CONFERENCE EURO-

MEDITERRANEENNE

Scurit sociale:
facteur de cohsion sociale

27-28 mai 2004

Limassol (Cyprus)

1
2
 CONFERENCE EURO-MEDITERRANEENNE
Scurit sociale: facteur de cohsion sociale
TABLE DES MATIERES
Introduction

Prsentations

Premire partie : Etat des lieux de la protection sociale

dans les pays de la Mditerrane
mridionale et orientale
Mme Blandine DESTREMAU, France

Deuxime partie : Pertinence des normes

internationales de scurit sociale
dans les pays de la Mditerrane
mridionale et orientale
M. Bernd VON MAYDEL, Allemagne
M. Rachid FILALI MEKNASSI, Maroc

Troisime partie : Comment amliorer lefficacit de la

scurit sociale ?
M. Mohamed CHAABANE, Tunisie
M. Hyam MALLAT, Liban

Quatrime partie : Scurit sociale et

conomie informelle
M. Nabil ELSHAMY, Egypte

Cinquime partie : Laccs des femmes la scurit

sociale
Mme Jay GINN, Royaume-Uni
Mme Simel ESIM, OIT Bureau Rgional
pour les pays arabes, Beyrouth

Sixime partie : La scurit sociale des travailleurs

migrants de la Mditerrane
M. Albrecht OTTING, Allemagne
M. Prodromos MAVRIDIS, Commission
Europenne
M. Abdessatar MOUELHI, Tunisie
M. Mohamed IDRI, Algrie

Synthse des lignes de force de la rencontre :

Mme Blandine DESTREMAU

Annexes : Annexe I : Programme

Annexe II : Liste des participants

3
 Introduction

4
Introduction

La Confrence Euro-mditerranenne: scurit sociale: facteur de

cohsion sociale, sest tenue Limassol (Chypre) les 27 et 28 mai
2004. Elle a t organise par le Conseil de lEurope en coopration
avec le Bureau international du travail et ses Bureaux Beyrouth et
au Caire et sur invitation du Ministre du travail et de la scurit
sociale de Chypre. Le programme de la Confrence se trouve en
annexe I.

Cette Confrence avait pour objectif :

de promouvoir le concept de scurit sociale, en tant que droit de
lhomme universel et lment fondamental du dveloppement
social, ainsi que les instruments juridiques du Conseil de lEurope
et de lOIT en matire de scurit sociale ;

de dvelopper les changes entre les Etats membres du Conseil

de lEurope et les pays de la Mditerrane mridionale et
orientale afin de susciter une prise de conscience et de
coordonner la dfense des principes de base de la scurit
sociale.

dinstaurer un dialogue sur les questions sociales lies aux

migrants entre les pays europens et les pays de la Mditerrane
mridionale et orientale.

La Confrence a rassembl une centaine dexperts en matire de

scurit sociale provenant de trente Etats membres du Conseil de
lEurope et huit Etats tiers de la Mditerrane mridionale et
orientale. Des organisations internationales gouvernementales et non
gouvernementales, des syndicats de travailleurs et demployeurs, des
membres de parlements et des centres de recherches ont t
reprsents cette Confrence.

Les recommandations de la 8e Confrence des ministres europens

responsables de la Scurit sociale (Bratislava, 22 23 mai 2002),
qui avait pour thme Rpercussions de la migration de main-
doeuvre sur les systmes de scurit sociale des pays europens ,
et lintrt exprim par les participants reprsentant les pays
mditerranens non membres du Conseil de lEurope la
Confrence sur laccs aux droits sociaux (Malte, 14 15 novembre
2002) sont lorigine de cette Confrence.

La Confrence sest aussi inscrite dans le cadre de la campagne

mondiale sur la scurit sociale et la couverture pour tous que lOIT a
lance en 2003.

La Confrence a t ouverte par Mme Lenia SAMUEL, Permanent

Secretary au Ministre du travail et des Affaires sociales de Chypre.

5
Elle a t suivie par des allocutions douverture de M. Alexander
VLADYCHENKO, Directeur Gnral de la Cohsion Sociale au
Conseil de lEurope, de M. Alexei TULBURE, Reprsentant du
Comit des Ministres du Conseil de lEurope et de M. Taleb RIFAI,
Directeur du Bureau Rgional de lOIT pour les pays arabes
Beyrouth. L'Assemble parlementaire du Conseil de lEurope a aussi
t largement reprsente.

La Confrence sest droule en six sances.

La premire sance a consist dans la prsentation des

caractristiques des systmes de protection et de scurit sociales
des pays de la Mditerrane mridionale et orientale 1, dans leur
contexte politique, conomique et social et leur rcente volution
suivie dune discussion.

Au cours de la deuxime sance, les participants ont discut de la

pertinence des normes internationales de scurit sociale tels que la
Convention 102 de lOIT ou le Code europen de scurit sociale
dans les pays de la Mditerrane mridionale et orientale. Outre des
problmes gnraux qui se posent en relation avec ces normes, la
question de leur adaptabilit permanente aux besoins et aux moyens
des diffrentes communauts a t largement dbattue.

La troisime sance sur lamlioration de lefficacit de la scurit

sociale a permis didentifier et de dbattre des composantes de
nature amliorer cette efficacit, savoir : la composante
institutionnelle et lgale, la composante financire et conomique et
la composante sociale. Une rfrence particulire a t faite aux
populations les plus vulnrables.

La quatrime sance consacre la scurit sociale et lconomie

informelle a analys les origines de cette conomie informelle et les
modalits dintgration de certaines pratiques de scurit sociale
dans des initiatives de dveloppement formel.

Au cours de la cinquime sance, les participants ont analys

laccs rel des femmes la scurit sociale dans les pays de la
Mditerrane mridionale et orientale et des types de protections
spcifiques aux femmes qui seraient ncessaires et envisageables.
Dautres aspects traits sont les dsavantages qui affectent les
femmes en matire de scurit sociale et les caractristiques des
rgimes de scurit sociale qui attnuent ou renforcent les effets du
rle limit des femmes sur le march du travail formel.

La sixime sance avait pour but danalyser comment les droits

sociaux des travailleurs migrants de la Mditerrane sont mis en
oeuvre dans le pays o ils travaillent et vivent (galit de traitement)
1
- Maroc, Algrie, Tunisie, Egypte, Autorit Palestinienne, Liban, Syrie, et Jordanie.

6
mais aussi dans leur propre pays lorsquils y retournent (maintien des
droits des travailleurs migrants).

Une synthse des lignes de force de la rencontre a t prsente la

fin de la Confrence par Mme Blandine DESTREMAU.

La Confrence a t cltur par Mme Lenia SAMUEL, M. Alexander

VLADYCHENKO et M. Mr Ibrahim AWAD, Directeur du Bureau sous-
rgional de lOIT pour lAfrique du Nord.

La prsente publication contient la plupart des rapports prsents la

Confrence ainsi que la synthse des dbats.

7
 Premire partie :
Etat des lieux de la protection sociale
dans les pays de la Mditerrane
mridionale et orientale

8
Etat des lieux de la protection sociale dans les
pays de la Mditerrane mridionale et orientale

Blandine Destremau

Introduction

Linitiative de la confrence de Limassol se situe dans le

prolongement de celle qui a t organise par le Centre Nord-Sud du
Conseil de lEurope, en collaboration avec le Centre pour ltude des
pays en dveloppement de lUniversit du Caire, Alexandrie, en
juin-juillet 2002, sur le thme Stratgies pour le dveloppement
social et la cohsion sociale dans la rgion euro-mditerranenne .
Dans sa prface aux actes de cette confrence fondatrice, Mr. Miguel
Angel Martnez2 affirmait que Lobjectif commun tant de construire
une zone de stabilit et de paix en Mditerrane, on est vite arrivs
affirmer que le dveloppement social est le moyen le plus sr - le seul
peut-tre pour parvenir stabiliser durablement la rgion et pour
viter la pousse de radicalismes et d'extrmismes de tous bords. On
a aussitt mis laccent sur le fait que le dveloppement social doit se
donner comme premier objectif court terme la lutte pour
l'radication de la pauvret et des exclusions. Par ailleurs, l'instabilit
politique et les conflits, en particulier celui du Proche-Orient, ont tout
naturellement t dnoncs comme des facteurs freinant le
dveloppement, voire mme la cohsion sociale dans la rgion. En
tant qu'instance et instrument du Conseil de l'Europe, notre Centre
Nord-Sud s'est flicit de l'une des principales conclusions de la
rflexion d'Alexandrie : celle amenant les participants affirmer
radicalement que le processus de dveloppement social ne peut
s'imposer que sil saccompagne du respect des droits de la
personne, y compris bien sr le droit la sant, l'ducation, au
travail, un environnement sain et la scurit tous les points de
vue. Et Mme Gabriella Battaini-Dragoni 3 renchrissait dans sa
contribution sur lengagement du Conseil de lEurope aider les
pays mditerranens poursuivre ldification de socits fondes
sur les droits de lhomme et la non-discrimination, sur la dmocratie
et la participation, la cohsion sociale et lgalit des chances, ainsi
que sur ltat de droit. En dautres termes, cela signifie poursuivre sur
la voie du dveloppement durable dans cette rgion .

2
- Prsident du Conseil Excutif du Centre Nord-Sud du Conseil de lEurope et membre du Parlement
Europen.
3
- Alors Directrice Gnrale de la Cohsion Sociale, Conseil de lEurope.

9
La protection sociale est lun des facteurs fondamentaux de la lutte
contre la pauvret et lexclusion, et contribue fortement la cohsion
sociale, l o elle est rellement protectrice et intgratrice. De
surcrot, dans une rgion traverse de conflits, de fractures et
dinstabilit, on se doit de rappeler que la scurit ne saurait se limiter
des domaines politiques, militaires ou policiers, mais que sa
dimension sociale sest rvle fondamentale favoriser la paix, la
stabilit et la prosprit.
Cest dans cette double perspective, lune proprement sociale, et
lautre plus politique, que ce document a t rdig. La protection
sociale y sera entendue comme les diffrents mcanismes
institutionnels qui concourent protger les individus et les familles
contre loccurrence de certains risques, en particulier celui de ne pas
pouvoir subvenir leurs besoins. Ces mcanismes comprennent
divers dispositifs de services publics, dassurance et dassistance. On
verra quils ont une couverture et une efficacit limites, aujourdhui
menaces par les restrictions budgtaires et les tendances
linformalisation du travail que subissent la plupart des pays. Or, dans
un contexte gnral dappauvrissement et daccroissement des
ingalits, o les revenus du travail permettent de moins en moins
lindividu de garantir son bien-tre, voire sa survie, la scurit sociale
merge comme un enjeu primordial.
Cet tat des lieux couvre la rgion de la mditerrane mridionale et
orientale4. Une grande partie des analyses et considrations quil
contient se situe ncessairement sur une base trs et peut-tre trop
gnrale : lespace manque pour un examen individualis des
diverses situations nationales. En particulier, la situation complexe et
trs prcaire des Palestiniens de Cisjordanie et de la bande de Gaza,
et des rfugis dans les pays de la rgion, ne pourra tre tudie.
Ce document de travail souffre dun autre dfaut : lextrme ingalit
des sources. Pour la plupart des pays arabes, les donnes sont
fractionnes, peu cohrentes. Si les donnes sur les pays sous
ajustement structurel sont relativement abondantes, certains autres,
notamment la Libye, sont notoirement moins documents. La
Palestine est pratiquement absente, du fait de sa situation
particulire, qui demanderait une tude part. Isral ne relevant pas
du mme ensemble go-conomique et politico-stratgique que ses
voisins arabes, il a t pratiquement impossible de prsenter des
statistiques comparables. Sauf mention explicite, les analyses
concerneront donc surtout les pays arabes de la rgion
mditerranenne.
Jespre nanmoins que cette contribution remplira son objectif :
prsenter les caractristiques des systmes de protection et de
4
- Dix pays non membres du Conseil de lEurope sont ainsi dsigns : Maroc, Algrie, Tunisie, Libye,
Egypte, Isral, Palestine, Liban, Syrie, et Jordanie.

10
scurit sociales des pays de la rgion, dans leur contexte politique,
conomique et social et leur rcente volution ; favoriser les dbats
de la confrence de Limassol, en introduisant des questions et enjeux
plus particuliers. Les contours de lEtat social et les consquences de
sa restructuration depuis les annes 1990 seront analyss dans la
premire partie de cette tude ; modernisateur, interventionniste et
redistributeur, lEtat est le principal entrepreneur du dveloppement et
impulse des politiques sociales volontaristes. Une seconde partie
analysera les configurations spcifiques des marchs du travail et
leur volution, montrant comment laugmentation du chmage et la
tendance linformalisation sarticulent avec la monte de la pauvret
et de la prcarit pour branler la place du salariat. La troisime
partie sera centre sur le paradigme de salariat formel et les
systmes de scurit sociale construits pendant des priodes
conomiques relativement fastes, et souvent bloqus dans leur
progression. Finalement, une partie conclusive soulignera
orientations actuelles des rformes de la protection sociale, pour
proposer quelques axes de rflexion autour de la question de
lextension des systmes de scurit sociale.

I. Les contours de lEtat social

Au cours des dcennies de construction des Etats nationaux dans la

rgion mditerranenne, les contours de lEtat social ont t labors
autour de contrats sociaux assis sur lintervention et la
redistribution tatiques. Les annes 1970 1985 ont t relativement
fastes pour lensemble de la rgion. A partir de la moiti des annes
1980, les taux de croissance de lconomie commencrent se
rduire, alors que les taux de croissance dmographique se
maintenaient des niveaux levs. Cest partir de cette priode,
quoiqu des dates diffrentes, que les Etats de la rgion entrrent en
ajustement. Les budgets publics rpercutrent linflchissement : des
dficits apparurent, et les fonctions dinvestissement et de
dveloppement social que les Etats avaient assum jusque-l durent
subir des rformes.

1. Des Etats interventionnistes, modernisateurs et

redistributeurs

De nombreux auteurs et chercheurs 5 ont analys ltablissement de

pactes sociaux dans les pays arabes. Malgr des diffrences
notoires, ces derniers partagent un certain nombre de traits qui
rendent pertinente une relative gnralisation. Ces pactes sont
5
- Voir notamment Richards et Waterbury 1998, Salam 1990, Beblawi and Luciani, 1987, Harik, I et
Sullivan, D.J., 1992, etc. Une synthse en a notamment t faite par Steve Heydemann, rdacteur du
chapitre 2 du rapport 2003 de la Banque mondiale portant sur les marchs du travail arabes (World
Bank 2003).

11
frquemment fonds sur une approche populiste ou paternaliste de la
politique, taye par des politiques fortement interventionnistes -
lEtat intervient dans tous les secteurs sociaux et conomiques. Partis
politiques, syndicats et associations professionnelles permettent une
large intgration dans les mouvements politiques nationalistes, et
servent de base la rgulation du travail, tout en consolidant la prise
de pouvoir par de nouvelles lites, dont larme constitue le noyau
dur. Ces formes de contrat social ont notamment contribu dfinir
les modes de relations entre Etat et travail et en particulier les
contours du salariat - , affaiblir la marge de manoeuvre du capital
priv, et engendrer des configurations de pratiques, de normes,
dobligations et dattentes sinon de droits -, qui ont marqu deux ou
trois gnrations.
La restriction de la participation, des liberts et droits politiques est en
effet contrebalance par des politiques redistributives, assises sur
une rhtorique du solidarisme et du nationalisme (Richards et
Waterbury 1998), lune et lautre formant la base de lgitimit des
Etats. Le dveloppement, le progrs, la scurit conomique, le droit
au travail, lamlioration du bien-tre social, et la protection sociale au
sens large sont rigs au rang de missions, de responsabilits
publiques, quoique de faon moins marque au Maroc, au Liban et
en Jordanie quen Algrie, en Syrie et en Egypte, par exemple. La
protection sociale relve principalement dune configuration politique
de patronage, de redistribution lgitimatoire de la part de rgimes
politiques patrimoniaux et plus ou moins autocratiques. Cest sous le
contrle direct de lEtat, en sa vertu demployeur mais aussi darbitre
ultime, que se sont labors les programmes de protection et de
scurit sociales et le droit du travail, en tant quoutils de rgulation
de la force de travail mais surtout de rgulation politique. Toutefois, si
ces interventions ont model lintgration au salariat de portions
importantes de la population active, elles ont aussi laiss en dehors
de leur champ de nombreux groupes sociaux.
Ces types de contrats sociaux, dans leur forme la plus
caractristique, sinscrivent dans des contextes conomiques
largement finances par des sources de revenu exognes et dont le
fonctionnement sapparente au moins partiellement - celui
dconomies rentires (Beblawi et Luciani 1987, Destremau (ed.)
2000). Dans les pays exportateurs de main duvre, les revenus
privs sont fortement subventionns par les rapatriements dpargne
des travailleurs migrants. Quant aux revenus publics, ils proviennent
pour une bonne partie de pures rentes (ptrole et autres minerais,
revenus financiers, canal de Suez, etc), de laide extrieure, de
retombes touristiques et de revenus douaniers, alors que la fiscalit
intrieure y pse peu. Cest cet gard que lon ne pourra rellement
parler dEtat providence, au sens ouest-europen du terme, quelle
que soit la dimension redistributive et interventionniste de ces Etats,

12
et cest pour cette raison que les divers dispositifs publics de
protection sociale savreront si vulnrables au cours des annes de
crise. Il demeure que le systme fonctionne pendant deux voire trois
dcennies, assez longtemps pour rduire considrablement la
pauvret et les ingalits, faire progresser les indicateurs sociaux de
faon trs rapide, et assurer la stabilit des Etats en place. Bien que
sur des bases elles aussi fragiles, il contribuera riger les bases de
la cohrence nationale et de la cohsion sociale.
Suite la chute des prix du ptrole, les annes 1990 et 2000 sont
celles de la rcession, de lajustement et de la libralisation de
lconomie. Les tats appauvris ne peuvent plus se permettre de
financer de larges et gnreux dispositifs sociaux. Les contraintes
budgtaires, particulirement lorsqu'elles sont rationalises dans le
cadre des programmes d'ajustement, les poussent tendre vers une
conomie maximale des moyens publics, la rduction des effectifs, la
privatisation des entreprises publiques Ils gardent nanmoins une
fonction sociale importante: d'une part, l'amnagement de la
transition vers une logique de march rend ncessaire le maintien de
services ducatifs, sanitaires, de formation et de logement qui
favorisent la valorisation du capital humain; d'autre part, la gestion
des tensions provoques par l'appauvrissement repose sur des
dispositifs d'aide sociale dsignes sous l'appellation de "filets
sociaux de scurit" (FSS).
La crise conomique et la rforme de ladministration publique ont
remis en cause les formes du pacte social de la priode de prosprit
et la cohrence qui s'tait tablie entre conomique et politique. Les
tensions qui traversent quasiment tous les pays de la rgion
s'enracinent autant dans cette nouvelle incohrence, et dans des
attentes insatisfaites vis--vis des fonctions sociales de l'tat que,
troitement, dans la perte de pouvoir d'achat des mnages.

2. Les services publics, piliers de la fonction modernisatrice

et cohsive de lEtat
Le dveloppement humain a constitu laxe dominant de lintervention
publique : lEtat social dans la rgion arabe se structure tout dabord
autour des services publics dducation et de sant.

13
Tableau 1 : Rpartition des dpenses sociales de lEtat seconde moiti des annes
1990 - en % du PIB
Pays Sub- Trans- Travaux Pensions Total Loge- Sant Educa- Total Grand
ventions ferts en publics publiques (1+2+3 ment publiqu tion (8) (6+7+ total
alimen- espce (3) (4) +4) (5) (6) e (7) 8) (5+9)
taires (1) et en
nature
(2)
Algrie 0,0 0,4 0,2 4,6 5,2 5,5 2,6 6,1 14,2 19,4
Egypte 1,3 0,2 0,3 2,5 4,3 2,0 1,8 4,8 8,6 12,9
Jordanie 0,0 0,9 - 4,2 5,1 0,7 5,3 6,8 12,8 17,9
Liban 0,1 0,9 - - 1 - 2,2 2,5 4,7 5,7
Maroc 1,6 0,1 0,2 1,8 3,7 0,1 1,2 5,9 7,2 10,9
Tunisie 1,7 0,5 0,1 2,6 4,9 1,7 3,0 6,9 11,6 16,5
Source : World Bank 2002

La sant publique est reste officiellement gratuite 6 pour les usagers

et finance par les ressources de lEtat (Longuenesse 1992)
jusquaux rformes imposant une participation des patients. La part
des dpenses totales de sant prise en charge par lEtat dans la
rgion ANMO7 est la plus forte des rgions en dveloppement : 56%
en moyenne (World Bank 2002). Toutefois, dans certains pays, elle
se situe bien en dessous de celle assume par les patients : cest
surtout le cas en Egypte, au Liban et en Syrie, o les contributions
prives reprsentent plus des deux tiers du total, le Maroc et la
Tunisie se situant proximit. Les investissements dans la sant
publique ont eu des effets magistraux sur lamlioration des
indicateurs sociaux, bien que des ingalits demeurent dans laccs
la sant et aux infrastructures sanitaires. Lesprance de vie
moyenne a progress de plus de 150% entre 1950-55 et 1990-95,
passant de 41,5 ans 64 ans (UNDP 2002).
Dans le domaine de lducation, linvestissement de la puissance
publique est trs considrable, mais beaucoup plus faible au Liban
que dans les autres pays. De fait, les progrs en termes de
scolarisation sont incontestables : dans le primaire, elle est proche de
100% (sauf au Maroc), et elle progresse galement dans le
secondaire. Il nest pas certain que la dpense soit trs quitable
dans tous les pays : au Maroc et en Tunisie, en particulier, on note un
cart considrable entre la dpense publique par lve dans
6
- De facto, les mdicaments, un grand nombre dexamens, certains services de sant secondaire et
tertiaire, sans compter divers paiements officieux, taient dj leur charge.
7
- Afrique du Nord et Moyen Orient (MENA en anglais), une des rgions doprations dfinies par la
Banque mondiale notamment.

14
lducation primaire et secondaire : de un trois et demi pour le
premier, et de un deux pour le second (World Bank 2002). Les taux
dalphabtisation progressent aussi, bien que subsistent de fortes
ingalits (notamment entre genres) et des retards flagrants : pour
lensemble de la rgion, en 1999, un quart des hommes et la moiti
des femmes taient analphabtes. Ces dernires ont donc peu de
moyens damliorer la qualit de leur vie et celle de leur famille, alors
mme quune partie substantive de la population pauvre est
compose de mnages dirigs par des femmes. La gnration
suivante ne sera pas considrablement mieux quipe : en Egypte,
38% des filles sont analphabtes, 56% au Ymen et 43% au Maroc
(UNDP 2003).
Il est difficile de savoir dans quelle mesure les processus
dajustement et de rationalisation des dpenses publiques menacent
ces progrs. On peut souligner plusieurs tendances : dans
lducation, si le niveau global des dpenses se maintient par rapport
au PIB, il tend baisser par lve, et ce non en raison de gains
defficacit mais essentiellement du fait de la baisse des salaires
rels des enseignants et des dpenses de matriel. En outre, le
travail des enfants8 a des effets difficilement mesurables sur la qualit
et lassiduit de leur scolarisation, tout comme le chmage des
diplms sur lincitation globale poursuivre des tudes. Lon sait
que la qualit de lenseignement public baisse indubitablement, et
quune fracture se cre entre celui-ci et un secteur priv en plein
essor. Dans la sant, ces tendances sont plus marques encore : la
fuite des praticiens vers le priv et la hausse de la part des cots
assums par les patients entrinent et accentuent la difficult daccs
des services de sant de qualit pour les mnages les plus
modestes. La monte de la pauvret humaine, apprcie par les
indices IDH / IPH du PNUD, signe la remise en cause des fonctions
tatiques de la priode prcdente: c'est ici non plus seulement le
bien-tre matriel et priv qui est menac, mais le mouvement mme
de modernisation sociale, port surtout par les progrs dans les
domaines de l'ducation et de la sant. On note aussi un
interventionnisme croissant des institutions internationales publiques
et prives, qui remet en cause la prrogative publique dans ce
secteur.

3. LEtat employeur
Les Etats se distinguent par lampleur de leur rle demployeur, forme
minente de la redistribution dans la rgion. Lemploi gouvernemental
reprsente plus du cinquime du total de la population active en
8
- Notamment parce que la pauvret y est moins dramatique, la proportion denfants recenss comme
travaillant est beaucoup plus faible dans la rgion ANMO quailleurs : 4%, contre le double en Amrique
latine + Carabes et en Asie de lEst et Pacifique, prs de quatre fois moins quen Asie du sud, et 5 fois
moins quen Afrique. Officiellement, un enfant sur 10 travaille en Egypte, et un sur vingt en Syrie. Les
donnes du BIT (ILO 2000) montrent une rduction radicale du travail des enfants depuis 1980.

15
moyenne pour la rgion tout au long des annes 1975 1997, soit
entre 2 et 3 fois plus que les autres rgions en dveloppement et une
fois et demi la moyenne mondiale (World Bank 2002, ERF 2002). A la
fin des annes 1980, il se situe aux alentours de 15% de lemploi total
au Maroc, 25% en Tunisie et en Egypte, 55% en Algrie, 45% en
Jordanie (World Bank 2003). Si lexpansion des services publics a
constitu lassise principale de lemploi tatique, la croissance des
administrations et de larme y a jou un rle non ngligeable.
Ajoutons que lEtat, premier entrepreneur capitaliste, contrlait lui
seul jusqu rcemment les principales units de production. Les
entreprises publiques reprsentent encore 57% du PIB en Egypte,
32% en Tunisie et 18% au Maroc (World Bank 2002). A certains
gards, cette collusion entre Etat social et Etat employeur fait office
de politique de gestion des marchs du travail.
La gratuit daccs lducation secondaire et suprieure, et des
garanties demploi aux diplms ont nourri la dynamique de
gonflement de lemploi public : la concentration des diplms du
secondaire y est marque. La demande de travail de lEtat a
constitu un formidable moteur la hausse du niveau ducatif. A
linverse, laccroissement du niveau moyen dducation a fait pression
sur les gouvernements pour les inciter embaucher les nouveaux
diplms, et a donc contribu former une fonction publique
plthorique et surnumraire9. En Egypte, des annes 1960 aux
annes 1990, une loi garantissait un emploi public aux diplms du
secondaire et de luniversit. Lallongement des temps dattente
(jusqu 13 ans en Egypte ; Tourn 2004) a t le principal facteur
rendre cette disposition caduque. Les secteurs publics ont galement
jou un rle fondamental dans labsorption des jeunes filles
duques, contribuant au premier chef laccroissement de leur taux
de participation la population active. Les mesures de protection
sociale leur tant spcifiquement destines (congs maternit) ainsi
qu leurs enfants, aux cts des autres protections (horaires de
travail, possibilits de retraite anticipe) ont fortement contribu
lattraction exerce par lemploi public sur ces femmes et au fait
quelles y demeurent plus longtemps que dans dautres types
demploi. En 1990, lemploi public reprsente 85% de lemploi fminin
en Algrie ; 54% en Jordanie, o le taux de participation fminine
sest multipli par plus de trois entre 1984 et 1996, et 66% en Egypte
en 1988, 42% en Syrie et seulement 7% au Maroc tout au long des
annes 1990 (World Bank 2003).
Bien que la part de lemploi public dans lemploi total demeure
relativement importante pendant les annes 1990, elle sest rduite
par rapport la priode antrieure, et le secteur priv tend prendre
le pas, sauf en Egypte : comme en Algrie, la croissance de lemploi

9
- Les sureffectifs atteindraient 35% en Egypte et 40% en Jordanie (Ruppert Bulmer 2002)

16
public y est reste suprieure celle du priv 10. Dans ces deux pays,
la croissance de lemploi public au cours des annes 1990 a dpass
le tiers du total de la cration demplois.

Tableau 2 : Emploi du secteur public en % de lemploi total en 1997

administration Services (duc. Total emploi Arme
centrale & locale +sant) civil hors ent. Pub
Algrie 13,6 11,3 24,8 2,7
Egypte 18,3 6,8 25,8 3,1
Isral
Jordanie 6,6 8,5 15,2 10,3
Liban 2,7 5,5 8,1 6,9
Libye
Maroc 4,6 3,7 8,3 2,7
Palestine 16,6 9,6 26,2 nil
Syrie 5,4 8,2 13,7 nd
Tunisie 6,1 7,3 13,5 1,5
Source: World Development Indicators 1999, World Development Report
1998/99 and World Employment Report 1998/99, compil par ERF 2000.

Lemploi public a eu une fonction redistributive considrable. Un effet

crucial en est la constitution dune classe moyenne, assise
lgitimatoire de lEtat, qui donne une consistance sociale la
bureaucratie et fait contrepoids aux autres forces sociales,
notamment laristocratie terrienne. En 1999, les salaires verss par
lEtat reprsentent prs de la moiti des dpenses publiques en
Jordanie, plus du tiers en Tunisie et entre un quart et un cinquime
en Algrie et au Liban. Sauf en Tunisie (+50%), ce poids ne sest pas
substantiellement modifi depuis le milieu des annes 1980. Dans un
contexte de dficit budgtaire et dajustement structurel, le moyen le
moins coteux politiquement de contenir cette charge fut de laisser
se dgrader la valeur relle des rmunrations des employs publics,
tout en freinant les embauches et en encourageant les dparts la
retraite non remplacs. Pourtant, comme nous le verrons, les emplois
publics continuent attirer les demandeurs d'emploi : lEtat
reprsente encore le principal employeur formel urbain, surtout pour
les personnes duques.

4. Les programmes publics de soutien la consommation et

lassistance

10
- Mais pas si lon regarde lemploi priv non agricole seulement, o le taux de croissance de lemploi
est gal celui du public.

17
Ils sont de deux sortes : dune part, ceux qui relvent des systmes
dEtat social mis en place dans les annes 1960 et 1970 (subventions
et soutien au revenu des agriculteurs essentiellement, auxquels on
peut rajouter la protection de lconomie dans son ensemble) ;
dautre part, ceux qui ont t impulss comme accompagnement
social lajustement et comme nouvelle vague de filets sociaux de
scurit et doutils de gestion du risque social (travaux publics 11,
fonds sociaux, bons alimentaires, soutiens financiers). La monte
de la pauvret saccompagne aussi dun renforcement de lassistance
prive.

a) Les subventions publiques et les formes de soutien au

revenu des agriculteurs
Dimportants mcanismes de subvention ont t mis en place dans la
plupart des pays arabes qui, accompagns dune rglementation des
prix, visaient maintenir le pouvoir dachat des salaires urbains, et
soutenir le revenu des producteurs agricoles.
Les prix agricoles dans la plupart des pays de la rgion ont t
garantis un niveau minimum, parfois assortis dobligations de
livraison lEtat, qui grait galement les importations cralires et
leur prix de vente sur les marchs intrieurs. On peut ajouter la
fixation des prix de certains intrants des niveaux relativement bas :
fertilisants, produits de traitements, semences, diesel, et leau
destine lirrigation. Certainement, les agriculteurs les plus intgrs
au march en ont profit plus que les paysans produisant
essentiellement pour leur auto-consommation.
Pour lensemble de la population, les prix publics de leau, de
llectricit, et parfois des transports taient galement fixs un
niveau assez bas, et/ou subventionns. Cette rgulation politique de
loffre de produits et services essentiels stendait aussi une
gamme de produits alimentaires, de faon stabiliser les prix doffre
et permettre aux mnages les plus modestes de subvenir leurs
besoins de base. Les subventions la consommation alimentaire ont
fait partie des dispositifs de lEtat social dans la plupart des pays de
la rgion. Il sagissait soit de subventions universelles (e.g. Maroc),
telles celles au prix du pain et des biens de premire ncessit ; soit
de subventions cibles (e.g. Tunisie) : des produits essentiellement
consomms par des pauvres (de qualit infrieure), ou distribus
dans des lieux daccs rserv (coopratives militaires ou de
fonctionnaires, par exemple) ; soit encore de bons alimentaires
distribus sur la base du revenu (Jordanie). De nombreux Etats
fournissent des subventions aux fonctionnaires de ladministration
publique et aux militaires, qui permettent leurs bnficiaires de se
procurer des biens de consommation des prix infrieurs ceux du
11
- La Tunisie et le Maroc possdent des programmes de travaux depuis plusieurs dcennies, mais
une impulsion leur a t donne depuis lajustement structurel.

18
march. Ce soutien la consommation peut tre considr comme
un complment de salaire, cibl sur le secteur public au dtriment
des travailleurs du secteur priv ou de ceux engags dans de petites
activits informelles.
Suite aux interventions des institutions financires internationales, les
pays arabes ont t fortement incits rduire lampleur des soutiens
la consommation pour les concentrer sur les catgories les plus
dmunies et faire des conomies de dpenses publiques. La raison
pour laquelle les subventions ont soulev la vindicte des
organisations financires internationales est essentiellement quelles
engendrent des distorsions dans les systmes de fixation des prix. En
outre, alors quelles cotaient cher au budget public - les postes de
subventions reprsentaient lquivalent des postes dducation ou de
sant (5% du PIB) - , elles bnficiaient tous, et
proportionnellement plus aux non-pauvres quaux pauvres12.
Les programmes de subventions font dsormais partie des
mcanismes de soulagement de la pauvret : ils changent de finalit
et de mode de fonctionnement, et ncessitent donc des dispositifs de
tri des bnficiaires lgitimes et dcartement des passagers
clandestins (free riders). Le nombre des produits subventionns
est gnralement rduit, en faveur de produits de basse qualit qui
conduisent un auto-ciblage . En Tunisie le programme est "fond
sur le principe que seuls ceux qui ont besoin du subside choisiront
d'en bnficier [...]. Les biens fortement consomms par les pauvres
continuent d'tre subventionns mais ils ont t rendus non attirants
pour les autres consommateurs. En mme temps, la vente de
gammes de meilleure qualit des mmes produits a t libralise"
(Van Eeghen 1995: 36 et 41) Le poids des dpenses de subventions
sest considrablement rduit, contribuant certainement une
aggravation de la pauvret des couches vulnrables. En Algrie et en
Jordanie, les programmes de subventions ont t abandonns au
cours de la premire moiti des annes 1990 et reconvertis en
mcanismes daide sociale.

b) Les filets sociaux de scurit lre de lajustement : le

ciblage
L'objectif de rduction des dficits publics et la crainte de perturber
les mcanismes de march, ou d'engendrer des dsincitations au

12
- Du fait de la loi dEngel, les mnages pauvres en tiraient beaucoup plus de profit que les autres
exprim en proportion des dpenses budgtaires ou de labsorption totale de nourriture : en Tunisie,
dans les annes 1990, la part des denres alimentaires subventionnes dans les dpenses
individuelles du quintile le plus bas tait de cinq fois suprieur celle du quintile le plus haut. En
Jordanie en 1987, les subventions reprsentaient 14% des dpenses des mnages du quintile le plus
bas contre 8% pour le quintile suprieur. En termes absolus, toutefois, les plus aiss profitent plus
parce quils consomment de plus grandes quantits de nourriture subventionne que ne le font les
pauvres : au Maroc, par exemple, les mnages du quintile le plus riche consomment deux fois la valeur
de denres alimentaires subventionnes que ne le fait le quintile le plus bas. (World Bank 2002).

19
travail, se traduisent par une vritable "chasse aux fuites" et une
obsession du "ciblage" dans la mise en place des mesures
d'assistance. Les techniques archaques de slection des
bnficiaires sont remises au got du jour.
Les programmes de travaux publics existent au Maroc et en Tunisie
depuis plusieurs dcennies. Ils sont destins crer des emplois de
courte dure pour les plus pauvres, par le biais de chantiers dintrt
public. Ces programmes ont t renforcs dans le cadre de
lajustement structurel. En Algrie, ils ont t introduits au cours des
annes 1990, aprs que lajustement structurel ait montr ses effets
sur lappauvrissement. Le niveau des salaires est crucial dans le
ciblage des pauvres : "seuls les rellement dmunis accepteront des
emplois bas salaires. Si les salaires sont trop levs, il existe de
bonnes chances pour que les programmes de travaux publics attirent
des catgories plus aises et absorbent les ressources limites
alloues la rduction de la pauvret. De plus, si les salaires sont
trop levs, les programmes de travaux publics pourraient saper la
cration d'emplois par le secteur priv"(Van Eeghen 1995: 36 et 41).
Sils fournissent un emploi rmunr un nombre important de
personnes dmunies, la courte dure des programmes de travaux
publics empche quon les considre autrement que comme de
lassistance de trs court terme, une sorte de transfert de revenu
avec contrepartie laborieuse. De surcrot, ils sont dtermins par
loffre et les besoins en chantiers, plus que par ceux des travailleurs
pauvres auxquels ils sadressent pourtant, et savrent souvent tre
beaucoup trop intensifs en capital pour maximiser la distribution de
revenus.
Les fonds sociaux de dveloppement sont un instrument de
laccompagnement social lajustement. Ils ont t implants en
Algrie, en Egypte et en Palestine et, sous une forme proche, en
Jordanie. Financs par le gouvernement et par les bailleurs de fonds,
ils sont gnralement destins renforcer les investissements
publics dans les domaines sociaux par limplication des
communauts locales et des donateurs dans la fourniture de services
et dinfrastructures sociales. Ils visent galement amortir leffet de
lajustement sur les pauvres en crant de lemploi pour certaines
catgories vulnrables, et favoriser la cration de sources de
revenus par le biais de micro-crdits, en particulier lgard des
femmes13. Le fonds social gyptien tait le plus important du monde
en 1999. Dans la rgion, les fonds sociaux de dveloppement psent
peu dans lensemble des filets sociaux de scurit , et sont trs
13
- 58% des ressources du Fonds social gyptien taient attribues aux micro entreprises, et 20%
des infrastructures (hors routes, eau et gouts). 40% des dpenses du fonds palestinien de
dveloppement communautaire taient affectes la construction de routes, 24% ) dautres
infrastructures, et 20% lducation, alors que plus de la moiti des fonds du programme destin aux
ONG taient attribus lducation, et 28% la sant (Jorgensen & Domelen 1999).

20
dpendants des financements extrieurs (Jorgensen & Domelen
1999).
Les programmes de distribution dassistance directe en nature ou en
espces ont t crs ou renforcs suite la prise de conscience de
lampleur de lappauvrissement. Des distributions alimentaires ont t
mises en place en Tunisie dans les coles, destination des
personnes ges et handicapes au Maroc, lendroit des mres et
enfants au Maroc et en Tunisie, et des bons alimentaires institus en
Jordanie. On peut y adjoindre des programmes spcifiquement
destins lalphabtisation, la formation des plus dmunis,
laccueil des orphelins, etc.. En outre, des allocations daide sociale
sont attribus sur une base catgorielle (handicaps, personnes
ges sans famille, mnages dirigs par des femmes) et en fonction
de seuils de pauvret. La charit prive et laide internationale
abondent souvent lassistance publique, et lui servent de relais.
La solidarit prive est appele la rescousse d'une rgulation
sociale et dune fonction de protection et dassistance que les tats
ne peuvent assumer. La plupart des rapports crits sur la rgion
laffirment, et le considrent comme une ressource : les pays arabes
sont caractriss par un systme de responsabilit sociale
particulirement fort et cohsif par lequel les familles sentraident en
priode de pnurie et o les revenus sont redistribus aux plus
pauvres par des associations et des fondations religieuses et
charitables. La plupart des Etats ont libralis lenregistrement
dassociations caritatives locales, qui institutionnalisent les pratiques
charitables traditionnelles et servent de points dappui aux ONG
internationales. L'humanitaire se dveloppe aussi sous d'autres
formes, port par de nouveaux acteurs. En gypte, sous couvert d'un
discours de "raffirmation des catgories islamiques du don", les
hommes d'affaires dveloppent des pratiques philanthropiques,
occupant, en marge des institutions religieuses traditionnelles, "la
place vacante [prpare la charit par] la conjoncture
contemporaine locale et globale": "la charit rapparat ainsi au point
de convergence entre les ncessits sectorielles des entrepreneurs
(promouvoir l'entreprise prive), le systme de valeurs en cours
(l'obligation de solidarit envers les pauvres) et la ligne politique
dominante sur le scne internationale (consolider l'tat minimum)."
(Haenni 1997: 7).
Si ces mcanismes aident les pauvres survivre au jour le jour, il ont
rarement lampleur, la durabilit temporelle et la robustesse
ncessaires pour mener bien un projet de sortie de la pauvret. En
outre, solidarit signifie le plus souvent cration dune dette, non
seulement montaire, mais aussi morale, sociale et politique, qui
rduit considrablement la marge dautonomie des pauvres et peut
mme aller lencontre de progrs de la dmocratisation pourtant
nergiquement prchs. En outre, lassistance, par dfinition, ne

21
relve pas du champ du droit. Or, cest dans celui-ci que doit
sinscrire la protection sociale pour constituer une garantie efficace
contre la prcarit, sans perte de libert et dautonomie.
En Isral, les programmes dassistance sont remis en cause, de
faon trs comparable celle quon observe dans les pays de louest
europen. La crise conomique et les difficults budgtaires justifient
des coupes srieuses dans les programmes daide sociale et
familiale. Ces circonstances favorisent la remise en cause de lEtat
providence dans sa dimension assistancielle mais aussi
interventionniste, par une alliance entre les lites politiques et le
patronat, face des syndicats affaiblis : passage du welfare au
workfare, critique des comportements de dpendance lgard de
lassistance, culpabilisation des pauvres, etc. (Doron 2003).

La rtraction de lEtat social en priode de crise conomique conduit

des remises en cause du pacte social, des contestations des
formes de domination et de pouvoir tablies pendant les priodes de
construction nationales et tatiques et des dfis poss la
lgitimit des Etats. La crise est intimement lie la remise en cause
du modle salarial et laffaiblissement de la capacit du travail
procurer des formes de scurit dexistence.

II. Transformation des marches du travail et montee de

la prcarit

Cest partir dune analyse de la structuration des marchs du

travail, et notamment des configurations qui ont dcoul de la
constitution tatique du salariat, que les enjeux de la remise en cause
du travail procurer de la protection sociale peuvent se comprendre.
Les marchs du travail se caractrisent par une segmentation et une
sectorisation relativement rigides, qui recoupent plusieurs gards
des lignes ethniques ou de nationalit. La fragmentation du
march du travail est notamment engendre par des facteurs
institutionnels et politiques, qui rpondent au besoin dune gestion
politique de la force de travail et de la protection sociale par lEtat
(Van Acken 2004, De Bel Air 2003). En effet, lEtat cre de lemploi
formel essentiellement pour les ressortissants nationaux alors
que, par ailleurs, des branches entires demploi sont explicitement
maintenues hors du droit du travail et de la scurit sociale, et
embauchent dimportants contingents de non-nationaux. Les emplois
les plus ingrats sont souvent confis des travailleurs dautres pays
arabes, asiatiques ou africains, dont la prcarit de statut et la
faiblesse des droits entranent des conditions de travail plus dures et
des rmunrations plus basses que les nationaux. La rgion est en
effet marque par de considrables flux de main duvre. Chaque

22
pays a ses immigrs, alors quune migration massive (vers lEurope
et interarabe) permet dabsorber une partie de la population active et
damliorer le niveau de vie dune large proportion des mnages.
Les transformations en cours signent une rtraction de lemploi
formel, une forte monte du chmage et une tendance
lalourdissement de linformel, qui concerne un large ventail de
groupes sociaux. Elles entranent aussi une monte de la pauvret et
de la prcarit : le travail est tendanciellement moins susceptible de
fournir un revenu suffisant et stable. La plupart des nouveaux emplois
sont crs dans des services de faible productivit et de faible
rmunration, et la productivit du travail continue de se dtriorer,
malgr la croissance continue du capital humain.

1. Tensions sur les marchs du travail : la monte du

chmage
La rduction des dpenses publiques et les privatisations se
traduisent par un ralentissement de la croissance de l'emploi public
dans la plupart des pays mme si certains tats ont, dans les
premires annes de crise, continu absorber une part importante
des demandeurs d'emploi. Or les opportunits migratoires ne cessent
de chuter depuis la moiti des annes 1980, et le secteur priv,
dfavoris par les orientations de politiques conomiques depuis les
annes 1960, na pas engendr assez demploi pour absorber les
nouveaux actifs : en Algrie, entre 1984 et 1989, lemploi priv, bien
quen croissance rapide, na pu absorber que la moiti des nouveaux
arrivants sur le march du travail ; au Maroc, entre 1986 et 1995, les
trois-quarts. En Egypte, la croissance de lemploi priv (1986-1995)
nest que la moiti de celle du public (World Bank 2002).
Cest que loffre de travail la demande demploi augmente un
rythme croissant. Elle est alimente par un taux moyen de croissance
de la population active considrable, et qui ne cesse de slever
depuis les annes 1960. Alors quil se situait aux alentours de 2%, il
atteint aujourdhui 3,6% par an en moyenne, le plus haut niveau
mondial. Il est tout dabord nourri par la croissance dmographique,
qui demeure leve malgr une rduction importante des taux de
fertilit. On peut distinguer deux catgories de pays (tableau 3) : ceux
o la croissance dmographique est tombe autour de 2 2,3% (e.g.
Egypte, Tunisie, Isral) et ceux o elle est suprieure 3%
(Palestine, Syrie, Jordanie, Libye par exemple). Plusieurs effets de
structure jouent ensuite dans le mme sens. En effet, en raison du
faible taux dactivit des femmes hors secteur agricole et du poids
dmographique des moins de 14 ans, le taux moyen de participation
la population active est rest le plus faible du monde, loin derrire
les autres grandes rgions : 33% du total (contre 47% pour
lensemble des PED), ou 57% de la population en ge de travailler en

23
1996. Mais il augmente depuis le dbut des annes 1990, aprs deux
dcennies de stabilit. En effet, dune part, les gnrations du baby
boom parviennent lge de travailler et arrivent en ce moment sur le
march du travail : dautre part, le taux de participation des femmes
la population active augmente ; cest lune des tendances marquantes
et continue des dernires dcennies, surtout parmi les 15-29 ans
(ILO 2000a, World Bank 2003).

24
Tableau 3 : Croissance de la population active
taux de croissance de Taux de participation la population active
la pop. active en %/an de la population en ge de travailler (15-64)
en 1980 & 2000 (%)
1980-97 1997-2010 H 1980 H 2000 F 1980 F 2000
Algrie 3,9 3,8 80,4 79,6 19,1 31,2
Egypte 2,6 2,7 83,5 82,1 29,3 37,1
Isral 81,9 79,4 42 56,3
Jordanie 5,3 3,6 78,7 79,5 14,6 27,9
Liban 3 2,5 77,7 81,1 21,4 32,3
Libye 2,8 2,6 85,6 78,1 23,3 26,2
Maroc 2,5 2,5 84,6 82,7 38,1 43,7
Palestine 5,5 64,3 71 6,1 9,4
(Gaza)
Syrie 3,8 3,7 82,1 80,1 23,6 29,9
Tunisie 2,8 2,5 84,9 83,1 34,5 39,6
Rgion arabe 3,1*
*: 1990-1999

Source: ILO 2000a et ERF 2000.

Il nest pas surprenant quune telle configuration du march du travail

dbouche sur un chmage important, qui reflte lcart entre la
croissance de la population active et la cration demplois.
Aujourdhui, la rgion ANMO connat les taux de chmage les plus
levs au monde. De 15% en moyenne pour la rgion, il atteint 20%
au Maroc, 25 30% en Algrie et en Libye, et un taux beaucoup plus
lev en Palestine (ERF 2002).
Le chmage est lune des manifestations de la difficult dinsertion
des jeunes sur le march du travail, et de la prcarit de leurs modes
de vie. Le chmage affecte les jeunes deux fois plus en moyenne que
les autres groupes dge. Sauf au Maroc (environ 40%), en Palestine,
en Jordanie et au Liban, les 15-25 ans reprsentent plus de la moiti
des chmeurs, et mme les trois-quarts pour lEgypte, la Syrie et
lAlgrie (ILO 2003). Un quart environ de cette classe dge est
officiellement au chmage en Egypte et au Liban, prs de la moiti en
Algrie (UNDP 2002). Les jeunes femmes ont un taux de chmage
suprieur de 50% environ celui des jeunes hommes, en raison de
laccroissement de leur taux de participation. Bien videmment, ces
faits ont des rpercussions sociologiques et politiques non
ngligeables.
L'examen de la structure du chmage montre qu'il touche le plus
durement les jeunes duqus (niveau secondaire et suprieur) 14.
14
- On doit supposer une sur-reprsentation statistique de ces catgories, plus susceptibles de
s'enregistrer comme tant la recherche d'un emploi, prcisment parce qu'ils en attendent un de

25
Parmi les chmeurs, 40% environ ont termin leur ducation
secondaire en Algrie, en Syrie et en Tunisie ; prs des deux-tiers en
Jordanie et en Egypte, et seulement 20% au Maroc (non que les
diplms y soient moins chmeurs, mais ils sont surtout moins
nombreux dans la population). De fait, la premire cause de chmage
dans la rgion est l'incapacit des diplms obtenir des emplois
publics de plus en plus rares (ERF 1996) : alors qu'ils taient
auparavant presque automatiquement absorbs par le secteur public,
ces jeunes diplms se retrouvent aujourd'hui en surnombre, avec
des qualifications souvent redondantes et peu utiles pour le secteur
priv (dficit de formations techniques et professionnelles). Cest ce
qui est qualifi de chmage du secteur public ou chmage
institutionnel par la Banque mondiale: les chmeurs sont des
dbouts ou sur une liste dattente de lemploi public, qui rsistent
faire leur deuil de leurs reprsentations lgard du salariat.
Pour autant, chmage nest pas systmatiquement quivalent
pauvret : ces chmeurs n'appartiennent pas massivement aux
catgories les plus pauvres, mais aux couches moyennes
populaires. Ils ont plutt moins de chances que les autres de se
trouver en bas de lchelle des revenus. Les personnes appartenant
au quintile le plus pauvres sont sous-reprsents dans la catgorie
des chmeurs (urbains) dclars en Egypte (13,8% en 1997) et en
Jordanie (18,1% la mme anne), mais pas au Maroc (20,3% en
1999) (World Bank 2003). De surcrot, les plus pauvres, nayant pas
les moyens de ne pas travailler, ne peuvent se permettre de
demeurer chmeurs et trouvent, ou crent, un petit boulot en
attendant (UNDP 2003). Labsence demploi formel gonfle donc
linformel (Tourn 2004). Cest pourquoi il serait intressant de
pousser les analyses en termes de sous-emploi, visible ou invisible,
qui ont le mrite de souligner le faible niveau de productivit de ces
activits de survie ; et dattirer lattention sur le gaspillage de
ressources, sinon le scandale humain, que constitue le repli de
personnes dotes dune qualification dans des formes de travail
totalement dcales, voire dvalorisantes. Au dbut de la dcennie
2000, de 25% 60 de la population active, selon les pays, se
trouverait en situation de sous emploi (Agenor & alii, 2003). En Syrie,
25% de la population active avait travaill moins de trois heures par
jour en 1999 (ERF 2002).

2. La croissance des activits informelles

Les valuations disponibles situent la taille de lemploi informel pour
lensemble de la rgion entre 40 et 55% du total de lemploi non
agricole. En Egypte, le secteur informel est estim plus de la moiti
de lemploi total, et plus des deux tiers de lemploi priv. En Tunisie,

l'tat, et plus aptes correspondre aux dfinitions conventionnelles du chmage.

26
la proportion informel / emploi total non agricole est de la moiti, alors
quelle est plus proche de 40% en Algrie, au Maroc et en Tunisie
(ILO 2003) et gale au tiers en Syrie (ERF 2002). Un dcalage est
constat entre les personnes nayant pas de contrat de travail et celle
ne bnficiant pas de couverture sociale : il sagit dayants droit dun
assur social, qui ne sont pas eux-mmes affilis. Il demeure quune
partie considrable, atteignant la moiti des travailleurs en Egypte,
na aucune couverture sociale (ILO 2000b). Au sein de lemploi
informel, les indpendants occupent une part prpondrante (par
rapport lemploi salari dans de petites entreprises) : la moiti en
Egypte et en Tunisie, les deux tiers en Algrie et en Syrie, et jusquau
quatre cinquimes au Maroc (World Bank 2003). Les femmes,
majoritairement concentres dans lemploi public, sont moins
reprsentes dans linformel que les hommes, sauf au Maroc.
Les enqutes et tudes montrent aussi la croissance rapide de ces
activits au cours des annes 1990, tout comme celle de la
probabilit pour un actif de devenir un travailleur informel (Tourn
2004, Boissire 2004, Merani 2004). La plupart de lemploi cr
aujourdhui lest hors droit du travail et scurit sociale 15, ce qui
consacre le prjudice port aux caisses de scurit sociale. Au
Maroc, la moiti des emplois crs entre 1985 et 1993 sont informels,
mais le rythme sest ralenti au cours des annes suivantes (ILO
2003). Cest en Tunisie que lemploi informel est le plus dynamique
aujourdhui : la moiti environ de lemploi cr entre 1997 et 2001
(World Bank 2003).
La croissance des activits informelles, cest--dire non protges et
frquemment irrgulires, manifeste la prcarisation de laccs
lemploi et une rduction des revenus rels du travail.
Linformel est aujourdhui la forme dominante dintgration sur le
march du travail. Le constat nest pas nouveau concernant les
nouveaux urbains amens par les transformations des zones rurales,
et les travailleurs trangers de faible qualification, intgrs en priorit
dans des activits de linformel institutionnel , parfois
intermittentes et saisonnires, dont le statut drogatoire tait
gnralement explicite (emplois domestiques, chauffeurs de taxis,
douvriers de la construction, de journaliers agricoles, demploys
dans les tablissements hteliers et de restauration). Mais cela est
de plus en plus le cas pour les diplms chmeurs en attente dun
emploi correspondant leur qualification ou en ayant abandonn
lespoir, qui y cherchent un palliatif espr transitoire (Tourn 2004,
Boissire 2004, Merani 2004). Il sagit souvent dauto-emploi, favoris
par les programmes de micro-finances ou de prts chmage
destins notamment des diplms. Ces programmes offrent de
petits crdits dinvestissement des chmeurs dans lespoir de les
15
- Cette tendance est la fois encourage, justifie et dplore par la Banque mondiale.

27
transformer en petits entrepreneurs qui prennent des risques mais
nont pas de protection sociale autre que leur capital en proprit. Le
statut informel constitue aussi un moyen dintgration dans le secteur
priv formel : faute de parvenir rformer le droit du travail, les
autorits font gnralement montre dune grande tolrance lgard
de lemploi hors du droit du travail, sans contrat et sans scurit
sociale, par des entreprises ayant pignon sur rue. En particulier, sous
prtexte quelles ne garderont leur place que jusqu leur mariage, et
quelles ne cherchent qu passer le temps, les entreprises du priv
tendent embaucher les femmes hors de toute lgalit et protection
sociale, ce qui contribue ce quelles quittent effectivement leur
emploi lorsquelle deviennent mres de famille. La tolrance des
pouvoirs publics lgard de linformel fait, de faon croissante, office
de politique de gestion du chmage des ressortissants nationaux et
dencouragement au secteur priv (World Bank 2003). La
segmentation des marchs du travail des annes 1970 et 1980 a en
effet perdu de sa rigidit. Entre lemploi public formel, lauto emploi
familial ou artisanal, et les branches rserves de facto aux immigrs,
linformel crot comme une forme de tiers secteur dintgration, o se
ctoient immigrs et nationaux, et o ils sont souvent en
concurrence. Ce mlange ne se fait pas sans tensions : en effet,
bien que la chasse aux trangers voleurs demplois soit lance,
tout au moins officiellement, dans presque tous les pays, et que les
lgislations nationales aient tendance incorporer de plus en plus de
secteurs dactivits dans ceux rservs aux nationaux, ces derniers
sont souvent rticents occuper des emplois entachs de faon
pjorative parce quassums par des trangers relativement mpriss
pendant des dcennies. Parfois, ce sont les femmes qui sintgrent
en premier dans ces formes demploi dclass (Des tremau 2002,
Van Aken 2004).
Alors que des effectifs croissant de chmeurs, migrants de retour et
nouveaux entrants sur le march du travail, se tournent vers les
petits boulots et la dbrouille , il est vraisemblable que les
rmunrations obtenues dans linformel, de moins en moins capable
dabsorber ces nouveaux venus, chutent (World Bank 2002). Dans un
contexte de crise conomique, activit informelle est souvent
quivalent, non seulement avec un manque de scurit sociale lie
lemploi et une grande irrgularit dactivit, provoquant incertitude et
prcarit, mais aussi un faible niveau de revenu. De fait, les urbains
appartenant au quintile le plus pauvre de revenus reprsentent 23,1%
des travailleurs journaliers et 13% des travailleurs non salaris en
1997 en Egypte, 18,2% et 16,9 respectivement en Jordanie la mme
anne, et 4,6% et 37,1% respectivement au Maroc en 1999 (World
Bank 2003).
La croissance des activits informelles rpond aussi des besoins de
revenus complmentaires, qui traduisent la baisse du pouvoir dachat

28
des revenus du travail (ESCWA 1996). Laccroissement marqu des
salaires dans les annes suivant les deux booms ptroliers a fait long
feu. L'inflchissement de la dynamique rentire aprs la moiti des
annes 1980 s'est traduit par la baisse des salaires rels moyens
dans la plupart des pays de la rgion ANMO. Hors Conseil de
Coopration du Golfe, les salaires rels dans le secteur
manufacturier, qui reprsente entre un cinquime et un tiers de la
population active, ont baiss de 5,5% en moyenne entre 1985 et
1990 (sauf au Maroc et en Tunisie). Les annes 1990 ont connu une
plus grande stabilit, mais on value la baisse moyenne 2% par an
au cours de la priode 1990-1996. Lindice (1990 = 100) en est tomb
77,4 en 1996 pour lAlgrie, 87 en 1995 pour lEgypte et 93 pour
la Jordanie (UNDP 2002). Si la baisse, ou tout du moins la
stagnation, de la productivit a pu servir de facteur explicatif la
chute des salaires rels constate ci-dessus, on se doit de constater
que le partage des gains rcents de productivit ne profite que
faiblement aux salaris. Le niveau des ingalits de salaire dans le
secteur priv est dailleurs un des plus forts du monde en
dveloppement. Dans le secteur public, lcart des salaires est plus
faible parce que les grilles de rmunration prennent plus en
considration les niveaux dducation et lanciennet, et ne rpondent
pas une logique de march et de productivit. De surcrot, face
lrosion gnrale de leur valeur relle, les gouvernements ont tendu
protger mieux le pouvoir dachat des chelons les plus bas,
contribuant la contraction de lchelle des rmunrations. Il
demeure que les revenus distribus dans le secteur public et para-
public ont nettement perdu de leur pouvoir dachat. Les salaris de
l'tat, qualifis de privilgis par la Banque Mondiale, ont vu leurs
salaires se rduire, parfois radicalement, jusqu' passer au-dessous
du seuil de pauvret pour les plus bas d'entre eux, dans certains
pays. Pour Jacques Charmes, le salaire public tend ne plus
constituer "qu'une faible partie du revenu familial, au profit de la pluri-
activit du fonctionnaire ou des membres de son mnage [...]"
(Charmes 1995: 8). Il demeure que lon constate que seul un faible
pourcentage demploys du secteur public appartiennent au quintile
le plus bas de revenus: 5,9% de lemploi public urbain en Egypte et
en Jordanie en 1997, mais seulement 1,5% au Maroc (World Bank
2003). On peut y voir deux raisons: les revenus perus dans ces
emplois constituent une protection contre la grande pauvret ;
lemploi public puise avant tout dans les couches moyennes 16.
Ainsi, linformel nest pas ncessairement une alternative lemploi
formel, puisque de plus en plus de fonctionnaires pratiquent un
double, voire un triple emploi ; ou encore, des membres de leur
16
- Au cours de la premire moiti des annes 1990, en Jordanie, les employs privs reprsentent
58% des personnes du quintile des revenus le plus bas, et les employs dans la production
gouvernementale de biens et de services, 27,9%. En gypte, un tiers des pauvres urbains travaillent
dans des emplois de production, de transport et communication et de services (Van Eeghen 1995).

29
famille sengagent dans des activits informelles, en tant couverts
par la scurit sociale du cotisant. Retraits et pr-retraits sont
galement obligs de possder dautres sources de revenus que
leurs maigres pensions. Ces stratgies polyvalentes expliquent le
maintien dune forte demande pour des emplois publics peu
rmunrateurs mais protgs et stables, qui nexcluent pas
lobtention dun complment de revenu dans une autre activit prive.
La croissance de linformel ne peut donc tre aborde uniquement
comme un signe de dynamisme de lactivit prive, mais bien comme
une prcarisation gnralise du travail, qui affecte le statut social
des membres de la classe moyenne duque, contribuant non
seulement leur appauvrissement et leur vulnrabilit, mais leur
dclassement.

3. La pauvret, la vulnrabilit et les ingalits saccroissent

Jusqu la fin des annes 1980, des politiques fortement
interventionnistes et redistributives, conjugues dimportantes
perceptions de revenus exognes, dont migratoires, avaient russi
maintenir le niveau de pauvret montaire bien en-dessous de ceux
constats dans dautres aires, alors que les indicateurs sociaux ne
cessaient de progresser (World Bank 1995a et 2003). Les revenus de
migration internationale et intra-rgionale reprsentaient entre 10% et
30% du revenu des mnages, avec un biais en faveur des plus
modestes (les migrants taient sur-reprsents dans le quintile le
plus bas des revenus). Dans tous les pays de la rgion, bien que pas
ncessairement au mme rythme, ce modle atteint certaines de ses
limites : baisse des revenus de migration (sauf en Algrie et en
Tunisie), dficit budgtaire et mesures d'ajustement ont favoris
l'accroissement de la pauvret. Depuis une deux dcennies, la
pauprisation touche les "pauvres traditionnels", qui s'appauvrissent
encore, mais aussi les couches moyennes, dont le niveau de vie
chute rapidement.
Pour la Banque Mondiale (World Bank 2002) la pauvret montaire
constitue aujourdhui un problme considrable dans la rgion
ANMO. Si lon utilise les normes internationales frquemment
employes, les chiffres de la pauvret (mesure par le revenu) sont
faibles : 2,3% de la population vivaient avec moins de 1$EU par jour
en 1999, contre 4,3% en 1987. Mais 2$EU par jour, chiffre plus
raliste pour une rgion revenu moyen, 29,9% de la population
savoir 87 millions de personnes vivaient dans la pauvret en 1999,
un taux inchang depuis 1987. Autre fait proccupant, la rduction du
nombre absolu de pauvres qui avait t atteinte dans les annes
1980 a t inverse dans les annes 1990 : si le nombre de trs
pauvres (<1$/jour/pers.) sest rduite dun tiers entre 1987 et 1998,

30
celui de pauvres (<2$/jour/pers.) sest accru dun tiers 17. Plus que
lampleur de la pauvret, cest son essor rapide qui constitue le
phnomne marquant des deux dernires dcennies. Le processus
de dgradation des revenus et d'appauvrissement de couches
sociales auxquelles la priode "rentire" avait assur des revenus et
un niveau de vie satisfaisants, la croissance du chmage et de
formes de travail instables et prcaires, tout comme laffaiblissement
des mesures de protection et des services publics procures par les
Etats, constituent une rupture dstabilisante.
La vulnrabilit gagne du terrain. De plus en plus dindividus se
retrouvent face au march (du travail et des biens) dots dune faible
formation, logs dans de trs mauvaises conditions, et dmunis du
capital social ncessaire pour sintgrer dans des environnements
urbains dont les priphries ne cessent de se gonfler de nouveaux
arrivants. Or les dispositifs institutionnels qui avaient limit cette
vulnrabilit et contribu ce quelle ne se transforme pas en
pauvret et en marginalisation sociale fonctionnent de moins en
moins bien. Ainsi, pour la Banque mondiale (2004), il existe un fort
risque quune portion considrable de la population soit prcipite
dans la pauvret, et ceci est particulirement problmatique dans la
rgion ANMO en raison de sa volatilit. En Egypte, par exemple,
outre les 23% de pauvres, 37% supplmentaires vivent avec des
niveaux de revenu qui ne dpassent pas de plus de 30% le seuil de
pauvret.
Ces volutions revtent une importance significative, car la
croissance des annes 1990 tait plus forte que celle de la dcennie
antrieure. Les modes de croissance ont donc engendr un
accroissement des ingalits, qui avaient t contenues pendant
deux trois dcennies par les politiques publiques et par la
conjoncture conomique. Le boom ptrolier du dbut des annes
1970 avait tout dabord conduit de trs fortes concentrations de
patrimoine et de revenu, mais les politiques sociales qui ont suivi et
limportance des flux migratoires avaient abouti rduire ces
ingalits jusqu la fin des annes 1980. Comme on la vu, ces
configurations se fragilisent alors que le secteur priv, victime dun
effet dviction, nest pas capable de prendre le relais de lemploi. Et
tant la chute des revenus migratoires18, la rduction des salaires rels
17
- Si lon se rfre aux seuils dfinis au niveau national, la pauvret mesure par lindice numrique
sest considrablement accrue en Algrie (passage de 12,2% de la population totale en 1988 22,6%
en 1995) et au Maroc (de 13,1% en 1990-91 19% en 1998-99) tout comme certainement en Palestine
(valuation en 1998 : 23%). Elle se serait maintenue en Tunisie (autour de 7,5% en 1990 et 1995) et se
serait rduite en Egypte (26% en 1981, 22,9% en 1995-96) et en Jordanie (18,7% en 1987, 11,7% en
1997. Soulignons toutefois que la dtermination de seuils, et donc de taux nationaux de pauvret
rpond des objectifs politiques et internationaux qui en affectent parfois la rigueur.
18
- Le ralentissement de la migration comme facteur redistributif intra-rgional a jou un rle important
dans la croissance des ingalits. Des valuations divergentes existent, mais la Banque mondiale
estime que, entre 1990 et 1995, les revenus dmigration de lEgypte ont baiss de prs de 10%, ceux
du Maroc de 5,5%, alors que ceux de la Tunisie ont lgrement augment (World Bank 2002).

31
que laffaiblissement de lEtat social affecte proportionnellement plus
les mnages les plus vulnrables que les autres. Les ingalits
saccroissement donc - entre "classes", mais aussi entre les sexes,
entre les rgions, entre villes et campagnes (agricoles ou pastorales),
entre citoyens et non citoyens...- du fait du jeu des mcanismes de
march (des biens et du travail), un moment o leffet redistributif
de laction de lEtat saffaiblit lui aussi. En Tunisie et au Maroc, la
rpartition est plus ingalitaire quen Egypte o pourtant, comme en
Jordanie (qui occupe une position intermdiaire), les ingalits se
seraient creuses au cours de la dernire dcennie19.
Cest dans ce contexte de crise des marchs du travail et
dappauvrissement que la scurit sociale se prsente, plus que
jamais, comme un privilge convoit.

III. le travail comme source de scurit sociale : un

privilege convoit
Les systmes de scurit sociale des pays de la mditerrane
orientale et mridionale sont le plus souvent incomplets en termes de
prestations, rduits en termes de couverture, et mis mal par les
difficults budgtaires, en priode dappauvrissement et
dinformalisation. La scurit sociale reste pourtant attache un
paradigme salarial qui a marqu les attentes et les reprsentations
des deux ou trois dernires gnrations.

1. Le paradigme salarial
Le profil du salari lgal tel quil sest dvelopp en paradigme est
configur par la lgislation du travail. Bien quavec de fortes
modulations dun pays lautre20, ce profil tend vers celui dun
employ dure indtermine, qui percevra une pension de retraite,
qui est assur contre les accidents du travail et protg contre les
licenciements et le chmage, qui bnficie dune assurance de sant
stendant sa famille, et peroit ventuellement des allocations
familiales ; en quelque sorte, le salari fordiste des Etats providence,
en accord avec les conventions internationales du travail. Mais
paradigme ne signifie pas gnralisation. Le statut de salari formel
est essentiellement celui confr par lemploi public et, sauf en
Tunisie, il nest pas appel devenir un modle pour lensemble des
19
- En dpit des volutions inquitantes, il demeure toutefois que les pays arabes bnficient encore
de lune des rpartitions du revenu les plus galitaires du monde, avec un coefficient de Gini moyen de
36,4 pour la priode 1995-1999, et une part de 7,2% des revenus en moyenne allant au quintile le plus
pauvre ( titre de comparaison, les 20% les plus pauvres au Brsil percevaient, au dbut des annes
1990, 2,4% du revenu, et en Indonsie 8,8%). Ils sont dailleurs classs dans les groupes 3 et 4 tablis
par la CNUCED sur une chelle de 5, le groupe 1 comprenant les pays o les ingalits sont les plus
fortes, et le 5 inversement.
20
- La lgislation est plus librale au Maroc, en Syrie et au Liban que dans les autres pays.

32
branches. Son extension est bloque, et reste une des figures dun
privilge (plutt que dun droit).
Issu daccords entre les Etats et les collectifs de travailleurs, le droit
du travail rglemente lexistence des syndicats et les formes de
ngociation collectives. Les syndicats sont autoriss en Egypte et
dans les pays du Maghreb, mais le niveau de syndicalisation est
relativement bas dans la rgion, sauf en Egypte, et les syndiqus se
trouvent surtout dans le secteur public. Si en Jordanie les
ngociations collectives nexistent pour ainsi dire pas, elles jouent un
rle important en Algrie, en Egypte, au Maroc et en Tunisie. Il
demeure que le mouvement syndical est gnralement trs
centralis, et influence la formation des salaires plutt par le biais de
laction politique (pressions, lobby) que par laction ouvrire, comme
les grves (Agenor et alii, 2003). LEgypte et les pays du Maghreb ont
des lois sur le salaire minimum, qui ne sappliquent gure en tant que
telle dans le secteur priv (Said 1996). En Tunisie, seuls 11% de la
population active est soumise au salaire minimum. Dans la plupart
des pays, des dispositions lgales visent restreindre les
licenciements dans le secteur formel et imposent des indemnits de
licenciement souvent gnreuses, calcules en fonction de
lanciennet et du niveau de salaire peru. Elles sont plus fortes en
Algrie, en Egypte et en Tunisie, quen Jordanie ou au Maroc. La
tendance est lassouplissement des rgles de licenciement, de
faon permettre les restructurations estimes ncessaires, et en
diminuer les cots pour les employeurs. En Algrie, la lgislation a
t rvise en 1994, rduisant la prime de licenciement de 15 mois
de salaire maximum 3 mois maximum.
Sans surprise, la croissance du chmage, linformalisation rapide des
marchs du travail et lappauvrissement en plein essor ont conduit la
Banque mondiale analyser la lgislation du travail et le paradigme
salarial en termes de rigidits et dinterfrences avec les mcanismes
de march : pour faciliter les embauches et les licenciements,
encourager les entreprises embaucher des personnes de bas
niveau de qualification, amliorer la fluidit des marchs, il faudrait
drglementer, rviser les procdures de rsolution de conflits et de
ngociations collectives. Les pratiques de recrutement des
gouvernements auraient eu comme principal effet ngatif denfermer
du capital humain dans des emplois publics improductifs. De fait, on
remarque dans tous les pays des vllits rformer le droit du
travail, pour modifier le profil et les protections attaches au statut de
salari.

2. La scurit sociale
Les premires lois de scurit sociale couvraient les accidents du
travail (Algrie 1919, Tunisie 1921, Maroc 1927, Egypte 1936, Liban

33
1943, Syrie 1946, Isral 1953), mais des dispositifs partiels, couvrant
plusieurs types de risques et fonds sur le principe des assurances
sociales sont parfois ns bien avant. Dans les annes 1940, le Liban,
lAlgrie, la Tunisie et le Maroc promulgurent des lois sur les
allocations familiales , ce que fit Isral en 1959 (AISS 2002-2003) .
Les restrictions sont diverses : conditions de ressources,
plafonnement du nombre denfants, exclusion de certaines
professions, dure des prestations. En Tunisie, les allocations
rgressent avec le nombre denfants, et sont plafonnes trois,
devenant ainsi un instrument de la politique de limitation des
naissances (Chaabane 2002).
Les annes 1950 virent le grand dmarrage des lois instaurant
lassurance maladie et maternit (Algrie 1949, Isral 1953, Egypte
1959). Il sadresse aux employs du secteur public, aux membres de
larme et, dans certains pays, aux travailleurs formels du secteur
priv, travers des caisses dassurance sociale. Partout, sauf en
Isral, les systmes dassurance de sant pourvoient une couverture
limite, par-del loffre gratuite de certains services et soins. De
surcrot, la couverture est faible en termes de part des dpenses
effectives. Il en rsulte que le systme public est rgressif : plus les
mnages sont pauvres, plus la part des soins de sant qui reste
leur charge est leve. Certains pays Algrie, Egypte, Isral, Libye,
Maroc versent des revenus de remplacement en cas dincapacit
de travailler. Les systmes de pensions (vieillesse, handicap, dcs)
furent eux aussi lgalement codifis la mme poque (Algrie
1949, Egypte 1950, Isral 1953, Libye 1957, Maroc 1959, Syrie 1959
et Tunisie 1960 ; la Jordanie plus tard : 1978). Les dispositifs
dassurance chmage, longtemps inutiles, font aujourdhui figure de
luxe. Ils existent en Algrie (depuis 1994), en Egypte (1959), en Isral
(1970) et en Tunisie (1982). Plafonnes, les allocations peuvent tre
verses pendant trois ans en Algrie, mais seulement 28 semaines
en Egypte, et trois mois en Tunisie (AISS 2002 2003, Ruppert
Bulmer 2002) . La tendance est dvelopper des programmes de
substitution, dans le cadre de la lutte conte la pauvret, en particulier
sous la forme de micro-finance.

Tableau 4: Types de programmes de scurit sociale

Maladie et maternit
Vieillesse, Versements versements accidents chmage allocations
handicap, en espces en espces du travail familiales
survivants pour es + soins
deux mdicaux
(a)
Algrie X X X X X X
Egypte X X X X X b

34
Isral X X X X X X
Jordanie X b b X b b
Liban X X X X b X
Libye X X X X b b
Maroc X X d X b X
Syrie X b b X b b
Tunisie X X X X X X

a: couverture pour les soins de sant, l'hospitalisation, ou les deux

b: pas de programme ou information non disponible

Source: AISS 2002 et 2003

Trois pays peuvent tre signals pour leurs performances en matire

de scurit sociale : lEgypte, la Tunisie et Isral.
Le systme gyptien de scurit sociale est actuellement lun des
plus complets dAfrique et du monde arabe. Fond par une loi de
1975 pour couvrir les fonctionnaires et les employs des entreprises
publiques et prives, il fut tendu en 1976 aux travailleurs
indpendants, en 1978 aux travailleurs ltranger, et en 1980 aux
journaliers. Il couvre la retraite, le handicap, le dcs, les accidents
du travail, la maladie, les soins de sant, la maternit et le chmage.
Les systme est gr par deux caisses (priv / public). Il vise
procurer des revenus de remplacement des niveaux assez levs.
Toutefois, le systme faillit dans ses intentions de couverture
universelle, notamment pour les travailleurs indpendants et les
journaliers, et surtout pour les travailleurs de linformel, exclus de fait
(ILO 2000b).
En Tunisie21, lhistoire du systme de scurit sociale de remonte
1898, avec ltablissement dune caisse de retraite pour les employs
du service public, qui se dveloppa tout au long des dcennies
suivantes. En 1921, des mesures partielles visant le secteur priv
commencrent tre prises. 1960 vit un largissement significatif des
prestations et de la couverture, suivi dune progression continue de
mesures destines intgrer de nouvelles catgories et garanties.
En 1999, le nombre de personnes susceptibles dtre couvertes par
un systme de scurit sociale tait estim aux deux tiers de la
population active et 83,5% de la population employe. Les 16,5%
restant taient constitus des travailleurs agricoles irrguliers, des
travailleurs des projets communautaires aids, les employs
domestiques, les aides familiaux, les membres du clerg et les
chmeurs.
Le niveau effectif de couverture a progress grce ladaptation des
conditions de fixation et de recouvrement des contributions aux

21
- Les paragraphes suivants sont synthtiss partir de Chaabane 2002.

35
conditions spcifiques dexercice des activits, mais aussi la mise
en uvre de mesures dinspection et de contrle et la consultation
des reprsentants des employs et des employeurs toutes les
tapes de mise en place du systme. Mais il faut galement prendre
en considration un changement de mentalit, et des campagnes de
conscientisation, ainsi quun rle actif de la part des syndicats y ont
contribu. La valeur exemplaire des avantages de la scurit sociale,
quelle couvre la maladie ou la retraite, a suscit une large demande
auprs des nouvelles gnrations.
Si le versement des contributions approche 100% pour les
employeurs, il ne dpasse toutefois pas les 47-66% pour les
travailleurs indpendants. Ainsi, en 1999, les employs du secteur
public taient pratiquement tous couverts, y compris les contractuels,
et le taux effectif de couverture des salaris du secteur priv formel
non agricole tait de 97,15%, contre 73,15% en 1989. En dpit de
notables progrs, dans les autres secteurs, les rsultats ne sont pas
encore aussi probants : un peu plus de la moiti des travailleurs
indpendants habilits tre couverts taient effectivement
enregistrs, contre moins de 15% en 1989. La progression est
similaire pour les travailleurs agricoles, mais le taux de couverture
demeure trs bas pour les petits paysans et les pcheurs (autour de
30%). Des amnagements rcents doivent permettre dlever ces
taux.
Le systme est gr par deux caisses respectivement pour le
secteur priv et public sur une base tripartite, dans lesquelles la
supervision de lEtat est dominante. Le dficit de certaines caisses
(notamment agricoles) est compens par le surplus dautres, de
faon ce que le systme soit globalement bnficiaire. Les
compagnies prives dassurance, et les mutuelles ninterviennent que
peu. Les risques couverts incluent des prestations de sant en
nature, des revenus de remplacement en cas de maladie, daccident
du travail ou de maternit, des pensions dinvalidit et des allocations
cibles. Des mesures daide sociale finances par le budget de lEtat
compltent le dispositif lgard des trs pauvres, des personnes
ges dmunies et des handicaps, et une assistance mdicale
gratuite sous condition de ressources est accessible aux personnes
non couvertes par la scurit sociale.
Ltude cite se conclut sur lide que, si lapplication de la lgislation
a t dterminante dans le progrs de la Tunisie vers
luniversalisation de la scurit sociale, des efforts constants
dadaptation et de limagination sont ncessaire pour garantir une
progression sur une base solide. Les changements de mentalit et la
confiance lie la transparence de la gestion des fonds en ont aussi
t des composantes essentielles.

36
Quant au systme isralien de scurit sociale, il est similaire celui
des pays dEurope occidentale, pour ce qui est de sa complexit et
de ltendue de sa couverture lgale (ILO 2000a). Cohen et Shaul
(1998) ont compar le niveau des revenus de remplacement verss
en Isral en cas de chmage, maternit et accidents du travail avec
ceux de seize pays europens occidentaux. En effet, bien quIsral
ne soit pas un pays de lUnion europenne, il aspire aux normes
conomiques et sociales du monde occidental . En combinant
plusieurs variables en un indice synthtique - niveau et dure de
lindemnisation, dure minimale de cotisation, conditions dligibilit -
ils montrent quIsral se situe dans une position mdiane par rapport
aux autres pays pour ce qui est des allocations de maternit et
daccident du travail, mais plutt basse en terme dindemnits de
chmage.
Ces derniers mois, des restrictions croissante ont t imposes
laccs certaines prestations, en particulier celles relevant de la
politique familiale et de lassistance. La dimension assistancielle de la
scurit sociale est remise en cause pour des raisons idologiques,
mais aussi parce que lEtat la finance pour prs de la moiti : 45% du
financement est pris en charge par le budget public. Cette tatisation
rend le systme de scurit sociale vulnrable aux changements des
priorits politiques et aux choix budgtaires. Des fractures sociales,
mais aussi spatiales et ethnico-religieuses menacent de se creuser
nouveau. En particulier, un dbat important a lieu en ce moment sur
les conditions daccs aux allocations familiales et les prestations
verses aux familles nombreuses, dans lequel interviennent plusieurs
facteurs : le fait que les familles juives religieuses sont les principales
bnficiaires de ce programme alors quelles ne nentrent
gnralement pas dans les forces armes et vivent souvent dans un
assez grand dnuement matriel ; et le fait que les diverses
restrictions visent exclure les familles israliennes palestiniennes
de ces prestations, alors quelles maintiennent de hauts niveaux de
fertilit ; et finalement, la pertinence politique, conomique et sociale
dencourager ces deux groupes avoir des familles trs nombreuses.
(Doron 2003)
Les Etats ont jou des rles fondamentaux dans la mise en place et
le dveloppement des systmes de scurit et dassurances sociales.
Tous les pays ont tent de respecter les conventions et les
recommandations du BIT et de lOrganisation arabe du travail dans le
dveloppement de leur systme de scurit sociale et dassurance
sociale. Une priorit a gnralement t accorde la protection
contre le risque dinvalidit, de handicap et daccident du travail
(Gillion et alii 2000).
Mais si les gouvernements sont responsables des programmes de
scurit sociale, la coopration entre les employeurs et les employs
a t encourage et, dans la plupart des cas, les systmes sont

37
financs par des contributions des deux parties, lEtat sengageant
couvrir les dficits (comme en Jordanie). Sauf au Liban, o seul
lemployeur finance, employeurs et employs contribuent au
financement des caisses de retraite, les premiers plus que les
seconds . La base de contribution est fixe selon des principes
divers. En Egypte, des bases minimales sont fixes pour les
diffrents corps de mtier. Les travailleurs indpendants doivent
sacquitter du total de la contribution employ + employeur, mais
peuvent choisir la tranche de leur base de contribution, sauf les
chauffeurs de taxis qui sont soumis une contribution forfaitaire lors
du renouvellement de leur licence. En Jordanie, les employeurs
soumettent une dclaration annuelle, qui sert de rfrence pour les
contributions de toute la priode. Les travailleurs en dessous de 16
ans sont exempts de contribution. Sauf en Isral, o lEtat contribue
massivement au financement du systme, les contributions
reprsentent la principale source de financement des systmes de
scurit sociale : 82% en Tunisie, 65% en Jordanie, 84% en Syrie, le
reste provenant de revenus du capital. (Gillion et alii 2000).

38
 Taux contributifs pour les programmes
Tableau 5: de scurit sociale 2002 ou 2003
en pourcentage
Vieillesse, handicap, Ensemble des programmes de
survivants scurit sociale (a)
Assur Employeur Total Assur Employeur Total
Algrie (b) 5,5 8 13,5 8,5 24 (d) 32,5
Egypte (g) 13 17 30 14 26 40
Isral (g) 2,15 (e) 2,29 (e) 4,44 (e) 5,73 (e) 4,89 (e) 10,62 (e)
Jordanie 5,5 9 14,5 5,5 11 16,5
Liban (g) 0 8,5 8,5 2 21,5 (f) 23,5
Libye 3,75 (i) 10,5 (i) 14,25 (i) 5,25 12,95 (i) 18,2
Maroc (g) 3,96 7,93 11,89 4,29 16,1 (f) 20,39
Syrie 7 14 21 7 17 24
Tunisie 3,68 7,37 11,05 7,74 15,91 23,65

a : Inclue la vieillesse, le handicap et les survivants; la maladie et la maternit; le chmage;

et les allocations familiales. Dans certains pays, le taux peut ne pas couvrir l'ensemble de
ces programmes. Dans certains cas, seulement certains groupes, comme les salaris, sont
reprsents. Quand le taux de contribution varie, soit la moyenne soit le taux le plus bas est
utilis.
b: donnes vieilles d'au moins 4 ans
c : des contributions financent les allocations vieillesse seulement
d : une contribution forfaitaire est verse pour les allocations familiales galement
e : les contributions varient pour les revenus situs au dessus ou en dessous la moiti du
salaire national moyen
f : les employeurs couvrent le cot total du programme accidents du travail
g : les contributions sont soumises un plafond pour certaines allocations
i : incluse aussi les taux de contribution pour d'autres programmes
Source : AISS 2002 et 2003
Une tude montre que la proportion de contributions dans le revenu
budgtaire des pays ANMO non ptroliers est beaucoup plus basse
que dans les pays industriels mais plus haute que dans les pays
revenu intermdiaire. La Tunisie (16,84%), lEgypte (9,72%), lIran
(6,31%) et le Maroc (6,67%) ont en 1996 des ratio de contribution de
scurit sociale au revenu budgtaire global plus lev que dans
dautres pays de la rgion ANMO. En Tunisie elles ont presque
doubl entre 1980 et 1996, et au Maroc elles ont augment de prs
de 50% (Jalali-Naini 2000). Les contributions la scurit sociale
reprsentent jusqu la moiti du total des dpenses salariales pour
les Etats.
Les contributions la scurit sociale (pensions, sant, famille)
atteignent de 13% 40% du cot salarial pour les employeurs du
secteur priv : 25% en moyenne au Maroc et en Tunisie, plus de 36%
en Algrie. Pour la Banque mondiale, cette charge, laquelle
peuvent sajouter diverses autres contributions (assurance accident,
formation, couverture mdicale..) dcourage lembauche formelle,
pour pousser les employeurs soit ne pas dclarer leurs employs,

39
soit adopter des techniques de production intensives en capital
(World Bank 2003). Lenjeu rsiderait dans une modification de la
rpartition des cots contributifs : les contributions la scurit
sociale, pour ne pas alourdir les charges salariales des employeurs,
devraient tre totalement prises en charge par les employs sous la
forme de salaires nets plus bas. Ainsi, il nexisterait plus de diffrence
entre loffre demploi formelle et informelle, ds lors que les
travailleurs eux-mmes assumeraient la dcision et les charges
affrentes, sous une forme ou une autre. Les baisses salariales
permettraient ainsi des travailleurs non qualifis de trouver des
emplois dclars dans des entreprises formelles, et contribuerait
leur faire bnficier de la protection sociale.
Une des raisons de la fragilit des systmes de scurit sociale se
trouve dans de forts taux de dpendance : dun maximum absolu de
120 inactifs pour 100 actifs (15-65 ans) dans la bande de Gaza, ce
taux se situe aux alentours 80 en Jordanie et en Syrie, plus prs de
70 en Algrie, en Egypte et en Libye, et proche de 60 inactifs pour
100 actifs au Maroc, en Tunisie, en Isral et au Liban (ILO 2000a).
Alors que les taux daccroissement de la population chutent dans la
rgion, le rapport entre la population active et la population totale va
saccrotre au cours de la prochaine dcennie, et donc aussi le
potentiel pour augmenter les contributions de scurit sociale (Jalali-
Naini 2000). Toutefois, potentiel ne signifie pas effectif : comme on la
vu plus haut, les tendances linformalisation vont plutt dans le sens
de prlvements sociaux plus faibles. Ce potentiel peut aussi se
diriger vers des dispositifs privs ou communautaires / associatifs
dassurance, alternatifs ou complmentaires qui, pour le moment,
sont trs peu dvelopps dans la rgion.

3. Les systmes de pension

Le poids des systmes de pension obligatoires dans le total des
dpenses de scurit sociale varie dun tiers (Isral) aux trois quarts
(Maroc), la Tunisie se trouvant en position intermdiaire (60%). Il
semble que, plus les dpenses de scurit sociale psent lourd dans
le PIB, moins le poids des pensions y est important : les systmes les
plus dvelopps reposent en effet sur des dispositifs plus varis,
alors que les systmes les plus minimalistes se centrent sur les
pensions.
Dans la plupart des cas, les systmes des fonctionnaires sont
spars de ceux couvrant le secteur priv. Depuis 1984 en Algrie, et
1981 en Libye, toutefois, les systmes ont t intgrs. Pour
lensemble de la rgion, les caisses de pension relvent de faon
prdominante dun financement de scurit sociale, gr par une
institution publique autonome. Elles sont administres par des
reprsentants des travailleurs et des employeurs, mais la lgislation

40
tablit la tutelle dun organisme ou dune corporation publique, dont
un Ministre (gnralement celui du travail) est responsable. Le degr
dautonomie des institutions de gestion paritaire varie, et souvent les
gouvernements ont une grande influence sur la gestion des
organismes e scurit sociale par le biais des contrles et
nominations. En Jordanie, au Liban et en Syrie, les caisses sont
supervises par un conseil excutif tripartite, dans lequel lEtat
possde plus de reprsentants que les employeurs et les employs,
galit22 (Gillion et alii 2000).
Les systmes sont considrs comme relativement gnreux.
Toutefois, moins que dans dautres rgions du monde, les pays font
face un besoin urgent de rformer leurs systmes pour des raisons
dinsolvabilit financire. En outre, du fait que les populations sont
relativement jeunes, il nest pas encore ncessaire de retarder lge
de la retraite. En revanche, lon constate que certains pays
permettent la perception de la pension des ges relativement
prcoces, avec peu dannes de contribution et de faibles pnalits :
10% en Jordanie pour un dpart la retraite 46 ans, avec 15 ans
de cotisation. En Tunisie, la dure minimale de cotisation pour une
pension de pr-retraite ( partir de 50 ans) , est de 30 ans, avec une
pnalit de 2% par an. La pr-retraite tend tre utilise comme
dispositif de rduction des effectifs de la fonction publique. Avec vingt
ans demploi, au Liban, quel que soit leur ge, femmes et hommes
peuvent recevoir leur pension entire (sous forme dun capital) ; en
Algrie partir de 50 ans pour les hommes et 45 pour les femmes, et
en Syrie et en Egypte partir de 55 ans. En Egypte, un quart des
retraits en moyenne (public : 26% et priv : 23%) sont des pr-
retraits. Les pnalits ne sont que de 1% par anne davance sur
lge lgal (ILO 2000b). La pension est verse pour un dpart la
retraite 60-65 ans avec moins dannes de cotisation encore : 17
ans en Algrie, 15 ans en Syrie, 12 ans en Isral, 10 ans en Egypte
et en Jordanie. Au Maroc, les travailleurs qui nont pas cotis le
nombre dannes requis nont droit aucune pension. Les femmes
bnficient souvent de clauses spciales. Ainsi, en Algrie et en
Tunisie, leurs responsabilits de mres de famille sont explicitement
prises en compte pour la fixation de lge minimum de la retraite
(Gillion et alii 2000). Parfois, des dispositifs dassistance compltent
ceux de scurit sociale, comme en Egypte pour les femmes de plus
de 50 ans, dont on reconnat quelles ont peu dopportunits demploi.
De cette faon, la lutte contre la pauvret est coordonne avec les
objectifs de politique sociale.
Les programmes publics de pension existant fonctionnent par
rpartition et les pensions sont verses sous forme dannuits,
lexception du Liban, o lemployeur verse des pensions sous forme
22
- Les territoires palestiniens ont deux systmes de pension pour les fonctionnaires, un pour la
Cisjordanie et lautre dans la bande de Gaza, dont les constructions sont diffrentes.

41
de capital (sauf aux fonctionnaires et membres de larme) et qui est
en train de rformer son systme avec laccompagnement du BIT.
Les pensions de retraite sont gnralement bases sur les salaires
dune priode de rfrence relativement courte : trois ou cinq ans au
Maroc et en Tunisie, trois ans en Libye et en Algrie, deux ans en
Egypte, en Jordanie, en Syrie. Lorsque le montant des pensions
dpend des tout derniers salaires, on tend observer des tentatives
de manipulations pour augmenter le montant de la pension, en
augmentant artificiellement le niveau des dernires rmunrations
par un accord entre employeur et employ (ILO 2000b, Gillion et alii
2000).
Les versements dmarrent souvent avec des pensions qui
apparaissent trs gnreuses, perceptibles un ge prcoce :
jusqu 70 ou 80% des derniers salaires. En Tunisie, par exemple, un
salari peut se retirer aprs 30 ans de service seulement et ds 50
ans dge, et percevoir 80% de son salaire moyen des trois dernires
annes. Cependant, aucune des caisses de pensions nindexe ces
dernires systmatiquement, de faon ce que lvolution de la
valeur relle des pensions dpend du niveau de linflation et des
ajustements discrtionnaires (World Bank 2002). En Egypte, seule
une partie des rmunrations est assure et les salaires sont souvent
sous-dclars, ce qui contribue ce que les pensions soient trs
basses (ILO 2000b). Pour autant, dans la rgion, les dispositifs
volontaires et complmentaires ne constituent pas une source
importante de revenus (Gillion et alii 2000).
Bien que les taux de couverture tendent tre meilleurs quen Afrique
ou en Asie, les pays de la rgion ne parviennent pas gnralement
couvrir tous les travailleurs avec leurs programmes de pension de
retraite. Il est important de distinguer entre la couverture des
travailleurs nationaux et des non-nationaux, puisque le march du
travail dans cette rgion se caractrise par un grand nombre de
travailleurs migrants originaires de la rgion ou den dehors de la
rgion. En dpit de conventions internationales qui exigent lgalit
de traitement entre nationaux et non nationaux, certains pays
excluent les travailleurs trangers des dispositifs de retraite (mais pas
de la couverture des accidents du travail) soit explicitement (comme
le Liban pour les Palestiniens, en raison de labsence de rciprocit),
soit de facto, comme consquence des politiques de recrutement ou
des dispositifs doctroi de permis de rsidence et de sjour ; lorsque
les rsidents sont couverts (Isral, Libye), les travailleurs immigrs
sont souvent des non-rsidents. Et si la Jordanie et lEgypte, par
exemple, ont sign des accords bilatraux pour garantir la
prservation et/ou la convertibilit des droits lors dun retour des
migrants dans leurs pays dorigine, de fait, la plupart des migrants
travaillent dans des activits informelles et non dclares
(construction, services surtout). Ils sont donc exclus de facto de la

42
protection de la scurit sociale. La couverture des travailleurs
migrants, qui recoupe celle des travailleurs informels, demeure donc
un rel problme pour la rgion (Gillion et alii 2000).
Nationaux ou trangers, les travailleurs journaliers ou occasionnels,
les indpendants, les employs domestiques ou les travailleurs
familiaux sont souvent exclus. En Jordanie, seuls les employs
dentreprises de plus de cinq personnes sont couverts. Au Maroc, les
travailleurs indpendants ne sont pas couverts. Au Liban, les
travailleurs agricoles temporaires sont exclus comme, en Syrie, les
employs domestiques, les employs irrguliers et les travailleurs
familiaux. Partout, il est difficile de rendre effective laffiliation des
non-salaris, des travailleurs employs dans des trs petites
entreprises, ou des travailleurs irrguliers, mme sils sont lgalement
couverts par le systme. En Algrie, en Egypte et en Tunisie, les
travailleurs indpendants sont en principe astreints une contribution
obligatoire, mais lvasion est aise et les niveaux rels de
couverture bas. Comme on la vu, en Tunisie, au cours des dernires
annes, la multiplication des contrles et des mesures punitives a
contribu significativement augmenter la couverture de toutes les
catgories de travailleurs. En Egypte, la participation des travailleurs
indpendants est juge raisonnable, mais les assiettes de cotisation
sont souvent sous-dclares. Quant aux journaliers, ils sont couverts
par le rgime de pension en change dune contribution symbolique,
perte pour le budget public (ILO 2000b).
Finalement, les taux de couverture, rapports la population active,
demeurent relativement faibles la fin des annes 1990. Pour
lensemble de la rgion, de 18% 34% de la population en ge de
travailler contribue aux caisses de pension. En 1995, au Maroc,
moins de 20% des actifs cotisaient une caisse de retraite, et 17,2%
des plus de 60 ans percevaient une pension de retraite. En Jordanie,
en 1996, 27,1% des actifs cotisaient, et la moiti en Egypte. En
Isral, en revanche, en 1993, 100% des actifs cotisaient, et 79,4%
des plus de 60 ans percevaient une pension (Gillion et alli 2000).

43
Tableau 6 : Statistiques dmographiques lies la scurit sociale,
2002 et 2003
Population % de taux de Esprance de Age lgal de Age de la PIB
totale plus de Dpen- vie la la retraite par
(millions) 65 ans dance naissance retraite anticipe tte
(a) (annes)
H F H F H F (US$)
Algrie 30,2 4,1 63,8 68,7 71,8 60 55 50 45 5 308
Egypte 67,8 4,1 65,3 66,7 69,9 60 60 c c 3 635
Isral 6 9,9 61,6 77,1 81 65 60 c c 20 131
Jordanie 4,9 2,8 74,9 69,7 72,5 60 55 45 45 3 966
Liban 3,4 6,1 59,2 71,9 75,1 64 64 60 60 4 308
Libye 5,2 3,4 59,5 69,2 73,3 65 60 c c 7 570
Maroc 29,8 4,1 63,4 66,8 70,5 60 60 c c 3 546
Syrie 16,1 3,1 78,5 70,6 73,1 60 55 55 50 3 556
Tunisie 9,4 5,9 55,2 69,6 72,2 60 60 50 50 6 363

a: population de moins de 14 ans + population au-dessus de 65 ans, divis par population

ge de 15-64 ans.
b: Age gnral de passage la retraite, exclue les retraites anticipes pour des groupes
spcifiques d'employs
c: le pays n'a pas d'ge de retraite anticipe, ou pour des groupes spcifiques, ou
l'information n'est pas disponible
Source : AISS 2002 et 2003

La Banque mondiale met un jugement trs ngatif sur les systmes

de pensions existants dans les pays arabes : ils sont mal conus, ils
sont inefficaces, les rserves sont mal gres, et les services ne sont
souvent pas distribus comme ils le devraient. Le rendement des
investissements des fonds est bas, voire ngatif, comme cest le cas
en Tunisie et en Egypte pendant de longues priodes. La raison en
est que les rserves des systmes de pension sont utilises pour
subventionner dautres programmes gouvernementaux (des
programmes dassistance en Algrie, un programme de logements
sociaux jusquen 1992 puis un programme dassistance chmage en
Tunisie). De surcrot, lvasion contributive est trs rpandue : sil est
vrai quune partie de la population non couverte nest pas astreinte
cotiser de par la loi, la plupart, selon la Banque mondiale, se
retrouvent sans pension parce quils chappent aux cotisations du
secteur formel. Encore une fois, on constate le prjudice que
linformel fait subir aux systmes de retraite : alors que le ratio entre
les personnes en ge de travailler (20 - 59 ans) et les personnes de
plus de 60 ans est de 10 en moyenne pour la population en gnral,
lintrieur des systmes de pension il ny a que de 3 5 travailleurs
par retrait. Linformel reprsente des segments de la population qui
ne payent ni contributions sociales ni taxes. Or ce sont autant de
personnes qui, une fois ges et ne bnficiant pas de pensions,

44
vont peser sur les systmes publics dassistance (World Bank 2002).
Ces fuites conduisent une augmentation des cotisations, qui
dcourage les cotisants. Moins de travailleurs formels aujourdhui,
moins de retraits bnficiant dune pension demain.
Ainsi, poursuit la Banque, les systmes de pension sont trs coteux
pour les travailleurs, mais nengendrent que des prestations rduites.
Il en rsulte une faible incitation pour que les travailleurs sacquittent
de leurs cotisations : les systmes de pension ne sont pas toujours
une bonne affaire pour les salaris. Les contributions aux systmes
de pension atteignent de 8% 14% du cot salarial en Algrie, en
Libye, au Maroc et en Tunisie, avec des diffrences importantes
selon quil existe un plafond de salaire ou non. En revanche, les
niveaux de pension sont parfois trs bas : comme le montant des
pensions est fixe jusqu la fin de la vie du retrait, elles se
dvalorisent rapidement en termes rels. Encore une fois,
lincertitude sur le niveau des prestations retires du systme conduit
les cotisants se mfier et considrer les contributions comme une
taxe. Elle encourage lvasion vers linformel de jeunes retraits. Le
problme des systmes de pension peut se rsumer ainsi : trop peu
dargent rparti entre trop de gens (World Bank 2002).
A cet gard, la Banque mondiale se demande ce qui conduit ce que
ces systmes cotent si cher et rapportent si peu, et encourage des
rformes (Maroc, Tunisie, Liban, Jordanie) allant dans le sens de
retarder lge de la retraite, baisser le montant des pensions initiales,
et les indexer sur linflation, afin que les pensions ne disparaissent
pas tout simplement. Le systme des pensions ne doit plus tre
utilis comme un dispositif dassurance chmage. Finalement, la
Banque promeut lunification des systmes particuliers, lamlioration
des performances financires et lintroduction de dispositifs de
capitalisation. (World Bank 2002).
Ajoutons que, linstar du reste du monde, lquilibre des systmes
de pension de la rgion est menac par le vieillissement de la
population. Alors que lesprance de vie a cr de 50% depuis les
annes 1950, et surtout dans les pays dont la croissance
dmographique est la plus faible, la population ge va commencer
augmenter plus vite que les autres groupes (projection : 4% par an en
moyenne au cours des 25 prochaines annes contre 1,4% pour la
population totale, World Bank 2002). Les taux de dpendance des
personnes ges vont saccrotre court terme (estimation : + 50%
dici 2025). On ne peut que remarquer, toutefois, que tant le poids
de la population au-dessus de 60 ans (de 5% 7%, lexception
dIsral : 12,7% ) que celui des pensions dans le PIB (autour de 2%
en moyenne) restent bien en dessous dautres pays. En revanche,
les possibilits avantageuses de retraite anticipe pse dans les
budgets des caisses : en Egypte, le ratio des retraits sur le nombre
de personnes ges est de 241%, alors quen Jordanie il est de

45
111%, en Tunisie de 73% et au Maroc de 36% seulement. (World
Bank 2002).

IV. Discussion : comment amliorer et tendre la

couverture de la scurit sociale dans les pays de la
mditerrane mridionale et orientale ?
La question de la protection sociale merge dans un contexte o les
programmes de lutte contre la pauvret, lancs partir de la moiti
des annes 1990, ont manifest leur impuissance freiner la
pauprisation et les fractures conomiques, sociales et politiques
quelle entrane. La protection sociale doit rpondre un souci de
rgulation de la crise des marchs du travail, de la crise de la
modernit et des dficits de lgitimation de lEtat. La scurit sociale
apparat comme un important lment de stabilisation.

1. La scurit sociale, enjeu majeur de lconomie politique

Les reprsentations et les attentes que lon observe dans la rgion
lgard de la scurit sociale sont essentiellement construites partir
de lexprience et de lexistence dun systme domin par lEtat qui,
sil est loin dinclure toute la population active, constitue un ple
dattraction. Toutefois, les mesures dajustement, la rationalisation
des budgets publics, les privatisations et la crise du march de
lemploi conduisent vers une contraction des segments protgs l
informalisation - et une rduction du niveau effectif des
prestations. En termes quantitatifs, il nest pas tonnant que le
systme spuise alors que la base contributive pour une bonne
part des salaris de lEtat - stagne ou se rduit, et que la population
laborieuse augmente un rythme rapide.
La prfrence pour le secteur public perdure nanmoins parmi les
demandeurs demploi, en dpit de son incapacit absorber les
nouveaux entrants, et du bas niveau de ses rmunrations. Sans
carter les lments statutaires et identitaires (image du fonctionnaire
col blanc, garantie demploi), il apparat que cette prfrence
repose pour beaucoup sur la scurit sociale associe des emplois
publics, du fait quelle fait partie des reprsentations attaches au
paradigme du salariat complet tel quil fut construit depuis deux
ou trois gnrations et quil marque encore les attentes de la
population en ge de travailler. La rticence des jeunes diplms
sintgrer dans le priv proviendrait du manque de protection sociale
quils y anticipent. La scurit sociale est galement un lment cl
des modalits de gestion des marchs du travail entre public et priv,
nationaux et immigrs. Elle affecte donc toute la dynamique du

46
march du travail, sa rigidit, sa segmentation, sa propension
produire du chmage23,
A partir de ce constat, deux lignes dintervention se dtachent :
dnouer le lien entre scurit sociale dune part et, de lautre, rapport
salarial, pour en faire une charge individuelle qui ninterfre ni avec le
jeu du march ni avec les finances publiques ; ou renforcer le lien
entre travail et assurance sociale, de faon prserver lavantage de
la scurit sociale, voire ltendre.

2. La protection sociale au risque des rformes macro-

conomiques
La Banque mondiale justifie le sens de son intervention par la
rationalit conomique et les postulats libraux. Les rigidits du droit
du travail et les cots de la protection sociale alimentent le chmage,
dcouragent la cration demplois priv, et nourrissent la rsistance
de la population active accepter des conditions de travail et de
protection moins confortables que celles offertes par le secteur
public. Dans cette perspective, il est important de casser la rsistance
de la population active la prcarisation qui ne saurait durer quun
temps intermdiaire et de dmanteler laction collective des
syndicats dans ce sens. Laffaiblissement des garanties offertes
explicitement ou implicitement aux nouveaux entrants sur le march
du travail et aux chmeurs en attente demplois publics soutient de
surcrot le processus de substitution de travailleurs nationaux des
travailleurs immigrs, puisque les conditions demploi envisageables
par les premiers se rapprochent de celles vcues par les autres. La
dsegmentation des marchs du travail passe ainsi par un
changement de reprsentation lgard de lemploi et du salariat, qui
conduise favoriser lauto-emploi et amliorer la fluidit des
marchs.
Les politiques encourages et soutenues par la Banque mondiale
vont dans le sens dune rduction de lemploi public mise en
retraite, gel des embauches et de son attractivit baisse des
salaires rels, baisse des bnfices de scurit sociale. Ainsi, les
demandeurs demploi seront conduits se tourner vers le secteur
priv. Lincitation constitue par les dispositifs de bnfices non
salariaux est partiellement vise, notamment pensions et
allocations familiales. Dans un premier temps, il est reconnu que
cette politique mne laccroissement du chmage, de lemploi
prcaire et de la pauvret, les programmes de travaux publics
noffrant quun palliatif limit et provisoire. Mais il est attendu que le
secteur priv soit mme dabsorber les millions de victimes un
terme dau moins une dcennie, puisque la lutte contre les rigidits
23
- Elle affecte les formes et stratgies matrimoniales, puisque la difficult sintgrer sur le march
du travail influe sur lge du premier mariage (Tourn 2004).

47
du march du travail et contre les surcots infrs par les avantages
acquis, la rsistance syndicale et les bnfices de scurit sociale
conduiront la relance de linvestissement et de lemploi. Pour lutter
contre la pauvret, il faut drglementer, flexibiliser, assouplir.
Dans cette configuration celle de la gestion du risque social - la
scurit sociale doit tre assure de trois faons : tout dabord, par
souscription volontaire des assurances individuelles et/ou
communautaires, qui ne pse pas sur les employeurs mais
sapparente des formes de capitalisation. Ensuite, implicitement,
par une reconstitution des patrimoines et avoirs : on peut interprter
dans ce sens tout largumentaire en faveur des diverses formes de
capital humain, social, ducatif etc mais aussi le soutien des
projets damlioration de lhabitat et ce faisant du patrimoine
rsidentiel et de micro-projets. La proprit prive retrouve ainsi
son rle de protection contre les risques (Castel 2003). Enfin,
lassistance prive, associative, communautaire et publique de
faon rsiduelle reprsente le troisime pilier de la scurit sociale,
conue comme une technique de lutte contre la pauvret.

3. Luniversalisation de la scurit sociale, un projet

ralisable
La protection sociale a t un puissant facteur de cohsion sociale et
de construction nationale dans lhistoire des pays de la Mditerrane
mridionale et orientale, notamment de par son effet sur la rduction
des ingalits. Toutefois, plusieurs lignes de clivage ont toujours
travers les populations : entre ayant droit du systme public et
exclus statutaires - les personnes au statut personnel vulnrables,
nappartenant pas la communaut nationale et dont le statut de
travailleur ne leur donne pas accs la protection sociale : les
travailleurs migrants et autres apatrides et bidouns, les employes
domestiques, les rfugis - ; entre assurs sociaux et non assurs
les travailleurs irrguliers, ceux qui sont maintenus en dehors du
droit la protection sociale en raison de leur vulnrabilit sur le
march du travail et de leur position domine : les travailleurs de
linformel . De surcrot, un nouveau clivage se renforce : si la
protection sociale a favoris le travail des femmes, son
dmantlement ou laffaiblissement de sa couverture les prcarise, et
par ailleurs de plus en plus de femmes pauvres sont contraintes de
se mettre sur le march du travail sans qualification, et sans
protection, ni sociale, ni familiale. La sur-reprsentation des mnages
dirigs par des femmes dans la population pauvre est avre.
Consolider et tendre un systme de protection sociale qui joue un
rle adapt dans le processus de dveloppement et de rgulation
implique de renforcer la base contributive, sous forme dimpts ou de
cotisations. Pourtant, les limites de la capacit extractive de lEtat

48
(Henry et Springborg 2001) dcouragent les tentatives en faveur
dune rationalisation de la fiscalit et dun largissement consquent
de lassiette, et freinent la mise en place de mcanismes de contrle.
Ces limites semblent sappliquer aussi un largissement de la base
de contribution obligatoire la scurit sociale dans le secteur priv.
En effet, renforcer le lien entre travail salari priv et scurit sociale,
voire en faire une composante de lemploi salari priv, se heurte aux
intrts conomiques dominants et aux discours libraux. Il demeure
que faire progresser la cohsion sociale par lextension des droits
sociaux et conomiques, dont la scurit sociale est lun des
principaux piliers, est un projet possible dans des contextes de pays
revenus moyens, comme cest le cas de la plupart de ceux qui nous
concernent ici. Le modle tunisien est exemplaire cet gard.
A partir dune analyse du processus duniversalisation tel quil fut
engag en Tunisie, mais aussi bien en Colombie, ou en Core, par
exemple, et des difficults auxquelles il se heurta en Egypte, au
Maroc ou ailleurs, quels enseignements peut-on tirer de ce qui
reprsente plus que des expriences nationales pour proposer dans
dautres pays, plus ou moins proches et semblables, des rformes de
la protection sociale ne privilgiant pas les politiques assistantielles et
les assurances prives, mais progressant vers une couverture
universelle de la scurit sociale? Lon peut suggrer quelques pistes
de rflexion :
1- Participation et lgitimation : La scurit sociale sadresse au
monde du travail et non aux laisss-pour-compte de la croissance. En
Europe occidentale, elle est lie la croissance du salariat comme
rapport social de travail. Elle prend naissance au coeur du monde de
lentreprise, dans la relation entre employs, soucieux de la rduction
de leurs risques, et patrons, mus par une responsabilit sociale et
une vision de leurs intrts terme. La couverture de la scurit
sociale a ensuite progress par intgration de groupes professionnels
successifs. Comment rinventer une histoire diffrente ? Comment,
tout la fois, stimuler un cercle vertueux par lequel les bnfices de
laffiliation la scurit sociale sont assez consquents et
convaincants pour motiver ladhsion volontaire, et lgitimer un
largissement obligatoire et contrl - de la base contributive au-
del du salariat ? Quel rle lEtat doit-il jouer ? Et les forces
sociales ? Comment des intervenants extrieurs peuvent-ils se
substituer et/ou complter, encourager, soutenir les forces sociales
la base de la protection sociale ?
2- Intgration et protection : Comment faire de lextension de la
scurit sociale un facteur de cohsion sociale et non la
manifestation de processus de segmentation, voire dexclusion ?
Comment favoriser lintgration dans le systme de scurit sociale
de groupes qui en sont statutairement exclus, en particulier certaines
branches demploi et certains groupes de travailleurs ? Comment,

49
lorsquil sagit de travailleurs migrants, dvelopper les mcanismes
de transferts de droits dun pays un autre? Comment faire entrer
aussi, de plein droit, les groupes particulirement vulnrables de la
socit dans les dispositifs de scurit sociale, pour leur viter le
recours lassistance et soutenir leur intgration dans le march du
travail (les jeunes, les femmes en particulier) ?
3- Progressivit et diversit : Comment imaginer des politiques
intermdiaires autant entre les diffrents niveaux dintervention et de
mobilisation que dans le temps, vers luniversalisation ? Comment se
configure lhorizon duniversalit, comment est-il suppos progresser
dans le temps, quels moyens sont mis en uvre, quelles formes
prend cette progression, et quel cart existe-t-il entre ces formes et
lobjectif affich duniversalit : part-on plutt du haut , avec droits
gnraliss, contribution et affiliation une rgime unique obligatoire
pour tous, ou plutt du bas , avec instauration de mutuelles, de
dispositifs assurantiels partiels, ciblage assistantiel, et application du
principe de subsidiarit (solidarit familiale, communautaire
dabord, et lEtat seulement en dernier recours) ? Comment lire cette
configuration au regard des priorits sociales, politiques, des
problmes rsoudre ? Comment maintenir le cap de la
protection sociale sans tomber ni dans lassistanat aux pauvres, ni
dans loption individualiste / librale ? Comment intgrer des formes
traditionnelles de solidarit (familiale, religieuse) sans les
dvitaliser mais sans les surestimer?
4- Scurit et viabilit : Comment penser la question de
luniversalisation des droits sociaux dans des situations de
salarisation prcaire et minoritaire? Quel pacte social, quel
compromis institutionnel est ncessaire? Et quelles sont les
contraintes financires et conomiques relles? Faut-il tre un pays
riche pour universaliser la protection sociale ? Dit autrement, y a-
t-il un seuil de dveloppement minimum franchir pour prtendre
cet objectif ? Ou bien encore, une certaine galisation de la
rpartition du revenu constitue-t-elle un pralable
luniversalisation ?

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54
55
 Deuxime partie :
Pertinence des normes internationales de
scurit sociale dans les pays de la
Mditerrane mridionale et orientale

56
Applicabilit des normes internationales de
scurit sociale dans les pays du sud-est de la
mditerrane

Bernard von Maydell

Observations liminaires
Si le thme de lapplicabilit des normes internationales de scurit
sociale est dune certaine faon, trs gnral, il est aussi spcifique.
Il est gnral, car la quasi-totalit des problmes que posent les
normes internationales peut tre considre du point de vue de leur
applicabilit. Il est spcifique, car il vise les Etats de la rgion du
Sud-Est de la mditerrane. Etant donn que les normes
internationales se caractrisent par le fait quelles ne sont pas lies
aux distinctions nationales ou rgionales, il ne semble pas judicieux
de circonscrire ainsi notre sujet. Je vais donc mattacher aux
problmes gnraux qui se posent en relation avec ces normes. Il
faut esprer que nous pourrons traiter de points particuliers
loccasion de la discussion qui suivra dans la mesure o les
documents ne le font pas.

Vue densemble des normes internationales dans le

domaine de la scurit sociale

Globalisation et scurit sociale

Les systmes de scurit sociale continuent de prsenter des
caractristiques essentiellement nationales car ils dpendent
fortement des budgets de lEtat et des conditions sociales, lesquelles
sont largement dtermines par lhistoire. Cela tant,
linternationalisation et la mondialisation croissantes, qui ne sont pas
des phnomnes nouveaux, augmentent la demande de rgles
internationales dans le domaine de la scurit sociale. Etant donn
que les relations conomiques sinternationalisent et que de
nombreuses dcisions de politique conomique ne sont plus prises
au niveau national, les problmes relatifs la scurit sociale ne
peuvent plus, non plus, par la force des choses, tre rsolus
uniquement lchelon national. Des rgles et des comptences
dcisionnelles sont ncessaires au niveau international, faute de
quoi la politique sociale ne pourra relever comme il convient les dfis
conomiques actuels.
La mobilit des personnes, et en particulier celle des travailleurs,
renforce encore la ncessit doptions rglementaires internationales.

57
La question de savoir dans quelle mesure les approches existantes
sont suffisantes peut faire lobjet dune analyse critique.

Rglementation internationale et supranationale

Le droit international public offre une large gamme dinstruments qui
servent aussi fixer des normes au niveau international. Des traits
bilatraux et multilatraux, des dclarations et des pactes traitent de
questions de politique sociale.
Outre le droit international, qui dfinit les obligations entre les Etats,
une autre branche a t cre aprs la deuxime guerre mondiale,
celle du droit supranational qui peut aussi tre utilise dans le
domaine de la politique sociale. Le droit supranational se distingue
des obligations dcoulant du droit international dans la mesure o il
est lorigine de la cration dinstitutions, fondes sur des traits
internationaux, auxquelles des droits souverains sont confrs. Cela
est au moins significatif pour lun des Etats de la rgion que nous
examinons, savoir Chypre, qui est devenue membre de lUnion
europenne le 1er mai 2004.

Diversit des contenus rglementaires

Les normes internationales applicables en matire de politique
sociale peuvent porter sur toute une srie de questions
rglementaires. Elles peuvent fixer des normes minimales auxquelles
les Etats contractants doivent se conformer. Tel est lobjectif de la
plupart des conventions de lOIT, de la Dclaration des droits de
lhomme de ONU, des pactes de lONU mais galement de la Charte
sociale europenne et du Code europen de scurit sociale en tant
quinstruments rgionaux. Au niveau supranational, on trouve les
droits sociaux fondamentaux qui doivent tre consacrs dans la
constitution europenne envisage et qui sont aussi destins
garantir un minimum dans le domaine social.

Ces normes sociales, sur lesquelles porte le prsent document, sont

compltes par dautres rgles internationales destines
coordonner les divers systmes nationaux de scurit sociale afin
dviter tout inconvnient, du moins tout inconvnient grave, pour les
personnes ayant des activits transfrontires. Je veux parler ici de ce
quil est convenu dappeler les rgles de coordination rgissant le
droit social. Ces rgles peuvent prendre la forme daccords bilatraux
et multilatraux en matire dassurance sociale et, au niveau
europen, comprendre les rglements de la CE sur la scurit sociale
des travailleurs migrants. A titre dexemple permettant dillustrer le
travail normatif de lOIT dans ce contexte, on peut citer la Convention
n 157. En adoptant par exemple la Convention europenne
dassistance sociale et mdicale, le Conseil de l'Europe a labor un

58
instrument de coordination des textes relatifs lassistance sociale et
la rsidence de ses Etats membres.

Ces normes et rgles de coordination traitent directement du droit

social. Le droit international peut toutefois aussi avoir un effet indirect
sur la politique sociale des Etats. Les principaux exemples cet
gard sont les droits de lhomme et les droits civils garantis au
niveau international comme la protection de la proprit ou la
garantie du recours juridictionnel pour ne citer que deux exemples
particulirement pertinents au niveau pratique.

Normes universelles et rgionales

Depuis le milieu du 20e sicle, des normes universelles et rgionales
sont mises au point paralllement. Le critre qui les distingue est le
territoire sur lequel elles sappliquent qui peut stendre lensemble
du monde, comme dans le cas des normes fixes par lONU et lOIT,
ou certaines rgions, comme par exemple celles mises au point par
le Conseil de l'Europe ou lUnion europenne. Cette coexistence peut
sexpliquer par le fait que les normes rgionales sont adaptes, sur la
base de principes universels, aux conditions en vigueur dans la
rgion donne et peuvent donc tre plus exigeantes. Cela tant, cette
coexistence soulve aussi des difficults de coordination, compte
tenu surtout du caractre parallle des mcanismes de supervision,
ce qui peut entraner une certaine confusion parmi les Etats
participants et leurs citoyens si elles ne sont pas, ou pas
suffisamment, harmonises, car des normes identiques ou analogues
peuvent tre interprtes et appliques diffremment.

A titre dexemple de coordination institutionnelle des procdures de

suivi, on peut citer la participation du comit dexperts du BIT la
supervision du respect du Code europen de scurit sociale. Grce
la participation de ce comit, le Code, qui sinspire en grande partie
de la Convention n 102 de lOIT concernant la scurit sociale
(norme minimum) est interprt dans le mme sens que cette
Convention.

Questions normatives
Je ne parlerai maintenant que de quelques-unes des trs
nombreuses questions lies la fixation de normes que je pourrai,
faute de temps, traiter de faon exhaustive.

Evolution des objectifs des normes

Lorsquon remonte aux origines de la fixation de normes par lOIT et
que lon analyse les dveloppements survenus depuis, on observe
que les objectifs des normes de scurit sociale ont chang. Si les

59
premires conventions de lOIT ne sintressaient qu lassurance
sociale en tant quinstrument de protection, le but rel, celui de la
mise en place de la scurit sociale, est apparu aprs la deuxime
guerre mondiale. Ainsi la priorit ntait plus donne un domaine
spcifique, lassurance sociale, mais au but envisag, cest--dire
la scurit sociale, qui peut tre atteint grce une vaste gamme
dinstruments. Le concept de scurit sociale, qui est aussi la base
des normes fixes par le Conseil de l'Europe, a rcemment t largi
pour comprendre la vaste notion de la protection sociale mme sil
na pas t tenu compte des transformations fondamentales opres
jusquici.

Normes plthoriques
La coexistence de normes universelles et de normes rgionales et la
diffrenciation accrue des problmes sociaux qui font dsormais
lobjet de rglementations internationales ont entran une plthore
de normes. Se pose, en particulier dans le cadre de lOIT, le
problme supplmentaire de lactualisation des normes plus
anciennes. En mme temps, lensemble existant de normes est
suppos tre rvis, consolid et mis jour. Lexprience acquise
dans le cadre des activits de lOIT a mis en vidence dimportantes
difficults. La mise jour ne devrait pas se traduire par une simple
inflation de normes.

Obligations juridiques ou politiques

Les normes internationales peuvent imposer aux Etats des
obligations juridiques qui sont contrles dans le cadre de
procdures spciales. Les normes peuvent aussi toutefois se
contenter de simplement dfinir des objectifs politiques. Les Etats
auront alors lobligation dintgrer ces objectifs dans leur politique
nationale, ce qui est rarement vrifiable avec prcision. Le BIT
emploie cet gard lexpression conventions promotionnelles
dont la Convention n 122 sur la politique de lemploi est un exemple.
LUnion europenne a aussi adopt des procdures qui dfinissent
des objectifs politiques que les Etats Parties doivent sefforcer
datteindre. Ces procdures sont consacres dans ce quil est
convenu dappeler la mthode ouverte de coordination dont le but
intrinsque est de favoriser un change de vues international sur les
moyens de raliser les objectifs de la politique sociale. Ces
procdures telles quelles sont appliques par lUE seraient aussi
possibles dans un cadre international, cest--dire sans fondement
supranational, et pourraient contribuer encore dvelopper les
systmes de scurit sociale. Il est donc possible dappliquer aux
rsultats de ltude du droit social comparatif une approche
mthodologique.

60
Priorits aux normes fondamentales
La plthore de normes internationales, en particulier celles fixes par
lOIT, devrait selon un point de vue largement gnralis tre
matrise en donnant la priorit aux normes fondamentales qui
renvoient directement aux droits de lhomme. Tel a t lobjet de la
Dclaration des droits fondamentaux de lOIT qui vise largement
promouvoir un certain nombre de normes juges fondamentales.
Cette approche peut, nen pas douter, se justifier par toute une
srie de raisons ; cela tant, des objections ont aussi t souleves.
Qualifier les normes de fondamentales suppose simultanment que
dautres principes ne mritent pas cette qualification et quils sont
donc jugs moins importants. Cette catgorie de normes moins
importantes comprend toutes celles qui ont trait la scurit sociale,
par exemple celles nonces dans la Convention n 102 de lOIT sur
la scurit sociale (norme minimum). Une telle dvalorisation peut
avoir des consquences prjudiciables pour la sauvegarde des
normes sociales au niveau international.

Modalits de mise en uvre et activits de supervision

La contribution des normes internationales la ralisation dun ordre
social est tributaire des effets de ces normes. Ceux-ci ne sont pas
automatiques ; ils dpendent des possibilits dapplication effective et
de supervision qui, leur tour, doivent sadapter aux modalits
respectives de mise en uvre. Les modalits de mise en uvre et
de supervision sont donc troitement lies.

1. les normes sociales peuvent se limiter exercer une

influence sur le dbat relatif la politique sociale. Il nen
sera ainsi que si les instruments internationaux
ncessaires sont disponibles ce niveau. A titre
dexemple, la Convention n 122 de lOIT sur la politique
de lemploi ne peut prendre effet et dvelopper lemploi
dans les Etats membres que si elle saccompagne dun
vaste change dexpriences auxquelles doivent
participer les autorits nationales comptentes. Dans la
pratique cependant cette Convention, comme toutes les
autres, est assujettie la procdure de soumission de
rapports et de contrle de lOIT qui ne garantit aucun
change international dexpriences entre les
administrations comptentes en matire demploi.
2. Les conventions et traits ont des effets systmatiques en
ce sens quen les ratifiant, les Etats membres sengagent
rendre leur lgislation nationale conforme aux
dispositions du droit international ou veiller ce que
cette conformit soit garantie. Cette obligation est

61
 contrle au moyen dune procdure de soumission de
rapports qui fait intervenir des experts indpendants, tant
au Conseil de l'Europe qu lOIT. La Constitution de lOIT
prvoit aussi des procdures de plainte et de poursuite
qui, cela dit, sont rarement utilises. Ces mcanismes de
supervision ont t critiqus maintes reprises, car ils
sont jugs trop slectifs et inefficaces. Il est toutefois
possible de parer ces critiques en faisant observer que
lon est loin de pouvoir envisager une procdure plus
efficace. Au cas o de nouveaux mcanismes seraient
labors, ils devraient tre accepts par les Etats, ce qui
semble tout fait improbable, notamment dans le
domaine des normes sociales.
3. A titre exceptionnel, les normes sociales internationales
comprennent aussi des droits qui sont accords aux
citoyens. On parle alors de normes directement
applicables. Une fois ces normes ratifies, chacun peut
faire valoir les droits ainsi reconnus directement contre
lEtat. Les requrants ont ensuite la possibilit de faire
recours devant les juridictions nationales pour pouvoir
faire valoir ces droits ; cette possibilit nexiste
gnralement pas pour les obligations internationales.
4. Par principe, les citoyens nont pas accs aux juridictions
internationales pour faire valoir les droits sociaux. La
Cour europenne des Droits de lHomme contrle le
respect des droits de lhomme ; elle nest pas comptente
pour examiner la conformit avec la Charte sociale
europenne ou le Code europen de scurit sociale.
Seule exception, le cas o les droits de lhomme
prservent des droits sociaux indirects. A titre dexemple,
on peut citer ce quil est convenu dappeler laffaire
Gaygusuz concernant le refus du Gouvernement
autrichien daccorder une prestation sociale un
ressortissant turc. La Cour europenne des Droits de
lHomme a estim quil sagissait dun acte de
discrimination par rapport un droit garanti par la
Convention des Droits de lHomme - la protection des
biens - et a oblig lAutriche a accord une indemnit.
5. Les normes sociales sappliquent aux Etats qui les ont
ratifies et qui se sont donc engags harmoniser leurs
lgislations avec ces normes. Ces dernires nont pas
deffet direct sur les transactions commerciales, ni sur les
accords en matire de commerce et de dveloppement.
La question de savoir si un Etat peut obliger ses
partenaires contractuels se conformer aux normes

62
 sociales par exemple dans le cadre de la politique du
dveloppement, est discutable. Il serait donc concevable
dobliger les partenaires contractuels nutiliser ou
nchanger que les biens qui ont t produits, ou les
services qui ont t rendus, conformment aux normes
internationales. Lopportunit dinsrer des dispositions
sociales de ce type dans des contrats commerciaux
internationaux est trs controverse. Se pose aussi la
question de savoir si les dispositions pertinentes sont
valables et applicables dans le domaine de laide au
dveloppement. La rponse varie selon les Etats.

Pertinence future
Pour ce qui est de savoir si les normes sociales seront pertinentes
dans lavenir, il est tout simplement impossible de dire ce quil en sera
en raison des doutes qui psent sur leur ncessit et opportunit.
Sont reposs ci-dessous certains des aspects critiques :

Les politiques nationales mais aussi internationales sont

fortement influences par la logique conomique, qui prdomine.
En vertu de cette logique, les normes sociales renvoient
simplement aux cots et aux dpenses qui doivent tre aussi
faibles que possible.
Comme dans le pass, il incombera en premier lieu chaque Etat
de faonner son systme social, qui dpendra de faon dcisive
des conditions conomiques, financires et socitales en vigueur.
LOIT a en partie dissip les doutes susmentionns. Donner la
priorit aux normes du travail fondamentales mentionnes dans la
Dclaration pourrait en tout tat de cause tre considr comme
un lment de rponse. De mme la tendance remplacer la
procdure de supervision juridique par des instruments politiques
peut tre interprte en ce sens.
Les pays en dveloppement voient en partie dans les normes
sociales des mcanismes que les pays industrialiss utilisent
pour les empcher davoir un avantage concurrentiel.
Pour finir, lefficacit des mcanismes de supervision des normes
internationales fait lobjet de critiques nuances.

Je nvoquerais que de quelques-unes de ces critiques, car il nest

pas possible de les examiner ici plus en dtail. Mme si tous les
doutes existants ne devaient pas tre entirement dissips, il y a tout
lieu de penser que des normes sociales internationales seront
ncessaires dans lavenir et de recommander de les approfondir et
damliorer leur mise en oeuvre et leur supervision. L encore, je ne
mentionnerais que quelques aspects.

63
 Malgr lconomisation de tous les domaines de la vie, tout
laisse croire que la scurit sociale ne perdra pas de son
importance aux yeux des citoyens mais quau contraire, elle en
gagnera. Lvolution de la vie professionnelle les changements
frquents demplois et les interruptions de carrire ainsi que
celle de la cellule familiale et les tendances dmographiques
rendront la protection sociale de plus en plus ncessaire.
Les normes internationales permettent damliorer les conditions
au niveau national et sont aussi le point de dpart de laction du
lgislateur national : par exemple le Code europen de scurit
sociale et la Convention 102 remplissent dimportantes fonctions
dorientation dans le cadre du processus de transformation des
pays dEurope centrale et orientale. Au vu des rformes menes
dans dautres Etats, les normes internationales constituent aussi
un cadre essentiel pour mettre en uvre les changements.
Il est possible dtablir, daprs une comparaison approfondie des
systmes sociaux, des bonnes pratiques analogues celles
actuellement examines dans lUnion europenne grce la
mthode ouverte de coordination. Lapplication croissante du droit
comparatif est donc possible et ncessaire.
Cela tant il sest aussi avr utile dlaborer des normes sociales
au niveau international. Du fait de la mondialisation, de
nombreuses dcisions ne sont plus prises au niveau national. Tel
est le cas notamment dans le domaine conomique o les
processus dcisionnels se sont largement internationaliss ; les
conglomrats multinationaux en sont un bon exemple. Le
lgislateur national ne peut pas prendre de mesures efficaces
dans ce domaine. Des rgles et des instruments internationaux
sappliquant aussi au domaine social simposent pour pouvoir
lutter contre la mondialisation conomique par des mesures
sociales compensatoires ; faute de quoi les pressions exerces
au niveau national pour limiter la mondialisation saccentueront,
do dnormes pertes defficacit.

64
Pertinence des normes internationales de scurit
sociale dans la zone sud mditerranenne :
contribution un dbat

R. Filali Meknassi1

Lexamen de laptitude des normes internationales du travail

sappliquer dans les Etats membres constitue pour lOIT une pratique
courante, tant loccasion de ladoption de nouvelles conventions ou
recommandations que dans lexercice rgulier de ses fonctions de
contrle, dvaluation et dtude. Cette proccupation devrait mme
tre plus prsente et mieux partage chaque fois quil sagit de
normes relatives aux droits humains, ce qui suffit amplement
justifier, partout, un tat des lieux normatif et effectif de la scurit
sociale.

Mais lintrt pour cette question est sans doute amplifi depuis que
la Confrence internationale du travail de 2001 a formul un
nouveau consensus ce sujet et charg le BIT dentreprendre de
nouvelles actions pour assurer son extension travers le monde.
Pareil objectif rencontre naturellement le soutien de toutes les forces
sociales et politiques qui demeurent attaches au droit des citoyens
la scurit sociale. Le conseil de lEurope en est un digne
reprsentant. Quils soient tous remercis de nous associer cette
uvre commune..

Cette conjonction de motivations, aussi lgitimes les unes que les

autres, nous conduit donc confronter dans le cadre de cette session
de la Confrence, les normes internationales de la scurit sociale
(NISS) et ltat de la protection sociale dans la Mditerrane extra-
communautaire, puis rflchir ensemble sur les moyens travers
lesquels on peut renforcer leur adquation. Lexercice nous porte
naturellement observer la rception des NISS dans la zone telle
quelle sest opre en droit et dans les faits, mais aussi, valuer
leur applicabilit objective dans une rgion qui ne prsente pas les
meilleurs indicateurs de dveloppement humain . Sous cet aspect,
notre rflexion collective nest certainement pas loigne du dbat
relatif luniversalit des droits conomiques et sociaux et aux
conditions de leur respect dans le contexte de la mondialisation
librale.

1
Rachid Flali Meknassi est professeur de lenseignement suprieur luniversit Mohammed V Agdal
de Rabat. Il collabore rgulirement avec le BIT en tant quexpert notamment en libert syndicale et en
scurit sociale. Il est lauteur dune trentaine douvrages et darticles en langues franaise et arabe

65
1. Unit du concept et clatement des conditions de sa
mise en oeuvre

Il nest pas sr cependant que lapprciation des conditions de mise

en uvre de la scurit sociale dans une rgion dtermine trouve
dans les normes internationales le meilleur outil dobservation et
danalyse, surtout lorsquon rduit celles-ci aux rgles contenues
dans le code international du travail. En effet la scurit sociale a
vu le jour avant que mention en soit faite dans la dclaration de
Philadelphie de lOIT et quelle ne soit consacre ultrieurement
comme droit humain dans la dclaration universelle des droits de
lHomme, puis dans le pacte international sur les droits
conomiques, sociaux et culturels. Sil est soutenable que certaines
conventions adoptes entre les deux guerres au sein de lOIT, au
sujet de la maternit, des accidents du travail et de la maladie sont
annonciatrices de la scurit sociale, il faut bien admettre que la
convention n 102 na t adopte quune fois reconnu le caractre
universel de ce droit par dautres instruments normatifs internationaux
et quelle visait, en consquence, moins faire reconnatre sa valeur
universelle qu lui donner une consistance mesurable dans chaque
pays en tenant compte de la diversit des politiques nationales
poursuivies dans ce domaine. La norme minima devait ainsi se
concevoir de manire flexible garantissant son acceptabilit quels
que soient ltat de ratification des autres conventions par les pays et
leur systme national de protection sociale. Cest pourquoi, elle laisse
chaque Etat la libert dagencer son systme national de scurit
sociale avec lventail des normes retenues, qui snoncent en
consquence comme des indicateurs de performance de la protection
plutt que comme une dfinition de ce que doit tre la scurit
sociale.

On peut ds lors tre surpris par le nombre relativement restreint de

ratifications que cette convention a recueillies au cours dun demi-
sicle qui a t prcisment marqu par des progrs considrables
en la matire dabord dans les pays industrialiss, puis dans les
jeunes Etats indpendants. On observera ce propos que les pays
de la zone sud et mridionale de la Mditerrane sont dans la
moyenne gnrale des ratifications obtenues: 3 pays sur 13 lont
ratifie contre 41 sur 188 lchelle mondiale. La modicit du score
quenregistre ainsi la convention 102 en tant quinstrument normatif
principal de la scurit sociale, banalise sans doute les rsultats
moins satisfaisants enregistres par les sept autres conventions que
le conseil dadministration de lOIT considre comme tant jour sur
ce sujet. A noter, cependant le succs relatif de la convention 118 sur
lgalit de traitement (scurit sociale qui a recueilli 38 signataires
parmi lesquelles 6 proviennent de cette zone, ce qui devrait

66
probablement tre mis au crdit des campagnes menes pour la
promotion de lgalit et de la non discrimination et pas
spcialement celui de la scurit sociale.

Un tel constat peut intriguer particulirement en ce qui concerne les

pays industrialiss dont les structures de lemploi et lorganisation de
la couverture sociale ont prsent jusquaux annes 80 de
nombreuses affinits avec le modle implicite de rfrence sur lequel
ont t bties les NIT. Il ne surprend pas outre mesure, lorsquil sagit
de rgions dans lesquelles ce droit ne sest dvelopp que depuis
les indpendances politiques dans les limites du secteur public et de
la sphre daction des entreprises structures.

Parmi les lments dexplication quon peut avancer cette

dsaffection globale lgard des NISS figure probablement la
priorit donne au cours des dernires dcades, certains droits
fondamentaux de premire gnration, comme lgalit et la non
discrimination (raciale dabord, sexuelle ensuite) puis la protection de
lenfance. En tmoigne encore la Dclaration de 1998 sur les droits et
les principes fondamentaux au travail qui passe sous silence le droit
la scurit sociale, comme dailleurs son corollaire le droit au
travail.

Lorsquon remonte plus loin dans le temps, on comprend que ce droit

ne pouvait pas revtir la mme signification selon quil avait pour
cadre une conomie de march ou une conomie planifie, la libert
de travail et de satisfaction marchande des besoins ou lobligation de
travail et de couverture gnralise des besoins de base des
travailleurs.

Plus rcemment, la vague de libralisations et douvertures des

marchs avec son train de drglementations et de mesures de
dsengagement de lEtat, pouvait difficilement saccommoder dune
normalisation imprative en la matire, quand bien mme le libre-
change nest pas antinomique dune protection sociale rgularise.

Les pays du Sud dans lesquels le secteur conomique moderne

naccueille quune faible partie de la population active, ont pour leur
part opt soit pour une scurit sociale gnralise, supporte par la
rente publique, notamment ptrolire, soit pour un systme contributif
de distribution, forcment limit au salariat, ce qui lui confre,
particulirement lgard des fonctionnaires, un certain caractre de
privilge.

Une dsarticulation historique semble ainsi se profiler entre la

reconnaissance de principe de la scurit sociale et sa mise en
uvre travers des politiques publiques. Lunit du concept se

67
dsagrge manifestement travers les politiques sectorielles et les
conditions historiques de sa mise en uvre. Cela ne manque pas de
freiner ou daltrer sa reconnaissance normative.

Dans le contexte de la mondialisation, les liens troits qui unissent la

scurit sociale lorganisation conomique, au libre-change et aux
fonctions rgaliennes de lEtat, permettent un certain glissement de
son traitement vers la sphre des ngociations conomiques et
financires, lvacuant ainsi du dbat politique et de la revendication
sociale.

Cest ainsi que dans la zone sud mditerranenne, les plans

dajustement structurel, puis les accords conomiques internationaux
ont contribu dmanteler, souvent dans lignorance des acteurs
sociaux, des composantes essentielles de la protection sociale
(suppression du soutien des prix, des subventions au secteur public
et aux organismes sociaux, rduction des emplois dans la fonction
publique, etc.). Pour leur part, la pauvret et la prcarit ont t
officiellement reconnues et fait lobjet de mesures spcifiques
dattnuation sans que soient voqus leurs rapports avec lemploi,
lassistance sociale, la scurit sociale et les autres politiques
sectorielles.

Ces actions qui ont t impulses souvent par la Banque Mondiale

ont pes davantage sur lvolution institutionnelle rcente de la
scurit sociale que toute autre mesure normative. Depuis quelque
temps, les politiques de redressement conomique et de mise
niveau institutionnelle qui leur ont servi de cadre puisent mme
une partie de leurs justifications dans largumentaire de la scurit
sociale : recherche de lgalit et de lquit sociale entre les
bnficiaires, souci de justice dans la redistribution des deniers
publics, priorit aux plus vulnrables, mise en place dune solidarit
relle entre les gnrations par la prennisation des couvertures,
priorit linvestissement social productif, etc.

Nul donc ne remet en cause, du moins ouvertement, le droit la

scurit sociale. Mais la forte imbrication de celle-ci aux politiques
publiques, aux marchs et la dmographie impose dapprcier plus
que jamais la pertinence des NISS laune des politiques possibles
et la lumire des valeurs universelles quelles vhiculent.

2. Adhsion aux objectifs et promotion de nouvelles

mthodes de scurit sociale

Sur le plan juridique et institutionnel, la mise en uvre des NISS ne

semble pas imposer des mthodes fondamentalement diffrentes de
celles qui sont appliques pour les autres normes internationales de

68
travail (NIT), tant en ce qui concerne leur ratification et leur
intgration dans le droit interne que leur effectivit.

Certes, ladhsion des pays qui prsentent les meilleurs indices de

dveloppement humain est de nature conforter leur lgitimit et leur
rsistance face aux forces qui appellent au respect intgral des lois
du march. Elle est aussi de nature soutenir les efforts de la
coopration internationale et des pays pauvres pour persvrer sur la
voie de lextension de la protection sociale. Mais force est de
constater que la volont politique qui sexprime par la ratification
dune convention internationale ne peut pas toujours triompher des
rsistances sociales, notamment lorsquelles se fondent sur les
facteurs conomiques : linefficacit de la norme est alors la forme
invitable de son rejet par le corps social.

Faudra-il alors sceller lengagement des Etats de la zone sud-

mditerranenne tendre la scurit sociale la majorit de leurs
travailleurs par la ratification des NISS qui prendront alors une valeur
indicative ou prospective, compte tenu des obstacles rels qui se
dressent contre leur mise en uvre, ou linverse, donner la priorit
leur accompagnement progressif sur la voie du renforcement de la
protection sociale jusqu ce que ces socits soient en mesure de
sanctionner les bons rsultats obtenus, par la ratification des
conventions correspondantes ?

Pour lOIT, cette question ne se pose pas exclusivement dans le

domaine de la scurit sociale et on peut raisonnablement penser
quelle ne saurait admettre des rigueurs diffrentes dans lapplication
de ses normes, selon leur objet. En revanche, lvolution rcente de
sa politique normative permet denvisager des approches innovantes
qui permettent de promouvoir les normes sans ftichiser leurs
supports ni focaliser leur suivi sur les mcanismes de contrle.
Lexemple de la convention 182 est difiant cet gard. Porte
seulement par la volont de promotion et de suivi proclame par la
Dclaration, elle a servi de levier un large mouvement de mise en
conformit, sous des modalits qui privilgient la coopration et
lassistance, sans ngliger la ratification et lvaluation.

En permettant aux Etats de choisir parmi les prestations de la norme

minima celles qui correspondent le mieux aux besoins de leur
population et aux possibilits de financement, la convention 102 trace
le cadre dune politique de scurit sociale progressive, intgre,
adaptable et perfectible. Les pays de la zone sont tous engags sur
cette voie, avec des rsultats contrasts et des besoins urgents de
rforme. Les changements introduire doivent sattacher aux
objectifs poursuivis plus qu la lettre de linstrument. Dans une
premire tape, la norme minima peut ainsi sapprcier par rapport

69
la seule population salarie et trouver son prolongement dans les
mcanismes dassistance sociale et de lutte contre la pauvret.

Les efforts dadaptation qui doivent tre fournis sur cette voie invitent
les pays concerns comme lOIT forger une doctrine partage ce
sujet permettant dactualiser linterprtation des rgles sans porter
atteinte leur substance.

Les NISS pourront ainsi devenir un rfrent de base pour consolider

les couvertures prvues par les systmes nationaux et les tendre
par des mcanismes dassurance limite aux risques les plus graves
ainsi que par des couvertures volontaires qui trouvent un appui dans
les diverses formules de solidarit mutuelle. Lassistance publique, la
sant publique, les programmes de lutte contre la pauvret comme
les mesures de promotion du travail et de lauto-emploi devraient y
trouver leur place. La cohrence de la protection sociale et
lextension de la scurit sociale ne pourraient quen sortir fortifies.

La coopration internationale pourrait constituer un levier de ces

rformes tant par lappui technique (tudes, formation, recherche,
sensibilisation) que par des soutiens financiers cibls, linstar de
ceux qui sont dploys dans les diffrents programmes de lutte
contre la pauvret. Un minimum de convergence devrait toutefois se
dgager parmi les partenaires principaux de la zone dans la poursuite
de ces mmes objectifs: organismes internationaux, Banque
Mondiale, U.E , fonds de dveloppement, etc.

La pertinence des NISS soutenir des politiques nationales

efficientes dans la zone ne peut donc pas sapprcier exclusivement
par rapport aux efforts des Etats, mais aussi eu gard la politique
promotionnelle qui devra se dvelopper lchelle mondiale et
laccueil quelle aura reu auprs des organisations et pays
partenaires.

Ladhsion des populations concernes de tels objectifs constitue la

clef de russite. Non seulement il est primordial que les insuffisances
actuelles soient clairement identifies et traites, mais il est tout aussi
important que le caractre attractif du systme soit renforc par la
garantie de sa prennit, de sa transparence et de sa progression.
Au-del de la solidit du systme, cest celle des valeurs quil
vhicule qui est mise en cause.

A lchelle des pays de la zone, les reproches ladresse de la

scurit sociale rattrapent souvent le dbat sur le dficit global de la
gouvernance. Dans les rapports internationaux, les critiques dont font
lobjet les NISS dissimulent mal des attitudes ambivalentes sur les
valeurs et des responsabilits quelles mettent en uvre.

70
3. Pertinence des valeurs et des politiques sous-tendues
par la scurit sociale

Il est vrai que la norme minima de scurit sociale, telle quelle a t

fixe par la convention 102 exprime la perception de la scurit
sociale qui prvalait dans les annes 50, dans le droit fil de la
doctrine du Lord Beveridge et de la politique fordiste. Elle couvre
ainsi les risques sociaux principaux de la socit industrielle et se fixe
comme finalit de mettre en place des systmes nationaux de
protection sous la responsabilit de lEtat .

Au terme dun demi-sicle dexprience, on constate que ces risques

demeurent rels quand bien mme leur importance relative ou la
formulation avec laquelle ils ont t prsents peut paratre en
dcalage par rapport au nouveau contexte conomique et social.
Ainsi, les accidents du travail ne constituent plus, dans la plupart des
pays, le flau social quils reprsentaient lre de la mcanisation.
De mme, les proccupations particulires quaffiche la convention
pour le sort de lpouse du travailleur semblent dsutes tant lgalit
au travail et dans la socit pousse considrer plutt le conjoint,
abstraction faite de son sexe. La cellule familiale et lintrt suprieur
de lenfant ont galement merg dans lespace socioculturel avec
des exigences nouvelles. Quand lindemnisation du chmage, elle
ne se conoit plus de manire isole par rapport aux autres
mthodes de rgulation du travail et des revenus telles que le
financement des reconversions professionnelles, les revenus
minimums dinsertion, la fiscalit des revenus, etc. Enfin, les
critres techniques quelle fixe pour les diffrentes prestations
peuvent paratre rigides lorsquon prend en considration, soit la
combinaison de ces couvertures, soit leur insertion dans des
politiques sectorielles globales. De surcrot, le recul de la fonction
lgislative en matire conomique et sociale peut apparatre comme
un obstacle la mise en uvre lgale de ces normes.

Doit-on pour autant conclure la vtust des NISS ? Rien ne parat

moins sr, lorsquon tient compte du nombre de pays dans lesquels
ce seuil minimum nest pas atteint et qui sont pousss nanmoins
dmanteler les protections existantes, par les forces du marchs,
sinon par les accords conomiques internationaux. Mme dans les
pays industrialiss, les restrictions budgtaires et labandon du
champ normatif au libre arbitre du dialogue social conduisent parfois
privilgier la comptitivit conomique au dtriment de la protection
collective et accepter des compromis qui sapent terme les
fondements de la scurit sociale.

71
Or, telle quelle se prsente dans les socits modernes, la scurit
sociale devient le moyen par lequel les droits conomiques et sociaux
de base ne sinterprtent plus uniquement en tant que liberts, mais
bien comme des prrogatives matrielles qui sexercent dans le
cadre dune solidarit permanente garantie par lEtat. Quil sagisse
de la protection de lenfance, du droit la sant, au travail ou au
logement, la scurit sociale permet den rapprocher laccs ou den
compenser la suspension travers des services sociaux et de
transferts financiers permanents. Non seulement la scurit sociale
contribue ainsi prparer et entretenir la force de travail pour un
march libre, mais elle permet aussi de ladapter aux besoins en
offrant aux travailleurs un filet de scurit qui permet de garder
confiance dans lavenir, encourage la prise des risques et forge le
comportement citoyen.

On ne soulignera jamais assez le rle que la scurit sociale, malgr

toutes ses limites actuelles, a jou pour la premire gnration de
lindpendance dans les pays de la zone. Cest en effet par la
garantie de carrire et de retraite ses agents quune fonction
publique nationale et territoriale a pu se constituer et assurer la
continuation de services publics avec un minimum de neutralit et
defficacit. Les fonctionnaires qui se sont ainsi consacrs
entirement leurs tches sans se proccuper de leur avenir
personnel ont permis lEtat et la nation de prendre corps l o
nexistaient parfois que tribus et liens personnels.

Ces agents comme les autres travailleurs qui ont rejoint le secteur
priv, ont pu participer lapparition de nouveaux rapports sociaux
qui affranchissent lindividu de la dpendance lgard de ses
communauts dorigine et lui permettent dassumer des
responsabilits individuelles en tant labri du besoin. Dans la
mesure o le processus de d-communautarisation est irrversible
dans un contexte de libralisation conomique, le recul actuel de la
scurit, conjugu celui du travail rgulier, risquent de substituer
des clanismes dangereux aux valeurs communautaires et de freiner
le renouvellement social.

Linstitution des diffrentes assurances sociales a permis aussi de

rendre solvable une partie de la demande en soins de sant et de
soutenir ainsi, non seulement le dveloppement dun secteur
sanitaire priv, mais galement celui des centres hospitaliers publics,
notamment universitaires.

Ce modle de solidarit active et impersonnelle na pas pu voluer

favorablement pour couvrir la majorit des travailleurs, non pas faute
dattractivit mais bien en raison du mauvais dveloppement, tel quil
est reprsent par la faiblesse de lemploi salari formel, la

72
mdiocrit de la rentabilit du travail artisanal et la prcarit socio-
conomique de la majorit des travailleurs. Il continue nanmoins de
couvrir une frange de la population qui permet encore lEtat de
fonctionner et lconomie davoir une certaine comptitivit.
Dclarer son inadquation aux conomies faibles constitue une
justification de son abandon mme pour cette catgorie de
travailleurs et par ricochet, la faillite du modle de socit quelles ont
cherch difier. Au contraire, souligner son universalit engage
rechercher les moyens possibles pour maintenir lacquis et soutenir
ladhsion du plus grand nombre au processus de prvention
solidaire global.

Sous la pression des investisseurs et des organismes internationaux

qui promeuvent le libre- change, les pays de la zone sud de la
Mditerrane tendent reconsidrer tous les facteurs qui affectent
leur comptitivit conomique en alourdissant les charges sociales
de production. Cela alimente lgitimement les craintes des pays
dots dun systme performant de protection sociale dautant plus
que la ngation de ce droit peut se rpandre au-del des frontires
des pays les moins avancs : limage de la mauvaise monnaie qui
chasse la bonne, un processus de drglementation peut conduire
changer progressivement les pices essentielles du systme de
protection sociale par des procds marchands qui permettent une
scurit conomique individuelle sans assurer la scurit sociale.

Seules les NISS peuvent se dresser contre cette volution. Ce

faisant, elles sont forcment exposes la critique pour leur rigidit
apparente. On leur reprochera facilement dun ct leur inadquation
aux possibilits dpargne et de redistribution dans les pays du Sud
et dun autre ct, leur archasme par rapport aux mutations du travail
et des conditions de vie dans les pays avancs. Mais dans un cas
comme dans lautre, cest moins la conformit aux NISS que la
responsabilit de lEtat en matire de scurit sociale pour tous, qui
cristallise vritablement les ractions ngatives dans le contexte de
drgulation et de libre-change. Ce sont donc bien les valeurs
quelles reprsentent et dont elles dsignent la communaut
internationale comme dpositaire qui font dsordre dans
lenvironnement no-libral actuel.

Au Nord comme au Sud, les NISS peuvent faire preuve dune

adaptabilit permanente aux besoins et aux moyens des diffrentes
communauts. Plus que jamais, elles peuvent arbitrer entre la
concurrence conomique et les impratifs de respect de la dignit
humaine. Cest l o rside leur force, mais aussi o sige leur
faiblesse, car leur prennit est tributaire de la confirmation de la
suprmatie des valeurs humaines fondamentales sur les lois du
march.

73
 Troisime partie :
Comment amliorer lefficacit
de la scurit sociale ?

74
Comment amliorer lefficacit de la scurit
sociale : perspective dextension de la couverture
sociale

Mohamed CHAABANE

La scurit sociale constitue de nos jours lun des piliers les plus
importants de la politique de protection sociale. En assurant la
couverture des risques inhrents la personne humaine dus aux
alas de la vie ou lactivit professionnelle, tels que la maladie, la
maternit, les accidents du travail et les maladies professionnelles, le
chmage, linvalidit, la vieillesse et le dcs, elle constitue un
rempart contre lexclusion et ce fait un facteur de cohsion sociale.

Mais, il ne suffit pas de mettre en place des rgimes de scurit ;

encore faut-il que ces rgimes atteignent les objectifs qui leurs sont
assigns et rpondent aux attentes des citoyens.

Lefficacit de la scurit sociale est le rsultat de plusieurs facteurs

dont notamment :

Ltendue de la couverture de la population par la scurit

sociale.
Ltendue et la consistance des prestations garanties.
Les conditions doctroi des prestations.
La qualit des rapports entre assurs et organismes
gestionnaires de scurit sociale.
La mobilisation des ressources ncessaires au financement
des prestations sans que cette mobilisation nobre les
capacits financires des assurs ou ne constitue un obstacle
au dveloppement conomique
Le degr de prennit des rgimes de scurit sociale.
La gouvernance du systme y compris le placement des
fonds.

Il sagit l de thmes dimportance capitale pour lefficacit de tout

systme de scurit sociale. Mais dans un but de commodit, cette
communication sera axe sur laspect extension de la couverture
sociale qui constitue lun des leviers les plus importants pour une
scurit sociale efficace et sans exclusion. Ce sujet sera trait en 3
sections :

75
 I. Ltat des lieux,
II. Les problmatiques,
III. Les solutions possibles.

I. LEtat des lieux

Ltendue de la couverture sociale constitue lun des critres

essentiels dvaluation de lefficacit dun systme de scurit
sociale.

Il sagit en effet, de vrifier les groupes de la population concerne

par la scurit sociale et dans quelle mesure ils en bnficient
rellement, car il ne suffit pas de mettre en place un systme de
scurit sociale, encore faut-il que les personnes vises y accdent.

1. Ltendue de la couverture lgale de scurit sociale

Lexamen des systmes de scurit sociale dans les pays autour de

la mditerrane montre que dans la quasi totalit des cas, les
salaris du secteur non agricole ainsi que les salaris permanents
dans lagriculture sont couverts.

Dans un grand nombre de pays, y compris ceux de la Mditerrane

mridionale et orientale, il existe des systmes de couverture sociale
au profit des salaris occasionnels ou saisonniers dans lagriculture,
des pcheurs, des marins, des travailleurs domestiques et des
travailleurs non salaris, soit dans le cadre de systmes de
couverture professionnelle ou de systmes universels.

Dans certains pays un systme de couverture est prvu pour les

nationaux exerant ltranger.

A cette couverture par les rgimes de scurit sajoute, dans la

plupart des cas, des systmes de protection sociale destins aux
catgories de la population qui ne bnficient pas de la scurit
sociale.

2. La couverture relle par la scurit sociale :

La mise en place des rgimes de scurit sociale est certes

ncessaire et constitue une tape importante dans le sens de
lextension de la scurit sociale, mais demeure insuffisante tant que
les personnes concernes ne sont pas touches par ces rgimes.
Cest le taux de pntration dun systme de scurit sociale qui
dtermine le plus son efficacit.

76
Dans ce cadre et pour illustrer mes propos, je me propose de
mappuyer sur lexemple tunisien au sujet duquel je dispose de
donnes pertinentes, tant convaincu que le mme phnomne se
produit dans les autres pays dun niveau de dveloppement similaire.

Les analyses ralises sur le degr de pntration des rgimes de

scurit sociale montrent que le taux de couverture (nombre des
cotisants/nombre des assujettis) diffre dun secteur lautre.

En effet, la couverture effective pour les salaris du secteur public et

les salaris de lindustrie, du commerce et des services est quasi
intgrale .

Par contre le taux de couverture descend jusqu :

59% pour les non salaris

48% pour les salaris agricoles dans le secteur organis
(socits agricoles, coopratives,)
25% pour les salaris agricoles du secteur non organis
22% pour les pcheurs employs sur les petits bateaux .

Cette situation sexplique en partie par le fait que les rgimes o le

taux de couverture est lev sont relativement anciens (depuis 1898)
dans le secteur public et 1961 pour les salaris non agricoles), alors
que les autres rgimes nont t institus quau cours des annes
1980 et par le fait que ces rgimes sadressent une population
plutt urbanise et plus motive.

Mais cela ne constitue pas la seule explication car des

problmatiques lies la nature de lactivit des secteurs concerns
expliquent en grande partie le manque de pntration des rgimes de
scurit sociale leur niveau.

II. Les problmatiques

Le faible taux de pntration de la scurit sociale dans les

secteurs considrs (agriculture, pche, travail domestique ) est d
plusieurs facteurs dont notamment :

Le caractre la fois saisonnier et occasionnel de lemploi dans

les secteurs prcits ;

La grande mobilit des travailleurs lintrieur dun secteur entre

employeurs diffrents au gr des occasions demploi et entre les
secteurs au gr des saisons. Lexemple le plus difiant est celui

77
 du pcheur qui exerce pendant la saison de la pche dans la
plupart des cas chez plusieurs armateurs et qui pendant les
priodes de basse saison travaille dans lagriculture, soit en tant
que salari, soit en tant quindpendant ou mme se rend dans
les grandes villes pour travailler sur les chantiers du btiment ;

Linadaptation des rgimes de scurit sociale fonctionnant selon

le modle classique (rgimes verticaux cloisonns et dfinis par
rfrence lemployeur, contributifs et dclaratifs), aux
particularits de lemploi mobile ;

La faiblesse des capacits administratives des employeurs qui

nont pas les moyens, ni parfois la capacit de grer les
procdures parfois complexes daffiliation et de dclaration de
leurs salaris ;

La difficult pour certains employeurs de se considrer comme

tels. Il sagit notamment du cas du particulier qui fait appel
occasionnellement une femme de mnage ou un artisan pour
effectuer de menus travaux ;
La faiblesse de la capacit contributive, que ce soit des
employeurs ou des employs, dans les secteurs considrs

La grande dispersion gographique des exploitations et leur

loignement, ce qui constitue un obstacle des rapports suivis
entre les personnes concernes (employeurs et travailleurs) et les
organismes gestionnaires de la scurit sociale ;

Labsence de culture et de traditions de prvoyance pour ces

catgories dont le niveau culturel nest pas trs lev. Par
consquent, il est difficile dobtenir une dmarche volontaire
dadhsion de ces catgories ;

La concurrence exerce par les programmes dassistance sociale

tels que par exemple en Tunisie le programme dassistance
mdicale gratuite destin aux personnes faible revenu non
couvertes par un rgime de scurit sociale et qui permet aux
bnficiaires de recevoir dune faon continue la gamme
complte de soins dans les structures sanitaires et hospitalires
publiques, alors que la continuit du bnfice des soins dans un
rgime de scurit sociale est tributaire de la continuit de
lactivit.

78
III. Les solutions envisageables pour etendre la
couverture de la securite sociale

A priori, et si lon sen tient laspect financier, il apparat clair que les
rgimes bass sur un apport contributif demployeur et demploy
sharmonisent mal avec une couverture sociale dcente pour les
catgories de travailleurs prcaires dans la mesure o le besoin de
scurit sociale se trouve relgu dans lchelle des priorits par
dautres besoins plus imminents.

La question qui se pose : Faut-il passer du systme bismarckien

en vigueur dans plusieurs pays de la rgion un systme
beveridgien de type universel qui serait financ par limpt et qui
offrirait des prestations selon les besoins en dehors de tout effort
contributif ? ou bien apporter les correctifs susceptibles de rsoudre
ces problmatiques lies aux spcificits des secteurs concerns
sans pour autant sortir du cadre de la scurit sociale de type
professionnel ?

1. Luniversalisation des rgimes des catgories prcaires

Il est vrai que lide dinstaurer un rgime universel pour les

catgories travail prcaire, ou mme pour toute la population, parat
sduisante dans le sens o elle dconnecte le droit aux prestations
de lactivit professionnelle dans la mesure o ces populations seront
couvertes contre la maladie et la vieillesse sans contribution prleve
sur les salaires puisque le financement soprera par le biais de
limpt et sera donc la charge de toute la communaut.
Cependant, la concrtisation de cette ide, certes sduisante, exige
la mobilisation de ressources suffisantes au niveau des finances
publiques pour couvrir les besoins en la matire. Or,

dune part, et surtout dans les pays en voie de dveloppement,

limportance du secteur informel et du travail prcaire exige la
mobilisation de ressources relativement importantes ;

dautre part, les impratifs de comptitivit conomique et les

engagements internationaux exigent la matrise de la pression
fiscale et la rduction des dficits budgtaires.

La dmarche tunisienne dans ce domaine a consist en une analyse

de la situation en matire de couverture sociale notamment dans les
secteurs de lagriculture et de la pche appuye denqutes sur le
terrain qui ont permis de dgager les principales causes de la sous-
affiliation dans ces secteurs. Sur la base des rsultats obtenus, une

79
tude a t mene avec lassistance dun bureau dtudes spcialis
en vue de rechercher les moyens damliorer la couverture dans les
secteurs travail prcaire sans remettre en cause le systme
professionnel en vigueur. Elle a permis de dgager un ensemble
dides novatrices.

2. Les adaptations possibles dans le cadre du systme

professionnel :

Malgr la prcarit de lactivit concrtise matriellement par des

travaux ponctuels, discontinus et gnrant des revenus modestes et
occasionnels, il nen demeure pas moins que les conomies
daujourdhui mme modernes ne peuvent se passer de cette main-
duvre mobile et bon march - floraison des socits dintrim -.
Pour les pays mergeants, le rle conomique des travailleurs dans
ces activits et leur utilit sont encore plus prononcs surtout dans
des secteurs comme la pche ou lagriculture. Cest pour ces raisons
que linstitution dune couverture sociale adapte ces catgories
constitue un enjeu conomique et social majeur.

a) La mise en place dun rgime transversal pour les

catgories travail mobile :
Ce rgime couvrira tous les travailleurs mobiles (travailleurs
agricoles, pcheurs, travailleurs domestiques) indpendamment de
la qualit de lemployeur. Ainsi les droits acquis auprs de divers
employeurs et au titre des diverses activits sadditionnent.

Dautre part, et pour en diminuer le cot, le rgime pourrait se limiter

la couverture des risques les plus importants : maladie-maternit,
accidents du travail et maladies professionnelles, invalidit, vieillesse
et dcs.

b) La forfaitisation de lassiette des cotisations

Afin dviter la complexit lie aux dclarations sur la base des
salaires rels.

c) Lallgement des formalits mises la charge de

lemployeur
Cet allgement peut tre concrtis travers :

Le paiement des cotisations salariales par des chques ou

timbres prpays que lemployeur peut acqurir auprs des
structures de scurit sociale ou auprs de structures de
proximit conventionnes (bureaux de poste, autorits portuaires,
organes reprsentatifs) et quil remet au travailleur en mme
temps que son salaire ;

80
 le paiement des cotisations patronales soit en mme temps et
sous la mme forme que les cotisations salariales, soit par un
prlvement collectif par secteur dactivit : en pourcentage de la
production de la pche pour le secteur de la pche, en
pourcentage des ventes de la production agricole dans les
marchs de gros pour le secteur agricole, et en pourcentage de la
taxe locale sur les habitations prleve par les communes pour
les travaux domestiques ou toute autre formule de prlvement
collectif.

c) La mise la charge du travailleur mobile de faire valoir ses

droits
Lemployeur na plus de responsabilit de dclaration. La charge de
la reconnaissance des droits et de leur inscription incombe dsormais
au travailleur mobile par le biais de la remise lorganisme de
scurit sociale des chques ou timbres collects loccasion de son
travail et qui serviront valider ses droits.

d) Ladoption du systme de points pour lapprciation et le

calcul des droits :
Ce systme consistant transformer les cotisations en points qui
saccumulent et qui servent comme base la liquidation des droits
notamment de retraite, semble mieux adapt au travail intermittent et
mobile que le systme de priodes de cotisations conu pour les
secteurs o une continuit de travail est assure.

Conclusion

Il est vident que ces correctifs institus dans le cadre dune

adaptation des systmes de scurit sociale tunisiens professionnels
aux caractristiques des populations prcaires ou mobiles reste
une dmarche pragmatique ne des sous-affiliations aux rgimes
prexistants couvrant ces populations prcaires.

Il est galement prmatur de juger de la pertinence des ides

avances en la matire car ces ides nont pas encore t mises en
pratique.

Peut-on gnraliser ces ides dautres pays ?

Nous sommes convaincus quaucun systme ne peut tre transpos

en ltat ; chaque pays a ses particularits et ses contraintes dont il
faut tenir compte. Lessentiel est de se doter dun esprit dimagination
en vue de trouver les solutions adquates aux problmes que pose
lextension de la scurit sociale.

81
Amlioration de l'efficacit des systmes de
scurit sociale
Problmatiques et propositions

Prof. Hyam Mallat

Les problmes de la scurit sociale et des assurances sociales
constituent l'un des dfis majeurs des socits contemporaines tant
par les exigences socio-humaines qui s'y rattachent que par leurs
incidences financires sur l'ensemble de la structure conomique
nationale.

Sur le plan des exigences socio-humaines, en effet, le

dveloppement sous toutes ses formes et l'volution sociale actuelle
ont concrtis encore plus la gravit, la multiplicit et la complexit
des questions poses dans les socits contemporaines en matire
de garanties sociales et l'inadquation ou l'insuffisance des rponses
ce dfi. En effet, s'il est certain qu'il n'existe pas de dveloppement
conomique durable sans une prise en considration adquate des
besoins de l'homme, il est non moins vrai que les capacits
financires de la nation doivent tre mme de satisfaire ces
besoins. Et c'est cette distorsion entre les exigences sociales et les
capacits financires qui font des politiques de scurit sociale et
d'assurances sociales la pierre angulaire des capacits relles de
dveloppement humain des socits.

Sur le plan strictement financier, les politiques de scurit sociale et

d'assurances sociales ont un cot de plus en plus lev en cas de
vieillissement de la population ou de la monte des besoins sociaux.
Plus encore, les trsoreries du budget de l'Etat et des socits
prives sont fortement sollicites pour rpondre aux exigences.
Certes, dans un premier temps, et dans un rflexe primaire, il y aurait
lieu de dire que les cotisations sociales constituent une charge
apprciable pour les trsoreries des socits de production. Pourtant
et aprs rflexion, il y a lieu de constater que les socits
contemporaines sont principalement des socits de consommation
exigeant du citoyen-consommateur de porter sa main sa poche
quotidiennement et de manire permanente pour tirer des sommes
d'argent dpenser. Or les garanties sociales ne sont que
l'assurance accorde au consommateur de pouvoir consommer dans
la socit sans crainte pour les risques sociaux auxquels il devrait
faire face (sant, accident professionnel ou maladie, emploi,
allocations familiales...). Ds lors que le citoyen voit planer des
doutes sur la capacit financire de la socit rpondre ses
besoins sociaux fondamentaux, une raction ngative ne peut

82
qu'influer de manire fcheuse sur tout le dveloppement de la
socit de consommation. L'conomie politique traditionnelle
reprsente par une longue phase de stabilit des conceptions et des
perspectives a cd le pas au cours des dernires dcennies une
conomie financire en pleine gestation, en plein mouvement et
surtout en pleine interdpendance plantaire. Cette conomie
financire, symbole premier de la globalisation, exige le renforcement
des capacits de consommation des socits modernes et donc les
garanties sociales doivent tre incorpores dans cette perspective au
mcanisme de la production pour permettre au citoyen de
consommer - caractristique premire des socits actuelles bien
plus que la production que les capacits technologiques rendent sans
limite et qui reste sans valeur si l'homme n'tait l pour acheter et
consommer.

Ainsi donc, il y a lieu de constater que l'analyse des systmes de

scurit sociale et d'assurances sociales pose d'emble la
problmatique suivante:

1) Les systmes de scurit sociale rpondent une philosophie

de la socit fonde sur une conceptualisation pousse de la
solidarit sociale considre dans sa diversit, sa richesse et
sa responsabilit engage au service de la socit. La
solidarit n'est pas, dans ce cas prcis, un terme banal mais
l'expression d'une conviction profonde visant travers elle
une cohsion sociale bien comprise. Cette conceptualisation
exige l'laboration de mcanismes de rflexion et d'analyse
suffisamment crdibles pour se traduire par une adhsion de
la socit aux recommandations et aux actions proposes.

2) Cette philosophie - vritable vision prospective de la socit -

se traduit par une politique adopte par les autorits
publiques, chacune selon les mcanismes constitutionnels et
institutionnels en vigueur dans chaque pays. Cette politique
constitue l'engagement juridique et public de la socit de
consacrer les ressources ncessaires la mise en vigueur de
systmes de scurit sociale. Les textes de lois promulgus
constituent, en ralit, l'expression mme de l'adhsion des
politiques publiques la philosophie de la scurit sociale.

3) Ds lors que cette politique est adopte par des textes de lois,
la scurit sociale devient une technique en ce sens qu'il
s'agit de mettre en place un systme institutionnel et
administratif cohrent et efficace pour collecter les cotisations
d'une part et rpartir les prestations aux bnficiaires d'autre
part.

83
Ainsi donc, le systme de scurit sociale n'est pas un projet social
comme tant d'autres mais le projet d'une socit dtermine
rpondre ses besoins socio-humains compte tenu des capacits
financires de la nation. Il s'agit, en l'occurrence, que les systmes de
scurit sociale instaurs soient performants et quitables tout en
respectant des normes de scurit financire bien comprises.

En effet, et en dpit de l'unanimit des socits contemporaines sur

le bien-fond du principe des garanties sociales accorder, il n'en
demeure pas moins vrai que le cot financier des prestations sociales
constitue dsormais une proccupation majeure pour ces mmes
socits car il est indispensable aux responsables tant du secteur
priv que du secteur public d'assurer la production et la distribution
des biens et des services en bonne comptitivit et sans mettre en
danger les capacits financires ou d'investissement de la nation.

C'est donc compte tenu de cette approche de synthse qu'il y a lieu

d'identifier les dispositions, mesures ou mcanismes de nature
amliorer l'efficacit de la scurit sociale dans toutes ses
composantes: taux de couverture de la population, cotisations,
prestations, lacunes dans les domaines couverts par la scurit
sociale, fonctionnement des institutions et rapport entre les
organismes administratifs en charge de la scurit sociale, conflits,
capacit de gestion des crises Ainsi donc le terme efficacit, loin de
couvrir une partie du domaine de la scurit sociale, concerne bien
celle-ci dans sa totalit.

Partant de l, il y a lieu d'identifier mthodiquement les composantes

de nature amliorer l'efficacit de la scurit sociale sur les divers
plans :

1. La composante institutionnelle et lgale pour

l'amlioration de l'efficacit de la scurit sociale

La gestion des systmes de scurit sociale incombe une institution

dnomme selon les pays, Caisse Nationale de Scurit Sociale ou
Caisse des Assurances Sociales. Ces institutions sont rgies par un
Conseil d'Administration form gnralement sur le modle tripartite
(Employeur, employs et tat) responsable entre autres de la
politique de scurit sociale et d'une Direction Gnrale responsable
de l'implantation et de la distribution sur le terrain des prestations de
scurit sociale. Dans certains pays, le Prsident du Conseil
d'Administration est parfois le Ministre du Travail, ou le Ministre des
Finances ou un des membres lus du Conseil d'Administration. Face
au Conseil d'Administration, le Directeur Gnral exerce dans la
pratique un pouvoir administratif important. Or toutes les fois o les
options sont mal dfinies, les membres du Conseil d'Administration

84
impliqus dans les tiraillements entre les politiques et les
appartenances publiques, la coopration rduite entre le Conseil et la
Direction gnrale suite une rdaction dfectueuse des textes ou
des volonts d'hgmonie, la composante institutionnelle conduit
inluctablement un affaiblissement de l'efficacit de la scurit
sociale auquel il est impratif de remdier. C'est pourquoi, il est
conseill pour assurer une bonne efficacit de la scurit sociale ou
pour l'amliorer de prvoir ce qui suit en matire institutionnelle:

Identification mthodique des prrogatives et des missions du

Conseil d'Administration et de la Direction Gnrale pour viter
des failles permettant d'initier des processus conflictuels en
matire de comptences.

Pousser l'implantation d'une vritable coopration entre les

employeurs, les employs et l'tat au sein des conseils
d'administration pour identifier en commun la politique de la
scurit sociale.

Sur le plan lgal, identifier clairement dans les textes les couches
de la population couvertes par les prestations, les taux de
cotisations, les prestations assurer et les mcanismes
pratiques, permettant chaque bnficiaire de savoir comment et
o profiter des prestations

Cette classification des comptences et des rles des organismes de

Scurit Sociale constitue le meilleur moyen d'assurer une bonne
gouvernance car partir de la dtermination des responsabilits, la
transparence dans le travail devient possible puisque la
responsabilit exige le report continu des activits menes.

2. La composante financire et conomique

S'il est vident d'affirmer que la politique de protection sociale a

connu un saut qualitatif majeur avec l'instauration des systmes de la
Scurit Sociale, il est non moins certain que des interrogations
majeures se posent actuellement sur le plan conomique et financier
qu'il est ncessaire d'analyser pour mieux baliser l'volution future de
cette politique. En effet, les systmes sont l'objet d'une interrogation
renouvele quant leur rle, leur efficacit et leur impact sur la
socit conomique productive. Pour cela quelques observations de
principe sont ncessaires pour mieux identifier les choix futurs.

C'est d'abord le fait que la scurit sociale a t instaure dans le

cadre d'une conomie qui tait alors surtout politique stable et
durable pour se transformer en une conomie financire marque par
une alerte continue aux flux des marchs et des changes et une

85
mondialisation instantane des vnements grands ou petits de
nature marquer l'conomie. Avec l'ouverture des marchs et les
grandes conomies d'chelles prvisibles, les ressources de la
politique de protection sociale provenant des cotisations sont plus
sujettes aux structures de services et de consommation que de la
seule production de l'entreprise. L'intelligence des structures mettre
en place et dvelopper constitue une condition majeure la
croissance des ressources du systme de Scurit Sociale et la
propre scurit du dveloppement conomique. En effet, une
politique malthusienne d'emplois, de fuite face au versement des
cotisations lgales, de recours la main-d'uvre trangre meilleur
march sont des facteurs de pnalisation conomique et financire
pour une socit de consommation fonde sur le fait de pousser le
citoyen tirer de plus en plus d'argent de sa poche pour consommer
pour que le systme de production et de services continue
fonctionner. L'un ne va pas sans l'autre et il est impratif de bien
comprendre que les succs de production de l'entreprise ne sont
garantis et prenniss que par les capacits de consommation de la
socit.

Ceci est d'autant plus vrai que les grands mouvements d'importation
et d'exportation lis aux conomies d'chelles possibles des grands
pays forte composante dmographique tels la Chine et les pays de
l'Asie du Sud-Est sont mme d'autoriser parfois l'importation dans
les pays de la rgion de n'importe quel produit un cot dfiant toute
concurrence. C'est pourquoi, il est impratif aux dcideurs sociaux et
conomiques de savoir doser avec discernement et intelligence entre
la revendication de faire baisser les charges imputes aux cotisations
de scurit sociale sur les cots de l'entreprise et la mise en pril de
toute la socit de consommation de ces mmes produits de
l'entreprise si les garanties sociales accordes - dont surtout au
niveau de la sant et de la scolarisation - ne sont plus suffisantes
pour pousser les mnages la consommation.

C'est pourquoi la politique de protection sociale travers la Scurit

Sociale exige la clarification de deux paramtres essentiels pour tout
le dveloppement futur du systme et l'amlioration de son efficacit
savoir: (a) les charges sociales sont-elles une source de crise de
l'emploi ? et (b) ces mmes charges sociales sont-elles un handicap
au dynamisme conomique et la promotion de l'emploi?

Si donc une relation substantielle existe entre le financement d'un

systme de Scurit Sociale par les cotisations des employeurs et
des employs - sans passer par le systme de l'impt et des taxes -
et les capacits conomiques, financires et sociologiques d'une
socit promouvoir ce systme, il est impratif que des rponses
fondes sur des tudes srieuses soient donnes dans le cadre de la

86
politique de protection sociale pour transgresser dfinitivement des
revendications mal fondes dans le monde du travail provenant tant
des employeurs que des employs.

Ainsi, il y a lieu pour une amlioration de l'efficacit de la Scurit

Sociale sur le plan conomique et financier de prvoir ce qui suit :

Mener des politiques de nature garantir une amlioration

progressive et substantielle des prestations alloues et de vrifier
si les systmes mis en place correspondent aux besoins des
assurs et aux ncessits de la vie avec le maintien du pouvoir
d'achat. Il ne s'agit pas de voir un systme bureaucratique et
lourd aboutir des prestations sans rapport avec les ncessits
sociales et mdicales.

Dterminer clairement la responsabilit et les charges de chacun

des partenaires sociaux, et surtout de l'Etat. Certes l'volution
rapide des situations au cours des trente dernires annes a
conduit un changement marqu des attitudes psycho-
sociologiques par rapport au concept de protection sociale et
celle-ci, de purement individuelle et familiale, est dsormais
reconnue comme un droit national. Mais ce passage de
l'assistance la solidarit qui est un acquis public majeur exige
d'tre pouss dans une perspective d'amlioration des services et
des prestations. Rien n'est jamais dfinitif dans le domaine social
et il y a lieu pour les gouvernements et les divers partenaires de
dterminer rgulirement l'tat et les perspectives des obligations
sociales mutuelles dans la socit.

La prise en compte des charges de la scurit sociale et des

assurances sociales dans les mcanismes et les cots de la
production conomique. Ainsi les incidences des cots sociaux
doivent faire l'objet de ngociations et de discussions pousses
entre les divers partenaires du monde du travail et il est certain
que toute discussion dans ce domaine mrite d'tre encourage
pour arriver aux meilleurs cots comparatifs de cotisations en
tenant compte des droits acquis et de la sauvegarde du niveau
des prestations. Un systme gnral de scurit sociale
consolid par le partenariat de gestion et de cotisation est de
nature responsabiliser encore plus les acteurs de la politique
sociale et de temporiser les revendications excessives et de
moduler les dpenses.

L'laboration ou le renforcement d'une base statistique

dmographique, conomique, sociale, financire, sanitaire car
aucun programme ne pourrait durer de manire stable sans un
appoint de donnes fiables s'talant sur de longues priodes pour

87
 autoriser tous les calculs possibles. Dans cette perspective, il y a
lieu de dvelopper les rflexions et les analyses en matire de
rapports entre les dpenses de scurit sociale et d'assurances
sociales et la comptitivit des conomies nationales et
rgionales pour parvenir des accords de nature ne pas lser
les intrts des travailleurs et accorder les investissements
dans les limites de la solidarit sociale bien comprise. Des
programmes de recherches et d'tudes permettront d'identifier
rgulirement l'tat et l'volution des systmes mis en place, les
cots, les tensions en matire de gestion, les conflits de
comptence, l'change d'experts et de donnes, l'identification
des handicaps et des blocages, et l'impact de tout changement
possible et souhaitable.

3. La composante sociale

Les socits contemporaines connaissent une profonde

transformation de l'emploi avec les avances technologiques, le rle
accru des femmes dans la vie active, les prestations assurer des
couches de la population tels les handicaps que les politiques de
protection sociale ne prenaient pas en considration du fait de peu de
sensibilisation de la socit leur gard. Cette transformation
profonde de la vie sociale cre des obligations nouvelles aux
systmes de Scurit Sociale. Il s'agit, en ralit, d'assurer des
prestations en imaginant les mcanismes financiers ncessaires de
cotisation pour garantir la scurit financire des systmes.

En effet, l'instauration du systme de la Scurit Sociale en instituant

la solidarit sectorielle entre les employeurs et les employs a
progressivement conduit aujourd'hui une revendication de plus en
plus largie dans toutes les couches de la socit particulirement
celles les plus vulnrables. Ds lors ce qui tait l'origine une
revendication syndicale s'est transform en une revendication
nationale et il est impratif aux systmes en vigueur de prendre en
considration cette transformation qualitative pour que le systme de
protection sociale reprsent par la Scurit Sociale continue
rpondre aux besoins rels de la socit. C'est pourquoi, les
orientations actuelles de cette politique visent un double volet de
rflexion et d'action:

Le premier volet: se rapporte aux recherches mener d'une

manire mthodique et sincre pour identifier dans la ralit des
choses les cots sociaux et financiers de la solidarit nationale
que reprsente le systme de protection sociale. A cet effet, des
rponses justifies doivent tre proposes la problmatique
suivante:

88
 La relation entre les charges sociales et les cots de main-
d'uvre: est-il exact que le niveau des charges sociales des
entreprises est en rapport avec le niveau des salaires et ces
donnes se situent-elles dans une fourchette large ou troite?
Quels sont les lments sociaux, financiers et conomiques
envisager pour que la comparaison des charges et du cot de la
main-d'uvre deviennent pertinente sans se limiter la seule
composante des charges sociales? Quels sont les effets rels
d'un allgement des charges sociales sur l'emploi, y a-t-il ou non
effet de substitution, de comptitivit, d'incitation l'embauche,
etc. - surtout que l'activit conomique pche par une insuffisance
de la consommation plus que par un manque d'pargne ? Et, en
fin de compte, un systme srieux et justifi de protection sociale
est-il un soutien durable la croissance et au progrs mme de la
socit ?

Si nous posons ces questions, c'est bien pour aborder le second

volet relatif au dveloppement actuel des besoins en garanties
sociales et des exigences de transformation du systme.

Le second volet: reflte les proccupations profondes des

socits en matire de garanties sociales et de leur continuit.
Actuellement, la protection sociale travers le systme de
scurit sociale doit rpondre divers problmes dont les
services mdicaux (continuit et qualit), le vieillissement, la
stabilisation des structures familiales (lutte contre la pauvret, la
dlinquance, l'exclusion), la lutte contre le chmage, les maladies
professionnelles, les emplois prcaires (intrimaires, temporaires,
). En somme, la scurit sociale permet la mondialisation
d'tre plus humaine et d'pargner des explosions de haine et de
violence - et c'est pourquoi, il est impratif de voir la rflexion
sociale s'orienter vers de nouvelles perspectives dont:

La reconnaissance d'un vritable droit la scurit sociale par

l'largissement de la base des assujettis et donc de la base de
cotisation. Des analyses dmographiques doivent pouvoir prvoir
l'volution de la structure de la population car toute rflexion sur
les prestations exige l'largissement de cette base de cotisation
pour qu'elle soit la plus nationale possible avec l'entre de la
population jeune et dynamique dans la scurit sociale.

En conclusion, il y a lieu de dire que les systmes de scurit

sociale ne constituent pas un simple apport suppltif aux besoins des
socits contemporaines. Au-del des cotisations assures et des
prestations, un vritable projet de socit se dessine: l'amlioration

89
de l'efficacit des systmes de scurit sociale rejoint une
proccupation humaine autant que politique car du succs du
systme dpend la capacit d'une socit d'oprer une
transformation profonde et qualitative conduisant un triple
dveloppement social, conomique et politique pour l'amnagement
des structures de l'avenir.

90
91
 Quatrime partie :
Scurit sociale et conomie informelle

92
Scurit sociale et conomie informelle
Nabil A. Elshami

Objet

Ce document se propose danalyser les origines de lconomie

informelle et des dispositifs de scurit sociale largement rpandus
dans la socit locale gyptienne et de dcouvrir les diffrents
acteurs de ce domaine afin dtudier les modalits dintgration de
ces dispositifs dans des initiatives de dveloppement formel.

Les origines de lconomie informelle

Les personnes travaillant dans lconomie dite informelle en tant que

patrons de petite entreprise ou de micro-entreprise choisissent
dlibrment de ne pas dclarer leur activit. Ce choix sexplique soit
par le cot excessif de la dclaration de lactivit (inscription) ou par
la crainte de contrles fiscaux abusifs. Par ailleurs, les travailleurs du
secteur informel ne voient pas ce que le secteur formel pourrait leur
apporter dans la mesure o ils auraient dduire une grande partie
de leurs revenus pour payer leurs impts et leur scurit sociale. Ces
travailleurs prfrent rester dans lconomie informelle parce quils
font peu de cas des services publics (qui sont financs par les
impts) et quils nont pas confiance dans le systme dindemnisation
de la protection sociale.

Cela tant, le secteur formel prsente divers avantages tels que la

protection des droits dauteur, le respect du contrat de travail, laccs
au crdit, etc. Ces avantages ne concernent pas les couches de la
population gyptienne faibles revenus. Par consquent, si les
inconvnients du secteur formel sont vidents aux yeux des patrons
ou des employs de PME, ses avantages le sont nettement moins.

Dans les pays o le cot de lactivit formelle est lev pour des
prestations limites, lconomie informelle occupe un grand nombre
de personnes ; selon certaines statistiques, plus de 70 % des
entreprises prives du secteur non-agricole sont soit de trs petites
entreprises, soit des entreprises informelles. Pour inciter les
travailleurs sortir du secteur informel, il faudrait en principe
amliorer lenvironnement conomique et le cadre lgislatif des PME.

Ces amliorations devraient tre prsentes de manire ce que les

patrons et les employs de PME se rendent bien compte des
avantages matriels dont ils bnficieraient sils exeraient leur
activit dans le cadre dune structure formelle.

93
En ce qui concerne les publications en la matire, lOrganisation
internationale du travail (OIT) signale dans son World Labour Report
2000 que des millions de personnes employes dans le secteur
informel ont de trs faibles revenus et que leurs capacits de cotiser
un systme de protection sociale sont extrmement rduites : elles
ne sont pas en mesure de faire la moindre conomie sur leurs
maigres revenus. Dans ces conditions, ces personnes ne peuvent
tre affilies un systme de protection sociale, comme lassurance
maladie ou lassurance vieillesse. Elles hsitent demander ou sont
tout simplement incapables dobtenir laide des services sociaux.
Plusieurs systmes dassurance maladie et dassurance vieillesse ont
t mis en place dans la rgion, mais ce jour, lassurance chmage
est inexistante.

Les dispositifs de scurit sociale actuels

Afin de montrer les effets des dispositifs informels de scurit sociale

et leur influence sur le dveloppement, nous aimerions expliquer
dans quel contexte les activits de micro-financement sont apparues
en Egypte. De nombreuses tudes dans ce domaine ont montr que
lactif circulant ncessaire aux PME tait dans une large mesure
aliment par les circuits de crdit informels que reprsentent les
grossistes, les usuriers et autres prteurs. Les autres sources locales
de cet actif circulant sont ngligeables et proviennent gnralement
de lpargne familiale, de prts sans intrts accords par des amis
ou des proches et des associations dpargne et de crdit
renouvelables (ROSCA).

Autre lment plus intressant encore : les marges sur les crdits
accords par les vendeurs et les divers usuriers ont reprsent plus
de 300 % par an dans de nombreux cas. Il savre ainsi que laccs
au crdit par lintermdiaire dinstitutions de micro-financement avec
des taux forfaitaires de 16 % reprsentait une excellente alternative
pour les PME, ce dont tmoigne la demande croissante de la part des
PME de crdits consentis des taux commerciaux auprs des
Institutions de micro-financement gyptiennes, et notamment des
ONG et des institutions de financement formelles.

Pour en revenir aux dispositifs informels de scurit sociale, nous

pourrions dire sans craindre de nous tromper que leurs origines sont
multiples. Les religions ont une influence dterminante sur ces
dispositifs, leurs structures et leurs modalits. LIslam exige de ses
fidles quils reversent un pourcentage fixe de leur pargne (2,5 %)
aux pauvres tous les ans : cest le concept de la Zakt. Malgr
lexistence dun Ministre de lAwkaf (Fonds de prestations sociales),
qui pourrait collecter les fonds de la Zakt et les rinjecter en bonne

94
logique dans les circuits correspondants, la plupart des Egyptiens
prfrent distribuer cet argent eux-mmes aux pauvres quils
connaissent au lieu de le placer sous le contrle du Ministre de
lAwkaf. La mme pratique sapplique aux chrtiens gyptiens, mais
les pourcentages diffrent et sont en rgle gnrale dtermins par
lEglise gyptienne.

Outre les religions, les us et coutumes jouent un rle important dans

les dispositifs de scurit sociale. Les Egyptiens sont rputs pour
leur gnrosit, qui se manifeste notamment loccasion des
vnements heureux ou malheureux de la vie. La famille et les amis
remettent gnralement de largent liquide sous enveloppe aux futurs
poux ; ils font de mme lors des naissances. En cas de dcs, de
maladie ou daccident, ces pratiques (contribution aux frais de
funrailles et dhospitalisation) stendent au-del du cercle
strictement familial.

Pour rsumer, tous les rseaux de scurit sociale des populations

faibles revenus sont solidement ancrs dans la socit depuis des
dizaines dannes et jusqu prsent, ils se sont avrs efficaces,
rapides et ractifs aux besoins qui apparaissent. Ils restent toutefois
insuffisants et leur approche pose un problme de mthode. Dans la
section suivante, nous donnerons quelques exemples des diffrentes
manires dintgrer ces pratiques de scurit sociale dans des
initiatives de dveloppement formel, en particulier dans celles qui ont
trait aux PME.

Crer des passerelles entre les pratiques de scurit

sociale et les initiatives de dveloppement formel
(lexprience ABA)

Le programme de micro-crdit mis en oeuvre par lABA sadresse aux

patrons de petites entreprises et de micro-entreprises et propose des
micro-prts successifs une seule et mme entreprise daprs le
modle du crdit dit progressif : les crdits consentis portent sur des
petites sommes qui augmentent progressivement en fonction des
rsultats du prt prcdent. Ce programme aide galement les
patrons de micro-entreprises informelles passer dans le secteur
formel en utilisant le montant du prt cet effet. Paralllement, le
programme propose une assistance sous forme de formations dans
les domaines permettant au secteur informel dvoluer comme
expos ci-dessous.

A travers sa collaboration avec les PME, lABA a lanc un programme

intitul Programme de promotion du travail indpendant , dont le
nom est particulirement significatif et explicite ; ce programme est

95
men conjointement avec celui des PME, mais comporte des
spcificits :

Il est financ par les dons dhommes daffaires dAlexandrie.

Les prestations sont accordes par les responsables de prt
de lABA, sur la base du volontariat.
Ces responsables reprent des personnes sans emploi et leur
proposent de les subventionner hauteur de 10 000 livres
gyptiennes (1 700 USD) si elles acceptent de travailler
pendant trois mois de 8 heures 16 heures dans le secteur
de leur choix.
A lissue de cette priode dessai de 3 mois, si lexprience est
concluante, une subvention supplmentaire de 10 000 livres
gyptiennes viendra sajouter la premire.
Aprs ces trois mois, la personne aura pris lhabitude de
travailler ; elle cessera dtre une charge pour sa famille et
deviendra un lment productif.
Cette personne pourra alors adhrer un groupe de
travailleurs et solliciter un prt dans le cadre du Programme
de prt group de solidarit gr par lABA.
La bonne surprise est que le pourcentage dentreprises
durables dpasse les 74 %.

Ce programme montre quen faisant preuve de rflexion, les

agences de dveloppement peuvent, par de petites contributions
aux populations locales, transformer radicalement la vie de ces
dernires.

Paralllement cette initiative, lABA a lanc son Centre des

petites entreprises (SBC) il y a presque 12 ans. Le SBC a pour
mission de proposer aux PME les services non-financiers dont
celles-ci ont besoin pour survivre et dvelopper leur activit. Voici
quelques-uns de ces services :

Comment grer une activit conomique en tenant

compte de la fiscalit.
Comment aborder une activit conomique du point de
vue de la scurit sociale et des services du travail.
Formation professionnelle (en fonction des besoins)
Marketing et regroupements

Par ailleurs, les passerelles entre les pratiques formelles et

informelles de scurit sociale constituent un ensemble dactivits
qui devraient faire lobjet dune tude approfondie et tre
intgres dans diverses initiatives de dveloppement. Des
structures autres que les agences de dveloppement et les IMF,
telles que les instances du secteur gouvernemental, non-

96
gouvernemental et priv, interviennent galement dans le
processus : par ex. le ministre de lAwkaf, le ministre de la
sant, les hpitaux publics, les compagnies dassurances, les
ONG de la protection sociale islamiques et chrtiennes, les
uvres de bienfaisance, etc. Sur le terrain, ces pratiques sont
mises en uvre, mais lABA estime quil faudrait faire une tude
sur les moyens dintgrer les pratiques existantes dans celles des
agences de dveloppement et des IMF, voire examiner comment
ces agences pourraient jouer le rle de mdiateur afin de faire
bnficier les groupes cibles de prestations de scurit sociale en
faisant appel des institutions plus spcialises.

97
 Cinquime partie :
Laccs des femmes la scurit sociale

98
Prendre en compte la diversit
Offrir une scurit sociale adapte aux femmes :
un pari difficile

Dr. Jay Ginn

Dans la plupart des socits, le travail non rmunr est accompli

essentiellement par les femmes quil sagisse de lducation des
enfants, de la prise en charge des adultes malades, fragiles ou
handicaps, des activits domestiques courantes ou de lemploi dans
des entreprises familiales. Ces obligations tendent restreindre
lactivit professionnelle et les salaires des femmes et, par l mme,
leur participation la scurit sociale et leurs droits, notamment aux
pensions.

Au cours de cet expos, jexaminerai deux aspects des dsavantages

qui affectent les femmes en matire de scurit sociale : en premier
lieu leurs taux demploi et leurs salaires infrieurs ceux des
hommes dans les diffrents pays de lUE et, deuximement, les
caractristiques des rgimes de scurit sociale qui attnuent ou
renforcent les effets du rle limit des femmes sur le march du
travail formel. Dans lexamen de la scurit sociale, je me
concentrerai sur les prestations essentielles, savoir les pensions
verses par lEtat.

Lemploi et les salaires des femmes

Lemploi et les salaires des femmes restent trs infrieurs ceux des
hommes dans les pays de lOCDE. En 2000, le taux moyen demploi
dans 28 de ces pays, sagissant du groupe dge de 25 54 ans,
tait de 88 % pour les hommes, 74 % pour les femmes sans enfants
et 62 % pour les femmes ayant deux enfants ou plus (voir tableau 1).
Limpact de la maternit sur lemploi et les salaires des femmes varie
considrablement selon les pays. Par exemple, ses effets ngatifs
pour le taux demploi sont bien moindres en Sude et en Finlande
que dans dautres pays (tableau 1).

Parmi les femmes salaries, la proportion de celles qui travaillent

temps partiel est faible en Sude, en Finlande et en Espagne, un peu
plus leve en Italie et en France et beaucoup plus forte en
Allemagne, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. En outre, les
consquences de lducation denfants sur la dure du travail varient
et sont beaucoup moins importantes en Sude, en Finlande et en
Espagne quaux Pays-Bas et au Royaume-Uni (tableau 1). En

99
Grande-Bretagne, lemploi temps partiel signifie frquemment une
dure du travail hebdomadaire trs courte : le cinquime des
salaries ont moins de huit heures de travail rmunr par semaine.

Tableau 1 : Pourcentage de salaris, hommes et femmes,

de 25 54 ans, selon la situation des femmes relatives la
maternit dans huit pays de l'OCDE, 2000
% employ % temps partiel
Hommes Femmes Femmes
Pas 2+ Pas 2+ enfants
denfant enfants denfant
Sude 86 82 82 15 22
Finlande 85 79 74 8 14

France 87 74 59 20 32
Allemagne 87 77 56 54 60

Pays-Bas 92 75 63 38 83
Royaume-Uni 88 80 62 24 63

Espagne 85 55 43 14 19
Italie 85 53 42 20 34

OECD (28) 88 74 62 19 37

Source: Calcul tabli partir du document Perspectives de lemploi, 2002,

OCDE, Tableau 2.4

Ces diffrences entre pays correspondent la fois la disponibilit

demplois temps partiel et au niveau de laide apporte par lEtat
pour crer des services de garde et des conditions de travail
compatibles avec une vie familiale. Parmi les facteurs qui limitent
lactivit professionnelle des mres, lun des plus importants est la
pnurie de garderies conomiquement accessibles (Daycare Trust,
1999). Pour les mres seules (divorces, nayant jamais t maries
ou veuves), le problme est plus grave encore que pour les femmes
maries.

Bien que lemploi des femmes se soit spectaculairement dvelopp

depuis les annes 50, la tendance se rvle tonnante lorsque lon
en considre les incidences sur les revenus et lacquisition de droits
une pension. Ce dveloppement a eu lieu surtout dans le travail
temps partiel, les femmes ayant cherch combiner une activit
rmunre avec leurs responsabilits domestiques. En 2000, le taux
demploi plein temps parmi les femmes en ge de travailler na
dpass 40 % que dans les pays nordiques et en France (voir figure
1).

100
Figure 1 :

% de femmes ges de 16 64 ans, salaries plein temps,

1990 et 2000

Pays-Bas

Italie

Allemagne

France

Irlande
1990 2000
Autriche

Grande-Bretagne

Nouvelle Zlande

Canada

Etats-Unis
Norvge

Danemark

Sude

Finlande

0 20 40 60 80 100

% de salaries plein temps

Mme quand les femmes sont en mesure dexercer une activit

professionnelle plein temps, elles gagnent moins que les hommes,
malgr les lgislations sur lgalit. Par exemple, parmi les salaris
britanniques plein temps, les salaires horaires des femmes
natteignent que 82 % de ceux des hommes et sont mme plus bas
encore chez les salaris non manuels (70 %). Les salaires horaires
des femmes travaillant temps partiel sont encore plus bas et
quivalent 61 % seulement de ceux des hommes employs
temps plein (ONS 2001). Toynbee (2003) attribue les bas salaires de
la main-doeuvre fminine en Grande-Bretagne au faible niveau du
salaire minimum et au manque de valorisation des comptences
gnralement attribues aux femmes (garde, mnage, cuisine,
enseignement et soins). La rmunration de ces activits est encore

101
infrieure celle des professions domines par les hommes. Les
salaries mal payes tendent le rester et on constate une rotation
importante de la main-doeuvre entre les emplois mal pays et le
chmage (McKnight et coll., 1998). Les revenus des femmes
maries, en particulier, restent trs au-dessous de ceux des hommes,
tant sur le plan national quau sein des couples (Arber et Ginn, 1995).

Les salaires des femmes sont galement affects par des pauses
dans leur carrire. Des recherches longitudinales menes en Grande-
Bretagne ont montr quune interruption dun an dans lemploi des
femmes entranait en matire de salaire une pnalit moyenne de 16
%, soit le double de la pnalit correspondante pour les hommes
(Gregg et coll., 2000). Ainsi, les interruptions dans la vie
professionnelle pour lever des enfants peuvent nuire lemploi et au
salaire des femmes de nombreuses annes aprs la phase de
procration.

Lingalit des sexes quant aux salaires est modifie par des
lments tels que ltape de leur vie o se trouvent les femmes, leur
situation familiale, leur niveau dinstruction, leur catgorie
professionnelle et leur appartenance ethnique et varie galement
selon les socits. Pour les salaries britanniques de 20 30 ans,
lingalit entre les sexes relative au salaire horaire temps plein est
de moins de 10 %, mais elle atteint 25 % parmi ceux qui ont plus de
40 ans (Rake et coll., 2000 : 46-47), mesure que les salaires des
hommes augmentent et que ceux des femmes diminuent.

La participation moindre des femmes au march du travail et leur

rmunration plus faible limitent pour elles la possibilit de bnficier
de rgimes de scurit sociale conus pour un emploi et des salaires
typiquement masculins. Pourtant, les obstacles sont diffrents en
fonction des pays et des caractristiques des systmes de protection
sociale, examines ci-aprs.

La diffrenciation entre hommes et femmes et la

conception des pensions de scurit sociale

Le dbat sur les systmes de scurit sociale a t ax

principalement sur les relations entre lEtat et le march, tandis que
les ingalits entre les sexes et les rles familiaux taient
relativement ngligs (Orloff, 1993).

Pour les femmes ayant t maries (la majorit), une retraite peut
tre obtenue par trois voies principales, distinctes sur le plan des
concepts mais souvent associes en pratique, savoir :

i) le partage dune pension verse au conjoint

102
 ii) une pension de rversion
iii) une pension fonde sur des contributions propres.

Sen remettre uniquement la premire voie est une stratgie

risque, car le partage peut ne pas tre quitable et la majorit des
retraites ne sont pas maries. La plupart des mariages se terminent
par le veuvage de la femme ou, dans une proportion croissante, par
le divorce. Dans la deuxime voie, une pension est perue par les
pouses, les veuves et les ex-pouses sur la base des cotisations
la scurit sociale de leur mari ou ex-mari. La troisime voie, dans
laquelle les femmes acquirent des droits une pension sur la base
de leur propre emploi, peut apporter la scurit financire, mais
seulement lorsque le rgime de scurit sociale est favorable aux
femmes en dautres termes, lorsquil minimise les effets sur la
pension des interruptions de la vie professionnelle et des priodes de
bas salaire. Les lments principaux des rgimes de scurit sociale
qui influencent laccs des femmes une pension et le montant de
cette dernire, titre individuel et en tant quayant droit, sont indiqus
dans le tableau 2.

Tableau 2: Qualit de lassurance vieillesse dans la

perspective de lgalit des sexes
a) Ouverture de droits titre individuel
Accs Seuil concernant les salaires ou la dure du travail
aux fins de cotisations
Traitement des annes consacres lducation
denfants ou des soins
Age de louverture des droits pension
Montant Lien avec les salaires, et de quelle manire
Montant maximum en % des salaires moyens
b) Droits drivs (en tant quayant droit)
Accs Conditionn au statut dpouse ou de veuve
Possibilit dacquisition de droits pour les divorces
Montant Prestations des ayant droit en % de la pension du
conjoint ayant cotis
Prestations de veuve en % de la pension du conjoint
ayant cotis
Calcul des droits des divorcs
Source: Adaptation de ltude de Ginn, Daly and Street (2001) tableau 1.1

Ouverture de droits titre individuel

Dans beaucoup de rgimes de scurit sociale, les salaries faible

revenu sont exonres de cotisations, par le biais dun seuil de

103
rmunration ou de dure du travail. Lexonration peut sappliquer,
et cest le cas, par exemple, en Grande-Bretagne, mme quand les
salaires correspondant deux ou plusieurs emplois temps partiel
dpassent le seuil, si la rmunration qui quivaut lun quelconque
de ces emplois est trop basse. Environ 1, 4 millions de femmes
britanniques ne peuvent aujourdhui cotiser des assurances
sociales parce que leur salaire se situe au-dessous de la limite de la
rmunration infrieure, soit 77 par semaine (Fawcett/Age concern,
2004). Les femmes maries peuvent tre autorises choisir de ne
plus payer une partie des cotisations et de se limiter un timbre de
cotisation rduit . Cette option, qui a exist en Grande-Bretagne
jusquen 1978, sest rvle dsastreuse, car les intresses ont
constat en arrivant lge de la retraite quelles ne pouvaient
prtendre, titre individuel, qu une pension dEtat minime, voire
aucune. Bien que lexemption de lobligation de cotiser permette aux
particuliers de conserver une partie plus importante de leur salaire, ils
risquent de le regretter plus tard, lors de la retraite. De mme,
lexonration des cotisations de scurit sociale pour les emplois
familiaux et indpendants entrane de faibles revenus la retraite.

Les annes passes lever des enfants rduisent le montant de la

pension lorsquil nexiste pas de mcanismes tels que ceux examins
ci-aprs pour empcher cette rduction. Du fait de lattribution des
pensions dEtat un ge avanc et de lobligation davoir cotis
pendant de nombreuses annes pour avoir droit une retraite taux
plein, il est plus difficile pour les femmes que pour les hommes (et
pour celles qui se sont occupes de leur famille que pour les autres)
dobtenir cette retraite taux plein. Les pensions lies aux salaires
tendent handicaper les femmes, si la formule de retraite
naugmente pas les droits pour les bas salaires.

Droits drivs

Les rgimes de retraite dEtat prvoient traditionnellement des

pensions de veuve, reconnaissant ainsi les difficults des femmes
obtenir des droits propres pension. Les veuves ne peroivent
gnralement quune fraction de la pension de leur mari dcd. En
Grande-Bretagne, celles qui ont plus de 60 ans peroivent 100 % de
la pension de base de leur mari mais la moiti seulement de sa
deuxime pension dEtat. Le montant de la pension de conjoint et les
conditions qui y sont attaches sont galement importants. Les
pouses britanniques ges de plus de 60 ans peroivent 60 % de la
pension de base de leur mari (si ce montant est suprieur celui
auquel elles auraient droit personnellement) mais doivent attendre
quil atteigne lge de 65 ans.

104
Les femmes divorces peuvent acqurir certains droits des
pensions dEtat du fait des cotisations de leur mari. Par exemple, les
divorces britanniques ont la possibilit, grce la carrire
dassurance de leur ex-mari, daccrotre leurs propres droits la
pension de base dEtat. Toutefois, elles nont pas le droit automatique
dobtenir une part de la deuxime pension dEtat de leur ex-mari.
Certaines lobtiennent, quoique trs rarement, par dcision du
Tribunal. En Allemagne, en revanche, le partage des droits pension
lors du divorce est bien tabli.

Au 21 sicle, les attentes concernant lindpendance financire des

femmes et les changements dans les structures familiales remettent
en question la fois lefficacit et lquit des pensions drives
(Ginn, 2003). En premier lieu, les pensions de conjointes et de
veuves sont souvent insuffisantes pour vivre, car elles ne
compensent pas totalement la perte de droits pension indpendants
subie en raison des annes passes lever des enfants.

En second lieu, tant donn les cots supplmentaires l'unit

qu'implique le fait de vivre seul, les veuves entirement tributaires de
pensions de rversion verses par l'Etat sont confrontes une forte
baisse de leur niveau de vie au moment de leur deuil. Troisimement,
les droits drivs prsentent l'inconvnient majeur d'tre lis un
statut marital lgal. Si les pouses et veuves de retraits peuvent
obtenir certaines prestations, les femmes ayant vcu en concubinage
ou n'ayant jamais t maries en sont exclues, alors mme que la
maternit a empch beaucoup d'entre elles d'avoir une activit
professionnelle pendant de nombreuses annes et qu'elles
bnficient seulement, en consquence, d'une pension propre
rduite. Eu gard l'rosion des liens entre mariage et maternit, les
pensions de rversion sont de plus en plus mal cibles.

Des questions d'quit se posent, parce que les pensions de

rversion ncessitent des apports transversaux substantiels d'autres
cotisants au rgime de retraite, aspect signal par Cuvillier (1979) et
prcis par Jepsen et Meulders (2002) au sujet de la protection sociale
dans les pays de l'UE. Les droits la pension de rversion sont ouverts
sans considration du fait que les possibilits d'emploi de leurs
bnficiaires ont t ou non restreintes par l'ducation d'enfants ou la
prise en charge d'autres membres de la famille. En Grande-Bretagne,
par exemple, les femmes maries, veuves et divorces sans enfant qui
n'ont jamais travaill peroivent des pensions de rversion au titre de
l'assurance nationale. Ces retraites sont finances par les cotisations
de tiers, parmi lesquels des mres seules ou vivant en concubinage qui
sont parvenues lever leurs enfants tout en travaillant. Il en rsulte
que des mres non maries, appartenant un groupe financirement

105
dfavoris, contribuent aux pensions de rversion de femmes maries
sans enfant.

Malgr ces problmes poss par les pensions de rversion, elles ne

peuvent tre supprimes tant que la protection des droits individuels
pension n'aura pas t amliore pour ceux qui ont des obligations
d'ducation ou de soins.

Protection des pensions par le biais d'allocations

d'ducation et de soins

La plupart des rgimes de retraite des Etats de l'UE reconnaissent

que l'ducation d'enfants ouvre des droits pension, mais cette
ouverture de droits est moins rpandue dans le cas de soins
informels des adultes fragiles, comme l'a montr Leitner (2001).
Des pensions fondes sur la rsidence vitent de pnaliser les
personnes ayant assur une ducation ou des soins pour leurs
annes de travail non rmunres, d'emploi temps partiel et leurs
bas salaires. Les retraites forfaitaires aident galement diminuer les
effets de l'ingalit des sexes quant aux salaires, et peuvent tre
aussi efficaces qu'une pension de rsident ds lors qu'un crdit y est
intgr pour les annes d'ducation ou de soins.

Deux des rgimes taux fixe (Grande-Bretagne et Irlande) couvrent

depuis 1970 ceux qui ont assum des responsabilits d'ducation ou
de soins en rduisant le nombre d'annes requises pour bnficier
d'une pension de base pleine (tableau 3a). Grce cette rforme,
une proportion croissante des femmes britanniques qui arrivent
l'ge de la retraite d'Etat peuvent prtendre une pension de base
propre, mme s'il faudra quelques dcennies encore avant que
toutes les femmes bnficient de ce taux plein. Au Danemark et aux
Pays-Bas, une pension de citoyen finance par l'impt est payable
tous les particuliers qui rpondent aux conditions de rsidence,
l'ge de 67 ans au Danemark et de 65 ans aux Pays-Bas. Ceux qui
ont pass quelques annes s'occuper de leurs enfants peroivent
la mme pension de base que ceux qui ont t salaris sans
interruption. Nanmoins, il y a lieu de se poser la question cruciale de
savoir si le taux de la pension de base (ou de ressortissant) est
suffisant pour vivre. S'il ne l'est pas, comme c'est le cas en
Grande-Bretagne, l'universalit du droit au taux plein sera une
victoire creuse pour les femmes. En 2002, le taux forfaitaire universel
de pension aux Pays-Bas tait de 203 Euros (environ 140 ) par
semaine et par retrait vivant seul, pension indexe sur le salaire
minimum et laquelle venait s'ajouter une indemnit de vacances. Le
contraste est frappant si l'on considre que la pension de base
britannique n'tait, en 2002, que de 77 par semaine (environ
15 pour cent du salaire moyen), ce qui dtruisait son efficacit en tant

106
qu'instrument de redistribution en faveur de ceux qui avaient assur
une ducation ou des soins. Etant indexe sur les prix, la pension de
base quivaudra seulement, en 2050, 7 pour cent du salaire
moyen. Cette grande diffrence entre les pensions de bases
nerlandaise et britannique, qu'il s'agisse de leur gnrosit ou de
leur porte, les deux pays ayant un important secteur de pension
priv, correspond sans doute aux orientations diffrentes des deux
pays en matire d'aide sociale.

Tableau 2: Qualit de lassurance vieillesse dans la

perspective de lgalit des sexes
a) Ouverture de droits titre individuel
Accs Seuil concernant les salaires ou la dure du
travail aux fins de cotisations
Traitement des annes consacres lducation
denfants ou des soins
Age de louverture des droits pension
Montant Lien avec les salaires, et de quelle manire
Montant maximum en % des salaires moyens
b) Droits drivs (en tant quayant droit)
Accs Conditionn au statut dpouse ou de veuve
Possibilit dacquisition de droits pour les
divorces
Montant Prestations des ayant droit en % de la pension
du conjoint ayant cotis
Prestations de veuve en % de la pension du
conjoint ayant cotis
Calcul des droits des divorcs
Source: Adaptation de ltude de Ginn, Daly and Street (2001) tableau 1.1

Les crdits pour ducation et soins (ou droits l'assurance sociale

correspondant aux annes d'ducation ou de soins) sont un
mcanisme rpandu pour mieux permettre aux femmes d'acqurir
une pension pleine dans les rgimes de retraite d'Etat lis aux
salaires. Dans ces rgimes, la valeur d'un tel crdit dpend du taux
de cotisation fictif appliqu pour la priode couverte, qui peut tre une
fraction des salaires nationaux moyens ou des salaires rcents de
l'intress. Un autre facteur pertinent pour l'galit entre les sexes est
le nombre d'annes utilis pour calculer les salaires moyens sur
lesquels se fondent les droits pension (Leitner, 2001). Dans la
moiti des pays de l'UE ayant un rgime li aux salaires (Belgique,
Allemagne, Italie, Luxembourg, Sude, Grande-Bretagne), les
salaires pris en compte sont ceux de toute la vie professionnelle ;

107
dans ces pays, les priodes de bas salaires ou sans activit
rmunre tendent diminuer la moyenne sur laquelle la pension se
fonde, moins que ces priodes ne soient entirement couvertes par
un crdit d'ducation ou de soins. Les autres pays se fondent sur les
salaires moyens des dernires annes (Finlande, Grce, Espagne)
ou la moyenne des meilleures annes (Autriche, France, Portugal).
Les salaires des femmes n'atteignant pas ncessairement leur niveau
le plus lev la fin de leur vie professionnelle (ce qui est souvent le
cas pour les hommes, en particulier dans les professions non
manuelles), l'utilisation des meilleures annes est plus favorable aux
femmes que celle des dernires annes.

Des rformes pour diminuer les cots des retraites publiques et

encourager le dveloppement de pensions reposant sur un
financement priv ont t introduites ou sont en prparation dans la
plupart des pays occidentaux (Franco et Munzi 1996 ; Lloyd-Sherlock
et Johnson 1996). L'impact de ces rformes sur les femmes a t en
grande partie ignor. Pourtant, il y a lieu de relever une tendance
des changements qui accrotront les obstacles auxquels se heurtent
les responsables d'ducation ou de soins quant l'acquisition de
droits pension. On peut en donner pour exemples la rduction du
montant des pensions d'Etat, un indexage plus faible, affectant de
manire disproportionne ceux qui vivent le plus longtemps, et
l'obligation d'avoir travaill pendant une dure plus longue pour avoir
droit la pension taux plein. Plus le lien est strict entre les droits
pension et l'emploi, plus s'aggravent l'ingalit entre les sexes et les
obstacles pour ceux qui ont eu des responsabilits d'ducation.

Les difficults que rencontrent les femmes dans les rgimes de

scurit sociale, en termes d'accs et de possibilit d'obtenir une
retraite substantielle, sont minimes en comparaison de leur handicap
considrable dans les rgimes de pension privs (Ginn et coll., 2001;
Ginn, 2003). Les femmes ont moins de chances d'acqurir une
quelconque pension prive que les hommes et celles qui y
parviennent peroivent des montants infrieurs. En consquence,
l'association entre retraites publiques et prives a des incidences sur
l'ingalit des sexes quant aux revenus en fin de vie et sur le risque
de pauvret auquel sont exposes les femmes ges.

Conclusions

Le montant maximum de la pension d'Etat peut tre obtenu l'issue

d'un emploi constant plein temps entre 20 et 65 ans, structure
d'activit rare parmi les femmes qui ont des responsabilits
familiales. Dans la plupart des pays de l'UE, les dispositions de
scurit sociale ont t conues ou adaptes de manire aider les

108
femmes acqurir des droits pension indpendants, en
affaiblissant le lien entre salaires et pensions. Les pensions de
ressortissant, les pensions forfaitaires, les crdits pour ducation et
soins, l'emploi des meilleures annes, l'inclusion des salaris les
moins rmunrs, des travailleurs familiaux et des travailleurs
indpendants sont autant de mesures qui tendent prvenir la
concentration de la pauvret en fin de vie chez les femmes. Toutefois,
cette redistribution en faveur de celles qui ont assum des obligations
d'ducation ou de soins deviendra moins efficace si les pensions
d'Etat sont rduites et remplaces par des retraites prives,
lesquelles sont souvent dfavorables aux femmes.

On peut se demander si les pensions de rversion sont un bon moyen

de compenser les handicaps des femmes lorsqu'il s'agit d'acqurir leur
propre pension d'Etat ou prive, ou si elles se justifient pour des motifs
d'quit. L'affaiblissement des liens entre le mariage et la maternit, un
taux d'emploi des femmes bien suprieur ce qu'il tait il y a 50 ans et
l'volution des attitudes l'gard de la dpendance financire rendent
les droits drivs de plus en plus anachroniques.

L'amlioration de la capacit, pour les femmes, d'acqurir une

pension indpendante, tout en liminant graduellement les
prestations drives, est une option viable envisager. Un modle
simple et conomiquement accessible est la pension de citoyen fix
un taux adquat, comme en Nouvelle Zlande, ce qui supprimerait
immdiatement toutes les pnalits engendres par l'ducation ou
les soins dans le rgime de retraite d'Etat (PPI, 2004).

Des services de garde et de soins dvelopps y compris la prise en

charge des enfants et des personnes ges, l'ducation, les services
sociaux et de sant donnent aux femmes la libert d'exercer une
activit professionnelle et augmentent galement l'offre d'emplois
auxquels elles peuvent prtendre. En particulier, la fourniture de
services de garde des enfants conomiquement abordables et de
qualit, assortie d'un cong de maternit gnreux (rmunr),
permet plus de femmes de garder un emploi plein temps (Gornick
et coll., 1997). De telles politiques avantagent les femmes en terme
de salaires et de retraites et largissent la gamme de leurs choix..

Pour viter que les femmes en ge de travailler dans les pays de l'UE
ne connaissent en fin de vie la pauvret qui a t celle des
gnrations prcdentes, des politiques sociales tenant compte des
spcificits de chaque sexe sont ncessaires et il faut combattre la
tendance mettre l'accent sur les rgimes de retraite prive, aux
dpens de ceux de l'Etat. L'galit formelle entre sexes dans l'emploi
est un progrs dont on doit se fliciter mais elle n'apportera pas

109
l'galit dans les pensions publiques et prives tant que la rpartition
du travail non rmunr entre les sexes demeurera ingale.

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111
Scurit sociale et galit des sexes : rflexions
concernant les pays du sud et de l'est de la
Mditerrane

par Simel Esim, Ph.D.1

Introduction : la scurit sociale et l'galit des sexes

La scurit sociale est la protection que la socit fournit aux

individus et aux mnages pour leur garantir l'accs aux soins de
sant et la scurit des revenus notamment en ce qui concerne la
vieillesse, le chmage, la maladie, l'invalidit, les accidents
professionnels, la maternit et le dcs du soutien de famille. La
scurit sociale est un terme gnrique, qui englobe l'assurance
sociale ( laquelle cotise le salari) et l'assistance sociale (qui est
non contributive et comprend les filets de protection sociale et les
prestations daide sociale).

L'galit des sexes implique que les femmes et les hommes ont les
mmes chances dans la vie dans trois domaines : les comptences,
l'accs aux ressources et aux possibilits offertes, et enfin le pouvoir
ou la capacit de faire voluer et de changer les situations. La
scurit sociale n'est pas exempte de prjugs sexistes. En raison de
certaines tendances dmographiques et des ingalits sociales et
conomiques, les femmes et les hommes sont concerns de manire
diffrente par les prestations de scurit sociale.

Les femmes ont un accs plus restreint aux moyens lis au

march du travail (savoir faire, savoirs, rseaux).
Au cours de leur vie, les femmes ont moins accs que les
hommes aux ressources productives (terre, capital, btails).

Il existe sur le march du travail un prjug en faveur du soutien

de famille masculin malgr les difficults conomiques qui
obligent les mnages pauvres chercher plusieurs sources de
revenus.

1
Le prsent document est bas sur un expos prsent lors de la Confrence
euro-mditerranenne sur la scurit sociale, facteur de cohsion sociale
co-organise par le CE et l'OIT Limassol (Chypre) les 27 et 28 mai 2004.

112
 De nombreuses communauts de la rgion continuent de
restreindre la mobilit des femmes.

Le mariage prcoce, puis les maternits et les soins aux enfants

peuvent empcher l'intgration des femmes dans le march du
travail.

Les femmes sont sous-reprsentes sur le march officiel de

l'emploi et surreprsentes dans le secteur informel, le travail
familial non rmunr, les emplois temps partiel, les bas
salaires, ainsi que parmi les chmeurs et les inactifs.

Vers la fin du XIXe sicle et au dbut du XXe sicle, de nombreux

pays industrialiss ont mis en place des rgimes de protection sociale
contre les risques sociaux. La plupart de ces rgimes ont t conus
un moment o la part des femmes dans la population active tait
faible et o elles taient considres comme des personnes
charge.

De nombreux rgimes ont t fonds sur le modle traditionnel du

mnage dans lequel l'homme tait le soutien de famille et la femme
tait responsable des soins du mnage non rmunrs dans le cadre
de l'unit familiale. Les intrts directs des femmes taient pris en
compte par la fourniture des prestations de maternit et/ou le service
de protection maternelle et infantile. Pratiquement aucun rgime ne
prenait globalement en compte les rles multiples de la femme au
travail.

Les rgimes bass sur le modle du soutien de famille masculin

partent de lhypothse que le partenaire masculin gagne sa vie dans
un emploi salari, alors que la femme est essentiellement charge
des soins du mnage et la famille qui ne sont pas rmunrs. Ces
rgimes taient conus au dpart pour rpondre aux besoins des
hommes et des femmes dans une socit o les travaux salaris et
non salaris taient strictement rpartis entre les sexes. Une femme
marie bnficie gnralement d'une certaine protection dcoulant
de celle accorde son poux ; ses revenus propres sont traits
comme des revenus supplmentaires. Par comparaison avec les
femmes maries, les hommes maris sont souvent dfavoriss en ce
qui concerne les prestations de survivant. Cependant, le rle des
femmes dans la socit et les attitudes l'gard des structures
familiales ne correspondent plus ce modle traditionnel. Les
structures familiales ont volu et le nombre des familles
monoparentales ne cesse de crotre.

113
Pourtant, dans le contexte des rformes et des discussions actuelles
concernant la scurit sociale, on reconnat la ncessit d'en finir
avec un certain nombre dhypothses sexistes qui pnalisent les
femmes en ce qui concerne l'accs aux prestations sociales et le
bnfice de ces prestations.

Anciennes hypothses Nouvelles hypothses

Les mnages nont quune
seule source de revenus : net
prjug en faveur du soutien de
famille masculin
La pauvret ne concerne que
les revenus
Ignorance du travail non
rmunr dans le secteur des
soins du mnage et de la famille
qui concerne essentiellement
les femmes
Le mnage est considr
comme une unit de prise de
dcisions unique et homogne
Multiples stratgies de moyens de
subsistance des mnages et des
travailleurs
Multiples aspects de la pauvret
Reconnaissance du rle du travail non
rmunr pour la survie et le bien-tre du
mnage
Reconnaissance des diffrences entre les
sexes et les ges dans la rpartition du
pouvoir, des revenus et de la prise des
dcisions l'intrieur du mnage

Toutes ces nouvelles hypothses sont en passe d'tre reconnues sur

le plan international, mais il reste les reflter dans la politique et les
programmes. La Confrence internationale du travail de 2001 a mis
l'accent sur l'galit entre les sexes en matire de scurit sociale, en
ce qui concerne non seulement l'galit de traitement, mais aussi les
mesures visant garantir lgalit des effets. La confrence a
reconnu le travail reprsent par les soins non rmunrs, qui
incombent essentiellement aux femmes qui s'occupent des enfants,
des parents gs et des membres de la famille malades. Elle a
galement not que ce travail se fait aux dpens dun travail salari
et que les personnes concernes s'en trouvent dfavorises pour la
suite de leur vie.

Plusieurs activits de recherche rcentes de l'OIT ont tudi les

questions lies l'galit des sexes dans le contexte de la scurit
sociale. Ingebourg Heide, auteur dune tude date de 2004 intitule
Gender roles and sexequality : European solutions to social security
disputes (les rles effectifs des hommes et des femmes et l'galit
des sexes : des solutions europennes aux conflits de scurit
sociale), fait remarquer que les femmes occupent souvent des
emplois insuffisamment couverts par la scurit sociale, tels que des
emplois temps partiel, faibles revenus, intermittents ou prcaires,
ou un travail domicile ou encore sont employe de maison. Mme
lorsque les femmes ont accs la scurit sociale, elles risquent de
ne pas satisfaire aux priodes de qualifications, ou de ne pas

114
acqurir des droits prestations suffisants pour mener une vie
indpendante. Il se produit des ingalits
(http://www.ilo.org/public/english/protection/socsec/download/genderr
oles.pdf) dans les cas suivants :

adaptation sur mesure des droits prestations et

l'individualisation de ces droits.
galit de traitement concernant l'ge de la retraite ;

rpartition des droits pension en cas de sparation ;

prise en compte de la situation des parents ayant des

responsabilits de famille pour le calcul des prestations ou l'accs
ces prestations ; et

octroi des prestations de survivant dans des conditions gales

aux deux partenaires.

Une tude rcente de l'OIT sur la rforme de la scurit sociale dans

trois nouveaux membres de l'UE, la Rpublique tchque, la Hongrie
et la Pologne, a examin cette rforme du point de vue de l'galit
entre les sexes. L'tude tait concentre sur trois types de
prestations : les prestations familiales (allocations de maternit,
allocations familiales et allocations pour garde d'enfant) et les
pensions (retraite et protection du conjoint survivant). Elle a montr
que le souci de respecter l'galit des sexes n'a jou aucun rle dans
l'laboration des rformes. La place rserve aux femmes a t peu
prise en compte pendant ou aprs les discussions concernant la
rforme. L'tude a galement conclu que la scurit sociale n'est pas
le meilleur outil pour lutter contre l'ingalit entre les sexes dans la
socit. Les sources de cette ingalit se trouvent dans les marchs
de l'emploi, la socit et la famille ainsi que dans les valeurs
culturelles, hors de la porte des rgimes de scurit sociale peuvent
corriger dans une certaine mesure ces derniers peuvent corriger dans
une certaine mesure les effets de l'ingalit de traitement. Les
rgimes de pension pourraient permettre une redistribution en faveur
des travailleurs faibles revenus, contribuant compenser l'cart
des salaires entre les hommes et les femmes. Les allocations
familiales peuvent aider les parents concilier le travail et la charge
des enfants, qui incombe majoritairement aux femmes. L'tude a
cependant conclu que la scurit sociale ne peut pas modifier toute
seule les croyances et les pratiques profondment enracines dans
nos socits qui sont l'origine du traitement ingalitaire des femmes
et des hommes (www.ilo.org/public/english/
protection/socsec/download/gender.pdf).

115
 La scurit sociale et l'galit des sexes dans les pays du
sud et de l'est de la Mditerrane

Dans les pays du sud et de l'est de la Mditerrane (pays SEM) la

plupart des rgimes de scurit sociale ont t mis en place un
moment o les femmes travaillaient peu et taient considres
comme des personnes charge. Ces rgimes s'appuyaient sur le
modle traditionnel de l'homme soutien de famille, travaillant temps
plein sans interruption de carrire, avec l'pouse considre comme
une personne charge, ne travaillant pas en permanence et
soccupant le plus souvent de tches non rmunres de soins au
sein de la famille. Ce modle tablissait des distinctions nettes entre
les sexes en matire de cotisations et de prestations, d'ge de la
retraite et de cessation obligatoire de l'emploi l'ge de la retraite,
par des mesures spcifiques pour les femmes au foyer ou les maris
survivants, ou encore par des dispositions concernant l'accumulation
de droits pendant le service militaire, le cong de maternit, les
priodes de soins aux enfants ou de soins aux membres de la famille.
Si la fourniture d'allocations de maternit et/ou les services de sant
maternelle et infantile traduisaient une prise en compte particulire
des besoins des travailleuses, les multiples rles des femmes qui
travaillaient n'taient pratiquement pas reconnus.

Pourcentage des femmes conomiquement actives dans

les pays du sud et de l'est de la Mditerrane

PAYS 1980 1994 2000 La proportion des femmes

Algrie 21,4 10 27,6 dans la population active
dans les pays SEM
Egypte 26,5 23 30,4
augmente lentement,
Jordanie 14,7 11 24,6 mais la majorit d'entre
Liban 22,6 27 29,6 elles travaillent dans le
Libye 18,6 10 23,1 secteur informel, ou
temps partiel, ou encore
Maroc 33,5 21 34,7
interrompent leur carrire
Palestine 11,1 pour s'occuper des
Syrie 18 27 enfants et du mnage. Le
Tunisie 28,9 24 31,7 pourcentage des femmes
occupant des emplois
salaris pourrait augmenter, mais les changements ncessaires
concernant l'environnement culturel et social risquent d'tre difficiles
raliser. Les principales raisons de l'absence d'activit
conomique d'une personne en ge de travailler varient selon le
sexe. Les hommes ne travaillent pas parce qu'ils

116
font des tudes ou sont la retraite, tandis que les femmes ne
travaillent pas parce qu'elles ont des responsabilits familiales et
s'occupent du mnage

Source: Gender, Poverty and Employment Statistics in Arab States, OIT 2004.

Quelques domaines problmatiques

Les prestations du rgime officiel de scurit sociale : le cas des

rgimes de pension

On constate quelques diffrences importantes fondes sur le sexe

dans les rgimes de retraite des pays SEM, concernant, notamment,
les points suivants :

o Les femmes et les hommes ont une esprance de vie trs

diffrente l'ge de la retraite.
o Les diffrences de salaires affectent tant les cotisations que
les prestations, et entranent des retraites infrieures pour les
femmes.
o Les femmes ges ont plus de chances de connatre la
pauvret que les hommes gs.
o En ce qui concerne l'ge du dpart en retraite, il existe une
discrimination positive en faveur des femmes.
o Les femmes hritent des pensions de leur mari, mais les
hommes doivent prouver qu'ils sont au chmage ou
handicaps pour toucher la pension de leur pouse dcde.

Discrimination positive des femmes l'ge de la retraite : la plupart

des pays SEM prvoient que les femmes partent en retraite avant les
hommes, et certains prennent en compte les congs de maternit
dans le calcul du nombre d'annes dactivit. Cependant, cet
avantage a un revers car un dpart en retraite plus prcoce signifie
une pension moins importante. Au Liban, un fonctionnaire doit
travailler 40 ans pour toucher la totalit de sa pension. Du fait des
congs de maternit et des autres impratifs lis leur rle de mre,
il est pratiquement impossible aux fonctionnaires libanaises de
toucher une pension complte.

Dans les pays SEM les femmes hritent automatiquement de la

pension de leur mari, que celui-ci ait travaill dans le secteur public
ou le secteur priv (de mme que les enfants vivant la maison et
les filles clibataires hritent de la pension de leur pre). Au contraire,
un homme doit prouver qu'il est chmeur ou handicap pour toucher
la pension de son pouse dcde. Ainsi, de nombreuses femmes
optent pour le versement leur retraite d'une somme forfaitaire plutt

117
que d'une pension, ce qui constitue un choix financier moins
favorable et une discrimination l'gard des hommes, des femmes et
de leurs familles.

En Jordanie, par exemple, le Comit national jordanien de la

condition fminine souhaite faire modifier la loi de manire ce que
l'poux d'une fonctionnaire dcde puisse percevoir des prestations,
puisqu'il n'est pas juste de refuser une fonctionnaire la possibilit de
transmettre ces prestations son poux en cas de dcs. La
seconde clause conteste est galement discriminatoire l'gard des
femmes, puisque le transfert de la pension aux hritiers lgaux se fait
automatiquement en cas de dcs d'un fonctionnaire masculin, mais
est soumis certaines conditions en cas de dcs d'une
fonctionnaire.

Plusieurs pays de la rgion, comme le Liban et la Jordanie, par

exemple, autorisent les hommes transmettre leurs prestations et
allocations leur pouse et leurs enfants, mais le mari et les
enfants d'une femme dcde ne bnficient pas des prestations de
celle-ci, sauf si le mari est handicap ou incapable de travailler pour
une raison quelconque. Ainsi, une fonctionnaire dont le mari est
chauffeur de taxi, ne percevra pas les allocations de son mari aprs
le dcs de celui-ci, alors quune femme chauffeur de taxi dont le
mari est fonctionnaire pourra percevoir les allocations de celui-ci
aprs son dcs.

Au Liban, une affaire de ce type a t rcemment porte devant les

tribunaux. La cour a donn raison la plaignante dclarant qu'elle
avait le droit de toucher les prestations tant qu'elle tait soutien de
famille et que son mari ne les percevait pas. Bien que cette dcision
ait t favorable la demande d'allocations, elle ne constitue pas un
prcdent pour la jurisprudence au Liban. La caisse de scurit
sociale n'est pas tenue d'appliquer cette rgle toutes les femmes
qui cotisent, tant que la loi sur la scurit sociale n'a pas t rvise.
En attendant, toute femme dsirant percevoir ces prestations devra
aller dfendre sa position devant les tribunaux.

Les exclus du rgime officiel de scurit sociale

Dans les pays SEM, on suppose que les exclus du rgime officiel de
scurit sociale bnficient des prestations sociales informelles
fournies par la famille ou la communaut. On connat des exemples
de mcanismes informels de scurit sociale fonds sur les principes
de solidarit ou de rciprocit. Cependant, les prestations provenant
de ces sources informelles sont rarement suffisantes et souvent
incertaines, notamment en priode de crise gnralise ou
prolonge ; et les cots et risques associs sont souvent trs levs,

118
 particulirement pour les femmes. En outre, la plupart de ces
systmes traditionnels dassistance se sont rods avec le temps
face la mondialisation et aux rformes de l'conomie.

Laugmentation du nombre des personnes travaillant dans le secteur

informel signifie que des millions de travailleurs de la rgion soit nont
jamais eu accs aux mcanismes officiels de protection sociale
tels que lassurance maladie, les prestations dinvalidit ou les
prestations de retraite soit perdent les formes gnrales de
protection dont ils bnficiaient auparavant par leur emploi ou par
lEtat, ou par une combinaison des deux. En mme temps, le travail
informel a pour caractristiques de saccompagner de risques levs,
tant conomiques que physiques et dtre souvent dangereux.
Pourtant, les demandes formules par les travailleurs de ce secteur
en vue damliorer leur scurit et leur protection peuvent facilement
entraner une prcarisation des emplois, puisque ces travailleurs
peuvent tre facilement remplacs.

Dans les pays SEM comme dans dautres pays en dveloppement,

les conditions de travail dans le secteur informel sont dangereuses et
prcaires, le cadre de travail est peu rglement et la protection
sociale est faible. Les rgimes dassurance sociale qui dpendent (en
partie) des cotisations des employeurs ne couvrent quune minorit
des salaris et la scurit sociale devient impossible financer parce
que la majorit de la population active (et non la minorit) vit
pratiquement en permanence (et non pas temporairement) dans des
conditions infrieures la normale.

De trs nombreuses femmes travaillent dans le secteur informel dans

les pays SEM, notamment 35 47 % des femmes occupant des
emplois non agricoles. Dans les annes 90, les travailleurs
indpendants et ceux qui travaillaient dans leur famille reprsentaient
prs dun tiers de la population active non agricole dans les pays
SEM. En 1998, 12,4 % des femmes travaillaient dans des micro-
entreprises. La protection est limite ou inexistante dans les secteurs
o travaillent la majorit des femmes dans la rgion : travail agricole
saisonnier, travail la pice ou occasionnel, activits assurant un
revenu minimal de survie dans lartisanat, llevage, lhorticulture et
enfin le travail domestique.

Un autre groupe
Pourcentage des femmes important de
parmi les immigrs travailleuses exclu des
1965 1975 1990 2000 rgimes de scurit
sociale de la rgion est
Algrie 48,1 50,2 45,2 45,2
constitu par les
Egypte 47,7 47,5 47,1 46,8
Jordanie 52,8 51,9 33,5 33,7
Liban 28,2 28,2 57,5 57,5
Libye 45,3 30,2 35,5 35,5
Maroc 51,6 51,3 50,7 50,7
Syrie 47,0 47,0 48,7 119 48,8
Tunisie 51,9 52,2 50,2 49,2
domestiques immigres originaires essentiellement de pays dAsie et
dAfrique, qui constituent entre 30 et 60 % de lensemble des
travailleurs immigrs dans les pays SEM. En Egypte, en Jordanie et
en Tunisie, on leur reconnat certains droits en matire de prestations
de scurit sociale. En Jordanie, le ministre du Travail a adopt en
2003 un contrat type pour les travailleurs immigrs occupant un
emploi de maison. Ce contrat, le premier de ce type en Jordanie, est
un modle pour les autres pays de la rgion. Il couvre les droits des
travailleurs immigrs lassurance vie, aux soins mdicaux, aux
congs, un salaire pay rgulirement, la prise en charge des
cots de transport et de permis de travail par les employeurs, prvoit
des accords rgissant la fin des contrats et le droit dtre trait
humainement conformment aux normes internationales en matire
de droits de lhomme. En outre, la Jordanie a modifi la lgislation du
travail pour rviser les rgles concernant les agences de recrutement
en insistant sur leurs obligations vis--vis du gouvernement, de
lemployeur et du salari.

Conclusions

Les femmes sont en position trs vulnrable en matire de scurit

sociale, conomique et politique dans les pays SEM qui sont
confronts des crises et des situations dinscurit et connaissent
des bouleversements sociaux radicaux, des transformations
dmographiques, une alternance de priodes de prosprit, de
pauvret et de stagnation, de graves pnuries de ressources ainsi
que loccupation par des forces trangres, la guerre, les conflits
civils et la discorde.

Dans le contexte de la scurit sociale, la prise en compte des

femmes continue de dpendre de leur situation de famille plutt que
de leur statut de travailleuse. Il faut que les gouvernements
abandonnent les vieilles notions concernant le march du travail et
les politiques et programmes de scurit sociale (selon lesquelles
lhomme est le soutien de famille et la femme soccupe gratuitement
des travaux mnagers et des soins aux enfants) pour rpondre aux
besoins des femmes et tirer parti des ressources humaines quelles
reprsentent. Le faible pourcentage des femmes dans la population
active ne peut plus servir de justification pour continuer de les exclure
alors que les points essentiels de la rforme de la scurit sociale
des rgimes de scurit sociale largis, des marchs du travail
sensibles aux spcificits hommes-femmes et des mcanismes plus
souples. On a constat que lvolution du march du travail a un effet
sur la scurit sociale, notamment en raison de la faible participation
des femmes la population active dans la rgion.

120
Recommandations

Les pays SEM ont besoin de mcanismes qui tendent les rgimes
de protection sociale aux personnes en situation de survie et en
mme temps les intgrent dans une conception nationale pluraliste
de protection sociale universelle. Les pays SEM doivent intgrer
diffrents types de protection sociale en un ensemble cohrent,
soutenus par un consensus national et dvelopp de manire
permanente grce au dialogue social. Tels sont les deux types de
recommandations que lon peut formuler pour que les pays SEM
adoptent des rgimes de scurit sociale plus extensifs qui prennent
spcifiquement en compte les femmes en tant que citoyennes et
travailleuses.

Besoins de recherche

Un certain nombre de domaines concernant la scurit sociale dans

les pays SEM ont t insuffisamment tudis. Les premires
recherches pourraient porter sur les points suivants :

Une tude comparative de la place rserve aux femmes dans

les rformes de la scurit sociale dans les pays SEM ;
Une analyse des facteurs ayant contribu lexclusion de la
majorit des travailleurs de la couverture de scurit sociale
statutaire ;
Une tude de la porte des systmes informels de scurit
sociale afin de les soutenir et de sappuyer sur ceux-ci pour aider
les communauts ;
Un inventaire ventuel des partenariats et alliances avec les
rseaux locaux de solidarit, le secteur priv et les organisations
internationales pour tendre la couverture en matire de scurit
sociale aux femmes et aux hommes qui ne sont pas couverts par
les rgimes officiels.

Conventions de lOIT

LOIT a plusieurs conventions sur la scurit sociale, dont la

Convention n 102 de 1952 concernant la scurit sociale (norme
minimum), la Convention n 157 sur la conservation des droits en
matire de scurit sociale et la Convention n 183 sur la protection
de la maternit. Une autre convention intressant les femmes
travaillant dans le secteur informel qui ne sont pas couvertes par les
rgimes officiels de scurit sociale porte sur le travail domicile. La
Convention n 177 de 1966 sur les travailleurs domicile et la
Recommandation n 184 de 1996 peuvent tre mises en uvre par

121
les pays SEM pour promouvoir lgalit de traitement entre les
travailleurs domicile et les autres salaris et pour tendre ou
adapter les rgimes de scurit sociale de manire ce quils
fournissent des prestations aux travailleurs domicile.

122
123
 Sixime partie :
La scurit sociale des travailleurs
migrants de la Mditerrane

124
Scurit sociale : les droits des travailleurs
migrants mditerranens

Dr. Albrecht Otting

Depuis le dbut des annes 1960, les migrations vers lEurope

occidentale de ressortissants des pays de la Mditerrane orientale
et mridionale sont un phnomne social de premier plan qui a
acquis une dimension structurelle ces dernires dcennies.
Limportance quelles ont pris au niveau conomique, social, politique
et culturel les inscrit au cur des relations transmditerranennes
actuelles et futures.

Ce phnomne a connu diffrentes tapes historiques ayant chacune

des caractristiques et une ampleur propres. Durant la premire
phase, lattention a port sur lmigration masculine. Celle-ci a
continu tout au long des annes 60, jusqu la crise ptrolire de
1973. Lorsque, la suite de cette crise, les pays dEurope
occidentale ont mis en place une politique de rduction de lutilisation
de main duvre trangre, trois autres formes de migration sont
apparues : (a) les migrations motives par le regroupement
familial , (b) les migrations saisonnires et (c) les migrations
illgales, clandestines.

Malgr le ralentissement de la croissance conomique,

laugmentation du chmage et les politiques dimmigration
relativement restrictives des nations europennes, notamment envers
les nouveaux travailleurs, cette tendance risque de se poursuivre tant
que les dsquilibres conomiques et dmographiques persisteront.
Les programmes dajustement structurel mis en oeuvre par les
gouvernements des pays de la Mditerrane orientale et mridionale
ont provoqu une augmentation du taux de chmage, en particulier
chez les jeunes. Ces programmes reposent principalement sur la
libralisation de lconomie, la rduction des investissements publics
et le dsengagement de lEtat en tant quemployeur majeur. De plus,
la situation dmographique autour du bassin mditerranen est
contraste. Si les pays se situant sur la rive nord ont achev leur
processus de transition dmographique et constatent un
vieillissement de leur population, ceux de la rive sud affichent
toujours des taux de fcondit levs, et le nombre de jeunes entrant
sur le march du travail y est considrable. Cette situation devrait
favoriser les migrations pendant de nombreuses annes. Aujourdhui,
les migrants, surtout ceux du Maghreb, choisissent aussi des pays
europens, comme lItalie ou lEspagne, qui taient traditionnellement
des pays dmigration.

125
La prsence en Europe de trs nombreux ressortissants de pays tiers
soulve, du point de vue de lintgration rgionale, la question de
leurs droits, de leur statut et de leur circulation dans une Europe
largie. A ce propos, je mattarderai en particulier sur les droits la
scurit sociale.

Le Conseil de lEurope a toujours considr le droit la scurit

sociale, tel qunonc dans la Charte sociale europenne, comme un
droit fondamental de ltre humain. Dans sa stratgie de cohsion
sociale, il identifie les droits sociaux, y compris le droit la scurit
sociale, comme le fondement mme de cette cohsion.

Afin de garantir une telle protection sociale aux travailleurs migrants,

lgalit de traitement constitue lun des principes fondamentaux de
toutes les normes internationales adoptes par le Conseil de lEurope
et lOrganisation internationale du travail. Ce principe est galement
largement appliqu par les pays europens : un migrant qui possde
un permis de travail et qui sjourne en toute lgalit dans un pays
europen doit, conformment la loi, tre trait comme tout
travailleur autochtone en ce qui concerne les conditions de travail et
laccs la scurit sociale.

La situation est diffrente, cependant, en matire de migration

illgale. A ce sujet, la 8e confrence des ministres europens
responsables de la scurit sociale qui sest tenue lanne dernire
Bratislava observe quil s'est produit en Europe une augmentation
de la migration irrgulire, souvent pour des raisons conomiques .
Ce type de migration peut prendre des formes diverses allant dune
violation formelle des lois relatives aux permis de travail des
infractions lies au trafic illicite dtres humains. Le fait quun migrant
se trouve en situation irrgulire ne rsulte pas toujours dune entre
illgale via ce quon appelle les frontires verte ou bleue (frontires
terrestre ou maritime). Le migrant peut aussi avoir utilis de faux
papiers pour tre admis lgalement dans le pays daccueil, ou tre
rest aprs expiration dun visa obtenu en tant que touriste ou
visiteur, ou encore avoir fait faire une fausse carte de rsidence ou un
faux permis de travail, ou enfin avoir choisi la clandestinit pour
chapper un arrt dexpulsion. Le risque dtre exploit ou
employ illgalement est lev chez les migrants en situation
irrgulire car, de peur dtre reprs et expulss, ils ont tendance
accepter tout type de travail pour pouvoir subvenir leurs besoins, y
compris le travail au noir. Par consquent, ils ne bnficient souvent
daucune protection sociale.

Si la 8e confrence des ministres europens responsables de la

scurit sociale a soulign la ncessit pour les migrants en situation

126
irrgulire de bnficier, pour des raisons humanitaires, dun soutien
de base, y compris de soins de sant durgence, elle a galement
observ que lemploi illgal de travailleurs migrants devient un
problme social, notamment en raison de la perte de revenus que
cela implique pour le systme de scurit sociale. A cela sajoute le
danger de voir des employs illgaux remplacer ceux qui travaillent
en toute lgalit. La sphre politique comme la sphre conomique et
le public en gnral prennent de plus en plus conscience des
consquences que les migrations illgales peuvent avoir sur le plan
conomique et sociopolitique, mais aussi sur le plan thique.

Concernant les migrations lgales, en revanche, force est de

reconnatre que la protection sociale offerte aux migrants travaillant
dans les pays europens est, en rgle gnrale, trs bonne et
souvent suprieure celle dont ils peuvent bnficier dans leur pays
dorigine. Il existe normalement des rgimes de scurit sociale
complets destins protger les travailleurs contre toutes sortes
dalas : maladie, accidents du travail, vieillesse, invalidit, dcs.
Cette protection est gnralement beaucoup mois dveloppe dans
les pays de la Mditerrane orientale et mridionale, mme si des
rgimes de retraite et des formes dassurance maladie sont prvus.
Dans la pratique, cependant, ces rgimes ne concernent quune
petite partie de la population active, excluant particulirement les
personnes travaillant dans lagriculture ou lconomie parallle.

La discrimination indirecte dont peuvent tre victimes les travailleurs

migrants en raison du principe de territorialit est un autre problme.
Le rgime de scurit sociale dun pays a tendance prendre en
compte uniquement les travailleurs qui y rsident, effectuant ainsi une
discrimination lencontre des travailleurs migrants. Ceci sapplique
particulirement aux migrants dont la priode daffiliation est courte
(par exemple, les travailleurs saisonniers) et qui risquent donc de ne
pas remplir les conditions requises pour bnficier de prestations
sociales lorsque la lgislation impose une longue priode
dassurance comme condition pralable. Ceci concerne galement
ceux qui retournent dans leur pays dorigine et se retrouvent privs
de leurs droits aux prestations sociales dans le cas o elles ne sont
pas octroyes ltranger. Des problmes spcifiques surviennent
aussi lorsque les membres de la famille dun travailleur migrant ne le
suivent pas dans le pays dans lequel il est employ : le rgime de
scurit sociale de ce pays peut alors refuser de verser des
prestations familiales ou peut radier ces membres de lassurance
maladie.

Pour toutes ces raisons, il ne peut tre que bnfique pour les pays
dorigine de conclure des accords bilatraux de scurit sociale avec
les pays daccueil afin de surmonter ces difficults et dassurer une

127
protection sociale complte aux travailleurs migrants et leurs
familles sans considration de sjour ou de rsidence. En gnral, ce
type daccord autorise la totalisation des priodes dassurance pour
permettre laccs aux prestations sociales, et ce mme si la priode
minimum daffiliation ne procde pas uniquement de cotisations
nationales. Loctroi sans restriction des prestations dans le cas o le
travailleur migrant retourne dans son pays dorigine est
habituellement garanti, et certains de ces accords offrent mme une
protection aux membres de la famille rests sur place, notamment
pour les soins de sant et le versement des allocations familiales.

En Europe, il existe une coordination troite, globale et largement

homogne des rgimes de scurit sociale des pays de lUnion
europenne, de ceux de lEspace conomique europen et de la
Suisse, comme prvu par le Rglement (CEE) n 1408/71. Ce dernier
couvre toutes sortes de rgimes de scurit sociale et offre les
garanties suivantes : loctroi sans restriction des prestations dans
tous les Etats membres, la possibilit, si ncessaire, de totaliser les
priodes dassurance, lgalit de traitement pour tous les citoyens de
lUnion europenne rsidant dans un des pays membres et une
couverture complte pour les membres de la famille rsidant dans un
autre pays. Ce Rglement repose sur le principe de lemploi, cest--
dire quil permet lapplicabilit de la lgislation du pays o le
bnficiaire est employ indpendamment de son lieu de rsidence.

Le Rglement (CEE) n 1408/71 ne prtend pas harmoniser les

rglementations nationales relatives la scurit sociale. Il ninstaure
pas de rgime de scurit sociale commun, mais permet la
coexistence de diffrents rgimes. Les conditions qui dterminent le
droit ou lobligation dtre affili un rgime de scurit sociale ou
une de ses branches restent rglementes par le droit national,
condition que cela nentrane pas une discrimination entre les
ressortissants du pays daccueil et ceux dautres Etats membres.
Diffrentes demandes sont toutefois adresses diverses institutions
auprs desquelles le requrant a des droits directs en vertu soit du
seul droit national soit de ce dernier complt, si ncessaire, par le
droit communautaire pour ce qui est notamment de la leve des
conditions de rsidence.

Le Rglement (CEE) a donc une porte limite. Il peut rsoudre les

problmes rencontrs par les travailleurs migrants du fait quils
relvent, ou ont relev, de diffrentes lgislations au cours de leur
carrire professionnelle, mais il ne peut tendre la protection offerte
par un rgime national ceux qui ne sont pas couverts par ce
rgime. Par consquent, un tel instrument, de simple coordination, ne
peut remdier au fait que de nombreux travailleurs migrants ne
bnficient daucune protection parce quils se situent hors du champ

128
dapplication dune lgislation relative la scurit sociale (par
exemple, les employs de maison) ou quils travaillent illgalement
dans lconomie parallle.

Le champ dapplication territorial de ce Rglement sest

progressivement largi, des six premiers Etats membres de lUE
pratiquement tous les pays de lEurope occidentale et centrale, et
seules quelques rgions nen font pas encore partie, notamment dans
les Balkans et dans les pays de lancienne Union sovitique. Avec
lentre, en 2007, de la Roumanie et de la Bulgarie dans lUnion
europenne, ce sont 31 pays membres qui seront concerns. Ce
Rglement garantit donc une protection complte aux travailleurs
migrants qui circulent au sein de lEspace conomique europen en
vertu dun ensemble de rgles homogne.

Lun de ses dsavantages majeurs, cependant, est quil exclut les

pays tiers et leurs ressortissants. Cest la raison pour laquelle les
Accords intrimaires de 1953 du Conseil de lEurope ont longtemps
jou un rle important pour ces personnes. En posant le principe
dgalit de traitement pour tous les ressortissants des Parties
contractantes, ils permettent dinclure ces derniers dans le champ
dapplication personnel dautres conventions de scurit sociale
bilatrales ou multilatrales adoptes par les diffrentes Parties
contractantes, et donc de les faire bnficier des dispositions de ces
conventions. Toutefois, tant donn que ces Accords ne stendent
pas au Rglement (CEE) n 1408/71, certains travailleurs circulant
dans lUnion europenne, les Turcs en particulier, doivent sappuyer
sur les anciennes conventions bilatrales, largement dpasses,
conclues entre les Etats membres de lUnion avant lentre en
vigueur du Rglement (CEE) n 1408/71.

LUnion europenne a dabord tent de remdier la situation en

signant des accords dassociation avec les principaux pays dorigine
des travailleurs, savoir les pays du Maghreb (Tunisie, Algrie,
Maroc) et la Turquie. Ces accords prvoyaient dtendre les principes
de base du Rglement aux citoyens de ces Etats circulant dans
lUnion europenne, mais ces dispositions nont jamais t mises en
pratique2.

Cest seulement lanne dernire, avec ladoption par lUnion

europenne du Rglement (CE) n 859/2003 du 14 mai 2003, que le
champ dapplication personnel du Rglement (CEE) n 1408/71 a t
tendu tous les ressortissants de pays tiers. Ce nouveau

2
Article 40 des Accords de Coopration du 27 avril 1976 entre la CEE et le Maroc, la CEE et lAlgrie,
la CEE et la Tunisie, article 39 du Protocole additionel laccord dassociation entre la CEE et la
Turquie du 23 Novembre 1970.

129
Rglement rend inutile le retour aux anciennes conventions
bilatrales en vertu des accords intrimaires. Il reprsente une
avance importante malgr lexistence dexceptions. Il sapplique en
effet uniquement lEurope des Quinze et ne concerne pas le
Danemark.

Si lon examine maintenant la coordination des rgimes de scurit

sociale avec les pays de la Mditerrane orientale et mridionale do
provient la main duvre, la situation est beaucoup moins
satisfaisante. Tandis que les principaux pays dmigration comme la
Turquie, le Maroc, lAlgrie et la Tunisie ont conclu des accords
bilatraux avec certains Etats au moins de lEurope occidentale,
dautres nont sign aucun accord de scurit sociale, ou trs peu 3.
Lorsquils existent, de tels accords ne couvrent pas lensemble des
branches de la scurit sociale ou ne prvoient quun octroi limit des
prestations ltranger4. Ceci est d en partie au dveloppement
limit des rgimes de scurit sociale dans ces pays. Il est vident
que lon ne peut attendre, par exemple, loctroi de prestations
familiales ou de chmage ltranger si le droit en vigueur dans lune
des Parties contractantes ne prvoit rien cet gard, ou ne prvoit
que de trs modestes prestations. Ceci sexplique aussi par une
certaine rticence de la part des pays riches accueillant les
travailleurs migrants notamment lorsque les prestations sont
finances non par des cotisations mais par limpt octroyer des
prestations leves dans des pays beaucoup moins dvelopps o
elles risquent dtre suprieures aux salaires moyens. Tel est le cas
en particulier des prestations familiales.

Quelles conclusions tirer de ces diffrents points ? A mon avis,

dabord, que la couverture sociale des travailleurs migrants au
moins de ceux qui circulent en toute lgalit au sein de lUnion
europenne est dsormais largement garantie par le droit
europen, en particulier depuis lextension de lapplicabilit du
Rglement (CEE) n 1408/71 aux ressortissants de pays tiers. Tel
nest toutefois pas le cas pour les migrants provenant des Etats de la
Mditerrane orientale et mridionale avec lesquels la coordination
des rgimes de scurit sociale est loin dtre accomplie.

Comment rsoudre ce problme ? Lide la plus tentante, du moins

du point de vue thorique, serait de conclure un accord global
multilatral couvrant toutes les branches de la scurit sociale et
pouvant tre ratifi par tous les pays du bassin mditerranen et de

3
Cest le cas de la Syrie, du Liban et de lEgypte, cette dernire ayant conclu un seul accord avec
Chypre.
4
Des carts existent notamment dans la coordination des prestations familiales et des prestations de
chmage.

130
lEurope. Il existe des modles de tels accords, lexemple le plus
frappant et le plus ambitieux tant sans conteste la Convention
europenne de scurit sociale qui a t ouverte la signature
Paris le 14 dcembre 1972 et qui est entre en vigueur le 1 er mars
1979.

Ladoption de cette Convention par les Etats membres du Conseil de

lEurope a reprsent une avance considrable en matire de
coordination de la scurit sociale en Europe. A lpoque, la
Communaut conomique europenne tait constitue de six Etats
membres seulement, alors que le Conseil de lEurope comprenait
dj 15 Etats provenant de toute lEurope. Le but fondamental de
cette Convention tait dtendre les principes de base de la
coordination internationale de la scurit sociale tous les Etats
membres du Conseil de lEurope, et de garantir leur application selon
des lignes communes. La Convention est globale dans le sens o elle
couvre non seulement toutes les branches de la scurit sociale mais
aussi toutes les personnes, protges indpendamment de leur statut
professionnel. Son champ dapplication personnel stend galement
aux travailleurs indpendants, et mme aux personnes sans activit
professionnelle, ce qui, ce jour, nest pas le cas du Rglement
(CEE) n 1408/71.

En mme temps, la Convention est un instrument trs flexible. Un

certain nombre darticles sont immdiatement applicables ds lors
que la Convention est ratifie. Ils concernent les principes de base de
la coordination tels que lgalit de traitement, la totalisation de
priodes dassurance et les principes relatifs la lgislation
applicable pour viter des conflits de lois. De plus, la Convention
autorise le maintien daccords de scurit sociale qui sen cartent,
en les numrant dans une annexe.

Dautres articles nentrent en vigueur que lorsquils ont fait lobjet dun
accord spcifique entre les parties contractantes par le biais
daccords bilatraux ou multilatraux distincts. Ces dispositions
concernent principalement le paiement des prestations familiales et
de chmage ltranger et loctroi de soins mdicaux dans un pays
autre que le pays comptent.

La Convention est assortie dun Accord complmentaire qui

rglemente son application pratique et dun Protocole ouvert la
signature Strasbourg le 11 mai 1994 qui prvoit une extension des
dispositions de la Convention aux ressortissants de pays tiers.

A ce jour, elle est ratifie par huit Etats membres du Conseil de

lEurope, savoir lAutriche, la Belgique, lItalie, le Luxembourg, les
Pays-Bas, le Portugal, lEspagne et la Turquie. Cependant, des Etats

131
non membres peuvent tre invits par le Comit des Ministres du
Conseil y adhrer condition que cette adhsion soit unanimement
approuve par les parties contractantes. Les Accords intrimaires
font lobjet des mmes conditions.

La Convention pourrait-elle tre utilise pour tendre la protection de

la scurit sociale aux travailleurs migrants originaires des pays de la
Mditerrane orientale et mridionale ? En thorie, oui, puisque
larticle 77 permet aux Etats non membres dy adhrer, mais dans la
pratique, aucun dentre eux nen a jamais exprim le dsir. Il est
galement fort peu probable que les Parties contractantes actuelles
acceptent une extension de ce genre. En revanche, la situation
pourrait tre diffrente en ce qui concerne les Accords intrimaires
compte tenu de la tendance gnrale actuelle des pays europens
conclure des accords ouverts qui couvrent tous les assurs
indpendamment de leur nationalit.

La Convention europenne pourrait-elle servir de modle pour tablir

un instrument similaire applicable dans tous les pays
mditerranens ? En thorie, oui, mais, mon avis, un tel projet a
peu de chances de russir. Lexprience faite avec dautres accords
multilatraux montre que ces derniers ont tendance rester lettre
morte si aucune institution internationale ne sefforce de les faire
appliquer comme le font, pour lUnion europenne, la Commission
europenne et, de faon tout aussi importante, la Cour europenne
de justice. Ceci se confirme avec des accords multilatraux de
scurit sociale comme la Convention gnrale sur la scurit sociale
adopte en 1971 par la Communaut des Etats africains 5, la
Convention gnrale sur la scurit sociale de la Communaut
conomique des pays des Grands Lacs de 19786 et la Convention
ibro-amricaine de scurit sociale de 19787. Bien que ces
conventions aient t signes ou ratifies par un certain nombre de
pays africains ou ibro-amricains, elles sont peu connues, et
rarement appliques.

Lexemple de la Convention du Conseil de lEurope nest pas trs

encourageant non plus. A ce jour, seuls 8 des 45 Etats membres du
Conseil lont ratifie. De plus, elle est largement supplante par le
Rglement (CEE) n 1408/71, qui sapplique directement 7 des 8
Etats contractants de la Convention, la seule exception tant la
Turquie. Dans les limites de son champ dapplication, ce Rglement
5
Cette Convention a t ratifie par le Bnin, le Congo, le Niger et le Togo.
6
Cette Convention a t ratifie par le Burundi, le Rwanda et la Rpublique dmocratique du Congo.
7
Cette Convention a t signe par lArgentine, le Belize, la Bolivie, le Brsil, le Chili, la Colombie, le
Costa Rica, Cuba, la Dominique, lEquateur, le Salvador, lEspagne, le Guatemala, la Guine-Bissau,
Hati, le Honduras, le Mexique, le Nicaragua, Panama, le Paraguay, le Prou, le Portugal, lUruguay et
le Venezuela, mais na pas encore t ratifie.

132
remplace en effet toute convention de scurit sociale applicable
entre les Etats membres, y compris la Convention europenne de
scurit sociale.

Il est vrai que le Rglement (CEE) ne sapplique pas aux pays de la

Mditerrane orientale et mridionale, et il est fort peu probable quil
en soit autrement dans lavenir proche. Cependant, il convient de se
rappeler quil existait dj un dense rseau daccords bilatraux entre
les Etats membres du Conseil de lEurope au moment de lexamen,
puis de ladoption, de la Convention europenne, et que les
institutions de scurit sociale avaient donc dj une grande
exprience de lapplication pratique de tels accords. Par contre, il faut
reconnatre que le rseau des accords de scurit sociale avec les
pays mditerranens est encore trs limit, et que les accords
passs avec les Etats arabes sont moins bien appliqus que ceux
conclus avec les pays europens.

Cest pourquoi je suis plutt favorable une approche plus

pragmatique qui encourage le renforcement et lextension des
accords bilatraux de scurit sociale. Les pays de la Mditerrane
orientale et mridionale devraient aussi, mon avis, renforcer
davantage leurs institutions de scurit sociale. Lexprience montre
et les tableaux ci-joints le confirment que les pays europens sont
disposs passer de tels accords lorsque les flux migratoires le
justifient et lorsque les pays partenaires se trouvent un stade de
dveloppement gal.

Accords bilatraux de scurit sociale conclus par les Etats de

la Mditerrane orientale et mridionale1

Branches de scurit sociale couvertes

Vieillesse, Maladie Accidents Chmage Allocations
Parties contractantes Invalidit, et du travail familiales
Dcs Maternit
Algrie Belgique X X X X X
France X X X X
Libye X X X
Maroc X X X X
Tunisie X X X X
Chypre Autriche X X X X
Egypte X
Grce X X X X X
Suisse X X X
R.-U. X X X
Egypte Chypre X
Isral Autriche X X X X

1
Source : Rpertoire des instruments internationaux de scurit sociale, BIT, 2000

133
 Belgique X X
Danemark X X X
France X X X
Allemagne X X
Pays-Bas X X X X
Sude X X X X
Suisse X
R.-U. X X
Liban
Libye Algrie X X X
Maroc X X X
Tunisie X X X
Turquie X X
Maroc Algrie X X X X
Belgique X X X X
Danemark X X X X
France X X X X
Allemagne X X X X
Libye X X X
Pays-Bas X X X
Portugal X X X X
Espagne X X X X
Sude X X X X
Syrie
Tunisie Algrie X X X X
Autriche X X X X
Belgique X X X X
France X X X X
Allemagne X X X X
Italie X X X X
Libye X X X
Luxembourg X X X X X
Pays-Bas X X X X X
Turquie Autriche X X X X
Belgique X X X X
Danemark X X X X X
France X X X X
Allemagne X X X X
Libye X X
Pays-Bas X X X X
Norvge X X X X X
Sude X X X X
Suisse X X X X
R.-U. X X X

134
L'importance des normes communautaires et
internationales pour la protection des droits
sociaux:

Prodromos Mavridis2

Quelques affaires qui posent une question essentielle

L'affaire Kziber : galit de traitement garantie par l'accord CE-Maroc

L'affaire Taflan-Met: totalisation des priodes non garantie par
l'accord CE-Turquie
L'affaire Surul: galit de traitement garantie par l'accord CE-Turquie
L'affaire Khalil: galit de traitement non garantie aux rfugis par le
rgl. 1408/71
L'affaire Gaygusuz: galit de traitement garantie par la Convention
EDH

Le droit communautaire offre-t-il une protection efficace?

La protection jusqu'au 1.6.2003

Une remarquable protection pour les citoyens europens

L'exclusion des ressortissants des pays tiers
La protection offerte par les accords conclus entre CE et les
pays mditerranens

La protection aprs le 1.6.2003 (extension du rgl.1408/71

aux ressortissants des pays tiers)

Les lacunes

Les ressortissants des pays tiers ne peuvent invoquer le

rgl. 1408/71 s'ils n'ont pas circul dans l'UE, comme le
montre la jurisprudence Khalil
L'exportation des prestations vers les pays mditerranens
n'est pas garantie
La totalisation entre UE et pays mditerranens n'est pas
garantie

2
Administrateur principal la Commission europenne, DG Emploi et affaires
sociales; membre de l'Unit "Libre circulation des travailleurs et coordination des
systmes de scurit sociale". Docteur en droit, Paris-X, Charg de cours
l'Universit de Paris-I, Sorbonne.
 Les perspectives

La mise en uvre des accords

La possibilit de conclure des accords UE - pays
mditerranens prvoyant la totalisation entre les deux rives
de la Mditerrane
L'importance de la Convention EDH pour garantir le principe
de l'galit de traitement (arrt Gaygusuz de le CEDH)

I. La remarquable extension de la scurit sociale

La priorit accorde la scurit sociale par le lgislateur

communautaire en 1958 montre combien celle-ci tait indispensable
la construction europenne. Les dispositions du trait CEE et le
droit driv ont institu une coordination de diffrents systmes
nationaux garantissant au travailleur migrant la totalisation des
priodes d'assurance et l'exportation des prestations. Naturellement,
les textes ce sujet taient, par la force des choses, d'une porte
limite, puisqu'ils concernaient en premier lieu l'homo economicus et
servaient un double objectif: l'limination des obstacles la libre
circulation des travailleurs et leur protection sans interruption dans le
temps et l'espace, afin de parvenir la reconstruction fictive de la
carrire globale du travailleur au regard de la scurit sociale.
Cependant, en dpit des restrictions initiales, le champ d'application
personnel, matriel et territorial de ces dispositions s'est dvelopp et
largi de manire inattendue.

1. L'extension personnelle

Le cercle des bnficiaires a t considrablement largi. Un premier

pas significatif a t fait ds le premier arrt de la Cour en cette
matire (Unger-1964) : la rglementation communautaire ne
s'applique pas au travailleur migrant stricto sensu mais au travailleur
salari se dplaant sur le territoire de la Communaut, pour
n'importe quel motif, et non pas ncessairement pour occuper un
emploi, ce qui n'tait conforme ni la lettre ni l'esprit du rglement
n 3. Le rglement 1408/71 a tir la consquence de l'arrt Unger: il
ne parle pas de scurit sociale des travailleurs migrants mais des
travailleurs qui se dplacent. La notion de travailleur salari ne doit
pas tre dfini par le contrat de travail. Dans le mme arrt Unger, on
retient comme travailleur salari celui qui a t salari et qui ne l'est
plus. La Cour considre que le concept a une acception
communautaire comme visant tous ceux qui se trouvent couverts par
les diffrents systmes nationaux de scurit sociale. Du travailleur
salari on passe l'assur social.
Par la suite, le rglement a t tendu par tapes successives
diffrentes catgories de personnes: aux travailleurs non salaries 3;
tout citoyen europen couvert par une assurance maladie qui
ncessite des prestations de maladie l'occasion d'un sjour
temporaire4 ; depuis 1998, aux rgimes spciaux pour fonctionnaires 5
la suite de l'arrt Vougioukas 6; aux tudiants7 en 1999. Enfin, le
Conseil a dcid rcemment l'extension du rglement 1408/71 aux
ressortissants de pays tiers rsidant lgalement dans un Etat
membre de l'UE8. Toutefois, ces personnes ne peuvent invoquer le
nouveau rglement qu' une double condition: elles doivent rsider
lgalement dans un Etat membre et avoir circul l'intrieur de la
Communaut9.

Une autre volution considrable a t faite concernant les membres

de la famille. L'arrt Cabanis10 a remdi considrablement la
distinction faite selon le droit national entre droits propres (rservs
au travailleur) et droits drivs (rservs aux membres de la famille).
En outre, la Cour a fait un premier dpassement du rglement
1408/71 par voie jurisprudentielle dans l'affaire Martinez Sala11: Il
importe peu que le demandeur d'une prestation ait la qualit de
travailleur ou non. Tout citoyen europen a dsormais le droit de ne
pas subir de discrimination en raison de sa nationalit en matire de
scurit sociale. Malgr les limites du rglement donc, un saut
qualitatif a t fait. Le cercle des bnficiaires de l'galit de
traitement est largi grce l'application directe d'un texte suprieur
au rglement: du trait. On passe de l'assur social au citoyen
europen. Ainsi s'bauche l'autonomie de la non discrimination,
rattache aux droits personnels, indpendamment de l'exercice d'une
activit conomique12.

3
Rglement (CEE) 1390/81 du 12.5.1981, JO L 143 du 29.5.1981.
4
Rglement (CE) 3095/95 du 22.12.1995, JO L 335 du 30.12.1995.
5
Rglement (CE) 1606/98 du 29.6.1998, JO L 209 du 25.7.1998.
6
Affaire C-443/93, Rec. 1995, I-4033.
7
Rglement (CE) 307/1999 du 8.2.1999, JO L 38 du 12.2.1999.
8
Il s'agit du rglement (CE) N 859/2003 du Conseil du 14 mai 2003, "visant
tendre les dispositions du rglement (CEE) n 1408/71 et du rglement (CEE) n
574/72 aux ressortissants de pays tiers qui ne sont pas dj couverts par ces
dispositions uniquement en raison de leur nationalit" (JO L 124 du 20.5.2003, p. 1).
Entre en vigueur le 1.6.2003.
9
Selon les considrants 11 et 12 de ce rglement.
10
CJ 30/4/1996, C-308/93, Rec. p. I-2097
11
CJ 12/5/1998, Martnez Sala, C-85/96, Rec. p. I-2691
12
Michle Bonnechre, Le droit europen peut-il poser les bases d'un droit commun social?
Dr. Ouvr. 1999.390. J. Ph. Lhernould, L'accs aux prestations sociales des citoyens de l'Union
europenne : CJCE, 20 septembre 2001, Grzelczyk, Dr. Soc. 2001. 1103.
2. L'extension matrielle.

D'autre part, l'ventail des prestations a t largi: La Cour de justice

a entendu faire prvaloir une conception unique de la prestation de
scurit sociale, caractre communautaire et indiffrente aux
qualifications retenues par la lgislation nationale. Ainsi, les huit
branches traditionnelles reprises l'article 4 1er du rglement,
reposant sur une dfinition communautaire de la notion de prestation,
ont permis d'intgrer dans le champ d'application du rglement les
innovations ou particularits nationales, le plus souvent par
l'accumulation des prestations sous une mme branche, c'est--dire
plus par l'amnagement interne de la structure que de son
dpassement13. Il en est ainsi de l'allocation "dpendance" allemande
et autrichienne (Molenaar14, Jauch15), de l'allocation d'ducation
allemande (arrt Hoever16), du family credit britannique (Hughes17),
de l'avance sur pension alimentaire autrichienne (Offermanns18), de
l'aide la formation professionnelle allemande (Campana19) etc
Concernant les prestations spciales caractre non contributif, on
ne peut que saluer la vigilance de la Cour qui, dans ses arrts Jauch
et Leclere20 rejette dfinitivement le critre formel d'inscription d'une
prestation l'annexe II bis, que certaines Etats ont cru devoir
dfendre pour viter l' "exportabilit" de ces prestations21.

3. L'extension territoriale

Lensemble de la jurisprudence en la matire peut se rsumer

de faon suivante: il convient d'attribuer une importance
essentielle non pas au critre du lieu o l'activit professionnelle
a t exerce, mais celui constitu par le rapport qui lie le
travailleur, quel que soit l'endroit o il a exerc ou exerce son activit
professionnelle, un rgime de scurit sociale d'un Etat membre
dans le cadre duquel il a accompli des priodes d'assurance. Le
critre dterminant tant le rattachement d'un assur un rgime de
scurit sociale d'un Etat membre, il est sans importance que les
priodes d'assurance dans le cadre de ce rgime aient t
accomplies dans des Etats tiers. Ainsi, par exemple, un ressortissant
13
G. Perrin, La scurit sociale au pass et au prsent, RFAS 1979, p.119.
14
CJ 5/3/1998, aff. C-160/96, Rec.p.I-843
15
CJ 8/3/2001, C-215/99, Rec. p.I-1901
16
CJ 10/10/1996, C-245/94 et C-312/94, Rec. p. I-4895
17
CJ 16/7/1992, C-78/91, Rec. p. I-4839
18
CJ 15/3/2001, C-85/99, Rec. p. I-2261
19
CJ 4/6/1987, 375/85, Rec. p. 2387
20
CJ 31/5/2001, C-43/99, Rec. p. I-4265
21
F. Kessler, L'exportation de prestations non contributives de Scurit sociale : du nouveau,
Dr. Soc. 2001.751; J.-Ph. Lhernould, Exportation des prestations sociales non contributives
dans l'espace communautaire: acte III, RJS 2001.387.
nerlandais, qui habitait aux Pays-Bas lorsqu'il a t engag par une
entreprise allemande qui l'avait immdiatement dtach en
Thalande22, pouvait se voir appliquer les dispositions du rglement
1408/71 pour viter le risque de double cotisation.

Dans l'affaire Gottardo23, la Cour de justice a tir les consquences

de l'application de ce principe dans le cadre de l'article 39 dans la
situation d'une personne rsidant dans la Communaut, ayant
travaill en France, en Italie et en Suisse. Cette personne n'ayant pas
des droits suffisants pour l'obtention d'une pension en Italie a
demand bnficier de la totalisation de priodes accomplies en
Suisse et en Italie, prvue par l'accord bilatral italo-suisse pour les
nationaux. La Cour a dit pour droit dans cette affaire que lorsqu'un
tat membre conclut avec un pays tiers une convention internationale
bilatrale de scurit sociale, qui prvoit la prise en compte des
priodes d'assurance accomplies dans le pays tiers pour l'acquisition
du droit prestations de vieillesse, le principe fondamental d'galit
de traitement impose cet tat membre d'accorder aux
ressortissants des autres tats membres les mmes avantages dont
bnficient ses propres ressortissants en vertu de la convention,
moins qu'il ne puisse avancer une justification objective..(point 34). A
cet gard, la Cour a indiqu que l'interprtation qu'elle a donn de la
notion de lgislation vise l'article 1 er, sous j), du rglement n
1408/7124 ne peut avoir pour effet de porter atteinte l'obligation pour
tout tat membre de respecter le principe d'galit de traitement
prvu par l'article 39 CE.

En bref, la scurit sociale a fait l'objet d'un intense travail

d'approfondissement de la part de la Commission, du Conseil et de la
Cour de Justice: du travailleur salari on passe l'assur social, de
l'assur social au citoyen europen et du citoyen europen au
ressortissant des pays tiers.

22
Arrt du 29 juin 1994, Aldewereld, C-60/93, Rec.p. I-2991.
23
Arrt du 15.1.2002, aff. C-55/00.
24
Dans l'affaire C23/92, Grana- Novoa , arrt du 2 aot 1993 rec p I 4505
La protection offerte par les accords conclus entre CE et les
pays mditerranens

Les accords avec les pays du Maghreb: les accords de

coopration conclus dans les annes '70 avec lAlgrie, le Maroc et la
Tunisie ne prvoyaient ni le droit daccder au march du travail des
tats membres ni celui de circuler librement au sein de lUE. Ils
garantissent nanmoins lgalit de traitement dans les domaines du
droit du travail25 et de la scurit sociale. Ces accords ont t
rcemment rengocis. Ainsi, des "accords dassociation euro-
mditerranens" ont t signs en 1995 et 1996 avec la Tunisie, le
Maroc et l'Algrie en vue de remplacer les accords antrieurs.
L'accord euro-mditerrenen tablissant une association entre les
Communauts europennes et leurs tats membres, d'une part, et le
Royaume du Maroc, d'autre part, sign le 26 fvrier 1996, est entr
en vigueur le 1er mars 200026.

Dans le domaine de la scurit sociale, ces accords se basent d'une

manire gnrale sur les principes suivants:

L'galit de traitement, avec les ressortissants des tats

membres dans lesquels il sont occups, des travailleurs
marocains et les membres de leur famille rsidant avec eux, pour
toutes les branches de scurit sociale couvertes par le
rglement 1408/71.

La totalisation de priodes d'assurance, d'emploi ou de rsidence

accomplies dans les tats membres pour les mme branches de
25
Arrt du 2.3.1999, El-Yassini, C-416/96: L'article 40, premier alina, de l'accord de
coopration entre la Communaut conomique europenne et le royaume du Maroc,
sign Rabat le 27 avril 1976 et approuv au nom de la Communaut par le
rglement (CEE) n 2211/78 du Conseil, du 26 septembre 1978, doit tre interprt
en ce sens qu'il ne fait pas, en principe, obstacle ce que l'tat membre d'accueil
refuse de proroger le titre de sjour d'un ressortissant marocain, qu'il a autoris
entrer sur son territoire et y exercer une activit salarie, pour toute la priode
pendant laquelle l'intress y dispose de cet emploi, ds lors que le motif initial de
l'octroi de son droit de sjour n'existe plus au moment de l'expiration de la dure de
validit de son permis de sjour. Il n'en irait diffremment que si ce refus avait pour
effet de remettre en cause, en l'absence de motifs de protection d'un intrt lgitime
de l'tat, tels que des raisons d'ordre public, de scurit publique et de sant
publique, le droit l'exercice effectif d'un emploi confr l'intress dans cet tat
par un permis de travail dment accord par les autorits nationales comptentes
pour une dure dpassant celle du titre de sjour. Il appartient la juridiction
nationale d'apprcier si tel est le cas.
26
Voir JO L 70 du 18 mars 2000. L'accord avec la Tunisie, sign le 17.7.1995, est
entr en vigueur le 1.3.1998; le texte (identique avec l'accord CE-Maroc) est publi
dans le JO L 97 du 30.3.1998, p. 2.
 scurit sociale l'exception des prestations de chmage, les
prestations d'accident de travail et de maladie professionnelle et
les allocations de dcs.

L'exportation des prestations familiales l'intrieur de la

Communaut

L'exportation vers le Maroc des prestations de vieillesse, survie,

accident de travail ou maladie professionnelle et d'invalidit.

L'application de ces principes par le Maroc en faveur de

travailleurs communautaires l'exception de la totalisation.

La procdure prvue pour la mise en uvre des principes. Il est

prvu l'article 67 de cet accord qu'avant la fin de la premire anne
aprs son entre en vigueur, le Conseil d'association arrte les
dispositions permettant d'assurer l'application des principes noncs
l'article 65 en matire de scurit sociale. Il est galement prvu
que le Conseil d'association arrte les modalits d'une coopration
administrative ncessaires pour l'application des dispositions prises.
En ce qui concerne la Tunisie, la Commission a dj prsent une
proposition ayant pour objet la mise en uvre des dispositions
relatives la coordination en matire de scurit sociale contenues
dans l'accord euro-mditerranen27.

L'effet direct des accords

Dans le domaine de la scurit sociale, la Cour a jug pour la

premire fois dans l'affaire Kziber28, qu'une disposition de l'accord
CEE-Maroc29 est directement applicable; il s'agissait l'poque de
l'article 41 dudit accord qui, dans son 1er paragraphe, dispose: "Sous
rserve des dispositions des paragraphes suivants, les travailleurs de
nationalit marocaine et les membres de leur famille rsidant avec
eux bnficient, dans le domaine de la scurit sociale, d'un rgime
caractris par l'absence de toute discrimination fonde sur la
nationalit par rapport aux propres ressortissants des Etats membres
dans lesquels ils sont occups". La Cour constate que cet article
consacre, dans des termes clairs, prcis et inconditionnels,
27
Proposition de DCISION DU CONSEIL relative la position de la Communaut
au sein du Conseil d'association concernant la mise en uvre de l'article 65 de
l'accord euro-mditerranen crant une association entre les Communauts
europennes et leurs Etats membres, d'une part, et la Rpublique Tunisienne,
d'autre part, COM (2000) 216 du 13.04.2000.
28
Arrt du 31 janvier 1991, Kziber, C-18/90, Rec. p. I-199.
29
Accord sign Rabat le 27 avril 1976, conclu au nom de la Communaut par le
rglement ( CEE ) 2211/78 du Conseil, du 26 septembre 1978 ( JO L 264, p . 1).
l'interdiction de discriminer, en raison de la nationalit, les travailleurs
de nationalit marocaine et les membres de leur famille rsidant avec
eux dans le domaine de la scurit sociale.

Il est noter que la Cour en est venue conclure son applicabilit

directe, en dpit mme de la circonstance que l'article 42, paragraphe
1, confre au conseil de coopration comptent le pouvoir d'adopter
des mesures d'application de l'article 41. La Cour a relev, sur ce
point, que le rle dont l'article 42, paragraphe 1, investit le conseil de
coopration consiste faciliter le respect de l'interdiction de
discrimination et, le cas chant, prendre les mesures ncessaires
l'application du principe de totalisation inscrit au paragraphe 2 de
l'article 41, mais ne saurait tre considr comme conditionnant
l'application immdiate du principe de non-discrimination. L'objectif
de l'accord de promouvoir une coopration globale entre les parties
contractantes, notamment dans le domaine de la main-duvre,
confirme que le principe de non-discrimination inscrit l'article 41,
paragraphe 1 est susceptible de rgir directement la situation
juridique des particuliers. Il en rsulte que cette disposition a un effet
direct, de sorte que les justiciables auxquels elle s'applique ont le
droit de s'en prvaloir devant les juridictions nationales30.

Cette jurisprudence base sur l'interdiction des discriminations en

raison de nationalit, prvue dans diffrents accords conclus par la
Communaut et les pays du Maghreb, ne cesse de se dvelopper
depuis l'arrt Kziber31. Ainsi, les travailleurs originaires de ces pays et

30
En revanche, il a t jug que "ni l'accord de coopration entre la CEE et le
Maroc, ni l'article 39 CE, non plus que les rglements n s 1408/71 et 1612/68 ne
peuvent tre interprts en ce sens qu'ils s'opposent ce qu'un tat membre
procde la suppression progressive d'une allocation pour enfants charge
poursuivant des tudes gs de 18 27 ans, ds lors qu'une telle abrogation est
effectue sans discrimination sur le fondement de la nationalit. L'article 41 de
l'accord de coopration entre la CEE et le Maroc doit tre interprt en ce sens que,
lorsque les enfants charge d'un travailleur marocain ne rsident pas dans la
Communaut, ni le travailleur marocain concern ni ses enfants ne sauraient se
prvaloir, l'gard d'un financement des tudes, du principe de l'interdiction de toute
discrimination sur le fondement de la nationalit nonc par cette disposition en
matire de scurit sociale"; arrt du 20 mars 2001, Fahmi et Esmoris, C-33/99, Rec.
p. I-2415.
31
Arrts du 20 avril 1994, Yousfi, C-58/93, Rec. p. I-1353, et du 3 octobre 1996,
Hallouzi-Choho, C-126/95, Rec. p. I-4807, Ordonnance du 12.2.2203, Mohamed
Alami, C-23/02 ainsi que, par analogie, arrts du 5 avril 1995, Krid, C-103/94, Rec. p.
I-719, et du 15 janvier 1998, Babahenini, C-113/97, Rec. p. I-183, rendus propos
de l'article 39, paragraphe 1, de l'accord avec l'Algrie.
les membres de leur famille 32 sont dsormais protgs des
inconvnients rsultant des certaines lgislations nationales33.

L'accord avec la Turquie

L'accord crant une association entre la Communaut conomique

europenne et la Turquie a t sign, le 12 septembre 1963,
Ankara par la rpublique de Turquie, d'une part, ainsi que par les
tats membres de la CEE et la Communaut, d'autre part, et a t
conclu, approuv et confirm au nom de la Communaut par la
dcision 64/732/CEE du Conseil, du 23 dcembre 1963 (JO 1964,
217, p. 3685). L'article 9 dispose: Les Parties contractantes
reconnaissent que dans le domaine d'application de l'accord, et sans
prjudice des dispositions particulires qui pourraient tre tablies en
application de l'article 8, toute discrimination exerce en raison de la
nationalit est interdite en conformit du principe nonc dans l'article
7 du trait instituant la Communaut. Conformment l'article 12 de
l'accord, Les Parties contractantes conviennent de s'inspirer des
32
La notion de membres de la famille du travailleur migrant marocain, au sens de
l'article 41, paragraphe 1, de l'accord de coopration entre la CEE et le Maroc, qui
accorde le bnfice du principe de l'interdiction de toute discrimination en matire de
scurit sociale non seulement au travailleur migrant marocain lui-mme, mais
galement aux membres de sa famille rsidant avec lui, s'tend aux ascendants de
ce travailleur et de son conjoint qui rsident avec lui dans l'tat membre d'accueil;
arrt de la Cour du 11 novembre 1999, Mesbah, affaire C-179/98. Rec. I-7955.
33
Voir titre d'exemple l'Ordonnance de la Cour du 12 fvrier 2003. Alami Affaire C-
23/02: L'article 41, paragraphe 1, de l'accord de coopration entre la CEE et le
Maroc doit tre interprt en ce sens qu'il s'oppose ce que l'tat membre d'accueil
refuse d'accorder un travailleur de nationalit marocaine rsidant sur son territoire
le bnfice d'un complment d'anciennet majorant le montant de base de
l'allocation de chmage au seul motif qu'aucune convention internationale ne prvoit
la prise en considration des priodes de travail effectues par l'intress dans un
autre tat membre, alors qu'une telle condition n'est pas impose aux travailleurs
ressortissants de l'tat membre d'accueil. En effet, cette disposition, qui a un effet
direct permettant aux justiciables auxquels elle s'applique de s'en prvaloir devant
les juridictions nationales, consacre le principe de l'absence de toute discrimination
fonde sur la nationalit dans le domaine de la scurit sociale des travailleurs
migrants marocains et des membres de leur famille rsidant avec eux par rapport
aux propres ressortissants des tats membres dans lesquels ils sont ou ont t
occups. Ce principe implique que les personnes relevant du champ d'application de
ladite disposition de l'accord peuvent prtendre aux prestations de scurit sociale
dans les mmes conditions que les ressortissants de l'tat membre d'accueil, sans
que la lgislation de ce dernier puisse leur imposer des conditions supplmentaires
ou plus rigoureuses par rapport celles applicables aux ressortissants de cet tat.
Doit ainsi tre considre comme incompatible avec ce principe l'application aux
personnes vises par l'article 41, paragraphe 1, de l'accord non seulement de
l'exigence de la nationalit de l'tat membre concern, mais galement de toute
autre condition qui n'est pas requise pour les nationaux, telle la condition, prvue par
une rglementation nationale relative au complment d'anciennet majorant le
montant de base de l'allocation de chmage, qui fait dpendre la prise en
considration du travail effectu l'tranger de l'existence d'une convention
internationale pour les seuls travailleurs trangers et apatrides.
articles 48, 49 et 50 du trait instituant la Communaut pour raliser
graduellement la libre circulation des travailleurs entre elles.

Le protocole additionnel, sign le 23 novembre 1970 Bruxelles

prvoit dans son article 39: "1. Avant la fin de la premire anne
aprs l'entre en vigueur du prsent protocole, le Conseil
d'association arrte des dispositions en matire de scurit sociale
en faveur des travailleurs de nationalit turque qui se dplacent
l'intrieur de la Communaut et de leur famille rsidant l'intrieur de
la Communaut. 2. Ces dispositions devront permettre aux
travailleurs de nationalit turque, selon des modalits fixer, la
totalisation des priodes d'assurance ou d'emploi accomplies dans
les diffrents tats membres pour ce qui concerne les pensions et
rentes de vieillesse, de dcs et d'invalidit, ainsi que les soins de
sant du travailleur et de sa famille rsidant l'intrieur de la
Communaut. Ces dispositions ne pourront pas tablir une obligation
pour les tats membres de la Communaut de prendre en
considration les priodes accomplies en Turquie. 3. Les dispositions
vises ci-dessus doivent permettre d'assurer le paiement des
allocations familiales lorsque la famille du travailleur rside
l'intrieur de la Communaut".

C'est sur le fondement de cet article 39 du protocole que le conseil

d'association institu par l'accord a adopt, le 19 septembre 1980, la
dcision 3/80. Cette dcision vise coordonner les rgimes de
scurit sociale des tats membres en vue de faire bnficier les
travailleurs turcs occups ou ayant t occups dans l'un ou
plusieurs des tats membres de la Communaut, ainsi que les
membres de la famille de ces travailleurs et leurs survivants, de
prestations dans les branches traditionnelles de la scurit sociale.

Dans un premier temps, la Cour a jug dans l'affaire Taflan-Met34 que

cette dcision n'avait pas d'effet direct et que par consquent un
travailleur turc ne pouvait pas bnficier de la totalisation des
priodes d'assurance dans l'Union: "A l' instar des dispositions des
accords conclus par la Communaut avec des pays tiers, les
dispositions arrtes par un conseil d' association, institu par un
accord d' association pour assurer la mise en oeuvre de ses
dispositions, doivent tre considres comme tant d' application
directe lorsque, eu gard leurs termes ainsi qu' leur objet et leur
nature, elles comportent une obligation claire et prcise qui n' est
subordonne, dans son excution ou dans ses effets, l' intervention
d' aucun acte ultrieur. Ces conditions ne sont pas remplies par la
dcision 3/80 du conseil d' association CEE-Turquie, relative l'
application des rgimes de scurit sociale des tats membres aux

34
Arrt du 10 septembre 1996, Taflan-Met Affaire C-277/94, Rec. p. I-04085
travailleurs turcs et aux membres de leur famille. En effet, de mme
que le rglement n 1408/71, auquel la dcision 3/80 fait rfrence et
qui vise galement coordonner, l' intrieur de la Communaut, les
diffrentes lgislations des tats membres, a ncessit l' adoption de
mesures de mise en oeuvre, faisant l' objet du rglement n 574/72,
ladite dcision est destine, par nature, tre complte et mise en
application dans la Communaut par un acte ultrieur du Conseil.

Il s'ensuit que, tant que les mesures complmentaires indispensables

pour la mise en oeuvre de la dcision n' ont pas t adoptes par le
Conseil, les articles 12 et 13 de ladite dcision n' ont pas d' effet
direct sur le territoire des tats membres et ne sont pas, ds lors, de
nature engendrer pour les particuliers le droit de s' en prvaloir
devant les juridictions nationales".

Dans un deuxime temps, la Cour a reconnu, dans l'affaire Surul35,

l'effet direct du principe de non discrimination, en raffirmant ainsi sa
place centrale dans la logique du droit communautaire. Elle tait, en
effet, interroge sur le point de savoir si ce principe, figurant l'article
3 de la dcision 3/80, s'opposait ce que des allocations familiales
soient refuses une ressortissante turque au motif que cette
dernire ne disposait pas d'une autorisation de sjour ou d'un permis
de sjour, alors que les ressortissants du pays d'accueil sont cet
effet uniquement tenus d'y avoir leur rsidence. Elle a conclu qu'un
ressortissant turc, qui a t autoris entrer sur le territoire d'un tat
membre au titre du regroupement familial avec un travailleur migrant
turc et qui y rside lgalement avec ce dernier, doit pouvoir obtenir
dans l'tat d'accueil le bnfice d'une prestation de scurit sociale
prvue par la rglementation de cet tat dans les mmes conditions
que les nationaux de l'tat membre concern.

Il en est de mme dans l'affaire ztrk36 concernant une pension

anticipe en cas de chmage: "L'article 3, paragraphe 1, de la
dcision n 3/80 du conseil d'association, du 19 septembre 1980,
relative l'application des rgimes de scurit sociale des tats
membres des Communauts europennes aux travailleurs turcs et
aux membres de leur famille, doit tre interprt en ce sens qu'il
s'oppose l'application d'une lgislation d'un tat membre qui
subordonne l'ouverture du droit une pension de vieillesse anticipe
pour cause de chmage la condition que l'intress ait bnfici,
pendant une certaine priode prcdant la demande de pension, de
prestations de l'assurance chmage dudit tat membre uniquement".

35
Arrt du 4 mai 1999, Srl, aff. C-262/96, p. I-2685.
36
Arrt du 28.4.2004, C-373/02, ztrk.
En revanche, le principe de non discrimination ne s'applique pas
dans le domaine de reconnaissance des certificats d'tat civil 37:
L'article 3, paragraphe 1, de la dcision n_ 3/80 du conseil
d'association CEE-Turquie, relative l'application des rgimes de
scurit sociale des tats membres aux travailleurs turcs et aux
membres de leur famille, en vertu duquel les ressortissants turcs qui
rsident sur le territoire de l'un des tats membres et auxquels les
dispositions de ladite dcision sont applicables ont le droit de
bnficier, dans l'tat membre de leur rsidence, des prestations de
scurit sociale accordes au titre de la lgislation de cet tat aux
mmes conditions que celles prvues pour les ressortissants de
celui-ci, doit tre interprt en ce sens qu'il ne s'oppose pas ce
qu'un tat membre applique des travailleurs turcs une
rglementation qui, aux fins de l'octroi d'une pension de retraite et de
la constitution du numro de scurit sociale attribu cet effet,
retient comme date de naissance dterminante celle qui rsulte de la
premire dclaration faite par l'intress un organisme de scurit
sociale de cet tat et subordonne la prise en compte d'une autre date
de naissance la condition que soit produit un document dont
l'original a t dlivr avant la date de cette dclaration.

Les lacunes

L'extension du rglement 1408/71 aux ressortissants des pays tiers

garantit ces personnes les droits de scurit sociale lorsqu'elles se
dplacent dans l'Union. Toutefois, certains problmes restent mme
aprs l'extension dudit rglement:

L'exportation des prestations vers les pays mditerranens n'est

pas garantie
La totalisation entre UE et pays mditerranens n'est pas garantie
L'galit de traitement dans l'Union est garantie sous conditions

En ce qui concerne plus particulirement cette dernire, force est de

constater que l'galit de traitement ne pourra tre invoque qu' une
double condition: la personne concerne doit rsider lgalement dans
un Etat membre et avoir circul l'intrieur de la Communaut 38.

37
Arrt du 14 mars 2000, Kocak, aff. jointes C-102/98 et C-211/98, Rec. I-1287
38
Selon les considrants 11 et 12 de ce rglement "les dispositions du rglement
(CEE) n1408/71 et du rglement (CEE) n574/72 ne sont applicables, en vertu du
rglement, que dans la mesure o l'intress est pralablement en situation de
rsidence lgale sur le territoire d'un Etat membre. La lgalit de la rsidence est
donc une condition pralable l'application de ces dispositions. Les dispositions du
rglement (CEE) n 1408/71 et du rglement (CEE) n574/72 ne s'appliquent pas
dans une situation dont tous les lments se cantonnent l'intrieur d'un seul Etat
membre. Ceci est notamment le cas lorsque la situation d'un ressortissant d'un pays
Autrement dit, la grande majorit de ressortissants des pays tiers
ne pourra pas invoquer le rglement pour bnficier de l'galit de
traitement avec les nationaux. Cette situation rsulte du fait que le
rglement 1408/71 ne sapplique pas aux situations purement
internes. Il est vrai que le rcent arrt Khalil est clair cet gard :
mme si les apatrides et les rfugis politiques relvent dudit
rglement, ils ne peuvent invoquer le principe dgalit de traitement
lorsquils se trouvent dans une situation dont tous les lments se
cantonnent lintrieur dun seul Etat membre.

L'affaire Khalil39 : il s'agit de Palestiniens et de Kurdes originaires du

Liban (considrs comme apatrides par le droit allemand) ainsi que
d'Algriens (considrs comme rfugis) qui vivent en Allemagne
avec une autorisation de sjour, demandent le bnfice des
allocations familiales. Leurs demandes ont t rejetes au motif que
les intresss navaient pas la nationalit allemande, ne disposaient
pas d'un titre de sjour et qu'ils ne relevaient pas du rglement
1408/71. La Cour de justice des CE, en suivant la Commission et
l'avocat gnral Jacobs, dcide que les apatrides et les rfugis, bien
que couverts par le rglement 1408/71, ne peuvent pas invoquer le
principe d'galit dans un Etat membre, s'ils n'ont pas circul
l'intrieur de la Communaut; le rglement 1408/71 n'est pas
applicable, lorsqu'un travailleur, qui est rfugi ou apatride, et les
membres de sa famille ont immigr dans un tat membre directement
au dpart d'un tat tiers, qu'ils ne se sont pas dplacs l'intrieur
de la Communaut et qu'il n'existe aucun autre lment pertinent de
rattachement un quelconque autre tat membre.

Cette affaire va dans le mme sens que l'ancienne jurisprudence

Koua Poirrez40. Par arrt du 16 dcembre 1992, la CJCE a rpondu

tiers prsente uniquement des rattachements avec un pays tiers et un seul Etat
membre".
39
Arrt du 11.10.2001, Khalil, aff. jointes C-95/99 C-98/99 et C-180/99, Rec. p.I-
7413; pour une approche critique de cet arrt voir: J-Y. Carlier, La libre circulation
des personnes dans lUnion europenne, Chronique, JTDE 2002.65; J. Baquero
Cruz, Khalil e.a.: Les rfugis et les apatrides face au droit communautaire, CDE
2002.501.
40
CJCE 16.12.1992, Koua Poirrez, C-206/91, Rec. p. I-6685. Le requrant au
principal, ressortissant de la Cte dIvoire a t adopt par un franais qui a toujours
travaill et rsid en France. Sa demande dallocation dadulte handicap a t
rejete par les autorits franaises au motif quil tait de nationalit ivoirienne et que
la Cte dIvoire ntait pas signataire dune convention de rciprocit en matire de
scurit sociale. Par jugement du 12 juin 1991, le tribunal des affaires de scurit
sociale de Bobigny dcida de surseoir statuer en posant une question prjudicielle
la CJCE aux fins de savoir si lexclusion de lallocation dadulte handicap au
bnfice du requrant, membre de la famille (descendant adopt) dun ressortissant
communautaire rsidant dans le pays dont le chef de famille (ladoptant) a la
la question prjudicielle en disant pour droit que les articles 7 et 48
2 du trait C.E.E (devenus 12 et 39 2 CE) ne sopposaient pas au
refus du bnfice de cette prestation au requrant. Elle releva que le
pre adoptif du requrant ne pouvait prtendre la qualit de
travailleur migrant , catgorie laquelle sappliquent les dispositions
europennes invoques. Elle se fonda sur le fait que le pre adoptif
du requrant, tant franais, avait toujours rsid et travaill en
France. La CJCE en tira la consquence, savoir que le requrant
ne pouvait pas invoquer le droit communautaire pour bnficier de
l'galit de traitement et prtendre un avantage en matire de
scurit sociale accord aux travailleurs migrants et aux membres de
la famille41. Ce faisant, elle nexamina pas le point de savoir si le refus
oppos au requrant tait, de faon gnrale, conforme ou non au
droit communautaire.

Les perspectives

La mise en uvre des accords

Concernant l'exportation des prestations vers les pays
mditerranens, la Commission devrait prsenter jusqu' la
fin de l'anne une proposition allant dans ce sens.

La possibilit de conclure des accords UE - pays

mditerranens prvoyant la totalisation entre les deux rives
de la Mditerrane. En ce qui concerne la totalisation entre
UE et pays mditerranens, la Commission n'exclut pas la
possibilit d'examiner, dans un avenir lointain, l'opportunit
d'envisager la conclusion des accords UE - pays
mditerranens. A lintrt pour les usagers europens
dune simplification, sajouterait celui dune amlioration de
la coordination possible. Ainsi le maillage actuel daccords
bilatraux, mme complt par la jurisprudence Gottardo,
permet par exemple un ressortissant belge ayant t
assur par exemple en Algrie, en Belgique et en France
dobtenir soit la totalisation de ses priodes franaises et
belges, soit la totalisation de ses priodes algriennes et
franaises pour louverture dun droit pension franaise,

nationalit, tait conforme au droit communautaire.

41
En effet, si le pre de M. Koua Poirrez tait un travailleur migrant, par exemple
italien travaillant en France, son fils de nationalit ivoirienne aurait droit selon le droit
communautaire, l'allocation qui lui tait refuse; arrt CJCE 16 dcembre 1976,
Inzirillo, 63/76, Rec. p. 2057. Sur l'volution de la jurisprudence relative aux droits
propres et droits drivs des membres de la famille du travailleur, voir: P. Mavridis,
La scurit sociale l'preuve de l'intgration europenne, Sakkoulas-Bruylant 2003,
p.303.
 mais pas pour le mme but la totalisation de ses priodes
algriennes, belges et franaises. Laccord euro-
mditerranen entre lUnion et lAlgrie, mme appliqu
intgralement, ne permettrait pas non plus datteindre ce dernier
rsultat, qui ne peut tre le fait que dune convention bilatrale
passe entre lUnion et lAlgrie.

La perspective des droits fondamentaux

L'importance de la Convention EDH pour garantir le principe de

l'galit de traitement. - Il est vrai que la Convention europenne ne
garantit ni un droit la scurit sociale ni un droit d'obtenir des
prestations relevant de la scurit sociale. Et pourtant, pour la Cour
Europenne des Droits de l'Homme (Strasbourg), une prestation
sociale est un droit patrimonial; il suffit que la prestation relve du
droit applicable. Si le requrant remplit toutes les conditions pour
bnficier de la prestation, celle de nationalit ne peut lui tre
impose en vertu du principe de non-discrimination. Dans un arrt de
principe Gaygusuz42, elle a jug que le refus des autorits
autrichiennes d'accorder une prestation de scurit sociale un
ressortissant turc est contraire au principe de non-discrimination. Le
requrant stait plaint de se voir refuser par les autorits
autrichiennes une allocation durgence, alors quil tait chmeur de
longue dure et avait perdu le droit une allocation de chmage, du
fait quil navait pas la nationalit autrichienne. La Cour avait constat
que larticle 14 de la Convention combin avec larticle 1 du Protocole
n 143, avait t viol. Les droits sociaux ntant gnralement pas
garantis par la Convention EDH, il fallait, pour parvenir
condamner lAutriche, tablir que lallocation durgence tait un
bien44 au sens de larticle 1er du Protocole n 1, puis dmontrer que
le refus fond sur le dfaut de nationalit autrichienne tait
discriminatoire au regard de larticle 1445.
42
Cour EDH 16.09.1996, Gaygusuz: D 1998.441, obs. J-P. Margunaud et J. Mouly.
43
Article 1 du Protocole n 1: "toute personne physique ou morale a droit au respect
de ses biens. Nul ne peut tre priv de sa proprit que pour cause d'utilit publique
et dans les conditions prvues par la loi et les principes gnraux du droit
international. Les dispositions prcdentes ne portent pas atteinte au droit que
possdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent ncessaires pour
rglementer l'usage des biens conformment l'intrt gnral ou pour assurer le
paiement des impts ou d'autres contributions ou des amendes".
44
La jurisprudence a tendance dfinir la notion de bien au sens large du droit
international public; selon ce droit, est susceptible dtre considr comme un bien
ce qui est un droit acquis; voir Dossiers sur les droits de lhomme, n 11 rv., La
Convention europenne des droits de lhomme et le droit de proprit, Conseil de
lEurope 1998, p.11.
45
Voir: P. Lambert, Vers une volution de l'interprtation de l'article 14 de la
Convention EDH, Revue trim. des droits de l'homme 1998.497; aussi, B. Baron von
Pour ce faire, la Cour relve que le droit lattribution de la prestation
sociale litigieuse tait li au paiement des contributions. Il sensuit
que le droit lallocation durgence dans la mesure o il est prvu
par la lgislation applicable est un droit patrimonial au sens de
larticle 1er du Protocole n 1. Aprs avoir tabli que la prestation
sociale en question est un bien au sens de la Convention, la Cour
examine si la condition de nationalit exige par le droit autrichien
constitue une discrimination au sens de larticle 14. Elle rappelle sa
jurisprudence constante selon laquelle une distinction est
discriminatoire si elle manque de justification objective et raisonnable,
cest--dire si elle ne poursuit pas un but lgitime ou sil ny a pas de
rapport raisonnable de proportionnalit entre les moyens employs et
le but vis: "seules des considrations trs fortes peuvent amener la
Cour estimer compatible avec la Convention une diffrence de
traitement exclusivement fonde sur la nationalit" (para. 42).

L'arrt Gaygusuz prsente un intrt majeur de faire du droit la

scurit sociale un droit fondamental de l'homme concrtis et
protg par cette juridiction. Il marque un vritable tournant dans le
droit de la scurit sociale 46. C'est un arrt phare, dans la mesure o
il a guid des solutions tant dans le droit interne que dans le droit
communautaire. Le rcent arrt Koua Poirrez47 de la Cour EDH
consolide cette jurisprudence et l'tend aux prestations non
contributives48.

L'impact de la Convention EDH en droit interne

En France, la Cour de Cassation a transpos l'arrt Gaygusuz dans

l'ordre juridique interne49. Aprs l'introduction de la nouvelle loi du 11
mai 1998 qui supprime la condition de nationalit pour le bnfice

Maydell, Discrimination in domestic social security law of the member states of the
European Union, in, Social Security, Non-discrimination and proprety, EISS,
Antwerpen, 1997.89.
46
I. Daugareilh, La Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et
des liberts fondamentales et la protection sociale, RTDE 2001.123.
47
Cour EDH 30 septembre 2003, aff. Koua Poirrez c. France
48
Sur ces prestations et le droit communautaire, voir: J.-Ph. Lhernould, RBSS
1998.797; F. Kessler, L'exportation des prestations non contributives, Dr. Soc.
2001.751; P. Mavridis, La scurit sociale l'preuve de l'intgration europenne,
prc. p.231.
49
Arrt du 14 janvier 1999, Bozkurt c/ CPAM de Saint-Etienne, Rec. Dalloz 1999,
Jur. p. 334, note J-P. Margunaud et J. Mouly. Voir galement Cour de Cassation
(plenire), arrt du 16.4.2004, Epoux Lingouala; note de Alain Coeuret, Prestations
familiales: la condition de rsidence en France des enfants d'trangers, Droit Social
2004.776.
des prestations sociales, la Chambre sociale a rendu un arrt
remarquable, fond non pas sur cette nouvelle loi, mais sur la
combinaison de l'art. 14 de la Convention EDH et de l'art. 1er du
Protocole n 1 "tels qu'interprts par la Cour EDH". Cet arrt sera un
signal fort, susceptible de donner aux juridictions du fond le
supplment d'audace qui pouvait leur manquer50. L'arrt Bozkurt
marque une tape importante dans l'volution de l'attitude gnrale
de la Cour de Cassation face la jurisprudence de la Cour EDH.
Ainsi, la Convention EDH et l'autorit de la chose interprte par la
Cour EDH deviennent un instrument efficace pour faire voluer le
droit social et condamner les discriminations fondes sur la
nationalit51.

Le Conseil d'Etat a suivi avec l'affaire Diop 52; il a confirm que devait
tre annul l'arrt par lequel le ministre de la dfense avait refus
de revaloriser la pension militaire d'un tirailleur sngalais, M. Diop,
au motif que l'article 71 de la loi du 26.12.1959 procdant la
cristallisation des pensions des ressortissants d'Etats devenus
indpendants (sur la base duquel l'arrt avait t pris) tait contraire
au principe de non discrimination fonde sur la nationalit tel que
prvu par l'article 14 de la CEDH, les retraits franais placs dans la
mme situation ne subissant pas, en effet, de gel de leurs pensions.

Vers l'unit des notions

la lumire de ce qui prcde, force est de constater que la

jurisprudence Khalil de la Cour de Justice des CE est problmatique
aujourdhui, compte tenu de lvolution du droit aussi bien sur le plan
national quinternational ; en tout tat de cause, elle est
diamtralement oppose la jurisprudence Gaygusuz de la Cour
EDH53 et elle ne tardera pas se confronter aux droits fondamentaux
prvus par la Charte.

50
M. Bonnechre, Quelle garantie des droits sociaux fondamentaux en droit
europen?, Europe, juillet 2000, p.4.
51
Voir l'analyse de J-P. Margunaud et J. Mouly, prc.
52
CE 30.11.2001, n 212179, 9e s.-s., Ministre de la dfense c/Diop; chron. J. Ph.
Lhernould, Cristalisation des pensions de retraite et discrimination fonde sur la
nationalit, RJS 2/02, p.7; aussi, AJDA, 2001, p. 1039, chr. M. Guyomar et P. Collin;
P. Wachsmann, Les lois instituant des discriminations selon la nationalit devant le
Conseil d'Etat franais, Rev. trim. dr. h., 2003, p.303. Cette jurisprudence ouvre la
porte de nombreuses demandes en provenance des anciennes colonies
franaises. Selon les estimations du Secrtariat dtat, environ 85 000 anciens
combattants pourraient prtendre une revalorisation. Le cot dun tel alignement a
t valu environ 1,83 milliard deuros (voir, article publi dans Le Monde du
05.01.02).
53
Arrt du 16.09.1996.
Pour la Cour de Strasbourg, une prestation sociale est un droit
patrimonial; il suffit que la prestation relve du droit lgal applicable.
Si le requrant remplit toutes les conditions pour bnficier de la
prestation, celle de nationalit ne peut lui tre impose en vertu du
principe de non-discrimination.

L'arrt Khalil constitue un recul considrable par rapport la

jurisprudence Gaygusuz. Mais, un droit fondamental, tel que le
principe de non-discrimination, ne peut tre interprt diffremment
selon que l'on est Strasbourg , Luxembourg ou ailleurs54. Les
droits fondamentaux doivent retrouver leur unit.

L'implication de la Charte impose l'abandon de la doctrine "situation

purement interne" et invite la Cour s'aligner la jurisprudence de
Strasbourg. Un droit fondamental, tel que le principe de non-
discrimination, ne peut tre interprt diffremment selon que l'on est
Strasbourg , Luxembourg ou ailleurs. Les droits fondamentaux
doivent retrouver leur unit. La confrontation avec le droit national et
international dans cette matire ne peut qu'tre bnfique pour le
droit communautaire, qui doit s'enrichir encore55. Ainsi qu'il a t
soulign par le juge K. Lenaerts, pour respecter la CEDH, le juge
communautaire doit intgrer la jurisprudence de la Cour EDH et tre
prt inflchir ses propres arrts pour rester en ligne avec des
interprtations postrieures de la convention donnes par la
juridiction strasbourgeoise56. La toute rcente jurisprudence est

54
Sur le risque de divergence de jurisprudence, d'une manire gnrale, propos
des droits garantis par la CEDH, voir: M. Waelbroeck, La Cour de justice et la CEDH,
CDE 1996.549; E. Bribosia, La protection des droits fondamentaux, in La constitution
de l'Europe, (d. P. Magnette, ULB) 2000.107.
55
Par ailleurs, le principe d'galit "appartient aux principes fondamentaux du droit
communautaire et qu'il est viol lorsque deux catgories de personnes, dont les
situations factuelle et juridique ne prsentent pas de diffrences essentielles, se
voient appliquer un traitement diffrent. Ce principe exige, ds lors, que des
situations comparables ne soient pas traites de manire diffrente, moins qu'une
telle diffrenciation ne soit objectivement justifie. Plus particulirement, le principe
d'galit de traitement requiert que les diffrences de traitement entre situations
comparables soient justifies sur la base d'un critre objectif et raisonnable et que
cette diffrence soit proportionne au but poursuivi par cette diffrenciation"; arrt du
30.1.2003 du Tribunal, C/Commission, T-307/00, points 48-49.
56
K. Lenaerts, Le respect des droits fondamentaux en tant que principe
constitutionnel de lUE, in Mlanges en hommage Michel Waelbroeck, Bruylant
1999, I-423. V. aussi, P. Mavridis, La scurit sociale l'preuve de l'intgration
europenne, Sakkoulas-Bruylant 2003
particulirement rvlatrice cet gard57. La doctrine58 a salu cette
jurisprudence sur les ressortissants d'Etats tiers qui illustre "le
glissement progressif d'une conception conomique du regroupement
familial, traditionnellement considr comme l'accessoire de la libre
circulation des travailleurs, une conception lie la protection des
droits de l'homme. Il s'agirait encore d'un "signe de mutation profonde
engage ces dernires annes par l'Union europenne".

Conclusion

C'est ainsi que s'est dessine, lentement mais srement, une

politique sociale europenne plaant l'tre humain au cur de la
construction de l'Europe. Cette volution peut aussi nourrir un
lgitime orgueil chez ceux qui ont uvr pour elle car, en dpit de
certaines ombres, elle apparat comme l'une des russites de la
Communaut: elle appartient aux premiers acquis communautaires.
L'effectivit des rgles relatives au regroupement familial et la
scurit sociale montre l'importance du modle social europen et le
besoin d'une collaboration de plus en plus troite entre tous les
acteurs. Cette confrence montre qu'il convient d'attacher une
importance accrue au rle d'inspiration et d'impulsion jou par le
Conseil de l'Europe, et l'OIT en particulier l'adresse du bassin
mditerranen.

Enfin, on doit souligner l'importance de la coopration troite entre le

Conseil de l'Europe et de la complmentarit des sources juridiques
applicables ainsi que le montre la jurisprudence Gaygusuz de la
CEDH et la rcente collaboration avec l'OIT lors des ngociations de
la convention consolide sur la protection sociale des marins.

57
Arrts du 25.7.2002, MRAX, C-459/99; du 17.9.2002, Baumbast et R, C-413/99;
(voir aussi communiqus de presse N 66 et 68 de la Cour); du 11.7.2002,
Carpenter, C-60/00.
58
J.-Ph. Lhernould, Ressortissants d'Etats tiers et libre circulation, LSE, N 63 du
19.9.2002.
La scurit sociale des travailleurs migrants de la
mditerrane
Abdessatar MOUELHI

Matre de confrences agrg, directeur de lInstitut National du

Travail et des Etudes Sociales, universit du 7 novembre
Carthage (Tunisie)

Les lois inutiles cachent les lois ncessaires

Montesquieu

Toujours dactualit, ces propos nous renvoient au vif du sujet qui

nous est propos sur la cohsion sociale dans ses relations avec la
scurit sociale. La couverture sociale du travailleur migrant serait-
elle politiquement neutre ? la rponse la question pourrait tre
controverse une poque ou lon exalte la prminence de la
question des droits de lhomme situe au cur du systme des
relations internationales. Il est certain, en revanche, que dans un
village global humainement responsable, ou les modes de
production et de consommation des droits sociaux ont vocation
suniformiser, le droit la scurit sociale du travailleur migrant
cultiverait la citoyennet politique et sociale .
La cohsion de la communaut dappartenance dpendrait, en partie
au moins, de la satisfaction des besoins lmentaires en loccurrence
de protection contre les vicissitudes de lexistence. Appliqu au
domaine du droit la scurit sociale, le syntagme cohsion
renvoie une proposition qui touche la volont dassurer terme la
correction des ingalits et la rduction des prcarits qui peuvent
affecter le corps social ( 1 ).

Dans un contexte de profondes mutations caractris par une grande

mobilit des entreprises et des hommes, les Etats ont us de
linstitution de scurit sociale pour conjurer les risques de
dcrochage et de rupture sociale. Le souci de prserver lordre social
par un ensemble de valeurs et de droits communs marque dsormais
les politiques sociales des Etats et ce indpendamment de leur degr
de dveloppement conomique et social. La tenue de la prsente
confrence par le conseil de lEurope comme linscription de la
question des travailleurs migrants lordre du jour de la 92 me
session 2004 de la confrence internationale du travail, nest pas le
produit du hasard : Lconomie mondialise a ncessit rflexion et
dbat sous langle dune approche quitable sur la question des
travailleurs migrants.
 Les migrations ne sont plus sens unique du sud au nord. Elles ont,
sous leffet de linterdpendance croissante des pays, chang
dampleur, de nature et de sens (2).

Elles risquent, par ailleurs, de devenir un phnomne insaisissable si

non anarchique. La leve des frontires conomiques ne sest pas
systmatiquement traduite par la leve des obstacles la libre
circulation des travailleurs, bien au contraire ceux-ci ont tendance
se durcir ouvrant la voie des pratiques illgales particulirement
lgard des migrants vulnrables. Le dsordre des migrations et la
vulnrabilit affectent les ordres tablis.

Les garanties entourant le statut du travailleur migrant trouvent leur

fondement dans les normes internationales qui ont rig le droit la
scurit sociale en un droit de lhomme et cest dans le domaine de la
couverture du travailleur migrant que ce droit trouverait le plus de
rsonance.

Le statut du travailleur migrant sarticule autour dune ide matresse :

chaque personne se voit reconnatre un droit la scurit sociale
qui relve typiquement des droits crances confrant son
titulaire un pouvoir dexiger lgard de la communaut
dappartenance (3). Cest au moins ce que laisse apparatre la
lecture des documents internationaux. Dans un domaine aussi
essentiel que la protection contre les risques sociaux et
professionnels, le principe dominant est celui de lgalit de
traitement soutenu par celui de non discrimination.

Mis lpreuve de la ralit, le droit du migrant la scurit sociale,

tel que promu par les instruments de coordination, se heurte aux
spcificits marquant les systmes juridiques de chaque Etat ce qui a
notamment dict sa rgionalisation. Mais cette rgionalisation na
servi que le noyau dur constitu des travailleurs migrants en
situation rgulire au regard de la lgislation du pays daccueil
laissant de cot les migrants irrguliers qui, il est vrai, peuvent ne pas
postuler leurs droits fondamentaux, mais ne perdent pas espoir en
raison de la vocation expansionniste du droit la scurit sociale.

I. Le migrant typique et la rgionalisation du droit

la scurit sociale

Laction normative de lO.T.T dans le domaine de la couverture

sociale des travailleurs migrants est intense. Son impact sur les
systmes juridiques nationaux est variable. Il dpend des impratifs
socio-conomiques et des comportements politiques lgard du
phnomne de la migration qui ne sont pas sans affecter lattitude
du lgislateur national .

Le droit commun de la scurit sociale issu des normes

internationales est nanmoins entrain de se rgionaliser ce qui
constitue vraisemblablement un gage pour leffectivit du droit la
scurit sociale . Les traits bilatraux et multilatraux permettent de
le mettre lpreuve des besoins spcifiques chaque Etat ou
chaque rgion et donc de lajuster concrtement.

A. Normes internationales et coordination des

lgislations

Les instruments internationaux et rgionaux dclaratifs de principes

ont pour lessentiel pos des principes directeurs (1) qui ont servi de
guide au dveloppement des normes de lOIT (2) contenant des
obligations prcises la charge des Etats et consacrant par la mme
un vritable statut protecteur du travailleur migrant.

1. Principes directeurs des instruments internationaux

Le droit la scurit sociale du travailleur migrant peut sautoriser de

nombreux textes internationaux dclaratifs de principes adopts par
diverses institutions.

Cest dans une perspective de responsabilit solidaire (4) des

Etats que lO.I.T. a essay, depuis sa cration en 1919, de
promouvoir le droit la protection contre les risques sociaux et
professionnels. Il sagit dun des buts poursuivre dans chaque pays
pour garantir un rgime de travail rellement humain et
pour ne pas faire obstacle aux efforts des autres nations qui
veulent atteindre ce but dans leur propre pays .

La dclaration de Philadelphie du 10 mai 1944, relative aux buts et

objectifs de lO.I.T, a confr un sens universel la scurit sociale.
Laspiration humaine la scurit sociale justifie lexigence de sa
satisfaction par un effort concert des gouvernements et sans
distinction aucune entre les catgories de bnficiaires. Par les divers
instruments quelle a adopt, lO.I.T sest attache donner un
contenu concret au droit la scurit sociale.

Le droit la Scurit Sociale a t expressment rig, par la

dclaration universelle des droits de lhomme du 10 dcembre 1948,
en droit de toute personne en tant que membre de la socit .
Aucune rfrence nest faite dans ce document lexercice dune
activit professionnelle et seul le besoin de scurit pourrait fonder le
droit un niveau de vie suffisant , aux soins mdicaux la
scurit en cas de chmage, de maladie, dinvalidit, de veuvage, de
vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de
subsistance, par suite de circonstances indpendantes de sa
volont .

Laffirmation de cet idal a t complt par le pacte international

relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels des Nations unies
du 16 dcembre 1966 dont le mrite essentiel est davoir soumis la
ratification des pays membres des dispositions impratives relatives
notamment la reconnaissance du droit de toutes personnes la
scurit sociale, y compris les assurances sociales (art. 9).

Adopts pour dfinir une norme minima en matire de scurit

sociale adapte aux niveaux de dveloppement des pays de
lEurope, la charte sociale europenne du 18 octobre 1961 et le code
europen de scurit Sociale ont trait respectivement laffirmation
des droits fondamentaux dans le domaine social et ltablissent dune
sorte de loi-cadre ( 5) en matire de scurit sociale pour les Etats
membres du conseil de lEurope. Le contenu du droit la scurit
sociale est dfini par rfrence au niveau tabli par la convention n
102 (O.I.T) de 1952 relative la norme minimum qui doit tre
assure sur la base du principe de lgalit de traitement entre les
ressortissants des diffrents Etats.

Lorganisation arabe du travail (O.A.T) avait, en 2001, mis au point un

projet de loi dorientation en matire de scurit sociale. Le texte est
trop ambitieux bien quil vise une uniformisation, par un
minimum, des lgislations des Etats membres.

Son prambule affirme le droit la scurit sociale comme crance

la charge de la collectivit. Ce droit couvrirait les risques numrs
par la convention n 102 (O.I.T) de 1952 auxquels sajouterait la
protection de toutes les situations de rupture des sources de revenu
et laction sociale daide, dorientation et dinsertion des personnes
sans soutien (handicaps, invalides, personnes ges).

Conformment larticle 4 dudit projet, les normes minimum tablies

pour les diffrents risques stendent aux agents de lEtat, aux
travailleurs salaris ou en formation professionnelle, aux travailleurs
indpendants et toute autre catgorie dont la protection est juge
ncessaire par chaque Etat.

Sans nier les bonnes intentions politiques de leurs auteurs et

leffet dexemplarit quils peuvent exercer sur les systmes
nationaux, les divers instruments internationaux et rgionaux
prsentent des limites inhrentes leur nature gnralement non
contraignante. Les institutions spcialises ne se sont pas limites
la proclamation formelle du droit la scurit sociale. Laction
normative de lO.I.T notamment, a connu dimportants
dveloppements tenant compte du statut particulier des travailleurs
migrants.

2. Les normes de lO.I.T

Pour sen tenir aux instruments normatifs de lO.I.T, citons

particulirement la convention n102 de 1952 relative la norme
minimum de scurit sociale, la convention n97 de 1949 sur le
travailleur migrant, la convention n118 de 1962 sur lgalit de
traitement et la convention n157 de 1982 sur la conservation des
droits en matire de scurit sociale.
Le statut spcial du travailleur migrant est organis selon un certain
nombre de principes qui se rsument comme suit (6) :
 La dtermination de la lgislation applicable prsente lintrt
dviter les conflits des lois ngatifs ( vide juridique ) par
lexclusion du travailleur migrant du bnfice de la lgislation du
pays dorigine et du pays demploi et de rgler les conflits de lois
positifs ( cumul de prestations ) pour les situations ou deux
lgislations ou davantage sont concurremment applicables.

La lgislation applicable est en principe celle du pays ou sexerce

lactivit principale du travailleur migrant Certaines exceptions
sont prvues pour certaines catgories de travailleurs savoir,
par exemple, lapplication de la lgislation du pays dorigine (pour
une dure ngocie) aux travailleurs dtachs ou lapplication de
la lgislation du sige de lentreprise au travailleurs des
transports internationaux et aux agents commerciaux

Lgalit de traitement : qui interdit toute forme de

discrimination entre les nationaux et les non nationaux dans les
droits et les obligations et ce particulirement pour les prestations
contributives de lensemble des branches de la scurit sociale

Aucune condition de rsidence nest requise pour le service des

prestations.

Les tempraments au principe de lgalit de traitement

concernent les prestations (ou fractions de prestations) non
contributives finances par les fonds publics qui peuvent faire
lobjet de dispositions particulires de rsidence pralable ou la
conclusion daccords spcifiques fonds sur la rciprocit .

La conservation des droits acquis et des droits en cours

dacquisition : permet de pallier les difficults qui naissent de
lparpillement des priodes dassurances accomplies sous
diverses lgislations de diffrents pays. La technique utilise est
dite de totalisation des priodes dassurances en vue de la
dtermination, du maintien et du recouvrement du droit aux
prestations.
 Pour la conservation des droits acquis au moyen de la
totalisation, une distinction est faite entre louverture du droit aux
prestations court terme ou sous forme de services (prestations
familiales, soins mdicaux, services sociaux) au titre de la
lgislation comptente et les conditions de service de ces
prestations qui relvent de la lgislation du pays de rsidence du
travailleur migrant ou des membres de sa famille. Pour la
conservation des droits en cours dacquisition, la technique de
totalisation permet de considrer, dans un premier temps, que
toutes les priodes dassurances (certifies) sont accomplies
sous la lgislation dun seul Etat . Dans un second temps,
lorganisme de scurit sociale ne prendra en charge que la
priode dassurance au titre de laquelle il a peru des cotisations
selon la rgle prorata temporis.

Lentraide administrative : est une mthode qui facilite la

coopration entre les organismes de scurit sociale en vu dune
application effective de linstrument de coordination (ex, liaisons
administratives, transmission de donnes, enqutes ).

Les principes ci-dessus prsents, constituent lossature du droit

du travailleur migrant en matire de scurit sociale.

Lorsqu elles sont ratifies, les normes de lO.I.T. sinsrent dans

lordre juridique national des Etats membres de lorganisation
sans considration de proximit gographique ou dentente
diplomatique.

Les deux facteurs dont il est question, associs videmment

bien dautres, participent dans le cadre de dveloppement de
communauts conomiques rgionales la rgionalisation
des normes internationales.
B. Droit conventionnel et ajustement des lgislations

La condition sociale du travailleur migrant demeure axe autour des

principes poss par les normes internationales qui ont donn matire
de nombreux traits lchelle des rgions (continents) et des
conventions bilatrales notamment entre les Etats du sud et du nord
de la mditerranenne. Ces conventions rendent compte non
seulement de limportance des flux migratoires (et de certaines
considrations historiques, politiques, conomiques et sociales) mais
galement de la porte de la coordination (1) et de ses difficults (2).

1. Porte de la coordination

a) Les droits communautaires de la scurit sociale

Le droit europen de la scurit sociale est assez dvelopp. Il sest
inscrit dans les perspectives de la construction europenne qui
intgre les conomies nationales dans un vaste march unique dans
lequel la coordination des systmes de scurit sociale tire ses
fondements du principe de la libre circulation des travailleurs pos
par larticle 48 du trait de Rome (7).

A lchelle des pays du Maghreb, lexprience demeure

embryonnaire. En effet, sur la base du trait de Marrakech, conclu le
17 fvrier 1989 entre les cinq pays de lUnion du Maghreb Arabe
(UMA), une convention a t signe le 10 mars 1990. Le manque de
ratification a fait obstacle sa mise en uvre.
Cet instrument multilatral rpond au souci de lever les obstacles la
libre circulation des travailleurs. Les Etats considrs ont entendu
assortir le principe de mesures de coordination aussi rigoureuses que
possible de nature prserver la continuit des droits la scurit
sociale des personnes appeles exercer leur activit dun Etat
lautre au sein de lU.M.A.

La convention a vocation sappliquer aux ressortissants de chacun

des cinq pays concerns. Le bnfice de la coordination concerne
toutes les branches de la scurit sociale lexception du chmage
et devrait profiter aux personnes exerant une activit professionnelle
qui peut tre salarie ou indpendante. Certaines catgories de
migrants sont expressment exclues de lapplication de la convention
(ex. les apatrides, les rfugis, les personnels diplomatiques et
consulaires et le personnel technique et administratif relevant des
missions diplomatiques et consulaires ).

La rgle de rattachement selon le pays demploi, principe retenu par

la convention, est amnag en fonction de certaines situations
particulires (ex.Le personnel employ habituellement par une
entreprise ayant son sige sur le territoire dun Etat contractant et
dtach sur le territoire de lautre Etat, reste soumis la lgislation du
premier Etat pour une dure dun an renouvelable avec laccord des
parties).

En application du principe de la conservation des droits acquis et

droits en cours dacquisition, les pensions de vieillesse, dinvalidit et
de survivants sont transfres dans les pays de rsidence des
bnficiaires. Ces droits sont liquids selon une des deux de
modalits suivantes :

sur la base de la dure daffiliation auprs de linstitution

comptente, ou bien en totalisant, en cas de besoin, les
priodes dassurance accomplies dans chaque Etat membre.

Par le versement dun capital pay sur demande de

lintress et vers linstitution du pays de rsidence.

Cependant, si les conditions doctroi des prestations des assurances

maladie maternit sont dtermines en application de la lgislation
comptente, le service des prestations familiales est subordonn la
condition de rsidence des enfants sur le territoire du pays
comptent.
Les arrangements administratifs auraient pu si la convention avait
t mise en uvre rsoudre les difficults qui pourraient se
prsenter.

b) Importance des conventions bilatrales

La coordination bilatrale entre les lgislations des Etats du Maghreb
a permis de pallier la dfaillance dun systme communautaire
lchelle de la rgion. Ce mode de coordination a tir profit de
lexprience, devenue de longue tradition, entre les pays maghrbins
et certains pays dEurope.

Les conventions bilatrales se sont multiplies en fonction de

limportance des flux de la main duvre. Elles traduisent lattention
que chaque Etat porte aux conditions sociales des nationaux
ltranger comme celles des non nationaux sur son territoire. La
Tunisie sest lie par des conventions avec la Libye (le 6 juin 1973
remplace par celle du 5 avril 1988), avec lAlgrie (le 30 dcembre
1973 mise en uvre le 1 er Fvrier 1982 ) , avec le Maroc (le 05
Fvrier 1987), avec la France (le 17 dcembre 1965 remplace par
celle du 23 juin 2003) , avec la Belgique (le 29 janvier 1975), avec les
pays Bas (le 22 septembre 1978), avec le Luxembourg (le 23 avril 80)
, avec lAllemagne (le 16 avril 1986), avec lItalie (le 7 dcembre
1984), avec lAutriche (le 23 juin 1999), avec lgypte (le 23 mars
2000) et avec lEspagne (le 1-1-2001) .
Les conventions bilatrales reprennent les principes poss par les
normes internationales savoir lunicit de la lgislation applicable,
lgalit et la rciprocit de traitement, la conservation des droits
acquis et des droits en cours dacquisition, le transfert des droits au
pays de rsidence du travailleur migrant et lentraide administrative.

Le principe de lunicit de la lgislation applicable : est affirm

dans la totalit des conventions bilatrales. La convention Tuniso-
Algrienne - dispositions de larticle 3 1- stipule que les
travailleurs salaris ou assimils aux salaris par les lgislations
applicables dans chacun des Etats contractants , occups sur le
territoire de l un deux, sont soumis aux lgislations en vigueur du
lieu de travail . Pour leur part, les travailleurs frontaliers Algriens
ou Tunisiens sont affilis aux organismes de scurit sociale du pays
dans lequel ils travaillent.

Un amnagement particulier du mme principe est prvu par la

convention Tuniso-Libyenne pour certaines catgories de travailleurs
et dans des conditions trs prcises. En application des dispositions
de larticle 09 de ladite convention, les travailleurs non permanents
sont soumis la lgislation du pays du travail, pour toutes les
prestations servies par les rgimes de scurit sociale du pays
demploi . En revanche, les travailleurs permanents sont soumis la
lgislation du lieu de travail pour les prestations court terme tel que
les indemnit de maladie, de maternit et la lgislation du pays
dorigine pour les services de pensions et les prestations uniques
tel que le capital dcs etc.

Les rgles ci-dessus mentionnes comportent les exceptions

traditionnelles visant les travailleurs salaris dtachs (8), les salaris
des entreprises de transports internationaux (9), les salaries qui
exercent leur activit professionnelle sur le territoire de plusieurs
parties (10) contractantes ou qui sont au service dune entreprise
frontalire.

Eminemment variable dans leur champ dapplication, les

conventions bilatrales peuvent tre restrictives en limitant le cercle
des personnes protges aux travailleurs salaris ou assimils et
leurs ayants droit ( conventions au sein de lU.M.A) comme elles
peuvent tre extensives et concerner tous les travailleurs y compris
les non salaris ( actifs ou chmeurs indemniss), les fonctionnaires
civils et militaires de lEtat voire mme les stagiaires en formation
professionnelle(convention Tuniso-Francaise) et les migrants rfugis
et apatrides ( convention Tuniso- Espagnole).

Loctroi des prestations sociales, soumis au principe de

conservation des droits acquis et des droits en cours dacquisition,
est tributaire de la satisfaction des conditions requises par la
lgislation applicable. Les systmes maghrbins demeurent fidles
la conception professionnaliste et seules sont prises en considration
les priodes, effectives ou assimiles, au titre desquelles ont t
verses des cotisations lorganisme comptent de scurit sociale.
Les branches couvertes sont :

Les prestations familiales : sont verses la personne qui a la

charge effective de lenfant au lieu de rsidence de celui ci
notamment dans le cas ou les deux conjoints rsident
sparment dans deux Etats contractants. Les conditions de
leur attribution sont fixes par les arrangements administratifs
propres chaque convention. Elles ont trait au principe de
totalisation des priodes dassurance (prise en compte des
priodes dassurance et assimiles accomplies sous la
lgislation de lautre Etat lorsque le migrant ne parvient pas de
satisfaire la dure de stage requise par la lgislation de lEtat
comptent), la dtermination du nombre denfants
bnficiaires (4 enfants dans la convention Tuniso-Franaise et
la convention Tuniso-Italienne) et la fixation du barme des
prestations servies. Il est prcis dans larticle 24 de la
convention Tuniso-Italienne quune prestation diffrentielle
serait la charge de lEtat contractant serait servie aux enfants
bnficiaires au cas ou les allocations familiales verses en
application de la lgislation du pays de rsidence des enfants
sont infrieures celles dues en application de la lgislation de
lautre Etat (qui nest pas ncessairement lEtat comptent
mais celui dont la lgislation offre les montants les plus
levs).

Les assurances maladies maternit et dcs : comprennent

les prestations en espces et en nature (soins de sant et
octroi de prothses et du grand appareillage). Elles profitent
aux travailleurs migrants au mme titre et dans les mmes
conditions que les nationaux dans la mesure ou ils remplissent
les conditions requises par la lgislation du pays demploi
compte tenu, le cas chant, des priodes dassurance
accomplies sous lgide de la lgislation du pays dorigine. Les
ayants droit qui naccompagnent pas le travailleur migrant,
bnficient, la charge de linstitution daffiliation du travailleur,
des prestations en nature au titre de lassurance maladie
maternit.

Le sjour temporaire dans le pays dorigine ouvre le droit, pour

le compte de linstitution comptente, aux prestations de
maladie lorsque ltat de sant du travailleur migrant ou ses
ayants droit vient ncessiter des soins mdicaux durgence y
 compris lhospitalisation sans que la dure du service puisse
excder 03 mois ; ce dlai peut tre prolong pour une
nouvelle priode de 03 mois par dcision de linstitution
daffiliation aprs avis favorable de son contrle mdicale. La
dure de prise en charge peut tre proroge au-del de 06
mois dans lhypothse dune maladie prsentant un caractre
dune gravit exceptionnelle (conventionTuniso-Francaise).
Exceptionnellement, la convention Tuniso Libyenne nassure
le bnfice des soins de sant que dans le pays ou les
migrants sont eux mmes employs.

Les prestations en espces sont servies directement par

linstitution comptente et sa charge. Il en est de mme de
lallocation de dcs qui est liquide au prorata des priodes
dassurance accomplies sous la lgislation de chaque Etat
comptent (V. not. La convention Tuniso-Espagnole, la
convention Tuniso-Francaise, la convention).

Lassurance relative aux accidents de travail et des maladies

professionnelles : donne lieu au bnfice des prestations en
nature la charge de linstitution daffiliation mme si la victime
change de rsidence son pays (exception faite de la
convention Tuniso Libyenne) et ce suivant les dispositions de
la lgislation applique par linstitution de la nouvelle rsidence
en ce qui concerne ltendue et les modalits du service de
prestations en nature. Toutefois la dure du service des
prestations est celle prvue par la lgislation du pays
daffiliation qui donne son accord pralable au changement de
rsidence.

Les prestations en espces sont servies par linstitution

daffiliation conformment la lgislation applicable et ce mme
en cas de transfert de rsidence. Cependant, il est tenu compte
des accidents du travail et des maladies survenus
antrieurement pour le partage de la responsabilit de prise en
charge entre les deux Etats contractants.

Les assurances vieillesse, invalide et survie : reposent sur le

principe de conservation des droits. Les priodes dassurance
accomplies sous le rgime de deux Etats contractants sont
totalises la condition quelles ne se superposent pas avec
les priodes dassurance ou priodes quivalentes et ce en vue
de louverture du droit prestations de vieillesse, dinvalid et
de survie.
2. Difficults de la coordination

Le niveau de dveloppement conomique, limportance des

mouvements de la main duvre et les divergences des systmes
nationaux de scurit sociale sont souvent invoqus pour expliquer
labsence de coordination (ex. absence, pour les migrants tunisiens,
de conventions avec notamment les pays du golfe, les pays de lEst
de lEurope, les pays de lAmrique du nord, mais aussi avec des
pays voisins (la Mauritanie)) ou les difficults de sa mise en uvre
convenable (ex. La convention Tunisio-Libyenne risque de ntre
quun simple accord de Transfert des prestations).

Les discordances des systmes nationaux de Scurit Sociale et

leur dveloppement ingal justifient la porte limite du systme
bilatral de coordination qui comporte le risque de vider de son
contenu le statut protecteur du travailleur.

Ainsi, pour rependre lexemple des conventions conclues au niveau

des Etats de lU.M.A. notons que celles-ci limitent leur champ
dapplication personnel aux travailleurs salaris et leurs ayants droit
tels que dfinis, rgime par rgime et branche par branche, par la
lgislation applicable au travailleur migrant. Certaines catgories de
travailleurs (travailleurs indpendants, saisonniers, gens de
maison) restent toujours exclues du bnfice des conventions
bilatrales alors quelles sont souvent couvertes par leurs lgislations
nationales (ex. Tunisie).

Seul un systme rgional (Etats de lU.M.A) de coordination serait

dsormais mme de combler les lacunes qui persistent et de faire
face au dfi lanc par le dveloppement des espaces conomiques
et sociales rgionales.

La cration de ces espaces a certes contribu lamlioration de la

couverture sociale du travailleur migrant- par la transformation des
lgislations dfinissant son statut- mais les pressions qui en rsultent
remettent en cause ou tout le moins perturbent les principes
classiques constitutifs du statut du travailleur migrant.

Dans une formulation apparemment simple, la convention

internationale n 97 de lOIT sur les travailleurs migrants stipule que
chaque pays ayant ratifi cette convention a lobligation dappliquer
sans discrimination de nationalit aux immigrants se trouvant sur son
territoire, un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui
appliqu ses propres ressortissants . Lassimilation des trangers
aux nationaux en matire de scurit sociale nest en principe
subordonne aucune condition de rsidence.
Cependant, la rception des normes internationales par les
lgislations nationales est largement tributaire de la conception faite
de la scurit sociale au niveau de chaque pays qui pour des
considrations diverses pourrait chercher dfendre lautonomie de
leur systme juridique. Pourtant, la scurit sociale ne peut en
aucune manire heurter le droit la diffrence.

Le principe de lgalit de traitement nest admis que sous

condition de rciprocit et les trangers sont soumis la rigueur de
cette rgle surtout lorsquil est question dattribuer des prestations
non contributives fondes sur lide de solidarit ou de besoin et
rpondant une logique dassistance. Ces prestations ne sont
servies par un quelconque Etat que si des avantages identiques ou
similaires sont consentis au profit de ses ressortissants dans lautre
Etat avec lequel il a conclu un accord bilatral en matire de scurit
sociale.

La monte en puissance des sources internationales et rgionales de

coordination des systmes nationaux na pas mis fin aux
discordances des lgislations : la coordination et lharmonisation ne
se confondent pas et la discrimination lgard de ltranger peut tre
admise si elle rsulte dune norme interne.

Les travailleurs (communautaires) salaris et leur famille qui se

dplacent lintrieur de la communaut europenne sont soumis au
rglement (CEE) n 1408/71 du conseil du 14 juin 1971 qui constitue
le fondement de la coordination des rgimes de scurit sociale.

La prestation sociale, objet de coordination, a t rige en notion

communautaire indiffrente aux qualifications retenues par la loi
nationale (11). Selon la CJCE si une lgislation qui sapparente
simultanment au rgime de la scurit sociale et lassistance
sociale, a abandonn lapprciation individuelle des besoins,
caractristique de lassistance, et confre aux bnficiaires une
position lgalement dfinie, elle relve du rgime de la scurit
sociale au sens des rglements communautaires ( 12 )

En vertu des accords de coopration signs avec la communaut

europenne, les ressortissants de certains Etats tiers (Algrie,
Tunisie, Maroc) ont pu bnficier du principe de non discrimination
qui porte sur lensemble des prestations contributives et non
contributives de la scurit sociale. La diversit et la complexit des
instruments juridiques applicables aux ressortissants des pays de la
communaut europenne a ncessit ladoption du rglement (CE)
n 859/2003 du conseil du 14 mai 2003 visant tendre le systme
de coordination des lgislations nationales Europennes aux
ressortissants (rsidant lgalement sur le territoire dun Etat membre
de lunion Europenne) des pays tiers qui en taient exclus du seul
fait de leur nationalit. Selon le prambule du rglement prcit, ce
systme de coordination est cens garantir lgalit de traitement par
loctroi dun ensemble de droits uniformes aussi proches que
possible de ceux dont jouissent les citoyens de lunion Europenne .
La condition de ltranger au regard du droit la scurit sociale ne
peut semble-t-il tre identique que sil est citoyen Europen
appartenant une communaut lie par lidentit dintrts
conomiques et politiques.

Certaines autres questions demeurent peine effleures (13) dans le

droit conventionnel. Il en est ainsi notamment des rgimes privs
(assurance groupe, rgimes complmentaires de retraite) qui sont
peu explors en dpit des problmes quils peuvent soulever dans
lordre des relations internationales surtout que, dans de nombreux
pays, la scurit sociale nest plus du ressort du seul service public.

Les rgimes privs sont, selon les pays, ingalement dvelopps et

labsence de coordination les concernant peut tre lorigine dune
atteinte srieuse aux droits du travailleur migrant. Leur nature
juridique (obligatoire ou facultative), leur mode de financement (par
rpartition ou par capitalisation) et leur mode de gestion (par un
organisme priv ou par une caisse publique) compliquent la
coordination internationale de ces rgimes.

Les difficults avenir des systmes de coordination font appel la

ncessit de lharmonisation des systmes juridiques nationaux objet
dune rnovation sujette aux transformations des politiques sociales.
Plus difficile encore serait ladoption dune politique commune
lgard des droits de certaines catgories vulnrables de travailleurs
migrants.

II. Le migrant vulnrable et la vocation expansionniste

du droit la scurit sociale

Le migrant clandestin ou encore qualifi, non sans nuance,

dirrgulier , dillgal , de sans papiers , est, pour nos
propos, celui qui lude les contrles la sortie du pays dmigration
et/ou lentre dans le pays dimmigration (13bis ). Il se met hors la loi
et encourt les risques de tout genre. La construction dun statut
juridique le protgeant interpelle la communaut internationale qui
uvre pour luniversalit des droits de lhomme mais se montre
impuissante devant lampleur du phnomne de la migration
clandestine. Le droit la scurit sociale peut tre amnag et les
solutions, par un minimum, sont possibles (B) mme si les juriste du
travail, traditionnellement habitus lordinaire au typique ,
sont mis mal dans leurs approches et ne peuvent que partiellement
comprendre un phnomne aussi inextricable que la migration
clandestine qui, de part sa nature, est impermable aux normes (A)

A - Limpermabilit aux normes

Ldifice normatif construit par la communaut internationale serait-il
branl par linvasion de nouvelles formes du travail humain
condamnant particulirement les travailleurs migrants vulnrables
des situations de non-droit prvalant dans les activits clandestines
(travail domestique, travail temporaire, travail agricole, ) ? la
question a trait, toute la fois, la rponse apporte par le droit au
dilemme de la migration irrgulire, devenue la forme dominante des
flux migratoires (1), et au degr de son adaptation aux activits qui,
de par leur nature, sont impermables toute rglementation (2).

1. Importance dun phnomne insaisissable

Dans les normes internationales (OIT), la migration clandestine est

dfinie par les conditions situant les migrants en contravention aux
accords internationaux ou la lgislation du pays daccueil. Il sagit
notamment :

des individus entrs en chappant au contrle des frontires ;

des individus entrs lgalement et autoriss sjourner mais

prolongent leur sjour au del du temps prvu ;

Le clandestin est souvent occup au noir sans se confondre avec

les nationaux ou les personnes, en situation rgulire, concerns par
les mmes activits (au noir) du fait de certaines situations du
march du travail.

Quantifier le phnomne des migrations clandestines est un exercice

dlicat et ne peut reposer que sur des estimations ; des plus levs
aux plus prudentes. De par sa nature mme, la migration clandestine
nest (administrativement) observable ni dans le pays dorigine ni
dans le pays daccueil. Elle chappe lenregistrement et la
statistique. Elle se dfinit par rapport la souverainet des Etats et
constitue une infraction au droit de limmigration. De fait, les
administrations concernes ne peuvent se servir que des donnes
relatives aux migrants entrs lgalement dans le pays mais dans le
titre de sjour temporaire est prim ou exceptionnellement des
demandes de rgularisations de sjour soutenues par les
organisations bnvoles qui pour leur part ne disposent que de
donnes approximatives ou encore des dcisions de reconduite aux
pays dorigine.
Aussi doit-on tre conscient du fait que limmigration nest pas une
simple question de chiffres : Une fois install dans le pays daccueil,
le migrant clandestin peut se situer au cur de vritables enjeux
politique et conomique. lopinion publique, qui se montre favorable
aux mesures restrictives lentre- surtout lorsque la migration est
mise en quation avec le chmage ou avec la charge sociale- est
beaucoup plus rticente accepter des mesures de rapatriement
coercitives (14) . Politiquement lexpulsion donnerait limage dun
traitement inhumain et les gouvernements sont acculs des
oprations damnistie discrtes (au cas par cas) ou rcurrentes(15).
Economiquement, les employeurs seraient intresss par le statut
dillgalit pour notamment se faire des conomies de charges
sociales.

Lconomie souterraine, lieu daccueil privilgi des migrants

irrguliers, est devenue mme dans les socits les plus dvelopps
un mal ncessaire conomiquement (charges sociales) et
socialement (besoins du migrant en situation irrgulire). Le travail en
dehors des cadres institutionnels se nourrit donc de la prcarit et de
la vulnrabilit de diverses catgories socioprofessionnelles y
compris le travailleur migrant la recherche dun revenu de
subsistance. Il condamne nombre dtrangers en dtresse
dimpitoyables servages ( 16 ) .

Les activits clandestines font partie de stratgies de gestion de la

main duvre et se dveloppent le plus souvent dans les secteurs
fortes fluctuations saisonnires (btiment, tourisme, agriculture).

Elles peuvent galement se dvelopper dans des endroits

difficilement accessibles au contrle des organismes comptents. Les
difficults sont de diverses natures : Pour des raisons physiques,
certaines activits (agriculture) se prtent mal au contrle
administratif. Ce contrle peut aussi se heurter une interdiction de
violation dun autre droit de la personne en loccurrence le respect de
la vie prive (activits domestiques) comme il peut tre impossible du
fait de la mobilit de la main duvre dicte par la nature saisonnire
de lactivit.

Dans ces activits peut tre galement jecte du formel (par la

rigueur du droit ou par leffet pervers de certaines stratgies
patronales) une population constitue gnralement de travailleurs
migrants rguliers, de femmes et denfants. Envahis par la
prolifration de ces nouvelles formes demploi, les marchs du travail
donnent lieu de nouvelles formes de migration de la force de
travail qui suscitent des interrogations entre ce que lon affiche
socialement et ce que lon souhaite conomiquement. En effet, le
dveloppement des changes internationaux, la progression des
investissements directs trangers, le dveloppement de la sous-
traitance et du partenariat international ont favoris le systme de
production en rseaux de biens et de services dans lequel le
travailleur se trouve occup sans franchir les frontires. Aux
exigences des entreprises tant nationales que transnationales, les
Etats ont rpondu favorablement par une flexibilisation des
lgislations sociales et fiscales qui risque de basculer en une
drglementation sous leffet des surenchres de concessions ( 17) aux
dpend des conditions sociales du travail. Bref, le droit international
serait frapp de plein fouet (18) par le dveloppement des activits
souterraines partiellement prises en considration par laction
normative de lOIT.

2. Les risques dabus

Aux termes de larticle 2 de la convention n 143 de 1975, les

migrations aux fins demploi dans des conditions abusives sont des
migrations dans lesquelles les migrants sont soumis notamment
durant leur sjour et leur emploi des conditions contrevenant aux
instruments ou accords internationaux, multilatraux ou bilatraux,
pertinents ou la lgislation nationale . Latteinte aux droits des
migrants clandestins ou invisibles (occups dans des activits
souterraines) est, pour la communaut internationale, une situation
trs proccupante. la prcarit de leur situation juridique expose
ces migrants lextorsion de fonds et les rend vulnrables aux
pratiques abusives et lexplicitation de la part demployeurs,
dintermdiaires organisant les migrations, de fonctionnaires
corrompus et dorganisations criminelles (19). Le constat fait par le
B.I.T dresse un tableau sombre de la situation du migrant qui
sinstalle bon gr malgr dans des zones de non droit ou laccs
la scurit sociale serait un impossible rve de luxe. Pourtant il sagit
dun plancher dont dpend la cohsion sociale. Alors que lOIT lance
le dfi de promotion du travail dcent librement choisi, exempt
dexploitation et suffisamment rmunr, la quasi totalit des Etats
membres de la mme organisation est mise mal par le phnomne
de la migration clandestine qui se dveloppe en labsence des
conditions les plus rudimentaires de dignit humaine.

Ladjectif clandestin est en lui mme charg de connotations et est

employ pour dsigner les conditions de vie auxquelles sont
condamnes les personnes concernes. Les migrants clandestins
sont particulirement vulnrables lexploitation et aux abus du fait
de leur forte dpendance vis vis des personnes, si non des
rseaux, qui les occupent. Se trouvant dans une situation de survie,
les travailleurs clandestins sont le plus souvent exclus des droits
humains les plus lmentaires parce que les activits (prcaires)
auxquelles ils sadonnent sont incontrlables et toute forme de
rglementation sociale ou fiscale est perue comme tant
conomiquement nuisible.
De ce fait, les secours apports par les associations humanitaires
constituent la seule scurit en cas de survenance dun des risques
sociaux ou professionnels auxquels ils se trouvent frquemment
exposs.

B. Les solutions possibles

Il ressort de la lecture des normes internationales que la garantie dun

filet de scurit sociale (1) pourrait tre tendu au migrant clandestin
et ce grce une meilleure adaptation du droit aux ralits des
migrations (2).

1. Le filet de scurit sociale

Les migrations internationales font la dsillusion de la

communaut internationale pourtant trs attentive au phnomne. Le
problme est que les Etats prouvent des difficults de saccorder
sur la protection des migrants irrguliers par des droits sociaux. La
rgularisation des sjours et lallocation de prestations sociales
pourraient porter prjudice la crdibilit des politiques menes par
les pays daccueil en matire de migration : Cest dire que le respect
des droits sociaux fondamentaux passe inexorablement par une
approche neutre et dpassionne des questions dimmigration. Au
regard du droit, les travailleurs irrguliers ne sont pas cependant
totalement dpourvus de protection : dans les principaux instruments
internationaux en matire de droits de lhomme- et notamment le
pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et
culturels- tous les tres humains quel que soit leur statut juridique ont
notamment le droit de ne pas tre tenus en esclavage ou en
servitude, le droit des soins mdicaux durgence et le droit
lducation pour les enfants.

Au niveau de lactivit de lOIT et au lieu dune remise en cause totale

des normes adoptes, les experts internationaux recommandent
souvent leur promotion par le moyen de textes additionnels mme
de combler les lacunes des dispositions juges pratiquement
inapplicables. Mais un dbat sur laction normative future de
lorganisation ne doit pas notamment cacher le ralisme des normes
dj en vigueur.

La convention n 143 de 1975 sur les migrations dans des

conditions abusives et la promotion de lgalit de chances et de
traitement des travailleurs migrants a eu le mrite de mettre au
point un dispositif qui, tout en prservant le droit de chaque Etat de
rglementer les flux migratoires, est tourn vers la prvention des
migrations abusives(collaboration entre Etats concerns notamment
par les changes dinformations, consultation des organisations
demployeurs et de travailleurs sur la lgislation adopter et les
mesures prendre ) et la rpression du phnomne . Elle proscrit
toute forme de discrimination mme lgard du migrant irrgulier.

En effet, la protection des migrants irrguliers passe inexorablement

par un minimum de respect des droits fondamentaux de lhomme. A
cet gard, la convention n143 de 1975 envisage la protection des
travailleurs migrants sur un mme pied dgalit et ce
indpendamment de leur situation lgale dans le pays dimmigration.
Elle stipule que tout membre pour lequel la prsente convention est
en vigueur sengage respecter les droits fondamentaux de lhomme
de tous les travailleurs migrants . La jouissance des droits
fondamentaux de lhomme, telle que contenue dans les instruments
internationaux des Nationaux unies, ne saurait tre limite par une
condition de rsidence lgale ou par une exigence de nationalit.
Mme en situation irrgulire, le travailleur migrant bnficie de
lgalit de traitement en ce qui concerne les droits dcoulant
demplois antrieurs en matire de rmunration, de scurit sociale
et autres avantages (article 9 1 de la convention n 143). Pour
lexercice de ce droit un traitement gal, le travailleur migrant est,
thoriquement au moins, dot dun droit de faire valoir ses droits
devant un organisme comptent (article 9 2). La ralit est
souvent toute autre : lexpulsion htive du migrant en situation
irrgulire, solution de facilit, lempcherait de lexercice de ses
droits. Cette pratique rsulte dune confusion, des qualits de
travailleur et dtre humain, prjudiciable aux droits du migrant.

La convention 143 est relaye par la convention internationale sur la

protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres
de leur famille adopte par lassemble gnrale dans sa rsolution
45/158 du 18 dcembre 1990. Cette convention envisage la
protection du travailleur migrant sous langle du respect des droits de
la personne humaine et, donc, tout naturellement sapplique sans
distinction aucune notamment en raison de la nature (rgulire ou
non) du sjour.

Pour la mise en place de garde fou contre les abus et prcarits qui
frappent les migrants irrguliers, lidal serait de cultiver la base
commune des droits sociaux fondamentaux institue par les normes
internationales dans une perspective progressiste de combinaison
des sources du droit la scurit sociale. Cette dmarche permet de
tenir compte dune ralit marque par les dissemblances des
lgislations nationales et de leur complexit dues aux divergences
entre les deux conceptions fondamentales d universalisme et de
 professionnalisme qui compliquent videmment la coordination
internationale.

Selon le principe duniversalit, cest le besoin de scurit qui fonde

le droit la scurit sociale et la rsidence sur le territoire de la
lgislation comptente justifie elle seule laccs aux prestations
servies. En effet, toute personne en tant que membre de la socit
serait investie dun droit subjectif la scurit sociale, exprim par
larticle 22 de la dclaration universelle des droits de lhomme, et
auquel se rfrent plusieurs conventions ou recommandations de
lOIT. Les hsitations des lgislations nationales entre diverses
conceptions valent toujours. Mais les tentatives de garantie dun
minimum de protection ne sont pas totalement dfaillantes. Notons
dans ce cadre lexemple pertinent de la lgislation Italienne sur la
migration qui, dans le cadre dune loi adopte en 1998, permet aux
sans papiers de sinscrire auprs du service national de sant. Les
intresss sont identifis par un code anonyme de prsence qui
permet leur prise en charge par lEtat au titre de laccs aux services
de sant. Pour sa part, la lgislation Franaise a cre une
administration spciale appele Aide Mdicale dEtat (AME) pour
permettre aux sans papiers et leurs enfants daccder au systme
officiel des soins de sant (durgence et ambulatoires).

La porte des garanties entourant le droit un minimum de scurit

sociale gagnerait dabord dtre bien mesure par la loi nationale. Il
incombe, en fait, tant au lgislateur quau pouvoir rglementaire au
sein de chaque Etat de dfinir la population bnficiaire et les
conditions daccs aux prestations offertes. Cependant, les garanties
dont il est question, gnralement inscrites dans les constitutions,
font souvent lobjet dinterprtation prudente et minimaliste par les
administrations et les juges qui se montrent, en revanche, plus
audacieux quant il sagit de protger les autres liberts publiques (20) :
si lon reprend, titre dexemple, les principes de non discrimination
(convention n111 de 1958) et de lgalit de chances et de
traitement (convention n 143), lon pourrait tre tent de croire que
lassimilation des trangers (rguliers ou irrguliers) est absolue.
Dans les pratiques nationales, la ralit est toute autre.
Ltablissement de mesures spcifiques destines notamment
corriger le sjour irrgulier peut tre lgalement motiv et donc ne
compromet pas le principe dgalit de chance et de traitement. Les
rticences se justifieraient par le poids des considrations financires
qui marquent les droits sociaux mais galement les enjeux que
prsente la migration pour les pouvoirs publics.

Lapplicabilit des instruments internationaux (normatifs ou dclaratifs

de principes) serait plus aise par lintervention minutieuse du
lgislateur national qui se porterait ainsi garant des engagements
internationaux de lEtat considr.

2. Ladaptation du droit aux ralits des migrations

La convention n 143 exige dans son article 3 que tout membre

prenne toutes les mesures ncessaires et appropries () pour
supprimer les migrations clandestines et lemploi illgal et fait appel
la ncessaire collaboration entre pays (de dpart, de transit et
darrive)en matire de migration. Pour ce faire, les accords,
bilatraux ou multilatraux- de migration de la main duvre serait la
solution idale et surtout prventive des pratiques vicieuses
dexportation illgale de la main duvre.

Lexprience Tuniso-italienne, sur la migration ordonne de la main

duvre, est cet gard riche denseignements. Loffre demplois
souvent dure dtermine par le pays daccueil permet au
travailleur de sinstaller rgulirement, et de jouir de tous ses droits.
La solution a t mise en uvre grce un accord bilatral tabli en
2000 rservant un quota demplois aux ressortissants de nationalit
Tunisienne dans le cadre dune migration organise . Le systme
de quotas permet de moduler la migration en fonction des cycles
conomiques.

La conclusion de tels accords dpend lorigine des volonts

politiques. Il est question de lintrt port par chaque Etat
dmigration la protection de ses citoyens rsidents ltranger et
des enjeux politiques, entours de motivations socio-conomiques,
que prsentent les travailleurs trangers dans les pays dimmigration.
Pour les pays dj lis par des accords bilatraux, il sagit de la
ncessit dune adaptation du droit aux ralits de la migration. Les
accords bilatraux seraient complts par des arrangements relatifs
aux travailleurs irrguliers faisant prvaloir la conservation des droits
sur la rpression de lirrgularit du statut.

Dans la convention n 143, il est demand aux Etats de sattacher

dterminer systmatiquement, par les mesures quil juge les plus
appropries, sil existe, en provenance ou destination de leur
territoire ou en transit par celui-ci, des migrations aux fins demploi
abusives. Le contrle aux frontires de chaque Etat est certes
indispensable, mais son efficacit est peu certaine en raison
notamment de lquilibre que peut reprsenter la migration, dans ses
multiples facettes, pour les diffrents partenaires soumis diverses
pressions dordre politique, conomique et sociale. Le contrles des
frontires nest pas, par ailleurs, sans effets pervers (dveloppement
de filires de faux papiers, traite dtres humains).
Le combat lgitime de la migration clandestine devrait intervenir
dans le respect du besoin de protection des droits les plus
lmentaires du migrant clandestin. Les lgislations nationales ont
gnralement mis en place des dispositifs pour notamment essayer
denrayer le phnomne du travail clandestin des immigrs. Ces
dispositifs, ns en conformit avec les normes internationales sont
axs sur le contrle et la rpression. Il en est ainsi de lexemple du
droit tunisien qui prvoit un contrle administratif qui sexerce sur
lopration de recrutement et des suites qui en dcoulent. Le code du
travail a interdit le marchandage de la main-duvre (art . 285) par la
suppression des bureaux de placement privs gratuits ou payants. Il
a rglement lactivit des intermdiaires de lemploi (sous
entreprises de la main duvre) et la situ dans un cadre juridique
qui stoffe progressivement dans de strictes conditions. Il a
galement mis la charge de lemployeur une obligation
dinformation du bureau de placement comptent de tout recrutement
dans un dlai nexcdant pas 15 jours partir de la date de
recrutement (art .280). Lemployeur ne peut, aux termes de larticle
259 du code du travail, recruter ou conserver son service un
travailleur tranger non muni dun contrat de travail ou dune carte de
sjour . Il est , en outre, tenu de linscrire dans un dlai de 48 heures
sur un registre spcial qui doit tre obligatoirement prsent aux
agents de linspection du travail chaque demande (art .261) .

Les agents de linspection du travail sont dots de larges pouvoirs

denqute par le droit la libre visite des entreprises assujetties la
lgislation sociale. Les mmes prrogatives sont reconnues aux
contrleurs de la caisse de scurit sociale. Ils ne peuvent,
cependant, pntrer dans les locaux habites quaprs avoir t
autoriss par les personnes qui les occupent ( art . 174 ) : Le respect
de la vie prive peut servir dcran de lemploi non dclar.

Lemploi de la main duvre trangre dans des conditions

irrgulires est certes sanctionn par la loi (selon les cas une
amande de 12 30 dinars) mais nexclut pas les personnes
intresses du bnfice de leurs droits. Il est, en effet , prvu dans
larticle 263 du code du travail que le travailleur tranger bnficie
des mmes droits est soumis aux mmes obligations rsultant des
relations du travail et applicable au travailleur tunisien . La situation
administrative (rgulire une irrgulire) importe peu.

Par ailleurs, Un rgime particulier de Scurit Sociale a t cre en

vertu de la loi n202-32 du 12 mars 2002 pour couvrir certaines
catgories de travailleurs faible revenu. Il stend notamment :

aux employs de maison attachs au service de la maison, quels

que soient le mode et la priodicit de leur rtribution et occups
 aux travaux domestiques dune faon habituelle par un ou
plusieurs employeurs, ne poursuivant pas au moyen de ces
travaux, des fins lucratives.

aux artisans travaillants la pice.

Le financement du rgime est assur par une cotisation de 7%

prleve sur la base du SMIG et rpartie raison de 2/3 la charge
de lemployeur et 1/3 la charge du salari. Le rgime en question
ouvre le droit aux prestations des soins de sant et des rgimes de
pension.

A lchelle de chaque Etat, des solutions sont inventer pour la

conciliation de luniversalit du droit la scurit sociale et la
territorialit du droit de la scurit sociale. Un exemple pertinent est
lire dans la lgislation Tunisienne. Il sagit du rgime des Tunisiens
ltranger institu par le dcret n89-107 du 10 janvier 1989. Ce
rgime facultatif stend aux travailleurs salaris et non salaris
occups dans les pays non lis la Tunisie par une convention
bilatrale. Il couvre obligatoirement la branche des assurances
sociales et celle des pensions. Ladhsion ce rgime, qui peut tre
directe (demande adresse la caisse Tunisienne de scurit
sociale) ou indirecte (par lintermdiaire des consulats de Tunisie
ltranger), profite la personne intresse ainsi qu ses ayants
droits.

Cest une tentative de compromis juridique que le lgislateur

Tunisien a cherch entre la rigueur du principe de territorialit de la
lgislation de Scurit Sociale- et le souci de venir au secours des
migrs qui peuvent tre victimes de discrimination.

Il serait, cependant, dsespr de compter exclusivement sur les

normes, internationales et nationales, pour sassurer de leffectivit
du droit la scurit sociale, ce droit est semble-t-il tributaire- pour le
Travailleur migrant de la mouvance des contextes et des choix
politiques faits par chaque Etat pour ajuster les intrts souvent
contradictoires en matire dimmigration. Or, cest un consensus sur
le long terme, qui doit stablir par la voie de concertation, pour
soustraire Les droits de lhomme aux alas des changements
politiques.
Notes bibliographiques

(1) v. not. Robert CASTEL : le choix de lEtat social , in lEtat lpreuve

du social. Ouvrage collectif, d. Syllespe,Paris, 1998.
(2) B.I.T : Travailleurs migrants 1re d.1999
(3) v. not. Jean-RIVERO : scurit sociale et droits de lhomme , in. Rev.
Fran. Des aff. Soc. Et jean-pierre CHAUCHARD : la scurit sociale et les
droits de lhomme , in. Droit social, n 1, 1997.
(4), (5) Ren BONNET : Droit international de la Scurit Sociale Litec. Droit
( extrait du Juris-classeur scurit sociale).
(6) S. Gnter NAGEL ET Christian THALAMY : le droit international de la
scurit sociale. 1re dition P.U.F ,1984 v. galement Grard dAntoine
Lyon CAEN : Droit Social international et europen 7me ed. Dalloz, 1991.
(7) Michle BONNECHERE : Droit international du travail, Droit Social
europen : rflexions sur quelques enjeux actuels v. galement Isabelle
DAUGAREILH : ltranger comme exil
in. Insertions et Solitudes. Ed. de la maison des Sciences de lhomme
dAquitaine, 1993.
in. Revue : Droit ouvrier, Juillet. Aot 1989.
(8 )selon la convention Tuniso Algrienne (art 3 2), les travailleurs
dpendant dune entreprise ayant son sige dans lun des Etats contractants
et qui ont t affects dans lautre Etat pour une mission dtermine restent
soumis la lgislation en vigueur dans lEtat ou lentreprise son sige ,
condition que la priode de dtachement ne dpasse pas les 24 mois. Dans
le cas ou la dure doccupation devrait se prolonger au - del de la priode
de 24 mois prvue initialement , lapplication de la lgislation en vigueur
dans la pays du lieu du travail habituel pourrait exceptionnellement tre
maintenue avec laccord pralable des autorits comptentes du lieu
daffectation temporaire.
(9) Les travailleurs navigants dune entreprise qui effectue pour le compte
dautrui ou pour son propre compte , des transports ariens de passagers ou
de marchandises, sont soumis la lgislation de lEtat contractant sur le
territoire duquel lentreprise a son sige principal ou social .
(10) la convention Tuniso Libyenne distingue entre les travailleurs
permanents, ressortissants de lun des deux Etats contractants au service
dune entreprise du mme Etat charge deffectuer des travaux sur le
territoire de lautre Etat , et les travailleurs non-permanents recruts
localement , cest dire les ressortissants de lun des deux Etats et occups
sur le territoire de lautre Etat, sans relever de la catgorie prcdente. Les
travailleurs permanents sont soumis la lgislation du pays dorigine, pour
le service des pensions et les prestations court terme. Les travailleurs non
permanents restent soumis pour toutes les prestations services la
lgislation du pays daffiliation .
(11), (12)Xavier Pretot : les grands arrts du droit de la scurit sociale.
2me dition Dalloz , 1998 v. galement Francis KESSLER : Droit de la
protection sociale d. Dalloz. 2000.
(13) Grard dAntoine Lyon CAEN : Les relations de travail internationales
Ed. liaisons 1991. (13bis) v. convention n 143 de 1975
(14)- (15) v. organisation de coopration et de dveloppement conomiques
tendances des migrations internationales , rapport annuel, 1999.
(16) B.I.T : Une approche quitable pour les travailleurs migrants dans une
conomie mondialise. Rapport (vi) pour la confrence internationale du
travail, 92me session 2004.
(17) v . Eddy LEE : la mondialisation et lemploi : des craintes justifies
in, RIT N 5, vol.135, 1996. v. galement M, Alexandre travail au noir, trafic
de main duvre Gaz . Pal . n 83-85 , 24 mars 1985 .
(18) v. Jean-Claude JAVILLIER : droit international du travail entre
pragmatisme et crativit
(19) v. BIT : Une approche quitableop. cit.
(20) v .not. J.J. DUPEYROUX et Xavier PRETOT : le droit de ltranger
la protection sociale in, droit social, n 1 janvier 1994. v. galement Hlne
GACON-ESTRADA : trangers : la scurit sociale se moque de la
justice in droit social, n 7-8 Juillet Aout 1990
La protection Sociale des Travailleurs Migrants
Lexemple de lAlgrie

Mohamed IDRI

I. Prambule : causes et volution de lmigration

algrienne

LAlgrie es devenue un pays dmigration la suite de loccupation

coloniale en 1830.

Dans les annes qui suivirent la colonisation, lmigration revt le

caractre dexil politique, de nombreux algriens fuyant loppression
vers les pays voisins et certains pays arabes, favorise aussi par des
expropriations massives des paysans de leur terre.

A partir de 1850, et surtout avec la guerre entre la Prusse et la

France (1870) se dessine un premier mouvement migratoire en
direction de la France.

Ce mouvement connatra une ampleur sans prcdent loccasion

de la premire guerre mondiale, priode au cours de laquelle au total
environ 500.000 personnes auront t expatries en France, et dont
la moiti servira dans les rangs de larme tandis que lautre
supplera le manque douvriers dans les diffrents secteurs dactivit
de lconomie franaise.

Le nombre de travailleurs algriens en France baissera

progressivement pour se stabiliser autour de 50.000 dans les annes
1930 en raison notamment de la crise (1929).

Le flux reprendra plus tard et surtout lors du dclenchement de la

seconde guerre mondiale, lmigration tant alors organise par les
autorits de lpoque en fonction des besoins militaires et de
lindustrie.

Aprs la fin du conflit, lmigration sera marque par une progression

continue et lapport de la main-duvre algrienne jouera un rle
durable et structurel dans lappareil productif franais en pleine
mutation avec le plan Marshall.

Entre temps, la Belgique devient, mais dans une proportion modeste,

un pays de destination.
La guerre de libration nationale donne une nouvelle impulsion
lmigration vers les pays frontaliers (Maroc-Tunisie), mais aussi vers
la France et en trs faible nombre, dautres pays europens
(Allemagne, Suisse notamment).

Aprs lindpendance du pays recouvre en 1962, les tendances des

flux migratoires continuent de se renforcer en raison du chmage qui
svit malgr les efforts accomplis par le pays (industrialisation).

LAlgrie, dans ce contexte avait conclu un certain nombre daccords

bilatraux (1964-1968 accords avec la France sur la main-duvre,
1970 accords avec la Belgique sur lemploi et le sjour. Accord avec
les pays du Maghreb).

En 1973, en raison dune crise dans les relations algro-franaises,

lAlgrie dcide larrt de lmigration ce qui se traduira par un
ralentissement considrable dans les flux.

Cependant, par suite principalement des vnements douloureux que

traversera lAlgrie du fait de lintgrisme, en 5 ans (1991-1996) prs
de 420.000 personnes menaces de mort migrent principalement en
France et vers dautres pays Canada, Grande Bretagne, Etats-Unis,
etc.

Le chmage pousse aussi les jeunes partir la recherche dun

emploi et si la destination France reste toujours trs prise (existence
dune importante communaut, langue, etc.), des communauts
algriennes se forment en Espagne, Italie, Allemagne, Scandinavie,
etc.

Telles tant schmatiquement prsentes la gense et lvolution de

lmigration algrienne, il convient de souligner les changements
notables intervenus dans ses caractristiques principales dont en
particulier :

Rduction de laspect va et vient avec un allongement de la

dure des sjours.
Extension aux familles.
Abandon du mythe du retour qui ne concerne plus que des
travailleurs pouvant russir leur rinsertion dans lappareil
productif national.
Sdentarisation et regroupements familiaux et diminution
importante des premires gnrations dmigrs.
Acquisition de la nationalit du pays daccueil.
II. Les conventions conclues par lAlgrie pour la
couverture sociale des travailleurs migrants

1. Principes gnraux

Ds le recouvrement de sa libert et de sa souverainet, lAlgrie

sest proccupe de la protection sociale des travailleurs migrants.
Dans ce cadre elle a :

Traduit, au plan de sa lgislation interne, le principe de

lgalit de traitement entre les travailleurs nationaux et
trangers en ce qui concerne tant leurs obligations que leurs
droits. Diffrentes dispositions contenues dans les lois de
scurit sociale prvoient la couverture pour tous les
travailleurs Quelle que soit leur nationalit .
Ratifi en tant quEtat souverain de nombreuses conventions
internationales de scurit sociale.
Mis en uvre laction normative de lO.I.T visant consacrer
les principes de scurit sociale des travailleurs migrants et
dvelopper le droit international de la scurit sociale par la
coordination des lgislations nationales de scurits sociale.

LAlgrie a conclu des conventions bilatrales avec la France

(1965), la Belgique (1968) la Tunisie (1973), la Libye (1987),
le Maroc (1991), lex- RDA (1974), la Roumanie (1981) et une
convention multilatrale, la convention Maghrbine de scurit
sociale.

Seules les quatre premires conventions sont effectivement

entres en vigueur et fonctionnent sans problmes majeurs.

2. Le contenu des conventions

A. Rgles gnrales

Les conventions raffirment les principes sur lesquels sappuient les

accords bilatraux dans ce domaine.

Egalit de traitement
Rciprocit
Maintien des droits acquis ou en cours dacquisition avec
application de la rgle de la totalisation et au prorata en matire
de retraite.

Elles rglent galement les questions lies la loi applicable et aux

territoires compris dans le champ dapplication.
Les conventions dfinissent leur champ matriel et prcisent les
personnes couvertes, en gnral les travailleurs salaris et assimils
ainsi que les tudiants. Toutefois des exclusions existent : les non-
salaris, agents diplomatiques et consulaires, travailleurs dtachs,
etc.

Elles rglementent les questions administratives et financires,

dterminent les organismes et organes de coordination et de suivi de
lapplication et posent le principe de lentraide administrative entre les
institutions des pays signataires.

B. Les dispositions relatives aux prestations

Les rgles gnrales sont les suivantes :

a. Maladie Maternit
Le travailleur et les ayants droit qui rsident avec lui dans le pays
demploi ont droit aux prestations. Les droits sont maintenus en cas
de transfert de rsidence ou de congs pays dans le pays dorigine.

Les familles restes dans le pays de rsidence bnficient galement

des prestations.

Bnficient aussi des prestations les titulaires de pensions, rentes et

leurs ayants droits.

b. Invalidit
La pension est servie par la caisse daffiliation au moment de
lapprciation de ladmission en invalidit.

La pension est transfrable dans lautre pays. Elle est rversible aux
ayants droit.

c. Accident du travail et
maladies professionnelles
La caisse daffiliation dont relve la victime au moment de laccident
ou de la date laquelle a t contracte la maladie sert les
prestations.

La victime peut transfrer sa rsidence aprs accord de sa caisse.

Des rentes de rversion sont servies aux ayants droit.

d. Les prestations familiales

En principe, la caisse du pays de rsidence des enfants sert les
prestations familiales selon son propre barme.
Les titulaires de pensions dinvalidit, de retraite ou dune rente
accidents du travail bnficient des prestations en cas de transfert de
rsidente dans le pays dorigine. Mais ce droit subit des restrictions
pour certaines catgories dans la convention avec la France.

e. Retraite
Sous rserve de laccomplissement dune priode minimum
dassurance, le droit une pension de retraite est ouvert auprs de
lune des caisses des deux pays (condition non exige dans la
convention avec la France en raison de la gnralisation).

La pension est liquide pro rata temporis .

La caisse dbitrice paie directement la pension qui est rversible aux

ayants droit.

f. Dcs
Un capital dcs est servi aux ayants droit par la caisse daffiliation.

3. Apprciations des conventions

Dune manire gnrale, les accords conclus protgent

convenablement les migrants et leurs familles.

Toutefois lon peut relever les insuffisances ci-aprs :

Dans ltendue de la couverture aux personnes : exclusion de
certaines catgories dont les travailleurs non salaris.
Lexclusion de lassurance chmage du champ matriel de
couverture prive les ayants droit rests dans le pays du
maintien du bnfice de certaines prestations.

En matire dallocations familiales seules les prestations dentretien

(allocations familiales proprement dites) sont concernes.

Les prestations dites dassistance sociale ou de solidarit nationale

sont exclues.

De plus les rgles dattribution, barme forfaitaire, limitation du

nombre denfants, ne sont pas quitables.

Par ailleurs, le maintien de ces prestations nest pas accord toutes

les catgories dinactifs en cas de retour au pays dorigine.

En matire de retraite (cas de la France), les mesures favorables

relatives la circulation des retraits ayant accompli toute leur
carrire en France et le droit aux soins de sant dans ce pays ne sont
pas mises en uvre faute de texte dapplication.

Les priodes dactivit dans les pays europens ne sont prises en

considration que dans le cadre de la convention bilatrale ce qui
exclut les priodes valides par le partenaire au titre dautres
accords.
Dans les pays daccueil, lmigr est en butte la
mconnaissance et la complexit des lgislations sociales et
des procdures

III. La situation des travailleurs algriens non couverts

par une convention de rciprocit

Nous avons signal en prambule lvolution qui sest dessine dans

les modes, les causes et les pays de destination de lmigration
algrienne.

Aujourdhui, il existe une communaut algrienne assez importante

en dehors de la France, notamment en Angleterre, Allemagne,
Espagne, Italie, Scandinavie, Suisse, Canada, Etats-Unis.

Or, aucune convention de rciprocit en matire de scurit sociale

nexiste entre lAlgrie et les pays susnomms.

Sans voquer le problme des migrants clandestins dont les

conditions de vie et de travail (travail informel) sont trs dures, nous
aborderons uniquement la protection des travailleurs en situation
rgulire dans le pays daccueil.

1. La couverture sociale dans le pays daccueil

Normalement, en vertu du principe dgalit de traitement, les

algriens rsidant dans les dits pays bnficient des avantages
prvus par les diffrentes lgislations sociales.

Il est vident que leurs ayants droit qui les accompagnent et qui
sjournent rgulirement dans le pays demploi ont droit aux
prestations accordes par les lgislations nationales aux ayants droit
des travailleurs nationaux

Cependant, la situation nest pas toujours sans problme.

En effet, les travailleurs migrs et particulirement ceux qui ne sont

pas accompagns par leur famille sans confronts souvent la
prcarit de lemploi quand ils ne sont pas purement et simplement
en chmage.

Cette prcarit dbouche sur linstabilit et par consquent les petits

emplois, les emplois saisonniers, etc. alors quauparavant les
secteurs de lindustrie et du btiment absorbaient la majorit de cette
main-duvre avec une certaine stabilit. Le secteur tertiaire est de
plus en plus attractif.

Ces nouvelles formes de travail se traduisent soit par des difficults

pour runir les conditions requises pour le bnfice des diverses
prestations sociales auxquelles peuvent prtendre les migrs soit
par la tentation de profiter de la situation de lmigr pour ne pas le
dclarer ce qui le privera dune couverture sociale lgitime.

Quant aux prestations soumises des conditions de rsidence, les

ayants droit ne pourront videmment pas en bnficier sils sont
rests dans le pays dorigine.

2. La couverture sociale dans le pays dorigine

Concernant le travailleur lui-mme, en labsence de conventions de

rciprocit, les droits acquis sont perdus ds lors que le travailleur
dcide de retourner dans son pays dorigine.

Les institutions sociales algriennes ne prendront pas compte, le cas

chant, des priodes de travail exerces dans le pays dmigration.

Sagissant des ayants droit, aucun droit ne leur est reconnu par les
organismes du pays demploi qui peuvent voquer le principe de
territorialit des lois et labsence de convention pouvant y droger.

Sur le territoire national, linexistence dun travailleur du chef duquel

ces ayants droit seront couverts, ne leur permet pas douvrir droit aux
prestations.

Le seul avantage dont ils peuvent bnficier est celui des soins de
sant. En effet, le systme de gratuit des soins en vigueur en
Algrie autorise laccs gratuit aux soins dans les structures
sanitaires publiques.

Il faut donc esprer que des efforts seront accomplis en vue dun
dveloppement des accords de rciprocit.

Actuellement, des signes encourageants se manifestent au travers de

discussions engages avec quelques pays.
En conclusion, lon peut constater que les droits des migrants en
matire de scurit sociale sont assez bien garantis durant le
parcours migratoire en prsence de conventions de rciprocit sous
rserve de radapter les dispositifs pour corriger les lacunes et
insuffisances.

Pour les travailleurs non couverts, il conviendrait dinciter les pays

concerns conclure des conventions leffet de garantir leurs droits
acquis ou en cours dacquisition et dassurer une protection minimale
aux ayants droit qui naccompagnent pas le chef de famille.

Des dispositions spcifiques seraient prvoir pour assurer la

protection des migrants fragiliss par leurs conditions de travail
(mobilit, flexibilit, prcarit, etc.).

Il y aurait lieu de renforcer la coopration internationale et cet

gard, le B.I.T pourrait jouer un rle de premier plan, ainsi que les
autres institutions et organisations internationales et rgionales sans
oublier les ONG.

Types de programmes de scurit sociale dans les Etats de la

Mditerrane orientale et mridionale1

Pays Vieillesse, Maladie Accidents Chmage Allocations

Invalidit, et Maternit du travail familiales
Dcs

Algrie X X X X X
Chypre X X X X X
Egypte X X X X
Isral X X X X X
Jordanie X X
Liban X2 X3 X X
Libye X X X
Maroc X X4 X X
Syrie X X
Tunisie X X X X X
Turquie X X X X

1
Daprs Programmes de la scurit sociale dans le monde, AISS 2003
2
Prestations en capital uniquement
3
Pas de prestations en espces pour la maladie ou la maternit
4
Prestations en espces uniquement
Synthse des dbats
Blandine Destremeau

La confrence de Limassol a donn lieu des dbats anims et

constructifs, semble-t-il la satisfaction dune large majorit de
participants.
Aprs prsentation dun tat des lieux de la protection sociale dans
les pays de la Mditerrane mridionale et orientale 5, qui en
soulignait certains des enjeux saillants en relation avec le programme
de la confrence, les sessions ont abord successivement :
- la question de la pertinence des normes de scurit sociale
- la question de lefficacit de la scurit sociale
- la relation entre scurit sociale et conomie informelle
- le problme de laccs des femmes la scurit sociale
- la question de laccs des travailleurs migrants de la
Mditerrane la scurit sociale
La prsente synthse ne reprendra pas chacun de ces points, mais
sattachera dgager des lignes transversales des dbats, exprimant
des proccupations rcurrentes et parfois non consensuelles des
participants. Ces points sont :
- la dfinition et les contours de la protection / scurit sociale
- la dimension politique de la protection / scurit sociale
- le statut de la communaut au regard des solidarits
mobilisables
- la question du lien entre scurit sociale et emploi
- la question des ressources de la scurit sociale.

1- La dfinition et les contours de la protection / scurit

sociale
De quoi parle-t-on ? Sagit-il de la mme protection sociale, des
mmes dispositifs de scurit sociale, lorsquon se rfre des pays
de la Mditerrane mridionale et orientale (MMO), qu lEurope ?
Les normes ont, et gardent, une importance fondamentale. Quelles
que soient les adaptations ncessaires des ralits diverses, la
Convention n 102 de lOIT (normes minima de scurit sociale) et le
Code Europen de Scurit Sociale du Conseil de lEurope doivent
demeurer la base de tout systme de scurit sociale. Pour autant, il
est important de ne pas sen tenir une attitude formaliste, mais de
bien prendre en considration les conditions relles dapplication de
ces normes. Les mthodes dintervention de lOIT sadaptent aux

5
- Dix pays non membres du Conseil de lEurope sont ainsi dsigns : Maroc, Algrie, Tunisie, Libye,
Egypte, Isral, Palestine, Liban, Syrie, et Jordanie.
ralits et contraintes des espaces prsentant un cart normatif
important.
La scurit sociale doit promouvoir et respecter les principes dgalit
et de non discrimination. Il ne sagit pas uniquement dune position
normative, mais bien dune condition pour quelle joue un rle dans la
cohsion sociale et pour lapaisement des tensions et la rduction
des ingalits dans la rgion.
La protection / scurit sociale contribue la lutte contre la pauvret
mais ne se confond pas avec elle. Il a t observ que, depuis une
deux dcennies, la lutte contre la pauvret tend occuper le devant
de la scne des politiques publiques et internationales, avec des
arguments trs proches de ceux prconiss par la scurit sociale,
au point o une confusion risque de stablir, et o les objectifs et
moyens de la scurit sociale pourraient seffacer derrire la lutte
contre la pauvret. Or cette dernire repose en grande partie sur des
mthodes assistantielles, alors que la protection / scurit sociale se
fonde sur la socialisation dune partie des revenus, dans une
perspective de durabilit sociale ; elle nimplique pas de dpendance
de la part des individus, elle nest ni alatoire ni discrtionnaire, mais
entrine un systme de droits.
On ne peut systmatiquement inclure dans la protection / scurit
sociale lensemble des dispositifs et institutions rigs au cours des
deux dernires dcennies pour lutter contre la pauvret et favoriser le
dveloppement : fonds sociaux de dveloppement, fonds
dassistance, micro-finances, diverses expressions de solidarits.
Certes, le modle de scurit sociale prconis dans les pays de la
MMO nest pas ncessairement unique et uniforme, mais doit tre
ouvert aux innovations, et reposer sur une combinaison dinstitutions
et de dispositifs. Mais il doit continuer senraciner dans les principes
et valeurs tablis par les conventions. Il doit viser luniversalit,
lutter contre les cloisonnements et les fragmentations. Il ne peut se
limiter la patrimonialisation ou lassurance individuelle.

2- La dimension politique de la protection / scurit sociale

Loin de se rsumer un ensemble de dispositions techniques, tout
systme de protection / scurit sociale relve fondamentalement du
politique.
Lextension de la protection /scurit sociale procde dune dcision
politique, fonde sur le dialogue social. Il est ncessaire que lEtat
sengage dans un tel projet, qui concerne lensemble de la socit.
Toutefois, il est tout aussi ncessaire que les groupes concerns
syndicats, reprsentants des travailleurs indpendants, des
chmeurs, associations - participent cette prise de dcision et
sentendent sur les modalits de sa mise en uvre. La participation
et le dialogue social sont des conditions dinclusion sociale, de
lgitimation du systme qui sera tabli, et, dans une large mesure, de
sa faisabilit.
La protection /scurit sociale est politique parce quelle cre des
droits et impose des obligations. Crer un droit la protection sociale
est un acte de nature politique parce quil dfinit une des dimensions
de la citoyennet et transforme la nature juridique de lindividu : cest
ce quon appelle un droit-crance. Le droit la protection sociale
engendre un fondement de linclusion sociale qui ne dpend plus des
liens du sang mais dune forme de contrat formant socit. En
particulier dans la rgion de la MMO, ceci implique de clarifier la
relation entre statut personnel / civil et statut au travail des non-
nationaux. En outre, tout systme de droits / obligations implique
lEtat parce quil requiert des modes de contrles.
La protection / scurit sociale est politique parce quelle implique la
socialisation dune partie des revenus et la redfinition des contours
de la solidarit. Le principe de cotisation obligatoire implique que des
riches doivent payer pour des pauvres . Le principe
dassurance implique le postulat dgalit des risques entre individus
et groupes sociaux. Le principe dgalit et de non-discrimination
implique la participation et la couverture des migrants, des non-
citoyens ou des non-rsidents, des hommes comme des femmes,
quelle que soit leur origine, leur religion, etc. Un systme de
protection / scurit sociale bas sur les normes conventionnelles
fonde un principe de solidarit au niveau de la socit.
Llargissement de la protection / scurit sociale est politique parce
quil implique une certaine coordination au niveau international. Les
accords commerciaux internationaux peuvent servir de support
llargissement et lharmonisation de certaines clauses de
protection sociale. Il est regrettable quils soient parfois utiliss pour
tablir les protections des travailleurs au niveau du dnominateur
commun le plus bas. La dimension internationale est aussi prsente
dans le besoin de dialogue entre instances de divers niveaux pour
parvenir promouvoir harmonisation, continuit et garanties des
droits.

3. Le statut de la communaut au regard des solidarits

mobilisables
La rgion de la MMO est souvent mentionne pour la force et la
vitalit des solidarits au sein des familles, des clans, des tribus. La
scurit sociale ne saurait toutefois se limiter aux solidarit
communautaires.
Les solidarits promues par les communauts primaires constituent
des ressources prcieuses mais sont rgressives en termes de droits
et de liberts. Le processus de d-communautarisation entran
par lurbanisation et lindividualisation a dbouch sur un
accroissement des liberts individuelles et une rduction de la
dpendance sociale structurelle. A linverse, laffaiblissement constat
des formes institutionnelles de protection sociale tend se traduire
par un nouveau renforcement de la dpendance inter-personnelle
fonde sur les liens de parent, dappartenance confessionnelle,
lorigine.
La communaut solidaire peut tre lective et non primaire et
impose. Les associations, les groupes de quartiers ou de villages,
les cercles mutualistes, etc., peuvent constituer autant de
communauts dun nouveau genre, qui mettent en uvre des formes
de solidarit et de protection institutionnalises et rgies par des
rgles explicites. Ces nouvelles formes, fondes sur lautonomie et la
responsabilit, sont plus susceptibles dviter de crer les relations
de dpendance et de contrle portes par les communauts
primaires.
La scurit sociale publique et universelle reprsente une alternative
fondamentale aux modes parcellaires, fragmentaires et particularistes
des solidarits communautaires. Elle reprsente donc un enjeu
crucial dans une rgion hante de multiples tensions inter-
communautaires. Elle est une condition fondamentale pour que
libert et mancipation ne rime pas avec prcarit ou alination. Elle
reprsente en particulier un mode daccompagnement indispensable
dune extension des droits et liberts des femmes et de certains
groupes vulnrables (handicaps, migrants).
Les principes et normes de la scurit sociale ne sont pas exclusifs
mais peuvent se combiner et sarticuler avec les solidarits
communautaires. Les solidarits communautaires sont en effet
prcieuses, non seulement comme ressources matrielles, mais
aussi comme ressources identitaires, dappartenance et de cohsion
sociale. La multiplicit des ressources quun individu peut mobiliser
est la meilleure garantie du maintien de son autonomie et du respect
de ses droits. Elle est aussi garante de la pluralit de ses choix
identitaires, politiques, personnels et professionnels.

4. La question du lien entre scurit sociale et emploi

A divers gards, le systme bismarckien de scurit sociale
apparat le plus prometteur. Son application dans des espaces o les
configurations des marchs du travail et la construction sociale,
conomique et juridique de lemploi est diffrente de celle dEurope
occidentale pose diffrentes questions.
Asseoir laffiliation un dispositif de scurit sociale et lextension de
cette couverture sur le travail se heurte la quantit demplois offerts
et limportance du chmage dans la rgion. En effet, les taux de
chmage y sont les plus forts du monde : 15% en moyenne. Le lien
entre scurit sociale et emploi se pose donc tout dabord en termes
quantitatifs.
Le lien entre scurit sociale et emploi diffre selon la nature de
lemploi et le secteur demploi. En effet, le secteur public se distingue
dans la rgion par le fait quil a engendr le paradigme de salariat
protg et en particulier par le rle protecteur et incitatif quil a jou
lgard du travail des femmes. Son dmantlement, au nom des
conomies budgtaires, a donc des consquences en terme de
remise en cause du modle de salariat et de prcarisation. Dans le
secteur priv, les employeurs rsistent une contribution sociale qui
accrotrait leurs cots salariaux. Le contexte de comptitivit, en
particulier sur le march international, est donc une dimension
prendre en considration en vue de lextension de la couverture
sociale dans des secteurs conomiques demploi.
Lextension de la couverture sociale doit sadapter lhtrognit
des statuts au travail. Selon que le statut du travailleur soit formel ou
informel, rgulier ou occasionnel, indpendant ou salari, etc., les
dispositifs techniques, les moyens dinformation et dincitation, les
mthodes de contrle doivent tre diffrents.
Lextension de la couverture sociale doit sadapter aux diverses
formes de flexibilit, de mobilit et de fractionnement des trajectoires
demploi. Dans cette rgion comme ailleurs, les mobilits
gographiques et trajectoires migratoires, les accidents
conomiques, voire politiques, les problmes scuritaires, etc.,
dbouchent sur le besoin dadapter les formes et dispositifs
techniques de couverture sociale, de prvoir des interruption de
laffiliation par le travail au cours de priodes de chmage, de soins
aux enfants, de migration La diversification des types de protection
peut constituer une rponse partielle ces configurations
fractionnes et irrgulires.

5. La question des ressources de la scurit sociale

Dans une rgion classe revenus moyens , on peut faire
lhypothse que les ressources existent pour tendre la couverture de
la scurit sociale.
Il est important de dpasser lide dune insuffisance absolue de
ressources pour la scurit sociale pour poser la question des modes
dextraction des ressources. En effet, bien que la contribution la
scurit sociale soit gnralement pose comme un principe, on note
la faiblesse de laffiliation effective en particulier des travailleurs du
secteur priv et des indpendants. De surcrot, certains des pays de
la rgion concerne se distinguent par la faiblesse de la fiscalit sur
le revenu et le patrimoine, qui pourrait fournir des ressources aux
systmes de protection sociale. Progresser dans la perception des
contributions et taxes, et en largir lassiette, requiert un fort
engagement politique de lEtat, linstar de la Tunisie, et passe par
un renforcement de la lgitimit de ces prlvements et par une
modulation des prlvements en fonction des situations individuelles.
Lorigine, la nature et la composition des ressources de la protection
sociale affectent le statut de la protection / scurit sociale. Les
contributions assises sur les revenus du travail, les contributions au
titre de la zakat ou dautres versements de nature religieuse, les dons
ou les contributions fiscales ont des implications fortes sur les modes
de responsabilit, de participation, dobjectifs, dinclusion des
systmes de protection / scurit sociale. La baisse des ressources
contributives assises sur le travail au bnfice dautres types de
ressources peut manifester un affaiblissement des modes paritaires
de gestion, linformalisation du travail, la tolrance des pouvoirs
publics lgard de la prcarisation des travailleurs
Le mode de gestion des ressources est un lment cl de
ltablissement, de la consolidation et de lextension de la protection /
scurit sociale. Le mode paritaire de gestion des ressources des
caisses propre au systme bismarckien - constitue une protection
contre les pressions budgtaires de lEtat et contre
linstrumentalisation de la scurit sociale des fins politiques. Il est
le meilleur moyen de prservation de lindpendance des caisses et
damlioration de la gouvernance et de la transparence, toutes deux
conduisant une plus grande lgitimit et une meilleure
acceptation du principe de contribution. Les relations institutionnelles
au sein des caisses, les modes de dcision, les modalits de contrle
et les conditions de responsabilit, loin de ne reprsenter que des
dtails bureaucratiques, sont des dimensions cruciales de leur bon
fonctionnement.
*******

La construction et le maintien dun dialogue entre instances

autorises et informes, responsables nationaux, chercheurs,
reprsentants syndicaux et associatifs, institutions multilatrales sont
fondamentaux ltablissement dorientations et de moyens daction
pour lextension de la protection / scurit sociale dans les pays de la
MMO. Lengagement de lOIT et du Conseil de lEurope cet gard
peut constituer un des piliers de ce cheminement.
Annexes
 Annexe I
Programme

MERCREDI, 26 MAI 2004

18:00 -19.00
Runion avec les rapporteurs et prsidents

JEUDI, 27 MAI 2004

09:00 - 09:30 Enregistrement des participants

Ouverture de la Conference Discours de bienvenue

09:30 - 10:00 par Mme Lenia SAMUEL, Permanent Secretary,
Ministre du travail

et des Affaires Sociales, Chypre

Allocution douverture
par M. Alexander VLADYCHENKO Directeur
Gnral ad intrim de la
Cohsion Sociale, Conseil de lEurope
M. Alexei TULBURE, Reprsentant Permanent de la
Moldova
auprs du Council of Europe
Reprsentant du Comit des Ministres du
Conseil de lEurope
et par M. Taleb RIFAI, Directeur rgional pour les pays
arabes, OIT Bureau
Rgional pour les pays arabes, Beyrouth

Sance introductive Cadrage et objectif de la scurit sociale

10:00 -10:30 M. Emmanuel REYNAUD, BIT

Premire sance plnire Etat des lieux de la protection sociale dans

10:30 - 11:15 les pays de la Mditerrane
mridionale et orientale
Prsidence: M. Thomas COX, Royaume-Uni,
Reprsentant de
l'Assemble parlementaire du Conseil de
lEurope
Mme Blandine DESTREMAU, CNRS, France
Discussion
11:15 - 11:30 Pause caf

Deuxime sance plnire Pertinence des normes internationales de

11:30 -13:00 scurit sociale dans les pays de la
Mditerrane mridionale et orientale
Prsidence: M. Francis KESSLER, France
M. Bernd VON MAYDEL, Allemagne
M. Rachid FILALI MEKNASSI, Maroc
M. Issa HANANIA, Jordanie
Discussion

13:30 14:30 Buffet offert par le Directeur Gnral de la

Cohsion Sociale du Conseil de lEurope

Comment amliorer lefficacit de la

Troisime sance plnire scurit sociale ?
15:00 -16:30 Prsidence: M. Hassan JEMMAM, Prsident,
Confdration Internationale
des Syndicats Arabes, (ICATU)
M. Mohamed CHAABANE, Tunisie
M. Hyam MALLAT, Liban
Discussion

16:30-17:00 Pause caf

Quatrime sance plnire Scurit sociale et conomie informelle

17:00 -18:00 Prsidence : Mohamed ARAFAT, Autorit
Palestinienne
M. Nabil ELSHAMY, Egypte
M. Larbi JAIDI, Maroc

Discussion
VENDREDI, 28 MAI 2004

Cinquime sance plnire Laccs des femmes la scurit sociale

09:00 10:30 Prsidence: Mrs Marie-France LAROQUE, AISS
Mme Acha HAMZA SAFI, Tunisie
Mme Jay GINN, Royaume-Uni
Mme Simel ESIM, OIT Bureau Rgional pour les
pays arabes, Beyrouth

Discussion

Sixime sance plnire La scurit sociale des travailleurs migrants de la

10:30 12:30 Mditerrane
Prsidence: M. Panayiotis YIALLOUROS, Chypre
M. Albrecht OTTING, Allemagne
M. Prodromos MAVRIDIS, Commission Europenne
11:00-11:30 M. Abdessatar MOUELHI, Tunisie
M. Mohamed IDRI, Algrie
Pause caf

Discussion

Septime sance plnire Prospective, dveloppements futures

12-30-13:00 Prsidence: Mme Marie-Ccile VADEAU-DUCHER,
France
Synthse des lignes de force de la rencontre: Mme
Blandine DESTREMAU
Conseil de lEurope
BIT

Clture de la Conference Remarques de clture par Chypre

13:00-13:15
 Annexe II
Liste des participants

ALLEMAGNE

Mr Albrecht OTTING
Federal Ministry for Health and Social Security

ALGERIE

Monsieur Mohamed IDRI

CNAS

ARMENIE

Mr Aleksandr KOSTANYAN
Ministry of Labour and Social Issues

AUTRICHE

Mr Gerhard BUCZOLICH
Social Insurance

Mr Mag. Norbert VANAS

Main Association of Austrian Insurance Institutions

AZERBAIDJAN

Mrs Masuma MAMMADOVA

Scientific Research Centre on Social Problems
Ministry of Labour and Social Protection of Population

BELGIQUE

M. Jacques DONIS
Administration de la Scurit Sociale

Mr Jeff MOSTINCKX
Ministre de la Flandre, Administration de la Famille et de l'Aide Sociale

BOSNIE-HERZEGOVINE

Mr efik RIZVANOVI
Ministry of Civil Affairs

CROATIE

Mr Mihovil RISMONDO
Croatian Institute for Pension Insurance

CHYPRE
Ms Lenia SAMUEL
Ministry of Labour and Social Insurance

Mr Michael ANTONIOU
Ministry of Labour and Social Insurance
Department of Social Insurance

Mr Michalakis CHRISTOU
Ministry of Labour and Social Insurance
Department of Social Insurance

Ms Michaela POPOLOPOUDOS
Ministry of Labour and Social Insurance
Department of Social Insurance

Mr George IERIDES
Ministry of Labour and Social Insurance
Department of Social Insurance

Professor Panos PASHARDES

Economics Research Centre
University of Cyprus

Mrs Soteroula HAJISPYROU

Economic Research Centre
University of Cyprus

Ms Demetra KOMODROMOU
Economic Research Centre
University of Cyprus

REPUBLIQUE TCHEQUE

Ms Zuzana SMOLIKOV
Ministry of Labour and Social Affairs

Ms Dagmar TOMKOVA
Department for European Integration and International Cooperation
Ministry of Labour and Social Affairs

DANEMARK

Mrs Eva PEDERSEN

Ministry of Social Affairs
International Relations Division

EGYPT / EGYPTE

Mr Nabil ELSHAMI
Alexandria Business Association, SME Project

ESTONIE

Ms Edith KALLASTE
Social Security Department

FRANCE

Mme Sverine METILLON

Division des affaires europennes et Internationales
Direction de la Scurit Sociale
Ministre de l'Emploi et de la Solidarit

GRECE

Ms Evangelia BAGE-MICHOU
Ministry of Labour and Social Security
General Secretariat for Social Security

HONGRIE

Mr Arpad MESZAROS
Ministry of Health, Social and Family Affairs
Department of International Relations and EU Integration,

ISLANDE

Mr J.S. SIGURJNSSON
Ministry of Health and Social Security

IRLANDE

Mr Philip MELVILLE
EU International Unit
Department of Social and Family Affairs,

ITALIE

Mr. Pietro TAGLIATESTA

Ministry of Labor and Social Policy
Department of Social Security

Ms Monica BERGER
Ministerio del Lavoro E Politiche Sociali
D.G. Tutela Condizioni di Lavoro - Div. II

Mr Roberto PIANIGIANI
Istituto Nazionale Infortum Sul Lavoro (INAIL)

Mme Bianca SINIBALDI

I.N.P.S.
Servizio Convenzioni Internazionali

JORDANIE

Mr Khalid W. AL-WAZANI
Social Security Corporation
Mrs Lara I. KHOZOUZ
Social Security Corporation

Mr Issa HANANIA
Social Security Consultant

LETTONIE

Ms Daina FROMHOLDE
Ministry of Welfare of the Republic of Latvia

LIBAN

Mr Hyam MALLAT
University Professor

LITUANIE

Mrs Kristina VYSNIAUSKAITE-RADINSKIENE

European Integration and International Relations Department
Ministry of Social Security and Labour

LUXEMBOURG

M. Claude EWEN
Inspection Gnrale de la Scurit Sociale
Ministre de la Scurit Sociale

LEX REPUBLIQUE YUGOSLAVE DE MACEDOINE

Ms Tanja KALOVSKA
Department for International Cooperation
Ministry of Labour and Social Policy

MALTE

Mr Edward GATT
Ministry for the Family and Social Solidarity

MOLDOVA

Mr Vladimir BONDARENCO
Foreign Relations Division
Ministry of Labour and Social Protection
MAROC
M. Rachid FILALI MEKNASSI
Facult de Droit

PAYS-BAS

Mr C. J. VAN DEN BERG

Ministry of Social Affairs and Employment
Mrs M.WETTERS-BRONSGEEST
Insurances and Treaties Division
Ministry of Health, Welfare and Sport
NORVEGE

Mr Leif NORLI
Ministry of Social Affairs
Social Insurance Department
Einar Gerhardsens Plass 3

Mr Svein KIRKEKEITE
National Insurance Administration (Rikstygdeverket)

AUTORITE PALESTINIENNE

Mr Mohamed ARAFAT
Palestine National Authority

ROUMANIE

Mr Lucian TEODORESCU
Ministry of Labour, Social Solidarity and Family

FEDERATION DE LA RUSSIE

Mme Elena VOKACH-BOLDYREVA

Ministry of Labour and Social Development,
International Cooperation Department

SLOVAK REPUBLIC / REPUBLIQUE SLOVAQUE

Mrs Zora BAROCHOVA

Department of EU Matters and International Relations
Ministry of Labour, Social affairs and Family, SR

ESPAGNE

Ms Ana GONZALEZ GOMEZ

Sous-Direction Gnrale des Relations Sociales Internationales
Ministre du Travail et des Affaires Sociales

Mrs Beatriz OLAGUIBEL MORET

Secrtariat d'Etat de la Scurit Sociale

SYRIE

Mr. Hassan DJEMAM

International Confederation of Arab Trade Unions (ICATU)

TUNISIE

Mr Abdessatar MOUELHI
Institut National du travail et des Etudes Sociales

Mme Acha SAFI

Institut national du travail et des tudes sociales (INTES)
Mr Mohamed CHAABANE
Centre de recherches et dtudes de scurit sociale

ROYAUME-UNI

Mr Tudor ROBERTS
International Relations Division
Department for Work and Pensions

Mrs Mary GOUGH

Department of Works and pensions

EUROPEAN COMMISSION/COMMISSION EUROPEENNE

Mr Prodromos MAVRIDIS
Commission europenne
DG "Emploi et affaires sociales"
Unit E.3 "Libre circulation des travailleurs et coordination des rgimes de
scurit sociale"

ISSA / AISS

Mme Marie-France LAROQUE

Bureau rgional pour l'Europe

NGO / ONG

Mr Jean-Marie HEYDT
Commission de Liaison des OING

ETUC / CES

Mr Henri LOURDELLE
ETUC

GUCCIAAC

Ms Naila HADDAD
General Union of Chambers of Commerce, Industry and Agriculture for Arab
Countries

EUROPEAN INSTITUTE OF SOCIAL SECURITY / INSTITUT EUROPEEN

DE SECURITE SOCIALE

Professeur Paul SCHOUKENS

INTERNATIONAL LABOUR OFFICE / BUREAU INTERNATIONAL DU

TRAVAIL
Mr Emmanuel REYNAUD

Mr German LOPEZ MORALES

Dpartement des normes internationales du travail

Mr Alexander EGOROV
Dpartement des normes internationales du travail

Mrs Ursula KULKE

Social Security Policy and Development Branch

ILO REGIONAL OFFICE FOR ARAB STATES / OIT BUREAU REGIONAL

POUR LES PAYS ARABES

Dr. Taleb RIFAI

ILO Regional Office for Arab States

Dr Simel ESIM
ILO Regional Office for Arab States

ILO SUB-REGIONAL OFFICE FOR NORTH AFRICA / BUREAU SOUS-

REGIONAL DE LOIT POUR LAFRIQUE DU NORD

Mr Ibrahim AWAD
ILO Sub-regional Office for North Africa

EXPERT CONSULTANTS

Mrs Blandine DESTREMAU

France

Dr Jay GINN
Centre for Research on Ageing and Gender
Sociology Department, Surrey University

Professeur Francis KESSLER

Universit Paris

Mme C. VADEAU-DUCHER
Ministre de lEmploi, du Travail et de la Cohsion Sociale

Professor Bernd VON MAYDELL

Retired Director of MPI f. ausl. U. intl. Sozialrecht
.

COUNCIL OF EUROPE / CONSEIL DE LEUROPE

COMMITTEE OF MINISTERS / COMITE DES MINISTRES

Mr Alexei TULBURE
Representative of the Committee of Ministers of the Council of Europe
Permanent Representation of Moldova
PARLIAMENTARY ASSEMBLY / ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE

Mr Thomas Michael COX

Member of Parliament
House of Commons

Mme Daniela FILIPIOVA

Member of Parliament

Ms Ulla Sinikka HURSKAINEN

Member of Parliament

Mr Algirdas SYSAS
Member of Parliament

Dr Rudi VIS
Member of Parliament
House of Commons

Mr Gza MEZEI
Chef du Secrtariat de la Commission des questions sociales, de la sant et
de la famille

Ms Fatima NOUICER
Social Health and Family Affairs Committee/Commission des questions
sociales, de la sant et de la famille

DIRECTORATE GENERAL III - SOCIAL COHESION / DIRECTION

GENERALE III - COHESION SOCIALE

Mr Alexander VLADYCHENKO
Director ad interim of Social Affairs and Health

Mme Michle AKIP

Social Policy Department

Ms Ana GOMEZ
Social Policy Department

Mr Sixto MOLINA
Social Policy Department

Mrs Michle FLEMING

Social Policy Department

Mrs Angle BLAES

Social Policy Department

Interprtes/ Interpreters

Mme Anne-Maria ARBAJI-SFEIR

Mme Martine CARALY-STARKE
Mme Maria LOUCA-HOUVARDA