Vo - Bo. Ministra:: 1.1 Hechos

AMPARO EN REVISIÓN 157/2020
QUEJOSO Y RECURRENTE: INSTITUTO

DEL FONDO NACIONAL DE LA
VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES
RECURRENTE ADHESIVO: DIRECTOR

GENERAL JURÍDICO DE LA AUDITORÍA
SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ
Vo.Bo.
Ministra:
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día *********, emite la
siguiente:
Cotejó:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve el recurso de revisión 157/2020 interpuesto

por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores,
contra la sentencia dictada el trece de junio de dos mil diecinueve en el
amparo indirecto 97/2019 por la Jueza Séptima de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México.
1. ANTECEDENTES
1.1 Hechos
1. El ocho de enero de dos mil diecinueve, de conformidad con los artículos

471 y 89, fracción IV2, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de
1 Artículo 47. La Auditoría Superior de la Federación fiscalizará, conforme al programa anual de

auditoría que deberá aprobar y publicar en el Diario Oficial de la Federación, directamente los
recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las
alcaldías de la Ciudad de México; asimismo, fiscalizará directamente los recursos federales que
se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los
transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, sin perjuicio de la
competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
La Auditoría Superior de la Federación revisará el origen de los recursos con los que se pagan
los sueldos y salarios del personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en
dichos órdenes de gobierno, para determinar si fueron cubiertos con recursos federales o locales,
en términos de lo dispuesto en el artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal y las disposiciones
aplicables. Para tal efecto la Auditoría Superior de la Federación determinará en su programa
anual de auditorías la muestra a fiscalizar para el año correspondiente.
2 Artículo 89. El Titular de la Auditoría Superior de la Federación tendrá las siguientes
atribuciones:
…
IV. Aprobar el programa anual de actividades, el programa anual de auditorías y el plan
estratégico, que abarcará un plazo mínimo de 3 años. Una vez aprobados serán enviados a la
Comisión para su conocimiento;
Diputados del Congreso de la Unión, expidió el Programa Anual de

Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil
dieciocho, que en lo que interesa señala:
PODER LEGISLATIVO
AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
PROGRAMA Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta
Pública 2018.
Al margen un logotipo, que dice: Auditoría Superior de la Federación.- Cámara de
Diputados.
PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR
DE LA CUENTA PÚBLICA 2018
Con fundamento en los artículos 47 y 89 fracción IV, de la Ley de Fiscalización
y Rendición de Cuentas de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación de la
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, publica el PROGRAMA ANUAL DE
AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2018.
(…)
INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para

297 Control Interno y Gobernanza Desempeño 297-DS
los Trabajadores
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para De

298 Gestión Financiera 298-DS
los Trabajadores Cumplimiento
…
El Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública
2018, se puede modificar durante el periodo de ejecución.
El Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública
2018, fue aprobado por el Auditor Superior de la Federación el 19 de diciembre de 2018.
Ciudad de México, a los diecinueve días del mes de diciembre de dos mil dieciocho.-
Aprobó: el Auditor Superior de la Federación, David Rogelio Colmenares Páramo.-
Rúbrica.- El Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Gerardo Lozano
Dubernard.- Rúbrica.- El Auditor Especial de Desempeño, Agustín Caso Raphael.-
Rúbrica.- El Auditor Especial del Gasto Federalizado, Emilio Barriga Delgado.-
Rúbrica.- El Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación,
Transparencia y Sistemas, Jaime Bolaños Cacho Guzmán.- Rúbrica.
2. A efecto de cumplimentar dicho programa, el Auditor Especial de

Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de
Diputados emitió los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y
OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo,
ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, en los que solicitó al
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores diversa
documentación información preliminar.
1.2 Antecedentes judiciales
3. Demanda de amparo indirecto. El Instituto del Fondo Nacional de la

Vivienda para los Trabajadores, a través de su apoderado legal **********,
promovió juicio de amparo indirecto contra las siguientes autoridades y
actos reclamados:
4. Autoridades responsables:
a) Auditor Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, b) Auditor

Especial de Cumplimiento Financiero, c) Auditor Especial de Desempeño,
d) Auditor Especial del Gasto Federalizado y e) Titular de la Unidad de
Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, todos
de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.
2
5. Actos reclamados:
Del primero la aprobación, y de los restantes la aprobación y rúbrica, todos

del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la
Cuenta Pública 2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
ocho de enero de dos mil diecinueve, particularmente, por lo que se
refiere a los numerales 297 y 298 que establecen dos auditorías al Instituto
del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la primera, de
“Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la
segunda, de “Gestión Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número
298-DS.
6. Los conceptos de violación que hizo valer la parte quejosa son los
siguientes:
La Auditoría Superior de la Federación carece de competencia para

auditar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, porque no recibe recursos públicos aprobados en Ley
de Ingresos ni como parte del Presupuesto de Egresos, pues su
patrimonio se integra por las aportaciones efectuadas por los
patrones al Fondo para la Vivienda; por lo tanto, el instituto solo
funge como administrador de aquellos recursos que pertenecen a
los trabajadores.
En razón de ello, se vulneran en su perjuicio los artículos 74, fracción

VI, y 123, apartado A, fracción XII, constitucionales, pues al no
manejar, custodiar, controlar, ni utilizar ese tipo de recursos, no
puede ser considerada como una entidad sujeta de ser fiscalizada,
conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación.
El Instituto quejoso sostiene que constituye una institución

autónoma de la Administración Pública Federal, esto es, no forma
parte de la estructura del Ejecutivo Federal; puesto que surge de
manera directa por mandato constitucional en términos del segundo
párrafo de la fracción XII apartado A del artículo 123 constitucional,
por lo que aduce que no está sujeta a los controles que se aplican a
cualquier organismo descentralizado.
De ahí que el patrimonio del Instituto solo se conforma por recursos

de carácter privado y no por recursos públicos federales, por lo que
no está sujeto a auditoria ya que se rige por su propia ley, sin que
ello signifique que no sea sujeto de control y supervisión interna y/o
externa, ya que en todo caso, tales cuestiones competen a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, a la Asamblea General, Consejo de
3
Administración, Comisión de Vigilancia, Comité de Auditoría, entre

otros.
Al ser autónomo de la Administración Pública Federal porque se

integra por representantes gubernamentales, de los trabajadores,
así como de los patrones, sólo se encargan de administrar los
recursos que pertenecen a los trabajadores y no propiamente de la
Federación.
De conformidad con el artículo 5, último párrafo, de la Ley del

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores,
su patrimonio es de naturaleza privada, pues se integra con las
aportaciones que realizan los patrones al Fondo Nacional de
Vivienda en beneficio de sus trabajadores, los cuales por mandato
constitucional administra para otorgar créditos a favor de ellos,
quienes son los propietarios de esos recursos; por lo que al no estar
contemplados en la Ley de Ingresos de la Federación o Presupuesto
de Egresos de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación
no puede fiscalizar dichos recursos.
A pesar de la naturaleza de contribución de las aportaciones de

seguridad social, en términos del artículo 2, fracción II, del Código
Fiscal de la Federación, ello no implica que sean recursos públicos,
ya que forman parte del patrimonio propiedad de los trabajadores,
pues dicha naturaleza se sustenta solo por la facultad económica
coactiva que el Estado confirió al Instituto quejoso para exigir el pago
forzoso de las aportaciones en cuestión.
El gobierno federal solo tiene un papel tutelar de los derechos a la

vivienda del trabajador que protege el Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores, ya que una vez que el patrón
cumple con su obligación de pago de la contribución (aportación de
seguridad social), ésta se canaliza al Fondo Nacional de Vivienda,
por lo que la contribución se transforma a recursos propiedad de los
trabajadores, que solo administra.
Concluye que sí se encuentra sujeto a fiscalización pero por la

Secretaría de Hacienda y no por la Auditoría de la Federación, pues
los recursos que le permiten llevar a cabo sus funciones son los
establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Egresos, los Planes
de Labores y Financiamientos, Plan Financiero a cinco años y sus
actualizaciones; así como el Presupuesto de Gastos de
Administración, Operación y Vigilancia; aprobados por ejercicio
fiscal por la Asamblea General y el Consejo de Administración, sin
que le sea otorgada suficiencia presupuestal o recurso alguno por
parte de la Federación para cumplir con su objeto.
7. Juicio de amparo. La Jueza Séptima de Distrito en Materia Administrativa

en la Ciudad de México, previo cumplimiento de una prevención admitió a
trámite la demanda. El asunto se registró con el número de expediente
97/2019.
8. En dos ampliaciones de demanda, la quejosa reclamó del Auditor Especial

de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de
Diputados, los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y
4
OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo,

ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, en los que solicitó diversa
documentación e información preliminar.
9. Previas resoluciones dictadas en dos recursos de queja, la Juez de

amparo admitió dichas ampliaciones.
10. El trece de junio de dos mil diecinueve se celebró la audiencia

constitucional y se dictó sentencia en la que se decretó el sobreseimiento
por diversos actos y se negó el amparo al quejoso por el Programa Anual
de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, en
la parte reclamada. Las consideraciones de esa decisión son las
siguientes:
En el considerando segundo precisó los actos reclamados a las

autoridades responsables, de la forma siguiente:
I. Del Auditor Superior de la Federación de la Cámara de Diputados,

la aprobación del “PROGRAMA Anual de Auditorías para la
Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018”, concretamente,
los numerales 297 y 298, que establecen dos auditorías al Instituto
del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la primera,
de “Control Interno y Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-
DS, y la segunda, de ‘Gestión Financiera’, tipo ‘Cumplimiento
Financiero’, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial de la
Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve.
II. Del Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor

Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado y
Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación,
Transparencia y Sistemas, todos de la Auditoría Superior de la
Federación de la Cámara de Diputados, la aprobación y rúbrica del
ordenamiento que antecede.
III. Del Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de

la Federación, la emisión de los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y
OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de
marzo, ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, y su
notificación.
En el considerando tercero concluyó que no son ciertos los actos

reclamados atribuidos al Auditor Especial de Cumplimiento
Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del
Gasto Federalizado y Titular de la Unidad de Homologación
Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, todos de la
Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados,
consistente en la aprobación del “PROGRAMA Anual de Auditorías
para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018”,
concretamente, los numerales 297 y 298, que establecen dos
5
auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo
“Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de ‘Gestión
Financiera’, tipo ‘Cumplimiento Financiero’, número 298-DS;
publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de
dos mil diecinueve, pues al rendir su informe justificado negaron su
existencia y no existe prueba que lo desvirtúe, por lo que decretó el
sobreseimiento en el juicio respecto de los mismos.
En el considerando cuarto tuvo por ciertos los actos reclamados al

Auditor, Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor
Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto Federalizado y
Titular de la Unidad de Homologación Legislativa, Planeación,
Transparencia y Sistemas, todos de la Auditoría Superior de la
Federación de la Cámara de Diputados, consistentes, en el ámbito
de su competencia, en la aprobación y rúbrica del “PROGRAMA
Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta
Pública 2018”, concretamente, los numerales 297 y 298, que
establecen dos auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y
Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de
‘Gestión Financiera’, tipo ‘Cumplimiento Financiero’, número 298-
DS; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero
de dos mil diecinueve; así como los actos reclamados al Auditor
Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación
de la Cámara de Diputados, consistentes en la emisión de los oficios
OAED/DGADPP/117/2019 y OAED/DGADGF/316/2019 de
veintiséis de febrero y veinticinco de marzo, ambos de dos mil
diecinueve, respectivamente; así como la notificación del segundo
de ellos.
En el considerando quinto oficiosamente advirtió que respecto de

los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y OAED/DGADGF/316/2019
de veintiséis de febrero y veinticinco de marzo, ambos de dos mil
diecinueve, respectivamente, emitidos por el Auditor Especial de
Desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, se
actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción XXI
del artículo 61 de la Ley de Amparo, pues cesaron en sus efectos.
Con base en la jurisprudencia 2a./J. 59/99 de rubro: “CESACIÓN

DE EFECTOS EN AMPARO. ESTA CAUSA DE IMPROCEDENCIA
SE ACTUALIZA CUANDO TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO
RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN FORMA TOTAL E
INCONDICIONAL.”, determinó que mediante oficios ingresados en
la Oficialía de Partes de ese órgano jurisdiccional el dieciséis y
veinticuatro de mayo de dos mil diecinueve, el Auditor Superior de
la Federación exhibió copia certificada de los diversos oficios
números OAED/DGADGF/414/2019 y OAED/DGADPP/415/2019,
ambos de tres de mayo de dos mil diecinueve, mediante los revocó
los oficios reclamados y, en vía de consecuencia, quedaron sin
efectos los requerimientos de información y documentación que
contienen.
De ahí que ante la insubsistencia (revocación) de los oficios de

mérito cesaron sus efectos; por lo que, dejaron de existir
6
jurídicamente y las cosas volvieron al estado que tenían antes de la

violación constitucional por la parte quejosa.
Por lo tanto, sobreseyó al actualizarse la causa de improcedencia

prevista en la fracción XXI del artículo 61 de la Ley de Amparo, con
fundamento en el artículo 63, fracción V, de dicha legislación,
respecto de los oficios OAED/DGADPP/117/2019 y
OAED/DGADGF/316/2019 de veintiséis de febrero y veinticinco de
marzo, ambos de dos mil diecinueve, respectivamente, reclamados
al Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de la
Federación de la Cámara de Diputados.
Por otra parte, desestimó la causa de improcedencia invocada por

las autoridades responsables, prevista en la fracción XII del artículo
61 de la Ley de Amparo, relativa a que el acto reclamado no afecta
la esfera jurídica de la parte quejosa, porque no le genera un
perjuicio o le priva de un beneficio, siendo que tenían la facultad de
aprobar sin restricción alguna, el Programa Anual de Auditoría para
la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil dieciocho y
llevar a cabo la revisión y fiscalización de ésta.
Lo anterior conforme a la jurisprudencia P./J. 135/2001 de rubro:

“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE
VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE
FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE.”
En lo tocante a la causa de improcedencia prevista en la fracción

XXIII del artículo 61, en relación con el diverso 107, fracción III,
inciso b), propuesta bajo el argumento de que el Programa Anual de
Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos
mil dieciocho no causa perjuicio a la parte quejosa, porque su
aprobación forma parte de las etapas del proceso de fiscalización de
las cuentas públicas, previsto en la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación, resultando un acto intraprocesal de no
imposible reparación; se calificó infundada.
Así fue, porque derivado de la publicación del programa anual

respectivo, la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará de
manera directa los recursos federales que se destinen y se ejerzan
por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los
transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura
jurídica, por lo que del análisis del Programa reclamado se advierte
que la parte quejosa Instituto Nacional del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores se encuentra incluida en éste, a fin
de que se le practiquen las autorías de desempeño y de
cumplimiento, resultando que, de manera directa se le fiscalizarán
los recursos que tenga destinados y que ejerza, lo que incide en su
patrimonio.
7
En torno a la causa de improcedencia prevista en la fracción XXIII

del artículo 61, en relación con el numeral 7, ambos de la Ley de
Amparo, consistente en la parte quejosa no acreditó una afectación
a su patrimonio, pues, el acto reclamado solo implica la
programación del ejercicio de sus facultades de fiscalización y por
tanto, carece de legitimación para promover el juicio de amparo;
resultó infundada.
Esto, ya que una persona moral oficial puede promover el juicio de

amparo, cuando exista una afectación patrimonial, es decir, una
vulneración a alguna de las facultades, competencias o derechos
que se comprenden dentro de su patrimonio, lo cual puede
traducirse en términos monetarios; y además, dicha afectación debe
darse en una situación jurídica en la que se encuentre en un plano
de igualdad con los particulares, esto es, de manera subordinada
frente a otra autoridad que con imperio le impone un acto de forma
unilateral.
En el considerando sexto negó la protección constitucional

respecto de los numerales 297 y 298 del Programa Anual de
Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos
mil dieciocho, fueron las siguientes:
Calificó infundados los conceptos de violación, ya que en primer

lugar, la parte quejosa reclama el Programa Anual de Auditorías
para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018,
concretamente, los numerales 297 y 298, que establecen dos
auditorías para la quejosa Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y
Gobernanza”, tipo “Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de
‘Gestión Financiera’, tipo ‘Cumplimiento Financiero’, número 298-
DS; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero
de dos mil diecinueve, el cual, fue aprobado por el Auditor Superior
de la Federación de la Cámara de Diputados de conformidad con los
artículos 47 y 89, fracción IV, de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación.
De conformidad con el artículo 79, fracción I, primer párrafo, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Auditoría
Superior de la Federación es el órgano técnico especializado de la
Cámara de Diputados, dotado de autonomía técnica y de gestión, y
es la encargada de fiscalizar los ingresos, egresos y deuda; las
garantías que otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos
de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación
de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes
públicos federales, así como, realizar auditorías sobre el desempeño
en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas
federales.
El propósito esencial de la Auditoría Superior de la Federación es

verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas
y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las
entidades fiscalizadas y el correcto manejo tanto del ingreso como
del gasto público.
8
Lo anterior, evidencia que la fiscalización de los recursos públicos

federales no abarca solo aspectos relacionados con la cuenta
pública propiamente, sino todos aquellos rubros en que se destinen,
apliquen o ejerzan ese tipo de recursos.
La Auditoría Superior de la Federación tiene en lo que interesa, la

atribución de fiscalizar de manera directa, entre otros, los recursos
federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a
fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, sin
perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos
de los usuarios del sistema financiero.
La facultad contenida en el artículo 47 de la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación está acotada a que se trate
de ingresos, egresos, deuda y garantías provenientes del Gobierno
Federal; se refiera al manejo, custodia y aplicación de fondos y
recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos
federales; así sobre el desempeño de programas de índole federal;
es decir, las potestades de fiscalización no pueden realizarse
respecto de recursos que no provengan de la Federación.
Con base en el amparo en revisión 1927/2005 del Pleno de este Alto

Tribunal, se estimó que la Constitución Federal constriñe a los
particulares que reciben una encomienda de la Administración
Pública Federal a observar algunas de las obligaciones que tiene
todo servidor público, a fin de que el manejo de los fondos y recursos
federales que tengan que aplicar al destino para el cual se les
comisionó, se lleve a cabo conforme a las directrices establecidas.
De modo que, las atribuciones de fiscalización pueden ejercerse

sobre particulares, siempre que tengan a su cargo alguna actividad
que les haya encargado la administración y estén involucrados
recursos federales.
En ese mismo sentido, con base en la solicitud de ejercicio de la

facultad 3/2007, se señaló que el Pleno del Alto Tribunal de la
Nación puso de relieve que las atribuciones de la Auditoría Superior
de la Federación siempre están relacionadas con la gestión
financiera y el ejercicio del gasto público federal, pues, aun
tratándose de la verificación del cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas federales aprobados, se enfoca a la
evaluación del desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el
cumplimiento de los programas de rango federal.
A partir de lo anterior, la Juez de Distrito consideró que la Auditoría

Superior de la Federación puede fiscalizar a cualquier ente, sea
público o privado, siempre que ejerza, aplique o se le destinen
recursos públicos; no obstante, esta facultad está limitada a los
9
recursos que tengan dicha naturaleza y relacionada con la gestión

financiera, entendida como las acciones, tareas y procesos que, en
la ejecución de los programas, realizan las entidades fiscalizadas
para captar, recaudar u obtener recursos públicos, conforme a la Ley
de Ingresos de la Federación y el Presupuesto de Egresos de la
Federación, así como las demás disposiciones aplicables, para
administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y
demás fondos, patrimonio y recursos, en términos del Presupuesto
de Egresos y las demás disposiciones aplicables; y, el ejercicio del
gasto público federal.
En segundo lugar, precisó la naturaleza de la entidad quejosa

mediante una interpretación del contenido de los artículos 123,
apartado A, fracción XII, párrafo segundo, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos en relación con los artículos 2o.,
3o., 5o., y 43 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores, y 136 a 138 de la Ley Federal del
Trabajo.
De dicha interpretación sostuvo que el Instituto del Fondo Nacional

de la Vivienda para los Trabajadores es un organismo de servicio
social con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por
objeto administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda,
establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los
trabajadores obtener crédito barato y suficiente para adquisición,
construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus
viviendas.
Por ello, el patrimonio del Instituto se integra por las aportaciones en

numerario, servicios y subsidios que proporciona el Gobierno
Federal; las cantidades y comisiones que obtenga por los servicios
que preste; los montos que se obtengan de las actualizaciones,
recargos, sanciones y multas; los bienes y derechos que adquiera
por cualquier título; y, los rendimientos que obtenga de la inversión
de recursos; en el entendido de que las aportaciones de los patrones
a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores.
De igual forma, indicó que el Instituto quejoso administrara los

recursos del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores;
de ahí que, los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el
Instituto, deberán ser transferidos a la cuenta que el Banco de
México le lleve al Instituto y los recursos excedentes deberán
invertirse en los valores que determine el Consejo de
Administración, a cargo del Gobierno Federal e instrumentos de la
Banca de Desarrollo, en términos de lo previsto en el artículo 16 de
la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores.
En relación con el patrimonio del Instituto quejoso se advierte que

comparte una naturaleza pública y privada; y, bajo este último
supuesto, en apariencia, se ubican las aportaciones de los patrones
a la subcuenta de vivienda, ya que como señala la propia ley que lo
rige, dichas cantidades son patrimonio de los trabajadores.
10
Así, dilucidó la naturaleza de las aportaciones que realizan los

patrones al Fondo Nacional de la Vivienda, consistente en el cinco
por ciento sobre el salario de los trabajadores a su servicio y
concluyó que la fracción II del artículo 2 del Código Fiscal de la
Federación, señala que las aportaciones de seguridad social son las
contribuciones establecidas en ley, a cargo de personas que son
sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas
por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se
beneficien en forma especial por servicios de seguridad social
proporcionados por el mismo Estado, siendo que las aportaciones
que los patrones realizan al Fondo Nacional de Vivienda constituyen
contribuciones.
Partiendo de que las contribuciones son cargas que realiza el

gobernado de manera obligatoria, para que el Estado se allegue de
los recursos necesarios y cumpla con sus fines, sostuvo que del
análisis del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para
el Ejercicio Fiscal dos mil dieciocho, publicada en el Diario Oficial de
la Federación el quince de noviembre de dos mil diecisiete, advirtió
que en el rubro de cuotas y aportaciones de seguridad social,
únicamente se reportaron ingresos por concepto de Cuotas para el
Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores; en tanto, por lo
que hace a las aportaciones para el Fondo de Vivienda
(Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para
el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores) se señaló
como ingreso la cantidad de $0.00 (cero pesos).
No obstante, ello no desnaturaliza su calidad de contribución que

tiene, ni el fin social y público para el cual está destinado, pues,
aunque tampoco existe un rubro en el Presupuesto de Egresos de
la Federación sobre cómo gastar dichas aportaciones, por mandato
constitucional (fracción XII del apartado A del artículo 123 de la Carta
Magna) estos recursos tienen un fin específico, es decir, están
destinados al servicio público de la previsión social en beneficio de
la población.
Lo anterior, ya que, durante su administración de la parte quejosa,

la inversión de dichos recursos permite el otorgamiento de un
sistema de financiamiento para la adquisición de habitaciones y, a
su vez, benefician en forma particular a cada trabajador, lo que lleva
a mejorar las condiciones de vida de la clase trabajadora de la
población.
Sin que lo anterior, implique que por rigor técnico las aportaciones
al Fondo de Vivienda no queden comprendidas dentro del concepto
de "gasto público", pues, ese destino o fin se encuentra claramente
sustentado en la fracción XII del apartado A del artículo 123 de la
Constitución Federal, que es de igual rango que la fracción IV del
artículo 31, de dicho ordenamiento legal; por lo que, es evidente que
11
la norma constitucional regula el origen y destino de las aportaciones

de seguridad social.
De ahí, refirió que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

sostenido en diversos criterios judiciales, que el señalamiento de
que con las contribuciones se deba cubrirse los gastos públicos
prevista en el artículo 31, fracción IV, constitucional, no constituye
una prohibición para que los tributos se destinen desde su origen,
por disposición de las legislaturas o la propia Carta Magna, a cubrir
un gasto en especial siempre que éste sea en beneficio de la
colectividad, pues, en todo caso, la prohibición a que alude dicho
precepto, no es otra que la de que las contribuciones se destinen a
fines diferentes a los del gasto público.
En ese tenor, adujo que con base en el amparo en revisión 153/98,

del Pleno de este Alto Tribunal, se señaló que a pesar de que las
aportaciones al Fondo Nacional de Vivienda son patrimonio del
trabajador; ello no modifica su destino al gasto público, ni el fin social
que tienen.
Así, el carácter de contribuciones obligatorias de las aportaciones al

referido Fondo de Vivienda, se reafirma por el hecho de que el
legislador concedió carácter fiscal a esas aportaciones, por lo que,
al Instituto quejoso se le constituyó como un organismo fiscal
autónomo, es decir, está facultado para determinar, liquidar, requerir
pagos, recibir, pagos, cobrar y, en su caso, ejecutar las aportaciones
patronales y los descuentos omitidos, entre otros, lo que evidencia
que los patrones están constreñidos a cumplir de manera imperativa
con su obligación de contribuir al gasto público, en específico, al
rubro correspondiente de seguridad social, prevista, como se ha
señalado, de manera directa por la propia Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
Bajo ese contexto, el Instituto quejoso tiene un patrimonio propio, el

cual, se encuentra integrado entre otros conceptos, por las
aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione el
Gobierno Federal, conforme lo prevé el artículo 5, fracción I, de la
Ley del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, que son
recursos públicos federales; naturaleza que también comparten las
aportaciones que realizan los patrones al Fondo de Vivienda, a
pesar de que son patrimonio de los trabajadores, puesto que
constituyen contribuciones y, por ende, recursos públicos,
destinados al gasto público de seguridad social.
En ese orden de ideas, determinó que no asistía la razón a la parte

quejosa al sostener que la Auditoría Superior de la Federación de la
Cámara de Diputados carece de competencia para incluirla como
sujeto de fiscalización y, derivado de ello, practicarle las auditorias
denominadas, la primera, “Control Interno y Gobernanza”, tipo
“Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión
Financiera”, tipo “Cumplimiento Financiero”, número 298-DS,
contenidas en el Programa reclamado.
Razonó que si la parte quejosa, con independencia de su naturaleza

jurídica (pues, la fiscalización incide sobre entes públicos o
12
privados), recibe, maneja, aplica y destina recursos públicos como

son las aportaciones de vivienda que constituyen contribuciones (en
las que desde luego deben incluirse los montos que obtenga de las
actualizaciones, recargos, sanciones y multas), aun cuando sean
propiedad de los trabajadores; es incuestionable que sí es sujeto de
fiscalización, en términos del artículo 47 de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación, tal como lo señala el
Programa reclamado y por ende, de manera alguna existe
transgresión al artículo 74, fracción VI, y 123, apartado A, fracción
XII, constitucionales.
Añadió que tampoco asiste la razón a la parte quejosa al señalar

que al no asignársele recurso federal alguno mediante la Ley de
Ingresos de la Federación o en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, la responsable carece de competencia para usar su
facultad de fiscalización, porque del contenido del Programa
reclamado se advierte que la Auditoría se fundó en el citado artículo
47, que como se apuntó, no versa en estricto sentido sobre la
revisión de la cuenta pública, en la que debe confrontarse los dos
ordenamientos citados y verificarse que los recursos se hayan
destinado o ejercido conforme a lo que ahí se indique, sino que basta
con que manejen recursos públicos.
Así las cosas, el fin con el que fue creado la Auditoría Superior de la
Federación es, para verificar el cumplimiento de los objetivos
contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el
adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas y el correcto
manejo tanto del ingreso como del gasto público.
En otra cuestión adujo que al tener un fin social y el deber de

garantizar un derecho social (vivienda) debe incluso ajustarse a las
políticas, programas y directrices que el Gobierno Federal
determine, siempre que vayan acorde con su naturaleza o que, en
su caso, así lo señale alguna disposición legal.
Ahora bien, la Juez Distrito agregó que no pasaba desapercibido

que existan otros recursos diferentes que constituyan el patrimonio
del Instituto quejoso y no tengan la característica de ser recursos
públicos federales, es decir, que sean de naturaleza privada, sobre
los cuales, la Auditoría Superior de la Federación, en principio, no
tiene facultad para fiscalizarlos, con lo que pueden existir casos en
los que exista una íntima conexión entre ingresos públicos y
privados, aunque a fin de verificar el correcto ejercicio, aplicación y
destino de los recursos públicos, es posible que la Auditoria de la
Federación los tome en consideración al ejercer su facultad de
fiscalización, con ciertas limitantes.
Cuestión que explicó a partir de lo considerado en la controversia

constitucional 84/2004 del Pleno de este Alto Tribunal, en el sentido
13
de que es posible estimar que sí existe una clara diferencia entre los
recursos públicos y privados, por lo que la Auditoría Superior de la
Federación no puede fiscalizar los segundos.
Por lo que, en caso de no ser nítida dicha diferencia, sí es posible

fiscalizar en su conjunto ambos recursos, sin que ello implique que
respecto de los naturaleza privada puedan realizarse observaciones
o que, derivado de su mal manejo se finquen responsabilidades o
denuncias ante las instancias correspondientes, no obstante lo
anterior, en el caso concreto, dilucidar qué recursos de la parte
quejosa son estrictamente privados, escapa al análisis
constitucional, porque ello no constituye el problema a resolver;
aunado a que, en su caso, una vez desplegadas las conductas o los
requerimientos de información o documentación que la Auditoría
Superior de la Federación realice, la parte quejosa de estimar que le
casen agravio, estará en posibilidad de promover los medios de
defensa correspondientes.
Por ende, una vez que se materialice la facultad de fiscalización

cuestionada, puede discutirse si ésta se ajusta a los propios límites
que ella tiene, si lo requerido es pertinente y razonable en relación
con lo que se debe verificar o si se está interfiriendo en el ejercicio
de una función que solo le compete de forma autónoma,
especializada y exclusiva de la parte quejosa; máxime, que
atendiendo a la autonomía técnica que tiene la Auditoría Superior de
la Federación, puede decidir sobre la planeación, programación,
ejecución, informe y seguimiento en el proceso de la fiscalización
superior.
11. (a) Recurso de revisión principal. Inconforme con la sentencia, el

Instituto quejoso interpuso recurso de revisión, en el que expresó como
argumentos los siguientes:
Contrario a lo sostenido por el A quo, las aportaciones hechas por

el patrón al INFONAVIT en favor de sus trabajadores no constituyen
recursos públicos susceptibles de fiscalización por parte de la
Auditoría Superior de la Federación, porque al momento que el
patrón realiza dichas aportaciones pasan a formar parte del
patrimonio del trabajador y adquieren una naturaleza privada, por lo
que no pueden considerarse como recursos federales.
En efecto, la Auditoria Superior de la Federación no puede fiscalizar

los recursos que administra ya que no se catalogan como recursos
públicos a partir de un argumento extensivo o de asimilación, por lo
que al hacerlo el A quo contraria lo dispuesto en los artículos 16, 74,
fracción VI y 123, Apartado A, fracción XII constitucionales.
Adverso a lo sostenido en la sentencia, sí resulta relevante la

naturaleza de las aportaciones de los patrones a favor de sus
trabajadores, sin que pueda asimilarse a la naturaleza jurídica del
Instituto Mexicano del Seguro Social.
La Juez de Distrito basa su negativa de amparo en que los recursos

que administra el Instituto recurrente son de carácter público y por
14
tanto susceptibles de ser fiscalizados por la Auditoria Superior de la

Federación, ya que con base en su criterio su naturaleza pública
deriva de su origen como contribución y que tal carácter perdura
hasta en tanto los administre, resultando que pierde de vista que
dicha naturaleza solamente la tienen en tanto las mismas se cobran
a los patrones, pues una vez que estas entran al patrimonio del
Instituto se individualizan en cada una de las cuentas de sus
trabajadores.
Esto es, constituyen recursos que forman parte del patrimonio

propiedad de los trabajadores de conformidad con los artículos 5 y
29, fracción II de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores.
Contrario a lo sostenido por el A quo su naturaleza sí cambia, es

decir muta, una vez que cumple su objetivo recaudatorio y pasa a
formar parte del patrimonio de los trabajadores.
Dada la naturaleza de las aportaciones de seguridad social

(contribuciones a cargo de personas que son sustituidas por el
Estado en el cumplimento de obligaciones fijadas por la ley en
materia de seguridad social, en este caso otorgamiento de vivienda),
dichas contribuciones se hacen en favor de los trabajadores, de ahí
que estas por mandato constitucional (primer párrafo de la fracción
XII, Apartado A, de la Constitución) formen parte del patrimonio
propiedad de los trabajadores, de ahí que no hay duda que las
aportaciones de los patrones se hacen en favor de los trabajadores
y son ellos los propietarios.
No se trata de una simple apariencia como lo sostiene el A quo, ya

que los recursos no aparecen en el Presupuesto de Egresos de la
Federación ni en la Ley de Ingresos de la Federación, dado que
todos los recursos del Estado se contabilizan y si con toda intención
no aparecen en tales ordenamientos jurídicos es claro que la razón
radica en que se trata de recursos privados.
Así, una vez que el Instituto recauda las aportaciones de los

patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, no pueden estimarse como recursos federales pues
no pasan a pertenecer al Estado o la Federación como sucede con
otras contribuciones.
De ahí que las aportaciones que administra el Instituto si bien tienen

el carácter de fiscal, lo cierto es que lo son únicamente para su
cobro, más no para su ejercicio, pues el gasto público al que están
destinadas no puede ser otro que la integración del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores.
15
Lo anterior se corrobora si se toma en consideración que en el

artículo 1, Punto 2, numerales 1 y 01, de la Ley de Ingresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciocho, se establece
que la Federación percibirá por concepto de aportaciones para
Fondos de Vivienda y por aportaciones, así como abonos retenidos
a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de Vivienda
para los Trabadores, la cantidad de cero pesos, es decir, que dichas
aportaciones no son recibidas a nombre de la Federación.
En consecuencia, la facultad primaria o básica de la Auditoria

Superior de la Federación para revisar la cuenta pública verificando
el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales no
puede incluir a las aportaciones recaudadas por el Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, por más que
tengan el carácter de contribuciones, ya que, se insiste, una vez
recaudadas no constituyen fondos ni recursos federales.
Tampoco podría ejercer su atribución evolucionada, consistente en

verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales, toda vez que la obtención de los créditos
baratos y suficientes para adquirir en propiedad habitaciones para
los trabajadores no constituye un programa de Gobierno Federal
establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación, es decir
no constituye un gasto, sino se trata de una obligación de seguridad
social.
Aunado a ello, al tener el instituto recurrente una constitución

tripartita, no pertenece a la administración pública centralizada ni
paraestatal, por lo que, al ser creado por mandato constitucional, no
puede ser fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación.
12. De dicho recurso conoció el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, quien por auto de diez de julio de dos
mil diecinueve lo admitió a trámite. El asunto se registró con el número de
expediente R.A. 321/2019.
13. (b) Recurso de revisión adhesiva. El Director General Jurídico de la

Auditoría Superior de la Federación, en representación del Titular de la
Auditoría Superior de la Federación, y como delegado del Auditor Especial
de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor
Especial del Gasto Federalizado, y Titular de la Unidad de Homologación
Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas, autoridades todas de
la Auditoria Superior de la Federación, interpuso revisión adhesiva, la
cual se admitió por auto de dos de agosto de dos mil diecinueve.
14. Solicitud de reasunción de competencia. Por solicitud de la parte

quejosa se aperturó en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación la
solicitud de reasunción de competencia 351/2019 y en sesión privada de
veintinueve de enero de dos mil veinte, esta Segunda Sala por unanimidad
de votos reasumieron la competencia originaria respecto del amparo en
revisión 321/2019 del índice del Décimo Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito.
16
15. Trámite del recurso de revisión principal y adhesivo en esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación. Por auto de dieciocho de mayo de dos
mil veinte, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ordenó registrar el asunto con el número de amparo en revisión 157/2020
y reasumió la competencia originaria, por lo que turnó el mismo a la
Ministra Yasmín Esquivel Mossa.
16. Avocamiento. En acuerdo de (se ajustara en el engrose), el Presidente

de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se
avocó al conocimiento del asunto y ordenó remitir el expediente a la
Ministra ponente para la elaboración del proyecto de resolución
correspondiente.
17. Publicación del proyecto. De conformidad con los artículos 73, párrafo
segundo y 184, párrafo primero de la Ley de Amparo, el proyecto de
sentencia se hizo público, con la misma anticipación que la publicación de
las listas de los asuntos.
2. PRESUPUESTOS PROCESALES
2.1 Competencia
18. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resulta

legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de
revisión.3
19. Toda vez que se interpone contra una sentencia dictada en audiencia
constitucional por una Juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto y
este órgano jurisdiccional reasumió su competencia originaria; además, no
se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
2.2 Oportunidad
20. El recurso de revisión principal interpuesto por el Instituto quejoso se

presentó dentro del término de diez días a que se refiere el artículo 86, de
la Ley de Amparo.
21. En efecto, la sentencia recurrida se notificó por lista el catorce de junio de

dos mil diecinueve al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, la cual surtió efectos al día hábil siguiente en términos de lo
dispuesto en el artículo 31, fracción II de la Ley de Amparo, por lo que el
término de diez días a que se contrae el diverso 86, transcurrió del
martes dieciocho de junio al lunes uno de julio de dos mil diecinueve,
3 De conformidad con los artículos 107, fracción VIII, inciso a) de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de Amparo y 11, fracción V y
21, fracción II, inciso a), en relación con la fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación; así como los puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013 emitido por el
Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo
de dos mil trece.
17
descontando de ese cómputo los días quince, dieciséis, veintidós,

veintitrés, veintinueve y treinta de junio de dos mil diecinueve por ser
inhábiles; por lo que si el recurso se presentó el uno de julio de dos mil
diecinueve, es inconcuso que se interpuso oportunamente.
22. Por lo que respecta a la revisión adhesiva fue presentada en el plazo de

cinco días a que se refiere el artículo 82 de la Ley de Amparo.
23. Lo anterior en razón de que el acuerdo del Tribunal Colegiado por el que
se admitió la revisión principal, se notificó personalmente a la autoridad
responsable, Auditoria Superior de la Federación, el once de julio de dos
mil diecinueve, la que surtió efectos ese mismo día, conforme al artículo
31, fracción I de la Ley de Amparo, por lo que el término de cinco días para
interponer la revisión adhesiva transcurrió del viernes doce de julio al
jueves dieciocho de julio de dos mil diecinueve, sin tomar en cuenta los
días trece y catorce de ese mes y año por ser inhábiles; por lo que si el
escrito de agravios adhesivos se presentó en la oficina de
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Primer Circuito, el día diecisiete de julio de dos mil
diecinueve, es de concluirse que se interpuso en tiempo.
2.3 Legitimación
24. El recurso de revisión principal se interpuso por parte legitimada, pues

fue interpuesto por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, parte quejosa en el juicio de amparo y en la sentencia se le
negó la protección constitucional; por ello, está legitimado para interponer
el recurso de revisión, en la medida que afecta sus intereses.
25. Ahora bien, el escrito relativo fue suscrito por Juvenal Lobato Díaz, quien
tiene el carácter de autorizado de la parte quejosa, en términos del artículo
12 de la Ley de Amparo; por lo que tiene facultades para suscribir el
recurso respectivo.
26. No pasa inadvertido que la Juez de Distrito, en auto de treinta de enero de

dos mil diecinueve reconoció el carácter de “delegado” en términos del
artículo 9 del citado ordenamiento; sin embargo, debe decirse que el
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
compareció como quejoso y, por tanto, designó al licenciado Juvenal
Lobato Díaz como autorizado, pero en términos del artículo 12 de la Ley
de Amparo.
27. De ahí que el error en la autorización que tuvo por acreditada la Juez de
Distrito no le puede reparar perjuicio; máxime que de la consulta de la
página de internet con la dirección electrónica siguiente
https://www.cedulaprofesional.sep.gob.mx/cedula/presidencia/indexAvan
zada.action se advierte dicha persona tiene la cédula profesional número
4427547 de la carrera de licenciado en derecho; por tanto, es evidente que
su autorización es en términos amplios.
28. Apoya a lo anterior, la tesis 2a. VIII/2020 (10a.), emitida por esta Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro:
“AUTORIZADO EN TÉRMINOS AMPLIOS DEL PÁRRAFO SEGUNDO
DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE AMPARO. PARA QUE SE LE
RECONOZCA TAL CARÁCTER, ANTE LA SUPREMA CORTE DE
18
JUSTICIA DE LA NACIÓN, BASTA CON QUE SEÑALE EN EL ESCRITO

DONDE SE LE OTORGA LA AUTORIZACIÓN, LOS DATOS CON LOS
QUE ACREDITE SER LICENCIADO EN DERECHO.”
29. El recurso de revisión adhesiva se interpuso por parte legitimada para

ello, a saber, el Director General Jurídico de la Auditoría Superior de la
Federación, en representación del Titular de la Auditoría Superior de la
Federación, y como delegado del Auditor Especial de Cumplimiento
Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial del Gasto
Federalizado, y Titular de la Unidad de Homologación Legislativa,
Planeación, Transparencia y Sistemas, autoridades todas de la Auditoria
Superior de la Federación.
3. MATERIA DE LA LITIS EN EL RECURSO DE REVISIÓN
30. No es materia del presente recurso de revisión el sobreseimiento por

inexistencia de actos reclamados y por cesación de efectos, regido por los
considerandos tercero y quinto, así como el resolutivo primero de la
sentencia recurrida, pues el Instituto recurrente no expresa agravio al
respecto; por tanto, esas determinaciones deben quedar firmes.
31. Por lo anterior, sólo es materia de estudio la negativa de amparo

respecto del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior
de la Cuenta Pública 2018, concretamente, los numerales 297 y 298, que
establecen dos auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores, la primera, de “Control Interno y Gobernanza”, tipo
“Desempeño”, número 297-DS, y la segunda, de “Gestión Financiera”, tipo
“Cumplimiento Financiero”, número 298-DS; publicado en el Diario Oficial
de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve.
4. METODOLOGÍA DE ESTUDIO
32. A efecto de dar contestación a dichos planteamientos hechos valer por el

Instituto quejoso, aquí recurrente, es pertinente precisar que se abordarán
en relación con los ejes siguientes:
a) Naturaleza del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores.
b) Patrimonio del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores, recursos que administra y control interno.
c) Naturaleza y facultades de la Auditoría Superior de la Federación y

posibilidad de auditar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores.
19
5. ESTUDIO DE FONDO (revisión principal)
33. Los agravios hechos valer por el Instituto quejoso, ahora recurrente, son
infundados, por las razones siguientes:
a) Naturaleza del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores.
34. En este aspecto conviene precisar que el artículo 123, fracción XII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el cinco
de febrero de mil novecientos diecisiete establecía:
“Artículo 123. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los

Estados deberán expedir leyes sobre el trabajo, fundadas en las
necesidades de cada región, sin contravenir a las bases siguientes,
las cuales regirán el trabajo de los obreros, jornaleros, empleados,
domésticos y artesanos, y de una manera general todo contrato de
trabajo:
…
XII. En toda negociación agrícola, industrial, minera o cualquiera otra
clase de trabajo, los patronos estarán obligados a proporcionar a los
trabajadores, habitaciones cómodas e higiénicas, por las que podrán
cobrar rentas que no excederán del medio por ciento mensual del
valor catastral de las fincas. Igualmente deberán establecer escuelas,
enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad. Si las
negociaciones estuvieren situadas dentro de las poblaciones, y
ocuparen un número de trabajadores mayor de cien, tendrán la
primera de las obligaciones mencionadas.
…”
35. El texto original de la Constitución Federal sólo estableció la obligación de

los patrones de proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e
higiénicas; sin que se realizara mención sobre algún fondo en específico
36. Fue hasta la reforma del catorce de febrero de mil novecientos setenta y
dos, que el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos estableció:
“Art. 123. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases

siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y
de una manera general, todo contrato de trabajo:
…
XII. Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase
de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes
reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones
cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las
aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la
vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y
establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos
crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales
habitaciones.
Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la
creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno
Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los
recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las
20
formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores

podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas.
Las negociaciones a que se refiere el párrafo primero de esta fracción,
situadas fuera de las poblaciones, están obligadas a establecer
escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad.”
37. El texto anterior es el que tenemos vigente, y en la exposición de motivos

que le dio origen, el Ejecutivo Federal manifestó:
“El Constituyente de 1917 decidió establecer, en diversas normas, las

garantías que estimó esenciales para asegurar la dignidad en el
trabajo, la igualdad de oportunidades y el acceso equitativo a los
bienes materiales y culturales. Lo hizo viendo hacia el futuro, pero de
acuerdo con las necesidades y los instrumentos de aquella época. Así
las disposiciones contenidas en el artículo 123 integran un conjunto
de derechos mínimos en favor de los trabajadores que habrían de ser
ampliados progresivamente.
Con el propósito de ofrecer medios de vida decorosos a los
trabajadores se pensó entonces que bastaba estipular que en las
negociaciones ubicadas fuera de las poblaciones, o dentro de ellas,
cuando ocuparan un número de asalariados mayor de cien, los
patrones tendrían la obligación de proporcionarles habitaciones
cómodas e higiénicas. Asimismo, se previó que éstos podrían cobrar
las rentas respectivas, siempre que no excedieran del medio por
ciento mensual del valor catastral de las viviendas.
La clase obrera ha considerado que la solución del problema
habitacional de los trabajadores constituye una condición
indispensable para la elevación de su nivel de vida. Por tal motivo, las
organizaciones sindicales lucharon durante varios decenios por que
se reglamentara adecuadamente la disposición relativa del Artículo
123 Constitucional.
Finalmente, obtuvieron que se incluyeran en la Ley Federal del
Trabajo un capítulo reglamentario de dicha fracción constitucional, en
el cual se consigna una fórmula que busca armonizar los derechos del
trabajo con los del capital y los objetivos del crecimiento económico
con los de la justicia social.
En la exposición de motivos de esta Ley se reconoce que el mandato
constitucional que nos ocupa, a pesar de que sólo comprende a un
número limitado de trabajadores, no ha tenido una realización
satisfactoria durante su prolongada vigencia. Esto debe atribuirse, en
gran medida, a los obstáculos que la mayoría de las empresas
encuentran para afrontar, en forma individual, las cargas económicas
que supondría dotar de viviendas a todos sus trabajadores.
En tal virtud, se establecieron diversas fórmulas a fin de resolver
gradualmente ese problema. Según la legislación vigente, las
empresas que no dispusieran del número suficiente de casas para
proporcionar a sus trabajadores, deberían celebrar con éstos
convenios en los que habrían de establecerse las modalidades para
el cumplimiento de las obligaciones respectivas. También se previó
que, en tanto no se entregaran las habitaciones a los trabajadores,
éstos tendrían derecho a percibir una compensación mensual.
21
El sistema en vigor se apoya pues, preferentemente, en las relaciones

obrero patronales y permite que el cumplimiento del precepto
constitucional vaya haciéndose efectivo mediante acuerdos entre las
partes. Dentro de la redacción actual de la fracción XII del apartado
"A" del artículo 123 pareció conveniente esta solución, en vez del
establecimiento de normas más rígidas que difícilmente hubiesen
podido llevarse a la práctica.
El Gobierno de la República ha insistido reiteradamente en la
necesidad de acelerar todos los procesos que concurran a una más
justa distribución del ingreso y a mejorar sustancialmente el bienestar
de la población. Por esta razón considera indispensable afrontar
globalmente el problema de la vivienda e incorporar en los
beneficios de una política habitacional a la totalidad de la clase
trabajadora, independientemente de la dimensión de las
empresas en que sus miembros laboran o de su ubicación
geográfica.
Ello sólo es factible si se establece un sistema más amplio de
solidaridad social en el que la obligación que actualmente tienen los
patrones respecto de sus propios trabajadores sirva de base a un
mecanismo institucional de financiamiento e inversión, de carácter
nacional. Así será posible satisfacer, en el volumen y con la intensidad
que se requiere, las demandas de habitación y facilitar, al mismo
tiempo, el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las empresas.
La coexistencia de negociaciones dotadas de abundantes
disponibilidades de capital y poca mano de obra, con otras que
poseen recursos financieros escasos y numerosos trabajadores; las
diferencias en los niveles de salarios; la movilidad ocupacional y la
desigual distribución geográfica de los centros de producción,
constituyen obstáculos muy serios para el adecuado cumplimiento de
una política efectiva de vivienda, si está se aplica exclusivamente en
el ámbito de cada empresa.
En cambio, la participación generalizada de todos los patrones
del país hará posible la extensión de este servicio a la clase
trabajadora en su conjunto, mediante la integración de un fondo
nacional de la vivienda que otorgará préstamos al sector obrero
para la adquisición, construcción, reparación y mejoramiento de
sus habitaciones.
Con esto se eliminará, además, la limitación por la que solamente
están obligadas, en el interior de las poblaciones, las empresas de
más de 100 trabajadores a proporcionar a éstos habitaciones. No
parece, en efecto, congruente con la política de empleo que se ha
trazado el Gobierno de la República, el hacer recaer mayores cargas
precisamente en aquellas negociaciones que absorben volúmenes
más cuantioso de mano de obra.
La operación de un fondo nacional no sólo permitirá cumplir el
objetivo que se propuso el Constituyente en 1917, sino que
además facilitará a los trabajadores la adquisición en propiedad
de sus habitaciones y la integración de un patrimonio familiar;
los mantendrá al margen de las contingencias inherentes a la
situación económica de una empresa determinada o al cambio de
patrón y ampliará considerablemente el número de las personas
beneficiadas.
La realización de un plan semejante implica, necesariamente, la
reforma del texto constitucional. (sic) se propone iniciar, de este modo,
un nuevo y ambicioso mecanismo de solidaridad social en favor de los
trabajadores que opere mediante el reparto de las cargas económicas
y la generalización de las obligaciones a escala nacional, en vez del
sistema fragmentado e individualizado que existe actualmente.
22
El Ejecutivo Federal a mi cargo se ha propuesto además canalizar

un volumen importante de recursos crediticios hacia este fondo,
con lo que se obtendrá la dotación inicial necesaria para que el
programa se lleve a cabo con la mayor celeridad. Asimismo, el
flujo creciente de aportaciones que reciba posteriormente
permitirá multiplicar sus beneficios y extenderlos a sectores más
necesitados, llevando así el mecanismo solidario a diversas
clases de la población y prolongándolo de una a otra generación
de mexicanos.
El plan comprende no sólo la construcción de viviendas, sino
también la regeneración de las actuales y el mejoramiento
permanente de las que en adelante se edifiquen. Prevé tanto el
aprovechamiento de las zonas ya urbanizadas como el desarrollo
de otras futuras mediante la constitución de reservas
territoriales. El organismo responsable de la ejecución de este
programa podrá coordinarse además con otras instituciones
públicas a fin de que, dentro de una política integrada, se amplíen
los servicios municipales, se desenvuelvan armoniosamente las
ciudades y se eviten, en lo posible, los traslados innecesarios de
los trabajadores por las largas distancias entre sus centros de
trabajo y sus domicilios.
Un proyecto de esta magnitud permitirá asimismo crear fuentes
adicionales de trabajo en los sectores más necesitados de la
población. Se traducirá igualmente en una mayor demanda de
artículos de consumo y alentará todas las actividades económicas, en
particular las que se relacionan con la industria de la construcción.
Las acciones que habrán de derivarse de esta forma constitucional
parten de la convicción de que las carencias crecientes en materia de
vivienda, aceleradas por la expansión demográfica, generan un
problema de tales proporciones que no se le puede hacer frente, en
nuestro tiempo, a través de sistemas de arrendamiento o de ayudas
parciales, ni confiarse por entero a los convenios que aisladamente
celebren entre sí los obreros y los patrones. Se hacía necesaria la
adopción de un plan que movilizara recursos masivos durante un
período indefinido de tiempo y de un programa financiero de carácter
revolvente que permitiera auspiciar, en todas las regiones de la
República, una política integral de vivienda.
Estas son las conclusiones a que se ha llegado el Ejecutivo a mi
cargo, después de haber recibido los puntos de vista de los factores
de la producción. El plan que se ha formulado y que existe la reforma
de la Fracción XII del apartado "A" del Artículo 123 de la Constitución
recoge pues una petición coincidente de las organizaciones de
trabajadores y empresarios que, de este modo, han mostrado su
visión del futuro y su espíritu de solidaridad nacional.
Se ha considerado conveniente declarar de utilidad social la
expedición de una Ley para la creación de un organismo
integrado por representantes del Gobierno Federal, de los
trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del
Fondo Nacional de la Vivienda. así se afirmará, en una institución
tan importante como la que se pretende crear, el espíritu de
nuestra legislación laboral que busca la participación conjunta
de las empresas y los trabajadores en las cuestiones que
vitalmente les atañen.
23
Dicha Ley reglamentaria regularía las formas y procedimientos

conforme a los cuales los trabajadores podrían adquirir las
habitaciones y crearía los organismos necesarios para que puedan
resolverse, en la práctica, los problemas que habrán de presentarse.
En particular, lo que supone la coordinación, el financiamiento de los
programas de construcción y su justa distribución entre las clases
laborantes.
La modificación constitucional que se propone corresponde a una
evolución del Derecho Social que tiende a garantizar las condiciones
mínimas de bienestar para la población mediante sistemas de
solidaridad, más que a través de la exigencia directa a una empresa
determinada. Se consideró, no obstante, que deberían conservarse
en el nuevo texto de la Fracción XII del apartado "A" del artículo 123,
las obligaciones consignadas para las empresas que se encuentran
fuera de las localidades urbanas en el sentido de establecer escuelas,
enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad. Esto, tanto
porque, de lo contrario, se hubiesen afectado otras disposiciones
legislativas y realidades sociales, como porque se estimó prudente
mantener vigentes los derechos respectivos de los trabajadores frente
a empresas cuya ubicación geográfica los coloca en situaciones
particulares.
Se pensó también que, en aquello que no fuera estrictamente
indispensable modificar, se mantuviera la redacción original de la
fracción relativa, en señal de respeto al Constituyente de 1917.
Con las soluciones a que dará lugar esta reforma habrán de lograrse
sólidos avances dentro del programa social de Revolución Mexicana.
A un sistema limitativo sucederá otro generalizando; mecanismos que
preveían originalmente la dotación en renta de las habitaciones, serán
reemplazados por otros que las otorgarán en propiedad y un sistema
individualizado de obligaciones será substituido por otro más dinámico
y equitativo, que repose sobre la contribución de todos los patrones.
Finalmente, se habrá encontrado una fórmula de crecimiento
económico que amplíe automáticamente la distribución de los
beneficios de la riqueza y creado una institución perdurable y de
grandes alcances, capaz de hacer frente a los requerimientos del
porvenir.”
38. De dicha transcripción podemos advertir que la finalidad de la reforma

constitucional fue la integración de un fondo nacional de la vivienda que
otorgará préstamos al sector obrero para la adquisición, construcción,
reparación y mejoramiento de sus habitaciones; además, el Ejecutivo
Federal destinó la dotación inicial de recursos crediticios hacia ese fondo
para que se lleve a cabo con la mayor celeridad.
39. Derivado de dicha reforma constitucional, el veinticuatro de abril de mil

novecientos setenta y dos se emitió la Ley del Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores, y en términos del artículo 24 surge el
INFONAVIT como un organismo de servicio social y con personalidad
jurídica y patrimonio propio.
40. Por otra parte, conforme lo dispone el artículo 30 de la referida Ley, el

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es un
organismo fiscal autónomo.
4 Artículo 2o. Se crea un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio
propio, que se denomina "Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores", con
domicilio en la Ciudad de México.
24
41. Ahora, en su composición el INFONAVIT está integrado por la Asamblea

General, el Consejo de Administración, la Comisión de Vigilancia, el
Comité de Auditoría, el Director General, dos Directores Sectoriales, la
Comisión de Inconformidades, el Comité de Transparencia y las
Comisiones Consultivas Regionales, según lo dispone el artículo 6º,
párrafo primero,5 de su Ley.
42. Con excepción del Director General y los Directores Sectoriales, la

integración de los demás órganos del INFONAVIT se constituyen de
manera tripartita, designados por el Ejecutivo Federal, las organizaciones
nacionales de los trabajadores y las organizaciones nacionales patronales,
según lo establecen los artículos 7, 12, 17, 18 Bis, 25, 25 Bis y 26 de la
Ley relativa.
43. Por su parte, en términos de los numerales 22 y 24 de la ley, el Director

General será nombrado por la Asamblea General, a proposición del
Presidente de la República; en tanto, los Directores Sectoriales serán
designados por la Asamblea General, a propuesta de los representantes
de los trabajadores y de los patrones.
44. Lo anterior nos permite advertir que la naturaleza de la integración de los

órganos del INFONAVIT es tripartita en la que intervienen el Gobierno
Federal, la parte trabajadora y la patronal; lo que lo hace constituir en un
organismo sui generis.
45. En otro aspecto, el artículo 1o de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal establece las bases de la organización de la
Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal, al señalar lo
siguiente:
“Artículo 1o. La presente Ley establece las bases de organización

de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de
Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos
Reguladores Coordinados integran la Administración Pública
Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de
participación estatal, las instituciones nacionales de crédito,
las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las
instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los
fideicomisos, componen la administración pública
paraestatal."
46. Así, la administración pública paraestatal se compone por los organismos

descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones
5 Artículo 6o. Los órganos del Instituto serán: la Asamblea General, el Consejo de Administración,
la Comisión de Vigilancia, el Comité de Auditoría, el Director General, dos Directores Sectoriales,
la Comisión de Inconformidades, el Comité de Transparencia y las Comisiones Consultivas
Regionales.
…
25
nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito,

las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos.
47. Por su parte, el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, establece lo siguiente:
“Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas

por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera
que sea la estructura legal que adopten.”
48. El artículo en comento dispone que son organismos descentralizados de

la administración pública paraestatal las entidades creadas por ley o
decreto del Congreso de la Unión o del Ejecutivo Federal, con
personalidad jurídica y patrimonio propios.
49. Por otra parte, el catorce de mayo de mil novecientos ochenta y seis, se
emitió la Ley Federal de Entidades Paraestatales, en cuya exposición de
motivos se precisó:
“… Con el objeto de evitar en la administración paraestatal por

razones coyunturales o de otra índole la existencia de las empresas
ajenas a los fines del Estado, establece lineamientos para determinar
las áreas prioritarias en que deban establecerse y funcionar las
entidades públicas; y se definen cuáles pueden ser los objetos de los
organismos descentralizados y en un propósito de uniformidad de
regulación para tan importantes entidades paraestatales, consigna las
bases mínimas que puede contener el ordenamiento relativo a la
creación de cada organismo descentralizado.
Así también, a fin no generar conflictos en aquellos organismos
descentralizados que respondan a estructuras propias de
inversiones bipartitas y tripartitas, en la constitución o creación
de los mismos, tanto de trabajadores como patrones, cualquiera
que sea su naturaleza, así como en aquellos organismos
descentralizados que además de órganos de Gobierno cuentan
con patronatos, dada la importancia social de algunos de éstos,
se previene que deberán seguirse rigiendo, en cuanto a sus
estructuras orgánicas por sus leyes específicas, pero en lo que
respecta a su funcionamiento, operación, desarrollo y control se
les sujeta a los dispositivos de la presente ley.”
50. De donde se advierte, desde la creación de la Ley Federal de Entidades

Paraestatales se previó la existencia de organismos descentralizados que
respondan a estructuras propias de inversiones bipartitas o tripartidas, y
que por su importancia social se determinó que debieran seguirse rigiendo,
en cuanto a sus estructuras orgánicas por sus leyes específicas; por el
propio legislador estableció una excepción, consistente en que respecto
del funcionamiento, operación, desarrollo y control se les sujetará a
los dispositivos de esa Ley.
51. Así, en la redacción actual del artículo 5o de la Ley Federal de Entidades

Paraestatales se establece:
“Artículo 5o. El Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el
Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, el
Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, el Instituto
26
Nacional de las Mujeres, la Comisión Nacional para el Desarrollo de

los Pueblos Indígenas y los demás organismos de estructura análoga
que hubiere, se regirán por sus leyes específicas en cuanto a las
estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia, pero en cuanto a
su funcionamiento, operación, desarrollo y control, en lo que no se
oponga a aquellas leyes específicas, se sujetarán a las disposiciones
de la presente Ley.”
52. De dicha disposición se advierte, como se previó en el proceso legislativo,

que el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores tenía
una naturaleza sui generis pues se especificó que se regiría por su ley
específica únicamente para su estructura de gobierno y vigilancia;
empero, en cuanto a su funcionamiento, operación, desarrollo y
control, estaba sujeto a la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
53. Así, el artículo 14 de esa ley establece que son organismos

descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto
en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, cuyo objeto sea
la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o
prioritarias, la prestación de un servicio público o social y, la obtención
o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, al
establecer lo siguiente:
“Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas

creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:
I. La realización de actividades correspondientes a las áreas
estratégicas o prioritarias;
II. La prestación de un servicio público o social; o
III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o
seguridad social.”
54. Finalmente, el quince de agosto de dos mil diecinueve, se publicó en el

Diario Oficial de la Federación, la relación de Entidades Paraestatales de
la Administración Pública Federal, en donde en el rubro de Organismos
descentralizados no sectorizados, en el punto setenta y uno se menciona
al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
55. Ahora bien, conforme a lo mencionado en párrafos precedentes, el

INFONAVIT, es un organismo integrado por representantes del Gobierno
Federal, de los trabajadores y de los patrones, cuya función es administrar
los recursos del fondo nacional de la vivienda, esto es, su estructura es
tripartita.
56. De donde podemos concluir que el referido Instituto es un organismo

descentralizado no sectorizado, que en cuanto a su estructura se rige
por su propia ley y respecto de su funcionamiento, operación,
desarrollo y control está sujeto a la Ley Federal de Entidades
Paraestatales; y que su finalidad constitucional es establecer un sistema
de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores un crédito barato
27
y suficiente para que adquieran una vivienda digna, por lo que su finalidad
es considerada como de utilidad social.
b) Patrimonio del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores, recursos que administra y control interno.
57. En términos del artículo 5o de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores, el patrimonio del INFONAVIT se
constituye por:
a) Las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione

el Gobierno Federal;
b) Los montos que obtenga de las actualizaciones, recargos, sanciones

y multas;
c) Los bienes y derechos que adquiera por cualquier título, y
d) Los rendimientos que obtenga de la inversión de los recursos
58. Así también, por disposición del último párrafo del citado artículo 5o, las
aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son
patrimonio de los trabajadores.
59. Lo que nos permite concluir que en el patrimonio del INFONAVIT están las
aportaciones que realizan los patrones, pero éstas son propiedad de los
trabajadores, es decir, el referido Instituto es el administrador de las
mismas, para cumplir el fin constitucional para el que fue creado.
60. Ahora bien, en el artículo 42 de la Ley del INFONAVIT se establece que

los recursos del Instituto se destinarán:
 Al financiamiento de la construcción de conjuntos de habitaciones

para ser adquiridas por los trabajadores, mediante créditos que les
otorgue el propio Instituto.
 Al otorgamiento de créditos a los trabajadores que sean titulares

de depósitos constituidos a su favor en el Instituto.
 Al pago de capital e intereses de las subcuentas de vivienda de los

trabajadores en los términos de ley.
 A cubrir los gastos de administración, operación y vigilancia del

Instituto.
 A la inversión de inmuebles destinados a sus oficinas, y de

muebles estrictamente necesarios para cumplir sus fines.
 A las demás erogaciones relacionadas con su objeto.
61. Por su importancia, es necesario transcribir el artículo 43 de la Ley del

INFONAVIT, el cual establece:
“Artículo 43. En los términos de la fracción XII del apartado "A" del
artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos
28
Mexicanos, la administración de los recursos del Fondo Nacional de

la Vivienda para los Trabajadores estará a cargo del Instituto.
Las aportaciones, así como los descuentos para cubrir los créditos
que otorgue el Instituto que reciban las entidades receptoras
autorizadas conforme a esta Ley, deberán ser transferidas a la cuenta
que el Banco de México le lleve al Instituto, en los términos y conforme
a los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de la Ley
de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Los recursos excedentes deberán invertirse, en tanto se aplican a los
fines señalados en el artículo anterior, en los valores que determine el
Consejo de Administración, con base en los previstos para la inversión
de los recursos del Sistema de Ahorro para el Retiro, garantizando en
todo momento que el Instituto cuente con los recursos requeridos para
atender las necesidades de vivienda de los trabajadores.
Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto con cargo a la cuenta que el
Banco de México le lleve, podrá mantener en efectivo o en depósitos
bancarios a la vista las cantidades estrictamente necesarias para la
realización de sus operaciones diarias.
Por los servicios de recepción de pagos que las entidades receptoras
le brinden al Instituto, éste podrá, por acuerdo de su Consejo de
Administración, establecer el mecanismo de remuneración
correspondiente, de conformidad con las disposiciones de carácter
general que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro.”
62. Del artículo antes transcrito podemos advertir:
 Las aportaciones, así como los descuentos para cubrir los créditos
que otorgue el Instituto son recibidos por entidades receptoras
autorizadas, quienes lo transfieren a la cuenta que el Banco de
México lleva a nombre del Instituto.
 Los recursos excedentes deben invertirse en valores que determine

el Consejo de Administración, hasta en tanto se aplican a los fines
establecidos en el artículo 42, pero se garantizará que el Instituto
cuente en todo momento con los recursos requeridos para atender
las necesidades de vivienda de los trabajadores.
 El Instituto con cargo a la cuenta que le lleve el Banco de México

podrá mantener en efectivo o en depósitos bancarios a la vista las
cantidades estrictamente necesarias para la realización de sus
operaciones diarias.
 Por los servicios de recepción de pagos que las entidades

receptoras le brinden al Instituto, éste podrá, por acuerdo de su
Consejo de Administración, establecer el mecanismo de
remuneración correspondiente.
63. El saldo de las subcuentas de vivienda causa intereses a la tasa que

determine el Consejo de Administración del INFONAVIT, quien lo abonará
29
en 12 exhibiciones, más una cantidad de ajuste al cierre del ejercicio

(artículo 39 de ley del Instituto).
64. Ahora bien, en términos generales, al analizar el artículo 2o6.del Código

Fiscal de la Federación y 307 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de
6 Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social,

contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:
…
II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de
personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley
en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios
de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.
…
Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace
mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones
de seguridad social.
7 Artículo 30. Las obligaciones de efectuar las aportaciones y enterar los descuentos a que se
refiere el Artículo anterior, así como su cobro, tienen el carácter de fiscales.

El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en su carácter de organismo
fiscal autónomo, está facultado, en los términos del Código Fiscal de la Federación, para:
I. Determinar, en caso de incumplimiento, el importe de las aportaciones patronales y de los
descuentos omitidos, así como calcular su actualización y recargos que se generen, señalar las
bases para su liquidación, fijarlos en cantidad líquida y requerir su pago. Para este fin podrá
ordenar y practicar, con el personal que al efecto designe, visitas domiciliarias, auditorías e
inspecciones a los patrones, requiriéndoles la exhibición de libros y documentos que acrediten
el cumplimiento de las obligaciones que en materia habitacional les impone esta Ley.
Las facultades del Instituto para comprobar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, así
como para determinar las aportaciones omitidas y sus accesorios, se extinguen en el término de
cinco años no sujeto a interrupción contado a partir de la fecha en que el propio Instituto tenga
conocimiento del hecho generador de la obligación. El plazo señalado en este párrafo sólo se
suspenderá cuando se interponga el recurso de inconformidad previsto en esta Ley o se entable
juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
La prescripción de los créditos fiscales correspondientes se sujetará a lo dispuesto en el Código
Fiscal de la Federación;
…
El Instituto deberá abonar a la subcuenta de vivienda del trabajador el importe de las
aportaciones recibidas conforme a este artículo, así como los intereses determinados de
conformidad a lo previsto en el artículo 39, que correspondan al período de omisión del patrón.
En caso de que no se realice el abono dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de
cobro efectivo, los intereses se calcularán hasta la fecha en que éste se acredite en la subcuenta
de vivienda del trabajador;
III. Realizar por sí o a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el cobro y la ejecución
correspondiente a las aportaciones patronales y a los descuentos omitidos, sujetándose a las
normas del Código Fiscal de la Federación;
IV. Resolver en los casos en que así proceda, los recursos previstos en el Código Fiscal de la
Federación relativos al procedimiento administrativo de ejecución, así como las solicitudes de
prescripción y caducidad planteadas por los patrones;
…
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto, indistintamente, sancionarán aquellos
casos en que el incumplimiento de las obligaciones que esta Ley establece, origine la omisión
total o parcial en el pago de las aportaciones y el entero de los descuentos, en los términos del
Código Fiscal de la Federación.
Previa solicitud del Instituto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Instituto Mexicano
del Seguro Social y las autoridades fiscales locales, en los términos de los convenios de
coordinación que al efecto se celebren, indistintamente y conforme a las disposiciones legales
aplicables, están facultados para determinar, en caso de incumplimiento, el importe de las
aportaciones patronales y de los descuentos omitidos. Para estos efectos, podrán ordenar y
practicar visitas domiciliarias, auditorías e inspecciones a los patrones y requerir la exhibición de
los libros y documentos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones que en materia
habitacional les impone esta Ley.
VI. Determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones
y demás sujetos obligados en los términos de esta Ley y demás disposiciones relativas, para lo
cual podrá aplicar los datos con los que cuente, en función del último mes cubierto o con apoyo
en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación de que
goza como autoridad o bien a través de los expedientes o documentos proporcionados por otras
autoridades fiscales;
…
30
la Vivienda para los Trabajadores, esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación obtuvo que las aportaciones patronales son contribuciones, por la
calificación formal que de ellas hace el primero de los preceptos citados al
concebirlas como aportaciones de seguridad social a cargo de las
personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de las
obligaciones establecidas por la ley en materia de seguridad social, o de
las personas que se benefician en forma especial por servicios de
seguridad social proporcionados por el mismo Estado.
65. Lo anterior, porque las aportaciones son gastos de previsión social y tienen
su origen en la obligación que el artículo 123, apartado A, fracción XII, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le impone a los
patrones de proporcionar habitaciones cómodas e higiénicas a sus
trabajadores, obligación que se cumple a través de tales aportaciones que
son administradas por el instituto a fin de establecer un sistema de
financiamiento que permita otorgar a los trabajadores crédito barato y
suficiente.
66. De igual forma indicó esta Suprema Corte, el Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores constituye un organismo fiscal
autónomo, investido de la facultad de determinar créditos a cargo de los
sujetos obligados y de cobrarlos sujetándose a las normas del Código
Fiscal de la Federación, por lo que en su actuación debe observar las
mismas limitaciones que corresponden a la potestad tributaria en materia
de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público.
67. El anterior criterio fue reflejado en la jurisprudencia P./J. 35/98 de rubro:

“INFONAVIT. LAS APORTACIONES PATRONALES TIENEN EL
CARÁCTER DE CONTRIBUCIONES Y SE RIGEN POR EL ARTÍCULO
31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL.”8
68. Así también, ha señalado que los artículos 5o. y 29, fracción II, de la Ley
del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en
cuanto establecen que las aportaciones patronales formarán parte del
patrimonio de los trabajadores y no del instituto, no violan el principio
tributario de destino al gasto público, consagrado en el artículo 31, fracción
IV, constitucional, pues de esta forma por una parte, se garantiza que todo
trabajador resulte beneficiado con las aportaciones patronales, aunque no
llegue a hacer uso de los créditos que la administración del Fondo Nacional
de la Vivienda otorgue a los trabajadores, es decir, se consigue con ello
un beneficio directo y total para la clase trabajadora, lo cual repercute en
un beneficio social que tiende a lograr las condiciones de bienestar
deseadas para la población y, si bien en este aspecto podría no quedar
comprendido, con rigor técnico, dentro del concepto de gasto público; sin
embargo ello se encuentra claramente sustentado en la fracción XII del
8Datos de Localización: Época: Novena, Registro: 195855, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis:
Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Julio de
1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 35/98, Página: 28.
31
apartado A, artículo 123 de la Constitución de igual rango que el artículo

31, fracción IV y, además, de aplicación preferente en cuanto a los
problemas abordados, por ser la norma constitucional específica que
regula las aportaciones de seguridad social.
69. Aunado a que, al preverse la administración de tales aportaciones por el

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores hasta en
tanto se actualicen las hipótesis legales de entrega al trabajador, se están
destinando al servicio público de previsión social en beneficio de la
población, ya que la administración de dichos recursos permite el
otorgamiento de un sistema de financiamiento barato para la adquisición
de habitaciones en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado
A, fracción XII, de la propia Constitución, respetándose en este aspecto,
además, el principio de la fracción IV de su artículo 31 que exige que las
contribuciones se destinen al gasto público.
70. El anterior criterio se reflejó en la jurisprudencia P./J. 100/98 de rubro y

datos: “INFONAVIT. LOS ARTÍCULOS 5o. Y 29, FRACCIÓN II, DE LA LEY
DEL INFONAVIT, REFORMADOS MEDIANTE EL DECRETO
PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE
ENERO DE 1997, NO VIOLAN EL PRINCIPIO TRIBUTARIO DE
DESTINO AL GASTO PÚBLICO.”9.
71. Así también, existen criterios en el sentido de que la Ley del INFONAVIT,
contiene todos los elementos de un tributo, como son sujeto, objeto, base,
tasa o tarifa y fecha de pago por lo que no transgrede el principio de
legalidad tributaria10; que el instituto tiene facultades para liquidar las
aportaciones omitidas, con lo que se refuerza la posibilidad de alcanzar su
objetivo11; y que la caducidad de sus facultades fiscalizadoras opera para
realizar descuentos al salario de los trabajadores, derivados de los
préstamos que otorga, a fin de cumplir con los principios de seguridad y
certeza jurídica, evitando la actuación arbitraria de la autoridad12.
72. En otro aspecto, es conviene decir, como se ve, que el patrimonio del
instituto recurrente se compone también por recursos distintos a las
9 Datos de Localización: Época: Novena, Registro: 194878, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis:
Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre
de 1998, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 100/98, Página: 199.
10 Jurisprudencia P./J. 97/98 de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT. LA LEY VIGENTE
A PARTIR DEL PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE Y LOS

ORDENAMIENTOS RELACIONADOS, CONTIENEN TODOS LOS ELEMENTOS DE UN
TRIBUTO, POR LO QUE NO TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA
PREVISTO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL.” (Datos de Localización:
Época: Novena Época, Registro: 194888, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre de 1998,
Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 97/98, Página: 191).
11 Tesis aislada P. CVIII/98 de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT. EL INSTITUTO
TIENE FACULTADES PARA LIQUIDAR LAS APORTACIONES OMITIDAS.” (Datos de

Localización: Época: Novena Época Registro: 194892, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Diciembre de 1998,
Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. CVIII/98, Página: 247).
12 Jurisprudencia 2a./J. 162/2012 (10a.) de rubro, texto y datos siguientes: “INFONAVIT. LA
CADUCIDAD DE SUS FACULTADES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 30, FRACCIÓN I,

SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, OPERA PARA REALIZAR DESCUENTOS AL
SALARIO DE LOS TRABAJADORES DERIVADOS DE LOS PRÉSTAMOS QUE AQUÉL
OTORGA.” (Datos de Localización: Época: Décima Época, Registro: 2002540. Instancia:
Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 2, Materia(s): Laboral, Constitucional, Tesis: 2a./J.
162/2012 (10a.), Página: 1072).
32
aportaciones de seguridad social, que son públicos, por ejemplo, los

subsidios13 que el Gobierno otorga para créditos hipotecarios del
INFONAVIT; en dos mil dieciocho destinó recursos federales, por conducto
de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) 14;
los cuales estuvieron contemplados en el Presupuesto de Egresos de la
Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dieciocho, aunque no
incluidos directamente en un presupuesto para el INFONAVIT, sino para
el Programa de Apoyo a la Vivienda15 de esa Secretaría, por lo que la
Auditoría Superior de la Federación tendría atribuciones para verificar el
cumplimiento de tal programa federal, es decir, puede fiscalizar al
INFONAVIT en relación con el cumplimiento de los programas federales y
sobre la aplicación de recursos federales, como son los subsidios, aunque
estos no aparezcan en el presupuesto de egresos relativo al INFONAVIT.
73. Por hacer mención del ejercicio de fiscalización sobre otros subsidios
recibidos por el INFONAVIT, en la página de la Auditoría Superior de la
Federación16 aparece publicado, por ejemplo, el informe de la auditoría
financiera y de cumplimiento 11-1-00HDB-02-0468 DS-071, en el que
fiscalizó recursos de la CONAVI (Comisión Nacional de Vivienda) de la
cuenta pública de dos mil once, que se destinaron para el desarrollo de
acciones asociadas a la operación, seguimiento, vigilancia y evaluación
del Programa “Ésta es Tu Casa”, ejercidos por conducto de 70 diversas
entidades ejecutoras, entre ellas, algunas federales, como el INFONAVIT,
así como otras locales, como varios institutos estatales para la vivienda.
74. Aunado a ello, cabe considerar que en el Plan Nacional de Desarrollo y,

específicamente, en el Programa Nacional de Vivienda, ambos para los
años 2019-2024, emitidos con fundamento en el artículo 26-A de la
Constitución Federal, se asignan finalidades de política pública al
INFONAVIT como Organismo Nacional de Vivienda. También se prevé
que ese y los demás organismos de vivienda deben garantizar la
coordinación entre ellos y con los distintos órdenes de Gobierno para el
13 “Artículo 5o. El patrimonio del Instituto se integra:

I. Con las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione el Gobierno
Federal;
II. Con las cantidades y comisiones que obtenga por los servicios que preste, los cuales se
determinarán en los términos de los reglamentos respectivos;
III. Con los montos que se obtengan de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas;
IV. Con los bienes y derechos que adquiera por cualquier título, y
V. Con los rendimientos que obtenga de la inversión de los recursos a que se refiere este artículo.
Las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los
trabajadores.”
14 https://www.gob.mx/sedatu/prensa/destina-sedatu-400-mdp-para-subsidio-en-adquisicion-de-
vivienda?idiom=es-MX
15 “15 Desarrollo Agrario, Territorial y 1,622,813,686
Urbano
(…)
Programa de Apoyo a la Vivienda 1,309,341,784
(…).”
16 https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Social/2011_0468_a.pdf
33
uso eficiente de los recursos públicos en esa materia (objetivo 6.2 del
Programa Nacional de Vivienda).
75. En suma, los recursos de seguridad social que obtiene el instituto

recurrente, por disposición expresa, constitucional y legal, tienen
como fin establecer un fondo nacional de vivienda y establecer un
sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores un
crédito barato y suficiente para adquirir una vivienda digna, por lo
que por ninguna circunstancia puede cambiarse el fin para el que
fueron concebidos. De ahí que no pueda ser usado como recurso
presupuestal ni destinado al gasto público.
76. Por lo que el Estado será el garante de responder por su buen manejo, a
fin de verificar que los recursos que administra sean destinados para el fin
por el que fue creado.
77. Ahora bien, en el artículo 18 Bis de la propia Ley del INFONAVIT se

establece un Comité de Auditoria, que también es integrado en forma
tripartita, cuyas atribuciones están establecidas en el diverso numeral 18
Bis 1, que establece:
“Artículo 18 Bis 1. El Comité de Auditoría deberá desempeñar las

actividades siguientes:
I. Vigilar que la administración de los recursos y los gastos, así como
las operaciones se hagan de acuerdo con las disposiciones de esta
Ley y de la normatividad que de la misma emane;
II. Aprobar los dictámenes, opiniones, reportes o informes que elabore
el Auditor Externo, para enviarlos al Consejo de Administración. En
caso de considerarlo conveniente, solicitar al propio Consejo que se
convoque a Asamblea General;
III. Proponer para aprobación del Consejo de Administración los
lineamientos generales en materia de control interno que el Instituto
requiera para su adecuado funcionamiento, así como sus
actualizaciones;
IV. Aprobar los manuales de operación del Instituto, en la parte relativa
a las políticas y procedimientos que en materia de control interno se
requieran para el correcto funcionamiento del Instituto, acordes con la
normatividad que sobre el particular haya sido aprobada por el
Consejo de Administración;
V. Verificar, cuando menos una vez al año, que el programa de
auditoría se desempeñe de conformidad con estándares de calidad
adecuados en materia contable y de controles internos;
VI. Evaluar e informar al Consejo de Administración, cuando menos
dos veces al año, y una vez al año a la Asamblea General, previo
dictamen de la Comisión de Vigilancia, sobre la situación que guarda
el sistema de control interno del Instituto;
VII. Verificar la existencia y funcionamiento de un sistema integral de
información de la situación patrimonial de los funcionarios del Instituto,
aprobado por el Consejo de Administración a propuesta del Director
General;
VIII. En general, conocer y evaluar las operaciones relevantes del
Instituto y la información financiera producida por la administración;
IX. Enviar a la Comisión de Vigilancia un informe periódico sobre la
situación financiera del Instituto, y
X. Las demás que se señalen en la normatividad que al efecto emita
el Consejo de Administración.”
34
78. De igual manera, en el diverso numeral 19 de la Ley del INFONAVIT se

establece la figura del Auditor Externo, el que será designado por el
Consejo de Administración de entre tres candidatos propuestos por el
Comité de Auditoria. Las atribuciones de aquél están previstas en el
numeral 19 Bis de esa ley, el cual dispone:
“Artículo 19 Bis. El Auditor Externo tendrá las siguientes atribuciones

y facultades:
I. Practicar la auditoría de los estados financieros y comprobar,
cuando lo estime conveniente los avalúos de los bienes, materia de
operación del Instituto;
II. Emitir anualmente un dictamen al Comité de Auditoría sobre la
situación financiera que guarda el Instituto, para su presentación a la
Asamblea General por medio del Consejo de Administración.
Para rendir fundadamente dicho dictamen, deberá llevar a cabo el
examen de las operaciones, documentación, registros y demás
evidencias comprobatorias, en el grado y extensión que sean
necesarios;
III. Hacer del conocimiento del Consejo de Administración, por
conducto del Comité de Auditoría, información sobre la situación
financiera que guarda el Instituto, y
IV. Asistir, con voz, pero sin voto, a las sesiones de la Asamblea
General y del Consejo de Administración.”
79. Finalmente, en el tema del régimen interno del INFONAVIT está el artículo
66 de su Ley, que establece:
“Artículo 66. Con el fin de que los recursos del Instituto se inviertan de
conformidad con lo que dispone la presente Ley, el Gobierno Federal,
a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, tendrá las siguientes
facultades:
I. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, vigilará que los
programas financieros anuales del Instituto no excedan a los
presupuestos de ingresos corrientes y de los financiamientos que
reciba el Instituto. Dichos financiamientos deberán ser aprobados
previamente por esta Secretaría, y
II. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, aprobará los sistemas
de organización de la contabilidad y de auditoría interna del Instituto
en el ámbito de su competencia, dictándole las normas de registro
contable de sus operaciones, fijándole las reglas para la estimación
de sus activos, y en su caso, de sus obligaciones y responsabilidades,
y expidiéndole las normas de carácter prudencial a que se sujetarán
sus operaciones, atendiendo a esta Ley y a la naturaleza de los fines
del Instituto;
III. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores supervisará y vigilará
que las operaciones del Instituto se ajusten a las normas establecidas
y a las sanas prácticas, informando al Instituto y a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público de las irregularidades que pudiera
encontrar, para que se corrijan, y en su caso, impondrá las sanciones
que correspondan en el ejercicio de sus funciones, y
35
IV. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores ejercerá todas las

demás facultades aplicables que le son conferidas, conforme a lo
dispuesto en su propia Ley y sus Reglamentos respectivos.
En virtud de lo anterior, no son aplicables al Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, las disposiciones de la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.”
80. De lo anterior podemos advertir que el INFONAVIT tiene controles internos

de vigilancia, el primero, por parte del Comité de Auditoría y el Auditor
Externo y, el segundo, a cargo del Gobierno Federal, a través de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria
y de Valores.
81. Conviene precisar que el segundo control interno a cargo del Gobierno
Federal se realiza únicamente con el fin de verificar que los recursos
del Instituto se inviertan de conformidad con lo que dispone su Ley,
es decir, se trata de una atribución acotada a esa finalidad.
82. Ahora bien, cuando el último párrafo del artículo 66 antes transcrito
establece que al INFONAVIT no le son aplicables las disposiciones de la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se refiere exclusivamente
para el control interno de control y verificación, es decir, que en ese
aspecto no debe estar regulado como lo establece dicha Ley Federal;
empero, esa circunstancia no excluye de que pudiera existir
auditorías de un ente externo, siempre y cuando éste cuente con
facultes para ello, las que en todo caso serán subsidiarias o
complementarias, pero en ningún caso excluyentes.
c) Naturaleza y facultades de la Auditoría Superior de la Federación y

posibilidad de auditar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores.
83. De conformidad con las atribuciones constitucionales y legales, la

Auditoría Superior de la Federación es la encargada de fiscalizar los
recursos de la hacienda pública federal, ingresos, egresos y deuda; el
manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de
la Unión y de los entes públicos federales, de lo que se desprende que el
propósito esencial es verificar el correcto manejo tanto del ingreso como
del gasto público, por lo que la fiscalización de los recursos públicos
federales no abarca solo aspectos relacionados con la cuenta pública
contemplados en la Ley de Ingresos de la Federación y el Presupuesto de
Egresos de la Federación, sino todos aquellos rubros en que se destinen
o ejerzan ese tipo de recursos.
84. Del proceso legislativo correspondiente a la reforma al artículo 73, fracción

XXIV, de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, se
advierte que la intención del Poder Reformador fue sujetar a todos los
órganos públicos, con independencia de su adscripción y naturaleza
jurídica, al régimen de la Auditoría Superior de la Federación. Ese fue el
motivo para que en la Cámara de Origen se modificara la iniciativa y se
prefiriera emplear el concepto de “ente público”. El texto del artículo 73,
fracción XXIV, de la Constitución aprobado en esa reforma, tuvo el
contenido siguiente:
36
“Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:

…
XXIV. Para expedir la Ley que regule la organización de la entidad de
fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la
gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes
públicos federales.”
85. Esta expansión de las facultades de fiscalización se ratificó en la reforma

constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete
de mayo de dos mil quince, mediante el cual se creó el Sistema Nacional
Anticorrupción. En esa reforma se previó que los particulares podrían
incurrir en actos de corrupción y que se genera responsabilidad no sólo
por daños a la Hacienda Pública, sino también por afectación al patrimonio
de los organismos públicos.
86. Los artículos 73, fracción XXIV, 74, fracción VI, 79 y 113 de la Constitución
ya reflejan este nuevo sentido de la fiscalización, que se encuentra
inmerso en el Sistema Nacional Anticorrupción.
87. Ante ello, las facultades de fiscalización de la Auditoría Superior de la

Federación, no se limitan a una revisión en el manejo de recursos públicos.
En el propio artículo 74, fracción VI, de la Constitución Federal17 se
advierte que la revisión de la Cuenta Pública no sólo tiene por objeto
evaluar los resultados de la gestión financiera, sino también verificar el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
17 Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

…
VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la
gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y
verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la Auditoría
Superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las
cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las
partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los
gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de
la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha autoridad sólo podrá
emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de
la Ley.
La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de
Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de
presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no
deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la Auditoria Superior de la Federación
contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del Informe General Ejecutivo del
resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.
La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año
siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones
técnicas del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior, a que se refiere
el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones,
recomendaciones y acciones promovidas por la Auditoría Superior de la Federación, seguirá su
curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.
La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación y al
efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización;
…
37
88. Ese mismo objetivo de la fiscalización se advierte en el artículo 79, fracción

I, constitucional18, en el que se prevé la facultad de realizar auditorías
sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales.
89. Igualmente, del propio contenido del artículo 79, fracción II, de la
Constitución Federal19, la fiscalización no limita su objeto a los recursos
18 Artículo 79.- La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá

autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.
La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad,
imparcialidad y confiabilidad.
La Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer
día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones
que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta
Pública.
…
La Auditoría Superior de la Federación tendrá a su cargo:
I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso,
otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la
custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos
federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos
que disponga la Ley.
También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades
federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. (…)
19 Artículo 79. La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá
autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su

organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.
…
La Auditoría Superior de la Federación tendrá a su cargo:
…
II. Entregar a la Cámara de Diputados, el último día hábil de los meses de junio y octubre, así
como el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública, los informes
individuales de auditoría que concluya durante el periodo respectivo. Asimismo, en esta última
fecha, entregar el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la
Cuenta Pública, el cual se someterá a la consideración del Pleno de dicha Cámara. El Informe
General Ejecutivo y los informes individuales serán de carácter público y tendrán el contenido
que determine la ley; estos últimos incluirán como mínimo el dictamen de su revisión, un apartado
específico con las observaciones de la Auditoría Superior de la Federación, así como las
justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades fiscalizadas hayan presentado sobre
las mismas.
Para tal efecto, de manera previa a la presentación del Informe General Ejecutivo y de los
informes individuales de auditoría, se darán a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que
les corresponda de los resultados de su revisión, a efecto de que éstas presenten las
justificaciones y aclaraciones que correspondan, las cuales deberán ser valoradas por la
Auditoría Superior de la Federación para la elaboración de los informes individuales de auditoría.
El titular de la Auditoría Superior de la Federación enviará a las entidades fiscalizadas los
informes individuales de auditoría que les corresponda, a más tardar a los 10 días hábiles
posteriores a que haya sido entregado el informe individual de auditoría respectivo a la Cámara
de Diputados, mismos que contendrán las recomendaciones y acciones que correspondan para
que, en un plazo de hasta 30 días hábiles, presenten la información y realicen las
consideraciones que estimen pertinentes; en caso de no hacerlo se harán acreedores a las
sanciones establecidas en Ley. Lo anterior, no aplicará a las promociones de responsabilidades
ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, las cuales se sujetarán a los procedimientos
y términos que establezca la Ley.
La Auditoría Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles
sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, en caso de no hacerlo, se tendrán
por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas.
En el caso de las recomendaciones, las entidades fiscalizadas deberán precisar ante la Auditoría
Superior de la Federación las mejoras realizadas, las acciones emprendidas o, en su caso,
justificar su improcedencia.
La Auditoría Superior de la Federación deberá entregar a la Cámara de Diputados, los días 1 de
los meses de mayo y noviembre de cada año, un informe sobre la situación que guardan las
observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, correspondientes a cada uno de los
informes individuales de auditoría que haya presentado en los términos de esta fracción. En dicho
informe, el cual tendrá carácter público, la Auditoría incluirá los montos efectivamente resarcidos
a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, como
38
que integran la Hacienda Pública Federal, sino que también comprende el

patrimonio de los entes públicos federales.
90. Adicionalmente a ello, existen criterios que señalan que conforme al

mencionado artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la Auditoría Superior de la Federación cuenta con las
siguientes atribuciones:
 Realizar auditorías de regularidad, como una atribución primaria o

básica de revisión de cuenta pública, consistente en verificar que el
manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes
de la Unión y de los entes públicos federales, se realicen con estricto
apego al presupuesto de egresos y a la normatividad vigente; esta
facultad se ejerce mediante la comprobación de que los gastos
coincidan con los recursos asignados;
 Realizar auditorías operacionales o de gestión, como atribución

evolucionada, consistente en verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas federales; por virtud de esta
facultad puede revisar que la planeación en el ejercicio de los
recursos haya sido adecuada, a partir de la constatación del
cumplimiento de las metas plasmadas en los programas, es decir,
de la verificación de los resultados que arrojó el ejercicio de los
recursos con motivo de los programas federales, pero siempre con
base en los indicadores aprobados en el presupuesto anual
correspondiente;
 La atribución resolutiva, consistente en que una vez realizada la

revisión correspondiente puede emitir una determinación en la que
se contengan recomendaciones, observaciones u órdenes; y,
 La atribución sancionatoria, en tanto puede fincar de manera directa

responsabilidad por el indebido manejo de los recursos públicos.
91. Dicho criterio está reflejado en la tesis P. XXIII/2009 de rubro y datos

siguientes: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. ALCANCE
DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES.”20
92. Relacionado con ello, resulta importante transcribir lo que dispone el

artículo 4, fracción XI, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
de la Federación:
consecuencia de sus acciones de fiscalización, las denuncias penales presentadas y los

procedimientos iniciados ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
La Auditoría Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y
observaciones hasta que rinda los informes individuales de auditoría y el Informe General
Ejecutivo a la Cámara de Diputados a que se refiere esta fracción; la Ley establecerá las
sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición;
20 Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 167573, Instancia: Pleno, Tipo de
Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de
2009, Materia(s): Administrativa, Tesis: P. XXIII/2009, Página: 15.
39
“Artículo 4. Para efectos de esta Ley, se entenderá por:

…
XI. Entidades fiscalizadas: los entes públicos; las entidades de
interés público distintas a los partidos políticos; los mandantes,
mandatarios, fideicomitentes, fiduciarios, fideicomisarios o
cualquier otra figura jurídica análoga, así como los mandatos,
fondos o fideicomisos, públicos o privados, cuando hayan
recibido por cualquier título, recursos públicos federales o las
participaciones federales, no obstante que sean o no
considerados entidades paraestatales por la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales y aun cuando pertenezcan al sector
privado o social y, en general, cualquier entidad, persona física
o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado,
administrado, manejado, ejercido, cobrado o recibido en pago
directo o indirectamente recursos públicos federales o
participaciones federales, incluidas aquellas personas morales
de derecho privado que tengan autorización para expedir recibos
deducibles de impuestos por donaciones destinadas para el
cumplimiento de sus fines;
…”
93. De la norma transcrita se advierte que las entidades fiscalizadas son los
entes públicos, los fondos, entre otros, que hayan recibido fondos públicos
federales no obstante que sean o no consideradas entidades
paraestatales por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y aun
cuando pertenezcan al sector privado o social, que haya captado,
recaudado, administrado, manejado, ejercido, cobrado o recibido en
pago directo o indirectamente recursos públicos federales.
94. Así se advierte que la entidad de fiscalización superior de la Federación

tiene diversas facultades relacionadas con la cuenta pública, entre las que
destacan las de revisar y fiscalizar a cualquier persona pública o privada,
siempre que reciban, recauden, administren, manejen o ejerzan recursos
o ingresos públicos federales, tal como fue precisado en la jurisprudencia
P./J. 123/2006 de rubro: “CUENTA PÚBLICA. LAS FACULTADES DE LA
AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN DE REVISARLA Y
FISCALIZARLA SÓLO PUEDEN EJERCERSE RESPECTO DE
INGRESOS O RECURSOS PÚBLICOS.”21
95. Así como verificar que las operaciones, cálculos, métodos y disposiciones
legales aplicados sean correctos, con el fin de investigar posibles actos u
omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en la
administración de los recursos públicos federales; ello, dada la íntima
conexión entre los ingresos públicos y privados correspondientes, lo cual
justifica que la fiscalización pueda llevarse a cabo, únicamente para
verificar si las operaciones, cálculos y métodos utilizados para separar
ambos ingresos fueron aplicados conforme a las leyes o reglas
respectivas, además de que conserva todas sus facultades de fiscalización
respecto de los ingresos públicos que deriven, una vez realizada la
separación de los privados e identificado su monto, en términos de la
21Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 173935, Instancia: Pleno, Tipo de
Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV,
Noviembre de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 123/2006, Página:
878.
40
jurisprudencia P./J. 125/2006 de rubro: “INGRESOS PREVISTOS EN LA

PARTIDA "DTA". LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
TIENE FACULTADES PARA VERIFICAR QUE LOS CÁLCULOS,
OPERACIONES, MÉTODOS Y DISPOSICIONES LEGALES
UTILIZADOS PARA SEPARAR LOS RECURSOS PÚBLICOS DE LOS
PRIVADOS SEAN CORRECTOS.”22
96. Finalmente, también se ha dicho que eso se corrobora con lo señalado en

el diverso numeral 134 constitucional, siempre y cuando el requerimiento
correspondiente se encuentre debidamente fundado y motivado y debe
circunscribirse a la información de la cuenta pública que esté revisando y
a los hechos que esté investigando, en relación con actos y contratos
relacionado con los recursos públicos fiscalizados.23
97. Por lo que, si dicho organismo de fiscalización puede auditar inclusive a

personas privadas, por mayoría de razón también puede verificar al
recurrente porque administra recursos destinados a una finalidad
constitucional específica con base en programas públicos y en normas de
gestión y administración en relación con recursos que integran su
patrimonio, y que le son aplicables como órgano del Estado.
98. Aunado a que se ubica en la descripción de entidad fiscalizada a que alude

el artículo 4 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, por ser un “ente público” y un “fondo”, cuyo patrimonio también
se integra con recursos públicos como los subsidios señalados en párrafos
precedentes.
99. Con base en todas estas consideraciones, se concluye que son

infundados los agravios formulados por el recurrente, lo que trae como
consecuencia la constitucionalidad de los numerales controvertidos, dado
que la Auditoría Superior de la Federación sí tiene facultades para
fiscalizar o auditar al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores, a fin de comprobar el cumplimiento de los programas
federales y el debido ejercicio de su patrimonio, por tener constitucional y
legalmente una función social específica orientada en el ejercicio de los
derechos de seguridad social, y a la vivienda.
100. Esto es, a partir de las características materiales del INFONAVIT, pues se
trata de un organismo descentralizado no sectorizado sui generis que se
22 Datos de Localización: Época: Novena Época, Registro: 173918, Instancia: Pleno, Tipo de
Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV,
Noviembre de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 125/2006, Página:
881.
23 Tesis aislada 2a. LXXVI/2019 (10a.) de rubro, texto y datos siguientes: “AUDITORÍA
SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA REQUERIR INFORMACIÓN

DE CUALQUIER PERSONA FÍSICA O MORAL A FIN DE INVESTIGAR EL USO DE LOS
RECURSOS PÚBLICOS.” Datos de Localización: Época: Décima, Registro: 2021196, Instancia:
Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Libro 73, Diciembre de 2019, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a.
LXXVI/2019 (10a.), Página: 565.
41
rige por sus propias leyes atendiendo a su origen constitucional y legal; y

que aunque cuenta con un sistema de auditoría interno como otras
dependencias (lo que se conoce como gobierno corporativo), sin embargo
no por ello queda excluido de ser auditado o fiscalizado por la
Auditoría Superior de la Federación, precisamente por tener un
origen y finalidad constitucional pero además, atendiendo a la
naturaleza de los recursos que administra.
101. Lo anterior porque las aportaciones de seguridad social no quedan ajenas

a la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación, ya que en la
medida en que su cobro se realiza mediante el ejercicio de la facultad
económico coactiva del Instituto, éste sí debe responder y cumplir con que
se integren debidamente a las subcuentas correspondientes, pues, de otra
manera cómo sabría la Federación que el Instituto está cumpliendo con su
función fiscalizadora y que lo recaudado llegó finalmente a las cuentas de
los trabajadores; lo que necesariamente se requiere para garantizar que el
Estado pueda cumplir con la obligación constitucional de que exista un
sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores crédito
barato y suficiente para que adquieran habitaciones cómodas e higiénicas
en propiedad, con las aportaciones que los patrones hagan al fondo
nacional para la vivienda.
102. Y que esta medida encuentra una justificación constitucionalmente válida

en el fin perseguido por el Fondo Nacional de la Vivienda, que no sólo
beneficia al trabajador sino a la familia en su conjunto, además de que
garantiza el interés social y el orden público pues, en función de su
reinversión, los recursos del Instituto favorecen a la colectividad ya que
mientras estén bajo el resguardo del Instituto, aun cuando formen parte
del patrimonio de los trabajadores.
103. Esto es, al tratarse de recursos destinados a la seguridad social con un

destino específico constitucional y legal, independientemente de que sean
propiedad de los trabajadores, mientras el INFONAVIT administra dichas
subcuentas de vivienda necesariamente deben ser fiscalizados y
verificados por parte del Estado a fin de evaluar que se cumpla con su
finalidad, o sea se conduzcan adecuadamente y, además, se cumplan con
los programas federales relacionados con dicho tópico (crédito a la
vivienda).
104. En suma, la propiedad indisponible de los recursos económicos para

proporcionar vivienda digna a los trabajadores que son administrados por
el INFONAVIT, justifica en mayor medida la diversidad de controles que
verifiquen el correcto desempeño y eficacia de la gestión financiera del
fondo creado tal fin, más aún si se toma en cuenta que México forma parte
de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI) la cual es una entidad autónoma, independiente y
apolítica, creada como una institución permanente para fomentar el
intercambio de ideas y experiencias entre las entidades fiscalizadoras
superiores de los 191 países miembros, organismo que en su Declaración
de Lima del año mil novecientos noventa y siete, estableció en su artículo
18, numeral 3, como uno de sus principios que “Toda la actividad estatal
estará sometida al control de la Entidad Fiscalizadora Superior,
independientemente de que se refleje, o no, en el presupuesto
42
general del Estado. Una exclusión del presupuesto no debe

convertirse en una exclusión del control.”24
105. Por lo anterior, al resultar infundados los agravios hechos valer por el
Instituto quejoso, ahora recurrente, lo procedente es en la materia de la
revisión, confirmar la sentencia recurrida.
6. REVISIÓN ADHESIVA
106. En atención a lo que antecede, lo procedente es declarar sin materia el

recurso de revisión adhesiva interpuesto por el el Director General Jurídico
de la Auditoría Superior de la Federación, en representación del Titular de
la Auditoría Superior de la Federación, y como delegado del Auditor
Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño,
Auditor Especial del Gasto Federalizado, y Titular de la Unidad de
Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas,
autoridades todas de la Auditoria Superior de la Federación atento a su
calidad accesoria del principal que resultó infundado25.
7. PUNTOS RESOLUTIVOS
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
107. PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia recurrida.
108. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege al Instituto del

Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, contra los
numerales 297 y 298 del Programa Anual de Auditorías para la
Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil diecinueve.
109. TERCERO. Queda sin materia el recurso de revisión adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, vuelvan los autos al tribunal

de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente.
24 http://www.orfis.gob.mx/wp-content/uploads/2017/05/1.DeclaraciondeLima.pdf
25 Resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 166/2007 de rubro y texto siguientes:
“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN
MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA.” Datos de ubicación:
Época: Novena Época, Registro: 171304, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis:
Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI,
Septiembre de 2007, Materia(s): Común, Página: 552.
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AMPARO EN REVISIÓN 157/2020

QUEJOSO Y RECURRENTE: INSTITUTO

RECURRENTE ADHESIVO: DIRECTOR

PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

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