Février 2019

Réinventer le modèle économique des opérateurs publics

2 Roland Berger Focus – Réinventer le modèle économique des opérateurs publics

1. Opérateurs : un univers en mutation

L'intensification des transformations du secteur public oblige les opérateurs
à renforcer leur performance.
UNE FORTE DÉPENDANCE DES OPÉRATEURS
AUX RESSOURCES PUBLIQUES
La fiscalité et la contribution de l’Etat représentent en Passer d’une logique de
moyenne ~40% des recettes totales des 50 opérateurs
percevant le plus de subventions pour charge de ser- gestion à une logique de
vice public. A Or ces financements s'érodent.
performance, tel est
LA MAJORITÉ DES OPÉRATEURS
SOUS TENSION BUDGÉTAIRE l’enjeu auquel sont
Dans un contexte de pression sur les subventions pour
charges de service public, les opérateurs doivent déve- confrontés les opérateurs
lopper davantage leurs recettes propres et optimiser
leur modèle de fonctionnement le cas échéant. publics du 21ème siècle.
Bénéficiant d'une structure théoriquement plus souple Pour les Directions
et agile que leurs tutelles, les opérateurs font face (1) à
une pression de plus en plus forte sur les finances pu- Générales cela implique
bliques, (2) à un mouvement de dérégulation et de
concurrence accrue et (3) aux attentes et exigences crois- de se saisir de tous les
santes des usagers et des agents pour les services pu-
blics, notamment liées à la transformation numérique. leviers à leur disposition
Pour répondre à ces enjeux, les opérateurs de l'Etat (diversification, efficience,
peuvent mettre en œuvre des leviers stratégiques, en as-
sociant étroitement leurs tutelles, par exemple dans le digitalisation) et
cadre des contrats et conventions les liant. A ce jour,
cette tutelle s'exerce trop souvent de manière verticale, renouveler profondément
dans une logique de contrôle plus que de co-construc-
tion. Notre conviction est qu'un changement de para- leur dialogue avec leur
Cover photo: George Pachantouris/Getty Images

digme est nécessaire pour renouveler la qualité du dia-

logue de préparation des contrats d’objectifs et de tutelle.
performance en les orientant vers des engagements plus
tangibles. Une modalité plus mature de dialogue passe
notamment par la généralisation de plans de transfor- Laurent Benarousse
mation intégrant des approches de type « business plan ». Senior Patner en charge de la practice Services Publics
 Réinventer le modèle économique des opérateurs publics – Roland Berger Focus 3

A : Segmentation des opérateurs de l'Etat par niveau de dépendance budgétaire

Contribution du financement de l'Etat dans les recettes totales des opérateurs – Hors fiscalité1 [2017]

100%
ANGDM ANR France Médias
95% Monde
ANSM Radio France
90% BnF CEREMA
OFII
ANSP IRD
85% CNRS
France
80% Universités Télévision
75% INRA
Autres opérateurs Universcience IFREMER
70% d'enseignement ARS
ASP INSERM
65% INRIA Météo-France
Ecoles d'ingénieurs IRSN
60% CIRAD
57%
55% Part moyenne de la contribution ENIM
publique dans les recettes Mines-Telecom ONAC-VG
50% CNES
AEFE Arte France
45% IFPEN AFP
France Agrimer VNF
40% ONERA

35% CEA

30%
Pôle Emploi
25%
20% ROUS ONF
15% AFPA
10%
5% ANAH CGLLS

0% ADEME Agences de l’eau CNAVTS

-5%
-45% -27% -12% -11% -10% -9% -8% -7% -6% -5% -4% -3% -2% -1% 0% 1% 2%

Financer, payer Enseigner, former Mettre à disposition une expertise Protéger, accompagner Gérer une offre culturelle 
Administrer la santé Aménager et gérer de l’immobilier  Réguler Gérer une offre commerciale / industrielle2

Note méthodologique : Sont regroupés sur ce graphique les entités ayant une mission de service public et dont l'Etat finance au moins 100 millions d'euros au titre des
subventions pour charge de service public – Les « bulles » représentant les Ecoles d’Ingénieurs et les universités regroupent bien entendu un grand nombre d’acteurs.

1 Sauf Contribution à l'audiovisuel public, comptabilisée comme ressources des entreprises médias – données 2016 lorsque 2017 n'était pas disponible
2C atégorie regroupant les participations de l'APE – Données non publiques donc ne sont pas représentés dans le graphique : l'Imprimerie Nationale, la FdJ, la Monnaie de
Paris, Semmaris, les ports autonomes, les chantiers de l'Atlantique, SLI, SNPE, etc.
4 Roland Berger Focus – Réinventer le modèle économique des opérateurs publics
2. Trois grands leviers
Chaque opérateur peut envisager de renforcer sa performance par des leviers fondés
sur la performance économique, l'adaptation des modèles opérationnels et l'innovation.
S'ADAPTER À LA PRESSION DURABLE
SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Une forte pression budgétaire est exercée sur les opéra-
teurs, solidaires de l'objectif d'une baisse progressive de
la dette publique de 5 points d'ici 2022. Dans ce contexte,
les opérateurs de l'Etat peuvent revoir leurs coûts de
fonctionnement, sans toutefois altérer leur niveau de
service. Il s'agit d'un exercice d'équilibre complexe vi-
sant à obtenir une structure de coûts efficiente.
Pour atteindre cet objectif, plusieurs chantiers de per-
formance peuvent être lancés, parmi lesquels :
Performance organisationnelle : un diagnostic interne
profond offre une cartographie de toutes les ressources
de l'organisation et permet de déterminer leurs atouts
et leurs faiblesses.
Rationalisation des activités : les méthodes de lean
thinking ou de redesign to cost permettent d'améliorer la
rentabilité d'un service sans en dégrader la qualité. Les
activités sont analysées en fonction de leur valeur pour
l'usager et leurs dépenses décomposées pour définir
un coût cible n'altérant pas la qualité de service.
Optimisation des fonctions support : la mutualisation des
ressources et les nouveaux outils numériques per-
mettent de réduire massivement les coûts liés au fonc-
tionnement d'une organisation.
Excellence opérationnelle : pour les EPIC qui disposent
d'une structure industrielle (Monnaie de Paris, Impri-
merie Nationale, etc.), l'évaluation et l'optimisation
des flux de production aboutissent à des gains de pro-
ductivité rapides.
Développement de nouveaux services : la construction
d'un plan de développement intégrant de nouveaux
services permet à certains opérateurs de valoriser leurs
actifs et de générer de futures sources de recettes.
S’ADAPTER DANS DES CONTEXTES
DE DÉRÉGULATION
Plus que jamais, les opérateurs de l'Etat doivent s'adap-
ter à un environnement en constante évolution : fron-
tières d'intervention floues au sein de la sphère pu-
blique, concurrence accrue avec les acteurs privés
nationaux et internationaux, intermédiation, évolutions
réglementaires, etc.
La perméabilité accrue des frontières entre public et pri-
vé est synonyme d'opportunités pour de nouveaux ac-
teurs. Par exemple, Pôle emploi peut se trouver en
concurrence avec les Job boards digitaux, et avec les sites
de petites annonces, notamment Leboncoin. Face à cette
menace, Pôle emploi a su se positionner comme régula-
teur de l'intermédiation sur le marché de l'emploi, et en
créant l'Emploi Store, plateforme agrégeant des conte-
nus au service de la recherche d'emploi. Une telle évolu-
tion stratégique a demandé une remise en question et
une transformation en profondeur ses modes d’inter-
vention. Elle oblige notamment les opérateurs de l'Etat à
être plus performants, en tirant le meilleur parti des ou-
tils du secteur privé le cas échéant.
Par ailleurs, les évolutions règlementaires (ouverture à la
concurrence, resserrement des conditions d'exécution
d'un service public…) sont des facteurs de disruption, qui
exigent anticipation et agilité de la part des opérateurs.
Par exemple, le renforcement des compétences des col-
lectivités peut, dans certains cas, remettre en cause les
actions et les financements de certains opérateurs.
Pour pérenniser leur modèle d'activité, les opérateurs
impactés par la dérégulation doivent se fonder sur un
diagnostic interne – sur leurs performances – et externe
– sur la connaissance de leur « marché », pour construire
une vision stratégique : mutualisation d'activités, filiali-
sation, partenariats.
 Réinventer le modèle économique des opérateurs publics – Roland Berger Focus 5
Opérateur avec une dimension industrielle
Etude stratégique menée récemment avec les équipes Roland Berger
CONTEXTE
• Urgence d'action : retrait progressif de l'Etat et
durcissement de la concurrence menaçant les équilibres
économiques
• Souhait d'identifier les opportunités de création de valeur
(positionnement concurrentiel, diversification, actifs
dormants) et de réduction des coûts
Opérateur de la sphère sociale
Etude stratégique menée récemment avec les équipes Roland Berger
CONTEXTE
• Opérateur faisant face à plusieurs facteurs de
transformation : restructuration de l’écosystème, pression
sur les finances, concurrence des acteurs privés, ruptures
technologiques
• Volonté d’être acteur des évolutions du marché, en
anticipant les tendances et transformant le modèle
opérationnel
Opérateur avec une part d’activités sur le secteur marchand
Transformation et innovation menée récemment avec les équipes Roland Berger
CONTEXTE
• Fort impact du numérique sur les services offerts par les
concurrents (nouveaux services et nouveaux canaux de
distribution), et émergence de modèles économiques
innovants
• Volonté de l’opérateur de conserver une place de leader,
avec une portée internationale, en développant ses
services, dans un contexte de diminution des crédits pour
délégation de service public
ACTIONS
•E
 tat des lieux : diagnostic budgétaire, financier (benchmark
performance revenus, coûts, marge opérationnelle et
investissement) et stratégique (enjeux externes,
numérique, swot)
•C
 o-construction de la vision stratégique
• Accompagnement à et sécurisation de la mise en œuvre
ACTIONS
•B
 enchmark international
•E
 tude prospective sur les tendances clés, démographiques,
sociétales, technologique, institutionnelles
•E
 tude d’impact des tendances sur les enjeux clés pour
l’opérateur
• Vision stratégique et plan de transformation : évolution de
l’offre de services, périmètre d’activité, moyens…
ACTIONS
• Identification des options stratégiques, sur la base de
diagnostics ciblés (BigData, IoT, crowdsourcing…), de
benchmarks et d’analyses de performance interne
• Elaboration de macro-objectifs : prérequis, risques, facteurs
clés de succès et impacts de chaque option stratégique
• Mise en œuvre de la feuille de route opérationnelle :
transformation managériale, nouveaux produits et canaux…
6 Roland Berger Focus – Réinventer le modèle économique des opérateurs publics

INNOVER DANS LA DÉLIVRANCE DES SERVICES

La transformation numérique est présente au quoti-
dien, et a fait évoluer les attentes des agents et des usa-
gers en termes de services et de modes de travail, quel
que soit le secteur. Aujourd'hui, tous recherchent de la
flexibilité, de la simplicité et de l'immédiateté, rendues
possibles par les nouveaux outils et concrétisés dans les
usages commerciaux. L'enjeu pour la sphère publique
est de pleinement se les approprier, dans le respect de
ses missions d’intérêt général.
Les agents publics souffrent du manque d'adaptation
de la sphère publique aux usages digitaux. Une des ré-
ponses est la modernisation des organisations, mana-
gement, outils et environnement de travail, pour offrir
aux agents des conditions de travail optimales.
La transformation des opérateurs de l'Etat vers des
structures agiles, avec des pyramides hiérarchiques al-
légées, dotées de nouveaux outils numériques et fon-
dées sur la confiance permettra de revaloriser la posi-
tion des agents. Leur environnement de travail sera en
adéquation avec leurs besoins (mobilité, collaboration)
et le contenu de leurs missions évoluera grâce à l'auto-
matisation progressive des tâches administratives à
faible valeur ajoutée pour qu'ils consacrent davantage
de temps aux sujets de fond, les plus utiles aux usagers.
Roland Berger a consacré une étude spécifique sur le
sujet en 2017, sous le titre « Transformation digitale
dans le secteur public ».
Tout comme lorsqu'ils interagissent avec des services
marchands, les usagers recherchent des services publics
accessibles, de qualité et personnalisés. L'augmentation
du niveau d'exigence des usagers pousse la sphère pu-
blique à adopter une approche centrée sur le citoyen.
Refonte du parcours utilisateur, parcours multicanal,
création de nouveaux services ou encore personnalisa-
tion des services sont autant de leviers ayant fait leur
Une des réponses est
la modernisation des
organisations,
management, outils et
environnement de travail,
pour offrir aux agents
des conditions de travail
optimales.
preuve dans le secteur marchand, que la sphère pu-
blique peut continuer à s'approprier. Cela nécessite l'ac-
quisition ou le renforcement de compétences autour de
la collecte et de l'analyse de la donnée sur les usagers –
notamment par de l'intelligence artificielle, UX design,
design de services, Test & Learn, marketing automation,
etc. La mise en œuvre de ces méthodes doit se faire en
aval de la définition d'une vision cible pour l'organisa-
tion, mais leur potentiel clairement identifié en amont.
En effet, l'innovation n'est plus un enjeu extrinsèque à
l'accompagnement stratégique des directions des opé-
rateurs. Elle doit être intégrée dès la phase de la
conception stratégique, car elle aura des impacts sur
l'offre de services, le métier et l'organisation des opé-
rateurs de l'Etat.
 Réinventer le modèle économique des opérateurs publics – Roland Berger Focus 7

B : Arbre de leviers de la performance des opérateurs de l'Etat – Non exhaustif

S’adapter à la Maîtriser Diminuer Effectuer des gains d’efficience sur les dépenses de personnel
pression durable les coûts la base de coûts Externaliser certaines activités non cœur de métiers
sur les finances Optimiser le pilotage des achats
publiques Optimiser les dépenses externes
Rationaliser Poursuivre les activités qui créent de la valeur pour l’usager
les activités Renoncer aux activités coûteuses et sans valeur pour l’usager
Optimiser Digitaliser les activités administratives peu complexes
les fonctions support Mutualiser les fonctions support
Trouver de Valoriser Valoriser les actifs matériels (immobilier, etc.)
nouvelles recettes les actifs dormants Valoriser les actifs immatériels (savoir faire, data, etc.)
Développer S’étendre au national (ex : Pôle emploi)
de nouveaux services S’exporter à l’international (ex : Opéra de Paris)

Devenir prestataire Utiliser ses ressources de « back office » (ex : centres d’appel)
de services pour un Utiliser ses ressources de « front office » (ex : accueils)
opérateur

Résister dans un Mutualiser les activités Mutualiser uniquement le « back-office »

environnement d’opérateurs Fusionner les entités
dérégulé, ouvert Filialiser les activités Filialiser par le haut (transfert d’activités à un nouvel opérateur)
à de nouveaux Filialiser par le bas (transfert d’activités à un opérateur existant)
concurrents
Développer des Co-traiter certains services notamment « sur le terrain »
partenariats avec Sous-traiter des activités à faible valeur ajoutée
des acteurs privés

Innover dans Valoriser Améliorer Digitaliser les tâches administratives et répétitives

la délivrance les agents le cadre de travail Rendre flexible l’environnement de travail
des services Gagner en agilité Simplifier les organisations
Favoriser le travail collaboratif
Innover dans Recruter des personnes au statut privé
les statuts juridiques Transférer des agents de la fonction publique vers un statut privé
Se centrer Moderniser le parcours Développer des offres multicanales
sur l’usager des usagers Simplifier les parcours des usagers
Améliorer la qualité Renouveler l’offre de service
des services Personnaliser les contacts usagers (connaissance 360°)
Etre à l’écoute des Développer des Labs de services innovants
besoins usagers Mener des expérimentations locales
8 Roland Berger Focus – Réinventer le modèle économique des opérateurs publics

C : Illustration de grands leviers par types d’opérateur public

Des leviers stratégiques spécifiques peuvent être envisagés en priorité suivant les principaux types
de missions des opérateurs de l’Etat

Exemples d’acteurs Leviers stratégiques

FINANCER, ASP, CGLLS, ROUS, ANAH, Caisses Performance par l’automation (RPA1)
PAYER de l’assurance maladie, etc. Transformation de la relation usagers : passer de « payeur » à « accompagnant »
Enrichissement des services : multicanal et simplification

ENSEIGNER, Universités, écoles et formations Valorisation des actifs dormants (brevets, immobilier, etc.)
FORMER d’ingénieurs, CNED, etc.
Nouvelles recettes : internationalisation, mécénat, formation continue, etc.
Performance par la fusion d’établissements

METTRE CNRS, CNES, Météo-France, Diversification et monétisation : internationalisation, valorisation des actifs
À DISPOSITION CEREQ, Campus France, etc. dormants
UNE EXPERTISE
Digitalisation : processus internes, outils d’interface, méthodes de travail
collaboratives

PROTÉGER, Pôle emploi, OFII, AFPA, OFPRA, Performance par l’automation (RPA1)
ACCOMPAGNER EFS, etc.
Transformation de la relation usagers : passer de « payeur » à « accompagnant »
Enrichissement des services : multicanal et simplification

GÉRER UNE OFFRE France télévision, Radio France, Valorisation des actifs dormants (immobilier, savoir-faire artistique, etc.)
CULTURELLE Musées nationaux, Opéra national
Nouvelles recettes : internationalisation, mécénat, etc.
de Paris, BnF, etc.

ADMINISTRER ARS Plan d’efficience par le digital : processus internes, gestion de la donnée,
LA SANTÉ méthodes de travail collaboratives, etc.

AMÉNAGER, GÉRER Société du grand Paris, VNF, APIJ, Plan d’efficience par le digital : modélisation des flux, intelligence des réseaux, etc.
DE L’IMMOBILIER Parcs nationaux, etc.
Diversification des recettes : optimisation des actifs sous gestion, etc.

RÉGULER ADEME, IRSN, ANSM, ANACT, Plan d’efficience par le digital : réduction des temps de cycle dans les prises de
INPI, etc. décision, gestion de la donnée, etc.

GÉRER UNE OFFRE Grands ports maritimes, FdJ, Diversification et monétisation : internationalisation, valorisation des actifs
COMMERCIALE/ SNPE, Imprimerie nationale, etc. dormants
INDUSTRIELLE
Digitalisation : processus internes, outils d’interface, méthodes de travail
collaboratives

1 R
 obotic process automation : automatisation des processus robotiques qui permet l’automatisation des processus métier basée sur la notion de robots logiciels
ou d’intelligence artificielle
 Réinventer le modèle économique des opérateurs publics – Roland Berger Focus 9

3. Réussir la transformation
Le succès de la transformation d'un opérateur implique de questionner
les fondamentaux de la vision, et de dédier un volet à l'enjeu managérial.
REDÉFINITION DES FONDAMENTAUX TRANSFORMATION MANAGÉRIALE
Pour relever le défi d’une transformation réussie les décideurs Sur cette base, l’opérateur peut, en lien avec sa tutelle, définir l’axe de
publics – au sein des tutelles et au sein des opérateurs – doivent en son projet de transformation et les leviers stratégiques le composant.
premier lieu interroger leurs ambitions. En parallèle, notre conviction est qu’il est nécessaire d’intégrer un volet
dédié à la transformation managériale, pour le succès de la démarche.

Que voulons-nous être ? Que changer en priorité ?

Le BRAS AGILE des pouvoirs publics ?
• Réactivité en contexte d’incertitude : agile, véloce
• Réactivité supérieure à celle d’autres institutions
publiques Compétences
Appui sur l’image de « tiers de confiance »
(réglementation, compétences manquantes)

Que
Un INCUBATEUR de solutions ? changer ?
• Capacité à identifier des failles de marché
Apport de solutions / réponses
• Innovation et créativité, sans saisine des pouvoirs
publics Pilotage Management
• Reprise d’une tendance historique

Un leader de
la RELATION AUX USAGERS ?
• Amélioration de la connaissance clients
(connaissance du client final notamment)
• Optimisation des processus clients
• Utilisation des données clients (ex : big data)
Un champion de
l’EXCELLENCE OPERATIONNELLE ?
• Performance des processus clésex : optimisation
par le digital
• Efficience dans le fonctionnement : ROI
• Focalisation sur les missions les plus stratégiques
Priorisation des ressources
Compétences
• Identifier les compétences nécessaires aux mandats les plus
stratégiques et conduire une analyse de type « make or buy »
• Identifier les besoins en recrutement (not. « nouveaux métiers »)
Modèle/ culture de management
• Passer à une culture de la responsabilisation
• Quitter les travers d’un modèle bureaucratique et hiérarchique
• Mieux s’accommoder des contraintes (ex : juridique, marchés
publics)
Modalité de pilotage et objectifs
• Mettre en place une culture de la performance et du pilotage
• S’orienter vers une logique de Business Units avec contrôle des
coûts et de la marge
10 Roland Berger Focus – Réinventer le modèle économique des opérateurs publics

CYCLE DU CHANGEMENT
La transformation managériale au sein d’un opérateur peut se fonder sur 9 bonnes pratiques pour accompagner le cycle du changement.

9 bonnes pratiques Mobiliser et responsabiliser l’organisation

4. Communiquer la vision avec transparence
Fixer des objectifs 5. E
 liminer les obstacles : modèle économique, budget, contraintes
1. Créer la vision du changement, en s’inspirant du privé et du public règlementaires et de statut d’opérateur
2. Former une coalition, au sein de l’opérateur et avec la tutelle 6. Créer des victoires rapides
3. Partager le sentiment d’urgence, en toute lucidité
Mettre en place et intégrer le changement
7. Structurer le projet
8. Poursuivre le changement en continu
9. Ancrer le changement dans la culture
Motivation/
performance

Cible
Accélération
Intégration

Mobilisation
Orientation Refus
Acceptation

Existant
Impact
de la conduite
du changement
Choc Colère/ Test
culpabilité

Dépression

Temps
Courbe du changement « normale » Courbe du changement « cible » avec conduite du changement
 Réinventer le modèle économique des opérateurs publics – Roland Berger Focus 11

Pour en savoir plus

Fondé en 1967, Roland Berger est le premier cabinet de conseil de Direction Générale
d’origine européenne. Implanté en France depuis 1990, le bureau de Paris avec près
de 300 collaborateurs, conseille les plus grandes entreprises internationales ainsi
que des institutions publiques, sur l’ensemble de leurs problématiques, du conseil
stratégique à la mise en œuvre opérationnelle : nouveaux modèles économiques et
modèles de leadership, fusions-acquisitions, private equity et restructuration,
support sur de grands projets d’infrastructure... Il s’attache à proposer des solutions
innovantes, avec une attention particulière portée à l’obtention de résultats concrets
et mesurables. Conscient des forts enjeux liés au numérique, Roland Berger a initié
Terra Numerata™ un écosystème unique et ouvert de partenaires afin d’offrir le
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citoyen, le déploiement de nouveaux services et
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