.

B. Le contrle administratif

Les comptables sont des fonctionnaires, qui travaillent au sein dune hirarchie et ont des comptes rendre.
Il y a galement un contrle effectu par linspection gnrale des finances. La vocation initiale ntait de
contrler que les comptes publics : organisation de dplacement de ces inspecteurs en brigade pour raliser
des contrles inopins. Cette mission est devenue secondaire.

Au dpart seuls les comptables publics taient concerns. Depuis les 50s, sont aussi concerns ceux qui
interviennent dans les CT et dans les budgets annexes.

Le contrle des comptables sorganise sous forme de dplacements inopins, dont le but est de vrifier la
caisse des comptables, la sincrit des critures et le contrle des pices ayant servi aux critures. Aprs ma
tourne, un rapport est tabli et adress au ministre dont relve le comptable inspect.

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II. Le contrle sur les ordonnateurs

A. Contrle juridictionnel

Cest la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF) qui en est charge depuis la loi du 25 septembre
1948. Elle porte ce nom depuis 1963. En 2005, sa composition a t modifie par un dcret du 7 juin.

Le problme de cette juridiction est davoir une influence sur des personnes dotes dun capital politique
particulier puisque ce sont des dcideurs. Sa porte est donc assez limite. Les limites tiennent aussi aux
rgles mmes de fonctionnement et la faiblesse des sanctions prvues par la procdure.

La composition de la Cour est mixte : elle na pas de corps spcifique de magistrats temps plein. Ce sont
pour moiti des membres de CE (5), et pour moiti de la Cour des Comptes (5). Le prsident est nomm pour
5 ans : le prsident est issu de la CdC, le VP est le prsident de la section du contentieux du CE.

On a aussi un parquet, compos dun magistrat de la CdC, le procureur gnral auprs de la CDMF. Il ny a
pas dappel. Il y a une cassation, devant le CE.

La saisine nest pas automatique : la CDBF doit tre saisie par les prsidents des assembles, le PM, le
ministre des finances ou le ministre de lagent ne relve pas du ministre des finances. A dfaut, le
procureur gnral peut le faire galement.
Depuis leur cration, les chambres rgionales des comptes peuvent aussi la saisir.

Le procureur gnral joue un rle de filtre. Il peut soit dcider de classer sans suite la dcision (en motivant
la dcision de classement) ou renvoie devant la Cour. 2/3 des affaires sont classes et narrivent jamais la
CDBF. La procdure est assez longue : 5 ans de linstruction jusquau jugement. Le procureur doit faire un
rquisitoire introductif puis linstruction de laffaire est confie un rapporteur avec possibilit dinterroger,
de demander des comptes au prsum responsable. Ensuite vient la Constitution de la formation de jugement
puis la dcision. Mais son impact est faible ( prvu au Code des juridictions financires).

Mais lintrt de la CDBF nest pas tant dans les sanctions que dans les perspectives ouvertes : une action
pnale peut tre prise dans la promulgation de sa saisine. On peut avoir une comptence concomitante entre
deux juridictions pour des faits imputables une seule personne, lordonnateur.

B. Le contrle administratif

Il est effectu par le CDBM (contrle budgtaire et comptable ministriel). Cest un contrle a priori.
Initialement, on lappelait contrleur financier. Cest un contrle pralable la dcision de lordonnateur.
Lappellation CDMB date du dcret du 27 janvier 2005.

Le contrle en lui mme date de la deuxime moiti du XIXme sicle : loi de 1890 qui prvoit le contrle
des dpenses des ministres principaux. Un agent est dsign par chaque ministre et plac sous son autorit
pour contrler lengagement.
Une loi de 1922 a plac tous les agents sous la seule autorit du ministre des Finances. Le dcret du 23
janvier 1956 met en place le cadre du contrle effectu par ces agents. A parti du 1er janvier 1997 sest mis
en place le contrle financier dconcentr.

Depuis 2005, le contrle seffectue auprs de chaque ministre ordonnateur : les contrleurs sont choisis
parmi ladministration centrale du Ministre des Finances et sont nomms par lui. Jusqu une date rcente,
ils navaient quun rle de contrle strict des dpenses et taient amens donner leur avis dans le cadre
dexpertise (pas de rle de rle en opportunit). Depuis la LOLF et le dcret du 9 mai 2005, diffrents corps
de contrle ont fusionn et ont t placs sous lautorit directe du Ministre des Finances (environ 300
agents). Ils sont chargs du contrle, de linspection amis aussi de laudit, du conseil

Ce nest plus un simple contrle de rgularit limit au visa. Le CDBM appartient cet ensemble et sest
orient vers deux orientations :
- qualit de la programmation ministrielle : logique de performance de la dpense. Apprciation du
caractre soutenable du programme. Visa spcifique (visa de programmation) pour cette tape depuis 2005.

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- sincrit des enregistrements et rgularit des oprations : visa classique.

Le contrle gnral conomique et financier (CGFI) de lEtat se surajoute aux missions classiques de CBCM
: les 300 agents contrlent les organismes o lEtat dtient des participations : entreprises publiques ILs
ralisent aussi des missions daudit et dtudes la manire des experts comptables dentreprises (bonnes
pratiques, conseils) qui compltent le contrle de rgularit.

Au niveau local, le contrle seffectue sous la houlette des administrateurs des finances publiques. Ils sont
responsables des mmes missions (visa, rgularit) pour le niveau financier.

En cas de refus, de visa, le comptable peut sopposer la manipulation des fonds correspondant aux ordres
donns pour lordonnateur. Cest le contrle de lordonnancement par les comptables (pices adjointes
lordre de payer).

On a aussi des audits internes raliss au niveau des ordonnateurs par l'Inspection gnrale des Finances qui
surveillent les comptabilits administratives des ordonnateurs des collectivits territoriales et des organismes
publiques.

La Cour des Comptes est aussi charge d'un contrle administratif des ordonnateurs pour tous les
ordonnateurs soumis la comptabilit publique. C'est l'occasion de tels contrles que la Cour des comptes
peut saisir la CDBF par le biais du procureur gnral.

SECTION 2 - LA LOI DE REGLEMENT

En dehors des contrles parlementaires au moment de ladoption de la loi de finances, une loi de finances
particulire est vote : la loi de comptes ou de rglement. Cest la loi qui examine la concordance entre
lexcution budgtaire avec les prvisions initiales de la loi de finance vote.

Elle est apparue ds le XIXme sicle. Dbut XXme, on constate un certain nombre de drives avec
allongement de dlias sous la IIIme/IVme Rpublique (budget vot en 1926 rgl en 1939). Lordonnance
de 1959 a ragi contre ces drives et fix un cadre pour la loi de rglement, renforc par la LOLF qui impose
des dlais strictes et tend lamplitude de la loi de rglement (art. 41 et 46 de la LOLF).

I. Contenu et laboration

Le projet de loi de rglement fait tre dpose devant lAN avant le 31 dcembre de lanne qui suit
lexcution du budget. La LOLF a renforc cette obligation de dpt (art.41) : obligation de voter la loi de
rglement avant lexamen de la future loi de finance initiale. Cela aboutit faire que la loi de rglement soit
dpose au plus tard en juin de lanne n+1 (anne qui suit la culture de lexcution de la loi de finances).

La loi tablit le montant dfinitif du dficit dexcution. Un rapport de la Cour des Comptes, en appui de ce
projet de loi de rglement, fait lobjet dune discussion (manire dont le budget est excut). Il est annex
la loi de rglements et labors partir des critures comptables centralises.

Le projet contient un expos des motifs, un expos par article (constatation des rsultats financiers suite
lexcution et rsultats concernant le transport au trsor, i.e le dficit relevant de la gestion active de la dette).
Suit le projet de loi en lui-mme compos dune douzaine darticles (avec article dquilibre indiquant les
rsultats). Cela porte la fois sur le budget de lEtat, sur les budgets annexes et les comptes spciaux. Le
dernier article vite la rpercussion du dficit dans la prochaine loi de finances.

Aprs vrification des comptes de gestion et du compte gnral de ladministration financire, un aspect
budgtaire apparait : on attend les dernires modifications au JO pour arrter dfinitivement (?)

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II. Porte du contrle mis en place

Depuis la rforme de la LOLF, cette loi est l'occasion pour le Parlement d'exercer son contrle budgtaire
dans une approche rtrospective. Que se passe-t-il si la loi de rglement est rejete ?

Le gouvernement doit prsenter un nouveau projet ou amender la loi de rglement selon la LOLF.
Le Conseil Constitutionnel n'a pas eu l'occasion de trancher la question de la porte de cette obligation de
dposer un nouveau projet ou d'amender l'actuel.
Un volet trsorerie doit venir dans la loi rglement en plus de l'aspect budgtaire et comptable. Un RAP doit
tre galement adoss la loi de rglement qui va porter sur l'apprciation rtrospective de la performance
accomplie par les responsables de programme et les units oprationnelles en charge de leur excution.
Le compte gnral de ltat et le bilan doivent tre joints en annexe, en plus du rapport de la Cour des
Comptes.

toujours ramener la dimension europenne: les finances de ltat ne sont pas que franaises
(mise en perspective)
technicit: utiliser les mcanismes pour rflchir.

Ne pas rciter le cours, saisir des lments intressants dans diffrents endroits du cours. Pas plus de
cinq pages.

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