La communication politique la tlvision Document de discussion

(EPRA/2000/02) 1.
Introduction

Les mdias jouent un rle important dans le processus politique et la formation de l'opinion publique surtout en priode lectorale. La rgulation de la communication politique la tlvision est une question centrale, la tlvision ayant pris la place de la runion publique comme source d'informations et impressions politiques pour les lecteurs1. La communication politique est un vaste thme qui comprend trois aspects distincts: les principes gnraux du pluralisme, les rgles spcifiques entourant les lections et les rgles hors campagnes lectorales. Ce document de discussion n'a pas l'ambition de donner une description dtaille des diffrentes rglementations nationales relatives la communication politique, mais vise identifier un certain nombre de questions-cl dans chacun des aspects susmentionns comme point de dpart de la discussion lors de la session plnire. 2. Points de dbat

La publicit politique payante: pratique discriminatoire ou partie intgrale de la libert d'expression et d'information? Par publicit politique, on entend gnralement le fait qu'un parti politique paie l'organisme de radiodiffusion pour acheter de l'espace publicitaire. Une telle publicit revt gnralement la forme de courts programmes du mme type que les missions de campagnes officielles. Cette pratique courante aux USA est interdite par la loi dans la plupart des pays europens (par exemple en Allemagne 2, en Bosnie Herzgovine3, en France4, en Irlande5, au Royaume-uni etc.). La justification traditionnelle de cette interdiction est que la publicit politique permettrait aux partis les mieux dots financirement et tablis depuis longtemps de s'offrir plus d'espace publicitaire que les nouveaux partis ou les partis minoritaires. Nanmoins, certains pays avancent que le droit la publicit politique fait partie intgrante du droit la libre expression et information. La possibilit d'acqurir de l'espace publicitaire peut galement permettre certains candidats d'obtenir une reconnaissance et un profil 6. Par ailleurs, les pays qui permettent la publicit politique ont la possibilit d'encadrer cette pratique en imposant des limites sur la dure, la frquence et le prix de ces spots7, (montant abordable pour la majorit des partis) de sorte que cette pratique ne prenne pas ncessairement un caractre discriminatoire. Exemples de publicit politique: En Macdoine, la loi de l'audiovisuel permet la publicit politique sous certaines conditions. Il doit tre fait mention qu'il s'agit d'une publicit payante. Une question spcifique la source de beaucoup d'incertitudes pendant les lgislatives de 1998 a t le fait de savoir si la publicit politique devait tre comptabilise dans le calcul du temps de publicit total8.

Barendt, Broadcasting Law, p. 168. 7(8) of RStV. 3 Art. 3 du Code de l'IMC sur les Rgles pour les Mdias pendant les lections. 4 Art. 14, Loi du 30 septembre 1986. 5 Section 10 (3) du Radio and TV Act de 1988. 6 Media and Elections, a handbook, Ed. Par Yasha lange and Andrew Palmer, EIM, 1995. 7 Voir Recommandation No. (99)15 du Conseil de l'Europe relative des mesures concernant la couverture des campagnes electorales par les mdias. 8 Bulletin du Conseil de la Rpublique de Macdoine, Vol.3, 1999, p.17.
1 2

En Hongrie, la publicit caractre politique est permise sous certaines conditions. Par exemple, les publicits faisant la promotion des candidats ou des partis doivent tre publies exclusivement avec la mention "publicit lectorale payante". En Pologne, en plus des missions officielles de campagnes lectorales gratuites, les comits lectoraux ont la possibilit d'acqurir des quantits strictement dfinies de temps pour des missions complmentaires. L'accs gratuit l'antenne: rpartition gale ou proportionnelle ? Les radiodiffuseurs publics ont gnralement l'obligation d'octroyer du temps d'antenne gratuit aux partis et candidats la tlvision et la radio pour des missions de campagne officielle pendant les campagnes lectorales. Nanmoins, cela ne va pas de pair avec un droit une galit absolue d'accs entre les partis et les candidats. Alors que les pays de l'Europe occidentale ont majoritairement opt pour un systme d'accs proportionnel, plusieurs Etats de l'Europe centrale et orientale ont adopt un systme de reprsentation gale dans leur distribution de temps d'antenne. La Sude semble tre une exception, les programmes de campagne officielle y tant interdits. Des interviews d'une dure d'une heure avec les dirigeants des formations reprsentes au parlement, des missions pendant lesquelles les auditeurs peuvent intervenir par tlphone et des dbats sont nanmoins diffuss. Le raisonnement qui sous-tend le systme de reprsentation proportionelle est que les partis en mesure de former un gouvernement devraient obtenir plus de possibilits que les autres de se prsenter la tlvision ou la radio. L'objectif de l'accs proportionnel est de parvenir un compromis entre les exigences d'quit et d'impartialit d'une part et une apprciation raisonne de la fonction des lections d'autre part9. En consquence, des critres tels que l'importance respective des partis politiques sont pris en compte pour l'allocation des possibilits de diffusion. Par exemple, en Allemagne, les rsultats des dernires lections, l'anciennet des partis, leur nombre d'adhrents, l'importance de leur organisation et de leur reprsentation au parlement10 sont prises en compte. Les partis minoritaires ne doivent pas tre pour autant exclus de l'accs. De mme, Malte, l'instance de rgulation (Broadcasting Authority) organise un systme d'missions de campagne officielle pendant les campagnes lectorales et permet l'accs de tous les partis politiques et les candidats indpendants. Un arrt de la Cour constitutionnelle du 31 juillet 1996 a statu que cette disposition serait incompatible avec la Constitution si elle devait tre interprte de manire exclure totalement l'accs ces programmes aux partis non reprsents au sein du parlement. Une dcision de la Cour d'appel de 1971 avait affirm qu'en attribuant l'allocation de telles missions entre les partis politiques, l'instance de rgulation avait l'obligation de prendre en compte la taille des partis. Une question rcurrente est donc celle de la porte des droits d'accs des partis minoritaires - et tout spcialement des formations non reprsentes au parlement. Sur ce point particulier, il est intressant de noter que la Commission europenne des droits de l'homme a conclu que l'article 10 de la Convention ne peut tre interprt de manire inclure un droit gnral et illimit pour chaque citoyen ou organisation d'avoir accs l'antenne pour diffuser son opinion, sauf dans le cas de circonstances exceptionnelles, par exemple si un parti politique est exclu des facilits de radiodiffusion pendant les lections alors que les autres partis ont obtenu du temps de parole11. Les pays de Europe centrale et orientale ont vu apparatre de nombreux nouveaux partis mais ne disposaient pas des critres ncessaires sur lesquels baser un accs proportionnel. C'est pour cette raison que la majorit d'entre eux se sont dcids en faveur d'un systme de rpartition gale du temps d'antenne. Par exemple, lors des lgislatives tchques de 1998, les radiodiffuseurs publics ont diffus un total de 14 heures de temps d'antenne gratuit galement rparti entre les 14 partis participant aux lections. Un dsavantage de ce systme est la possible saturation du temps d'antenne avec de l'information relative aux partis et le risque de saturation de l'lectorat. Pendant les lections roumaines de 1990, plus de 80 partis ont obtenu du temps d'antenne, ce qui, selon certains commentateurs, est devenu plutt lassant12.
Barendt, E. op.cit. BVerG 121 (1962). 11 No. 25060/94, Haider v. Austria, Dcision du 18 octobre 1995, D.R. 83, p. 77.
9 10

 Les principes du pluralisme doivent-ils diffrer pour les radiodiffuseurs publics et privs et comment ? Ainsi qu'il en a t fait mention prcedemment, les radiodiffuseurs publics ont l'obligation d'octroyer du temps d'antenne gratuit aux partis et aux candidats pour les missions de campagne officielle dans la plupart des pays. En gnral, les radiodiffuseurs privs ne sont pas soumis une telle obligation (par exemple en France ou Pologne) mais ils ont une responsabilit en matire d'impartialit et d'objectivit des programmes. En Italie, le secteur priv tait jusqu' prsent non rglement sur ce point. Conformment la loi n. 28 de fvrier 2000, l'AGC a issu une recommandation adresse aux radiodiffuseurs privs selon laquelle tous les partis politiques impliqus dans les lections devraient faire l'objet d'une galit de traitement en termes d'accs au temps d'antenne gratuit ou payant. Au royaume-Uni, l'accs gratuit pour les candidats et les partis est garanti non seulement par la BBC mais aussi par les diffuseurs privs hertziens13. La question de la porte des obligations respectives du secteur public et priv ne se pose pas seulement pour l'accs au temps d'antenne gratuit pour les programmes de la campagne officielle mais aussi aux programmes ditoriaux en gnral. L'impartialit et l'objectivit doivent-elles tre appliques galement par les service publics et privs ? Est-ce, au contraire, la tche exclusive des radiodiffuseurs publics ? En Allemagne, les radiodiffuseurs privs ne sont pas soumis aux obligations pesant sur le secteur public de diffuser une large varit de contenus. Nanmoins, les chanes prives doivent rfleter la pluralit des opinions au sein de la socit allemande et respecter les standards reconnus du journalisme. Pareillement, l'obligation d'impartialit doit-elle s'apliquer chaque chane prise individuellement ou doit-on plutot privilgier une "vue d'ensemble" ? A Malte, l'instance de rgulation (Broadcasting Authority) interprte l'obligation constitutionnelle d'impartialit comme une obligation applicable chaque service. Nanmoins, l'autorit concde qu'au sein du large ventail des activits de radiodiffusion maltaises, il serait possible de tolrer un certain degr de partialit pour un service avec une orientation spcifique. Ce degr de partialit doit nanmoins s'intgrer dans le cadre d'une programmation gnrale equilibre et impartiale14". Comment assurer des recours rapides et efficaces en cas d'atteintes au pluralisme ? L'existence de recours rapides et efficaces est particulirement importante dans le contexte des lections du fait de la brve dure des campagnes lectorales. A Malte, il existe une modalit de procdure acclere pour traiter des plaintes contre les radiodiffuseurs pendant les lections. Celles-ci sont adresses directement l'autorit de rgulation plutt que d'exiger de la partie requrante de s'adresser en premier lieu aux chanes, comme la procdure habituelle l'exige. En ce qui concerne les dcisions de rpartition de temps d'antenne (dans les pays ayant opt pour un systme proportionnel), il a t soulign que l'obstacle principal aux recours ports devant les tribunaux est la dtermination exacte de la porte des exigences d'quit et d'quilibre pendant la priode lectorale. Les tribunaux sont gnralement prudents et prfrent la formulation de principes gnraux plutt que l'octroi de droits s'accs excutoires15. Au Royaume-Uni, l'ITC et la BBC sont les deux instances charges de controler l'application des rgles respectivement pour le secteur priv et public. Les partis doivent adresser leurs requtes relatives aux manquements l'exigence de pluralisme la BBC ou l'ITC. L'ITC a la possibilit d'obliger les radiodiffuseurs octroyer du temps d'antenne aux plaignants avant l'lection. Lors des lections lgislatives de 1997, le parti national cossais s'est plaint l'ITC que Channel 4 et Channel 5 n'avaient pas diffus de programmes de campagne officielle les concernant. La plainte a t accepte par l'ITC et Channel 4 et 5 ont d diffuser les programmes en question.
Darbishire, H., Media and the electoral process, in Media and Democracy, Council of Europe publishing, 1998. 13 Sections 36 et 107 du Broadcasting Act de the 1990. 14 Art. 2(3),Guidelines on Current Affairs Programming. 15 Barendt, op.cit, p.
12

En France, le CSA contrle l'application de la rglementation. Si le CSA constate des desquilibres manifestes, il ne peut imposer aux diffuseurs contrevenants de recevoir tel ou tel candidat. Il peut sanctionner le manquement l'exigence de pluralisme mais ne pourra permettre aux candidats malmens d'obtenir un temps d'antenne16. Un candidat qui s'estime ls peut bien sr faire un recours devant les tribunaux. En ce qui concerne les autres programmes tels que les programmes ditoriaux, une solution commune aux systmes de droit continentaux est le droit de rponse pour permettre aux individus et aux organisations de ragir aux allgations incorrectes dans les mdias audiovisuels. Les sondages d'opinion: outils informatifs ou manipulation du public ? La question spcifique des sondages d'opinion mrite d'tre mentionne ici du fait de son influence potentielle sur les rsultats de l'lection. Les sondages d'opinion sont un outil utile pour informer le public des intentions de vote. Nanmoins, ils peuvent galement tre utiliss comme un outil de manipulation de l'lectorat - tout spcialement si ils sont publis dans les derniers jours prcdant les lections. En consquence, la plupart des Etats europens ont mis en place des dispositifs spcifiques relatifs aux sondages. Une des dispositions les plus courantes est celle de l'interdiction de la diffusion de sondages d'opinion caractre politique immdiatement avant l'lection. La dure de cette interdiction varie d'une journe une semaine selon les diffrents pays. En France, aucun sondage ne peut tre publi dans la semaine prcdant l'lection. Une telle interdiction peut avoir une origine lgislative comme en France17, ou tre le rsultat d'une abstention volontaire des diffuseurs comme au Royaume-Uni. L'mergence de nouveaux moyens de communication soulve le problme de l'efficacit de l'interdiction de publication des sondages. Ainsi, pendant les lgislatives franaises de 1997, des rsultats de sondages ont t publis sur l'Internet notamment sur le site-web de la Tribune de Genve en suisse. Programmes ditoriaux: o sont les limites de la rgulation ? L'quilibre entre l'indpendance ditoriale des diffuseurs et la ncessit d'assurer un traitement quitable des partis politiques et des candidats est galement une question dlicate. La porte des rgles applicables aux programmes ditoriaux de mme que leur origine (rgulation/auto-rgulation) diffre selon les diffrents tats europens. En Allemagne, il n'y a pas proprement parler de rgles concernant les programmes ditoriaux pendant les lections. Ainsi, chaque diffuseur choisit les sujets qu'il souhaite traiter et slectionne les participants un dbat donn. Les dcisions des diffuseurs doivent cependant respecter les dispositions gnrales relatives l'objectivit, l'quit et l'impartialit. En France, les dispositions concernant les programmes ditoriaux sont arrtes par voie de recommandations du CSA qui sont adresses chaque diffuseur. Les programmes qui sont directement lis aux lections se doivent d'obir au principle d'quit. Ce principe est interprt de faon flexible et n'implique pas que chaque candidat doive disposer du mme accs l'antenne. Des lements tels que la reprsentation du parti au parlement sont prendre en compte. Les programmes qui ne sont pas directement lis aux lections doivent respecter un quilibre entre les temps de parole du gouvernement, de la majorit parlementaire, et de l'opposition parlementaire. Une quatrime catgorie, celle des formations politiques non reprsentes au parlement a rcemment t ajoute ce dispositif. Une rpartition des temps de parole prtablie sur une base strictement arithmtique entre ces quatre catgories ne semble pas pour autant ncessaire18, de l'avis du CSA. Au Royaume-Uni, le Code des programmes de l'ITC contient une srie de dispositions relatives aux programmes non directement lis aux lections (comme les journaux tlviss, les programmes d'actualit, les missions de dbats) et aux programmes traitant des lections (tels que les "constituency discussion programmes"). Ces dispositions visent aux respect des obligations d'quit et
Mauboussin, E., le CSA et les lections : entre loi et jurisprudence, une comptence sous haute surveillance, in Lgipresse n143, August 1997. 17 Art. 11 de la loi du 11 juillet 1977. 18 Garantir encore mieux l'expression dmocratique, La Lettre du CSA, mars 2000, p. 1 et sv.
16

d'impartialit. Les Producers' Guidelines de la BBC contiennent galement des rgles dtailles relatives aux programmes ditoriaux du diffuseur public. Plusieurs Etats ont pu constater des changements profonds de la communication politique la tlvision ces dernires annes. Ces changements se caractrisent par une explosion du nombre des programmes ditoriaux, le rle croissant des "spin doctors" (spcialistes en communication chargs de prsenter les plate-formes politiques aux mdias et l'lectorat) et une tendance l'amricanisation de la politique19, (mise en scne de la politique, mise en valeur des "aspects motifs" lors de la prsentation des dbats). A cet gard, la question de la participation des hommes politiques des programmes non politiques se pose. Les candidats semblent prendre de plus en plus avantage d'un certain nombre de programmes non politiques, tels que les missions de jeux, de cuisine, pour apparatre devant l'lectorat. Ces programmes peuvent fournir un candidat donn une couverture mdiatique non disponible ses opposants. Ainsi, pendant les lections du Bundestag de 1998 en Allemagne, Gerhard Schrder a particip au soap de RTL 'Gute Zeiten - schlechte Zeiten' pendant la campagne lectorale. Certaines instances de rgulation ont dcid d'agir contre cet tat de fait. En 1998, le Conseil National de la Rpublique Slovaque a publi une Recommandation sur la conduite des mdias lectroniques qui prvoyait notamment que les diffuseurs devaient viter la couverture des hommes politiques durant les vnements sportifs, les programmes de divertissement, les jeux et les talkshows. Le Code des programmes de l'ITC prvoit que la participation de candidats des programmes en tant qu'acteurs, musiciens ou chanteurs etc., qui tait prvue avant l'annonce des lections peut se poursuivre, mais qu'aucune nouvelle participation ne devrait tre organise pendant la priode des lections. Les mmes dispositions s'appliquent la participation de candidats dans les missions en capacit subsidiaire, par exemple en tant que commentateur sportif. Tout autre participation doit cesser, ce qui inclut la participation principale par un candidat dans n'importe quel type de programme non fictionnel20. 3. Rsum et points de repre pour la discussion La publicit politique payante est prohibe par la loi dans la plupart des pays europens. Existe-til un dbat actuel sur son introduction ? Quelles sont les expriences concrtes des pays qui permettent cette pratique ? Comment les instances de rgulation qui permettent cette pratique lui garantissent-elle un caractre non discriminatoire? La plupart des pays de l'Europe occidentale a opt pour un systme d'accs proportionel dans la rpartition du temps d'antenne gratuit. Existe-t-il des discussions sur les critres prendre en compte pour octroyer des opportunits de diffusion ? Qu'en est-il des partis minoritaires ? Beaucoup de pays de l'Europe centrale et orientale ont adopt un systme de reprsentation galitaire. Quelles sont les expriences pratiques des instances de rgulation avec ce systme ? Est-il suceptible d'tre remplac par un systme proportionnel dans les annes venir? Les radiodiffuseurs publics ont gnralement l'obligation de mettre du temps d'antenne gratuit la disposition des partis et des candidats. Les chanes privs ne sont gnralement pas soumises cette obligation mais elles sont sujettes au respect des obligations d'quit et d'impartialit. Existet-il actuellement un dbat sur les obligations respectives des diffuseurs publics et privs ? L'exigence d'quit et d'impartialit doit-elle continuer tre applicable pour chaque chane tant donn l'explosion du nombre des diffuseurs ? Les recours en cas de manquement aux exigences du pluralisme sont-ils suffisamment rapides et efficaces ? Existe-t-il des problmes pratiques d'application ? La majorit des Etats europens ont introduit une interdiction de diffusion des sondages d'opinion caractre politique immdiatement avant l'lection. Cette interdiction est-elle applique ? Cette disposition est-elle toujours applicable en pratique du fait de l'existence de l'Internet ?
Mller A., von der Parteiendemokratie zur Mediendemokratie, Beobachtungen zum Bundestagswahlkampf 1998 im Spiegel frherer Erfahrungen, 1999. 20 Appendice 3 du Code des programmes de l'ITC, 8 ii.
19

 Comment assurer l'quilibre entre l'indpendance ditoriale des diffuseurs et la ncessit de garantir un traitement quitable des partis politiques et des candidats dans les programmes ditoriaux ? L'auto-rgulation est-elle efficace en pratique? Beaucoup de pays ont constat de profonds changements dans la communication politique la tlvision ces dernires annes (rle des spin doctors, tendance l'amricanisation de la politique, etc.). Les instances de rgulation devraient-elles intervenir ce sujet ? De quelle marge d'action disposent-elles ?